La place et le rôle des directeurs locaux au sein des ... · ASSOCIATION A LA CONCEPTION DU...

ÉCOLE NATIONALE SUPÉRIEURE DE SÉCURITÉ SOCIALE

La place et le rôle des directeurs locaux au

sein des nouvelles organisations des

organismes de sécurité sociale

Nicolas Demesse

Manon Fournier

Pierre Gallet

Pierre-Yves Gérard

Elodie Meissel (chef de projet)

Laura Zanin

Sous la direction de M. Philippe Georges

- Décembre 2012 -


2


3

Sommaire

REMERCIEMENTS .................................................................................................................. 5

RESUME ................................................................................................................................ 7

SUMMARY ............................................................................................................................. 9

INTRODUCTION ................................................................................................................... 11

I. DE L'ERE DES COMMIS A L'ERE DES DELEGUES, PERSPECTIVE HISTORIQUE DU ROLE DU DIRECTEUR D'ORGANISME DE SECURITE SOCIALE ............................................................... 15

A. « L’ERE DES COMMIS » : L’ORGANISATION INITIALE DE LA SECURITE SOCIALE, MARQUEE PAR LA

DISPERSION ET LE CLOISONNEMENT DES CAISSES HERITES DES TRADITIONS MUTUALISTES, NE FAIT GUERE DE

PLACE A LA FONCTION DIRECTORIALE (1945-1960) ......................................................................... 17 B. « L’ERE DES PATRONS » : LA CONSECRATION DE LA FONCTION DIRECTORIALE CREE UNE RUPTURE ENTRE

LA FILIERE POLITIQUE ET LA FILIERE TECHNOCRATIQUE AU SEIN DES ORGANISMES, CONFORTEE PAR

L’INSTITUTION DES CAISSES NATIONALES EN 1967 EN TANT QUE TETES DE RESEAU (1960-1996) ............. 24 C. « L’ERE DES DELEGUES » ? (1996 A NOS JOURS) : LA REFONTE DES RELATIONS ENTRE LES ACTEURS DU

SERVICE PUBLIC DE SECURITE SOCIALE SUR UNE BASE CONTRACTUELLE, POURSUIT LA TRANSFORMATION DE

L’INSTITUTION SOUS LA FORME D’UNE ORGANISATION RETICULAIRE QUI POUSSE A REDEFINIR LE ROLE DES

DIRECTEURS LOCAUX .................................................................................................................. 31

II. A LA RECHERCHE DES FACTEURS DE REUSSITE D’UNE REORGANISATION : ENTRE ADHESION, ACCOMPAGNEMENT, LIBERTES ET SATISFACTION DES DIRECTEURS ................. 43

METHODOLOGIE ....................................................................................................................... 43 L’ECHANTILLON DES DIRECTEURS LOCAUX ....................................................................................... 45 A. UNE CONSCIENCE PARTAGEE DE LA NECESSITE DE REORGANISER LE RESEAU QUI SE FONDE SUR UNE

ASSOCIATION A LA CONCEPTION DU PROJET, UN ACCOMPAGNEMENT INSTITUTIONNEL ET DES MARGES DE

MANŒUVRES LOCALES LORS DE SA MISE EN ŒUVRE .......................................................................... 48 B. SI « AUCUNE RECETTE MIRACLE » NE SEMBLE EMERGER, DES ELEMENTS DE SATISFACTION ET DES POINTS

D’AMELIORATION SONT AVANCES POUR UNE MEILLEURE ACCEPTATION ET REUSSITE DES REORGANISATIONS . 59 C. DE L’ANALYSE DES QUESTIONNAIRES NATIONAUX ET LOCAUX ON PEUT DEDUIRE LES PRINCIPALES

ATTENTES DES DIRECTEURS ET DES CAISSES NATIONALES AFIN D’AMELIORER LEURS RELATIONS ................... 68

III. DE L’ADHESION DES DIRECTEURS A UNE INSTITUTION EN RESEAU CONSOLIDEE, RATIONALISEE ET INNOVANTE. ........................................................................................... 71

A. DANS UN CONTEXTE CONTRAINT, L’INSTITUTION DOIT PROMOUVOIR DES ACTEURS DE LA PROTECTION

SOCIALE, CLEFS DE VOUTE DES ORGANISMES, ORGANISATEURS DE PARTENARIATS, MANAGERS D’EQUIPES ET

INGENIEURS DE LA PROTECTION SOCIALE ......................................................................................... 71 B. L’INSTITUTION DOIT ASSURER LE FONCTIONNEMENT D'UN RESEAU REACTIF, OU CHAQUE ACTEUR EST

PROACTIF ................................................................................................................................. 75 C. LES TETES DE RESEAU DOIVENT METTRE EN PLACE UNE GESTION CLAIRE, MODERNE ET DYNAMIQUE DU

VIVIER DES DIRECTEURS D’ORGANISMES .......................................................................................... 81

CONCLUSION ....................................................................................................................... 89

BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................................... 91

TABLE DES MATIERES .......................................................................................................... 93

ANNEXES ............................................................................................................................. 97


5

Remerciements

Nous tenons à remercier l’ensemble des personnes sollicitées

pour la rédaction du présent rapport et plus particulièrement

Monsieur Philippe Georges, Inspecteur Général des Affaires Sociales

et Directeur de la recherche-action pour son accompagnement et

Monsieur Dominique Libault, Directeur de l’Ecole Nationale

Supérieure de la Sécurité Sociale (EN3S) pour son partage

d’expérience et d’opinions.

Enfin, nous souhaitons faire part de notre reconnaissance à

l’EN3S et à l’ensemble de son personnel pour nous avoir permis de

découvrir, au travers de cette démarche, la fonction actuelle de

Directeur et d’appréhender de façon réfléchie et pragmatique ses

évolutions, et ainsi de nous projeter avec enthousiasme et

responsabilité dans nos missions de demain au sein de l’institution

de la Sécurité sociale.


7

Résumé

Depuis les ordonnances Jeanneney, la professionnalisation des

directeurs s’affirme en faveur d’une plus grande autonomie de gestion des

organismes locaux. Parallèlement les caisses nationales développent un

pilotage stratégique indispensable dans le cadre d’un mouvement de

restructurations des branches qui doit répondre aux nouvelles contraintes

budgétaires. Dans ce cadre, les missions des directeurs ont évolué et ces

derniers apparaissent davantage comme les acteurs territoriaux opérationnels

d’une stratégie nationale.

Aujourd’hui, si la volonté d’atteindre une organisation efficiente

d’entreprise en réseau semble être partagée par l’ensemble des acteurs, de

nombreux obstacles freinent encore cette dynamique. Le dirigeant doit

s’adapter à cette dynamique de réseau dans une relation entre niveaux national

et local renouvelée. Si un consensus semble se dégager concernant la nécessité

d’un réseau fort, clairement positionné dans ses orientations politiques et

engagé dans une démarche d’objectifs et de résultats dans le cadre des

conventions d’objectifs et de gestion, les modalités du management du réseau

doivent s’adapter aux nouvelles attentes des directeurs locaux. La fonction

stratégique de ces derniers nécessite une modernisation de la gestion des

carrières et des compétences afin de faire du dirigeant local la première force

d’un réseau efficient.


9

Summary

Since the Jeanneney laws, local organisms gained more and more

autonomy in their governance giving rise to the professionalization of their

local managers. Nevertheless, at the same time the national organisms

implemented a strategic network management, including network

reorganization, in order to answer new budgetary constraints. As part of this

network strategy, missions of local managers have been evolving and they

seem to have become operators implementing a national strategy rather than

autonomous actors.

Today, all the actors of the French welfare system are sharing the same

wish for a more efficient organization. However many obstacles still lie in the

way. This leads to a renewed relationship between local and national organisms

to manage a more efficient network and a forced adaptation of the local

managers to this culture change. Even though, thanks to the conventions signed

with the state, a consensus is emerging for a strong network with clear political

orientations and process, the network and the national organisms managing it

have to take into account expectations of local managers through this cultural

change. These latters need a new governance of their own careers and skills to

be asset within the structure of the French welfare system.


11

Introduction

« L’utilité d’un réseau est proportionnelle au carré du nombre de ses

utilisateurs ». C’est par cette phrase que Robert Metcalfe a souhaité démontrer

l’importance potentielle des réseaux grâce à l’utilisation des technologies de

l’information et de la communication. Deux enseignements majeurs ressortent

de la loi de Metcalfe : la richesse du réseau par l’utilisation des outils

collaboratifs augmente plus vite que le nombre d’utilisateurs. Et la loi de

Metcalfe est une loi générique qui s’applique à l’ensemble des réseaux. La

généralisation étant permise, il n’y aura donc aucun inconvénient à se saisir de

cette loi pour illustrer tout l’intérêt que représente le fonctionnement en réseau

de la Sécurité sociale. La protection sociale n’en sera que plus innovante, plus

riche, plus adaptée, bref plus moderne.

Pourtant, l’Institution Sécurité sociale ne cesse d’être en mouvement. Il est

certain que de sa création en 1945 à nos jours, la « Sécu » comme certains

l’appellent, est toujours demeurée un modèle novateur et atypique, autant par

sa distribution des pouvoirs entre conseils et directions, que par son

organisation décentralisée d’organismes autonomes. Mais en dépit de sa

jeunesse institutionnelle, la Sécurité sociale a déjà connu bon nombre de

réformes de grande ampleur visant à modifier son organisation interne, le

périmètre de son offre de service aux bénéficiaires, la répartition des pouvoirs

et ce, pour s’adapter aux changements de la société. Des ordonnances

Jeanneney du 21 août 1967 à la dynamisation actuelle de la carrière des agents

de direction, l’Institution n’en finit pas de voir sa configuration évoluer.

L’analyse de sa « dynamique interne » pour reprendre les termes d’Antoinette

Catrice-Lorey fait apparaître une institution juvénile, marquée par un héritage

qu’elle ne peut renier, et qui cherche encore sa « physionomie définitive »1.

1Catrice-Lorey Antoinette, Dynamique interne de la Sécurité sociale, 2

ème édition, Economica,

Paris, 1982


12

Par touches successives, la constitution des caisses nationales, la

modernisation de la gestion de la trésorerie, l’introduction des outils de

pilotage que sont les conventions d’objectifs et de gestion, la réforme de la

nomination des directeurs d’organismes, et enfin, l’effort porté aujourd’hui à

dynamiser leurs carrières, au moins autant que les réseaux de caisses l’ont été,

ont conduit la Sécurité sociale à prendre les allures d’une « entreprise », ou tout

du moins, d’une organisation dirigée en réseau. C’est en effet toute l’ambition

affichée par l’Institution, et plus particulièrement par les différentes branches

de passer de la configuration de réseau d’entreprises au modèle de l’entreprise

en réseau.

Par rapport à la loi de Metcalfe, l’Institution présente toutefois la

spécificité de ne pas placer tous les acteurs sur un pied d’égalité. Le modèle de

l’entreprise en réseau venu du monde des organisations économiques exige que

des centres stratégiques dirigent des centres opérationnels qui appartiennent à

la même organisation réticulaire2. Certains objecteront que les organismes de

sécurité sociale reposent sur le principe d’autonomie hérité du passé.

L’application du modèle de l’entreprise en réseau et les transformations qu’il

induit ont conduit en effet à des réorganisations de l’Institution qui peuvent

bousculer des organisations ancrées dans les territoires, pas nécessairement

accoutumées au travail collaboratif et à décliner une seule et même stratégie

nationale.

Les restructurations à l’intérieur de la Sécurité sociale, dont la branche

recouvrement constitue une illustration récente, confirment le paradigme à

l’intérieur duquel les directeurs d’organismes sont placés depuis 1967. Celui

d’un réseau d’organismes qui doivent se moderniser, fonctionner et travailler

ensemble. La conduite du changement est ainsi devenue un impératif

permanent. L’adaptation aux contraintes, une injonction quotidienne.

2Cf. annexe page 100 Fiche technique du modèle de l’entreprise en réseau


13

Le fonctionnement d’un réseau pour être effectif exige de ses participants

qu’ils soient tous alertes des nouvelles méthodes de travail collaboratif, qu’ils

aient tous la même visibilité sur les enjeux, qu’ils bénéficient tous des

conditions nécessaires pour évoluer simultanément. Les transformations de la

Sécurité sociale emmenées par les caisses nationales, qui sont officiellement

devenues les têtes de réseau en 1967, doivent être conduites en associant les

directeurs d’organismes qui sont la clé de voûte de la réussite du changement.

Passés du statut de simples délégués ou de secrétaires généraux des conseils

d’administration à celui d’exécutif presque exclusif des organismes, ils

constituent à la fois la filière technocratique de la Sécurité sociale, par leurs

qualités de gestion, et les vecteurs opérationnels des réorganisations. Les

différentes réformes intervenues depuis 1967 ont toutefois profondément

modifié le rôle et le statut des directeurs, au point de pouvoir les confondre

avec des « délégués des caisses nationales ».

Les exemples récents de restructurations et la diversité des projets de

rationalisation du travail collaboratif dans le réseau doivent alimenter, par les

dysfonctionnements détectés, un processus continu d’amélioration du

fonctionnement en réseau de l’institution. A l’aube d’une régionalisation

effective de la branche recouvrement, il apparaît pertinent de questionner la

qualité de la relation continue entre les niveaux nationaux et locaux qui

constituent les deux niveaux de décision essentiels de la Sécurité sociale. Selon

quelles modalités les dernières restructurations au sein de l’Institution ont-elles

été menées ? Quel est le point de vue des maîtres d’œuvre, les directeurs

d’organismes ? Et quel est l’avis des maîtres d’ouvrage, les caisses nationales ?

Le fonctionnement en réseau est-il effectif ? Quel est le positionnement des

directeurs dans l’institution au regard des réformes qui le concernent depuis les

années 2000 ? Comment peuvent évoluer les missions des directeurs

d’organismes ? Ces différents aspects interrogent la qualité du fonctionnement

en réseau dont se réclame l’Institution Sécurité sociale. La loi de Metcalfe doit

servir de référence pour se diriger vers une institution qui s’articule autour d’un

réseau d’organismes animé par des acteurs des politiques sociales.


14

Ainsi, pour traiter l’ensemble des questions sous-jacentes à la qualité du

fonctionnement en réseau de l’institution Sécurité sociale, une démarche en

trois temps est envisagée. Elle débutera par une rétrospective de l’évolution du

statut et du rôle des directeurs d’organismes et tentera de décrire dans quel

contexte ces derniers évoluent (1ère

partie). Elle se poursuivra par l’analyse des

résultats d’une enquête menée auprès de plusieurs dizaines de directeurs

d’organismes ainsi qu’auprès des caisses nationales afin de saisir leur avis

quant à la qualité des réorganisations qui ont été conduites dans l’ensemble de

l’Institution (2ème

partie). Elle se conclura par une présentation des orientations

et des scénarios envisageables quant à l’évolution des missions des directeurs

d’organismes, à l’amélioration du fonctionnement en réseau de l’institution,

ainsi qu’à l’évolution de la place et du rôle des caisses nationales (3ème

partie).


15

I. De l'ère des commis à l'ère des délégués, perspective historique du rôle du directeur d'organisme de sécurité sociale

Toute tentative de saisir le rôle des directeurs d’organismes dans le cadre

de la relation entre le niveau national et le niveau local au sein de la Sécurité

sociale est vaine si elle ne comporte pas une rétrospective historique du poste

de directeur depuis la mise en place des caisses en 1945. Premiers

interlocuteurs du conseil d’administration et « maître d’œuvre » des

orientations des caisses nationales, leur positionnement ambiguë traduit leur

rôle de clé de voûte des organismes.

Les réformes dédiées aux rôles et missions des directeurs ont pourtant été

nombreuses afin de sortir de l’ambiguïté et leur confier un statut autonome.

Initialement réduits à être les secrétaires généraux des conseils

d’administration, l’État s’est attaché à créer un statut hybride, afin de rendre

l’exécutif des caisses bicéphale et porter ainsi un coup d’arrêt à la souveraineté

des conseils, jugés peu soucieux de l’efficacité des choix de dépenses. Les

années 70 voient donc émerger deux filières distinctes qui ne cessent de

s’écarter l’une de l’autre. La filière politique d’une part, représentée par les

conseils d’administration, progressivement dépourvus de leurs prérogatives, et

la filière technocratique d’autre part, composée des directeurs, devenus des

professionnels des techniques de gestion. La constitution de têtes de réseau au

même moment inaugure pourtant un autre processus de transformation : la

mise en place d’un fonctionnement en réseau.

Le modèle de l’entreprise en réseau tiré de la sphère des organisations

économiques privées constitue un mode d’organisation fluide et dynamique,

composé par des éléments autonomes, unis dans la réalisation d’un objectif

commun. Ce modèle, en offrant souplesse et flexibilité, apparaît comme une

réponse aux nouvelles contraintes de notre environnement et aux objectifs de

performance et de flexibilité. Le modèle de l’entreprise en réseau dont s’est


16

inspirée la Sécurité sociale se structure autour de cinq caractéristiques

principales :

- Un ensemble organisé et mouvant d’entités autonomes ;

- Des frontières d’organisation intérieures ou extérieures diluées ;

- Des entités autonomes constituant les différentes étapes d’un

processus de production ;

- Une interdépendance des entités due à la spécialisation du travail

des unités et à la répartition des ressources ;

- La poursuite d’un objectif commun animé par la satisfaction de la

demande.

La mise en place du fonctionnement en réseau dans l’institution Sécurité

sociale a ainsi donné lieu à plusieurs réformes qui se sont accélérées dans les

années 2000. Tour à tour, la rationalisation de l’organisation des réseaux de

caisses, la réforme de la nomination des directeurs d’organismes et l’effort

porté aujourd’hui à dynamiser leurs carrières, tendent à transformer le rôle et le

statut des directeurs et questionnent l’évolution de leurs missions à moyen et

long terme.

De fait, tracer une perspective historique doit permettre de dégager les clés

de compréhension du contexte contraint dans lequel évoluent aujourd’hui les

directeurs.

Trois périodes peuvent être retenues pour analyser le fonctionnement et les

mutations de cette « œuvre collective »3 et leur impact sur les directeurs de

caisses. La première est « l’ère des commis » débutant avec la Sécurité sociale

en 1945 qui s’installe dans un territoire maillé par les institutions de libre

prévoyance, et dont les instances de gestion ne font guère de place à la fonction

directoriale (A). La deuxième, « l’ère des patrons » qui renvoie à la

professionnalisation de la fonction de directeur dans l’ensemble des

organismes que les caisses nationales s’efforcent de repositionner dans un

réseau (B). Enfin, « l’ère des délégués » qui courre de 1996 à jours, marquée

3 Expression tirée du titre d’Espace social européen consacré aux 50 ans de la Sécurité sociale

(Septembre-Octobre 1995).


17

par une verticalisation des relations entre le niveau local et le niveau national

qui transforme progressivement l’Institution en une organisation réticulaire, et

redéfinit la fonction directoriale (C).

A. « L’ère des commis »4 : L’organisation initiale de la Sécurité sociale, marquée par la dispersion et le cloisonnement des caisses hérités des traditions mutualistes, ne fait guère de place à la fonction directoriale (1945-1960)

« L’ère des commis » débute avec la mise en place de la Sécurité sociale

en 1945, une organisation marquée par l’héritage des institutions privées de

prévoyance, et la souveraineté des conseils d’administration en matière de

gestion des caisses (a). Ce primat accordé aux représentants des usagers est dés

lors peu compatible avec les aspirations des directeurs qui n’ont qu’une marge

de manœuvre limitée (b). Il résulte de ce mode de gouvernance cloisonné une

gestion malsaine et inefficace qui interpelle les pouvoirs publics quant aux

moyens de professionnaliser la gestion des organismes (c).

a) La sécurité sociale est créée dans un environnement marqué par le poids des institutions de prévoyance, sous la forme d’une organisation décentralisée et qui accorde la gestion exclusive des caisses aux représentants des assurés

Comme l’explique Jean-Jacques Dupeyroux5, la création de la Sécurité

sociale dans le contexte de la Libération, marqué par une volonté de

transformation sociale, poursuit un triple objectif : réaliser l’unité de la

Sécurité sociale, généraliser celle-ci à l’ensemble des personnes, et étendre les

risques couverts. Le premier objectif est crucial au vu de ce que Bruno Valat

décrit comme étant « un développement anarchique »6 des assurances sociales

de l’époque. En effet, au cours des années 30, la législation en matière de

protection sociale s’est construite par strates, tandis que le réseau des initiatives

locales a fait naître de multiples complications administratives et le

4 Voirin Michel, Les caisses de sécurité sociale et leurs pouvoirs, Paris, 1961, Librairie

générale de droit et jurisprudence 5 Dupeyroux J.-J., Borgetto M., Lafore R., Droit de la Sécurité Sociale, 17ème édition, Dalloz,

Paris, 2011 6 Valat Bruno, Histoire de la Sécurité Sociale (1945 à 196), L’État, l’Institution, et la

Santé, Broché, Paris, 2001


18

développement d’actions isolées qui ne permettent pas de couvrir l’ensemble

de la population à partir d’un socle commun. Deux facteurs explicatifs peuvent

être distingués : d’une part, les assurances privées trouvent leur source dans la

loi du 1er avril 1898 aux termes de laquelle le législateur encouragea la

création de sociétés de secours mutuels qui succédèrent aux corporations

abolies en 1789. D’autre part, les lois du 5 avril 1928 et du 30 avril 1930

créèrent, pour les salariés titulaires d’un contrat de travail, une assurance pour

les risques maladie, maternité, invalidité, vieillesse et décès. Et la couverture

étant faible, c’est la prévoyance qui tient à l’époque la plus grande part sur le

champ de la protection sociale. Dès lors, à partir de 1930 on assista au

développement exponentiel des institutions de prévoyance. Ainsi, à la veille de

rédiger l’ordonnance du 4 octobre 1945, on ne compte pas moins de 589

caisses privées couvrant le risque maladie, et 389 caisses de compensation

chargées du « risque familial ». Ces dernières, nées de l’initiative de patrons

isolés versant un sursalaire familial, se sont quant à elles appuyées sur la loi du

11 mars 1932 qui rendit obligatoire pour les salariés l’adhésion aux caisses de

compensation.

Le premier défi du plan national de Sécurité sociale est donc de refondre

l’ancienne organisation des caisses. Si la préoccupation de réseau est encore

lointaine, les réflexions sur la mise en place de la Sécurité sociale font

apparaître la nécessité de repenser le maillage du territoire. Le régime général

de Sécurité sociale qui innove par sa législation unique, et non plus cloisonnée,

a dû en effet composer avec l’héritage mutualiste de caisses éparpillées.

Comme l’explique Brunot Valat, la création du régime général a vu

l’affrontement de deux tendances opposées pour l’organisation des caisses :

d’un côté, la décentralisation issue des traditions des sociétés d’assurances

privées ; de l’autre, une culture jacobine de la centralisation imposée par l’Etat

avec l’idée d’une caisse unique par circonscription. A l’issue des débats, le

législateur fait le choix d’un réseau décentralisé et hiérarchisé. Mais où chaque

caisse est investie d’une légitimité propre et donc d’une autonomie sur un

périmètre large. L’objectif est alors de réaliser une Sécurité sociale la plus

proche possible des bénéficiaires et d’organiser la gestion par les intéressés.

Le lien avec la société civile va trouver une réalité concrète à travers les

conseils d’administration des caisses qui rassemblent des représentants des


19

employés et des représentants des employeurs. En 1946, les conseils

d’administration des caisses primaires et régionales de sécurité sociale étaient

composés pour les trois-cinquièmes de représentants des assurés, et pour les

deux-cinquièmes de représentants des employeurs. Au sein de conseils

d’administration des caisses d’allocations familiales, la part des représentants

des assurés était réduite à la moitié au profit des représentants des travailleurs

indépendants. Les administrateurs des caisses primaires et des caisses

d’allocations familiales étaient élus, par collèges, par les intéressés. Le principe

de la gestion par les représentants élus des intéressés a été étendu jusqu’à la

gestion quotidienne des organismes. Ainsi, aux termes de l’ordonnance du 4

octobre 1945, les conseils d’administration sont chargés de la « gestion et du

fonctionnement de la caisse ». Rien n’est encore dit au sujet des directeurs

d’organismes qui doivent se plier face au poids des conseils d’administration

dont les membres sont proches des personnels syndiqués des caisses.

b) La gestion exclusive des conseils d’administration ne laisse que peu de marges à des directeurs qui sont tout juste les « commis » des caisses

Aux termes de l’ordonnance du 4 octobre 1945 et du règlement

d’administration publique du 8 juin 1946, les organismes de sécurité sociale

sont administrés par un conseil d’administration qui est chargé « de la gestion

et du fonctionnement de la caisse ». A l’origine donc, rien n’apparaît quant aux

attributions du directeur qui doit sa nomination au Conseil, et se trouve par

voie de conséquence, lié entièrement à ce dernier. Ce qui devait relever de la

compétence propre du directeur apparaissait tout juste en filigrane dans

l’énoncé des tâches du Conseil d’administration. D’ailleurs, dans l’ordonnance,

le mot directeur ne figure que dans un article portant sur les sanctions pénales

en cas de détournement.

Ce silence quant au statut des directeurs d’organismes peut s’expliquer par

trois raisons principales. D’une part, selon Antoinette Catrice-Lorey, le modèle

mutualiste que le législateur s’est efforcé de ménager en 1945, exige que les

intéressés, les usagers, disposent de la gestion des organismes. D’autre part, les

petites sociétés de secours mutuel comptaient traditionnellement sur la

participation bénévole et collective de l’ensemble des administrateurs pour


20

régler les affaires quotidiennes de la caisse. Ils étaient parfois secondés tout au

plus par un personnel subalterne. De fait, si certaines caisses se dotent d’un

directeur, ceux-ci sont systématiquement rabaissés au rang de commis des

conseils d’administration. Enfin, comme l’explique Laurent Duclos, l’occasion

donnée aux syndicats de démontrer leur sens des responsabilités via les

conseils d’administration imposait d’assurer à ces derniers leurs prérogatives,

et non de délimiter les contours de la fonction de directeur. Ainsi, « au risque

d’introduire une certaine confusion des rôles, l’expression du projet

institutionnel par les conseils devait impérativement dominer l’organisation et

l’expression du pouvoir professionnel qui s’y logeait. L’ordonnance de 1945

proposait là encore d’éviter à l’organisation le risque d’étatisme

bureaucratique »7. D’ailleurs, en 1945, aucune disposition ne faisait obligation

au conseil d’administration d’un organisme de désigner un directeur à la tête

des services.

Le législateur va créer une première fissure dans le projet institutionnel

initial pour lequel les conseils d’administration sont compétents pour les

questions de personnels et d’équipement. En effet, la loi du 22 août 1950 vient

exiger de tout organisme de sécurité sociale, qu’il se dote d’un directeur et d’un

agent comptable, ce qui ne va pas manquer d’alimenter un climat de méfiance

réciproque entre l’État et les conseils d’administration. Ainsi, aux termes de la

loi n°50-1045 du 22 août 1950 renforçant le contrôle de l’État sur les

organismes de sécurité sociale « tout organisme de sécurité sociale est tenu

d’avoir un directeur et un agent comptable, dont la désignation est soumise à

l’agrément du ministre compétent, ainsi que, en ce qui concerne l’agent

comptable, celui du Ministre des finances ». Toutefois, l’irruption de cette

première mesure contraignante en termes de gestion n’a aucun impact pour les

conseils d’administration dans la mesure où le texte ne précise nullement les

attributions ni le statut des directeurs. Dès lors, les directeurs, salariés des

conseils, ne disposent que des pouvoirs qui lui ont été confiés par le conseil

d’administration. Leur rôle se limite pour beaucoup d’entre eux à celui de

7 DUCLOS Laurent, « Le paritarisme au quotidien. La médiation du conseil d’administration

dans la production du service public »


21

« commis »8 ou de secrétaires de conseils. Ce schéma institutionnel se traduit

très vite par une gestion inefficace et malsaine des caisses.

c) La gouvernance des organismes dominée par des conseils d’administration peu présents et l’absence de prérogatives des directeurs nourrit une gestion inefficace et malsaine des caisses

Le schéma institutionnel à la mise en place de la Sécurité sociale est

articulé autour du principe d’une « gestion des institutions de Sécurité sociale

par les intéressés ». Dans le contexte politique de la Libération, ce schéma

général, défini par l’État, ne prévoyait qu’une tutelle administrative légère. Le

rôle très circonscrit conféré aux directeurs de caisses est une autre conséquence

du modèle. Cependant, la relation de coopération qu’entretiennent

l’administration centrale et la Confédération générale du travail, principal

syndicat à l’intérieur des conseils d’administration de l’époque, va très vite

laisser place à un climat de méfiance réciproque. A partir de 1948, la pluralité

d’acteurs syndicaux issus de l’élection de 1947 donne lieu à une forme de

surenchère entre organisations représentatives et entraîne la politisation de

toutes les décisions, y compris les décisions relatives aux dépenses de

fonctionnement.

La diversification nouvelle du paysage syndical contraste avec la chance

offerte aux organisations en 1945 de démontrer leur sens des responsabilités, et

leur aptitude à la gestion. En effet, les organisations syndicales via leurs

représentants aux conseils d’administration cèdent toutes à une concurrence

exacerbée entre elles et perdent de vue l’intérêt du bon fonctionnement de

l’organisme. Ainsi qu’Antoinette Catrice-Lorey a eu l’occasion de le décrire

dans Dynamique interne de la Sécurité sociale, « les membres des conseils

d’administration se montrent trop accaparés par la gestion quotidienne des

promotions des salariés ou la résolution des conflits», « leurs positions cèdent

trop rapidement aux revendications des salariés ». Pire, comme l’explique

Charles Bonifay, les directeurs se retrouvent « court-circuités et accusent de

8 Voirin Michel, Les caisses de sécurité sociale et leurs pouvoirs, Paris, 1961, Librairie

générale de droit et jurisprudence


22

nombreux problèmes d’autorité parmi leurs personnels »9. C’est la

conséquence directe du statut de « commis » qui est réservé aux directeurs par

les conseils d’administration : en temps de conflits entre organisations

syndicales, ils ne peuvent assurer aucun rôle de coordination. Or, toujours

selon Charles Bonifay, la montée en charge de l’activité des caisses,

l’apparition du « phénomène administratif », confronte les conseils

d’administration à de réels problèmes de gestion. Le fonctionnement des

organismes exige donc un cadre de gouvernance plus stable et conduite par des

professionnels de l’activité. Dans cette optique, la loi du 22 août 1950 oblige

les organismes à se doter d’un directeur et d’un agent comptable, mais elle ne

précise rien quant aux compétences qui doivent leur être attribuées. Elle n’en

aura pas moins fini de détériorer les relations entre les conseils

d’administration et la tutelle pour lesquelles, Jean-Jacques Dupeyroux n’hésite

pas à utiliser le terme de « guérilla »10

.

Autre difficulté, l’absence de régulation des caisses au niveau national. Le

choix fait en 1945 d’un système non hiérarchisé, porteur de la tradition

mutualiste de proximité avec l’usager, implique que le pouvoir des unités

périphériques, c’est-à-dire des organismes locaux, est premier. Et comme

l’explique Antoinette Catrice-Lorey, « une telle réunion d’éléments juxtaposés

comporte un risque de dispersion et requiert qu’une fonction de rassemblement

des expériences locales, d’élaboration d’orientations collectives,

d’autorégulation du système soit assumée au sein de l’ensemble ». Or, deux

constats peuvent être dressés au vu du fonctionnement des réseaux de caisses.

D’une part, les compétences confiées au niveau national se révèlent

insuffisantes pour assumer un pilotage effectif de l’ensemble décentralisé. La

caisse nationale créée en 1945 est un établissement public, contrairement aux

organismes dotés d’un conseil d’administration, et qui se trouve relié au

pouvoir de tutelle. De plus, elle ne joue qu’un rôle de trésorerie en assurant la

compensation financière entre les organismes sans disposer d’attributions lui

permettant d’assumer une fonction d’animation de l’ensemble. Parallèlement,

9 Bonifay Charles, Les problèmes d’autorité et de personnel dans la structure de la sécurité

sociale, UNCAF, Études, 1961 10

Dupeyroux Jean-Jacques, Introduction au numéro spécial de Droit social : La sécurité sociale

après la réforme, 1967.


23

les caisses régionales installées entre les Caisses primaires d’assurance maladie

(CPAM) et la caisse nationale vont rapidement perdre (dès 1960) leurs

attributions au profit des CPAM et souffrent depuis 1945 du manque de

pouvoirs propres. D’autre part, on ne peut que constater le cloisonnement entre

organismes de branches différentes qui tiennent à conserver leur singularité.

Compte tenu de leur histoire respective, les caisses primaires évoluent « dans

leur propre orbite » et les CAF se « tiennent à l’écart » des CPAM. Comme

l’explique Antoinette Catrice-Lorey, les CAF « se sentent en état d’infériorité

du fait qu’elles constituent des organisations de moindre taille, et du fait

qu’historiquement elles ont eu à lutter pour faire reconnaître leurs spécificités

et leur autonomie »11

. Cela se traduit par des pratiques locales très différentes

en termes d’horaires et d’accueil du public. En outre, entre les organismes

d’une même branche, c’est l’autarcie qui domine malgré quelques tentatives de

coordination au niveau régional (à l’exemple des Relais d’Etudes Régionaux).

En somme le schéma institutionnel initial de la sécurité sociale ne paraît

guère adapté à la montée en charge de l’activité qui exige la

professionnalisation des techniques de gestion, et une clarification des rôles et

responsabilités. Les conseils d’administration, et à travers eux, les

organisations syndicales ont manqué à la responsabilité qui leur avait été

confiée en 1945 et ont généré une gestion à la fois inefficace et malsaine,

marquée par la surenchère syndicale auprès des personnels des caisses, et le

rabaissement quotidien des directeurs qui peinent à trouver leur place. La loi du

22 août 1950 signale le mécontentement d’une tutelle, soucieuse de consolider

à l’avenir le rôle du Directeur (B).

11

Catrice-Lorey Antoinette, Dynamique interne de la sécurité sociale, 2ème

édition,

Economica, Paris, 1982


24

B. « L’ère des patrons » : La consécration de la fonction directoriale crée une rupture entre la filière politique et la filière technocratique au sein des organismes, confortée par l’institution des caisses nationales en 1967 en tant que têtes de réseau (1960-1996)

La montée en charge de la Sécurité sociale dans le cadre d’un schéma

institutionnel peu propice à la régulation des organismes et une gestion saine et

efficace a conduit les pouvoirs publics à doter les caisses de professionnels de

la gestion (a). La nouvelle gouvernance au sein des caisses est par ailleurs

confortée par une réforme qui pose les fondements d’une organisation en

réseau, basée sur de nouveaux rapports entre les niveaux national et local (b).

Toutefois, les difficultés pour les caisses nationales à s’imposer dans cet

ensemble décentralisé témoignent de la persistance de pratiques locales initiées

par des directeurs désormais implantés et autonomes (c).

a) Le décret de 1960 opère une distinction entre une filière technocratique constituée par les directeurs devenus des professionnels de la gestion et une filière politique incarnée par les conseils d’administration

Le schéma institutionnel de la Sécurité sociale confiant la responsabilité du

fonctionnement des caisses aux conseils d’administration ne résiste pas à la

montée en charge de la Sécurité sociale et l’apparition du phénomène

administratif lié à la croissance du nombre d’allocataires et du volume

d’allocations servies. Les pouvoirs publics tentent d’imposer des contraintes

sur la gestion des caisses par la loi du 22 août 1950, en exigeant d’une part que

les caisses se dotent d’un directeur et d’un agent comptable, et d’autre part, en

imposant un cadre limitatif aux budgets administratifs. La principale lacune de

cette loi est de ne pas préciser les compétences qui doivent revenir aux

directeurs. Dans cette optique, les pouvoirs publics s’attachent à

professionnaliser le cadre de gestion des organismes. Par les dispositions du

décret du 12 mai 1960, ils tracent une ligne de démarcation qui crée de facto un

exécutif bicéphale composé du conseil d’administration et du directeur. Ce

dernier tient de la loi des pouvoirs propres, sur lesquels le conseil ne peut

empiéter. Le temps des directeurs commis des conseils est révolu, la rupture,

immédiate.


25

Le décret du 12 mai 1960 entend doter les organismes de sécurité sociale

d’une direction investie de compétences et attributions propres pour

l’organisation et le fonctionnement de l’organisme. Les prérogatives du

directeur de l’organisme peuvent être regroupées en quatre catégories :

- Le directeur prépare et exécute les délibérations du conseil

d’administration : il lui revient, notamment, d’élaborer et de

présenter les projets de budget de gestion administrative et d’action

sanitaire et sociale ;

- Le directeur est responsable du fonctionnement et de la gestion

quotidienne des services ;

- Le directeur est doté de pouvoirs propres : il a seul autorité sur le

personnel de l’organisme et a seul compétence pour prendre les

mesures individuelles intéressant les agents (à savoir le recrutement,

l’avancement, les sanctions, etc.) ;

- Le directeur représente l’organisme en justice et dans les actes de la

vie civile dans les domaines qui relèvent de ses pouvoirs propres. Il

peut également recevoir mandat à cet effet du conseil

d’administration dans les autres matières.

Pour conforter le nouveau rôle du directeur dans l’exécutif, les pouvoirs

publics choisissent de limiter le choix des conseils d’administration (qui

continuent de nommer leur personnel de direction) en subordonnant l’exercice

de la fonction de direction à l‘inscription sur une liste d’aptitude, établie par

une commission placée sous l’égide du ministre chargé de la sécurité sociale, et

sur laquelle ne peuvent être inscrits, pour une proportion des 4/5ème, que les

anciens élèves de l’École nationale supérieure de sécurité sociale (EN3S),

anciennement Centre national d’études supérieures de sécurité sociale, crée par

le même décret de 1960.

Comme le résume Bruno Valat, la promulgation du texte s’inscrit en effet

dans un double objectif. En premier lieu, ce décret est une première condition à

l’objectif d’équilibre financier des branches dont la responsabilité incombera


26

sept années plus tard aux caisses nationales. Il contribue à « doter les caisses de

gestionnaires, car « la confusion des pouvoirs »12

avec le Conseil

d’administration ne permet pas de tendre vers une gestion plus saine des

organismes. En deuxième lieu, le décret du 12 mai 1960 vient clarifier la

répartition des pouvoirs au sein des organismes de sécurité sociale. Il s’agissait

de définir un périmètre de responsabilité pour le Directeur et de le doter de

prérogatives afin qu’il puisse assurer le bon déroulement des activités de

l’organisme. La rupture entre les conseils d’administration et la tutelle est

définitivement consommée : la « guérilla » dont parlait Jean-Jacques

Dupeyroux est parvenue à son paroxysme pour des conseils d’administration

qui assistent à une remise en cause complète du schéma institutionnel qui leur

avait été offert en 1945.

Du point de vue des directeurs, si le décret de 1960 inaugure un cadre

professionnel de gestion dont ils tirent profit, leurs prérogatives sont cette fois-

ci imposées par la tutelle. Ils sont de fait placés dans une situation de « double

dépendance » : d’une part, à l’égard des conseils d’administration, vis-à-vis

lesquels ils doivent toujours trouver une majorité pour l’approbation des

décisions, d’autre part, à l’égard de la tutelle qui a installé un processus très

bordé pour la nomination et le déroulement de la carrière des agents de

direction. Selon quelques témoignages recueillis par Antoinette Catrice-Lorey

auprès des anciens élèves du Centre national d’études de sécurité sociale

(CNESS), devenue École nationale supérieure de Sécurité sociale (EN3S) :

« les agents de direction sont portés à se couvrir du côté de la tutelle car c’est là

qu’ils sont le plus exposés ». Pour autant, comme l’explique l’auteur de

Dynamique interne de la Sécurité sociale, « par sa position de permanent et en

tant que spécialiste de gestion, le directeur se situe au centre du jeu et

stratégiquement placé pour en contrôler les zones de liberté »13

. Ils tirent leur

autonomie de ces zones de liberté et s’attachent à consolider cette position en

multipliant les initiatives locales en matière d’accueil du public, en matière de

12

VALAT Bruno, Histoire de la Sécurité sociale (1945-1967), L’État, l’Institution et la Santé,

Broché, Paris, 2001 13

CATRICE-LOREY Antoinette, Dynamique interne de la sécurité sociale, 2ème

édition,

Economica, Paris, 1982.


27

gestion du risque...S’appuyant sur les prérogatives fournies par le décret, ils

tendent à devenir les « patrons » des caisses.

b) La professionnalisation de la gestion des caisses est confortée par la réforme de 1967 qui pose les fondements d’une organisation en réseau inaugurant de nouveaux rapports entre le niveau national et le niveau local

Le décret du 12 mai 1960 a été l’occasion pour la tutelle d’imposer des

« patrons » à la tête des organismes afin de se diriger vers une gestion

professionnelle, saine et efficace. Les directeurs se trouvent toutefois

responsables d’organismes décentralisés sans aucun pilotage effectif de

l’ensemble du réseau au niveau national. Le souci d’améliorer la situation

financière de la Sécurité sociale conduit la tutelle à envisager une nouvelle fois

le niveau de coordination pertinent. Elle accepte dans un premier temps la

constitution de fédérations nationales qui se chargent de coordonner l’action

des organismes : la Fédération Nationale des Organismes de Sécurité Sociale

(FNOSS) et l’Union Nationale des Caisses d’Allocations Familiales (UNCAF).

La première, initiée par la Confédération générale du travail (CGT) dès 1946,

comme le lui permettait l’ordonnance du 4 octobre 1945, devient rapidement

l’expression de l’Institution décentralisée. Jusqu’en 1967, la FNOSS s’efforce

de créer les conditions d’une coordination entre les caisses en faisant circuler

l’information et en ayant un rôle d’assistance technique auprès d’elles (à

l’exemple de la mise en place d’une aide « organisation et méthodes » pour la

modernisation des services). Toutefois, le fonctionnement de la FNOSS exclut

toute forme de hiérarchie, et ses seuls leviers pour coordonner l’action des

caisses désormais attachées à leur autonomie, sont la concertation et

l’incitation. De fait, ses orientations demeurent pour une bonne partie d’entre

elles peu suivies. En témoigne l’exemple des feuilles de soins : malgré les

incessantes tentatives de coordination, pas moins de 80 modèles différents

existent sur le territoire. C’est donc devant l’échec de la tentative

d’autorégulation que la réforme de 1967 intervient en créant de nouvelles

structures.

L’instauration de trois caisses nationales et la séparation des risques

décidée en 1967 annonce un repositionnement de l’ensemble des organismes.


28

Les caisses nationales se voient attribuer une responsabilité majeure : assurer

l’équilibre financier du risque. L’équilibre financier invoqué devient à partir de

1967 la préoccupation majeure qui sera mise en avant pour les futures

réorganisations structurelles de la Sécurité sociale. Parallèlement, le dispositif

s’accompagne de la création d’une Agence Centrale des Organismes de

Sécurité Sociale, l’ACOSS, chargée par la loi du 31 juillet 1968 de la

centralisation et de la gestion commune des ressources du Régime général.

Pour mener à bien leurs missions de tutelle, les caisses nationales se voient

dotées d’outils. Pour ne parler que du risque maladie, la Caisse nationale

d’assurance maladie (CNAM) s’est vue octroyer un droit de regard sur le

fonctionnement des organismes, un pouvoir qui apparaît vite comme un « relais

de la tutelle étatique »14

. La CNAM, comme l’ensemble des caisses nationales,

est en effet flanquée d’un statut d’établissement public à caractère

administratif, et se voit soumise aux contrôles des Ministres des affaires

sociales et de l’économie et des finances.

Les outils confiés aux têtes de réseaux nationales doivent leur permettre

d’assurer l’équilibre financier de leurs branches. Ainsi, en plus d’un droit de

regard sur le fonctionnement des organismes locaux, le niveau national peut

prescrire au niveau local les mesures nécessaires pour assurer l’équilibre de

leurs gestions. Si ces mesures ne voyaient pas le jour, la caisse nationale peut

se substituer au conseil d’administration de la caisse primaire et ordonner la

mise en application des mesures qu’elle estime nécessaires pour rétablir la

situation financière. Cette nouvelle subordination s’applique également à des

fonctions support comme l’informatique, où l’élaboration des plans

informatiques nationaux par branches doivent conduire à homogénéiser les

pratiques, faciliter les échanges entre organismes réduire les dépenses de

gestion. Enfin, les ordonnances Jeanneney confient aux caisses nationales une

mission d’inspection (à l’exemple de la mission de liaison de la CNAM de

1975) au sein des organismes de base. Au final, ces fonctions introduites

depuis 1967 au profil des caisses nationales sont de nature à « accroître la

14

VALAT Bruno, Histoire de la Sécurité sociale (1945-1967), L’État, l’Institution et la Santé,

Broché, Paris, 2001


29

structuration verticale de l’ensemble et hiérarchiser les rapports avec les unités

locales » pour reprendre les termes d’Antoinette Catrice-Lorey.

La réforme de 1967 s’inscrit dans la perspective ouverte par le décret de

1960 et le complète. La ligne de démarcation tracée entre les conseils

d’administration et les directeurs visait à professionnaliser le cadre de gestion

des organismes et éviter les dérives de la gestion malsaine des organisations

syndicales. Dans ce cadre, la réforme de 1967 s’efforce de donner une direction

à chacune des branches du régime général afin de réguler l’activité et le

fonctionnement de l’ensemble des organismes. Les ordonnances Jeanneney ont

ainsi jeté les fondements d’une institution qui doit désormais fonctionner en

réseau et basée sur des exécutifs locaux qui doivent se conformer sur quelques

domaines aux directives de leurs têtes de réseau. Cette réforme a toutefois

constitué une forme d’acculturation pour de nombreux directeurs, désormais

« patrons de leurs caisses », résolus à préserver leur champ de prérogatives.

c) Les difficultés pour le niveau national à s’imposer témoignent de l’ancrage des pratiques locales initiées par des Directeurs locaux désormais implantés et autonomes

La substitution de quatre caisses nationales spécialisées à la caisse unique

nationale créée en 1945 a constitué une rupture significative dans le paysage de

l’Institution. Elles apportent une assistance technique significative aux caisses

locales qui cherchent des outils susceptibles d’améliorer leur gestion.

Toutefois, la réforme de 1967 n’a pas manqué de susciter des réactions

négatives parmi les directeurs d’organismes. En effet, les ordonnances

Jeanneney ont fait sortir les caisses de base du seul champ de la libre adhésion

à une organisation nationale pour les replacer dans le cadre d’un réseau piloté

par le niveau national, qui entretient une relation directive avec elles. Ainsi, les

particularismes locaux forgés depuis 1945, qui pour la plupart se sont érodés au

cours du temps, ont néanmoins encouragé à des réactions de « sensibilité

épidermique » face à toute forme « d’ingérence » du niveau national. D’après

les enquêtes menées par Antoinette Catrice-Lorey auprès des directeurs

d’organismes locaux, il ressort que la caisse nationale leur est vite apparue

comme une organisation floue et éloignée des organismes de base. Plusieurs

éléments concourent à cette image entretenue par les caisses locales : la


30

composition des équipes des caisses nationales, pas assez représentatives du

réseau et composées de quelques fonctionnaires, ou encore un manque

d’écoute du niveau national.

Deux éléments dans la stratégie des caisses nationales vis-à-vis des

organismes de base sont apparus comme déterminants dans la nature des

relations entre les deux niveaux. D’une part, la mise en œuvre dans toutes les

caisses d’un plan informatique national. Toujours selon Antoinette Catrice-

Lorey, « si l’élaboration d’un modèle centralisé était nécessaire, la manière peu

démocratique dont a été conçue cette planification au départ, l’intervention

propre de spécialistes, acteurs extérieurs à l’Institution qui sont entrés dans le

jeu, ne sont pas étrangers au fait que l’organe national soit perçu par la base

comme « une seconde tutelle » ». De plus, chacune de leur côté, les caisses

avaient, bien avant la mise en œuvre du plan, développé des projets

informatiques propres. D’autre part, les directeurs d’organismes de base ont pu

reprocher aux caisses nationales de ne pas assurer le niveau de concertation

qu’il était légitime d’attendre du niveau national sur une multitude de sujets

comme l’informatique. Sur ce point, la CNAF se distingue toutefois de la

CNAM en ce qu’elle s’est attachée à promouvoir une collaboration étroite avec

le niveau local. La concertation « existe de manière permanente,

institutionnalisée, et est organisée en vue d’assurer une circulation des

échanges dans les deux sens »15

.

Une autre hypothèse consiste à rappeler que la portée prêtée par certains au

décret du 12 mai 1960 est erronée. Ce dernier avait assis le pouvoir des

directeurs en faisant de ces derniers les responsables quasi exclusifs de la

gestion des caisses. Or, la mise en place d’un fonctionnement en réseau en

1967 constitue une acculturation pour des directeurs, habitués à fonctionner

désormais de manière autonome. Cette autonomie est double : autonomie dans

la gestion et l’administration de la caisse, autonomie pour lancer des initiatives

en matière de gestion du risque, d’accueil du public...etc. De 1960 à 1967, le

développement des pratiques locales propres à des directeurs qui impriment

chacun un style différent de gestion a servi une représentation de dirigeants de

15

CATRICE-LOREY Antoinette, Dynamique interne de la Sécurité sociale, 2ème

édition,

Economica, Paris, 1982


31

la sécurité sociale, indépendants, responsables sur tout le champ d’activités de

la caisse. Ainsi, la persistance de pratiques locales, la résistance de plusieurs

directeurs aux directives nationales, ou encore les complaintes par rapport à un

niveau national de plus en plus présent soulignent la prégnance de cette

représentation des directeurs. La branche famille constitue notamment un

exemple significatif : il a fallu attendre 1999 pour que l’ensemble des caisses

d’allocations familiales s’approprient toutes le même système d’information et

que fusionnent l’ensemble des modèles informatiques : « Mona », celui propre

à la caisse mâconnaise, et le modèle de la région Ile-de-France. L’opposition de

quelques directeurs à leurs têtes de réseau s’expliquerait donc par une

interprétation maximaliste du décret de 1960 mais qui donne une image

erronée de la réalité du fonctionnement de l’Institution

La réforme de 1967 a constitué une grande étape dans la constitution d’une

organisation en réseau, articulée autour des organismes locaux qui mettent en

œuvre une stratégie et que s’efforcent de piloter les caisses nationales.

Néanmoins, la moindre capacité du réseau à intégrer l’ensemble des caisses

dans un contexte budgétaire de plus en plus pressurisant mobilise les pouvoirs

publics et les caisses nationales pour entreprendre une réforme de la

gouvernance de l’institution.

C. « L’ère des délégués » ? (1996 à nos jours) : la refonte des relations entre les acteurs du service public de sécurité sociale sur une base contractuelle, poursuit la transformation de l’Institution sous la forme d’une organisation réticulaire qui pousse à redéfinir le rôle des directeurs locaux

La distinction d’une filière technocratique incarnée par les directeurs de

caisses et d’une filière politique représentée par les conseils d’administration

n’a pas permis de résoudre l’ensemble des difficultés de gestion des

organismes. La montée en charge des caisses nationales depuis 1967 n’a pas

non plus permis d’atteindre un fonctionnement en réseau véritable. La période

qui courre à partir de 1996 ouvre une troisième et nouvelle ère et donne une

impulsion nouvelle à la Sécurité sociale. En premier lieu, l’État, pressé par un

contexte financier déjà très préoccupant, s’attache à clarifier la gouvernance

des réseaux d’organisme et inaugure de nouvelles relations contractuelles avec


32

les caisses nationales afin de « donner un nouvel essor à la démarche

d’évaluation de l’Institution à travers les conventions d’objectifs et de gestion »

(a). En deuxième lieu c’est ensuite au tour des caisses nationales de poser les

bases d’une nouvelle structuration des réseaux d’organismes, élément clé de la

culture professionnelle, en introduisant un lien vertical direct entre le Directeur

général de la tête de réseau et les directeurs d’organismes dans le processus de

nominations (b). Enfin, les caisses nationales, encouragées par le Parlement, les

corps d’inspection et les juridictions financières ont conduit des opérations de

transformations des réseaux de caisses sur le modèle d’une organisation

économique réticulaire qui conduit progressivement à faire des directeurs des

« délégués » du niveau national sur des territoires (c).

a) L’instauration d’une relation contractuelle nouvelle entre acteurs en charge du service public de sécurité sociale consolide les bases d’un fonctionnement en réseau

Dans un contexte économique contraint et incertain, l’État a souhaité

clarifier la répartition des responsabilités dans l’administration du service

public de Sécurité sociale et s’est attaché à consolider la position les caisses

nationales vis-à-vis de leurs réseaux respectifs. On trouve une formulation très

claire de cet objectif dans le rapport au Président de la République relatif à

l‘ordonnance n°96-344 du 24 avril 1996 : « le projet d’ordonnance vise tout

d’abord à inscrire dans un cadre clair et stable l’exercice des responsabilités

respectives de l’État et de la Sécurité sociale. A cette fin, il institue une

démarche contractuelle au cœur de leurs relations. Dans le respect des lois de

financement de la Sécurité sociale, le projet d’ordonnance prévoit ainsi la

conclusion de conventions pluriannuelles d’objectifs et de gestion. Ces

conventions visent à accroître l’autonomie de gestion des caisses et à renforcer

le partenariat entre les parties signataires ». Cette évolution pouvait apparaître

comme logique au vu de la montée en puissance des caisses nationales depuis

les ordonnances Jeanneney. Comme l’explique Roland Ruellan, « la création

des caisses nationales dotées de pouvoirs importants devait nécessairement

avoir des conséquences sur la nature et les modalités des relations entre la

puissance publique (…) et la responsabilité du pilotage administratif a peu à

peu été transférée aux caisses nationales par l’État (…) ».


33

Ainsi, toujours selon Rolande Ruellan « les caisses ont vu croître leurs

moyens de gestion et leur capacité à agir quand ceux de l’État stagnaient. Ce

renforcement de compétences s’est opéré dans les domaines budgétaire et

informatique. Et la montée en charge des pouvoirs de contrôle des caisses

nationales sur les organismes de leur réseau a tendu à faire de ceux-ci, au

moins sur le plan de la gestion administrative et financière, des établissements

déconcentrés des caisses nationales, impactant ainsi l’action des DRASS ». Le

législateur a pris en compte ces évolutions en allégeant aux termes de la loi du

25 juillet 1994 relative à la Sécurité sociale « la tutelle sur les organismes ».

Elle a alors définitivement confié aux caisses nationales l’approbation des

budgets des caisses locales et des établissements qu’elles gèrent. Dans le même

temps, un nouveau chapitre de cette loi contrôle a posteriori énonce désormais

que « l’autorité compétente de l’Etat exerce sur les organismes de sécurité

sociale un contrôle destiné à évaluer l’efficacité de l’action de ces organismes

au regard des objectifs fixés par eux-mêmes et par l’Etat »16

. Les caisses

nationales concluent en effet un Contrat Pluriannuel de Gestion (CPG) avec

chacun des organismes de la Branche, le CPG étant la déclinaison de la COG.

C’est l’occasion pour les directeurs locaux de fixer les orientations stratégiques

de l’organisme, les objectifs en termes de productivité et de qualité et ses

indicateurs, ainsi que de négocier le niveau des ressources allouées. La

négociation du CPG constitue un temps fort pour chaque organisme et rythme

le fonctionnement de la branche dès la conclusion de la COG.

Si l’État s’est désengagé du pilotage administratif du service public de

Sécurité sociale, il n’en demeure pas moins très attentif quant à la qualité de

gestion des caisses nationales et pose un certain nombre de conditions à ce

transfert de responsabilités. Les COG sont signées pour le compte de chaque

organisme national par le président du conseil ou du conseil d’administration et

par le directeur général ou le directeur pour une période minimale de quatre

ans. Elles détaillent les objectifs en matière de gestion du risque, ainsi qu’en

matière de service des prestations. On y trouve également les objectifs liés à

l’amélioration de la qualité de service aux usagers, et les données budgétaires

16

Ruellan Rolande, « La Sécurité sociale du contrôle à l’évaluation », DREES, Échanges

santé-social n°103, octobre 2001, pp. 65-70.


34

de gestion administrative. Ces COG donnent ensuite lieu à des Contrats

Pluriannuels de Gestion (CPG) passés entre les organismes de base et leurs

têtes de réseau.

Chaque COG arrivant à son terme fait l’objet d’un bilan d’exécution et

d’une évaluation minutieuse des résultats, dont la conduite a été détaillée dans

la circulaire DSS du 5 octobre 1998, relative à l’évaluation par les DRASS des

COG. La Cour des Comptes et l’Inspection générale des affaires sociales sont

également chargées de porter un avis sur le bilan des COG et la nature des

orientations fixées par l’État avec les caisses nationales. Sur ce point, leurs

remarques sont de nature à améliorer la précision, et l’ordre des objectifs fixés

aux branches du régime général ainsi qu’aux autres régimes. Par ailleurs, un

pan entier des COG est dédié aux systèmes d’information afin de consacrer des

objectifs liés à l’homogénéisation et la modernisation des outils informatiques.

Il donne lieu par la suite à la rédaction des schémas directeurs des systèmes

d’information pour chacune des branches et chacun des régimes.

Les deux « nouveaux avatars du contractualisme »17

des ordonnances Juppé

de 1996 pour reprendre les termes de C.A. Garbar, ont donc définitivement

positionné les caisses nationales comme des centres décisionnels par rapport à

des organismes qui évoluent au rythme de la branche comme des centres

d’exécution.1996 constitue une date clé pour l’édification du réseau de la

Sécurité sociale. Le modèle de l’organisation réticulaire implique que le réseau

soit animé par un seul et même centre stratégique, garant du respect des

orientations par l’ensemble des unités qui le composent. A partir de 1996, les

caisses nationales qui négocient directement avec l’État les objectifs de la COG

sont désormais les centres stratégiques et les organismes locaux des centres

opérationnels tout en participant à la réflexion de la branche. Les indicateurs de

suivi des objectifs présents dans la COG et dans les CPG consolident la

position de tête de réseau des caisses nationales, garantes des exigences

stratégiques de leurs branches. Conscientes de cet impératif et des difficultés

liées au pilotage de l’ensemble d’organismes, les caisses nationales se tournent

alors vers la réorganisation et l’adaptation du réseau des caisses.

17

Garbar C.-A., Les COG, nouvel avatar du contractualisme, Dr soc., 1997.


35

b) La réforme particulière à la branche maladie de 2004 avec ses modalités nouvelles de nomination des directeurs d’organisme étendue aux autres branches ouvre la voie à un repositionnement des directeurs d’organismes vis-à-vis de la « tête de réseau »

Les modalités de nomination des directeurs d’organismes sont radicalement

changées depuis l’installation des organismes en 1945. Une seule règle en la

matière demeure : les directeurs et l’ensemble du personnel de direction

(directeur-adjoint, sous-directeur, secrétaire général) ainsi que les agents

comptables sont liés à l’organisme par un contrat de travail et ne sont pas

nommés par décret ou arrêté.

A l’origine, les directeurs étaient les salariés des conseils d’administration,

ce qui signifie qu’il détenait uniquement les pouvoirs qui lui avaient été

délégués. Cette position subordonnée correspond à la logique initiale qui a

prévalu en 1945 à savoir la souveraineté totale des conseils d’administration.

Les modalités de nomination du personnel de direction des organismes étaient

donc à la discrétion des conseils d’administration qui n’étaient pas soumis à

une réglementation de la tutelle. Le choix des conseils se portait naturellement

sur des personnes en accord avec leurs stratégies et leurs choix de dépenses.

Dans Dynamique interne de la Sécurité sociale, Antoinette Catrice-Lorey a

l’occasion de souligner les effets néfastes de la collusion syndicale formée avec

le temps entre les conseils et les directeurs salariés. Le décret de 1960 relatif

aux pouvoirs propres des directeurs a constitué une première fracture avec les

conseils d’administration qui cessaient d’être les délégants exclusifs. Il n’en

demeure pas moins que ce modèle de gouvernance des organismes a perduré

après 1960 et a interrogé la tutelle sur la pertinence des modalités de

nomination. Comme l’explique Jean-Jacques Dupeyroux : « les conseils livrés

à eux-mêmes ont eu tendance à promouvoir sur place des agents connus ou à

privilégier telle ou telle appartenance syndicale »18

. Il ressort en effet de cette

configuration, un cadre peu propice à une gestion saine et responsable des

organismes.

Deux limites ont été apportées au libre choix des conseils d’administration,

l’une propre à la qualité des agents de direction, l’autre relative aux conditions

18

Dupeyroux Jean-Jacques, Droit de la sécurité sociale, 17ème

édition, Dalloz


36

de sélection. D’une part, les agents éligibles pour composer le personnel de

direction doivent être obligatoirement recrutés parmi les personnes inscrites sur

une liste d’aptitude établie annuellement par le ministre par catégories

d’organismes et d’emploi, et sur laquelle, en principe, ne peuvent être inscrits,

pour une proportion des 4/5ème, que les anciens élèves de l’École nationale

supérieure de Sécurité sociale (EN3S). De plus, la nomination de ce personnel

est soumise à l’agrément du ministre chargé de la sécurité sociale ou sur

délégation, du préfet de région.

D’autre part, trois réformes sont venues limiter l’amplitude de choix des

conseils d’administration. Tout d’abord, l’ordonnance du 24 avril 1996 a

associé la caisse nationale à la nomination du personnel de direction des

organismes. Selon le rapport de la Cour des Comptes de 1999 consacré à la

Sécurité sociale, « le directeur de la caisse nationale intervient dans le

descriptif du poste rédigé et signé par lui et par le président du conseil de

l’organisme recruteur, dans l’évaluation des candidats originaires de sa

branche, il participe au comité des carrières qui sélectionne les candidats jugés

adéquats au profil du poste à pourvoir (créé par la même ordonnance et

composé entre autres des quatre directeurs des caisses nationales afin de

donner un avis sur l’adéquation de chaque candidature à un poste), il établit la

liste des trois candidats qu’il propose au choix du conseil d’administration, et

enfin il nomme le candidat retenu par cette instance ». Par la suite, la loi du 13

août 2004 a modifié pour les seuls organismes de la branche maladie les

modalités de nomination des directeurs et agents comptables : le directeur

général de la CNAM nomme directement ces personnels après avis du comité

des carrières et après en avoir informé le conseil de l’organisme concerné qui

peut s’y opposer à la majorité des 2/3 de ses membres. De plus, il peut mettre

fin à leurs fonctions, hors procédure disciplinaire, dans le cadre prévu par la

convention collective et après avis du conseil. Le vote de la loi Hôpital,

patients, santé et territoires (HPST) du 21 juillet 2009 a constitué la troisième

et dernière étape. Aux termes du décret n°2010-1059 du 6 septembre 2010

relatif aux modalités de nomination et de cessation de fonctions des directeurs

et agents comptables des organismes de sécurité sociale, les directeurs de

caisses nationales nomment les directeurs et agents-comptables des organismes

locaux après concertation avec le président du conseil d‘administration de


37

l’organisme et après avis du comité des carrières. Ils en informent

préalablement le conseil d’administration qui peut s’y opposer à la majorité

des 2/3 de ses membres. Par ailleurs, il est possible de mettre fin aux fonctions

de directeur ou d’agent comptable pour un motif tiré de l’intérêt du service par

le directeur de la caisse nationale après avis du président du conseil

d’administration de l’organisme et sous les garanties de reclassement offertes

par la convention collective.

Comme l’explique Jean-Jacques Dupeyroux, « Ces différentes dispositions

ont retiré aux conseils leurs pouvoirs essentiels : la nomination du directeur et

de l’agent-comptable. Elles ont été adopté dans une optique de

professionnalisation du recrutement ». Ces mesures sont en effet de nature à

accroître le fossé entre la filière technocratique constituée par les agents de

direction et la filière politique des conseils d’administration. Les caisses

nationales ont créé un lien vertical direct entre leurs directions et la direction

des organismes : elles ont ainsi consolidé leur gestion du réseau tout en

réduisant les pouvoirs laissés aux conseils d’administration. La dernière étape

que certains acteurs appellent de leurs vœux serait de faire des personnels de

direction des salariés des caisses nationales et donc de formaliser la relation de

subordination.

La loi de 2004 relative à l’assurance maladie a constitué un signe fort dans

la refonte du réseau des caisses primaires d’assurance maladie. Couplée à la

réforme de 1996, l’assurance maladie s’est dirigée plus vite que les autres

branches vers un fonctionnement en réseau, articulé autour d’une caisse

nationale qui définit des orientations stratégiques, et qui peut positionner les

agents de direction qui les mettront en œuvre. Après le décret de 2010, les

caisses nationales voient donc comme pour l’assurance maladie leur autorité de

« centre stratégique » confortée vis-à-vis de leurs réseaux respectifs

d’organismes qui sont des « centres opérationnels ». Replacée dans le cadre de

l’instauration des CPG, la réforme de la nomination des directions tend

parallèlement à décloisonner le vivier des directeurs et à faire de ces derniers

davantage des délégués du niveau national.

Le cadre défini après 2010 porte donc un coup d’arrêt aux relations étroites

entre directeurs et syndicats, et tend à éviter l’inertie de l’exécutif des caisses,

ce qui offre un cadre propice à une gestion plus saine et responsable des


38

organismes. Au-delà du statut des directeurs, les caisses nationales se sont

également attachées à refondre la structuration et le maillage historiques des

organismes afin de tendre vers un fonctionnement en réseau plus efficace.

c) Les restructurations des réseaux d’organismes engagées depuis le milieu des années 2000 s’inscrivent dans la démarche de transformation de la Sécurité sociale en une organisation réticulaire qui conduit à faire des directeurs des délégués du niveau national poursuivant un objectif commun

Parallèlement à la refonte des modalités de nomination des personnels de

direction, les caisses nationales se sont engagées depuis le début des années

2000 dans un processus de transformation de la structuration historique des

réseaux d’organismes. Le maillage du territoire avait constitué en 1945 le point

de cristallisation entre le législateur et les institutions de libre prévoyance.

D’ailleurs, le projet initial d’installer une caisse unique de sécurité sociale par

département n’a pas résisté longtemps face au « lobby » des caisses de

compensation soucieuses de maintenir leurs spécificités.

A l’aube des années 2000, plusieurs enjeux relatifs à la structuration

historique de l’Institution ont mobilisé les caisses nationales et ont été fixés

dans les conventions d’objectifs et de gestion. La contrainte économique a été

l’enjeu premier et le plus prégnant. L’accumulation des déficits publics et

l’impact politique du sujet de la dette publique ont conduit à l’État à associer

les caisses nationales à l’effort de réduction des coûts de gestion. Les COG ont

ainsi été le levier pour inscrire la performance parmi les objectifs de

l’institution. Et des objectifs de performance apparaissent sous la forme

d’indicateurs dans la COG et sont ensuite déclinés dans les CPG. La qualité du

service aux assurés est le deuxième enjeu. Les « intéressés » qui étaient les

responsables du système, il y a 50 ans, sont devenus la finalité et l’approche

clients est désormais au cœur des engagements de la Sécurité sociale. L’enjeu

de la qualité de service s’est par ailleurs décliné sous deux aspects : celui de

l’homogénéité de l’offre aux assurés, et celui du maillage du territoire. Dans le

cadre de la Mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la

Sécurité sociale sur l’organisation et le coût de gestion des branches de la

Sécurité sociale (MECSS), le député Jean-Pierre Door expliquait que la


39

« question de la carte de l’implantation des réseaux des branches du régime

général et celle de l’éventuelle fusion d’organismes locaux sont devenues des

questions taboues (…) mais que le nombre excessif d’organismes (…) peut

mettre en cause l’égalité de traitement des usagers ». Le député juge en effet

que la carte des organismes « n’a pas tiré toutes les conséquences des

profondes évolutions démographiques, économiques, et sociales intervenues »

depuis la mise en place de la Sécurité sociale. La différence de ratios de

cotisants entre les seules CPAM suffit à illustrer les problèmes de répartition

des caisses. Comme l’explique Monsieur Door, ce ratio de cotisants « peut

varier d’un facteur 1 à 22 ». Le rapport parlementaire pointe également les

conséquences négatives liées à un réseau pléthorique peu adapté à son

contexte : « il nuit tout d’abord à la bonne mutualisation des moyens, il gêne

ensuite le pilotage du réseau, et peut mettre enfin en cause l’égalité de

traitement des usagers ». « Ainsi, s’agissant de la branche famille, le bilan de la

dernière COG fait par la Direction de la Sécurité sociale (DSS) rend compte, en

matière d’action sociale et de vérification des droits, de l’absence de règles

communes entre les CAF, conduisant à traiter différemment les dossiers de

personnes pourtant géographiquement proches et dont les situations au regard

des textes sont également très voisines ».

Ces enjeux ont pressé les caisses nationales à engager une réflexion sur les

restructurations possibles de leurs réseaux d’organismes. Deux axes de

réorganisation ont donc été envisagés.

La mutualisation est le premier axe de rationalisation du réseau

d’organismes et désigne la mise en commun entre plusieurs organismes d’une

activité, d’une mission ou d’une fonction qui deviennent de fait

interdépendants. La création de l’UCANSS en 1970 en est la meilleure

illustration. Plus récemment, de nombreux organismes des branches famille et

maladie se sont lancés dans des projets de mutualisation de services support

comme le service paye ou la gestion de la formation du personnel. Certains

organismes ont même tenté de mutualiser les activités de pilotage. L’exemple

de l’expérimentation de la CNAM pour la branche AT-MP est ici significatif :

il s’agit de regrouper au niveau régional le pilotage de fonctions et d’activités

dirigées jusque-là par les caisses locales. Le service médical de la région Île-

de-France des maladies professionnelles a ainsi constitué un pôle d’expertise


40

pour la reconnaissance des maladies professionnelles et la fixation du taux

d’incapacité. Les caisses primaires continuent, en amont, de réceptionner les

demandes et de réaliser l’instruction administrative du dossier et, en aval,

d’assurer le suivi de l’indemnisation ; tandis que le pôle régional prend les

décisions après examens des dossiers. Cette initiative a permis de réduire les

écarts interdépartementaux du taux de reconnaissance des maladies

professionnelles, mais également d’améliorer la qualité du service par

l’homogénéisation des décisions de reconnaissance. Les mutualisations

développées dans l’ensemble de l’Institution sont ainsi très nombreuses. Les

COG actuelles et futures pour l’ensemble des branches fixent d’ailleurs des

objectifs en matière de mutualisation. Ainsi, aux termes de la COG Etat-

Assurance Maladie actuellement en vigueur, deux opérations de mutualisation

doivent être conduites chaque année au sein de la branche.

La fusion d’organismes constitue le deuxième axe de restructuration. En

pratique, deux étapes peuvent être distinguées : la fusion juridique des

organismes qui consiste en la création d’une seule entité à partir de plusieurs

organismes de base ; et la réorganisation des centres de production et du réseau

d’accueil. La fusion d’organismes, qui a pendant longtemps constitué une

question taboue devant la structuration historique des réseaux d’organismes, a

deux objectifs principaux. D’une part, rationaliser les implantations en vue

d’améliorer l’accessibilité des différents points d’accueil et de réduire les écarts

de ratios de cotisants. D’autre part, la fusion doit permettre d’atteindre une

taille critique efficiente. Il s’agit de déterminer un niveau de regroupement

pertinent afin d’améliorer le pilotage des organismes et de réaliser des

économies structurelles. La mutualisation peut donc paraître ici

complémentaire de la fusion d’organismes. Car la mutualisation des activités,

aussi opérationnelle et porteuse d’économies qu’elle puisse être, ne permet pas

nécessairement d’améliorer les capacités de pilotage de la branche. Une

réduction du nombre d’organismes au profit d’entités de plus grande taille

permettait de restructurer le réseau autour des caisses nationales et donc de

faciliter le pilotage du réseau par ces dernières. En dehors des réflexions

internes à l’Institution, la Cour des comptes et l’Inspection générale des

affaires sociales ont, à plusieurs reprises, appelé au regroupement d’organismes

locaux dont elles évaluent la progression chaque année. Ce mode


41

restructuration a concerné récemment plusieurs branches. L’assurance maladie

en premier lieu qui s’est efforcée dès 2005 de mettre en œuvre la

départementalisation et de réduire le nombre de CPAM de 123 à 101. C’est

également la voie empruntée par la branche famille à partir de 2008. La COG

avait alors fait de « l’unicité de la branche dans le département » un objectif clé

pour faire des CAF l’interlocuteur unique des conseils généraux dans chacun

des départements. Il s’agissait également de simplifier le pilotage grâce à un

nombre réduit d’organismes, et de supprimer des organismes de taille trop

réduite. Enfin, du côté de la branche recouvrement, une fois la

départementalisation achevée, l’ACOSS a engagé en 2010 le processus de

régionalisation afin de créer 22 URSSAF régionales qui disposent du poids

nécessaire pour influer sur le contexte économique régional.

Ces transformations tendent à modifier la physionomie et le

fonctionnement de la Sécurité sociale. Le regroupement des ressources

d’expertise et d’informations doit permettre de faciliter le pilotage des

activités, et de développer des leviers d’action plus efficaces. Les Directeurs à

la tête des organismes restructurés et approchant d’une taille critique gagnent

en autonomie pour mettre en place des initiatives qui ont davantage d’impact

sur un territoire. L’exemple des CAF et des URSSAF régionales sont ici

significatifs. D’un côté, les CAF ont pu imposer avec la départementalisation

un interlocuteur unique face aux conseils généraux et rationalisé leurs

interventions en matière d’action sociale. De l’autre, la constitution des 22

URSSAF régionales et le regroupement d’outils comme a gestion de trésorerie

ou le conseil aux entreprises va permettre à la branche recouvrement d’influer

davantage sur la situation économique des régions.

Ces restructurations sont aussi de nature à améliorer le fonctionnement de

la Sécurité sociale comme organisation réticulaire. Elles ont été complétées par

une réforme en parallèle de la nomination des agents de direction dans les

caisses qui tend à consolider la position des caisses nationales et soumettre ces

derniers à la mise en œuvre des orientations stratégiques définies dans les

COG. D’ailleurs, l’autonomie des directeurs décrite plus haut doit être

appréhendée avec une dimension nouvelle. Elle s’envisage dans un cadre

contraint créé par la caisse nationale qui définit la stratégie de la branche (ou

du régime). La question de l’autonomie n’est donc plus à envisager comme


42

l‘éventualité de respecter ou de ne pas respecter les politiques de la caisse

nationale mais doit interroger l’action des directeurs pour créer une plus-value

par rapport à la stratégie nationale. En ce sens, les directeurs s’approchent donc

progressivement d’un rôle de « délégués » mais dont l’autonomie leur permet

de lancer des initiatives innovantes à l’échelle d’un territoire.

A l’issue cette rétrospective, il est possible de saisir les grandes étapes de

l’évolution du statut et du rôle des directeurs. Ces derniers sont pendant

plusieurs années restés des secrétaires généraux de conseils d’administration

souverains dans chacun des territoires. Dès 1960, Ils doivent leur statut fort au

sein de l’exécutif des caisses à un État soucieux de ne pas laisser les

organismes de sécurité sociale au bon vouloir de conseils d’administration peu

soucieux de la qualité de leur gestion financière et de mettre en place une offre

de service homogène sur tout le territoire. La professionnalisation des

directeurs et leur autonomie de gestion ont pour pendant la constitution de

caisses nationales qui s’efforcent de ramener l’ensemble des organismes à des

réseaux par branche dont elles gèrent l’équilibre financier. Les réformes qui

suivront auront toutes pour ambition de décloisonner les branches, de

rationaliser des structures très implantées sur les territoires, et de renforcer le

rôle et les missions des caisses nationales vis-à-vis des organismes locaux.

Les directeurs actuels des organismes de sécurité sociale demeurent des

acteurs autonomes mais qui conduisent leurs actions dans un cadre contraint.

Les restructurations à l’œuvre depuis les années 2000 tendent à modifier les

missions des directeurs. Ils ont vocation à être les vecteurs opérationnels des

orientations stratégiques définies par les caisses nationales. Les transformations

actuelles qui s’opèrent à un rythme intense bousculent les directeurs tant dans

leurs missions que dans la configuration de leurs postes dans les caisses. Elles

soulèvent des réactions qui doivent être analysées et prises en compte pour

mieux associer les directeurs aux évolutions à l’œuvre dans l’institution.


43

II. A la recherche des facteurs de réussite d’une réorganisation : entre adhésion, accompagnement, libertés et satisfaction des directeurs

Méthodologie

Suite à la définition du sujet et de l'orientation retenue pour la réalisation

de ce mémoire, il nous a paru pertinent d'interroger à la fois des représentants

des caisses nationales ayant participé aux mouvements de réorganisation de

leur régime ou de leur branche, et des directeurs d'organismes locaux, selon des

modalités différentes. Plusieurs facteurs viennent argumenter notre choix.

Tout d'abord, partant du postulat admis que les réorganisations de réseaux

sont pilotées au niveau d'une caisse nationale, nous avons retenu l'hypothèse

que les informations recueillies seraient de nature politique et stratégique. Afin

de cadrer nos recherches, nous avons fait le choix de recueillir des informations

qualitatives auprès des têtes de réseau. Pour cela, un questionnaire destiné aux

caisses nationales a été élaboré et a constitué une base pour des entretiens avec

les représentants de ces organismes. Ceci pour pouvoir instaurer un échange

avec la personne interrogée et d’expliciter ses éléments de réponse.

Compte tenu des contraintes de l’exercice, des possibilités de

déplacements limitées et du souci de respecter cette étape de notre programme

de travail, nous avons opté pour la conduite d'entretiens téléphoniques.

Plusieurs binômes ont ainsi été constitués au sein de notre groupe afin de

procéder à leur réalisation dans le courant du mois d’avril 2012. Cinq

représentants des différentes caisses nationales du régime général de Sécurité

sociale mais également de la Caisse nationale du RSI et de la Caisse centrale de

la MSA ont répondu à notre sollicitation. Les entretiens ont fait l’objet d’un

compte-rendu complété et validé par les personnes interrogées19

.

19

Paul ISTRIA pour la MSA, Yvan TALPAERT pour l’ACOSS, Yves CORVAISIER pour la

CNAV, Thierry Mathieu pour la CNAF, Jean-Yves CASANO pour la CNAM, François

DAVIAUD pour le RSI.


44

Loin de décrire une réorganisation idéale, l’exploitation du questionnaire a

vocation à comprendre les différentes expériences de réorganisation, et de

recueillir le point de vue des caisses nationales sur leurs propres choix. Ces

premiers éléments d’analyse nous permettent ainsi d’identifier les éléments et

étapes clés d’un processus de restructuration et leurs impacts sur le

positionnement et le rôle des directeurs locaux.

Concernant la sollicitation des directeurs d'organismes locaux, nous avons

construit des questionnaires reposant sur les premières exploitations des

données nationales. Ils nous ont permis de dégager des pistes de réflexion

nécessaires pour recueillir quantitativement, à des fins statistiques, les retours

d'expérience et le ressenti des directeurs locaux. Les renseignements, que nous

avions identifiés comme utiles, nous ont permis de définir certaines typologies

et de vérifier nos premières hypothèses de travail.

De plus, il convenait d'intégrer dans notre réflexion le rôle, à la fois

principal et secondaire, des directeurs locaux dans ces mouvements de

réorganisation. Principal tout d'abord, le directeur devant mener à son niveau la

réorganisation décidée tout en assurant son rôle de gestionnaire et de dirigeant.

Secondaire ensuite, car le directeur local, bien qu'acteur essentiel de la

réorganisation, réalise la mise en œuvre d'une décision nationale. Les différents

interlocuteurs ont pu être identifiés par le biais de leurs interventions au sein de

l’EN3S, ou être recommandés pour leur participation aux mouvements de

réorganisation par des représentants de la branche ou du régime. Il a pu aussi

s’agir de personnes ressources identifiées par M. Philippe Georges, notre

directeur de recherche.

Le questionnaire destiné aux organismes locaux a fait l’objet d’un mode

spécifique de recueil des informations. Au début de notre réflexion, nous

avions prévu d'envoyer notre questionnaire à l'ensemble des directeurs locaux.

Cependant, plusieurs autres groupes de recherche action souhaitant solliciter

ces directeurs, l'école a choisi de limiter les sollicitations à une vingtaine de

directeurs au maximum par branche ou par régime. Cette réduction importante

de notre échantillon nous a obligés à adapter notre action. Nous avons dû dès


45

lors identifier les organismes les plus pertinents pour notre recherche, tout en

nous coordonnant avec les autres groupes. De plus, il a fallu constituer une

base de données actualisée afin de recenser les directeurs en fonction sur les

organismes retenus et leurs adresses électroniques.

Afin de faciliter le recueil d'informations et de limiter les coûts liés à cette

opération, nous avons choisi de créer une adresse de messagerie électronique

dédiée à l'envoi et la réception des questionnaires sous forme dématérialisée.

Outre la rapidité de ce mode de communication, ce choix permettait également

de recenser par une voie unique les réponses et d'éviter la circulation de flux

papier, mais aussi d'assurer l'information de l’ensemble des membres du

groupe à chaque instant.

Nous avons ainsi décidé d'inclure dans cet échantillon des directeurs de

CPAM, de CAF, d'URSSAF, du RSI, de la MSA et du régime minier de

Sécurité sociale. Nous avons décidé de ne pas retenir les CARSAT dans le

champ de notre étude, ces organismes ayant vécu depuis plusieurs années la

réorganisation de leur réseau.

Enfin, un dernier outil de recueil d'information a été la réalisation

d'entretiens de personnes ressources, ayant travaillé sur la question des

réorganisations. Nous avons ainsi pu interroger le directeur de l'EN3S, des

personnes identifiées au cours de nos lectures et de nos recherches, mais

également des agents de direction rencontrés durant notre scolarité.

C'est à partir de cet état des lieux, et du travail préalablement effectué, que

nous avons pu identifier les grandes orientations de notre mémoire.

L’échantillon des directeurs locaux

Le questionnaire s’adressant aux directeurs locaux (annexe page 104) a été

envoyé à un échantillon de 132 organismes issus de quatre régimes : la

Mutualité sociale agricole, trois branches du Régime général, le Régime minier

et le Régime social des indépendants.


46

Le taux de réponse de 34,8% (46 réponses) peut être jugé comme

satisfaisant et se décompose comme suit :

Régime/Branche Nombre

d'envois

Nombre de

réponses

Taux de

réponse

Part des

réponses

CPAM 34 12 35% 26%

CAF 24 6 25% 13%

URSSAF 23 10 43% 22%

Sous-total RG 81 28 35% 61%

MSA 17 5 29% 11%

MINES 6 2 33% 4%

RSI 28 11 39% 24%

Ensemble 132 46 35% 100%

Avec une moyenne de 55,8 ans, l’amplitude d’âge est assez étendue : de

36 à 74 ans (écart type 7,9 ans) et les valeurs d’âge sont variées (24 âges

différents). L’ancienneté dans la fonction de directeur est de 10,8 ans avec une

amplitude de 0,5 à 28 ans (écart type de 7,8 ans). Enfin, l’ancienneté moyenne

dans la branche d’exercice est de 23,3 ans sur une amplitude très étendue de 1 à

53 ans (écart type de 13,1 ans).

Le tableau ci-après présente le détail des résultats par branches ou régimes.

CAF CPAM MINES MSA RSI URSSAF Ensemble

Age moyen 57,3 56,7 54,5 60,0 52,5 55,7 55,8

Ancienneté branche 18,3 30,5 12,5 35,4 16,7 20,7 23,3

Ancienneté fonction 11,0 12,0 8,0 9,9 12,2 8,6 10,8

Les agents de direction ayant répondu sont très majoritairement des

hommes : près de 78% de l’échantillon. Plus de la moitié d’entre eux sont

membres de l’association des directeurs (56,5%). Tous ont connu une

réorganisation de leur organisme : principalement une mutualisation (65,2%)

ou une fusion (69,6%) et rarement une déconcentration des responsabilités

(2,2%). Ces réorganisations sont souvent combinées (39% des organismes) et

essentiellement par mutualisation-fusion (89% des combinaisons).


47

L’échelon géographique des organismes correspond principalement au

département (55,6% des réponses) ou à la région (24,4%) ; dans les autres cas

il s’agit de circonscriptions pluri-départementales au sein d’une ou de plusieurs

régions.

Enfin s’agissant de leur taille, les organismes présentent de fortes

disparités sur le nombre de salariés :

- un effectif variant de 76 à 1500 personnes ;

- une distribution des effectifs sur quatre quartiles étendus : 25% des

organismes ont au moins 149 agents ; 25% ont de 150 à 299 agents ;

25% de 300 à 599 agents ; 25% de 600 à 1500 agents.

Au final, il est possible de conclure sur un échantillon varié de directeurs,

en âges et anciennetés et exerçant dans des organismes dont la taille en

effectifs est particulièrement varié. En l’espèce, les réponses peuvent être

réputées comme pas ou peu influencées par un effet de génération de directeur

ou de dimension d’organisme.

Sans permettre de statuer sur une représentativité de l’ensemble des

directeurs d’organismes locaux, l’échantillon des réponses offre la possibilité

de dégager des tendances d’opinions :

- par l’expression de niveaux plus ou moins forts de satisfactions (par

exemple sur l’accompagnement, l’association des directeurs ou leur

consultation préalable) ;

- par le choix, la détermination ou le classement de facteurs favorables à

la conduite du changement (par exemple les moyens associés, le temps

disponible).

L’analyse des réponses à chaque question a abouti à plusieurs

recoupements afin d’en allonger la portée ; le questionnaire portant sur trois

thèmes distincts :

- le contexte et les conditions de la réorganisation vécue ;

- la conduite de la réorganisation par la caisse nationale ;

- l’appréciation portée sur la réorganisation.


48

A. Une conscience partagée de la nécessité de réorganiser le réseau qui se fonde sur une association à la conception du projet, un accompagnement institutionnel et des marges de manœuvres locales lors de sa mise en œuvre

1. Le lancement du projet et sa construction par la caisse

nationale ne peut se faire sans l’association et la consultation

des directeurs locaux

Les modalités de lancement sont déterminantes dans la conduite de la

réorganisation. Il est nécessaire de connaître l’origine d’un tel changement

pour comprendre le positionnement des différents acteurs. Dans la phase de

préparation de la réorganisation, nous constatons que les caisses nationales

associent très différemment les directeurs locaux, plus ou moins en amont du

processus.

a) Comment est née la réflexion de la réorganisation ?

Les modalités de lancement du processus de réorganisation sont

sensiblement différentes d’une branche ou régime à l’autre. Ces différences

s’expliquent tout d’abord par l’origine de cette réorganisation. En effet, elle

peut découler d’une volonté propre de la branche ou d’un choix des pouvoirs

publics.

Ainsi, le processus de régionalisation au sein de la branche recouvrement

est issu d’une volonté propre de la branche, tandis que la fusion d’organismes

au sein du RSI est le résultat d’une volonté des pouvoirs publics ; ce qui peut

expliquer une différence dans la mise en œuvre et l’acceptation de la

réorganisation. La réorganisation peut en outre naître d’une volonté partagée de

la branche et des pouvoirs publics (Etat, corps d’inspection, et Cour des

comptes), comme cela a été le cas pour les fusions et mutualisations dans la

branche maladie.

La départementalisation menée au sein de la branche famille est née de la

volonté des pouvoirs publics, d’une demande expresse faite par l’Etat à la

CNAF précise Thierry Mathieu, directeur du réseau de la CNAF. La

réorganisation a ainsi très rapidement rencontré l’hostilité du conseil

d’administration de la CNAF, dirigée à l’époque par Philippe Georges. La


49

départementalisation doit répondre à deux impératifs principaux : le premier,

installer dans chaque département un seul interlocuteur face aux conseils

généraux en matière d’affaires sanitaires et sociales ; le second, non affiché

explicitement, la réalisation d’économies structurelles importantes.

Concernant le régime agricole, la première fusion a lieu en 1995, et est à

l’époque suivie de très près par les pouvoirs publics, notamment par le

Ministère de tutelle, mais la décision relève de la CCMSA. La réorganisation

est en effet issue de la volonté propre du réseau, tout comme les modalités de

construction des rapprochements. Selon Paul Istria, directeur délégué

« ressources humaines institutionnelles et réseau », si la pression des pouvoirs

publics s'est accentuée avec le temps, elle n'en a donc pas été le déclencheur.

La source de la réorganisation est un premier élément clé du processus car

elle permet de comprendre le positionnement des acteurs. Néanmoins, quelle

que soit son origine, les directeurs locaux peuvent être associés à la

réorganisation.

b) Si les modalités d’association des directeurs par les caisses nationales ont pris des formes diverses…

Une seconde modalité importante dans le lancement du processus est

l’association des directeurs locaux. En effet, ces derniers sont associés à des

degrés différents, et ce plus ou moins en amont de la réorganisation. On note

alors un impact important de ce choix sur la conduite du changement et son

acceptation au niveau local.

En cela, il est intéressant d’étudier le processus de régionalisation20

qui a

réorganisé le RSI depuis 2006. François Daviaud, directeur de l’animation du

réseau RSI, nous a indiqué qu’aucune consultation des directeurs locaux n’a eu

lieu lors du lancement de la démarche. Les directeurs d’organismes des anciens

régimes ont dû se positionner lors de la création du RSI en faisant acte de

20

L’échelon géographique retenu est la région. Une nuance peut cependant être apportée,

puisque certaines régions ont conservé plusieurs caisses : Ile-de-France (3 caisses), la région

PACA (2 caisses) et la région Rhône-Alpes (2 caisses).


50

candidature pour les postes de directeur d’organisme du RSI. Il n’y a pas eu de

phase de préparation, simplement une instance nationale provisoire, chargée du

suivi de la création du RSI.

A l’inverse, la branche vieillesse, dans le cadre de la mutualisation de son

système d’information, a associé les directeurs locaux, dès la préparation du

processus. Yves Corvaisier, directeur délégué à la CNAVTS nous a précisé que

la conception du schéma directeur du système d’information (SDSI) s’est faite

en amont de la rédaction de la COG de façon très participative, ce qui a permis

de construire les documents avec l’ensemble des collaborateurs du réseau. Le

réseau a donc été associé à la préparation, à la conception et à la mise en œuvre

du dispositif. Toutefois, il est à noter que cette consultation est largement

facilitée dans le cadre d’un réseau constitué de quinze caisses régionales, où

l’on connaît chaque directeur.

L’exemple du régime agricole illustre encore un degré différent

d’association des directeurs locaux à la préparation et la mise en œuvre du

processus de réorganisation. En effet, dès 2001, les caisses ont connu une étape

d’autodiagnostic impliquant les équipes de direction. Ces dernières se sont

interrogées sur leurs capacités à assurer un service public de qualité dans les

conditions actuelles mais également dans l'avenir. Selon Paul Istria, sur le plan

stratégique, les directeurs ont été impliqués au sein de groupes de travail sur la

bonne structure du réseau à stabiliser. Ainsi, ils ont eu un rôle d'appui et de

conseil auprès des présidents, mais sur le plan formel ils n'ont pas été inclus

dans le processus de décision. En d’autres termes, ils ont été impliqués dans la

construction, sur le terrain auprès des conseils d’administration et des

assemblées générales, sans prendre part aux processus de décision en lui-

même.

La préparation des fusions au sein de la branche maladie est passée par la

tenue régulière de réunions nationales et régionales. Elles avaient pour objet

d’alerter les directeurs locaux sur les enjeux de cette fusion et de fixer les

finalités de la restructuration du réseau. En parallèle, la caisse nationale s’est

attachée à anticiper les risques de tensions entre caisses. Pour ce faire, elle s’est


51

efforcée de conjuguer les effets bénéfiques de la pyramide des âges qui allait

voir partir plusieurs directeurs, et une attention significative à l’égard de la

carrière des directeurs dont la caisse était absorbée. Certains directeurs se sont

vus notamment confier des missions nationales. Les rares cas de concurrence

entre directeurs ont conduit le niveau national à imposer son arbitrage.

L’association des directeurs locaux au processus s’illustre à des étapes et

degrés différents. Nous pouvons donc différencier l’information donnée en

amont par les têtes de réseaux au niveau local, d’une association pensée

comme une véritable co-construction de la réorganisation.

c) … la très grande majorité des directeurs a été consultée ou associée au lancement de la réorganisation.

Il est intéressant de constater que 68,9% (31 sur 45) des directeurs

d’organismes locaux ont été consultés ou associés à la prise de décision lors du

lancement de la démarche de réorganisation. Les résultats par branche ou

régime restent assez élevés pour les CAF (83%), les CPAM (82%), le RSI

(73%) mais sont en retrait pour la MSA (60%), le régime des mines et les

URSSAF (50% chacun).

Parmi les 31 directeurs, 78,1% ont eu le sentiment d’avoir été plutôt ou

complètement consultés ou associés.

Question 4 : « Pouvez-vous évaluer le degré d’association à la démarche de réorganisation ?»

40,63% 37,50% degré d’association à la

démarche de réorganisation

Très peu associé(e)

Peu associé(e)

Plutôt associé(e)

Complètement associé(e)


52

2. Si l’accompagnement institutionnel est généralisé et

nécessaire, l’accompagnement individualisé, plus

exceptionnel, est d’autant plus apprécié par les directeurs

a) Comment la caisse nationale a-t-elle accompagné le changement ?

Une fois le lancement et la préparation de la réorganisation effectués,

l’accompagnement de la caisse nationale demeure un aspect fondamental dans

la réussite du processus. Cet accompagnement peut revêtir différentes formes,

il peut être plus ou moins formel, et plus ou moins personnalisé. Cet

accompagnement est différemment apprécié par les directeurs locaux, et est le

plus souvent confié à un cabinet de consultants. Les entretiens réalisés avec les

caisses nationales ont révélé différents cas de figure, qui impactent directement

la conduite du changement.

Dans la branche maladie, l’accompagnement des directeurs locaux a dû

composer avec l’autonomie des directeurs. La fusion des organismes n’a pas

fait l’objet d’un accompagnement via un cabinet de conseil choisi au niveau

national. Des directeurs ont toutefois, de manière isolée, eu recours à ce type de

prestations pour les aider dans la conduite du changement.

Dans le cadre de la régionalisation des URSSAF, un accompagnement

global a été mis en place par la direction de la gestion du réseau, avec une

cellule dédiée au projet, composée de quatre agents de direction et d’un cadre

(dont trois exclusivement affectés au projet). Un marché national a été lancé

pour des consultants sur la conduite du projet, la communication managériale,

les relations sociales et le coaching. Par ailleurs, un accompagnement

institutionnel a été mis en œuvre à travers l’élaboration d’un guide

méthodologique régionalisation (inspiré de celui mis en place pour la

départementalisation). Enfin, les agents de direction du réseau ont pu bénéficier

d’un accompagnement plus personnalisé grâce à une offre de coaching. En

définitive, l’accompagnement a surtout été axé sur les directeurs préfigurateurs

(consultants, coaching individuel obligatoire sur 21 mois). Les autres

directeurs bénéficient néanmoins d’un accompagnement par coaching mais sur

une durée plus courte (six mois).


53

Ces modalités d’accompagnement se retrouvent au sein de la branche

vieillesse. Pour la construction du SDSI, un accompagnement méthodologique

a été réalisé par le groupe Cap Gemini. Une fois le schéma directeur rédigé,

l’accompagnement et la mise en œuvre au plan local ont été menés par le

réseau lui-même. Sur le plan institutionnel, la caisse nationale a mis en place

un accompagnement sous la forme de travaux de groupes internes. Par ailleurs,

il a été fait appel, en 2011, à un autre cabinet de consultants pour accompagner

le changement. C’est ainsi que des recrutements sont en cours pour faire

émerger dans chaque caisse des référents en ce domaine.

Dans le cadre de la création du RSI, si la caisse nationale a également fait

appel à un cabinet de consultants pour accompagner les directeurs locaux,

aucun accompagnement spécifique n’a été instauré pour les directeurs n’ayant

été ni préfigurateurs, ni promus à de nouvelles fonctions. Ainsi, François

Daviaud nous a confié que le manque d’accompagnement a pu aboutir à des

crispations au lancement de la réorganisation.

La CNAF n’a quant à elle pas eu recours à un cabinet de consultants.

Toutefois, elle a produit un grand nombre de guides, qui faisaient défaut

auparavant, avec un niveau de détail très avancé21

. Sur le plan personnel, la

CNAF n’a pas mis en place un dispositif bordé pour accompagner les futurs

directeurs départementaux. Elle s’est toutefois montrée très attentive au

quotidien aux questions des directeurs acteurs du processus. La

départementalisation a par ailleurs impliqué la suppression d’un grand nombre

de postes d’agent de direction. Sur ce point, la caisse nationale s’est efforcée de

limiter l’impact en conjuguant mobilité ascendante de certains directeurs,

mobilité d’agent de direction vers la caisse nationale, et pyramide des âges

favorable. Cela n’a toutefois pas empêché le mécontentement de nombreux

directeurs de CAF mais Thierry Mathieu insiste sur le comportement

bienveillant de la CNAF.

21

A son arrivée à la direction du réseau, Thierry Mathieu, a défini douze chantiers centraux de

la départementalisation (SI, relations avec les IRP, offre de service..) avec un référent de la

CNAF pour chacun des chantiers.


54

Enfin, au sein du régime agricole, l’accent a été mis sur l’accompagnement

des cadres dirigeants avec l’association des agents de direction pour animer la

motivation collective (ateliers de formations) et répondre à la solitude du

directeur. En effet, une diminution du nombre de caisse induit une baisse des

relations entre leur directeur. Par ailleurs, la CCMSA s’est attachée à

accompagner plus spécifiquement les directeurs locaux n’ayant été ni

préfigurateurs ni promus aux nouvelles fonctions en adaptant la convention

collective (création d’une nouvelle fonction : directeur général adjoint).

L'utilisation des opportunités ouvertes par la création de postes en caisse

centrale ou l'appui aux caisses en cas de rupture, sont également des mesures

d'accompagnement. Enfin, l'université des cadres dirigeants évoquée par Paul

Istria, inclut des rencontres annuelles de tous les cadres dirigeants, des

échanges d'expérience, et des actions de communication.

En somme, les entretiens réalisés avec les caisses nationales nous ont

montré que l’ensemble des branches ou régimes ont accompagné les directeurs

locaux dans la conduite du changement par différents biais. Ces choix ne sont

pas neutres et influent directement sur la mise en œuvre, et surtout

l’acceptation de la réorganisation par les directeurs locaux. Sur le plan des

ressources humaines, le réseau accompagne plus ou moins bien les

reconversions et les évolutions de périmètres d’activité. On le voit,

l’accompagnement des directeurs locaux n’ayant été ni préfigurateurs ni

promus aux nouvelles fonctions est un enjeu majeur dont la caisse nationale

devra au final tenir compte.

b) Cet accompagnement institutionnel, variable d’un régime à l’autre, a été jugé nécessaire par les directeurs locaux à la condition qu’il soit adapté

L’accompagnement institutionnel a été très fréquent puisqu’il a concerné

82,2% (37 sur 45) des directeurs. Cependant, le degré d’accompagnement est

perçu avec beaucoup de contrastes d’un organisme à l’autre. Si 60% des

directeurs (35) ont jugé avoir été plutôt ou complètement accompagnés,

l’URSSAF est la branche où le sentiment d’avoir été accompagné est le plus

fort, et au RSI le plus faible.


55

Question 5a : « Pouvez-vous évaluer le degré d’accompagnement institutionnel ?»

Près de la moitié des dirigeants (22 réponses), s’est exprimée sur le

caractère préjudiciable ou non d’une absence d’un accompagnement

institutionnel. Elle est globalement considérée préjudiciable dans 63,6% des

suffrages. Paradoxalement, les directeurs qui n’ont pas bénéficié d’un tel

accompagnement (au nombre de huit), ont jugé cette absence comme bien

moins préjudiciable que ceux qui ont pu en bénéficier : respectivement à

hauteur de 37,5% contre 78,5% de réponses « plutôt » ou « complètement

préjudiciable ».

Question 5b : « Comment jugez-vous l’absence d’accompagnement institutionnel lors d’une

réorganisation ? »

Pour connaître les modalités d’accompagnement proposées, le

questionnaire en proposait quatre différentes. Les 38 réponses exprimées ont

permis d’apprécier que cette courte liste, en apparence, représentait dans les

faits l’essentiel de l’accompagnement institutionnel, à savoir :

- soit un guide méthodologique ou des fiches repères (33 fois cités) ;

- soit des groupes de travail (28 fois cités) ;

- soit une cellule dédiée au projet (18) ;

- soit un accompagnement par un cabinet de consultants (12).

6,3%

11,1%

20,0%

20,0%

15,63%

57,10%

22,20%

40,00%

20,00%

25,00%

40,63%

42,90%

66,70%

40,00%

40,00%

100,00%

25,00%

37,50%

20,00%

50,00%

Ensemble

RSI

CPAM

CAF

MSA

Mines

URSSAF Très peu accompagné(e)

Peu accompagné(e)

Plutôt accompagné(e)

Complètement accompagné(e)

14,3%

62,5%

7,1%

25,0%

57,1%

12,5%

21,4%

N'a pas bénéficié d'un accompagnement

A bénéficié d'un accompagnement

Très peu préjudiciable

Peu préjudiciable

Plutôt préjudiciable

Complètement préjudiciable


56

Pour conforter cette idée, seuls quelques verbatim ont été proposés pour

compléter cette liste : le coaching ; l’identification d'un correspondant

national, de comités de pilotage ou de comités de pilotage thématiques ; des

réunions avec la direction déléguée aux opérations (gestion du risque) de la

CNAMTS et l’investissement du directeur délégué aux opérations ; un chef de

projet dédié à la CNAF.

Enfin, les directeurs ont été questionnés sur leur niveau de satisfaction

quant à l’accompagnement dont ils avaient bénéficié. Leur satisfaction a été

constatée dans plus de 76% des cas, mais ce résultat est à relativiser : plus de la

moitié de « plutôt satisfaits » (55%) et plus de « peu satisfaits » (23,7%) que de

« très satisfaits » (21,1%).

Question 5.d : « Pouvez-vous évaluer votre satisfaction au regard de cet accompagnement ? »

c) L’accompagnement individualisé est préféré aux offres génériques

Seuls 20% des directeurs locaux (neuf) ayant répondu au questionnaire ont

déclaré avoir bénéficié d’un accompagnement personnel mis en place par leur

caisse nationale :

- un accompagnement individualisé pour trois d’entre eux (par un cabinet

spécialisé par exemple) ;

- un accompagnement générique pour deux d’entre eux (formation) ;

- ces deux formes d’accompagnements pour quatre d’entre eux.

Bien que la possibilité ait été offerte dans le questionnaire, aucune autre

forme d’accompagnement personnel n’a été proposée.

Le faible nombre de réponses hypothèque leur représentativité. Cependant,

les deux formes d’accompagnement citées ont été appréciées avec 100% de

satisfaction chacune ; l’accompagnement individualisé regroupant le plus de

« très satisfaits » (42,9% contre 16,7% pour l’accompagnement générique).

23,68% 55,26% 21,05% Satisfaction au regard de

l'accompagnement

Pas du tout satisfait(e) Peu satisfait(e)

Plutôt satisfait(e)


57

Question 6 : « Comment évaluez-vous l’accompagnement personnel mis en place par la caisse

nationale ?

3. Les marges de manœuvres laissées aux directeurs

locaux apparaissent comme le troisième élément déterminant

de la gestion d’une réorganisation

a) Quelles marges de manœuvre les caisses nationales ont laissées aux directeurs locaux dans la mise en œuvre de la réorganisation ?

Les directeurs locaux peuvent bénéficier de diverses marges de manœuvre

dans la mise en œuvre de la réorganisation. Il peut s’agir de moyens

supplémentaires, qu’ils soient humains ou budgétaires, de formations

spécifiques, de délais, voire de véritables libertés dans les choix d’organisation

au niveau local. Ces choix de périmètres ou de calendrier de mise en œuvre

dépendent de la stratégie fixée par la tête de réseau.

Au sein de la branche maladie, une fois les orientations stratégiques fixées,

le niveau national a souhaité que les caisses locales profitent de leur autonomie

pour conduire la fusion à leur échelon. De plus, la CNAMTS n’a pas imposé un

calendrier organisationnel précis afin de ne pas créer de tensions sur le terrain.

Sur ce point, des marges de manœuvres sur le plan des ressources humaines ont

pu être accordées ponctuellement aux caisses locales (recrutement de CDD).

Concernant les marges de manœuvre du RSI, les directeurs des caisses

locales ont bénéficié d’une autonomie complète pour mener la réorganisation

du réseau. La caisse nationale a attribué, sur justification, des moyens

budgétaires supplémentaires aux caisses du RSI. Le rapport IGAS 22

sur le RSI

a d’ailleurs pointé le manque de pilotage de la CNRSI dans la conduite de ce

projet.

Les trois grandes vagues de régionalisation des URSSAF offrent une

illustration particulière de l’autonomie accordée aux directeurs locaux. Des

22

Rapport IGAS d'octobre 2011 : "Bilan de la COG 2007-2011 signée entre l'Etat et le RSI et

recommandations pour la future convention".

83,3%

57,1%

16,7%

42,9%

Accompagnement générique

Accompagnement individualisé

Pas du tout satisfait(e)

Peu satisfait(e)


Très satisfait(e)


58

préconisations générales sur l’organisation des futures Urssaf ont été définies

par la caisse nationale comme un socle commun de la réorganisation. Il s’agit

d’un document de cadrage d’un certain nombre de processus, établi en lien

avec les nouvelles instances de gouvernance. Ce document ne propose pas de

modèle unique mais différents scenarii, leurs avantages et inconvénients,

quelques préconisations ou interdits. Ce socle est amené à s’enrichir avec les

apports de chaque vague.

Plus les marges de manœuvre laissées au niveau local sont importantes,

plus le directeur local s’implique dans le projet de restructuration. Un certain

degré d’autonomie laissé aux directeurs locaux dans la mise en œuvre de la

réorganisation peut ainsi favoriser leur acceptation et garantir un meilleur

positionnement des acteurs.

b) Davantage de libertés offertes que de moyens supplémentaires pour mener les réorganisations

Sur les 46 organismes ayant répondu au questionnaire, 26,1% (12

organismes) n’ont bénéficié d’aucun moyen pour mener la réorganisation

engagée. En revanche, les moyens dont ont disposés les autres organismes ont

été principalement :

- des libertés dans les choix d’organisation : 67,4% (31 organismes) ;

- des moyens spécifiques fournis par la caisse nationale : 30,4% (14

organismes) et notamment des moyens budgétaires supplémentaires

(85,7%) plutôt que des effectifs supplémentaires ou des crédits de

formation (35,7%) ;

- des délais : 30,4% (14 organismes).

Au global, si une part non négligeable d’organismes (21,7%) a bénéficié à

la fois de libertés dans les choix d’organisation et de moyens budgétaires

supplémentaires, ce sont 69,6% des organismes qui n’ont bénéficié d’aucun

transfert de moyens mais des libertés ou des délais dans la réorganisation.


59

B. Si « aucune recette miracle » ne semble émerger, des éléments de satisfaction et des points d’amélioration sont avancés pour une meilleure acceptation et réussite des réorganisations

1. Les évaluations plus ou moins formalisées ont permis

aux caisses nationales de mesurer le ressenti des directeurs

locaux et de mettre en avant des éléments déterminants pour le

succès d’une réorganisation sans qu’une méthode commune

se détache

a) Une évaluation de la réorganisation est-elle réalisée par la tête de réseau ?

La mise en œuvre d’une réorganisation, quelle que soit sa nature, intègre le

plus souvent une évaluation a posteriori, plus ou moins formelle. En effet, la

tête de réseau peut réaliser une évaluation officielle auprès des caisses locales,

notamment sur les gains d’efficience constatés, le respect des échéances, et les

difficultés rencontrées. Par ailleurs, il peut s’agir de retours d’expérience,

formels ou informels, permettant de mesurer la satisfaction des directeurs

locaux. Nous avons ainsi questionné les représentants des régimes ou branches

au niveau national pour apprécier cette démarche évaluative. De nos entretiens,

nous retirons des situations hétérogènes.

Selon Yves Corvaisier, aucune évaluation "officielle" n’a été réalisée par

la CNAV mais un retour d’expériences, nécessitant un fort investissement en

temps de réunions avec l’ensemble des directeurs locaux.

Dans la branche recouvrement, le processus de régionalisation est soumis à

une évaluation officielle de l’ACOSS23

. Aucune mesure de satisfaction auprès

des directeurs locaux n’a été établie. Néanmoins, les retours d’expérience des

agents de direction des régions pilotes ont été précieux dans le processus et

sont davantage détaillés sur certaines thématiques telles que les ressources

humaines, la communication, la comptabilité ou l’informatique.

23

Le processus s’étalant jusqu’en 2014, la démarche d’évaluation est en cours.


60

Enfin, un dernier exemple illustre l’hétérogénéité des situations, celui du

RSI. En effet, François Daviaud nous a indiqué qu’aucune évaluation, officielle

ou non, n’a été effectuée au sein du réseau suite à la création du RSI. La caisse

nationale ne dispose d’aucune mesure de satisfaction des directeurs locaux, ni

même de retours d’expérience. Le rapport IGAS a ainsi relevé l’absence de

valorisation de bonnes pratiques, notamment sur un instrument évaluant la

satisfaction des directeurs d’organismes.

b) Les éléments d’adhésion et de réticence des directeurs locaux face à la réorganisation mis en avant par les caisses nationales

Toujours dans le cadre d’une évaluation a posteriori de la réorganisation,

nous avons interrogé les représentants des caisses nationales sur les éléments

d’adhésion et de réticence des directeurs locaux qu’ils ont pu percevoir.

Au sein de la branche maladie, il semble que les directeurs locaux

perçoivent positivement les réorganisations dès lors qu’elles constituent un

moyen pour répondre aux orientations stratégiques de la caisse nationale, non

pas un objectif en tant que tel. Selon Jean-Yves Casano, les marges de

manœuvre accordées au niveau local par la CNAMTS dans le cadre d’une

stratégie partagée, ont renforcé l’adoption des directeurs locaux à la démarche.

Toutefois, les directeurs souhaitent disposer du temps nécessaire pour

garantir une bonne appropriation par les hommes et sécuriser

l’accompagnement au changement. Ainsi, Jean-Yves Casano nous a confié que

le nombre de six projets inscrits dans la COG a été diversement apprécié.

Paul Istria note quant à lui une acceptation collective au sein du régime

agricole. Si personne ne rentre volontiers dans un processus de fusion, les

enjeux et la nécessité de la restructuration du réseau ne font pas débat. Une

telle réorganisation déstabilise la fonction de directeur local et redistribue les

rôles et responsabilités sur le territoire, néanmoins les directeurs ont éprouvé la

satisfaction d’avoir réussi à relever ces défis.


61

Nos entretiens révèlent que si les directeurs locaux adhèrent bien souvent à

la finalité de la stratégie de réorganisation impulsée par la caisse nationale, ils

peuvent se montrer en désaccord avec les moyens adoptés pour arriver à

l’objectif. Ainsi, l’urgence ne semble pas permettre de mener une démarche co-

construite avec les caisses locales. Enfin, de manière générale, les difficultés de

repositionnement des directeurs locaux représentent un enjeu majeur dans la

réorganisation.

Afin de mesurer ces éléments, nous avons demandé à chaque interlocuteur

de noter sur une échelle de un à dix, l’acceptation de la réorganisation par les

directeurs locaux. Pour cela, nous avons posé la question suivante : « Sur une

échelle de 1 à10, comment évalueriez-vous l’acceptation de la réorganisation

par les directeurs locaux? (1 refus total à 10 acceptation totale) ». Le tableau

suivant rapporte les résultats obtenus.

Mesure de l’acceptation de la réorganisation par les directeurs locaux

CCMSA RSI CNAMTS CNAV CNAF ACOSS

Note sur

10 7.5 2.5 7.5 8.5 ND 6

Ces résultats doivent être analysés en lien avec l’ensemble des

commentaires apportés par nos interlocuteurs, pour toutes les phases du

processus : préparation, mise en œuvre, accompagnement, évaluation. Nous

pouvons en conclure que l’acceptation des directeurs locaux n’est pas évidente

alors même qu’elle semble déterminante dans la réussite de la réorganisation.

c) Les facteurs de réussite sont identifiés par les organismes nationaux

A l’issue de ces entretiens, nous avons questionné les représentants des

régimes ou branches au niveau national, sur les facteurs indispensables à

l’acceptation du processus par les directeurs locaux. A la lumière de leur

propre expérience, chacun nous a apporté des éléments de réponses différents,

néanmoins nous pouvons identifier des pratiques à préconiser.


62

De manière générale, l’ensemble des interlocuteurs perçoit l’association

des directeurs locaux en amont du processus comme le premier facteur de

réussite. L’accompagnement de la caisse nationale, les marges de manœuvre

locales ainsi que la communication, sont également trois facteurs clés identifiés

par les têtes de réseau. Enfin, l’adaptation du système d’information ainsi que

les opportunités démographiques et la politique des ressources humaines

apparaissent dans une moindre mesure comme éléments favorisant la réussite

de la réorganisation. Les témoignages de nos interlocuteurs viennent préciser

certains éléments mentionnés et apportent d’autres facteurs de réussite.

Pour rendre un tel processus acceptable, Thierry Mathieu juge que le

facteur de réussite premier consiste à savoir donner de la visibilité aux acteurs.

Ce type de projet mené sur le long terme exige de ceux qui l’animent, qu’ils

explicitent le résultat attendu, et les étapes pour y parvenir. Sur ce point, il

considère que le niveau de détail très avancé des fiches repères préparées par la

CNAF, a vraiment contribué à rassurer les directeurs acteurs de la

départementalisation.

Selon François Daviaud, concernant le RSI, l’enjeu majeur est le

développement d’une politique de communication homogène. Ainsi, la création

du régime s’est accompagnée d’une communication interne forte mais a

souffert d’une communication externe quasi inexistante. Les différentes caisses

du réseau se concertent peu sur les actions et fonctionnent, pour l’instant, de

façon isolée par rapport au réseau.

Plusieurs facteurs ont participé à l’acceptation de la régionalisation des

URSSAF. Une compréhension partagée des enjeux et la conscience des limites

du processus de mutualisation permettent une bonne mise en œuvre de la

réorganisation. La pyramide des âges favorable a permis au directeur général

de l’ACOSS de ne pas céder sur la mise en place de départs anticipés. Enfin,

d’après Yvan Talpaert, une certaine adhésion par « renonciation », notamment

pour les directeurs en fin de carrière, est à noter.


63

Selon Yves Corvaisier, un des principaux facteurs de réussite est celui du

temps qui peut être accordé au projet. Cela suppose qu’il n’y ait pas d’urgence

à gérer une problématique d’effectifs, par exemple, ou tout autre élément

contraignant le temps disponible. Un deuxième facteur déterminant est

d’associer le réseau à la conception et à la mise en œuvre du dispositif. Cela est

largement facilité dans la branche retraite par le nombre limité de caisses, qui

rend un travail personnalisé avec chacune plus envisageable. Cela induit une

méthode de travail très participative. Un troisième facteur de réussite évoqué

par Yves Corvaisier est d’ « assurer le gagnant-gagnant ». Dans la mesure du

possible, il faut éviter que les directeurs soient les perdants d’une

mutualisation. Or, il n’est pas évident de toujours trouver du gagnant dans

chaque projet de mutualisation, notamment lorsqu’un directeur perd son centre

informatique. Ainsi, pour la mutualisation de l’informatique, la CNAV a

cherché à maintenir une activité spécifique dans les caisses impactées, au

moins dans un premier temps : de développement, d’expertise, d’intégration,

de planification ou de production.

Les entretiens réalisés auprès des représentants des caisses nationales nous

ont permis de mieux comprendre les réorganisations réalisées dans chaque

branches ou régimes, de la stratégie à l’opérationnel. Ces premiers éléments

d’analyse constituent de précieux indices sur la relation national/local qui est

au cœur des restructurations de réseaux actuelles. Parallèlement, les

questionnaires adressés aux directeurs des organismes locaux viennent enrichir

notre travail de recherche.

2. Les directeurs portent une appréciation contrastée sur

les réorganisations : majoritairement positive en matière de

gestion mais très perfectible sur les moyens déployés

Le questionnaire adressé aux directeurs d’organismes locaux se conclut sur

leur appréciation de la réorganisation des réseaux. En premier lieu, en mettant

en avant les domaines profitant d’effets bénéfiques ou les modifications

d’activités auxquelles ils ont été confrontés. En second lieu, en exprimant leur

satisfaction à l’égard de la réorganisation et en développant librement les

facteurs qui selon eux auraient pu accroître leur satisfaction.


64

a) Les réorganisations n’ont pas manqué d’effets bénéfiques, notamment de gestion, ni d’impact sur les responsabilités des dirigeants

Concernant les effets bénéfiques dus aux réorganisations, une large

majorité de réponses s’oriente vers l’amélioration de la gestion (maîtrise des

coûts et pilotage) plutôt que l’offre de services24

:

- Meilleure maîtrise des coûts de gestion : 77,3% (34 des 44 réponses) ;

- Maîtrise de coûts des fonctions supports : 75,0% (33) ;

- Renforcement des capacités de pilotage : 61,4% (27).

Les autres propositions sont en retrait, à savoir la création de nouvelles

activités (19 fois), l’amélioration des relations avec les assurés (18) et

l’amélioration des services rendus aux partenaires (11).

A noter quelques verbatim proposant d’autres domaines où les

réorganisations peuvent produire des effets bénéfiques : dynamique du

changement pour l'avenir ; la gouvernance du réseau et des organismes, la

suppression des doublons dans les services fonctionnels convertis en effectifs

dans les secteurs de la production.

S’agissant de leurs responsabilités, 81,8% des directeurs locaux ont connu

une évolution de leurs activités (36/44 réponses). Parmi eux, la plupart a

constaté un accroissement du champ d’activités (47,7% de l’échantillon) ou un

changement de fonctions (34,1%), et parfois les deux cumulés (13,6%).

Inversement, parmi ceux ayant constaté une limitation du champ d’activités

(25% de l’échantillon), la majorité a vécu un changement de fonctions (54,4%).

Par déduction, la part des directeurs qui n’ont fait l’objet d’aucune

évolution est de 18,2% (8/44 réponses).

A noter quelques verbatim illustrant les changements opérés, tels que des

déplacements intersites en raison d’un élargissement de couverture

géographique, la responsabilité de directeur régional, ou du pilotage général,

24

Question 8 avec réponses à choix multiples


65

mais encore un témoignage « plus d'agents, plus de partenaires, plus de

travail ».

b) Les facteurs d’acceptation mis en avant par les directeurs locaux

Pour connaître quels facteurs leur paraissent indispensables à l’acceptation

de toute réorganisation, les directeurs ont été invités à sélectionner et

hiérarchiser cinq facteurs parmi onze proposés. Une pondération entre la

fréquence et le classement 25

a été appliquée pour classer les réponses par ordre

d’importance :

- Associer les directeurs locaux à la conception et la mise en œuvre du

projet est le facteur ayant la meilleure pondération (4,97) et étant le

plus cité (37 fois) ;

- Adapter les systèmes d'information (3,05 / 26 fois cité) ;

- Disposer de délais suffisants (2,93 / 31 fois cité) ;

- Maintenir des libertés d’organisation locales (2,62 / 25 fois cité) ;

- Expliciter les gains attendus pour le réseau (2,25 / 22 fois cité) ;

- Accompagner le personnel (par la CN ou un cabinet spécialisé) (2,20 /

21 fois cité.

Inversement, pour connaître quels facteurs leur paraissent constituer un

frein à l’acceptation de toute réorganisation, les directeurs ont été invités à

sélectionner et hiérarchiser trois facteurs parmi huit proposés. Trois facteurs se

démarquent tant en fréquence qu’en classement pondéré 26

:

- mobilité géographique imposée (5,4 / 28 fois cité) ;

- manque de visibilité quant aux enjeux (4,2 / 25 fois cité) ;

- manque d'association au projet (3,6 / 24 fois cité).

L’absence d’accompagnement au changement arrive en 4ème

position en

étant cité 15 fois.

25

1ère

position pondérée à 0,9 ; la 2ème

à 0,8 ; la 3ème

à 0,7 ; la 4ème

à 0,5 ; la 5ème

à 0,3 ; sinon 0 26

1ère

position pondérée à 1,0 ; la 2ème

à 0,6 ; la 3ème

à 0,3 ; sinon 0


66

S’agissant de la justification de la réorganisation du réseau, les directeurs

ont pu s’exprimer sur cinq critères proposés. Quatre sont plébiscités : la

réduction des coûts avec 89,1% de suffrages « d’accord » ou « plutôt

d’accord », suivi par l’optimisation des performances (82,6%), puis l’expertise

à développer (78,3%) et la garantie de continuité de service 76,1%).

L’évolution de la population couverte semble une justification de moindre

importance (39,1%).

Question 1 : « Selon vous, quels sont les critères qui ont justifié la réorganisation du réseau ? »

A noter quelques verbatim proposant d’autres critères justifiant une

réorganisation : la modernisation, la complexification des réglementations, le

mode de la pensée unique et l’hétérogénéité de la performance du réseau, la

pression de la Cour des comptes, le phénomène de mode, une démarche

institutionnelle, une modification de gouvernance, l’harmonisation avec les

zones d'influence géographique des partenaires ou le pilotage national.

c) D’une branche ou régime à l’autre, la satisfaction autour des réorganisations est très contrastée et des facteurs d’amélioration auraient pu être mis en œuvre

Sur les 44 suffrages exprimés en matière de satisfaction globale à l’égard

de la réorganisation, une forte majorité des directeurs (63,6%) se prononce

comme plutôt (45,5%) ou complètement (18,2%) satisfaits.

17,4%

45,7%

28,3%

17,4%

28,3%

21,7%

32,6%

47,8%

71,7%

54,3%

Evolution de la population couverte

Expertise à développer

Garantie de continuité de service

Réduction des coûts de gestion

Optimisation de la performance

ND

Pas d’accord

Plutôt pas d’accord

Plutôt d’accord

D’accord


67

Question 10 : « Comment évaluez-vous votre satisfaction à l’égard de la réorganisation ?»

Cependant, ces valeurs d’ensemble cachent de fortes disparités d’une

branche ou régime à l’autre27

, le niveau d’insatisfaction le plus fort étant en

MSA (80%) puis au RSI (70%) et le niveau de satisfaction le plus fort étant en

CAF (66,7% dont 50% de complètement satisfaits) puis en URSSAF (60% ;

40% de complètement satisfaits) et enfin en CPAM (81% de plutôt satisfaits).

Enfin, le questionnaire a permis à chaque directeur local de s’exprimer sur

un ou plusieurs facteurs sur lesquels il aurait pu être possible d’agir afin

d’accroître significativement leur satisfaction au regard des réorganisations.

L’ensemble des verbatim (au nombre de 27 ; voir annexe page 114) est

regroupé ci-après par thème de manière à dégager des pistes de réflexion :

- Sur un plan social :

o Penser la GPEC en amont, y compris pour les agents de

direction ;

o Ne pas réduire les responsabilités des directeurs, pourtant

sollicités dans le soutien au projet, sans considération quant à

leur satisfaction personnelle ;

27

Les résultats pour le régime des Mines ne sont pas exploitables.

31,8% 45,5% 18,2% Satisfaction à l'égard de

la réorganisation

Pas satisfait(e)

Peu satisfait(e)


Complètement satisfait(e)

10,0%

10,0%

60,0%

18,2%

33,3%

80,0%

30,0%

30,0%

81,2%

16,7%

20,0%

20,0%

50,0%

40,0%

RSI

CPAM

CAF

MSA

MINES

URSSAF Pas satisfait(e)

Peu satisfait(e)


Complètement satisfait(e)


68

o Préserver la motivation de chacun en évitant une dégradation de

la satisfaction professionnelle : par exemple en reconnaissant à

une nouvelle organisation la légitimité d’une montée en

puissance dans l’atteinte de ses objectifs ;

- Sur un plan organisationnel :

o Préparer en amont les systèmes d'information à la fusion ;

o Instaurer un accompagnement financier au plus tôt pour éviter

l’autofinancement et donc le règlement des difficultés par les

seuls organismes locaux ;

- Sur un plan stratégique :

o Inscrire des réorganisations dans une stratégie nationale claire et

ambitieuse, avec une meilleure lisibilité sur les enjeux ;

o Apporter un soutien plus pertinent au niveau du conseil du

nouvel organisme.

C. De l’analyse des questionnaires nationaux et locaux on peut déduire les principales attentes des directeurs et des caisses nationales afin d’améliorer leurs relations

1. L’hétérogénéité des mouvements de réorganisations

induit pour les directeurs locaux des attentes en termes de

visibilité des enjeux et de positionnement

Les mouvements de réorganisation trouvent leurs origines dans différentes

volontés, qu’elles émanent des branches ou des pouvoirs publics. Ils visent tous

à rationaliser les activités et à en améliorer la qualité. Néanmoins, la

clarification des enjeux entourant ces mouvements apparait comme une attente

forte des directeurs. Les résultats des questionnaires locaux montrent que le

lien entre les orientations stratégiques et les projets de réorganisation doit être

direct pour emporter l’adhésion.

Parallèlement, les caisses nationales témoignent quant à elles d'une volonté

de mener à bien les réformes par une association des directeurs. L’analyse des

questionnaires montre qu’elle est d’autant plus efficace lorsqu’elle se situe en


69

amont du projet. Celle-ci se traduit toutefois de façon différente selon les

branches. Nous pouvons reprendre pour exemple les cas de la branche

vieillesse et du régime agricole qui ont associé les directeurs dès la préparation

du projet. A l’inverse le RSI n’a pas fait le choix de consulter les directeurs

dans la démarche de création du régime.

Le positionnement des directeurs locaux tout au long du processus de

réorganisation est conditionné à la fois par leur degré d’implication et le

moment où celle-ci est mobilisée.

Les directeurs attendent une vision précise de la stratégie de branche ou du

régime pour être à même de conduire le changement mais également pour se

positionner dans le futur paysage organisationnel. En effet, la réorganisation

d’une branche ou d’un régime peut faire évoluer les prérogatives des directeurs

en poste.

Si l’association des directeurs est une donnée plutôt bien intégrée en amont

du projet, des attentes en termes d’accompagnement restent à satisfaire.

2. La nature et la dimension de l’accompagnement des

directeurs locaux est à adapter aux objectifs et à la stratégie

nationale

Les directeurs locaux bénéficient en général d’un accompagnement. Ce

dernier est attendu tant dans sa dimension institutionnelle que dans sa

dimension personnelle. Si l’on retrouve cette même volonté au niveau national,

force est de constater que la mise en œuvre prend plus une forme

institutionnelle (82,2% des directeurs interrogés ont été concernés).

L’accompagnement personnalisé se révèle finalement plutôt rare mais

apprécié. Selon notre échantillon, si seulement 20% des directeurs en ont

bénéficié, le taux de satisfaction mesuré est de 100%.

Une raison pouvant expliquer ce choix d’accompagnement par le niveau

national est peut-être à chercher dans la volonté de ne pas déresponsabiliser les

directeurs et les conforter dans leur rôle d’acteurs du réseau. Il est à noter que


70

pour mener à bien la réorganisation, les directeurs locaux ont plus bénéficié de

marges de manœuvre (délais, libertés) que de moyens supplémentaires. Chaque

directeur dispose d’une marge d’autonomie, d’un volant d’initiatives. L’attente

du niveau national réside dans la capacité du directeur local à bien utiliser cette

marge. Le directeur s’appropriera d’autant cette dernière qu’elle sera

clairement liée à un objectif et/ou une contrainte formulée par le niveau

national.

Le manque d'accompagnement, tout comme l'absence de vision à moyen et

long terme, sont des facteurs d'inquiétude qu’il semble nécessaire de prendre

en compte pour conduire une réorganisation.

3. Quelle est la corrélation entre les préoccupations du

niveau national et du niveau local ?

En définitive, les caisses nationales et locales se retrouvent autour de

préoccupations et attentes communes. Elles souhaitent mener à bien les

réformes tout en améliorant leur coopération. Les directeurs locaux sont en

général en phase avec les réformes qui, de leur point de vue de gestionnaire,

sont nécessaires et produisent des effets bénéfiques. Néanmoins, pour les

mener à bien, les dispositifs d’accompagnement, notamment personnalisés,

apparaissent comme un outil à développer. Cet accompagnement est également

à associer à une conséquence des réorganisations : l’évolution du métier de

directeur.

La plupart du temps, ces réorganisations ont une incidence, positive ou

négative, sur les fonctions des directeurs de plein exercice. Ainsi, une attente

forte existe dans la mise en œuvre d’une stratégie ressources humaines plus

développée (GPEC, évolution professionnelle et fonctionnelle, gestion des

risques psychosociaux, ...).

Cette attente est à rapprocher de la volonté de dynamisation de la carrière

des agents de direction de la Sécurité sociale, au centre des travaux du rapport

d’Annick Morel.


71

III. De l’adhésion des directeurs à une institution en réseau consolidée, rationalisée et innovante.

A. Dans un contexte contraint, l’institution doit promouvoir des acteurs de la protection sociale, clefs de voûte des organismes, organisateurs de partenariats, managers d’équipes et ingénieurs de la protection sociale

1. Les directeurs locaux doivent s’emparer d’une marge

de manœuvre dans la gestion de leur organisme

Comme cela a été évoqué, le décret du 12 mai 1960 a conféré de nouvelles

prérogatives au directeur d’organisme, lui octroyant une certaine autonomie

dans la façon de piloter son organisme. Cependant le contexte dans lequel

s’exercent les missions d’un directeur est de plus en plus contraint du fait de

nouvelles exigences de maîtrise du risque et de régulation de la dépense. Le

processus de normalisation à travers la mise en œuvre d’une démarche qualité,

les audits, le contrôle interne, la validation des comptes participent également

à contraindre la marge de manœuvre des directeurs. Ces évolutions peuvent

laisser penser que l’autonomie des dirigeants d’organismes a été amputée de sa

substantifique moelle.

Les différents entretiens menés dans le cadre de cette étude ont démontré

qu’une telle conclusion est trop hâtive.

Les directeurs évoluent depuis la loi du 22 août 1950 dans un

environnement contraint pour la gestion et l’animation de leur organisme du

fait du cadre d’élaboration des budgets, et des directives nationales précises

entourant les systèmes d’information (achats des matériels informatiques,

utilisation des mêmes applicatifs au niveau national) par le mode de relation

établi avec les caisses nationales, à travers la mise en œuvre d’une

réglementation qui leur échappe, la fixation de budgets, de moyens alloués, de

règlementation et des systèmes d’information.


72

Ainsi, la singularité d’un directeur réside dans sa capacité à conjuguer au

mieux ces contraintes et les moyens alloués en contrepartie : innover dans la

contrainte pour améliorer les performances de son organisme.

Au cours des échanges avec des directeurs, on a pu noter que lorsqu’un

directeur est contraint de rendre un pourcentage de ses effectifs, plusieurs

possibilités s’offrent à lui. Il peut laisser faire, rendre les postes et faire reposer

la charge de travail sur les autres agents, et ainsi subir la contrainte dans une

démarche passive. Il peut également adopter une attitude proactive, afin que la

décision soit la plus acceptable possible en utilisant sa marge de manœuvre.

Chaque contrainte devient l’occasion d’établir un diagnostic sur l’activité en

question, les moyens associés, en vue d’y trouver des gains d’efficience et de

qualité.

Ainsi la fonction de directeur dépend elle de la façon dont chaque individu

souhaite l’exercer.

De cette étude il ressort également que cette marge de manœuvre semble

de plus en plus dissociée de la fonction de directeur de plein exercice au profit

de l’implication de celui-ci dans le réseau.

Les restructurations dans les branches aboutissent à des organismes de

taille plus grande qui ont vocation à donner de nouveaux leviers d’autonomie.

Les partenariats sont facilités par le poids économique et social de ces

organismes mutualisés. Il ne revient pas à la caisse nationale seule de nouer des

partenariats mais bien au représentant de l’organisme localement. A terme, le

poids accentué de certains organismes et la capacité du directeur à se saisir des

opportunités offertes par le réseau doivent favoriser l’innovation. Des exemples

nous ont été cités illustrant ces propos, comme par exemple le projet de santé

active initié par le directeur de la CPAM du Mans Monsieur Negaret en 2004

ou le projet « Santé sport ». Ce dernier expérimenté par l’ARS et la CPAM de

Strasbourg consiste à rembourser des séances de sport afin d’inciter à

l’exercice d’une activité physique.


73

2. Le rôle du directeur doit évoluer pour s’adapter aux

nouvelles exigences d’une organisation en réseau

La fonction de directeur tend à s’enrichir des relations proactives avec les

caisses nationales. L’association des directeurs aux réflexions du réseau est

autant bénéfique à ce dernier qu’elle est nécessaire à l’évolution de la fonction.

Que ce soit par leur implication dans la réflexion collective ou par les

nouvelles missions qui leur sont confiées, les directeurs sont voués à devenir

des animateurs du réseau. Ils assument désormais la gestion du risque (GDR),

mais une GDR qui se développe dans des sens différents et dans chacune des

branches. Ils doivent participer à l’analyse des impacts économiques et

financiers et être incubateurs d’idées. Ils sont invités à consacrer une partie de

leur temps de travail à des activités nationales, notamment par le biais de

participation à des comités nationaux.

La volonté de la direction de la sécurité sociale par le biais du rapport

Morel, insiste sur le besoin de diversification des métiers et des compétences :

« [43] Parallèlement, les métiers des ADD se sont diversifiés apportant des

inflexions qualitatives aux profils requis par l’institution.

[44] Tout d’abord, l’encadrement de la « production » qui était le cœur du

métier des ADD coexiste avec d’autres fonctions : qualité du service ; gestion

du risque ; pilotage de réseaux, animation de partenariats ou d’une réflexion

institutionnelle sur un thème émergent, créations d’outils stratégiques pour

l’institution, expertises pointues au profit de l’ensemble des organismes. »28

L’heure n’est plus qu’à la seule loyauté aux valeurs de la sécurité sociale,

elle doit également être à la prospective. Les directeurs réclament cette

association à la pensée collective de l’institution, il revient peut être aux caisses

nationales à la faciliter ? Les directeurs ont la plupart du temps été associés à

la mise en œuvre des réorganisations des réseaux mais sont-ils associés aux

réflexions futures. Les futurs dirigeants sont-ils incités à penser l’organisation

en réseau de demain ? Existe-t-il des outils permettant cette réflexion

collective ?

28

Rapport MOREL


74

L’Ecole nationale supérieure de sécurité sociale (EN3S) est un des rares

lieux de croisée des branches et des régimes de la sécurité sociale et le travail

de recherche-action participe sans doute à cet objectif de faire des dirigeants

des penseurs de la dynamique des réseaux.

3. Les directeurs doivent mettre leur ingénierie au service

de la dynamique des réseaux

Dans le cadre contraint et restructuré du nouveau paysage institutionnel, le

rôle du directeur doit être tridimensionnel :

- Etre responsable de la production et de l’action du service public de

sécurité sociale

- Etre le garant du climat social dans lequel s’exerce l’activité

- Etre ingénieur des politiques sociales dans la vie du réseau

Pour développer ce dernier volet de la fonction, l’EN3S se doit d’apporter

une réponse pédagogique à ces évolutions en se faisant laboratoire d’idées. Elle

s’est fixée pour missions de permettre aux futurs et actuels directeurs d’être

force de proposition et force d’initiative dans un cadre autonome délimité,

d’offrir un espace propice à la réflexion sur les politiques publiques, afin de

percevoir les perspectives d’évolution, et que les élèves « apportent leur

contribution intellectuelles et leur engagement dans le débat public »29

Pour développer cette dimension d’analyse et de contribution à la pensée

commune prospective, l’EN3S a introduit un cycle intitulé « Stratégie nationale

et dynamique des réseaux » (SNDR).

Outre la volonté de favoriser l’ingénierie sociale, un tel cycle dynamisera

le fonctionnement en réseau de la sécurité sociale ne serait ce qu’en

éclaircissant la notion de réseau et ce que cela implique en termes de

fonctionnement, de pilotage et d’implication des acteurs.

29

Article de la revue Regard n°41 Pourquoi penser – Philippe Georges


75

B. L’institution doit assurer le fonctionnement d'un réseau réactif, où chaque acteur est proactif

1. Les évolutions du réseau, quelles qu'elles soient,

doivent être pensées avec les directeurs afin d'optimiser leur

compréhension et leur implication

La perception qu’ont les directeurs de l’évolution du réseau est liée aux

conditions de la mise en place d’une nouvelle gouvernance.

A partir des années 2000 la branche maladie a commencé une réflexion sur

comment la tête de réseau doit conforter sa gouvernance interne et son réseau,

le tout afin de stimuler l’accompagnement, l’innovation et promouvoir la

mutualisation. Il en ressort l’idée d’une coordination en région, notamment

dans le domaine de la gestion du risque. Pour cela, il a fallu convaincre les

directeurs du champ des possibles, les associer à l’émergence de services

nouveaux, plus homogènes et en synergie avec les autres partenaires extérieurs

(création d’un comité régional de direction avec CPAM, CARSAT, CAF).

Selon un autre modèle, la branche du recouvrement s’est engagée dans une

restructuration radicale et rapide en régionalisant son réseau. Aboutissant à une

perception différente de celle des CPAM.

L'association des directeurs locaux, en amont de toute réflexion et

conception à travers une communication homogène, permet une meilleure

appropriation des enjeux. Cela conditionne également leur degré d'acceptation

et d'implication dans la réussite de la reconfiguration.

Au sein du réseau des CPAM, la mise en place de la nouvelle stratégie de

coopération a été peu ou pas assez expliquée, et s’est donc superposée à la

stratégie historique de compétition entre caisses aboutissant à une

incompréhension face aux difficultés rencontrées, l’apparition de coûts

supplémentaires et de tensions dans le réseau30

.

30

Article de la revue Regard n°41 Les enjeux de la dualité de stratégies au sein des CPAM : de

la compétition à la coopération


76

L’association à la « pensée du réseau » participe de l’unité de ce dernier et

à sa capacité à innover. Or rien ne peut être plus mauvais que de réduire la

capacité d’inventer et d’innover d’un réseau.

2. Les têtes de réseau ne peuvent reconfigurer

l'organisation de la branche sans un accompagnement des

directeurs locaux et une communication efficace

L’accompagnement, comme l’ont révélé les questionnaires, est essentiel à

la participation efficace des directeurs. Il se décline en deux volets.

L’accompagnement dit institutionnel, déjà généralisé sous des aspects

différents selon les branches et les objectifs visés. Et l’accompagnement

personnel, plus rare mais très apprécié.

S’il convient de veiller à ne pas faire de cet outil un levier

déresponsabilisant et inhibiteur d’initiative, force est de constater qu’il est

moteur pour l’ensemble des acteurs. Il constitue un point de réflexion croisée

sur les attentes et besoins du réseau et de ses acteurs. Formaliser un

accompagnement nécessite en effet de s’intéresser à son utilité et à l’objectif

qu’il poursuit.

L’accompagnement institutionnel constitue un outil relativement

développé dans la reconfiguration des réseaux et apparaît pour la caisse

nationale comme un corollaire de la mise en œuvre d’une réorganisation. En

revanche, le développement de l’accompagnement personnel des directeurs

semble trop peu avancé. Or, de notre point de vue, ce type de démarche

présente plusieurs avantages. En effet, il permet d’intégrer le fait que le

directeur local, afin de mener à bien le projet de la branche du régime, doit

disposer des moyens et informations nécessaires mais aussi se trouver dans une

posture adaptée. Tandis que l’accompagnement institutionnel permet plus de

donner de l’information, l’accompagnement personnel permet plus la mise en

œuvre dans des bonnes conditions de préparation.

L’accompagnement personnel a également pour avantage de permettre au

directeur local, dont les fonctions évoluent vers des fonctions de type directeur-

délégué, chargé de projets, de faire un point sur ses compétences, de se

préparer au changement et en définitive, de lui permettre de trouver sa place

dans un contexte changé.


77

Le développement de l’accompagnement personnel doit s’inscrire dans la

modification de la gestion des ressources humaines par la caisse nationale, que

nous développerons dans la suite de notre étude.

Les modalités de développement restent cependant à déterminer :

généralisation ou sur la base de volontariat ? Action par des acteurs

institutionnels (EN3S) ou par des cabinets extérieurs ? Il n’en demeure pas

moins que l’accompagnement des directeurs est à considérer de manière

attentive par la caisse nationale, du fait de ses effets facilitateurs pour la

réorganisation et des conséquences de cette dernière sur le rôle des dirigeants

locaux.

En sus de l’accompagnement plébiscité par les directeurs, il semble qu’une

communication efficace doit être pensée en amont. Cette dernière doit offrir un

maximum de visibilité lors de la mise en œuvre de la reconfiguration.

La communication doit être présente sur plusieurs plans. La

communication interne doit permettre de faire circuler dans le réseau

d’organismes locaux les éléments constitutifs de la réorganisation. Cette

dernière concerne bien entendu les dirigeants et les salariés mais aussi un

ensemble de partenaires internes (conseils, conseils d’administration) et

externes (associations, entreprises, collectivités locales).

Il est donc primordial que la communication interne permette à la caisse

nationale de fournir aux directeurs locaux le même niveau d’information, au

même moment. Ceci doit permettre d’éviter toute mésentente sur le projet, de

fixer la ligne de conduite, les objectifs attendus et de permettre aux dirigeants

d’informer le personnel de leur organisme. Un déficit de communication dans

le réseau présente plusieurs dangers : spéculations sur le projet, incertitudes

conduisant à une inquiétude des personnels, difficultés quant aux relations avec

les partenaires sociaux et les partenaires extérieurs.

Pensée en amont, la communication interne permet à la fois de donner de

l’information et de prévenir certaines difficultés dans la mise en œuvre du

projet, que pourrait rencontrer le dirigeant local.

La communication externe doit également être intégrée en amont et tout au

long du projet. Compte tenu de l’impact de la présence des organismes de

sécurité sociale sur un territoire, la réorganisation doit s’appuyer sur un


78

dispositif de communication fort destiné aux partenaires externes de

l’organisme. Ceci permet de confirmer les missions de l’organisme et quelque

part de « rassurer » les bénéficiaires de ses actions. Elle permet aussi de

diffuser de manière large et maîtrisée la transformation du réseau pouvant

produire un impact sur les relations entre usagers et organismes

(départementalisation des CPAM) ou sur l’identité du régime ou de la branche

(création du RSI, transformation des CRAM en CARSAT...).

La communication, tout comme l’accompagnement, est un outil

d’information et donneur de visibilité, à la fois pour les dirigeants et

l’organisme.

3. Les directeurs locaux, premiers acteurs du réseau,

doivent pouvoir y trouver leur place afin de le faire vivre au

mieux et pour cela, la tête de réseau doit assurer un maximum

de visibilité à chacun en définissant un cadre clair

Afin que les directeurs s'approprient pleinement leur place dans le réseau,

faire vivre leur marge de manœuvre et leur possibilité d'initiative, la visibilité

des réorganisations constitue un véritable enjeu pour la direction des caisses

nationales.

En effet, la marge de manœuvre et la capacité d’innovation d’un directeur

local représente un outil significatif pour le niveau national et local. Du point

de vue du national, ces deux capacités représentent une capacité

d’expérimentation et de développement de problématiques de la branche ou du

régime. Bon nombre d’initiatives locales ont conduit à une généralisation dans

le réseau. De manière plus classique, de nombreux exemples d’expérimentation

existent dans des organismes pilotes de projets nationaux.

Ces deux éléments permettent également d’offrir la possibilité à un

organisme local de trouver sa place dans un environnement en évolution, de

fournir à son personnel des éléments de motivation et de développement des

compétences internes, utiles au réseau. Ceci prend d’ailleurs tout son sens dans

un contexte où de nombreux acteurs locaux participent aux travaux de la caisse

nationale (mises à disposition, association à des groupes de travail).

La faculté d’un directeur local à pouvoir utiliser pleinement ses ressources

internes représente donc un élément de motivation pour l’organisme et conforte


79

le dirigeant local dans sa capacité d’agir au sein de l’organisme dont il a la

charge. Il s’agit d’un élément facilitateur en interne et potentiellement

générateur de plus-value pour le niveau national.

En parallèle, les têtes de réseau doivent définir un cadre de référence clair

et contrôlé. Devant l'évolution de la taille des réseaux et la redéfinition des

missions et des moyens liés pour les mener à bien, la caisse nationale, en tant

que tête du réseau, doit fixer le cadre permettant l'action des directeurs locaux.

Il doit ainsi jouer un rôle de régulateur dans la définition et l'animation du

réseau, développer une logique de coopération au sein du réseau. Ce cadre de

travail doit permettre aux directeurs locaux de se positionner dans la nouvelle

organisation et de passer d'une logique d'organismes en compétition à une

logique de coopération entre eux.

Enfin, la caisse nationale, en tant qu'initiateur de la stratégie doit s'atteler à

donner une visibilité aux directeurs sur l'avenir du réseau, et ainsi leur

permettre de se projeter au sein de la branche et de l'institution sur le plus long-

terme.

En effet, comme nous avons pu le relever lors de nos travaux, la visibilité

donnée aux acteurs locaux apparaît comme une dimension forte dans la mise en

œuvre d'une réorganisation et un élément attendu d’amélioration par les

dirigeants locaux. Elle permet ainsi de donner aux dirigeants locaux une vision

sur l'évolution du réseau, leur permettant ainsi de la préparer et de la diffuser

au sein des organismes du réseau, le cas échéant.

Au-delà de la visibilité du projet, la nécessité de disposer pour les

dirigeants locaux d'informations permettant de se projeter à moyen et long

termes représente un enjeu essentiel du processus d'évolution des réseaux.

Comme nous le détaillerons par la suite, la transformation du métier de

dirigeant local doit s'accompagner de la mise en œuvre d'outils de gestion des

ressources humaines et de détermination d'objectifs à atteindre. De ce fait, la

connaissance de l'évolution du réseau sur une perspective relativement longue

est un facteur permettant au dirigeant local de se positionner et d'anticiper au

maximum les évolutions de son organisme et son évolution personnelle.


80

Comme tout acteur du réseau, le dirigeant local se doit de disposer des

éléments de contexte permettant de comprendre le but recherché, afin de

pouvoir s'intégrer dans le dispositif et favoriser l'atteinte de l'objectif. Donner

de la visibilité au réseau exige d’associer plus étroitement les directeurs

d’organismes aux instances stratégiques de la branche. La branche famille

constitue sur ce point un exemple significatif. Aux termes de la COG 2009-

2012, en matière de pilotage stratégique, la branche famille s’est tout d’abord

dotée d’un comité stratégique, composé de directeurs de CAF sur une base

régionale, et chargé de participer à la réflexion prospective de la caisse

nationale. On trouve également un conseil de réseau qui rassemble des

directeurs de caisses sur une base régionale, sensés s’exprimer sur les projets

institutionnels de la branche. D’autre part, en matière de pilotage opérationnel,

la Caisse nationale d’allocations familiales a créé un comité opérationnel de

branche, composé des directeurs des territoires où sont implantés les centres

informatiques, et qui doit traiter l’ensemble des difficultés rencontrées dans le

déploiement des missions des CAF. Le degré d’association des directeurs aux

réflexions collectives distingue la branche famille des autres branches comme

la branche maladie, davantage articulée autour de relations verticales entre la

tête de réseau et les CPAM, et confiant plus volontiers des missions nationales

aux directeurs d’organismes. Le nombre pertinent d’instances et la

configuration de ces instances restent à préciser mais les caisses nationales

doivent aménager les conditions d’une association effective des directeurs à la

réflexion stratégique des branches et des régimes.

En définitive, il est donc nécessaire pour les caisses nationales de faire

évoluer leur relation avec les directeurs locaux afin de profiter de la richesse

que représente un tel vivier d’acteurs territoriaux des politiques sociales. Cela

passe par une gestion dynamique et modernisée des ressources constituées par

les dirigeants des organismes locaux.


81

C. Les têtes de réseau doivent mettre en place une gestion claire, moderne et dynamique du vivier des directeurs d’organismes

Les caisses nationales doivent assumer et consolider leur position de tête

de réseau vis-à-vis de leur vivier d’agents de direction (ADD). Cette démarche

serait à considérer selon deux aspects : la gestion de la relation contractuelle

entre le niveau national et le directeur local et le développement d'une gestion

modernisée et dynamique des carrières de ces personnels de direction.

1. Clarifier la position des directeurs d’organismes vis-à-

vis de leurs caisses nationales : quelle nécessité d’instaurer

une relation contractuelle ?

Directement impliqués dans l'activité du réseau, les directeurs constituent

pour la tête de réseau des acteurs essentiels dans la conduite du changement, la

mise en œuvre des stratégies nationales et la réalisation des objectifs du régime

ou de la branche. Depuis 1996, un certain nombre de dispositifs concernant les

directeurs ont vu le jour, rénovant leurs relations avec le niveau national et

visant à dynamiser les relations entre ces deux niveaux de responsabilités.

Ainsi, l'évolution des modes de nomination et de révocation des directeurs

locaux depuis 2004 a fortement renforcé le rôle du directeur de la caisse

nationale, modifiant notamment le lien hiérarchique entre le directeur général

et le directeur local.

Toutefois, malgré cette évolution, des questions subsistent dans le domaine

de la relation entre ces acteurs. En effet, bien que nommé et pouvant être

« révoqué » par le directeur général de la caisse nationale, la relation

contractuelle demeure au niveau local entre le directeur et l'organisme dont il a

la charge. Selon le rapport IGAS de 2007, cet état de fait pourrait entraîner des

difficultés dans la mise en œuvre de certaines missions ou dispositifs (fin de

fonction par exemple, effectivité des lettres de mission pour des durées

déterminées). Se pose dès lors la question de modifier la relation contractuelle

et d'évoluer vers l'établissement d'un contrat de travail entre la caisse nationale

et le directeur local. Cette hypothèse se retrouve ainsi posée dans le rapport

2007 IGAS, introduisant une dimension supplémentaire : faire de tous les

agents de direction des salariés de la caisse nationale.


82

En replaçant cette proposition dans le contexte de notre étude et donc au

niveau des directeurs locaux, plusieurs éléments sont à considérer, quant aux

bénéfices de sa mise en œuvre. Il apparaît logique d’inscrire cette possibilité

dans l’évolution du lien entre le niveau national et local. En effet, compte tenu

de l’évolution des réseaux et du décret de 2010 renforçant les pouvoirs du

directeur général à l’encontre des directeurs locaux (proposition quant à la

nomination, révocation) mais également du rôle du directeur local de mettre en

œuvre au plan local les stratégies de branche, pourquoi ne pas considérer le fait

que le directeur local soit lié contractuellement avec la caisse nationale ? Cette

évolution permettrait de résoudre les difficultés liées au statut actuel des

directeurs locaux, à savoir responsable de la gestion de leur organisme et de ses

actions, et dépendant du niveau national : mise en œuvre des stratégies de

branches, attribution des moyens humains et financiers… Il permettrait de

clarifier le lien existant en le formalisant et fixerait les objectifs et les

contreparties liées.

De plus, l’existence d’un tel contrat permettrait de faciliter la gestion de

situations complexes, liées au repositionnement des directeurs locaux à l’issue

des mouvements de réorganisation. En effet, le lien contractuel pourrait rendre

plus flexible leur positionnement, permettant d’évoluer vers d’autres

organismes du réseau mais aussi vers des fonctions différentes de gestion de

projets nationaux.

Cependant, malgré cette clarification des relations, certaines difficultés

seraient à considérer avant d'envisager la mise en œuvre d'une telle réforme.

Outre les oppositions politiques et syndicales potentielles, notamment au sein

des conseils, qui pourraient y voir une réduction de leurs pouvoirs et des

associations de directeurs, un risque de rigidification des relations entre le

niveau national et local existe. De plus, dans un cadre d'évolution des réseaux

de la sécurité sociale, ce dispositif pourrait renforcer le cloisonnement entre les

branches, alors que le développement de la mobilité, géographique mais aussi

interbranche est un axe de travail fort de ces dernières années. Une difficulté

existerait également eu égard aux directeurs de CARSAT, dont l'activité

recouvre deux branches. Quelle branche serait compétente ? Quels seraient les

critères à appliquer : ratio des activités dans l’organisme, parcours


83

professionnel ? Il est d'ailleurs à signaler qu'au niveau des caisses nationales, si

ce dispositif se réalisait, ces dernières l'envisageraient plus pour les directeurs

et les agents comptables que pour l'ensemble des agents de direction31

.

En définitive, et à notre sens, la question de proposer une relation

contractuelle formelle entre la caisse nationale et le directeur local ne nous

apparaît pas comme un enjeu fort actuellement. Le dispositif actuel est un

dispositif « ambigu » qui a le mérite de préserver les équilibres de pouvoirs et

les initiatives locales. Le fait de formaliser par un contrat écrit la relation de

travail entre un directeur et la caisse nationale remettrait en cause le statut du

directeur, tel qu’il est conçu actuellement. En cas de rédaction d'un tel contrat,

cela pourrait conduire à une certaine « fonctionnarisation » de la fonction de

directeur. Cela risquerait de limiter les initiatives et pourrait se révéler

contreproductif.

Il nous apparaît plus intéressant de privilégier les outils à disposition de la

caisse nationale, constituant des moyens d’action et d’incitation pour

« manager » les directeurs, tels que les rendez-vous de carrière. D'autres axes

de travail peuvent être privilégiés, notamment dans l'évolution des dispositifs

conventionnels ou contractuels. Les caisses nationales pourraient ainsi

développer et favoriser la mobilité des directeurs et agents comptables, soit en

prévoyant de manière explicite le principe de mobilité dans la convention

collective ou en prévoyant, au sein de contrats types, une clause relative à la

mobilité, définissant les principes de début et de fin de mission.

Un autre levier serait de confier une mission nationale en sus des activités

déjà assurées (tout en veillant à donner un réel intérêt à la mission et en

anticipant la fin de cette dernière). Ce dispositif serait intéressant pour des

agents de direction en montée de carrière. L'utilisation des groupes de travail

intervenant sur un projet national, l'obligation de passer par des chantiers

nationaux dans le cadre du parcours professionnels apparaissent comme des

outils intéressants en la matière.

31

Rapport IGAS 2007


84

D'autres pistes de réflexion, développées dans le rapport Morel, sont

également à considérer dans le développement des relations entre la caisse

nationale et le directeur local : développement de l'accompagnement ressources

humaines, proposition d'une offre de services par la caisse nationale aux

directeurs locaux (participation aux entretiens de recrutement d'ADD,

méthodes d'évaluation...), mise en place des entretiens de carrière destinés aux

ADD, GPEC et gestion des risques psycho-sociaux.

2. Développer une gestion modernisée de la carrière des

directeurs en privilégiant une dynamique de gestions de

compétences et un accès rénové aux fonctions de dirigeant

Comme nous l'avons vu précédemment, de fortes questions demeurent

quant à la gestion des fonctions de directeurs par la caisse nationale notamment

dans la relation contractuelle et le traitement des attentes des directeurs à

l'encontre de leur caisse nationale. Une autre dimension, entrant dans ce

questionnement, est à développer. En effet, outre la question du lien

hiérarchique, toute la problématique du développement des compétences, de la

gestion des parcours professionnels et de l'adaptation des fonctions des

directeurs aux évolutions des réseaux est à prendre en considération. Cette

question est en lien direct avec le développement d'une gestion dynamique et

rénovée des carrières d'agents de direction, thème des travaux menés par

Annick Morel.

Partant du constat d'une gestion peu dynamique et n'ayant su s'adapter aux

évolutions des besoins à la fois des organismes de sécurité sociale et des agents

de direction, le rapport Morel de décembre 2010 dresse un bilan de la gestion

des ressources dirigeantes, des conditions d'accès aux fonctions d'agents de

direction (mécanisme des listes d'aptitude) et le mode de formation de ces

personnels (rôle de l'EN3S) mais aussi propose un ensemble de mesures

concourant au développement d' « une nouvelle dynamique de gestion des

agents de direction ».

Ces propositions, placées sous un nouveau fonctionnement évoqué au sein

du rapport et un maintien de la liste d'aptitude (LA), sont envisagées selon

cinq axes d’évolution de sa gestion :


85

- Modification des critères pour l’accès à la liste d’aptitude afin de

correspondre à l’expression des attentes de l’institution et non de

logiques administratives ;

- Professionnalisation des évaluations ;

- Diversification des accès à la liste d’aptitude en fonction des profils ;

- Clarification du rôle des instances collectives intervenant dans le

processus de sélection.

Si ces propositions apportent une réponse au constat réalisé du

fonctionnement actuel, il s'agit surtout des conditions nécessaires à la réussite

de la réforme qui se révèlent cruciales dans l'atteinte des objectifs attendus. En

effet, il ne peut être envisagé de mener à bien une réforme sans considérer et

agir sur les conditions d'accès aux fonctions d'agent de direction et sur les

formations de ces derniers. Cela suppose notamment une réforme de la

scolarité EN3S (voie d'accès privilégiée à ces fonctions) et la définition de la

mobilité fonctionnelle envisagée pour ces acteurs.

Toutefois, ces éléments, bien qu'essentiels à la définition des parcours des

agents de direction et a fortiori des directeurs, ne constituent pas des outils

appartenant en propre aux caisses nationales. Il existe néanmoins plusieurs

facteurs qui permettraient pour les caisses nationales, selon le rapport Morel,

de participer à la dynamisation de la carrière des agents de direction dans leur

ensemble.

Une première voie de réflexion concerne le rôle des caisses nationales

dans la liste d'aptitude. Les caisses nationales siégeant à la commission de la

liste d’aptitude communiqueraient, par l’intermédiaire des directeurs

d’organismes, les évaluations effectuées aux agents inscrits et non-inscrits sur

la liste d’aptitude.

Une autre piste de réflexion entrant à notre sens plus en cohérence avec les

attentes des directeurs locaux, est le développement de l'offre

d'accompagnement dans la prise de fonctions et dans la réalisation du parcours

professionnel. En effet, dans un contexte marqué par une évolution de la taille

des réseaux et de leurs modes de fonctionnement, par la dimension de la


86

mobilité (inter-organismes, interbranches ou inter-régimes), l'accompagnement

institutionnel constitue un champ d'activité impératif à la réponse de ces

problématiques. Cet accompagnement, présent tout au long de la carrière,

apparaît comme un élément manquant à ce jour et nécessaire, à notre sens, pour

répondre aux attentes des directeurs et des agents de direction. En effet, la prise

de fonction, dans des contextes pouvant être difficiles, la modification des

missions induites par les réorganisations, le besoin de visibilité et la prévention

des risques psycho-sociaux constituent à ce jour des préoccupations supposant

l'appui et l'action des caisses nationales.

L'EN3S, en lien avec les caisses nationales, constitue dans le cas d'espèce

un partenaire privilégié des caisses nationales pour organiser cet

accompagnement, pour l'ensemble des branches32

. La recherche d'un

décloisonnement entre les branches et les régimes apparaît également comme

une attente forte des directeurs et de l'Institution, dans le cadre du

développement des compétences et des parcours professionnels. Associé à un

contexte de réorganisation et d'évolution des réseaux, le développement des

possibilités de mobilité constitue un levier d'action important pour les

directeurs. Le rapport Morel évoque ainsi plusieurs pistes visant à lever les

freins à la mobilité :

- limiter les points de cumul des fonctions ;

- développer des dispositifs conventionnels ;

- mieux prendre en compte la question des conjoints internes à

l'institution, en termes d'employabilité, mais également expérimenter

pour les conjoints hors institution, la possibilité de recourir à un

cabinet de placement après six mois de recherches d'emploi

infructueuses.

Ainsi, la réussite d’une réorganisation des réseaux, outre ses aspects

réglementaires et stratégiques, dépend également de la gestion des ressources

humaines réalisée au niveau des directeurs locaux. La dynamique des réseaux

32

Rapport MOREL, p.18


87

doit se retrouver au niveau de la gestion des acteurs animant ces derniers. Une

démarche particulière doit ainsi être portée à l’impact de la réorganisation des

réseaux sur les métiers de dirigeants d’organismes et le rôle moteur des

dirigeants locaux dans la transformation des organisations.


89

Conclusion

Depuis les ordonnances Jeanneney de 1967, la professionnalisation des

directeurs s’affirme en faveur d’une plus grande autonomie de gestion des

organismes locaux. Parallèlement les caisses nationales développent un

pilotage stratégique indispensable dans le cadre d’un mouvement de

restructurations des branches qui doit répondre aux nouvelles contraintes

budgétaires. Dès lors, les missions des directeurs évoluent et ces derniers

apparaissent davantage comme les acteurs territoriaux opérationnels d’une

stratégie nationale.

L’Institution se dirige vers le renforcement d’un réseau intégré avec une

caisse nationale constituée comme un centre stratégique fort exerçant un

contrôle de l’activité et des ressources et un management hiérarchique du

réseau des unités locales autonomes. Cette évolution suscite certaines

questions. Les nombreuses réorganisations qui découlent de ce mouvement ne

sont pas sans conséquences sur les dirigeants locaux qui formulent de

nombreuses attentes. Les questionnaires et entretiens réalisés ont montré tous

les enjeux du repositionnement de la relation entre les niveaux national et local.

Si la volonté d’atteindre une organisation efficiente d’entreprise en réseau

semble être partagée par l’ensemble des acteurs, de nombreux obstacles

freinent encore cette dynamique. L’absence d’un projet suffisamment partagé,

la culture d’indépendance de certains organismes, l’ambigüité des liens entre

les caisses nationales et l’Etat et une créativité individuelle et collective encore

insuffisantes sont autant de défis à relever. A l’issue de ce travail de recherche

action, il convient de souligner le souhait partagé d’une évolution du réseau et

son corollaire, la nécessité de repenser la fonction de dirigeant local.

Le réseau doit offrir la possibilité de coopérations concrètes et un

partage de bonnes pratiques pour améliorer l’efficacité collective, notamment

en favorisant et diffusant l’innovation locale. L’objectif est de renforcer

l’homogénéité et la pertinence de l’offre de service. Si un consensus semble se


90

dégager concernant la nécessité d’un réseau fort, clairement positionné dans

ses orientations politiques et engagé dans une démarche d’objectifs et de

résultats dans le cadre des COG, les modalités du management du réseau

doivent s’adapter aux nouvelles attentes des directeurs locaux.

Parallèlement, le rôle et les missions du directeur doivent s’adapter à

cette dynamique de réseau. En effet, le fonctionnement en réseau accroît la

dimension stratégique de la fonction de dirigeant. L’EN3S doit ainsi apporter

une réponse pédagogique à ce besoin de diversification des métiers et des

compétences qui a fait de la qualité du service, de la gestion du risque ou

encore de l’animation de partenariats, les nouvelles exigences du réseau. Le

passage d’une organisation de type hiérarchique à une organisation en réseau

nécessite par ailleurs une modernisation de la gestion des carrières des

directeurs afin de dynamiser leur évolution au sein de l’Institution.

En somme, les dirigeants locaux sont la première force d’un

fonctionnement en réseau et doivent trouver leur juste positionnement dans une

relation renouvelée. La « relation national/local chez les dirigeants » souligne

ainsi la délicate articulation de deux nécessités conjointes : l’intégration et la

différenciation des organismes locaux.


91

Bibliographie

Livres et ouvrages :

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RORIVE Brigitte ; 2006 ; Entre contrôle de la ressource et contrôle de

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92

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les branches et les régimes - Branche famille Branche maladie Branche

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93

Table des matières

REMERCIEMENTS .................................................................................................................. 5

RESUME ................................................................................................................................ 7

SUMMARY ............................................................................................................................. 9

INTRODUCTION ................................................................................................................... 11

I. DE L'ERE DES COMMIS A L'ERE DES DELEGUES, PERSPECTIVE HISTORIQUE DU ROLE DU DIRECTEUR D'ORGANISME DE SECURITE SOCIALE ............................................................... 15

A. « L’ERE DES COMMIS » : L’ORGANISATION INITIALE DE LA SECURITE SOCIALE, MARQUEE PAR LA

DISPERSION ET LE CLOISONNEMENT DES CAISSES HERITES DES TRADITIONS MUTUALISTES, NE FAIT GUERE DE

PLACE A LA FONCTION DIRECTORIALE (1945-1960) ......................................................................... 17 a) La sécurité sociale est créée dans un environnement marqué par le poids des institutions de prévoyance, sous la forme d’une organisation décentralisée et qui accorde la gestion exclusive des caisses aux représentants des assurés .................................................................. 17 b) La gestion exclusive des conseils d’administration ne laisse que peu de marges à des directeurs qui sont tout juste les « commis » des caisses .......................................................... 19 c) La gouvernance des organismes dominée par des conseils d’administration peu présents et l’absence de prérogatives des directeurs nourrit une gestion inefficace et malsaine des caisses ......................................................................................................................................... 21

B. « L’ERE DES PATRONS » : LA CONSECRATION DE LA FONCTION DIRECTORIALE CREE UNE RUPTURE ENTRE

LA FILIERE POLITIQUE ET LA FILIERE TECHNOCRATIQUE AU SEIN DES ORGANISMES, CONFORTEE PAR

L’INSTITUTION DES CAISSES NATIONALES EN 1967 EN TANT QUE TETES DE RESEAU (1960-1996) ............. 24 a) Le décret de 1960 opère une distinction entre une filière technocratique constituée par les directeurs devenus des professionnels de la gestion et une filière politique incarnée par les conseils d’administration ............................................................................................................ 24 b) La professionnalisation de la gestion des caisses est confortée par la réforme de 1967 qui pose les fondements d’une organisation en réseau inaugurant de nouveaux rapports entre le niveau national et le niveau local ............................................................................................... 27 c) Les difficultés pour le niveau national à s’imposer témoignent de l’ancrage des pratiques locales initiées par des Directeurs locaux désormais implantés et autonomes .......................... 29

C. « L’ERE DES DELEGUES » ? (1996 A NOS JOURS) : LA REFONTE DES RELATIONS ENTRE LES ACTEURS DU

SERVICE PUBLIC DE SECURITE SOCIALE SUR UNE BASE CONTRACTUELLE, POURSUIT LA TRANSFORMATION DE

L’INSTITUTION SOUS LA FORME D’UNE ORGANISATION RETICULAIRE QUI POUSSE A REDEFINIR LE ROLE DES

DIRECTEURS LOCAUX .................................................................................................................. 31 a) L’instauration d’une relation contractuelle nouvelle entre acteurs en charge du service public de sécurité sociale consolide les bases d’un fonctionnement en réseau ......................... 32 b) La réforme particulière à la branche maladie de 2004 avec ses modalités nouvelles de nomination des directeurs d’organisme étendue aux autres branches ouvre la voie à un repositionnement des directeurs d’organismes vis-à-vis de la « tête de réseau » ..................... 35 c) Les restructurations des réseaux d’organismes engagées depuis le milieu des années 2000 s’inscrivent dans la démarche de transformation de la Sécurité sociale en une organisation réticulaire qui conduit à faire des directeurs des délégués du niveau national poursuivant un objectif commun ............................................................................................... 38

II. A LA RECHERCHE DES FACTEURS DE REUSSITE D’UNE REORGANISATION : ENTRE ADHESION, ACCOMPAGNEMENT, LIBERTES ET SATISFACTION DES DIRECTEURS ................. 43

METHODOLOGIE ....................................................................................................................... 43 L’ECHANTILLON DES DIRECTEURS LOCAUX ....................................................................................... 45 A. UNE CONSCIENCE PARTAGEE DE LA NECESSITE DE REORGANISER LE RESEAU QUI SE FONDE SUR UNE

ASSOCIATION A LA CONCEPTION DU PROJET, UN ACCOMPAGNEMENT INSTITUTIONNEL ET DES MARGES DE

MANŒUVRES LOCALES LORS DE SA MISE EN ŒUVRE .......................................................................... 48 1. Le lancement du projet et sa construction par la caisse nationale ne peut se faire sans l’association et la consultation des directeurs locaux .............................................. 48

a) Comment est née la réflexion de la réorganisation ? ....................................................... 48


94

b) Si les modalités d’association des directeurs par les caisses nationales ont pris des formes diverses… .................................................................................................................................... 49 c) … la très grande majorité des directeurs a été consultée ou associée au lancement de la réorganisation. ............................................................................................................................ 51

2. Si l’accompagnement institutionnel est généralisé et nécessaire, l’accompagnement individualisé, plus exceptionnel, est d’autant plus apprécié par les directeurs ................ 52

a) Comment la caisse nationale a-t-elle accompagné le changement ? ............................... 52 b) Cet accompagnement institutionnel, variable d’un régime à l’autre, a été jugé nécessaire par les directeurs locaux à la condition qu’il soit adapté ............................................................ 54 c) L’accompagnement individualisé est préféré aux offres génériques ................................ 56

3. Les marges de manœuvres laissées aux directeurs locaux apparaissent comme le troisième élément déterminant de la gestion d’une réorganisation ................................ 57

a) Quelles marges de manœuvre les caisses nationales ont laissées aux directeurs locaux dans la mise en œuvre de la réorganisation ? ............................................................................ 57 b) Davantage de libertés offertes que de moyens supplémentaires pour mener les réorganisations ........................................................................................................................... 58

B. SI « AUCUNE RECETTE MIRACLE » NE SEMBLE EMERGER, DES ELEMENTS DE SATISFACTION ET DES POINTS

D’AMELIORATION SONT AVANCES POUR UNE MEILLEURE ACCEPTATION ET REUSSITE DES REORGANISATIONS . 59 1. Les évaluations plus ou moins formalisées ont permis aux caisses nationales de mesurer le ressenti des directeurs locaux et de mettre en avant des éléments déterminants pour le succès d’une réorganisation sans qu’une méthode commune se détache ............................................................................................................................. 59

a) Une évaluation de la réorganisation est-elle réalisée par la tête de réseau ? .................. 59 b) Les éléments d’adhésion et de réticence des directeurs locaux face à la réorganisation mis en avant par les caisses nationales....................................................................................... 60 c) Les facteurs de réussite sont identifiés par les organismes nationaux ............................. 61

2. Les directeurs portent une appréciation contrastée sur les réorganisations : majoritairement positive en matière de gestion mais très perfectible sur les moyens déployés............................................................................................................................ 63

a) Les réorganisations n’ont pas manqué d’effets bénéfiques, notamment de gestion, ni d’impact sur les responsabilités des dirigeants .......................................................................... 64 b) Les facteurs d’acceptation mis en avant par les directeurs locaux ................................... 65 c) D’une branche ou régime à l’autre, la satisfaction autour des réorganisations est très contrastée et des facteurs d’amélioration auraient pu être mis en œuvre ................................ 66

C. DE L’ANALYSE DES QUESTIONNAIRES NATIONAUX ET LOCAUX ON PEUT DEDUIRE LES PRINCIPALES

ATTENTES DES DIRECTEURS ET DES CAISSES NATIONALES AFIN D’AMELIORER LEURS RELATIONS ................... 68 1. L’hétérogénéité des mouvements de réorganisations induit pour les directeurs locaux des attentes en termes de visibilité des enjeux et de positionnement .................. 68 2. La nature et la dimension de l’accompagnement des directeurs locaux est à adapter aux objectifs et à la stratégie nationale ............................................................. 69 3. Quelle est la corrélation entre les préoccupations du niveau national et du niveau local ? ............................................................................................................................... 70

III. DE L’ADHESION DES DIRECTEURS A UNE INSTITUTION EN RESEAU CONSOLIDEE, RATIONALISEE ET INNOVANTE. ........................................................................................... 71

A. DANS UN CONTEXTE CONTRAINT, L’INSTITUTION DOIT PROMOUVOIR DES ACTEURS DE LA PROTECTION

SOCIALE, CLEFS DE VOUTE DES ORGANISMES, ORGANISATEURS DE PARTENARIATS, MANAGERS D’EQUIPES ET

INGENIEURS DE LA PROTECTION SOCIALE ......................................................................................... 71 1. Les directeurs locaux doivent s’emparer d’une marge de manœuvre dans la gestion de leur organisme ............................................................................................................. 71 2. Le rôle du directeur doit évoluer pour s’adapter aux nouvelles exigences d’une organisation en réseau ..................................................................................................... 73 3. Les directeurs doivent mettre leur ingénierie au service de la dynamique des réseaux ............................................................................................................................. 74

B. L’INSTITUTION DOIT ASSURER LE FONCTIONNEMENT D'UN RESEAU REACTIF, OU CHAQUE ACTEUR EST

PROACTIF ................................................................................................................................. 75 1. Les évolutions du réseau, quelles qu'elles soient, doivent être pensées avec les directeurs afin d'optimiser leur compréhension et leur implication ................................. 75


95

2. Les têtes de réseau ne peuvent reconfigurer l'organisation de la branche sans un accompagnement des directeurs locaux et une communication efficace ........................ 76 3. Les directeurs locaux, premiers acteurs du réseau, doivent pouvoir y trouver leur place afin de le faire vivre au mieux et pour cela, la tête de réseau doit assurer un maximum de visibilité à chacun en définissant un cadre clair ......................................... 78

C. LES TETES DE RESEAU DOIVENT METTRE EN PLACE UNE GESTION CLAIRE, MODERNE ET DYNAMIQUE DU

VIVIER DES DIRECTEURS D’ORGANISMES .......................................................................................... 81 1. Clarifier la position des directeurs d’organismes vis-à-vis de leurs caisses nationales : quelle nécessité d’instaurer une relation contractuelle ? ............................. 81 2. Développer une gestion modernisée de la carrière des directeurs en privilégiant une dynamique de gestions de compétences et un accès rénové aux fonctions de dirigeant 84

CONCLUSION ....................................................................................................................... 89

BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................................... 91

TABLE DES MATIERES .......................................................................................................... 93

ANNEXES ............................................................................................................................. 97

ANNEXE : QU’EST-CE QU’UNE ENTREPRISE EN RESEAU ? .................................................................... 98 ANNEXE : LE QUESTIONNAIRE NATIONAL ....................................................................................... 100 ANNEXE : LE QUESTIONNAIRE LOCAL ............................................................................................ 104 ANNEXE : LES REPONSES AU QUESTIONNAIRE LOCAL........................................................................ 108


97

Annexes

ANNEXE : QU’EST-CE QU’UNE ENTREPRISE EN RESEAU ? ................................................................................ 98

ANNEXE : LE QUESTIONNAIRE NATIONAL ..................................................................................................... 100

ANNEXE : LE QUESTIONNAIRE LOCAL ........................................................................................................... 104

ANNEXE : LES REPONSES AU QUESTIONNAIRE LOCAL .................................................................................. 108


98

Annexe : qu’est-ce qu’une entreprise en réseau ?

Dans le domaine de la sociologie des organisations, le concept de réseau est aujourd’hui

central comme le démontre la multiplication de la littérature scientifique et managériale à ce

sujet. Malgré ce foisonnement de sources documentaires, il est possible de mettre en évidence

quelques éléments de définition structurants sur l’organisation réticulaire.

D’abord utilisée pour décrire les relations entre individus ou groupe ou encore les

infrastructures physiques et techniques, le modèle d’organisation réticulaire est aujourd’hui

mobilisé pour décrire les évolutions des systèmes productifs. La métaphore du réseau décrit

« un nombre d’unités liées entre elles, impliquées dans des processus économiques qui

convertissent des ressources en biens et en services (…). Le réseau est caractérisé par l’action

complémentaire et organisée de nombreux modules insérés dans une chaine comportant

les diverses phases du cycle de production et qui doit, pour produire de la valeur, être conçue

d’une façon étendue »33

. Le réseau constitue donc avant tout un mode d’organisation fluide

et dynamique composé par des éléments autonomes unis dans la réalisation d’un objectif

commun. Ce mode d’organisation en offrant souplesse et flexibilité apparaît aujourd’hui

comme une réponse aux nouvelles contraintes de notre environnement et aux objectifs de

performance et de flexibilité.

Le concept de réseau se structure autour de cinq caractéristiques principales :

Un ensemble organisé et mouvant d’entités autonomes,

Des frontières d’organisation intérieures ou extérieures diluées suite à des

pratiques d’externalisation et des partenariats collaboratifs,

Des entités autonomes ou autonomisées constituant les différentes étapes d’un

processus de production,

Une interdépendance des entités due à la spécialisation du travail des unités et à la

répartition des ressources,

La poursuite d’un objectif commun animé par la satisfaction de la demande et la

figure du client final ou encore la création de valeur.

Etant par définition un espace de coordination, la structure organisée en réseau fait l’objet

d’une très forte hétérogénéité qui peut néanmoins s’étudier au travers la typologie suivante 34

:

Les réseaux d’externalisation : de « sous-traitance » illustrant un phénomène de

recomposition d’une chaîne de valeur,

Les réseaux internes se concrétisant par l’organisation en semi-autonomes par pays,

marché ou produit, un aplatissement la hiérarchie, dépassement des cloisonnements

fonctionnels et des relations internes entre unités décentralisées organisées selon des

principes le marché.

L’association ou l’assemblage ponctuel ou permanent d’entités différentes ou

autonomes dans un système productif cohérent se concentrant sur l’architecture de la

chaine de valeur et l’optimisation des transactions entre les maillons.

Les réseaux d’alliance constitués par des entreprises exerçant des activités similaires

et avec pour objectif d’obtenir par la mise en coopération de chaînes similaires, une

taille critique suffisante pour une réalisation donnée ou pour atteindre des ressources

inaccessibles autrement.

33Weiss, 1994 34B. RORIVE, 2006


99

Si les réseaux peuvent revêtir des formes extrêmement diversifiées en s’adaptant aux modes

de fonctionnement internes, aux rapports et jeux de pouvoirs, leurs apparitions et

généralisations dans les organisations répondent à des tendances et déterminants

communs :

Accroître la flexibilité : la configuration réticulaire apparaît comme une réponse à

l’instabilité croissante des marchés, la complexification des technologies et enfin, à la

mondialisation de l’économie,

Contrôler les coûts : la production et les risques financiers sont répartis sur

l’ensemble des entités spécialisées par activité,

Contourner les contraintes du droit du travail

Répondre à des changements culturels et sociaux

Les réseaux ne sont cependant pas sans risque et les entreprises qui se configurent en réseau

s’exposent à des fragilités. La première difficulté se présente sous la gestion du paradoxe

fondamental de l’organisation réticulaire, des unités autonomes et interdépendantes au cœur

d’une chaîne de valeur. En outre, l’accord de partenariat ou de collaboration apparaissent loin

d’être un outil de flexibilité et l’organisation réticulaire apparaît moins réactive que prévue.

Du fait de l’interdépendance des activités, les organisations ne peuvent évincer la question

sociale, tout conflit affectant les autres unités de la chaîne de production. Enfin, s’il est

nécessaire d’harmoniser la culture d’ensemble pour lier les différents entités de l’organisation,

il ne faut pas sous-estimer l’influence forte des sous-cultures liée aux spécificités des métiers

et des méthodes de travail.

Le fonctionnement des entreprises en réseau se trouve structurer autour de deux éléments

clés :

Un usage intensif des technologies de l’information et de la communication : elles

réduisent les problèmes de logistique ainsi que de communication induits par la

distribution de la production et diffusent également des normes et standards dans le

traitement de l’information notamment,

Un renforcement par la confiance : une organisation en réseau repose sur une

culture commune fondée sur le partage de normes et d’un système de valeurs commun

La question de la pérennité de ce mode d’organisation se pose aujourd’hui. L’organisation

réticulaire est-elle pérenne et stable ? Ou n’est-ce qu’une structure éphémère appelée à

évoluer ? Les études sur le sujet tendent à démontrer que l’organisation aura tendance à

évoluer vers une nouvelle intégration. Certaines mettent en avant le retour à un

fonctionnement hiérarchique alors que d’autres insistent sur le fait que les structures mises en

place dans la nouvelle intégration ne signent pas fin de la distribution de l’activité sur

plusieurs unités interdépendantes.

Ainsi, les réseaux se fondent avant tout sur l’interdépendance d’entités autonomes et

sont capables grâce à leur organisation hybride de s’ajuster aux contraintes externes. Les

réseaux apparaissent dans toutes leurs diversités comme des réponses à nos environnements

incertains, menaçants et en constante évolution. Ils ne sont néanmoins pas dépourvus de

fragilités, notamment en étant construit sur une dualité fondatrice (autonomie –

interdépendance) et avec des frontières mouvantes difficiles à définir et à garder.


100

Annexe : le questionnaire national

Version du 1/03/12

Questionnaire relatif au thème de Recherche-Action « Rôle et positionnement des directeurs locaux dans les réorganisations de réseaux. »

I. Modalités de lancement du processus au sein de la branche

1. Le choix de procéder à une réorganisation du réseau est-il né d’une réflexion propre à la branche ou d’une volonté des pouvoirs publics ?

Réflexion propre de la branche

Volonté des pouvoirs publics Observations : ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

2. Une consultation ou une association à la prise de décision des directeurs locaux a-t-elle eu lieu lors du lancement de la démarche de réorganisation ?

Oui

Non Si oui, pouvez-vous préciser sous quelles formes ? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

3. Quel type de réorganisation avez-vous mis en place ?

Fusion d’organismes

Mutualisation d’activités

Coopération

Autres Pouvez-vous préciser? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

4. Quel échelon géographique a été choisi pour la réorganisation ?

Région

Département

Autres :______________________________________________________________


101

5. Par ordre d’importance (de 1 le plus important à 4 le moins important), quels critères ont été déterminants dans le choix du type de réorganisation de la branche ?

Qualité de Gestion/de services (recherche d’une taille critique d’organismes, meilleure couverture de la population…)

Economique (économies d’échelle, recherche de synergies…)

Cohérences avec le niveau d’organisation local (Conseils généraux, Conseils régionaux…)

Autres Si « Autres », pouvez-vous préciser les critères concernés ? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

II. Accompagnement de la Caisse Nationale dans la conduite du changement

6. Un accompagnement, notamment par un cabinet de consultants, a-t-il été mis en place ?

Oui

Non Si oui, pouvez-vous préciser selon quelles modalités ? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

III. Accompagnement des directeurs locaux par la Caisse Nationale

7. Un accompagnement institutionnel (ex : guide des bonnes pratiques, guide de la réorganisation…) des directeurs locaux dans le processus a-t-il été mis en place par la Caisse Nationale ?

Oui

Non Si oui, selon quelles modalités ? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

8. Un accompagnement personnel (ex : formation RH, accompagnement au changement…) des directeurs locaux dans le processus a-t-il été mis en place par la Caisse Nationale ?

Oui

Non Si oui, selon quelles modalités ? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

9. Un accompagnement spécifique pour les directeurs locaux n’ayant été ni préfigurateurs ni promus aux nouvelles fonctions créées par la réorganisation a-t-il été instauré ?


102

Oui

Non Si oui, pouvez-vous préciser selon quelles modalités ? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

10. De quelle(s) marge(s) de manœuvre, définie(s) par la Caisse Nationale, les directeurs locaux ont-ils bénéficié pour s’approprier et mener la réorganisation ?

Des moyens spécifiques fournis par la Caisse Nationale ?

Moyens budgétaires supplémentaires

Moyens humains supplémentaires

Formation

Autres :______________________________________________________

Des délais ?

Des libertés dans les choix d’organisation ?

IV. Evaluation a posteriori de la démarche

11. Une évaluation officielle de la réorganisation, par la Caisse Nationale, a-t-elle été réalisée (notamment sur le respect des échéances, les difficultés éventuelles rencontrées, les gains d’efficience constatés…) ?

Oui

Non Si oui, pouvez-vous indiquer selon quelles modalités ? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

12. Un instrument de mesure de la satisfaction des directeurs locaux a-t-il été mis en place ? Et si oui lequel ?

Oui

Non Pouvez-vous préciser selon quelles modalités ? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________


103

13. En outre, un retour d’expérience des directeurs locaux, formel ou non, a-t-il été mis en place ?

Oui

Non

Si oui, selon quelles modalités ? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

14. Quels ont été les éléments d’adhésion des directeurs locaux à la réorganisation ? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

15. Quels ont été les éléments de réticence des directeurs locaux à la réorganisation ? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

16. Sur une échelle de 1 à 10, comment évalueriez-vous l’acceptation de la réorganisation par les directeurs locaux? ( 1 = refus total à 10 acceptation totale) ?

____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

V. Facteur(s) de réussite

17. Parmi les facteurs suivants, quels sont pour vous, ceux indispensables à l’acceptation du processus pour les directeurs locaux :

Association des directeurs locaux en amont ?

Accompagnement, pilotage de la Caisse Nationale ?

Opportunités démographiques (pyramide des âges des Directeurs favorable) ?

Marges de manœuvre locales ?

Adaptation des systèmes d’information ?

Politique GRH, GPEC ?

Communication ?

Autres (à préciser ci-dessous) ? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

18. Observations ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

Nous vous remercions pour votre participation essentielle à notre recherche.

Les élèves de la 51ème

promotion de l’EN3S Manon Fournier, Nicolas Demesse, Pierre Gallet, Pierre-Yves Gérard, Elodie Meissel, Laura Zanin


104

Annexe : le questionnaire local

Questionnaire relatif au thème de Recherche-Action « Rôle et positionnement des directeurs locaux dans les réorganisations de réseaux. »

A noter qu’il ne sera pas fait un usage nominatif des réponses. Pouvez-vous nous préciser les éléments suivants vous concernant ? Année de naissance : Sexe : Homme / Femme: Branche ou régime où vous exercez votre activité : Ancienneté au sein de la branche ou du régime : Ancienneté dans la fonction de directeur : Membre de l’association des directeurs : Oui / Non

Pouvez-vous nous préciser les éléments suivants concernant votre organisme ? Nom de l’organisme : Nombre de salariés : Echelon géographique (ex : département) : Les réseaux de caisses évoluant, quel type de réorganisation votre organisme a connu récemment ou va connaitre prochainement ?

☐Mutualisation

☐ Fusion

☐ Réorganisation de la déconcentration des responsabilités

☐ Autre :_____________________________________________________________________________

☐ Aucune Vous pouvez également remplir ce questionnaire si vous avez connu une telle réorganisation dans un précédent organisme.

I. CONTEXTE ET CONDITIONS DE LA REORGANISATION

1. Selon vous, quels sont les critères qui ont justifié la réorganisation du réseau ?

Pas

d’accord Plutôt

pas d’accord Plutôt

d’accord D’accord

Evolution de la population couverte

Expertise à développer

Garantie de continuité de service

Réduction des coûts de gestion

Optimisation de la performance

Autre : __________________________


105

2. Dans la liste suivante, classez de 1 à 5 (1 étant le plus important), les cinq facteurs indispensables à l’acceptation de toute réorganisation ?

Associer les directeurs locaux à la conception et la mise en œuvre du projet Saisir les opportunités démographiques (pyramide des âges du personnel de direction) Accompagner le personnel (par la Caisse Nationale ou un cabinet spécialisé) Maintenir des libertés d’organisation locale Adapter les systèmes d’information Mettre en place une cellule de reclassement pour les agents de direction Mettre en place une communication ciblée vers les directeurs Proposer aux directeurs des éléments de langage en direction de leur personnel Disposer de délais suffisants Expliciter les gains attendus pour le réseau Identifier une contrepartie équitable Autres : __________________________________________________________________

3. Dans la liste suivante, classez de 1 à 3 (1 étant le plus important), les trois facteurs pouvant

constituer un frein à l’acceptation de toute réorganisation ?

Mobilité géographique imposée Mobilité fonctionnelle imposée Manque d’association au projet 2 Manque de visibilité quant aux enjeux 1 Manque de communication interne Absence d’appui à une communication externe Absence d’accompagnement au changement 3 Délais insuffisants Autres : ______________________________________________________________

II. CONDUITE DE LA REORGANISATION PAR LA CAISSE NATIONALE

4. Avez-vous été consulté(e) ou associé(e) à la prise de décision lors du lancement de la démarche de réorganisation ? Oui / Non

Si oui, pouvez-vous évaluer le degré d’association à la démarche de réorganisation ?

Très peu associé(e) Peu associé(e) Plutôt associé(e) Complètement

associé(e)

5. Avez-vous bénéficié d’un accompagnement institutionnel (ex : guide des bonnes pratiques,

guide de la réorganisation…) mis en place par la caisse nationale ? Oui / Non


106

a) Si oui, pouvez-vous évaluer le degré d’accompagnement ?

Très peu accompagné(e)

Peu accompagné(e) Plutôt accompagné(e) Complètement accompagné(e)

b) Si non, comment jugez-vous l’absence d’accompagnement lors d’une

réorganisation :

Très peu préjudiciable Peu préjudiciable Plutôt préjudiciable Complètement préjudiciable

c) Pouvez-vous identifier parmi ces propositions, quelles ont été les modalités de

cet accompagnement ? (plusieurs réponses possibles) Guide méthodologique/Fiches repères Cellule dédiée au projet Accompagnement par un cabinet de consultants Groupes de travail Autres :_____________________________________________________________________ d) Pouvez-vous évaluer votre satisfaction au regard de cet accompagnement ?

Pas du tout satisfait(e) Peu satisfait(e) Plutôt satisfait(e) Très satisfait(e)

6. Avez-vous bénéficié d’un accompagnement personnel mis en place par la caisse nationale ?

Oui / Non

Si oui, comment l’évalueriez-vous?

Pas du tout satisfait(e)

Peu satisfait(e) Plutôt satisfait(e) Très satisfait(e)

Accompagnement générique (Formation, ..)

Accompagnement individualisé (par un cabinet spécialisé, …)

Autres : _________________


107

7. Avez-vous bénéficié de moyens pour mener la réorganisation ? Oui / Non

Des moyens spécifiques fournis par la caisse nationale Moyens budgétaires supplémentaires Effectifs supplémentaires Crédits de formation Autres Des délais Des liberté(s) dans les choix d’organisation Aucune

III. APPRECIATION PORTEE SUR LA REORGANISATION

8. Selon vous, dans quels domaines la réorganisation a-t-elle pu produire ou produira-t-elle des effets bénéfiques (plusieurs réponses possibles)?

Maîtrise de coûts des fonctions supports Création de nouvelle(s) activité(s) Renforcement des capacités de pilotage Amélioration des relations avec les assurés Amélioration des services rendus aux partenaires Meilleure maîtrise des coûts de gestion Autres : __________________________________________________________________

9. Pour vous, la réorganisation a-t-elle impliqué ou impliquera-t-elle une modification de vos

activités ?

Changement de fonction Limitation du champ d’activités Accroissement du champ d’activités Le cas échéant, de quel type : ___________________________________________ Aucune

10. Comment évaluez-vous votre satisfaction à l’égard de la réorganisation ?

Pas satisfait(e) Peu satisfait(e) Plutôt satisfait(e) Complètement

satisfait(e)

x

11. Quels facteurs auraient pu, le cas échéant, contribuer significativement à accroître votre

satisfaction ? __________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________


108

Annexe : les réponses au questionnaire local

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OSS2 250Inter-

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d’accord1 0 5 0 2 0 0 0 4 3 0

OSS3 200Inter-

départementalx x

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d’accord

Pas


Pas

d’accord0 0 0 0 1 0 0 0 2 4 5 3

OSS4 220 Régional xPas

d’accord

Pas

d’accord

Pas

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d’accord

Plutôt

d’accordND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND

OSS5 140 Régional x x xPlutôt

d’accordD’accord D’accord D’accord

Plutôt

d’accord1 0 5 2 3 0 0 0 4 0 0

OSS6 210 Régional x D’accord D’accord D’accord 3 0 0 0 4 0 0 0 5 2 0 1

OSS7 200 Autre x 1 0 0 4 2 0 0 0 3 5 0

OSS8 110 Régional x xPlutôt

d’accord

Plutôt

d’accordD’accord D’accord D’accord 2 0 3 4 1 0 0 0 5 0 0

OSS9 110 Régional x xPas

d’accord

Pas

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Pas


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d’accordND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND

OSS10 97 Régional xPas

d’accord

Pas

d’accord

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d’accord

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Plutôt

d’accord3 0 5 0 1 0 4 0 2 0 0

OSS11 230 Régional x x D’accordPlutôt

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d’accordD’accord D’accord 1 2 0 0 5 3 0 0 0 4 0

OSS12 690 Départemental x xPas

d’accord

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d’accord

Plutôt

d’accordD’accord 1 0 0 5 0 0 0 3 0 2 4

OSS13 420 Départemental xPas

d’accordD’accord D’accord D’accord D’accord 1 0 0 0 2 4 0 0 3 0 5

OSS14 440 Départemental xPlutôt pas

d’accord

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Plutôt

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d’accord2 5 0 3 0 0 0 0 4 1 0

OSS15 850 Départemental xPlutôt

d’accord

Plutôt

d’accord

Plutôt


OSS16 1200 Départemental x xPlutôt pas


Plutôt

d’accord

Plutôt

d’accord

Plutôt

d’accord1 0 5 4 3 0 0 0 2 0 0

l'adhésion au projet le soutien et

l'accompagnement de la démarche par

le conseil sont indispensables

OSS17 900Inter-

départementalx x

Plutôt pas

d’accord

Plutôt


OSS18 480 Départemental x D’accord D’accord D’accord D’accord D’accord 1 0 2 3 0 4 0 0 0 0 5


d’accord

Plutôt

d’accordD’accord D’accord D’accord Modernisation 2 0 0 4 1 0 0 0 5 0 0 Elaborer un argumentaire pertinent


d’accord

Plutôt

d’accord

Plutôt

d’accord

Plutôt

d’accord

Plutôt

d’accord2 0 0 5 3 0 0 0 4 0 0

Elaborer une vision commune et

motivante de l'avenir du ouvel

organisme


d’accordD’accord D’accord D’accord D’accord

Complexification des

règlementations1 0 2 3 0 0 5 4 0 0 0


d’accord

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d’accordD’accord 1 0 0 0 3 0 0 0 5 2 4


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Les cinq facteurs indispensables à l’acceptation de toute réorganisation

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109

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d’accord

Mode de la pensée unique

et hétérogénéïté de la

performance du réseau

2 5 0 1 0 0 0 0 3 4 0


d’accord

Plutôt



d’accord

Plutôt

d’accord

Plutôt

d’accord

Plutôt pas

d’accord

Plutôt pas

d’accord

Pression de la Cour des

Comptes0 0 0 3 1 0 0 0 4 2 5


d’accord

Plutôt

d’accord

Plutôt


Plutôt pas

d’accordPhénomène de mode 0 4 0 5 0 0 0 0 2 0 3

Confiance des parties (personnels, CA)

dans le pilote de l'opération


d’accord

Plutôt

d’accordD’accord D’accord

Plutôt

d’accord1 0 0 3 2 5 0 0 4 0 0


d’accord

Plutôt

d’accord

Plutôt


OSS30 600Inter-

départementalx

Plutôt

d’accord

Plutôt

d’accord

Plutôt

d’accord

Plutôt

d’accord

DEMARCHE

INSTITUTIONNELLE0 0 0 1 0 0 0 0 3 2 4

La question des Directeurs n'est pas la

plus importante ; vision un peu trop

"RG" sans doute…….

OSS31 500 Départemental x D’accord D’accord D’accord D’accord D’accord 1 0 2 3 0 0 0 0 5 4 0

OSS32 300 Régional x D’accord D’accord D’accord D’accord D’accord 3 0 1 4 0 0 0 0 0 0 0Transparence totale vis-à-vis du

personnel et des IRP

OSS33 650Inter-

départementalx x D’accord

Plutôt

d’accord

Plutôt


OSS34 114 Régional x D’accord D’accord D’accord D’accord D’accord 1 0 2 0 4 0 0 0 3 5 0

OSS35 400 Inter-régional x x D’accord D’accord modification gouvernance ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND

OSS36 1500 Régional x D’accord D’accord D’accord D’accord 1 5 2 0 3 0 0 0 0 4 0

OSS37 645 Régional xPlutôt pas

d’accordD’accord D’accord D’accord D’accord 4 0 3 0 5 0 0 0 2 0 0 1

OSS38 97 Départemental x xPlutôt


Plutôt

d’accord1 0 0 0 2 5 0 0 3 0 4


d’accord

Plutôt

d’accord

Plutôt pas


Plutôt pas

d’accord1 0 2 5 4 0 0 0 3 0 0




d’accord

Plutôt

d’accord

Pas


Pas

d’accord1 0 0 4 0 0 0 0 3 5 2

OSS42 80 Départemental x D’accord D’accord D’accord D’accord D’accord ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND


d’accord

Plutôt

d’accordD’accord D’accord D’accord

Harmonisation avec les

zones d'influence

géographique de nos

partenaires

1 0 5 0 2 4 3 0 0 0 0


d’accord

Plutôt

d’accord

Plutôt pas


Plutôt

d’accord4 0 5 1 2 0 0 0 0 3 0

OSS45 x xPlutôt


OSS46 270 Départemental x xPlutôt


Plutôt

d’accordD’accord D’accord pilotage national 1 4 0 3 0 0 0 0 5 2 0

Les cinq facteurs indispensables à l’acceptation de toute réorganisation

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vécueCritères ayant justifier la réorganisation du réseau


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OSS1 ND ND ND ND ND ND ND ND ND OuiPeu

associé(e)Non

Peu

préjudiciable0 0 0 1 Peu satisfait(e) Non

OSS2 1 0 2 3 0 0 0 0 0 Non OuiPeu

accompagné(e)1 1 0 1 Peu satisfait(e) Non

OSS3 0 0 1 0 0 0 0 2 3 OuiPeu

associé(e)Oui

Peu


OSS4 ND ND ND ND ND ND ND ND ND OuiPeu

associé(e)Oui

Peu

accompagné(e)

Plutôt


OSS5 2 0 3 1 0 0 0 0 0 OuiComplètement

associé(e)Oui

Plutôt

accompagné(e)1 0 1 1

Plutôt

satisfait(e)Oui

Plutôt

satisfait(e)

Plutôt

satisfait(e)

OSS6 3 0 0 2 0 0 0 0 1 Non NonComplètement

préjudiciableNon

OSS7 0 0 2 1 0 0 3 0 0 OuiPlutôt

associé(e)Oui

Peu


Plutôt

satisfait(e)Non

OSS8 1 0 0 3 0 0 2 0 0 Non OuiPlutôt


Plutôt

satisfait(e)Oui

Plutôt

satisfait(e)

OSS9 ND ND ND ND ND ND ND ND ND OuiPlutôt

associé(e)Non

Peu

préjudiciableNon

OSS10 0 0 0 0 3 0 2 1 0 OuiPlutôt

associé(e)Oui

Plutôt


Plutôt

satisfait(e)Non

OSS11 1 0 2 3 0 0 0 0 0 OuiPlutôt

associé(e)Non

Plutôt


OSS12 0 0 2 1 0 0 3 0 0 Non OuiPeu


OSS13 3 0 1 2 0 0 0 0 0 OuiPlutôt

associé(e)Oui

Très peu


Plutôt

satisfait(e)Non

OSS14 0 0 2 1 3 0 0 0 0 Non NonPlutôt

préjudiciableNon

OSS15 1 2 0 0 0 0 3 0 0


associé(e)Oui

Plutôt

accompagné(e)

Complètement

préjudiciable1 1 0 1

Plutôt

satisfait(e)Non


associé(e)Oui

Plutôt

accompagné(e)

Plutôt


Plutôt

satisfait(e)Non

OSS18 2 3 0 0 0 0 1 0 0 OuiPlutôt

associé(e)Oui

Plutôt


Plutôt

satisfait(e)Non


associé(e)Oui

Peu


pilotage rigoureux du

"chantier" informatique

Très

satisfait(e)Non

OSS20 3 0 0 0 0 0 2 0

Absence d'un projet

commun donnant du

sens et une ambition

pour le nouvel organisme

OuiComplètement

associé(e)Non

Peu

préjudiciableNon

OSS21 1 0 0 0 3 0 2 0 0 OuiPlutôt

associé(e)Oui

Plutôt


Réunions avec la DDO de la

Cnamts et investissement du

directeur délégué aux

opérations

Très

satisfait(e)Non


associé(e)Oui

Plutôt


Plutôt

satisfait(e)Non

OSS23 2 0 0 1 3 0 0 0 0 OuiPlutôt

associé(e)Oui

Plutôt

accompagné(e)

Plutôt


Plutôt

satisfait(e)Non

Qu

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Les facteurs pouvant constituer un frein à l’acceptation de toute

réorganisation

Consultation, association et accompagnement

institutionnelModalités de l'accompagnement institutionnel

Accompagnement

personnel


111

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Acc

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ivid

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OSS24 1 0 3 0 0 0 0 2 0 OuiTrès peu

associé(e)Oui

Peu

accompagné(e)

Plutôt


Plutôt

satisfait(e)Non

OSS24 0 3 0 0 0 0 2 0 Oui

Très peu

associé(

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Oui

Peu

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Plutôt

préjudiciable1 0 0 0 Plutôt satisfait(e) Non


associé(e)Oui 1 1 1 0

Très

satisfait(e)Non



Plutôt

satisfait(e)Non

OSS27 1 0 0 3 0 0 0 2 0 Oui Peu associé(e) OuiTrès peu

accompagné(e)

Très peu


Un chef de projet à la Cnaf à partir de

2009 très performant

Plutôt

satisfait(e)Non

OSS28 2 3 1 0 0 0 0 0 0 Oui Peu associé(e) OuiPlutôt


Peu

satisfait(e)Non

OSS29 0 0 2 1 0 0 3 0 0 OuiTrès peu

associé(e)Oui

Peu

accompagné(e)

Plutôt


Peu

satisfait(e)Non

OSS30 1 0 2 3 0 0 0 0 0 Non OuiTrès peu

accompagné(e)

Très peu

préjudiciable

SPECIFICITE DES FUSIONS MSA

(Plan stratégique national + Autonomie

locale de mise en œuvre)

Plutôt

satisfait(e)Non

OSS31 0 0 2 1 0 0 3 0 0 Oui Plutôt associé(e) OuiPlutôt


Plutôt

satisfait(e)Non

OSS32 3 0 2 0 1 0 0 0 0 Non OuiPeu

accompagné(e)1 0 0 1 Non


associé(e)Oui

Plutôt

accompagné(e)

Peu

préjudiciable

Plutôt

satisfait(e)Non


associé(e)Oui

Complètement


Très

satisfait(e)Oui

Plutôt

satisfait(e)

OSS35 ND ND ND ND ND ND ND ND

l'absence de conditions

favorables à un pilotage

régional ou local

Oui Plutôt associé(e) OuiPlutôt

accompagné(e)

Plutôt


Plutôt

satisfait(e)Non

OSS36 1 0 2 3 0 0 0 0 0 Non NonPeu

préjudiciable0 1 0 0 Non


associé(e)Oui

Complètement


Très

satisfait(e)Oui

Très

satisfait(e)

Très

satisfait(e)

OSS38 1 2 3 0 0 0 0 0 0 Non Plutôt associé(e) OuiPeu

accompagné(e)

Plutôt


Plutôt

satisfait(e)Non



Plutôt

satisfait(e)Non

OSS40 1 2 3 0 0 0 0 0 0 Non Oui 1 1 1 1Très

satisfait(e)Oui

Très

satisfait(e)

OSS41 1 0 3 0 0 0 2 0 0 Non OuiPeu

accompagné(e)

Complètement


Peu

satisfait(e)Non

OSS42 ND ND ND ND ND ND ND ND ND Oui Plutôt associé(e) OuiPlutôt

accompagné(e)

Complètement


Plutôt

satisfait(e)Oui

Plutôt

satisfait(e)

Plutôt

satisfait(e)


associé(e)Non

Peu

préjudiciableNon

OSS44 0 0 2 1 0 0 3 0 0 Oui Plutôt associé(e) OuiComplètement


identification d'un correspondant

national, comités de pilotage, comités

de pilotage thématiques

Plutôt

satisfait(e)Oui

Plutôt

satisfait(e)


associé(e)Oui

Complètement


Très

satisfait(e)Oui

Très

satisfait(e)

OSS46 1 2 0 3 0 0 0 0 0 Non OuiComplètement

accompagné(e)

Plutôt

préjudiciable1 1 1 1 coaching

Très

satisfait(e)Oui

Plutôt

satisfait(e)

Plutôt

satisfait(e)

Les facteurs pouvant constituer un frein à l’acceptation de toute

réorganisation

Consultation, association et accompagnement

institutionnelModalités de l'accompagnement institutionnel

Accompagnement

personnelQ

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112

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OSS5 1 1 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0 1 1 0 1 0 Plutôt satisfait(e) Verbatim


OSS7 0 0 0 0 0 1 0 1 1 1 1 0 0 0 0 1 1 0 Peu satisfait(e) Verbatim

OSS8 1 1 0 0 0 1 0 1 1 1 1 0 1 0 0 1 1 0 Verbatim







OSS15 Verbatim

OSS16 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1

dynamique du

changement pour

l'avenir

0 0 0 1 Plutôt satisfait(e) Verbatim








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113

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OSS25 1 1 0 0 0 1 0 1 1 1 0 0 1 1 0 0 0Complètement

satisfait(e)Verbatim


OSS27 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0

Suppression des doublons dans les

services fonctionnels convertie en

effectifs dans les secteurs de la

production

0 0 1Plus d'agents, plus de

partenaires, plus de travail0

Complètement





OSS30 0 0 0 0Pas de moyens spécifiques

d'ailleurs pas souhaités0 1 0 1 1 1 1 0 1 0 0 1

Conséquences du changement

de dimension de l'entreprise,

Déplacements inter-sites

0 Plutôt satisfait(e) Verbatim



OSS33 1 0 0 0Accord cadre national

Ressources Humaines1 1 0 1 0 1 0 0 1 0 0 1 Territorial (4 départements) 0

Complètement



OSS35 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0gouvernance du réseau et des

organismes1 0 1 0 Plutôt satisfait(e) Verbatim








OSS41 0 0 0 0 1 0 0 1 0 0 0 0 1 1 1 0 0 Pas satisfait(e) Verbatim




OSS44 0 1 1 0

effectifs CDD, financement de

mesures salariales visant à

harmoniser les rémunérations

en région

0 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 0 directeur régional 0 Plutôt satisfait(e) Verbatim


OSS46 0 0 0 0 1 1 0 1 1 1 0 0 1 1 0 1 pilotage général 0Complètement


Modification des activités du fait de la

Eva

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Moyens obtenus pour la réorganisation Les domaines où la réorganisation a pu produire des

Qu

estio

n


114

Verbatim en réponses à la question 11 « Quels facteurs auraient pu, le cas échéant, contribuer

significativement à accroître votre satisfaction ? »

- A ce stade, cadrage des projets régionaux par la CNAMTS en matière de mutualisation ;

- Avoir des systèmes d'information adaptés à la fusion ;

- Ne pas confondre vitesse et précipitation !;

- Conserver la direction du futur site départemental au sein de l'URSSAF de région ;

- De meilleurs résultats aux indicateurs de gestion. La fusion de deux organismes entraine

nécessairement des disfonctionnements sur la période de déploiement des activités dans

leur nouvelle configuration notamment dans les changements de métiers et autres

modifications d'organisation. Ce qui accroit la difficulté à atteindre les objectifs du CPG

et ne donne pas entière satisfaction en termes de reconnaissance des personnels au

regard de l'intéressement, par exemple ;

- des moyens humains en accompagnement ;

- Evaluer en amont de façon objective, les conséquences de la mutualisation ;

- Il y aura pour moi modification substantielle du contrat de travail, changement de statut,

de contenu d'activités et du champ des responsabilités. Passage d'une fonction de

directeur de pleine responsabilité à celle d'agent de direction de proximité. C'est donc un

changement majeur qui ne peut se nourrir de grands concepts, de grandes considérations

théoriques ou notions philosophiques. Une activité réduite avec des domaines d'initiative

rabotés dans le cadre de ce qui, dans les faits, est un déclassement hiérarchique, peine,

même avec la meilleure volonté du monde, à se traduire intellectuellement par une

évolution dans la carrière .Quand on souhaite s'inspirer des schémas d'évolution

structurelle du privé on met en place les diverses solutions de GPEC que ce dernier met

en place en ce genre de circonstances (véritable aide à la mobilité, au changement de

branche, au reclassement interne, compensations financières digne de ce nom, dispositif

amélioré de rupture etc.. etc.....) ;

- Le passage de 78 à 35 caisses de MSA présente des aspects spécifiques par rapport aux

réorganisations mises en œuvre par le Régime général (Existence d'un Plan stratégique

contraignant sur l'objectif mais pas sur les modalités, aspects "politiques" sans doute

plus prégnants qu'au RG, etc.) ;

- La départementalisation et la mutualisation ont été conduites sur la base de consignes

extérieures (DSS, Cour des comptes, MECCS, …). Il n’y avait au départ pas de demande

de la Branche. Au final, la départementalisation accroît la difficulté de gestion du réseau

(l’écart entre la Caf la plus petite et le plus importante est passé de 1 à 33 avant la

départementalisation à 1 à 50 après) ;

- la mise en place de l'ISU, en 2008, est arrivée trop vite après la mise en place du RSI en

07/2006, et surtout avec un outil informatique non adapté. Les caisses sont encore

impactées par les effets de l'ISU : au niveau de la qualité de service et au niveau des

équipes, même si de gros progrès ont été réalisés ;

- La prise en compte réelle de l'impact sur la ressource humaine ;

- la satisfaction à l'égard de la fusion porte sur les excellents résultats obtenus. En

revanche, l'accompagnement mis en place par la Caisse nationale (NDR : CNAF) est

intervenu beaucoup trop tardivement (les caisses locales avaient déjà dû régler les

difficultés et faire les arbitrages auparavant). D'autre part, aucun moyen d'aucune sorte


115

n'a été dégagé par la caisse nationale pour les caisses concernées, qui ont dû

intégralement autofinancer, selon leurs moyens, tous les surcouts engendrés par cette

opération ;

- L'adaptation des systèmes d'informations et disposer de plus de délais pour la mise en

place de l'Interlocuteur Social Unique ;

- Le temps accordé à la mise en œuvre de la fusion ;

- Les projets de mutualisation gagneraient à s'inscrire dans une stratégie nationale claire

et ambitieuse, avec le souci de compensations équitables aux pertes d'activités et de

moyens. Faute de cela, il est difficile de s'engager efficacement dans des projets

significatifs ;

- Plus de lisibilité sur les enjeux, pilotage national plus précis avec réactivité et

accompagnement des directions sur la dimension RH et relations avec IRP ;

- Rien.

- Un soutien plus pertinent au niveau du Conseil du nouvel organisme ;

- Une approche économique justifiant les mutualisations. L'affichage de critères de

sélection des caisses pivot dans les domaines de mutualisation retenues ;

- Une attention plus soutenue des dirigeants (irréalisable à leur niveau) ;

- Une communication plus fluide entre niveaux national et local, avec meilleure

anticipation des évolutions par le national (NDR : CNAM) ;

- une GPEC des ADD par la caisse nationale aurait été un vrai plus dans la gestion de la

régionalisation (NDR : ACOSS) ;

- Une mise à disposition d'outils parfaitement fiables dès le premier jour de la création de

l'Urssaf régionale ;

- Une plus grande maitrise du projet, une adaptation préalable des SI, des moyens

supplémentaires durant la phase d'adaptation.

Ecole Nationale Supérieure de Sécurité Sociale Élèves-stagiaires Elodie Meissel (interne, chef de projet) Nicolas Demesse (interne)

Laura Zanin (externe) Pierre Gallet (externe)

Manon Fournier (externe) Pierre-Yves Gérard (interne)

LA PLACE ET LE ROLE DES DIRECTEURS LOCAUX AU SEIN DES NOUVELLES ORGANISATIONS DES ORGANISMES DE SECURITE SOCIALE

Sous la direction de M. Philippe Georges, IGAS, ancien directeur général de la CNAF Mots clés ORGANISME DE SECURITE SOCIALE ; REORGANISATION ; RESEAU ; DIRECTEUR LOCAL ; REUSSITE DU CHANGEMENT ; EFFICIENCE. Résumé Dans un système de protection sociale sans cesse en mouvement, quel type de fonctionnement participera à rendre la Sécurité sociale plus innovante, riche, adaptée et moderne ? En dépit de sa jeunesse institutionnelle, la Sécurité sociale a connu bon nombre de réformes pour s’adapter aux changements de la société. Elle prend aujourd’hui les allures d’« entreprises » dirigées en réseaux, la conduisant à se réorganiser et à bousculer les organisations territoriales au bénéfice de stratégies nationales, bousculant au passage la place et le rôle des dirigeants. A travers l’étude historique du statut des directeurs, des ordonnances d’octobre 1945 à la dynamisation actuelle de la carrière des agents de direction, et à travers deux enquêtes menées auprès de directeurs en « tête de réseau » ou en organismes locaux, il est mis en évidence l’évolution des missions des directeurs de sites ; acteurs territoriaux opérationnels d’une stratégie nationale. Des obstacles freinent encore la dynamique d’une organisation en réseau. Si la nécessité d’un réseau fort est partagée par les acteurs, les modalités de management du réseau restent à adapter aux attentes des directeurs locaux et à la nécessaire modernisation de la gestion de leur carrière et de leurs compétences pour faire du dirigeant local la première force d’un réseau efficient.

La place et le rôle des directeurs locaux au sein des ... · ASSOCIATION A LA CONCEPTION DU...

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