LE CONTROLE DE LEGALITE DES ACTES ADMINISTRATIFS …

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UNIVERSITE D’ANTANANARIVO FACULTE DE DROIT DROIT PUBLIC INTERNE 4 ème ANNEE Grand oral sur LE CONTROLE DE LEGALITE DES ACTES ADMINISTRATIFS DE LA COMMUNE Présenté par : RAKOTONIAINA Herimisa Nasolo Année Universitaire : 2007-2008 Date de soutenance : 20 Novembre 2008

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UNIVERSITE D’ANTANANARIVO

FACULTE DE DROIT

DROIT PUBLIC INTERNE

4ème

ANNEE

Grand oral sur

LE CONTROLE DE LEGALITE DES ACTES

ADMINISTRATIFS DE LA COMMUNE

Présenté par : RAKOTONIAINA Herimisa Nasolo

Année Universitaire : 2007-2008

Date de soutenance : 20 Novembre 2008

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PLAN INTRODUCTION

-Fondements du contrôle de légalité -Historique : De la tutelle Administrative vers le contrôle de légalité -Cadrage générale du contrôle PREMIERE PARTIE : Le contenu du contrôle de légalité

CHAPITRE I : Champs d’application du contrôle

SECTION I : L’objet du contrôle SECTION II : Les actes échappant au contrôle

CHAPITRE 2 : Les aspects de la légalité des actes de la commune

SECTION I : L a légalité externe SECTION II : Légalité interne

DEUXIEME PARTIE La procédure du contrôle de légalité

CHAPITRE I : La transmission des actes au représentant de l’Etat

SECTION I : La publicité des actes de la commune SECTION II : Les procédures de transmission

CHAPITRE 2 : La saisine du Juge administratif : « Le déféré préfectorale »

SECTION I : Les phases préliminaires au Déféré SECTION II : Le contenu et sort du Déféré

CONCLUSION

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INTRODUCTION

La décentralisation se caractérise à la fois par un dessaisissement de certaines compétences de l’Etat et par un maintien du contrôle sur les collectivités territoriales. Le fondement de ce contrôle est le respect du principe de l’Etat de droit qui est le corolaire du principe de légalité. En ce sens, les décisions des collectivités territoriales sont des actes administratifs et doivent donc être régulières sous peine d’annulation. Donc, si l’autonomie des collectivités territoriales est réelle, elle reste soumise à un encadrement légal.

Au début, on ne parle pas de contrôle de légalité, on parle de « Tutelle

administratif ». Il s’agit du contrôle de l’Etat sur les personnes décentralisées, notamment les communes. La tutelle ne se présume pas ; elle doit être prévue par un texte ainsi que ses modalités : « Pas de tutelles sans texte »

On distingue habituellement la tutelle sur les personnes ou les organes qui se

rapproche d’un pouvoir disciplinaire et se traduit par l’adoption des mesures provisoires (suspension du Maire et adjoints municipaux) ou définitives (révocation, dissolution de l’assemblée locale). Et la tutelle sur les décisions : selon que prévoient les textes, elle porte sur la légalité. Les procédés sont divers : approbation, autorisation, annulation, substitution d’action.

En bref, la tutelle se manifeste à priori qu’à posteriori.

En France, la loi de décentralisation de 02 mars 1982 a mis fin la tutelle. A Madagascar, cet ancien procédé était pratiqué pendant la première et la deuxième République, les actes administratifs des communes faisaient l’objet d’un contrôle de légalité s’exerçant à priori. De ce fait, leurs actes ne devenaient exécutoires qu’après déposition auprès de l’autorité administrative compétente et son approbation expresse ou tacite.

En 1992, la constitution modifiée marquait la fin de tutelle. Ainsi, l’article 3 de

la loi n°94-007 du 26 Avril 1995 reconnaît la souveraineté des collectivités territoriales décentralisées. Puis, l’article 118 de la loi 94-008 du 26 Avril 1995 dispose que « Les actes pris par les collectivités territoriales sont exécutoires de plein droit dès leurs publications ou leurs notifications aux intéressés. Par conséquent, le contrôle ne s’exerce qu’à postériori c’est-à-dire après publication ou notification de l’acte aux

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Intéressés. Le représentant de l’Etat n’a en principe aucun pouvoir d’annulation, de

reformation, d’approbation ou se substitution. Il ne peut qu’en déférer au juge

administratif en présence d’illégalité.

Selon l’article 19 du décret n°2005-012 portant création des districts et des

arrondissements administratifs, le contrôle est exercé par les chefs de districts par

délégation du chef de région sauf la commune urbaine d’Antananarivo qui est

contrôlé par le préfet de police, il convient d’examiner le contenu de ce contrôle avant

d’étudier la procédure applicable.

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PREMIERE PARTIE : Le Contenu du Contrôle de Légalité.

Le contrôle de légalité des actes administratifs de la commune est une matière bien encadrée matériellement. De ce fait, la légalité a des significations pertinentes.

CHAP I : Le champ d’application du contrôle

Contrôle de légalité ne signifie contrôle général et absolu de tous les actes administratifs de la commune. Il existe cependant des actes qui y échappent.

SECTION I : L’objet du contrôle

PAR I : Les actes de l’organe délibérant

Selon l’article 119 de la loi 94-008 : Les délibérations du conseil d’une collectivité sont soumis au contrôle. De cet article, ce sont les attributions du conseil communal ou municipal énumérées dans l’article 36. Ainsi, sont soumis au contrôle : l’acte unilatéral comme le projet de construction ou de reconstruction ainsi que de grosse réparation et démolition, l’ouverture et la modification de voie et route relevant de sa responsabilité au regard des lois et règlements en vigueurs, ainsi que le plan d’alignement, et enfin, l’acceptation de don el legs. En somme, ce sont toutes les délibérations du conseil communal sur des sujets qui relèvent de sa compétence. Et puis, l’organe exécutif, quant à lui n’échappe pas au contrôle.

PAR 2 : Les actes de l’organe exécutif

On entend par organe exécutif le bureau exécutif dirigé par le Maire. Ainsi, d’une

part, sont soumis au contrôle de l’Etat l’acte réglementaire concernant la coordination de développement de sa localité, les travaux d’exécution du plan de développement locale. Et d’autre part, le représentant de l’Etat contrôle aussi les actes à caractères individuels pris par cet organe tel que la question relative à la nomination, avancement d’échelon et de grade, la discipline et le licenciement qui sont des mesures d’ordres internes de fonctionnement de la commune.

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PAR 3 : Les actes contractuels

Les conventions relatives au marché publiques et les emprunts ainsi que les contrats de concessions ou d’affermage de Service Publique Industriel et Commercial sont assujettis au contrôle. Le représentant de l’Etat vérifie le respect des dispositions en vigueur notamment la loi 2004-009 du 26 juillet 2004 portant Code des marchés publics ainsi que le comportement de la commune en matière de passation de marché. Cependant, le contrôle n’est pas généralisé, il existe des actes qui y échappent

SECTION II : Les actes échappant au contrôle de légalité

La commune n’est pas une simple collectivité territoriale décentralisée dotée de pouvoir propre à ce titre, elle peut intervenir au nom de l’Etat dans quelques domaines

PAR I : Les actes du Maire pris au nom de l’Etat

D’abord, le décret n°96-898 du 25 Septembre 1996 fixant Attributions du Maire énumère quelques exemples. Ainsi, dans son article 8 qui délimite les attributions du Maire avec son pouvoir propre : la délivrance des certificats administratifs comme le certificat de résidence, de célibataire, la législation de signature. Aussi, il concerne aussi les questions relatives aux autorisations tel que l’alignement, la construction.

Le Maire peut aussi intervenir au nom de l’Etat par le biais de son pouvoir de police pour protéger la « Morale publique » en interdisant les spectacles, films ou autres qui risqueraient d’offenser la morale.

Enfin, les délégués d’arrondissements des communes urbaines ainsi que le

Maire et ses adjoints sont des officiers d’état civil, selon l’article 12 et 79 de la loi n°94-008. Ses actes sont soumis au contrôle hiérarchique des autorités administratives qui disposent de pouvoir d’annulation.

PAR 2 : Les actes de gestion privés de service publique de la commune

Tous les actes pris par la commune ne sont pas des actes administratifs, qui impliquent contrôle de légalité par le représentant de l’Etat. Il arrive même parfois qu’elle accomplie d’acte dit de gestion privé pour gérer son service publique en se plaçant sous le régime de droit privé. Ainsi, si la commune achète par exemple des

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petites fournitures par contrat de droit privé, elle agisse comme un simple particulier. Le litige afférent à ce contrat échappe ou contrôle. Aussi, les actes pris par la commune dans la gestion de son domaine privé relève de la compétence du juge judiciaire. Ces actes sont l’exercice de droit immobilier sur son domaine privé. La chambre administrative de la cour suprême dans un arrêt du 21 aout 2002 : Bustin Lacquerètte contre commune urbaine d’Antalaha a précisé que tout litige soulevé, soit par l’Administration, soit par un particulier relatif à l’acquisition, à l’exercice ou à l’extinction d’un droit réel intéressant un immeuble du domaine privé relève de la compétence exclusive des tribunaux civils. Il en est de même pour le contrat d’achat, de location ou de vente du domaine privé de la commune ainsi que l’acte pris dans le cadre de gestion de service publique tel que le régie et l’affermage.

Cependant, il ne faut pas se tromper car la délibération du conseil autorisant ou refusant la location ou la vent du domaine privé de la commune est un acte administratif détachable du contrat, soumis au contrôle de légalité.

Apres avoir délimité l’étendue du contrôle, il est temps de cerner les aspects de

la légalité : externe et interne

CHAPITRE II : Les aspects de la légalité SECTION I : La légalité externe des actes administratifs de la commune

PAR I : La signification de la légalité

D’une acception large, on peut définir la légalité comme le respect des règles et dispositions en vigueurs. Au sens plus strict, la légalité de l’acte administratif s’analyse d’une part, par la conformité et le respect de l’ensemble des règles de droit et d’autre part, des principes généraux du droit qui sont en contact avec l’acte. Par conséquent, le contrôle de légalité exclue toutes appréciations personnelles d’opportunités du chef de district même si elles sont objectives et jugées comme nécessaires. Cette notion de légalité matériellement l’objet du contrôle et qui la différencie avec le contrôle hiérarchique caractérisé par cette appréciation d’opportunité.

PAR 2 : La compétence de l’auteur de l’acte

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1-Principe

L’acte administratif est un acte qui fait grief c’est-à-dire qu’il modifie la situation juridique du destinataire, donc il ne peut pas être l’œuvre de n’import quelle autorité. Et puis l’acte contractuel de la commune doit être conclu par son organe compétant notamment le président du bureau exécutif. La régularité de cet acte se vérifie par exemple par la signature du Maire.

La violation de règle de compétence se manifeste par trois aspects

A-Usurpation de pouvoir

C’est un très grave vice de compétence que les ouvrages du droit administratif distinguent souvent de l’incompétence stricto-sensu. En droit administratif, elle correspond à la situation dans laquelle une personne étrangère à l’Administration s’est ingérée illégalement dans le fonctionnement de celle-ci. Dans les communes, on parle d’usurpation de fonction quand le Maire par exemple s’immisce dans des fonctions radicalement différentes des siennes, pour exercer la fonction relevant du juge ou du législateur. Pour certains auteurs, l’usurpation est si grave que l’acte fait par l’usurpateur soit inexistant. Cet acte peut être retirée à tout moment et elle peut être constatée indifféremment par le juge administratif ou le juge judiciaire.

B-Empiètement de fonction

L’empiètement de fonction se manifeste dans l’intervention d’un organe dans la sphère de compétence d’un autre, par exemple le Maire qui prend un acte qui est une attribution du conseil sans avoir eu délégation. Ce cas est très fréquent dans les communes rurales à cause de l’ignorance et la négligence manifeste du conseil communal. La sanction d’un tel empiétement est l’annulation de l’acte en cause : Chambre administratif de la cour Suprême du 5 Novembre 2003 « Marlin Club Sarl contre commune urbaine de Nosy be »

Pour les actes contractuels, ils doivent être signés par le Maire en principe. Le

représentant de l’Etat doit aussi vérifier que les signataires avaient été préalablement autorisés à conclure à la place de l’organe délibérant.

Mais spécialement en matière de marché publique, pour les communes urbaines, il y a certaines réglementations spécifiques d’approbation : pour les marchés de

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prestation de service qui s’élèvent jusqu’à 800 Millions d’Ariary, ils nécessitent l’approbation du Ministre de l’intérieur, et si le montant s’élève plus de 800 Millions, celle de Ministre des finances et des Budgets.

Il faut noter que cette procédure bureaucratique ralentie le bon fonctionnement de la commune surtout dans le développement économique et sociale car la durée d’approbation nécessite parfois plusieurs mois et puis ce système d’approbation est ambigu car il dépend de l’appréciation de l’Etat.

C-La Circonstance de matière C’est le fait par lequel le Maire ou l’Organe délibérant intervient dans telle ou telle matière et prend un acte alors qu’il n’existe pas de texte lui conférant ce pouvoir. 2-Atténuation du principe : Le système de délégatio n

Pour rationnaliser l’action communale, on a institué le système de délégation car le Maire ne peut pas exercer la totalité de ses attributions. Ce principe consiste en ce que le délégant a confié une partie de ses attributions au délégataire. Et aussi, le conseil peut déléguer certains de ses attributions au Maire (Chapitre III du décret n°96-898 du 16 septembre 1996).

Cependant, une autorité investie de pouvoir de décision ne peut en disposer

librement et le déléguer à telle ou telle de ses subordonnés. Pour que le système de délégation soit valable, elle est soumise à une double condition : d’une part elle doit être prévue par un texte et publiée. Ainsi par exemple l’article 80 de la loi n°94-008 dispose que « le Maire peut déléguer à un ou plusieurs agents communaux âgés au moins 21 ans les fonctions qu’il exerce en tant qu’officier d’Etat civil. D’autre part la délégation doit être partielle sinon l’acte est entaché ‘irrégularité. Et puis la délégation doit être spécifiée c’est-à-dire l’autorité délégante doit arrêter toutes les mesures d’applications, à défaut, le délégataire est incompétent pour y procéder.

Il existe 2 types de délégation : la délégation de pouvoir ou de compétence et la

délégation de signature. Cependant, le fait du délégataire de ne pas se conformer à la délégation constitue un vice d’incompétence. Chambre Administratif 28 Mars 2000 : RAKOTONDRAZAKA contre commune urbaine d’Antananarivo.

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En matière de contrat, le représentant de l’Etat vérifie si le délégataire signataire

a effectivement et légalement reçue délégation de signature

PAR 3 : Les vices de forme et de procédure

Dans certains cas, les textes prévoient certaines formalités pour certains actes administratifs, qui constituent des garanties pour les administrés.

D’abord, il est de principe qu’une décision administrative doit être motivée. Ce

pendant, en droit Malgache, l’Administration n’est pas tenue de motiver sa décision que si la loi l’impose expressément. Mais lorsqu’il s’agit de mesure de police restreignant l’exercice des libertés publiques, l’Administration est obligée de motiver sa décision. Chambre administrative 12 juillet 1979 Kouvardjfe Plagiée contre Etat Malagasy.

Pour un contrôle de légalité efficace et effectif, le chef de district ou la préfecture

de police doit demander le motif de l’acte émanant de la commune. Mais au contraire, à Madagascar, il attend toujours l’intervention du juge pour chercher le motif d’où le contrôle est toujours remis en retard. Ensuite, le représentant de l’Etat vérifie aussi le parallélisme de forme. C’est le principe par lequel la forme imposée par la loi pendant l’élaboration d’un acte doit être respectée lorsqu’il s’agit de l’abroger par un acte contraire sauf disposition spéciale prévue par la réglementation.

Puis, la question relative au délai pour prendre une décision n’est pas impérative.

Mais la loi peut prescrire un délai constituant une garantie pour l’administré, sinon l’acte est entaché d’irrégularité. Chambre Administratif du 10 Mars 1999 : sous Préfet de Betafo contre Commune urbaine de Betafo.

PAR 4 : Le problème de procédure à suivre avant la prise de décisions A-Pour les actes unilatéraux La procédure en matière d’acte unilatéral municipal est de deux sortes : d’une

part, il y a la procédure consultative. Elle consiste qu’avant toute prise de décision, à recueillir l’avis des autres organismes. Il existe trois types de procédures consultatives : la procédure consultative facultative pour laquelle l’autorité communale qui prend la

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décision n’est alors tenue ni de solliciter l’avis, ni de le suivre. Même si l’avis est demandé, l’Administration ne saurait se considérer comme liée par cet avis.

Ensuite, la procédure consultative obligatoire par laquelle, l’autorité qui prend une décision est tenue de solliciter l’avis. La consultation doit être effective et complète. L’organisme consulté doit être saisi de tous les aspects de la question à intervenir mais non de le suivre. Enfin, la procédure consultative avec avis conforme, l’organe qui prend la décision est tenue de solliciter l’avis ainsi que de le suivre. Avant la prise de décision, si le texte prévoie l’un de ces procédures, sa violation ou omission constitue une illégalité, justifie l’annulation de l’acte. D’autre part, il y aussi la procédure contradictoire qui est un principe généraux du droit. C’est le principe par lequel il faut écouter l’autre partie. Donc, avant toute prise de décision, il faut organiser l’audition de l’administré destinataire. Ce principe est applicable pour la mesure à caractère de sanction.

B-Pour les actes contractuels

Dans ce domaine, le contrôle porte surtout à la vérification de la procédure de la

passation de marché par la loi n°2004-009 du 26 juillet 2004 portant code des marchés publics. Le représentant de l’Etat devra procéder à l’examen de respect des règles de formes et de procédures applicables à la passation de marché notamment la procédure d’appel d’offre. C’est la procédure par laquelle la commune choisit l’offre d’entreprise le moins disant c’est-à-dire celle qui offre de garantie professionnelle, de qualité technique ou de délai d’exécution meilleur que ceux des autres candidats. L’article 17 du code précise que le choix se fera sur la base de critère objectif préalablement portée à la connaissance des candidats. L’appel d’offre peut être ouvert ou restreint. Il est ouvert quand tout candidat peut remettre une offre. Ce premier mode d’appel d’offre peut intégrer une phase de pré-qualification afin d’éliminer les candidats n’ayant pas l’aptitude à exécuter le marché de manière satisfaisante. Cette modalité est mise en œuvre dans le cas ou le marché a pour objet soit la réalisation de travaux ou la livraison de fourniture revêtant une importance particulière soit l’exécution de prestation service spécialisée.

D’un autre coté, l’appel d’offre est dit restreint lorsque, seuls peuvent remettre des offres les candidats qui sont préalablement sélectionné par la commission.

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d’appel d’offre de la commune. La raison est d’ordre technique que d’urgences. Mais il faut noter qu’il ne doit procéder à un appel d’offre restreint que sur proposition de la personne responsable des marchés publique notamment le Maire et après avis de l’Autorité Régulateur des Marchés Publics.

A coté de ces deux procédés existe un autre procédé qui est le gré à gré par laquelle lorsque une personne responsables des marchés publics engage directement les discussions qui paraissent utiles et attribuent ensuite le marché ensuite à un candidat pré identifié à l’avance. Cependant ; ce procédé n’est admis que dans des cas spécifiques par exemple dans des contrats de faible importance, prestation spécifique, montant faible ou lorsque l’appel d’offre a échoué. Mais il faut noter que ce procédé de gré à gré est la plus utilisée surtout dans les communes rurales. D’une part, elles veulent simplifier et raccourcir la procédure de passation de marché et d’autre part, le Maire ne maitrise même pas le code des marchés publics. SECTION II : La légalité interne

C’est le contrôle du contenu de l’acte en question. La légalité interne vise à dégager si l’organe auteur de l’acte commet de détournement de pouvoir et de procédure ainsi que la violation de la règle de droit.

PAR 1 : Le détournement de pouvoir et de procédure Comme tous les services publics et les établissements publics, la commune a

aussi une mission principale : « Intérêt général ». De ce faite, ses organes doivent se conformer à ce but. Si le Maire par exemple prend un acte dans un but autre que ceux en vue duquel ses pouvoirs ont été institués, il commet un détournement de pouvoir qui a deux aspects : d’une part, quand le Maire prend un acte dans son pouvoir mais dans un autre but que celui pour lequel il a été reçu.

Ainsi constitue un détournement de pouvoir la décision de fermeture d’un Hôtel pour motif d’insalubrité alors qu’en faite, c’est dans l’intérêt d’un service financier qui se situe à côté.

D’autre part le détournement de pouvoir peut se résulter d’utiliser son pouvoir afin de satisfaire son intérêt personnel.

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En ce qui concerne le détournement de procédure, c'est l'utilisation de mesure inadéquate vis à vis du but convenu. Exemple: l'utilisation de la procédure de licenciement : conseil d'Etat du 25 février 1972.

Pour les actes contractuels, le représentant vérifie si le marché conclu répond bien à l'intérêt générale et impersonnel mais pas dans l'unique but de financer une entreprise ou dans le but du signataire. Mais en pratique le détournement de pouvoir est difficile à apprécier. D'une part le représentant de l'Etat a de difficulté à apprécier l'intérêt général vis-à-vis de l’intérêt particulier. D'autre part, il existe parfois la négociation clandestine entre le Maire et le représentant de l'Etat qui rend impossible un contrôle effectif en matière de marché public.

PAR 2 : La violation de règle de droit

D`abord le représentant de l'Etat vérifie si les actes des communes ne sont pas contraire à la norme en vigueur notamment la constitution, les principes généraux du droit et les lois. Si le Maire prend par exemple un arrête à effet rétroactif, il ne conforme pas aux principes généraux du droit. C’est une violation directe. Mais la violation peut être inhérente au motif de l'acte. Dans cette hypothèse, deux cas peuvent se présenter: l'erreur de droit et l'erreur de tait.

A L'erreur de droit :

ll vise le raisonnement de l'autorité qui prend l'acte en question: quand l'organe a basé sa décision sur un texte inapplicable au cas d'espèce c'est-à-dire un texte qui n'est pas encore entré en vigueur ou qui a cessé de produire ses effets ou même un texte inexistant. Puis l'erreur peut porter aussi sur l'interprétation de la règle applicable.

B L’erreur de fait

D'une part l’administration communale commet une erreur lorsque les motifs de fait son inexacts matériellement. Ainsi est entaché d'illégalité comme fonder sur un fait matériellement inexact, l'arrête par laquelle le Maire ordonne l'expulsion d'un locataire en se fondant sur ce que l'immeuble est menacé d'un péril grave et imminent, alors que le dossier révèle qu`il n'en est rien. Chambre administratif du 12 Juillet 2000: Société Madaoudjee Oucabay contre Commune Urbaine d'Antananarivo. D'autre part, l'erreur de faite peut porter sur la qualification

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juridique de motif de fait. C'est une vérification par laquelle si le motif invoqué par l’administration communale est de nature à justifier légalement la décision prise. Apres avoir délimité les contenues de légalité, il est nécessaire d'aborder la procédure de contrôle d'une part, la transmission des actes au représentant de l'Etat et d'autre part le déféré préfectorale de celui-ci. DEUXIEME PARTlE : La procédure de contrôle de légalité

La procédure se subdivisé en deux grandes parties distinctes, dans un premier temps, la transmission au représentant de l'Etat des actes à contrôler et éventuellement les recours au juge administratif. CHAP l: La transmission des actes au représentant d e I'Etat territorialement compétent

Avant d`examiner les questions de transmission proprement dite, on doit préciser préalablement le procédé de publicité des actes administratifs SECTION 1 : La publicité des actes de la Commune

PAR l : Fondement du procédé de la publicité

Les actes réglementaires qui sont des actes à porter généraux et impersonnels, doivent être publiés sous forme d'affichage accessible au public. Elle se matérialise par l’affichage dans les placards administratifs. Dans les communes rurales avec un taux d'analphabétisme très élevé, la publicité se fait par des services de crieur public. Et puis, les actes a caractères individuels doivent être notifiés aux intéressés. PAR 2 : Les effets de la publicité.

La publicité est une condition fondamentale pour un acte administratif. Elle la rend applicable, c'est a dire imposable aux administrés. Au sens inverse, les administrés ne peuvent pas se prévaloir d'un acte n'ayant pas fait l'objet d'aucune formalité de publicité. Et puis le délai de recours contentieux ne commence à courir qu’a partir de la date de la connaissance, de l'acte par l'effet` de la publicité appropriée que le représentant de l'Etat se propose de soumettre a la censure du juge. SECTlON ll : Les procédés de transmission.

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La commune n'est pas obligée de transmettre tous ses actes au représentant de l'Etat. Par conséquent, il y a des actes soumis a l’obligation de transmission et celles qui ne le sont pas.

PAR l : Cas des actes soumis à l’obligation de transmission , L'article 118 de la loi N°94-008 dispose que tout les actes pris par les collectivités territoriales décentralisées doivent être transmis au représentant de l'Etat qui en délivre récépissé, et notamment la délibération du conseil municipale, les décisions prises par le Maire, les conventions de marchés publics. Cependant le texte n'a pas précisé de délai de transmission de ces actes d'où un problème se pose : l’inexistence des délais peut conduire le Maire à un retard de transmission. Le risque et qu'une acte administratif, s'il a fait l'objet de publicité a force exécutoire immédiate Article 42 de la loi 94-008. L'acte continue à être appliquer même s'il est illégale jusqu'au prononcée du sursis à exécution. Par conséquent, l'inexistence de délai de transmission conduit a un risque de prolongement abusif d'exécution d'un acte illégale.

PAR 2 : Cas des actes non soumis à l’obligation de transmis sion .

Ce sont des actes réglementaires dont la liste se déduit a contrario de celle des actes soumis à l’obligation de transmission. Ce sont les actes d'administration interne, les actes d'administration quotidienne dont les échanges de correspondance qui s'instaurent entre les élus locaux et leurs administrés. Le contrôle s'effectue quand la formalité de publicité est accomplie. Mais le paradoxe est que comment le représentant de L'Etat peut il contrôler ces actes car ce sont des actes en majorité de gestion courant de la commune.

Le représentant de l'Etat au terme de son contrôle doit, s'il estime que l`acte qui lui a été transmis est entaché d’illégalité, saisir le juge administratif territorialement compétent. CHAP Il : La saisine du juge administratif par le « Déféré préfectorale »

Après l'examen de la légalité, le représentant de l'Etat ne peut ni annuler ni abroger ni reformuler les actes de la commune. La seule dérogation est que le chef de district peut, exceptionnellement, et seulement lorsque un texte le prévoit expressément, constater directement la nullité d`un acte sans avoir recourir au juge.

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Ainsi, l'article 47 de la loi n°94-008 dispose que « Sont nulles les délibérations auxquelles ont pris part des conseillés concernés dans l'affaire qui en a fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataire. Cette nullité est constatée par le conseil ou le représentant de l'Etat. SECTION l : La phase préliminaire au Déféré préfectorale

PAR l : Les procédures préalables avant l’introduction du D éféré

D'abord, si le représentant de l'Etat a aperçu d’illégalité, il doit informer l'auteur de l'acte avant tout recours. C’est ainsi que l'article 121 de la loi n°94-008 dispose que « lorsque le représentant de l'Etat auprès d`une collectivité territoriale défère un acte à la juridiction compétente, il en informe sans délai la collectivité intéressée et lui communique toutes les décisions sur les illégalités invoqués à l'encontre de l'acte concerné.

Le non exigence de délai peut créer de malversation dans deux hypothèses : d' une part, l’inexistence de délai de transmission peut retarder les procédures de contrôle et d'autre part le texte n'est pas assez clair sur le procédé d'information de la commune. En droit français, le législateur a prévu la délivrance par le représentant de l'Etat, sur demande expresse de la collectivité dont l'acte émane, d`un certificat. de non recours par lequel le préfet indique, le cas échéant, qu’il n'entend pas contester la légalité dudit acte.

PAR 2 : Les délais à respecter pour ouvrir le recours

Le déféré préfectorale est un type de recours pour excès de pouvoir. Le délai de recours dans ce dernier est de 3 mois. Cependant, le déféré déroge au droit commun, l'article 120 de la loi n°94-008 indique un délai de 30 jours suivant la réception de l`acte à contrôler. Il peul être prorogé selon l'article19 de la loi 2001- 025. A-Point de départ du délai

Le délai commence à courir a compter de la réception par le Représentant de l'Etat compétent de l'acte transmis par l'organe exécutif de la commune. L’absence de transmission de l’acte fait obstacle au déclenchement du délai. B-Report du point de départ du délai

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Le point de départ du délai se trouve différé dans le cas ou un acte a fait l'objet d'une transmission incomplète qui ne permet pas au représentant de l’Etat d'en apprécier la légalité. Il appartient alors à ce dernier dans les délais du déféré sus indiqués de demander à la commune concernée de compléter la transmission par l’envoi de l'intégral de l'acte ou bien les pièces annexes adéquates. Dans cette hypothèse, le délai ne court qu’à compter de la réception des compléments demandés ou de refus exprès ou implicite de les communiquer. C-interruption du délai

D'abord, la lettre d'observation du Représentant de l'Etat sur l’illégalité de l'acte adressée au Maire signataire dudit acte invitant cette dernière à l'illégalité invoquée est susceptible d'interrompre le cours du délai à condition qu'elle ait été formulé dans le délai du déféré. Le délai ainsi interrompu court de nouveau pour sa durée entière à compter de la réponse expresse ou décision implicite de rejet.

Ensuife, la saisine par le représentant de l'Etat d'une juridiction incompétente

(Une juridiction de l'ordre judiciaire ou le Conseil d'Etat) est susceptible également d'interrompre le délai du déféré à condition que ladite saisine ait été dans ce délai du déféré. Le délai ainsi interrompu court de nouveau à compter de la notification ou du jugement ou de l'arrêt d'incompétence.

Enfin, lorsque l'acte est qualifié inexistant c'est-a-dire atteint d'une illégalité si

grossière qu'il est considéré comme « nul et de nul effet ››. Ce qui permet de déférer sans condition de délai. D-Délai de distance

Les délais du déféré peuvent être augmentés de délais de distance (article 19 de la loi 2001-025) Si le siège du district (domicile du Représentant de |'Etat se trouve dans la localité éloignée du siège du Tribunal Administratif compétent, c'est-a-dire en dehors du chef lieu de la Circonscription administrative ou siège du Tribunal. Ce délai supplémentaire de distance est de un mois si le domicile est limitrophe du district du siège du Tribunal.

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En droit français, la lettre par laquelle le préfet demande a l'exécutif de la collectivité qui a passé un marché qu`il estime illégal de la rapporter vaut recours gracieux; elle a donc pour effet, si elle a été notifiée dans les délais de recours contentieux, d'interrompre ce délai. Cela signifie que le rejet du recours gracieux ouvre un nouveau délai de deux mois au profit du préfet qui entend déférer un acte. Ce rejet peut être explicite ou implicite. Et puis, si la transmission est incomplète ; le préfet va demander les pièces utiles à son examen ; dans ce cas, le délai est reporté ; un nouveau délai de deux mois est ouvert au préfet pour déférer. SECTION ll : Le contenu du déféré préfectoral

Pour être recevable, le déféré préfectorale doit respecter certaine règles de fonds et de formes et éventuellement par une demande de sursis a exécution de la décision communale. PAR l : Les règles de fonds et de formes du déféré

Le déféré peut se définir comme un recours formé par le préfet ou le chef de district à l'encontre des actes de commune qu'il estime illégaux. Le déféré a pour objet d'obtenir du Tribunal Administratif l'annulation pour cause d'illégalité, il peut être spontané ou provoqué, c'est-a-dire exercé par le représentant de l'Etat suite à une demande de l’administré. C'est un type de recours pour excès de pouvoir avec quelques spécificités tel que la non exigence d'intérêt à agir. La condition d’irrecevabilité tirée du défaut de cet intérêt n'est pas opposable au préfet. Notamment, il a intérêt à déférer les permis de construire délivrés au nom de la commune. Il reste recevable alors même que le permis a été délivré après qu'ait été avis conforme. CE du 30 Décembre 2002, Rémi x

Dans la requête, celle-ci doit viser à l'annulation d'une seule décision: il convient donc de déposer autant de requêtes que d'actes contestés. Le requête doit être accompagné des dossiers auxiliaires tel que le copie du décision communal, sous peine d'irrecevabilité Chambre administrative de la cours suprême du 01 mars 2000, Sous préfet du Fivondronampokotany de Bekily contre Commune rurale d' Ambahita.

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La requête doit respecter les conditions de droit commun du contentieux administratif: présentée en la forme écrite et de deux exemplaires, personnelle, avec l'identité de l`auteur du déféré, etc....

La décision rendue par le tribunal administratif, sur saisine du représentant de l`Etat territorialement compétent dans l’exercice de son control de légalité ne peut être contesté que par voie d`appel devant le Conseil d`Etat de la Cour suprême. L`appel n'est pas suspensif sauf si un suris a exécution a été accordé. PAR 2 : Demande éventuelle d'une sursis à exécution . Les actes des collectivités territoriales décentralisés sont régis par deux principes. D'une part, elles bénéficient ce que le droit administratif appelle « privilège du préalable ›› par lequel l'acte administratif est exécutoire dès sa publication ou notification aux intéresses, le recours n'a pas d'effet suspensif immédiat sauf en matière de marché publique. Ainsi l'article 123 de la loi 94-008 dispose que «En matière de marché publique ainsi qu'en matière domaniale et foncière, les recours du représentant de l'Etat sont suspensifs. Le président de la juridiction compétente ou un de ses membres délégué à cet effet se prononce dans un délai de huit jours. D'autre part, le contrôle de l`Etat est à postériori. Ces deux principes accordent plus de liberté d'application de l'acte. Le seul procédé limitant ce caractère est le système de « Sursis à exécution ». C'est une procédure d'urgence qui vise à priver une décision administratif notamment la commune de son caractère exécutoire jusqu`au jugement relatif au fonds du litige. Il est prononcé par le juge. Cependant, le sursis à exécution est strictement réglementé. A Les Conditions de formes

La demande de sursis à exécution doit être présentée par une requête distincte et subordonnée à une demande d'annulation de la décision attaquée. Puis, elle doit être déposée dans le délai de 48 heures a compter de la publication ou la transmission de la décision. Cependant, en pratique, du moment que la demande d'annulation est dans le délai, celle tendant à surseoir l'exécution de l'acte est recevable. C'est une dérogation au droit commun en matière de sursis. Cela

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est justifiée par le soucis d'alléger la procédure ainsi que d'encourager l'exercice du déféré par le représentant de l'Etat B- Condition de fonds

D'abord, dans la loi n°2001-025 « une mesure de police qui concerne l'ordre, la sécurité et la tranquillité publique ne peuvent pas être intéressé d'une demande en sursis sous peine d'irrecevabilité. Article 66 de la loi 2001-025. Mais il faut rappeler que le Représentant de l'Etat a la charge du maintien de l'ordre public et dispose de pouvoir de substitution d'action en cas de carence ou défaillance des autorités de la commune pour prendre les mesures nécessaires : articles 87 et 112 de la loi n°94 -008. En outre, Il reçoit des ordres directs de son supérieur hiérarchique ou directement du gouvernement. Ce peuvent être donc les mesures insuffisantes, inappropriées ou contraires au maintien de l'ordre public que le Représentant de l'Etat peut déférer ou peut faire l'objet de demande de sursis si le Représentant de l'Etat n'use pas son pouvoir de substitution.

Ensuite, le moyen invoqué doit être sérieux, que l`acte attaqué est susceptible d'être annulé et d'établir d'une atteinte grave à l’intérêt de l’administré. Chambre administrative de la cours suprême du 24 juillet 2002, Epoux Rakotoson Roger et Fanjanirina Mireille contre Commune Ampitatafika.

La dernière condition de droit commun relative au préjudice difficilement réparable en argent est exclue. Cependant le sursis est accordé si la décision a une perspective du dommage qui grève anormalement le budget de la commune. En matière de sursis à exécution, le juge statue seul (Président ou I’un des membres de la formation de jugement délégué à cet effet). La procédure a un caractère d’urgence: sans procédure contradictoire, sans conclusion du Commissaire administratif, sans tenue d'audience publique, la décision juridictionnelle à prononcer dans le plus bref délai n'excédant huit jours à compter de la date de réception de la requête.

Enfin, il est constaté que les Représentants de l'Etat sont déjà réticents à déférer même dans le cadre de la procédure simplifiée de l’ordonnance n°60-048 du 22 juin 1960 qui était en vigueur auparavant. Leur exiger de suivre les conditions rendues

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difficiles et complexes par la loi n°2001-025 les dissuade davantage à mettre en œuvré le déféré ou source de rejet fréquent.

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En guise de conclusion, la décentralisation est une technique de liberté. Les communes sont libres de s'administrer. La seule frontière est la légalité qui est tracée juridiquement par la constitution et les lois en vigueur et contrôlée postérieurement par le représentant de l'Etat territorialement compétent et éventuellement par le juge administratif. Cependant, à Madagascar, notamment dans les communes rurales, on peut déduire que le contrôle n’est pas encore efficace pour diverses raisons.

D'une part, sur le plan procédural, l’inexistence de délai de transmission peut engendrer des difficultés sur le control car la commune peul retarder abusivement la transmission alors que l'acte, dés sa publication est exécutoire .D'autre part, sur le plan pratique, certains représentants de l’Etat ne maitrisent même pas la procédure du contrôle. Bref, l’effectivité du control de légalité dépend d'une part par l’existence de moyen juridique adéquate et la forte capacité du représentant de l'Etat territorialement compétent.

A Madagascar, le déféré préfectorale est très rare, dans la province d'Antananarivo, par exemple, en 2006 el 2007, il n'y a eu aucun déféré. Les raisons peuvent être techniques que politique. D'une part, les représentants de l'Etat préfèrent de s'arranger avec la commune pour une question de facilitation en recourant toujours au recours gracieux systématique pour éviter une procédure contentieuse lourde et durable. D'autre part, ils veulent protéger son image vis-à-vis de son supérieur hiérarchique en hésitant de déférer un acte du Maire qui est un ressortissant de la partie politique du pouvoir central.

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BIBLIOGRAPHIE -Yves GAUDEMET el Jean Claude VENEZlA «Traité du Droit Administratif ››.9ème édition, 1998, 974 pages. -Henri OBERDORFF: « Institutions Administratives ››,3ème édition Dalloz, 2002, 372 pages. -Jean COMTE: «Les communes Malgaches », 1963, Collection Les codes bleu Malgaches. -Manuel de contrôle de légalité des actes Administratifs des Collectivités Territoriales Décentralisées, édition CITE, 2004,155 Pages. TEXTES -Constitution révisée du 2007 -Loi n°93~005 du 26 Janvier 1994 « Portant orientation générale de la décentralisation ›› ` -Loi 94-008 du 26 Avril 1995 portant Organisation, fonctionnement, et attributions des Collectivités territoriales. -Loi n° 2001-025 du 09 avril 2003 relative Tribunal Administratif et Financier -Loi n°2004-009 du 26 juillet 2004 portant Code des Marchés publics -Décret n°96-898 du 25 Septembre 1996 fixant les attributions du Maire -Décret n°2005-012 du 11 Janvier 2005 portant création des districts et des arrondissements administratifs

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DEMARCHE : -Collecte de document -Visite au Tribunal Administratif d'Antananarivo et entretien avec :

-M.RAKOTOSON Jean Lourent, Président du Tribunal Administratif

-M.RAZAFINDRAKOTO Hasina Niombonana, Conseillé

-M.ANDRIAMAHOLY Onjaniaina Dina, Substitue du commissaire administratif -Elaboration du travail