Mardi 7 avril 2015

L’aménagement du territoire

et le développement économique local

Master 2 Management des Organisations et Politiques Publiques – 2014-2015

Bibliographie BARTOLI A., Management dans les organisations publiques, Dunod, 2009

CASTEIGTS M., L’aménagement du territoire et l’environnement, Notices de la Documentation Française, 2002

CHEVALIER B., Planification par projet et Organisation des territoires, L’Harmattan, 1999

DEMAZIERE C., Le développement économique local, in BONNARD M. (dir.), Les Collectivités Territoriales, La Documentation Française, 2009

HURON D. SPINDLER J., Le management public local, LGDJ, 1998

MENDEZ, MERCIER, Compétences-clés de territoires, le rôle des relations interorganisationnelles, Revue Française de Gestion n°164/2006

Introduction Fondements des politiques d’attractivité territoriale :

Présence d’entreprises = ressources fiscales

Explicitation de la théorie d’action :

Dispositifs de PP => Attractivité => Augmentation du

nombre d’entreprises => Ressources fiscales directes +

Augmentation du taux d’emploi => Augmentation des

revenus => Ressources fiscales…

Fondements de l’aménagement de

territoire Développement/enrichissement des dispositifs depuis 1ères lois de

décentralisation (loi Voynet, loi SRU) : conciliation entre principe d’autonomie et libre administration, et nécessité de mise en cohérence 1ère génération des politiques d’aménagement : renforcement des métropoles

régionales, antagonisme Paris/province, mais « métropolisation » au détriment de l’espace rural plus que de la région parisienne

Depuis loi du 12 juillet 1999 (loi Voynet), rôle pivot accordé aux régions, dans le cadre des contrats de plan Etat/régions devenus Contrats de projet, CIACT 2006) – Equipements structurants, transports collectifs, formation professionnelle, enseignement et culture

Départements en retrait, mais toujours aménageur de l’espace rural

Communes et EPCI : modifications fortes post-loi SRU

Rôle de l’Etat comme garant de l’équité territoriale Outils réglementaires: schémas de services collectifs sur l’ensemble du territoire

national, directives territoriales d’aménagement dans des zones à enjeux particuliers

Fondements de l’aménagement de

territoire

Les règles locales d’urbanisme Objectif selon le code : les DLU permettent (art.L.121-1) «

d’assurer l’équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l’espace rural, d’une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d’autre part, en respectant les objectifs du développement durable » (!)

Emboîtement des règlements : loi montagne et loi littoral > directives territoriales d’aménagement > RLU

Trois documents décentralisés de l’urbanisme : PLU, cartes communales et SCOT (depuis loi SRU du 13 décembre 2000)

Fondements de l’aménagement de

territoire

Les PLU = Echelle communale : projet d’aménagement et de développement durable et règlement de zonage de la commune entre zones urbaines, zones d’urbanisation future, zones naturelles et zones agricoles et forestières

Les cartes communales = Plus sommaires : délimitent les zones constructibles (en levant la règle de la constructibilité limitée)

Les SCOT = Élaborés à l’échelle intercommunale : essai de coordination et mise en cohérence sur les grandes lignes en matière d’habitat, de développement économique et de transport

La politique d’aménagement du territoire : la

mission « Politique des territoires »

Présentation de la mission : « Les territoires sont soumis à une forte concurrence économique et sociale et doivent relever pour leur développement des enjeux de compétitivité et d’attractivité. »

Deux programmes : programme « Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire » (P112) et programme «Interventions territoriales de l’État» (PITE - P162) = conduite de plans gouvernementaux multisectoriels sur des territoires spécifiques (Bretagne, Corse, Marais Poitevin et Martinique-Guadeloupe).

Moyens d’interventions : fonds national d’aménagement du territoire (FNADT) prime à l’aménagement du territoire (PAT) moyens de fonctionnement gérés par la DATAR

La politique d’aménagement du territoire : la

mission « Politique des territoires »

Programme « Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire » = 8 axes prioritaires : La redynamisation des territoires affectés par le redéploiement des armées Le soutien au développement des pôles de compétitivité et aux grappes

d’entreprises L’accompagnement des mutations économiques Le renforcement de l’attractivité des territoires ruraux : politique des pôles

d’excellence rurale (PER) La coordination de la mise en œuvre des contrats de projets et des

programmes opérationnels des fonds européens La prise en compte des spécificités des territoires sensibles La réflexion stratégique sur les politiques d’aménagement du territoire L’analyse de la mobilité et la prise en compte de l’aménagement des

territoires dans les transports (contribution de la DATAR à l’élaboration du Schéma National des Infrastructures de Transport (SNIT).

Les stratégies de développement

territorial

Trois dimensions dans le développement local Stratégie de développement de la collectivité

Projets de développement

Interventions en faveur des entreprises

Objectifs poursuivis : « Crédibiliser la CT et son action par l’attraction de la population, des entreprises et des marchés » (G.Orange)

Les stratégies de développement

territorial Attractivité pour la population

Par la disponibilité de logements

Par la qualité des infrastructures

Par une fiscalité modérée

Par les emplois disponibles

Attractivité pour les entreprises Par les infrastructures/réseaux

Par le réseau d’entreprises (+ image de marque du territoire)

Par une faible fiscalité

Attractivité pour les marchés Naturellement présents en raison de certaines ressources naturelles

Par des infrastructures spécifiques

Par la mobilisation des acteurs locaux

Le partenariat de projet Différentes modalités de coopération d’acteurs autour d’un

projet de développement, sur diptyque régulation-aménagement (J.Spindler)

Le partenariat de projet régulateur : pour compenser des déséquilibres (ex : antennes universitaires délocalisées)

Le partenariat de projet d’aménagement : grands projets d’infrastructures

Le partenariat de projet mixte : objectif de territoire innovant, ex : technopoles

Mais limites fortes : concurrence entre acteurs, manque de coordination et/ou de cohérence…

Le développement économique local Rôle majeur des CT dans la création/circulation de richesses, mais

rôle aussi dans le développement économique

Encadrement des pratiques par l’UE, encadrement national, rapports de la Cour des Comptes et des chambres régionales, mais nombreuses initiatives illégales

Construction de la légitimité Tournant des années 1970 : possibilités consenties par le législateur, avec

émergence de d’une place particulière pour l’échelon régional (EPR) Intégration de l’action économique locale dans les lois de décentralisation

(aides aux entreprises en difficulté et aides au développement économique) Limites posées par la loi Galland (1988) pour éviter les dérives

Le développement économique local Diversité des acteurs

Forte présence des services de l’Etat : services déconcentrés, agences et établissements publics (OSEO, ADEME), agences de la DIACT, dotations des fonds structurels européens, prime d’aménagement du territoire (PAT = subvention d’équipement aux entreprises créatrices d’emploi dans des secteurs et zones déterminés)

Soutien sélectif à l’implantation d‘entreprises et l’innovation technologique. Ex: labellisation des pôles de compétitivité

Réseaux associatifs

Chambres consulaires (formation, accompagnement des entrepreneurs, sensibilisation du public)

Organismes locaux de développement sous forme de SEML, pour la gestion de ZAC ou de pépinières

Collectivités territoriales : toutes disposent juridiquement de la compétence pour le développement économique

Estimation de la Cour des Comptes : entre 60 et 100 intervenants par région

Le développement économique local

• Interventions économiques des CT • Peu d’utilisation des aides aux entreprises en difficulté (<1%)

et des garanties d’emprunt et cautionnements • Aides directes : subventions impliquant trois niveaux de

collectivité (art.1511-1à5 du CGCT) • Primes régionales à la création d’entreprise (PRCE) • Primes régionales à la création d’emploi (PRE) • Bonifications d’intérêt • Prêts et avances de fonds à taux inférieur au taux moyen des obligations

• Ces aides nécessitent d’avoir été d’abord mises en place par la région, qui précise leurs critères d’éligibilité et leurs montants

Le développement économique local

• Interventions économiques des CT • Aides indirectes :

• Aide à la commercialisation • Conseil en gestion • Études • Création de pépinières • Crédit-bail immobilier

• Selon B.Pecqueur, passage d’actions d’urgence à des stratégies de temps long portant sur un ensemble de firmes

Le développement économique local • Place importante pour les communes et les EPCI de l’aménagement de zones

d’activité et de l’immobilier d’entreprise

• Estimation : entre 350 000 et 600 000 ha de ZAC disponibles, d’où lutte entre institutions disposant d’espaces de légitimité proches ou sécants

• Mise en concurrence entre CT par des entreprises exigeant des PPL la réalisation des équipements utiles à leur implantation

• Loi du 13 août 2004 (Libertés et responsabilités locales) : confirmation du rôle de la région, qui « coordonne sur son territoire les actions du développement économique des collectivités sous réserve des missions de l’Etat » • Schéma Régional de Développement Economique

• Rapport d’évaluation annuel

• Montant total des dépenses des CT pour le développement économique : 6 Mds€ (2005) = 4% du total, mais part plus élevée pour les régions (12%) en raison de leur rôle de coordination

Critiques et limites • Eclatement des dispositifs :

• Manque de coordination • Logiques d’intervention parfois différentes ou concurrence entre territoires

• Complexité en raison du grand nombre de régimes d’aides • Le SRDE se limite parfois à recenser les aides. Ex : Alsace, estimation de 153 dispositifs

existants (et 351 selon l’Etat !).

• Méconnaissance des dispositifs par les entreprises et entrepreneurs, d’où sous-utilisation et dérive dans la mission d’accompagnement

• Faible portée des aides : • Pas de corrélation visible avec le développement économique

• Accompagnement plus qu’incitation

• Risques d’effet d’aubaine et de guichet

• Évaluation et suivi déficients : • Pas d’études d’impact

• Les régions n’ont pas les moyens de mener les évaluations exigées la la loi de 2004

• Peu de comptes rendus

Compétitivité ou compétition des

territoires ?

• Analyse de L.Davezies et P.Estèbe :

• Explosion de la logique de projet au nom de la décentralisation, mais pas de souci de l’intérêt national

• Absence d’interdépendance avec les intérêts d’échelle supérieure dans la réflexion des projets d’agglomération, des schémas régionaux d’aménagement du territoire ou des schémas régionaux de développement économique

• Confusion entre compétitivité (du territoire national) et compétition (entre les territoires)

• Dissociation entre croissance et développement :

• Montée en puissance de l’économie résidentielle, dissociation entre territoires de production et de consommation des richesses

• Les territoires métropolitains contribuent à la croissance mais ne bénéficient pas des retombées du développement

• Les territoires « résidentiels » bénéficient des effets du développement mais ne participent pas à la croissance

Une approche par les compétences-clés de

territoires

• Analyse de A.Mendez & D.Mercier :

• Interrogation sur la capacité d’un territoire à renouveler ses compétences-clés

• Utilisation d’une grille d’analyse issue du management stratégique (RBV: Wernerfelt, Teece)

• Idée d’un changement de nature des ressources stratégiques : à caractère immatériel et liées à l’organisation/gouvernance du territoire

• Ressources stratégiques : actifs non imitables, substituables ni échangeables

• Compétences : routines organsationnelles d’utilisation des ressources

• Capacités dynamiques : processus de développement de ressources

• Les ressources à mobiliser seraient essentiellement dans des moyens accrus en R&D et la recherche de niveaux de qualification élevés, d’où une solution dans la mutualisation des ressources

• La compétence recherchée dans la gouvernance territoriale est la capacité à coopérer… mais pluralité d’objectifs et dépendances de sentier (influence de l’histoire dans les visions de développement)

Une illustration : les politiques de

rénovation urbaine • Objectifs du PNRU en 2004 : « transformer de manière durable les quartiers les plus en

difficulté de notre pays, leur donner une nouvelle chance, améliorer en profondeur les conditions de vie des habitants qui y vivent »

• Pilotage par l’ANRU (via les préfets, délégués territoriaux), « guichet unique » des procédures de financements plutôt qu’interventions interministérielles :

– Conventions pluriannuelles avec CT,, établissements publics, organismes privés ou publics (bailleurs sociaux) conduisant des opérations de rénovation

– Démarche voulue comme « partenariale » localement

– Représentation au Comité d’Engagement des partenaires (Comité interministériel des villes, Caisse des Dépôts, Union sociale pour l’habitat…)

– Centré sur les quartiers classés en ZUS

Une illustration : les politiques de

rénovation urbaine • Evaluation des réalisations :

– 395 conventions, réhabilitation de 320 000 logements, démolition et reconstruction de 130 000 logements

– Impact faible en termes de mixité sociale (Commission Sabeg, comité d’évaluation de l’ANRU) : « fragmentation des quartiers entre secteurs neufs et secteurs anciens où les logements sociaux sont majoritaires ». Evaluation du CESE : « la reconstruction de l’offre s’est trop souvent réalisée in situ, limitant la diversification », « les autres aspects de l’action sociale demeurent peu intégrés »

• Diagnostic marqué par les limites du mode de gouvernance de la politique de la ville, morcelée, non transversale. Orientation proposée par le CESE : « seul le niveau intercommunal est pertinent pour porter une politique de la ville », proposition d’une démarche exigeant par la loi une évaluation des besoins par les acteurs de terrain (CT, AOT)

Une illustration : Les politiques

contractuelles de développement rural Multiplicité des dispositifs contractuels dits de « développement territorial » en milieu

rural : contrats de pays, contrats globaux de développement, chartes régionales de pays…

Avec dénominateur principe commun : encourager les communes à se regrouper pour élaborer un projet de développement global à partir « d’initiatives de terrain » (LOADT 1995) = approche centrée sur le territoire comme moyen plutôt que sur les secteurs ou les populations cibles

Objectif de développement plutôt que d’aménagement : « rhétorique consensuelle », démarche plutôt qu’objectif (Pecqueur 1989, Théveniaut 1999, Douillet 2005), notion peu précise avec grande variété d’interprétations et d’interventions

Politiques qui ne fixent pas des actions mais proposent des règles organisationnelles pour élaboration de programme = politiques procédurales (Lascoumes)

Les politiques contractuelles de

développement rural Idée d’un développement naissant du partenariat entre acteurs locaux dans un espace

structuré par des relations sociales fortes : imaginaire théorique du « district » ou « système productif local »

Dans le financement, pas de lignes budgétaires transversales, mais des crédits sectoriels

Situation de concurrence entre politiques de développement territorial entre des institutions (Région et département) se disputant la légitimité d’intervention sur un territoire commun : luttes d’institutions revendiquant la définition du territoire pertinent => reproduction d’un ordre territorial dans un espace borné plutôt qu’émergence d’un réseau de coopération (Douillet, 2004)