N 2628______

ASSEMBLE NATIONALECONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958TREIZIME LGISLATURE

Enregistr la Prsidence de lAssemble nationale le 16 juin 2010.

RAPPORT DINFORMATIONDPOSen application de larticle 145 du Rglement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES TRANGRES en conclusion des travaux dune mission dinformation constitue le 20 mai 2009 (1),

sur la place de la Syrie dans la communaut internationale

Prsidente

MME ELISABETH GUIGOURapporteur

M. RENAUD MUSELIER

Dputs __________________________________________________________________(1) La composition de cette mission figure au verso de la prsente page.

La mission dinformation sur la place de la Syrie dans la communaut internationale est compose de : Mme Elisabeth Guigou, prsidente, M. Renaud Muselier, rapporteur, MM. JeanMichel Boucheron, Jean-Jacques Guillet, Robert Lecou, Franois Loncle, Jacques Myard, Jean-Marc Nesme, Eric Raoult, Dominique Souchet, Michel Vauzelle.

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SOMMAIRE___Pages

INTRODUCTION ............................................................................................................... I DES SIGNES DOUVERTURE INCONTESTABLES .................................................A LA CONVERSION DUNE CONOMIE DETAT UNE CONOMIE DE MARCH .......

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1) La situation avant 2004 : une conomie encore largement tatise........ 2) Les rformes essentielles ralises au cours des dernires annes ...... 3) Dimportants dfis encore relever...............................................................B LE PROCESSUS DE RAPPROCHEMENT AVEC LOCCIDENT ..................................

1) La France, premier pays franchir le pas .................................................... a) Un pari russi ................................................................................................. b) Des relations bilatrales dsormais trs intenses........................................... 2) Le rapprochement, confirmer, avec lUnion europenne........................ a) La question de la signature de laccord dassociation................................... b) Une participation prometteuse lUnion pour la Mditerrane ................... 3) Lamlioration souhaite des relations avec les Etats-Unis ...................... a) La monte des tensions syro-amricaines sous les deux mandats de George W. Bush........................................................................................................... b) Le difficile chemin vers un rapprochement, souhait par les deux parties ....C UN JEU RGIONAL PLUS QUILIBR......................................................................

1) La Turquie, nouvel alli ................................................................................... a) Un changement radical dans latmosphre des relations politiques.................. b) Une nette intensification des relations conomiques...................................... 2) Des relations compliques avec lIrak mais une volont douverture ...... a) Deux pays longtemps rivaux ........................................................................... b) Les consquences de la guerre en Irak sur la Syrie : la question des rfugis ........................................................................................................... c) Des liens difficiles renouer ..........................................................................

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3) Des progrs plus ou moins marqus dans les relations avec les Etats arabes modrs de la rgion.......................................................................... a) Une rconciliation surprise avec lArabie saoudite ....................................... b) Des relations qui restent froides avec lEgypte .............................................. c) Un rapprochement sensible de la Jordanie ....................................................II LES HSITATIONS SYRIENNES ..............................................................................A LES RELATIONS SYRO-LIBANAISES PEUVENT-ELLES SE NORMALISER ? ............

59 59 62 63 67 67 67 68 70 73 77 81 81 81 82 83 83 85 87 87 88 90 90 90 93 95 95 96 97 98 99

1) Un partage en deux Etats jamais accept par la Syrie ? ........................... a) Des peuples et des conomies troitement lis ............................................... b) Des dcennies dinfluence et dingrences syriennes dans la vie politique libanaise ......................................................................................................... 2) Les signes dune forme de normalisation en cours..................................... 3) Des limites videntes : vers le maintien de liens privilgis ? ............B LALLIANCE SYRO-IRANIENNE EST-ELLE AFFECTE PAR LOUVERTURE DIPLOMATIQUE SYRIENNE ?....................................................................................

1) Une alliance stratgique ancienne, aujourdhui dsquilibre.................. a) Les fondements dune alliance qui dure depuis trente ans............................. b) Une alliance dsquilibre en faveur de lIran .............................................. 2) La Syrie, lIran et les forces de la rsistance ......................................... a) Le soutien des deux allis aux forces de la rsistance .............................. b) Un soutien ouvertement affich ...................................................................... 3) Des liens quil serait vain de vouloir briser ................................................... a) Une alliance qui a fait la preuve de sa solidit .............................................. b) La Syrie, possible intermdiaire entre lIran et ceux qui se dfient de lui ? ..C LA PAIX AVEC ISRAL EST-ELLE ENVISAGEABLE ? ...............................................

1) Un soutien affich la cause palestinienne malgr des relations difficiles avec les responsables palestiniens................................................ a) Un soutien conditionnel et en partie instrumentalis ..................................... b) Une hostilit constante lgard dIsral ...................................................... 2) Des checs passs qui psent lourd............................................................. a) Lchec des annes 1990 ................................................................................ b) Les rcents pourparlers via la Turquie........................................................... 3) Un rglement improbable court terme ....................................................... a) Une paix spare isralo-syrienne acceptable pour la Syrie ? ................ b) Un retrait du Golan envisageable ct isralien ?.........................................

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D O EN SONT LES DROITS DE LHOMME ? ..............................................................

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1) Un rgime toujours autoritaire ........................................................................ 102 a) Un printemps de Damas qui a tourn court ............................................. 103 b) Un jeune prsident qui parvient finalement tablir son autorit................. 104 2) Des liberts publiques encore conqurir ................................................... 105 a) Quelques signes encourageants...................................................................... 106 b) Un bilan qui reste ngatif ............................................................................... 107 3) Les droits des Kurdes en question ................................................................ 108 a) Une minorit nombreuse, victime de discriminations .................................... 109 b) Un peuple dont les aspirations sont violemment rprimes ........................... 110E COMMENT LA SOCIT VOLUE-T-ELLE ? .............................................................

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1) La tradition laque syrienne face la monte de lislamisme .................... 114 a) La lacit la syrienne.................................................................................... 114 b) Une monte de lislamisme difficile contrer ................................................ 116 2) La place des femmes : des ingalits persistantes .................................... 117 3) Les difficults rencontres par la jeune gnration .................................... 120CONCLUSION .................................................................................................................. 123 RCAPITULATIF DES PROPOSITIONS ........................................................................ 127 EXAMEN EN COMMISSION ............................................................................................ 129 ANNEXES ......................................................................................................................... 135ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNALITS RENCONTRES .......................................... ANNEXE 2 - PRSENTATION DE LA SYRIE ...................................................................

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Mesdames, Messieurs, Le 20 mai 2009, la commission des affaires trangres a dcid la cration dune mission dinformation sur la place de la Syrie dans la communaut internationale, compose de douze membres (1). Cette mission tait charge dtudier lvolution de la position internationale de la Syrie au cours des dernires annes, priode pendant laquelle elle est passe dune situation disolement particulirement marqu entre 2004 et 2006 un processus de rintgration dans la communaut internationale qui, bien que non encore achev, a t relativement rapide. Au cours de lanne pendant laquelle les travaux de la Mission se sont drouls, la rorientation diplomatique syrienne sest globalement confirme. Cette ouverture de la Syrie, qui sobserve aussi en matire conomique, contraste avec la fermeture persistante, si ce nest croissante, de lIran, alli indfectible de la Syrie depuis plus de trente ans, auquel la commission avait consacr une mission dinformation qui a rendu ses conclusions en dcembre 2008 (2). La Syrie a incontestablement adopt une stratgie diffrente de celle de lIran : au lieu de multiplier les discours provocateurs et violents et de braver ouvertement la communaut internationale, elle apparat dispose dialoguer, y compris, sous certaines conditions, avec son pire ennemi, Isral, et acqurir une nouvelle respectabilit. Mais cela ne signifie pour autant ni quelle accepte toutes les concessions qui lui sont demandes, ni quelle est prte renoncer aux fondamentaux de sa politique trangre (proximit de lIran, soutien aux forces de la rsistance Isral, influence sur le Liban). Pour traiter ce sujet aussi complexe que passionnant, la Mission a procd une vingtaine dauditions Paris et sest rendue deux reprises au Proche-Orient (3) : du 1er au 6 novembre 2009, cinq de ses membres ont sjourn en Syrie, Damas et Alep ; du 27 fvrier au 5 mars 2010, deux dentre eux ont effectu une tourne au Proche-Orient, qui les a conduits en Isral et dans les Territoires palestiniens, en Jordanie, nouveau en Syrie, puis au Liban. La Mission tient remercier trs chaleureusement les ambassadeurs et consuls de

(1) La mission ne compte plus que onze membres depuis que M. Jean Roatta a quitt la commission des affaires trangres en avril 2010 ; M. Dominique Souchet avait en outre remplac en septembre 2009 M. Marc Vampa, qui a aussi chang de commission. (2) MM. Jean-Louis Bianco, prsident, et Jean-Marc Roubaud, rapporteur, LIran la croise des chemins, rapport dinformation de la commission des affaires trangres sur Iran et quilibre gopolitique au Moyen-Orient , XIIIme lgislature, n 1324, 16 dcembre 2008, 179 pages. (3) La liste des personnes rencontres figure en annexe.

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France, ainsi que leurs collaborateurs, qui ont remarquablement bien reu ses membres et ont organis leur attention des rencontres trs intressantes et de haut niveau. Tous ces entretiens ont considrablement enrichi les informations et analyses fournies par les auditions parisiennes. Le premier dplacement a permis la Mission de mieux connatre la situation intrieure, conomique, politique et sociale, de la Syrie et dapprhender la vision quelle avait de sa place dans le monde. La tourne rgionale visait replacer sa politique trangre dans son environnement proche et comprendre la perception quen avaient ses voisins. La situation gographique de la Syrie (1), vaste territoire de plus de 185 000 km2, joue un rle dterminant dans sa diplomatie. Le pays, qui, depuis la cration du Liban, ne compte plus quenviron 150 km de ctes, a une trs longue frontire avec la Turquie, au nord, et avec lIrak, lEst. La Jordanie est son voisin au sud, tandis que le Golan le spare actuellement dIsral. LIran et lArabie saoudite font aussi partie de son voisinage proche. Labsence de relations diplomatiques entre la plupart des Etats de la rgion et Isral renforce le rle de la Syrie comme pays de transit entre ces pays et la Mditerrane, puis lOccident. Il est travers par un gazoduc et deux oloducs destins assurer le passage des hydrocarbures irakiens vers la Mditerrane. Les infrastructures de transport terrestre sont encore peu dveloppes dans la rgion, mais les nombreux projets qui existent dans ce domaine intgrent fort logiquement la Syrie. Son poids dmographique doit aussi tre soulign : ses 21,3 millions dhabitants sont comparer aux faibles populations dIsral (7 millions dhabitants), de la Jordanie (6,1 millions dhabitants) et du Liban (3,8 millions dhabitants). Les relations franco-syriennes ne constituaient quun volet du sujet traiter par la Mission, mais un volet particulirement important. En effet, avant dtre le pays qui, partir de lautomne 2007, a mis un terme lostracisme syrien dont il tait en grande partie lorigine, la France a jou un rle non ngligeable dans la constitution de la Syrie. M. Christian Velud, directeur des relations internationales lInstitut dtudes politiques de Lyon (2), est all jusqu affirmer que la France avait faonn la Syrie daujourdhui. Il est vrai quaprs avoir soutenu le projet dun royaume arabe de Grande Syrie , incluant le Liban et la Palestine, sur lequel aurait rgn lmir Faysal, fils du chrif de La Mecque, la France a empch sa ralisation en envoyant des troupes qui ont dfait larme syrienne et les volontaires arabes prs de Damas, en juillet 1920. Forte du mandat obtenu la confrence de San Remo en avril 1920, elle a occup la Syrie intrieure, tandis

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Cf. la carte du Proche-Orient. Djeuner du 18 mars 2010.

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que les Britanniques exeraient leur mandat sur la Palestine et lIrak. La faade maritime syrienne, les territoires de la Bekaa et les districts de Tyr et de Tripoli se sont unis pour former le Grand Liban au dtriment de la Syrie. Il est vident que ce dpeage de la Syrie historique pse lourdement dans lhistoire du pays et dans ses relations avec son voisin libanais. Les hritages de la priode du mandat franais sur la Syrie contemporaine ne se limitent pas ce pch originel . La mise en place dune administration trs pesante, ltablissement dune partition communautarise du territoire et la cession dAlexandrette la Turquie lui sont aussi imputables. Tel est galement le cas de la promotion des minorits, notamment alaouite, au sein de larme, qui a conduit au coup dEtat du 8 mars 1963, portant au pouvoir des militaires du parti Baas, et parmi eux de nombreux officiers alaouites. Comme il la fait avec les colons europens en Afrique du Nord et les chrtiens au Liban, le pouvoir colonial sest en effet appuy en Syrie sur les minorits druze, alaouite, kurde et chrtienne. Cela na pas empch les phases de violence : en 1925 clate la rvolte druze, qualifie de Grande rvolution syrienne , qui est rejointe par les nationalistes arabes et contribue lancrage de cette idologie dans les villes syriennes intrieures. Une fois lindpendance acquise dans les frontires du mandat franais, en 1943, le pays connat encore plusieurs soulvements de groupes minoritaires refusant la politique dassimilation du gouvernement central. La dconfessionalisation impose ds la fin des annes 1940 saccompagne dune politique darabisation dans tous les domaines de la vie publique et la constitution de 1953 impose que le chef de lEtat soit musulman. Les annes 1950 ont laiss le souvenir dun ge dor car, en dpit dune instabilit politique chronique, le pays connaissait une priode de modernisation et la population bnficiait de toutes les liberts publiques et de celle dentreprendre. Victime des rivalits des acteurs rgionaux et des intrigues des grandes puissances, la Syrie unit son destin celui de lEgypte dans le cadre de la Rpublique arabe unie, entre 1958 et 1961, avant que des militaires baasistes norganisent le coup dEtat de 1963. La Syrie sefforce alors de se librer de lhritage mandataire : les nouveaux dirigeants, dont le projet allie nationalisme et socialisme, prennent en main la politique extrieure, librent lconomie de lemprise trangre et construisent un nouvel Etat, mais ils le font au prix dun autoritarisme que larrive au pouvoir dHafez el-Assad, en 1970, ne fait quaccentuer. Celui qui tait ministre de la dfense au moment de la droute militaire syrienne de 1967 veut en effet mettre un terme linstabilit politique du pays afin de pouvoir se consacrer la lutte contre Isral. Pour cela, il tablit des rseaux clientlistes au cur desquels se trouve la communaut alaouite mais dont la base inclut des membres de diffrentes communauts. Ce systme repose ainsi plus sur des

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hommes que sur des institutions, ce qui le rend relativement vulnrable mais ne la pas empch de survivre la disparition de son crateur et de subsister jusqu aujourdhui. Pour gagner son combat contre Isral et rcuprer le Golan, le Prsident Hafez el-Assad veut matriser le jeu rgional afin quaucun acteur arabe nentrane la Syrie ni dans une escalade avec lEtat hbreu, ni dans un rglement de paix contraire aux intrts de celle-ci. Cest ce qui le conduit notamment tenter, en vain, dimposer son autorit aux Palestiniens et intervenir durablement au Liban. Sa politique trangre savre particulirement habile : si elle ne lui permet pas dobtenir la restitution du Golan, elle lui assure des relations cordiales aussi bien avec lURSS, sa grande pourvoyeuse darmes, quavec les pays occidentaux et la Rpublique islamique dIran. Tous acceptent de facto son influence directe sur le Liban jusquau dbut des annes 2000, lorsque les troupes israliennes auront quitt le pays du Cdre et que M. Bachar el-Assad aura succd son pre. La situation se complique pour la Syrie partir de 2003. Dans le contexte de la guerre en Irak et de la lutte contre le terrorisme lance aprs les attentats du 11 septembre 2001, elle est accuse par les Etats-Unis de soutenir des groupes terroristes, notamment en Irak, et de chercher se doter darmes interdites par le droit international. Le renouvellement du mandat du prsident libanais prosyrien Emile Lahoud lt 2004 puis lassassinat de lancien premier ministre Rafic Hariri en fvrier 2005, dont elle est immdiatement considre comme responsable, conduisent son isolement international. Sous linjonction des Nations unies, les troupes syriennes doivent se retirer du Liban. Le rgime donne limpression quil chancelle. Pourtant, depuis la fin 2007, les ministres, les chefs dEtat et les responsables de haut niveau de tous les pays du monde se succdent Damas. Le dialogue se renoue progressivement, les autres pays ayant suivi la voie ouverte par le Prsident Sarkozy. La date qui symbolise ce processus est en effet celle du 13 juillet 2008, lorsque le Prsident el-Assad participe, aux cts des reprsentants de quarante-deux autres Etats, au Sommet de Paris pour la Mditerrane. Depuis lors, la Syrie cherche se rconcilier avec lOccident comme avec les Etats arabes modrs auxquels elle reprochait pourtant leur trahison il y a peu. Le prsent rapport sefforce de dresser un bilan du processus de retour de la Syrie au sein de la communaut internationale, et donne le sentiment de la Mission sur les perspectives de son volution. Il comporte deux grandes parties : la premire prsente les domaines dans lesquels la Mission considre que les progrs raliss sont suffisamment avancs et soutenus par une volont politique assez forte pour constituer des acquis durables ; dans la seconde, sont abords les thmes sur lesquels la volont syrienne napparat pas aussi nette et o les enjeux apparaissent trop essentiels la survie du rgime pour quil accepte court terme toutes les concessions que la communaut internationale attend de lui.

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I DES SIGNES DOUVERTURE INCONTESTABLES

La Syrie daujourdhui est, sur bien des points, trs diffrente de ce quelle tait en juillet 2000, lorsque le Prsident Bachar el-Assad a succd son pre, Hafez el-Assad. Les premires annes de sa prsidence ont pourtant t trs difficiles dun point de vue diplomatique, le pays se retrouvant isol au point que le rgime lui-mme est apparu en danger. Malgr cette fragilisation, ces annes ont t mises profit pour lancer une srie de rformes qui ont conduit une certaine libralisation de lconomie et qui, bien quencore inacheves, ont dj fait la preuve de leur pertinence. Elles ont aussi contribu changer le regard que le reste du monde portait sur la Syrie, ce qui a facilit le retour du pays sur la scne internationale. En effet, ds que le rgime a consenti des concessions sur le dossier libanais en contribuant au retour la paix civile, llection dun prsident de la Rpublique, puis celle dun nouveau Parlement , qui tait la cause principale de sa mise lcart, les Occidentaux, suivant la France, puis les pays arabes modrs ont progressivement renou le dialogue avec la Syrie, qui a accueilli favorablement ces gestes douverture. A La conversion dune conomie dEtat une conomie de march Plus de dix ans aprs la chute de lUnion sovitique et alors que la Russie elle-mme et les pays europens qui avaient t sous sa coupe staient depuis longtemps convertis lconomie de march, lconomie syrienne tait toujours trs ferme et largement tenue par lEtat. Bien que dimportants retards soient encore combler et que des pesanteurs subsistent, les rgles qui la rgissent ont t profondment modifies, ce qui a stimul les investissements trangers et la croissance. 1) La situation avant 2004 : une conomie encore largement tatise Le systme conomique dominant en Syrie au moment o M. Bachar el-Assad arrive au pouvoir est encore largement celui mis en place partir de 1963 en application des Fondements thoriques rdigs par des idologues marxisants soucieux darticuler le nationalisme arabe un tatisme conomique inspir du modle de lUnion sovitique. Le parti Baas, qui venait alors de prendre les rnes du pays et dont le slogan tait Unit, libert, socialisme , voulait en effet tourner dfinitivement la page de la priode postmandataire en mettant en uvre

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des transformations radicales, notamment en matire conomique. La priorit tait la ralisation dune rvolution intrieure qui passait par lapprofondissement de la rforme agraire, la nationalisation des entreprises commerciales et industrielles, le dveloppement de la planification conomique gnrale et la cration dune banque dEtat. La mise en uvre de ces orientations conduisit la fuite des entrepreneurs privs, des grands commerants, des propritaires terriens et des banquiers, qui quittrent le pays avec leurs capitaux, avant que les vagues de nationalisations de 1964 1966 ne dclenchent de violentes meutes des classes moyennes et des petits commerants Hama et Alep. Consquence de ltatisation de lconomie, aux effets de laquelle sajoutent les consquences de la guerre de 1967, lconomie syrienne se trouve au bord de lasphyxie ds 1970. Cest pourquoi Hafez el-Assad lance le processus des Infitah, les politiques douverture conomique. Dans la premire moiti des annes 1970, la premire vise attirer les investisseurs privs syriens, locaux et expatris, et les investisseurs trangers. Elle profite la bourgeoisie commerante, majoritairement sunnite et chrtienne, dont le rgime attend en contrepartie le soutien politique, ainsi qu une nouvelle classe de capitalistes issus de la haute fonction publique. Cette politique consiste principalement en la leve de restrictions touchant le commerce extrieur, ladoption de mesures encourageant le rapatriement des capitaux, le relchement du contrle des changes, la restitution des avoirs squestrs dans les annes 1960, laccord de nouvelles facilits de crdit aux entreprises prives et louverture aux investissements trangers, y compris non arabes. Mais la porte de cette politique demeure limite, comme en atteste la situation de banqueroute que connat nouveau lconomie syrienne en 1985, laquelle pousse le rgime engager une seconde Infitah, procdant dune logique identique. Le rgime ouvre alors au priv les secteurs que lEtat ne peut plus grer seul financirement, ce qui se traduit par la constitution dun secteur mixte dans le transport et le tourisme, puis dans lagriculture et lagroalimentaire. La loi n 10 sur les investissements, vote en 1991, est le point fort de cette deuxime phase de libralisation. Mais les rsultats de cette nouvelle politique restent de faible ampleur : les incitations investir dans les secteurs productifs ont peu dimpact car elles ne modifient pas fondamentalement lenvironnement des affaires, la possession de devises trangres est rprime depuis 1986 et, faute dinfrastructures bancaires satisfaisantes, les investisseurs se replient sur les banques libanaises, vidant de sa substance la loi n 10 sur les investissements. Cette fois encore, la libralisation profite surtout aux membres du rgime. Comme le souligne Caroline Donati, les mesures librales consenties par Hafez el-Assad ne servaient, chaque fois, qu rpondre des contextes de crise : la qute dun soutien et de capitaux en 1970-1972, la crise financire et les bouleversements induits par la perestroka sovitique en 1985-1986. Et elles visaient au mieux assurer la prennisation de la rente et les ressources

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ncessaires la redistribution sociale. (1) Aussi, en dpit de la hausse de la rente ptrolire, dinvestissements importants dans le secteur agricole et dun dbut dindustrialisation, le pays connat une nouvelle rcession en 1996. La maladie dHafez el-Assad plonge alors la Syrie dans limmobilisme pendant plusieurs annes. Cest ainsi que, au dbut des annes 2000, la Syrie se place au quinzime rang sur les dix-huit pays de la zone Moyen-Orient et Afrique du Nord pour ses performances conomiques, et occupe la 102me place sur 185 au niveau mondial, juste derrire le Bangladesh, lUkraine et le Honduras (2). Le pays ne parvient pas se dvelopper, comme en atteste la baisse du revenu moyen par habitant de 1 250 dollars 1 120 dollars entre 1980 et 2000, en dpit dun lger recul de la croissance dmographique, passe de 3 % par an en 1995 2,5 % par an en 2001. Plus la moiti des 17 millions dhabitants a alors moins de vingt ans et 250 000 nouveaux demandeurs demploi arrivent chaque anne sur le march du travail. Le taux de chmage est officiellement de 9 % mais les experts lvaluent 20 %. Pour expliquer ce mal dveloppement , il faut ajouter labsence des rformes structurelles ncessaires le poids de la manne ptrolire, qui dpend du prix du baril et est amene se tarir court terme (de lordre dune dizaine dannes pour les rserves susceptibles dtre exploites sans investissements lourds supplmentaires). Les ressources ptrolires reprsentent encore au dbut des annes 2000 les deux tiers des exportations syriennes et la moiti des revenus de lEtat. Mais le pays nest pas dpourvu datouts : lagriculture, qui assure 27 % du PIB et emploie 30 % de la population active, couvre les besoins du pays mme si elle est trs sensible la scheresse , lindustrie prive est dynamique et les quilibres financiers du pays sont remarquables. Ds son discours dinvestiture, prononc le 17 juillet 2000, M. Bachar el-Assad exprime la volont de rattraper le retard pris par lconomie syrienne, en sinspirant des travaux du comit conomique quil a constitu avant mme daccder la tte de lEtat. Des tenants de la modernisation et de louverture conomiques sont nomms au gouvernement. Entre la fin 2000 et le dbut 2001, deux monopoles dEtat sont supprims : ltablissement de banques prives et dune bourse de valeur est approuv, ainsi que la cration duniversits prives. Malgr les obstacles rencontrs, un processus est enclench, qui a conduit des rformes de grande porte, vritablement mises en uvre partir de 2004.

(1) Caroline Donati, Lexception syrienne. Entre modernisation et rsistance, Paris, La Dcouverte, 2009, 355 pages, p. 214. (2) Etude ralise par Euromoney, publie le 30 mai 2002, cite par Caroline Donati, ibid., p. 212.

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2) Les rformes essentielles ralises au cours des dernires annes Les rformes structurelles visent faire passer le pays dun modle dconomie dirige une conomie plus ouverte sur le monde. La lgislation a t progressivement adapte afin de permettre la libralisation des importations, le dveloppement des banques et des assurances prives, la rforme des systmes fiscal et douanier et celle du code de commerce, la modernisation du droit des socits et des rgles relatives aux investissements, la suppression de lessentiel des monopoles. Certaines subventions, notamment celles relatives aux carburants et aux produits alimentaires de base (riz et sucre en particulier), ont t supprimes et remplaces par des aides limites aux foyers les plus modestes. Il a t dcid de rduire la pression fiscale afin de tenter de rconcilier le contribuable et lEtat et de restaurer un esprit civique qui faisait dfaut en Syrie. Ainsi, les taux dimposition sur le revenu des personnes physiques et des socits sont passs dun niveau suprieur 50 % un taux de 28 %, susceptible dtre rduit 14 % dans certains cas. La pression fiscale sur les revenus de limmobilier a aussi t abaisse. Plusieurs taxes indirectes (dont les droits de succession) ont t supprimes au profit dune taxe la consommation sur certains produits de luxe, qui prfigure la mise en place dune taxe sur la valeur ajoute. Cette dernire, dont lintroduction a t repousse plusieurs reprises et nest toujours pas ralise, devrait tre un taux unique avoisinant les 10 % et se substituer douze taxes actuellement appliques. Des produits et services de base en seront exempts. Au dbut des annes 2000, la Syrie ne comptait que six banques publiques, dont les services de pitre qualit inspiraient si peu confiance la population quon ne comptait en moyenne quun compte bancaire pour vingtsix habitants et que le total des dpts privs quivalait moins du quart du PIB contre 46 % en moyenne dans les pays arabes. En quelques annes, douze banques prives, dont deux islamiques, ont t cres ; elles reprsentent le quart du secteur. Ces banques prives sont dorigine libanaise, mais de nombreux interlocuteurs de la Mission ont soulign que les banques libanaises avaient ellesmmes bien souvent t fondes par des Syriens installs au Liban dans les annes 1950 et 1960. Les Syriens leur font confiance : les dpts ont t multiplis par 2,5 entre 2005 et 2010 et les dpts en devises par 8 (ils atteignent 4 milliards de dollars). Ont t mis en place de vritables bureaux de change et une supervision bancaire assure par la Banque de Syrie, la banque centrale. Plusieurs membres de la Mission ont eu loccasion de sentretenir avec son gouverneur, M. Adib Mayaleh, qui est franco-syrien. Ils ont t impressionns par sa volont de vaincre les conservatismes pour moderniser en profondeur les finances publiques syriennes. Il leur a prsent la vritable rvolution que connat la banque centrale depuis quelques annes, aprs des dcennies pendant lesquelles lEtat dcidait tout lui-mme.

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Il a expliqu que la banque centrale avait comme horizon ladoption des normes internationales. Jusquen 2004, les taux dintrt taient identiques depuis 20 ans ; au cours de la seule anne 2005, ils ont t modifis quatre reprises la livre syrienne a en effet perdu 25 % de sa valeur la suite de lassassinat de Rafic Hariri. Le lien entre la livre syrienne et le dollar a t coup : elle est, depuis juillet 2007, lie aux droits de tirage spciaux, cest--dire un panier de devises, mme si 80 % du commerce extrieur se font encore en dollars. Les rserves, jadis entirement en dollars, sont aujourdhui composes de 50 % de dollars et 50 % deuros. La banque centrale peut dsormais vendre et acheter des devises pour dfendre le taux de change, jour aprs jour. Mais elle ne dispose pas encore dinstruments lui permettant dassurer le contrle des rserves de change et des taux dintrt, qui demeurent fixs par le gouvernement. Une rforme est en cours pour permettre la Banque de Syrie dmettre des bons du Trsor au profit du ministre des finances afin de disposer de liquidits et doffrir des instruments de refinancement au secteur bancaire. Elle prvoit dmettre 20 milliards de livres syriennes en bons au cours des prochains mois. La bourse de Damas a rouvert dbut 2009, aprs quarante annes de fermeture. Sur le plan commercial, la Syrie, qui est membre du GAFTA (Greater Arab Free Trade Area, ou Grand march arabe de libre-change (1)) depuis le 1er janvier 2005, a ritr sa demande dadhsion lOrganisation mondiale du commerce, demande rejete depuis 2004, notamment cause du blocage amricain. A lappui de cette demande, les autorits syriennes peuvent mettre laccent sur les effets positifs que le processus ne manquera davoir sur la poursuite des rformes en faveur de louverture et sur la mise niveau international des entreprises. Globalement, lamlioration de lenvironnement des affaires commence porter ses fruits et restaurer progressivement la confiance des investisseurs, qui ont amorc leur retour en Syrie depuis 2005. Selon lAgence syrienne dinvestissement, les flux entrants dinvestissements directs trangers auraient ainsi dpass 2 milliards de dollars amricains en 2008 et atteint 3,2 milliards de dollars en 2009, soit une croissance de 52 % en valeur et de 31 % en nombre de projets. La part des projets industriels serait en progression, de 45,5 % en 2008 56 % des nouveaux projets en 2009.

(1) Il regroupe lAlgrie, lArabie saoudite, lAutorit palestinienne, Bahren, lEgypte, les Emirats arabes unis, lIrak, la Jordanie, le Kowet, le Liban, la Libye, le Maroc, Oman, le Qatar, le Soudan, la Syrie, la Tunisie et le Ymen.

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LINTRT CROISSANT DES INVESTISSEURS FRANAIS POUR LA SYRIE

Le premier investissement franais en Syrie remonte 1998 avec limplantation de Total. Il faudra ensuite attendre 2003 pour voir arriver des capitaux franais importants, en lien avec louverture de la Syrie aux investissements privs. Bel est le premier groupe franais avoir implant une unit de production, inaugure en 2005, pour un cot de 13 millions deuros, entirement financ sur des fonds franais, et Lafarge ralise depuis 2008 linvestissement tranger le plus important dans son secteur en construisant prs dAlep, en partenariat avec un investisseur syrien, la premire cimenterie prive du pays, pour un montant de 480 millions deuros. Air Liquide, pour sa part, inaugurera en 2010 une usine de production de gaz industriels (30 millions deuros). Altadis y est aussi prsente depuis 2004 et IMP Pharma est en train de sy implanter. Danone, qui distribue ses produits en Syrie depuis janvier dernier, envisage dy construire une premire ferme et une usine laitire. Les investissements franais en Syrie sont concentrs sur les secteurs des hydrocarbures et ressources minires, qui reprsentaient 89 % des stocks dinvestissements directs trangers franais en Syrie en 2008. Cet investissement avoisine 1,6 milliard de dollars. Dbut 2010, la Syrie comptait seize implantations franaises et plus dune vingtaine de socits prsentes au travers de filiales ou de bureaux de reprsentation, employant 850 personnes. Si les entreprises franaises portent un intrt croissant la Syrie, les destinataires privilgis des investissements franais dans cette rgion restent, en termes de stock, lEgypte, suivie de loin par le Liban et la Jordanie. Afin notamment de stimuler limplantation des PME franaises en Syrie, a t lanc en mai 2009 un Club des entrepreneurs franco-syriens.Source : Fiche de synthse du service conomique de lambassade de France en Syrie, mai 2010.

Ce mouvement de rformes sest traduit par le retour une croissance dynamique depuis 2004, aprs un dbut de dcennie difficile. La Syrie a retrouv des taux de croissance proches de ceux des annes 1990 (+ 5,6 % entre 1990 et 1999), renforcs en 2006 par lafflux des rfugis irakiens et labondance de liquidits en provenance du Moyen-Orient. Aprs un lger ralentissement en 2007 (+ 4,2 %), d notamment de mauvaises rcoltes agricoles et la baisse rgulire de la production de brut (380 000 barils par jour en 2008, contre 462 000 barils par jour en 2004), la croissance syrienne sest rtablie 5,2 % en 2008, chiffre porte entre 6 et 7 % par la Banque de Syrie en tenant compte du poids de lconomie parallle. Mais cette croissance reste insuffisante pour faire face la pression dmographique qui serait denviron 3,3 % par an en moyenne sur la priode 2005-2010 alors que le chiffre officiel est de 2,5 % et de 4 % pour la population urbaine. Linflation a atteint un pic en 2008, plus de 15 %, avant de stablir 2,5 % en 2009 sous leffet de la baisse des prix des matires premires et des produits alimentaires linflation constate tant due pour 60 % des effets externes et dune pause dans le dmantlement des subventions. La ralit de cette baisse de linflation en 2009 est dailleurs conteste par le FMI, qui estime que les prix ont encore progress de 14 % au cours de lanne. Ce sont les 30 % de pauvres qui subissent le plus fortement les consquences de cette inflation, et paient le prix de la transition vers lconomie de march.

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Si les autorits syriennes ont tendance se fliciter du caractre trs limit de limpact de la crise conomique mondiale sur leur pays, consquence de sa faible intgration dans lconomie globalise et des rgles prudentes appliques dans le secteur financier, la Syrie en ressent nanmoins des effets indirects. La croissance a ainsi ralenti en 2009, 4 %, mais pourrait se redresser ds 2010 pour atteindre les 5 %. Le tassement de la croissance observ en 2009 rsulte principalement dune baisse des exportations (hydrocarbures, textiles, industrie lgre) de 15,2 milliards de dollars en 2008 12,7 milliards de dollars en 2009 et dun tassement des flux dinvestissements directs trangers (de 1,6 1,5 milliard de dollars de flux entrants), alors que les recettes touristiques auraient trs lgrement progress (de 3,1 3,2 milliards de dollars) et que les transferts provenant des travailleurs expatris, qui sont pourtant revenus en grand nombre (plus de 30 000 sur 500 000 Syriens travaillant ltranger seraient rentrs en 2009), auraient stagn 1,2 milliard de dollars. La position financire de la Syrie nen a pas pour autant souffert et son endettement reste limit. Les avances ralises dans la modernisation et louverture de lconomie sont donc incontestables et les personnes rencontres par la Mission sont unanimes les considrer comme irrversibles. Il ne faut pas pour autant croire que les rformes ont t faciles obtenir et, a fortiori, quelles sont mises en uvre sans rticences. Le processus est en outre loin dtre achev. 3) Dimportants dfis encore relever Les nombreux interlocuteurs de la Mission ont soulign lexistence dune volont politique forte, au sommet de lEtat, en faveur des rformes conomiques. Le prsident, son vice-premier ministre charg des affaires conomique, quune dlgation de la Mission a rencontr deux reprises, font preuve dune volont sans faille. Mais ils sont confronts aux rticences de certains le Premier ministre semble ainsi plus rserv dans ce domaine. Globalement, les rformes sont menes un rythme relativement lent, avec prudence. Plusieurs personnes rencontres par la Mission ont mis en avant le caractre limit des capacits dabsorption et dacceptation de ces rformes par ladministration et la population syriennes. Elles ont aussi tabli un lien entre cette prudence et lexprience de la Russie post-sovitique. Traditionnellement proche de lUnion sovitique, le rgime syrien a t marqu par leffondrement qui a suivi la rapide libralisation conomique en Russie et par le dveloppement des mafias auquel elle a conduit. Il veut absolument viter que les mmes effets pervers napparaissent en Syrie. Le gouverneur de la Banque de Syrie a soulign que la ralit avait du mal suivre la volont politique du prsident de la Rpublique, notamment cause des nombreux handicaps du pays, parmi lesquels il a cit la tradition bureaucratique et beaucoup dautres enjeux qui sopposent la

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mise en uvres des rformes , et dun hritage qui pse lourd sur les mentalits . Il en a conclu que le premier objectif devait tre de faire changer ces dernires. On observe aussi des mouvements de recul aprs des avances importantes. Devant la Mission, lconomiste Samir Ata (1) a ainsi dplor que, alors que, depuis 2004, le dveloppement des banques prives avait constitu une grande russite des nouvelles politiques conomiques, deux dcisions quil a qualifies dincomprhensibles aient t prises lt 2009 : le capital minimal des banques a t multipli par dix (soit dsormais 200 millions de dollars amricains), ce qui nest pas justifi du point de vue des rgles prudentielles et donne limpression de vouloir crer une barrire dentre de nouveaux entrants, et mme que certains acteurs du pouvoir souhaitent rentrer dans le capital de ces banques ; les banques nont plus le droit demployer plus de 3 % dtrangers, dcision populiste qui vise essentiellement les Libanais, alors que les banques elles-mmes nont pas intrt employer beaucoup dexpatris. Les autorits sont revenues partiellement sur ces dcisions et la part trangre autorise dans le capital dune banque est passe de 49 % 60 % depuis le 1er janvier 2010, mais ces hsitations tmoignent de luttes dinfluence au sein du pouvoir. Lun des plus hauts responsables des activits internationales dun grand groupe franais fortement implant au Proche et au Moyen-Orient a tmoign devant la Mission des difficults auxquelles continuaient de se heurter les investisseurs trangers en Syrie ce qui fait selon lui de ce pays lun des plus difficiles de la rgion pour les affaires, mme lIrak ne posant pas autant de problmes : la rglementation na encore t modifie que partiellement, certaines normes sont contradictoires, de nombreux actes quotidiens (comme les importations) exigent des autorisations, et le seul moyen dobtenir la rsolution de ces difficults consiste faire intervenir telle ou telle personnalit proche du pouvoir, ce qui revient lier laboutissement dun projet des relations personnelles ou claniques dont les subtilits chappent totalement lobservateur extrieur. Le Fonds montaire international aux conseils duquel la Syrie a fait appel en 2004, ce qui constituait un signe douverture flicite rgulirement la Syrie pour les progrs accomplis, ce que rappelle volontiers M. Abdallah Dardari, le vice-premier ministre charg des affaires conomiques. Mais il assortit aussi ses rapports de prconisations qui donnent une ide de lampleur des rformes que le pays doit encore conduire. Dans son rapport de dcembre 2009, il appelle la poursuite de la prparation de lentre en vigueur de la TVA, prvue en 2011, pour laquelle la France apporte une assistance importante la Syrie, et, plus gnralement, celle de la rforme du systme fiscal. Il prconise lintgration dans le budget de lEtat des dpenses quasi fiscales qui ny figurent pas et continuent dtre assures

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Audition du 28 octobre 2009.

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directement par des entreprises ou des banques publiques. Suivant en cela les vux formuls par le gouverneur de la Banque de Syrie devant la Mission, le FMI souhaite que la banque centrale obtienne son indpendance oprationnelle et que soient introduits des bons du Trsor et cr un march financier dobligations et bons dEtat. Il soutient la rforme des banques publiques mais met en garde contre le projet visant diffrencier les niveaux de rserve exigs de celles-ci pour encourager les prts en faveur des investissements. Il attire lattention des autorits sur la ncessit damliorer la fiabilit des statistiques conomiques. Le FMI juge aussi essentiel de rationaliser la hausse des investissements publics envisags pour 2010. La Syrie doit en effet non seulement continuer adapter les rgles applicables et obtenir leur mise en uvre effective, mais aussi moderniser les infrastructures du pays, dont le mauvais tat a de lourdes consquences sur le dveloppement conomique. Les secteurs du btiment, de leau, de lassainissement et de lirrigation, des transports routiers, ariens, maritimes et urbains ont besoin dinvestissements considrables. Le Premier ministre, M. Naje Otri, a beaucoup insist sur ces investissements au cours de son entretien avec plusieurs membres de la Mission. Il a indiqu que les 40 milliards de dollars dinvestissement prvus par le dixime plan quinquennal 2005-2010 avaient t dpasss ds la fin 2009. La Mission conomique franaise de Damas nen arrive pas la mme conclusion : elle estime quune partie des investissements prvus a t diffre et que le pays manque encore de moyens pour acclrer leur ralisation. Les priorits du onzime plan seront leau, lnergie et lhabitat social, afin de combattre lhabitat illgal extrmement rpandu. Pour financer les investissements dans ces domaines, les autorits syriennes ont lintention de chercher des modes de financement externes : recours lemprunt, mission de bons du Trsor et recours des partenariats public-priv, rcemment autoriss par une loi labore en coopration avec la France.

A lissue de ses travaux, la Mission a la conviction que louverture conomique de la Syrie est irrversible et se poursuivra, mme si cest un rythme moins rapide que celui souhait par ses plus fervents partisans. Des hsitations se feront peut-tre encore sentir, comme cest le cas pour la signature de laccord dassociation et de partenariat avec lUnion europenne, mais le mouvement nen sera pas pour autant stopp. Il appartient donc ceux qui le peuvent de favoriser cette volution. La Mission ne peut quencourager la poursuite des actions menes par le ministre franais de lconomie notamment en faveur de la modernisation du systme fiscal et des modes de financement public.

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Elle souhaite aussi que la France appuie le processus devant conduire la Syrie devenir membre de lOrganisation mondiale du commerce, dautant que les Etats-Unis semblent dsormais dcids ne plus sy opposer, et aide concrtement le pays sy prparer. B Le processus de rapprochement avec lOccident Lorsque les autorits syriennes prennent les premires dcisions importantes pour libraliser lconomie du pays, en 2004, la situation diplomatique de celui-ci nest gure confortable. La rapide victoire militaire des Etats-Unis en Irak a fait craindre la Syrie dtre la prochaine cible de la politique amricaine. Surtout, le 2 septembre 2004 est adopte la rsolution 1559 du Conseil de scurit des Nations unies, linitiative de la France et des Etats-Unis : elle demande notamment le retrait de toutes les troupes trangres dployes au Liban, exigence qui vise directement les troupes syriennes. La mort de Rafic Hariri dans un attentat la voiture pige, le 14 fvrier 2005, dont la responsabilit est immdiatement impute la Syrie, achve de fragiliser la position internationale de cette dernire, ce dont tmoigne le retrait effectif de larme syrienne du Liban entre le dbut du mois de mars et la fin avril. La publication, le 20 octobre, dun rapport de la commission denqute des Nations unies mettant en cause la Syrie dans la mort de lancien de Premier ministre la met de facto au ban de la communaut internationale. Pourtant, aprs seulement quelques annes de purgatoire , la Syrie a largement engag un processus de rapprochement de lOccident, qui a dj port ses fruits. Il tmoigne de lhabilit du prsident syrien et du rle de pivot que ce pays continue jouer dans la rgion. Cest la France que la Syrie doit lenclenchement de ce processus : aprs avoir directement contribu sa mise lcart, notre pays a en effet t le premier refaire un pas dans sa direction, entranant les autres pays occidentaux sa suite. 1) La France, premier pays franchir le pas La France avait jou un rle important dans ladoption de la rsolution 1559. M. Jean-Claude Cousseran y voit laboutissement de dsaccords croissants sur la question libanaise (1) entre Paris et Damas. Certains considrent que cette rsolution tait un moyen pour la France de se rapprocher des Etats-Unis aprs la phase de tension provoque par lopposition franaise la guerre en Irak. Dautres tablissent un lien entre la dgradation des relations franco-syriennes, dont cette rsolution est la traduction, et lchec subi par Total en Syrie en 2003, lorsque le Prsident el-Assad lui avait prfr Ptrocanada pour lattribution dun champ gazier. Selon lanalyse de la mission conomique Damas, cet chec

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Audition du 7 octobre 2009.

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rsultait surtout de la trop grande confiance de Total qui, comptant sur la qualit des relations politiques entre les deux pays pour gagner lappel doffres, avait fait la proposition la moins intressante pour la Syrie (1). Les relations bilatrales, tendues depuis le printemps 2004, se sont vritablement glaces au lendemain de lassassinat de Rafic Hariri, dont les liens damiti avec le Prsident Chirac taient bien connus. Mais, comme la soulign M. Patrice Paoli, le directeur de lAfrique du Nord et du Moyen-Orient au ministre des affaires trangres et europennes (2), il ny avait jamais eu de vraie rupture bilatrale dans la mesure o les ambassadeurs taient rests en poste, o des contacts avaient t maintenus et des missaires envoys, mais que les relations taient en effet trs tendues certains moments. Les relations politiques taient donc minimales les parlementaires taient par exemple invits par le ministre avoir le moins de rapports possible avec des Syriens, y compris si ceux-ci ntaient pas trs proches du rgime, et viter de se rendre dans le pays en mission officielle ; aucun ministre des affaires trangres ou chef dEtat franais na effectu de dplacement en Syrie entre mai 2003 et aot 2008 mais la coopration culturelle na pas t pour autant interrompue.a) Un pari russi

M. Jean-Claude Cousseran, qui a t lun de ces missaires, a expliqu la Mission, en octobre 2009, que il y a deux ans, le Prsident Sarkozy a bien peru quil y avait un moment politique saisir si on voulait aboutir quelque chose avec la Syrie (3). Cest en effet lautomne 2007, quelques mois aprs le dbut de son mandat, que le Prsident Sarkozy a souhait que samorce un rchauffement des relations bilatrales. M. Christophe Bigot, qui tait alors le conseiller du ministre des affaires trangres et europennes charg notamment du Proche et du Moyen-Orient, a rappel la Mission que le ministre Bernard Kouchner avait t le premier rencontrer son homologue syrien en octobre 2007. Il a ajout que cette nouvelle orientation avait t facilite par la cration du Tribunal spcial pour le Liban (dcide par la rsolution 1757 du Conseil de scurit, adopte le 30 mai 2007) : aucun retour en arrire sur ce sujet, qui ntait pas ngociable , ntait plus possible, ce qui garantissait que louverture envers la Syrie ne se ferait pas au dtriment de la constitution de ce tribunal (4). Il faut rappeler que cette premire tentative a tourn court, fin 2007, avant dtre renouvele avec plus de succs en 2008.

(1) Le Congrs ayant adopt des sanctions amricaines contre la Syrie en novembre 2003, Ptrocanada na jamais ralis le projet pour lequel elle avait t choisie. Le champ gazier en question a finalement t intgr dans laccord-cadre rcemment conclu entre Total et la Syrie. (2) (3) (4) Audition du 1er juillet 2009. Audition du 7 octobre 2009. Audition du 8 juillet 2009.

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Les choses se sont acclres partir de juillet 2008. M. Patrice Paoli en a fait le rcit suivant devant la Mission : Le 12 juillet 2008, la veille du premier sommet de lUnion pour la Mditerrane, sest tenue Paris une rencontre franco-syro-libanaise qui a permis de renouer les contacts au plus haut niveau entre les trois pays aprs une phase de refroidissement. Elle avait t rendue possible par les gages donns par les autorits syriennes Doha, en faveur du retour au calme au Liban aprs les vives tensions du printemps, et travers les ngociations sur le Golan avec Isral par lintermdiaire de la Turquie. Le Prsident Bachar el-Assad tait donc Paris le 12 et le 13 juillet 2008. Son vice-premier ministre charg des affaires conomiques a aussi fait une visite Paris afin de stimuler le dveloppement des relations conomiques bilatrales. En aot 2008, M. Bernard Kouchner sest rendu Beyrouth et Damas, avant que le Prsident Sarkozy neffectue une visite Damas les 3 et 4 septembre. Il y est ensuite retourn pendant la crise Gaza. Le dialogue bilatral est donc continu depuis juillet [2008]. (1) On voit donc que le climat avait chang au cours des mois qui ont prcd cette rencontre franco-syro-libanaise : en contribuant au retour au calme au Liban, en facilitant llection du Prsident Sleiman, aprs six mois de vacance ce poste, et en reconnaissant la tenue de ngociations indirectes sur le Golan avec Isral le 21 mai 2008, sont annonces simultanment la signature de laccord interlibanais de Doha et lexistence de ces ngociations , la Syrie a montr quelle avait modifi sa posture et a cr les conditions ncessaires au dbut dun rapprochement avec lOccident. La France, alors fortement engage dans le lancement de lUnion pour la Mditerrane, dans laquelle la Syrie avait toute sa place, lui a tendu la main. M. Jean-Claude Cousseran a dvelopp devant la Mission le raisonnement qui avait conduit la France faire ce choix de louverture : Aujourdhui, dans un contexte difficile, la Syrie semble sur la dfensive, elle sait quelle ne peut affronter la fois Isral, les Etats-Unis, la France et les Arabes modrs. Elle pourrait, si elle y trouve les moyens de prserver le rgime, opter pour une attitude plus constructive. Si la Syrie a pu tre dans le pass un acteur de la dcomposition rgionale, il faut peut-tre la voir aujourdhui comme un possible acteur dun dbut de recomposition. Elle peut aider une meilleure apprhension du difficile problme irakien, elle peut contribuer une stabilisation au Liban. Cest en tout cas le pari que fait la diplomatie franaise en normalisant ses relations avec Damas et en invitant le prsident syrien participer aux crmonies du 14 juillet Paris et au lancement de lUnion pour la Mditerrane.

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Audition du 1er juillet 2009.

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Cette main tendue ntait dailleurs pas inconditionnelle, puisquelle sest accompagne de ltablissement dune feuille de route qui demandait la Syrie davancer dans trois domaines : ltablissement de relations diplomatiques syro-libanaises ; un rengagement sur le dossier de la dlimitation et de la scurisation de la frontire syro-libanaise et sur celui des prisonniers et des disparus libanais en Syrie ; lamlioration du contrle de la frontire syro-irakienne. Sans faire de triomphalisme ni entrer dans le dtail de ces sujets, on peut souligner que des progrs certes dingale importance ont t enregistrs sur ces trois volets de la feuille de route : lissue dun sommet bilatral qui sest tenu la mi-aot 2008, des relations diplomatiques ont t tablies entre la Syrie et le Liban et les deux pays ont chang des ambassadeurs, qui sont dsormais en poste ; les commissions charges des deux dossiers bilatraux les plus pineux ont t relances, mme si aucune avance concrte na encore t enregistre ; les Etats-Unis eux-mmes estiment que la surveillance de la frontire syro-irakienne sest relativement amliore. M. Antoine Sfeir (1) a estim que louverture franaise en direction de la Syrie avait un autre objectif, la fin de la vague dattentats qui frappait le Liban depuis des mois : cet objectif a t atteint, ce qui, dailleurs, selon lui, apporte la preuve de limplication de la Syrie dans lorganisation de ces attentats. Il semble pourtant que, au moins en ce qui concerne les assassinats qui sont lobjet du Tribunal spcial pour le Liban au premier rang desquels figure celui de Rafic Hariri , lenqute, qui se poursuit et reste couverte par le secret de linstruction, soriente vers des responsabilits libanaises, ce qui nexclut pas une influence occulte syrienne mais carterait toute mise en cause directe du rgime. La perspective de lmission dactes daccusation lautomne prochain ne semble pas inquiter directement les autorits syriennes, alors que les responsables politiques libanais sont trs proccups par les consquences quelle pourrait avoir sur la stabilit du pays dans le cas o les accusations viseraient des personnalits ou des groupes libanais influents. La Mission partage donc lapprciation de M. Christophe Bigot qui parle dun pari russi , tout en soulignant que les choix des Syriens sont encore tactiques et que la situation au Liban est loin dtre totalement normalise (2).

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Audition du 16 dcembre 2009. Audition du 8 juillet 2009.

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b) Des relations bilatrales dsormais trs intenses

Depuis la seconde visite du Prsident Sarkozy Damas, le 6 janvier 2009, dans le contexte de lopration isralienne Gaza, le ministre des affaires trangres et europennes sest nouveau rendu en Syrie les 11 et 12 juillet 2009, puis fin mai 2010 ; le Premier ministre a fait de mme les 19 et 20 fvrier dernier. Entre-temps, M. Walid al-Mouallem, le ministre syrien des affaires trangres, et le Prsident Bachar el-Assad taient venus en France, respectivement en septembre et novembre. Ces relations politiques denses se sont naturellement traduites par lintensification de la coopration bilatrale et de nos relations conomiques. La Syrie reste un partenaire modeste pour la France : en 2008, elle tait notre 73eme client (289 millions deuros dexportations) et notre 57eme fournisseur (696 millions deuros dimportations). La France ne figure quen quinzime position parmi les fournisseurs de la Syrie, qui favorise les achats de Russie, Chine et Ukraine, ainsi que dItalie et Malte pour ses approvisionnements en provenance dEurope. Nos changes commerciaux sont largement conditionns par les produits ptroliers, avec une forte lasticit lie aux cours mondiaux du brut. Le poste combustibles et carburants reprsente entre 93 et 96 % (94 % en 2009) de nos importations en provenance de Syrie. Les chiffres pour lanne 2009 font apparatre une augmentation de nos exportations vers la Syrie de 5 % par rapport 2008 (303 millions deuros contre 289 millions deuros) et une chute de 50 % du montant de nos importations en provenance de la Syrie (348 millions deuros en 2009 contre 696 millions deuros). Ce sont principalement aux produits agricoles et agroalimentaires, qui assurent le tiers du total, que nous devons la hausse de nos exportations, mais les ventes de nos quipements et de nos produits industriels, lexception des produits ptroliers raffins et des matriels de transport, ont aussi progress. Nos importations dhydrocarbures syriens ont chut de 55 %, tandis que nos achats de produits ptroliers raffins ont augment de 35 %. Hors produits ptroliers, la France na import des produits syriens qu hauteur de 16 millions deuros. Le dficit de notre balance commerciale est ainsi ramen de 406 millions deuros en 2008 45 millions deuros en 2009. Malgr les alas de notre relation, en termes politiques, la coopration franco-syrienne a connu une activit soutenue en Syrie pendant ces dernires annes. Elle compte parmi les plus actives du pays et sarticule autour dune action forte en faveur de la formation des lites (bourses co-finances avec lEtat syrien, rforme de ladministration), de lenseignement du franais et dune action importante en matire de valorisation du patrimoine dans le domaine de larchologie.

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La coopration universitaire constitue laxe principal de notre coopration, la France tant le premier partenaire de la Syrie dans ce domaine avec un accent mis sur les disciplines scientifiques et professionnalisantes. A terme, 20 % des enseignants des universits syriennes auront t forms en France. Depuis 2003, la demande des universits syriennes, des partenariats avec des universits franaises se dveloppent, dbouchant sur des masters conjoints. Notre pays est le deuxime pays daccueil pour les tudiants syriens : ils sont plus de trois mille en France, majoritairement en masters et dans des disciplines scientifiques. La France a une relation privilgie en archologie (premier partenaire de la Syrie) et en sciences humaines et sociales. La cration, en 2003, de lInstitut Franais du Proche-Orient (IFPO) a donn une dimension rgionale la recherche franaise. Elle procde de la fusion en un seul tablissement de lInstitut franais dtudes arabes de Damas, cr en 1922, du Centre dtudes et de recherches sur le Moyen-Orient contemporain, cr Beyrouth en 1977, et de lInstitut franais darchologie du Proche-Orient, lui aussi cr en 1977 partir de lInstitut franais darchologie de Beyrouth, fond en 1946. LIFPO, actuellement implant dans trois pays (Jordanie, Liban, Syrie), est dirig depuis Damas. En Syrie, il dispose aussi dune antenne Alep. Une dlgation de la Mission sest entretenue avec son directeur, M. Franois Burgat, et plusieurs de ses chercheurs spcialiss dans diffrents aspects de la socit syrienne contemporaine. Une dimension plus rcente, mais qui prend de lampleur, de la coopration culturelle concerne les muses et implique notamment le Muse de Louvre. Mme Asma el-Assad soccupe directement de ce projet, dont elle sest entretenue avec la Prsidente de la Mission, et qui lui tient tout particulirement cur. Les demandes syriennes se sont progressivement largies, comme le met en vidence lencadr suivant.

LA COOPRATION ENTRE LE MUSE DU LOUVRE ET LA SYRIE

Auditionn par la Mission le 20 janvier 2010, M. Henri Loyrette, prsidentdirecteur du muse du Louvre, a prsent cette coopration dans les termes suivants : La coopration entre le dpartement des Antiquits orientales du Louvre et la Syrie est ancienne : le premier effectue des fouilles de sites syriens depuis le XIXme sicle ; il assure aussi un partenariat scientifique. Laccord-cadre de coopration a t conclu en dcembre 2006 entre le Louvre et la direction gnrale des antiquits et des muses syrienne. Il comporte trois volets : louverture dun nouveau chantier de fouille, la restauration Paris de certaines pices exposes en Syrie (comme des ivoires dAlep) et un travail dexpertise sur le muse national de Damas. Lembellie des relations bilatrales sest traduite par la visite Paris de Mme el-Assad en juillet 2008. A cette occasion, elle a demand laide et les conseils du Louvre en vue dune rnovation globale du muse de Damas.

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Mais, en janvier 2009, elle a largi sa requte : le Louvre est appel apporter ses conseils pour la rnovation du muse dans son ensemble et pour la rorganisation de tout le paysage des muses et des sites syriens (il y a beaucoup de muses de sites). Elle a en effet t trs impressionne par la capacit du Louvre rpondre toute sorte de demandes, y compris en matire dadministration des muses. Depuis lors, les missions sur place se sont multiplies et une quipe de conservateurs et de documentalistes a t constitue, sous lautorit de MM. Herv Barbaret, administrateur gnral du muse, et Benot de Saint-Chamas, conseiller diplomatique du prsident-directeur. Ct syrien, Mme el-Assad a aussi constitu une quipe la tte de laquelle se trouve son directeur de cabinet. Le travail sur la rorganisation du paysage musal syrien comportait trois phases : la premire a consist dresser un tat des lieux du systme syrien actuel ; la deuxime, finie en dcembre 2009, a permis de dfinir des concepts-cls pour la recomposition de ce paysage ; la troisime portait sur llaboration dune vision commune sur la rnovation du muse national de Damas et la place des autres muses et sites. Elle sest acheve dbut mars 2010 par la remise Mme el-Assad dun rapport intitul Une vision pour lavenir des muses syriens. Paralllement, le 20 fvrier 2010, M. Franois Fillon a sign Damas, avec le Premier ministre syrien, un accord bilatral relatif la coopration culturelle qui place la coopration conduite par le Louvre au centre de son dispositif. Il inclut un programme indicatif pluriannuel dactions (2010-2015) dont lun des trois volets est consacr la coopration dans le domaine des muses et des patrimoines. Le Louvre sera amen participer aux cinq actions quil regroupe : dfinition dune stratgie globale de rnovation du paysage musal syrien ; expertise pour la rnovation du muse national de Damas ; prsentation aux publics franais et syriens des collections retraant lart et lhistoire des deux pays ; gouvernance ; sauvegarde et mise en valeur des sites archologiques.

Notre coopration culturelle en Syrie a pour objectif datteindre de nouveaux publics et de prenniser la transmission de la francophonie. Elle sinscrit galement dans une logique dinfluence en direction des lites et futures lites en promouvant le dbat dides. Mme el-Assad, bien quelle sexprime peu en franais et ait t pensionnaire dans une cole prive britannique, a confi la Prsidente de la Mission quelle souhaitait que lenseignement en franais slargisse. Elle a inscrit ses enfants au centre culturel franais de Damas. Notre coopration administrative repose essentiellement sur lInstitut dadministration publique (INA), cr en 2002, et fait lobjet dun partenariat avec lENA. LINA a ouvert ses portes en janvier 2004 avec une premire promotion de cinquante tudiants. Le ministre des finances mne aussi plusieurs programmes visant partager son expertise avec les autorits syriennes.

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Un nouveau domaine a t ouvert la coopration bilatrale avec la signature, loccasion de la rcente visite officielle de M. Franois Fillon, dune dclaration dintention visant promouvoir les changes et la coopration agricoles entre les deux pays. La Syrie pourra ainsi bnficier de lexpertise franaise dans les projets agricoles et agro-alimentaires quelle a dcid de lancer, et particulirement en matire de formation, laquelle sera dispense en France comme en Syrie. Enfin, depuis lautomne dernier, lAgence franaise de dveloppement (AFD) a ouvert un bureau Damas. M. Etienne Viard, directeur du dpartement Mditerrane-Moyen-Orient de lAFD (1), a expliqu la Mission que leffectif de ce bureau comprenait un expatri, un volontaire international et un employ local, encore en cours de recrutement en dcembre dernier. On trouve le mme format en Jordanie, alors quil y a quatre agents en Egypte. La rvision gnrale des politiques publiques recommande en effet lAFD de sinterroger sur son dispositif local en agence lorsque celui-ci comporte plus de trois expatris. Cest pourquoi lessentiel du travail dvaluation des projets est effectu par des missionnaires venus de Paris. A titre de comparaison, une cinquantaine de personnes travaillent en Syrie pour lquivalent allemand de lAFD. Les priorits de laction de lAgence en Syrie et les premiers projets auxquels elle va participer sont prsents dans lencadr de la page suivante. Les responsables de lAFD entendus par la Mission ont soulign la modestie des moyens non seulement humains mais aussi financiers quils peuvent mettre en uvre en Syrie. Par exemple, pour lensemble du bassin mditerranen, lAgence ne peut accorder que 35 millions deuros de subventions dont 25 millions deuros sont destins aux Territoires palestiniens. Par ailleurs, pour la mme zone, elle ne dispose que de 130 millions deuros pour financer la bonification de prts en faveur dun nombre croissant dEtats la Syrie et lIrak tant de nouveaux bnficiaires. Cette somme lui permet daccorder environ 850 millions deuros de prts par an : pour que ce volume de prt puisse augmenter, lAFD est contrainte de diminuer le taux de bonification quelle accorde chacun, aussi les taux quelle propose sont-ils actuellement voisins de 3,5 %. Lagence allemande est pour sa part autorise prter en Syrie des taux trs bas (de lordre de 0,5 %), sur de longues dures, pour des projets relatifs leau et lassainissement. Devant la modestie de ces moyens, lAFD est donc amene travailler en collaboration avec dautres bailleurs de fonds, notamment allemands ou communautaires, ce qui nest pas du tout une mauvaise chose en soi, mais donne moins de visibilit ses actions. Au cours de lentretien que lui a accord Mme Asma el-Assad, la Prsidente de la Mission a eu le sentiment que celle-ci tenait lAFD en haute estime et attendait beaucoup de son action. Conscient de ces attentes, lAmbassadeur de France a fait part la Mission de sa proccupation devant la

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Audition du 2 dcembre 2009.

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faiblesse des moyens de lAFD en Syrie, craignant que les autorits syriennes soient dues. M. Etienne Viard na pas cart ce risque et a reconnu que les Syriens attendaient beaucoup de lexpertise franaise. Mais il a prcis que ces derniers espraient surtout que lintervention de lAFD favoriserait la venue dentreprises franaises, qui se sentiraient plus en scurit du fait de sa prsence sur place, mme si elles ne recevaient pas de financements. La COFACE vient dailleurs de relever la notation de la Syrie.LACTION DE LAGENCE FRANAISE DE DVELOPPEMENT EN SYRIE

Les priorits identifies pour laction de lAFD en Syrie sont : le dveloppement des PME, destines contribuer la croissance conomique, la cration de valeur ajoute locale et demplois, notamment en zone rurale, tant pour les marchs intrieurs que rgionaux et internationaux, le dveloppement urbain avec une priorit accorde aux infrastructures de transport et aux problmes environnementaux, tels que lassainissement et le traitement des dchets, dans une approche intgre incluant lhabitat social et ladduction deau, le financement de projets dnergies renouvelables et defficacit nergtique destins pallier la rduction prvue terme de la production nationale de ptrole et promouvoir la production et la consommation dnergie propre, dans le cadre notamment des initiatives relevant de lUpM. Plusieurs missions programmes au cours de lanne 2009, avec lappui de la mission conomique de Damas, ont dj permis de progresser sur certaines thmatiques : lAFD a particip, aux cts du ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de la mer, la mission transport qui sest droule du 17 au 22 octobre 2009, avec une attention particulire accorde aux transports urbains. Un premier projet pour lAFD dans le domaine des transports urbains devait tre un cofinancement avec la Banque europenne dinvestissements (BEI) du projet de mtro de Damas pour lequel une demande de financement avait t adresse la France : lAFD se proposait de financer hauteur de 50 millions deuros ce projet dont la premire phase tait value 700 millions deuros et auquel la Rserve pays mergents (RPE) (1) devait contribuer pour 200 millions deuros ; la suite de changements dans les priorits des autorits syriennes, ce projet a depuis t remis en cause ; une mission de lAFD dans le domaine de leau et de lassainissement sest droule du 25 au 29 octobre 2009 avec pour objectif didentifier un premier projet potentiel dans ce secteur dexcellence pour le savoir-faire franais, en coordination si possible avec les grands bailleurs europens (Banque Europenne dInvestissement ou KfW (2) allemande). Un premier projet dans le domaine de la modernisation des rseaux de distribution est envisageable dans la banlieue de Damas.

(1) Il sagit dun instrument de prt intergouvernemental avec garantie souveraine, en vue de financer des projets (principalement dinfrastructures) rpondant aux objectifs de dveloppement du pays bnficiaire ; ces prts, destins aux pays mergents fort potentiel, financent essentiellement des biens et services franais. (2) La KfW (Kredit Anstalt fr Wiederaufbau) est la banque qui est lquivalent allemand de lAFD et de la Caisse des dpts et consignations.

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LAFD souhaite plus largement sinvestir sur la thmatique des collectivits locales, la croise de nombreuses initiatives. Le ministre syrien de ladministration locale a t reu lAFD le 20 novembre dernier. Dans ce projet, lAFD pourrait cofinancer avec la BEI des investissements prioritaires sintgrant dans un projet subventionn par lUnion europenne. Les priorits sont lassainissement, le traitement des dchets et la signalisation urbaine. Sur un investissement de 100 millions deuros, lAFD pourrait intervenir hauteur de 20 millions deuros et la BEI pour 50 millions deuros ; une mission didentification dans le domaine du dveloppement rural a eu lieu en juin 2009, dont lune des premires retombes sera linstruction dun projet dappui aux filires dexportation (huile dolive, arboriculture). Lide est dintervenir dans un secteur touch par les rformes en cours, en faveur dune plus grande efficacit de lirrigation et du financement dune banque publique agricole syrienne. Pour lheure, le projet nest pas encore boucl et son montant nest pas valu.Source : audition du 2 dcembre 2009.

La France a ainsi aujourdhui des relations denses et diversifies avec la Syrie. La cordialit retrouve des relations politiques suscite beaucoup dattentes du ct syrien en termes dinvestissements et dactions de coopration. Si les premiers dpendent surtout de dcisions que les entreprises prennent en fonction de leur apprciation du march syrien, les secondes sont subordonnes aux moyens que lEtat dcide de leur consacrer, mme si des cofinancements privs, notamment en provenance des entreprises franaises implantes en Syrie, peuvent venir abonder ces moyens dans une certaine mesure. Or, la Mission constate que ces crdits publics restent trs contraints. La situation difficile que connaissent actuellement nos finances publiques y est videmment pour beaucoup. Mais la Syrie napparat pas comme un pays prioritaire pour le financement des actions de coopration franaises. Ceux qui ont la charge de les mener se trouvent ainsi confronts au gouffre qui spare les engagements politiques et les moyens censs permettre de les mettre en uvre. Par exemple, comment le Muse du Louvre pourra-t-il satisfaire aux demandes syriennes daide pour la rorganisation en profondeur du muse national de Damas sans moyens supplmentaires ? Devra-t-il renoncer aux actions, bien plus modestes, quil mne en direction dautres pays ? Sera-t-il contraint de dtourner une partie de son personnel de ses fonctions parisiennes ? Aucune de ces solutions nest videmment satisfaisante. 2) Le rapprochement, confirmer, avec lUnion europenne La Syrie est, aujourdhui encore, le seul pays du bassin mditerranen, ntre pas li lUnion europenne par un accord dassociation et de partenariat. Les relations entre elles restent donc rgies par laccord de coopration de 1977, lequel a conduit louverture dune dlgation de la Commission Damas en 1979. La Syrie bnficie dactions de coopration dans le cadre de lInstrument de la politique europenne de voisinage, mme si labsence daccord dassociation en vigueur lempche den profiter pleinement, et participe depuis lorigine, en 1995, au processus de Barcelone.

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Les relations entre lUnion europenne et la Syrie ont suivi, quoique de manire moins passionnelle, les fluctuations des relations franco-syriennes. En effet, la France a jou un rle important aussi bien dans le gel de laccord dassociation partir de fin 2004 que dans le lancement de lUnion pour la Mditerrane, auquel la Syrie a pleinement particip.a) La question de la signature de laccord dassociation

Laccord dassociation entre lUnion europenne et la Syrie a t paraph le 19 octobre 2004, aprs une acclration des ngociations souhaite par la Syrie. Comme plusieurs personnes lont fait observer la Mission, la Syrie tait alors trs favorable la conclusion de cette discussion car elle sefforait de battre en brche lostracisme amricain, aprs ladoption de sanctions par le Congrs en novembre 2003 et ladoption de la rsolution 1559. Aprs avoir dabord t rticente, elle a accept de parapher laccord ngoci. Celui-ci est le plus abouti de tous ceux qui ont t conclus avec les Etats du processus de Barcelone. Il comporte notamment des stipulations relatives la non-prolifration, aux droits de lHomme, la lutte contre le terrorisme, au dmantlement complet des barrires tarifaires sur les produits agricoles, la proprit intellectuelle, la promotion des investissements europens selon la clause de la nation la plus favorise ou le traitement national. Mais la poursuite de ce processus a t entrave par lhostilit de certains pays europens, dont la France, qui ont obtenu en avril 2005 sa suspension aussi longtemps que la situation politique naurait pas volu au Liban. On remarquera que cette situation de blocage au niveau communautaire na pas empch la Syrie de maintenir ses rapports avec certains Etats europens avec lesquels elle entretenait dimportants changes commerciaux, comme lItalie, lEspagne et lAllemagne. Elle est mme parvenue dvelopper avec eux une coopration conomique et sociale bilatrale qui nexigeait aucune contrepartie politique. LAllemagne a consolid sa place sur le march syrien pendant que les entreprises franaises renonaient y entrer ou voyaient leurs contrats annuls. Les ministres des affaires trangres des trois pays europens prcits se sont rendus Damas ds lt 2006. Mais il a fallu attendre la participation du Prsident el-Assad au sommet de lUpM, pour quune relance du processus de ngociation de laccord dassociation soit envisage. Le document paraph en 2004 a t rvis afin de prendre en compte lentre de nouveaux Etats membres dans lUnion europenne et lvolution des tarifs douaniers syriens. Cette nouvelle version de laccord a t paraphe le 14 dcembre 2008. Les Etats membres ont ensuite donn leur accord pour que la signature de laccord se droule le 27 octobre 2009. Cest alors que, la surprise gnrale, les autorits syriennes ont demand le report de sa signature. Lorsque plusieurs membres de la Mission se sont rendus en Syrie, du 1er au 6 novembre dernier, le refus syrien de signer tait encore tout rcent et il a logiquement t lun des principaux thmes abords pendant les entretiens. Plusieurs sries de raisons peuvent tre distingues.

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La premire, qui semble futile mais ne lest pas, concerne la forme prise par linvitation la crmonie de signature formule par lUnion europenne en direction de la Syrie. Le reprsentant de la Commission Damas, M. Vassilis Bontossoglou, a lui-mme reconnu quune maladresse avait t commise par lUnion. Il sagissait pour cette dernire de rgler le dossier avant les mois de novembre et de dcembre qui sannonaient trs chargs cause de lachvement de la prparation de lentre en vigueur de laccord de Lisbonne. Mais la Commission na inform les autorits syriennes de cette date quenviron un mois avant, ce qui est apparu trop court et a donn limpression quil sagissait dune convocation plus que dune invitation. Cet aspect a t soulign par le Premier ministre syrien qui a insist sur la ncessit de veiller lgalit entre partenaires dans un tel accord. Il a rsum la situation dans les termes suivants : Entre 2004 et 2009, lUnion naccordait aucun intrt la Syrie puis, il y a un mois, elle la convoque soudainement pour signer laccord : ce nest pas acceptable. Les Syriens, comme les Franais, sont attachs au respect de leur dignit. Le prsident de lAssemble du peuple a pour sa part parl dune mise en demeure qui a heurt la fiert syrienne . Il a en outre voqu des obstacles technocratiques , la commission des affaires juridiques de lAssemble du peuple demandant du temps il parlait en novembre de deux ou trois mois pour examiner le projet daccord et proposer quelques changements. Au-del de cette question de fiert nationale blesse, les diplomates europens en poste Damas voient la signature de laccord comme lenjeu dun rapport de force interne entre conservateurs et progressistes. Ils estiment que les progressistes lemporteront sils parviennent obtenir davantage de contreparties financires lissue des discussions qui ont t relances aprs le refus syrien de signer. La question des contreparties financires est en effet lun des points de laccord dont les autorits syriennes disent quils posent problme. Le Premier ministre insiste sur limportance des rformes conomiques intervenues entre 2004 et aujourdhui, dont laccord doit tenir compte. Il estime ainsi que la suppression des droits de douane sur les marchandises entrant en Syrie privera le budget syrien de 14 milliards de dollars de recettes chaque anne, perte qui doit tre compense dans la mesure o les dpenses ne peuvent tre rduites du mme montant et o les autres recettes du budget notamment les recettes ptrolires et les profits des entreprises publiques sont aussi orientes la baisse. Une tude est en cours pour dterminer quels sont les secteurs qui subiront le plus les effets de la concurrence, afin denvisager une forme de compensation. Le traitement des produits agricoles gne aussi les autorits syriennes car laccord introduit des quotas pour certains produits syriens, mais pas pour les produits europens, ce qui fait craindre que ces derniers soient utiliss pour faire

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du dumping, comme cela a t observ en Algrie et en Jordanie aprs lentre en vigueur de leur accord dassociation. Le vice-premier ministre charg des affaires conomiques a ainsi indiqu aux membres de la Mission qui lon rencontr en mars dernier quil souhaitait laugmentation de certains de ces quotas, notamment ceux concernant lhuile dolives et les agrumes. Mme si on peut rappeler juste titre que le mme vice-premier ministre a paraph laccord rvis a minima en dcembre 2008, sans trouver alors rien y redire, les arguments conomiques mis en avant par les autorits sont considrs comme au moins partiellement fonds par les diplomates europens et les observateurs. Il faut en effet reconnatre que les ajustements techniques oprs en 2008 ont t mens rapidement afin dobtenir le nouveau paraphe sous prsidence franaise et que laccord comporte de nombreux avantages asymtriques au profit de lUnion europenne. Il est donc lgitime que les autorits syriennes expriment des inquitudes, dautant que, si le dlai de ratification par les Vingt-sept laisse le temps de la rflexion, laccord de commerce et daccompagnement entrera en vigueur ds la signature, aprs le seul avis conforme du Parlement europen. Le reprsentant de la Commission a indiqu que les Syriens avaient tendance survaluer le cot de laccord pour les finances publiques en y intgrant les consquences des rformes conomiques, qui ont aussi un impact sur les recettes douanires. La Commission estime ainsi les pertes de recettes dues laccord entre 500 et 600 millions deuros sur cinq ans, quand les Syriens les valuent 2 milliards de dollars, cest--dire nettement plus du double. Lambassadeur du Royaume-Uni a soulign quant lui que laccord dassociation aurait des consquences beaucoup moins fortes que celle de laccord conomique conclu avec la Turquie, lesquelles ne donnaient pourtant pas lieu polmique. Surtout, les autorits syriennes sinquitent des pertes de recettes sans tenir compte des gains que lconomie syrienne retirera de lapplication de laccord. Dabord, leffet volume devrait largement compenser la baisse des taux de douane ; ensuite, lintrt de laccord pour lconomie syrienne moyen et long termes est incontestable. Mais lambassadeur de France a reconnu que les mesures daccompagnement prvues par laccord ne slevaient qu 150 millions deuros quand la Jordanie, trois fois moins peuple que la Syrie, stait vu accorder 250 millions deuros. Selon lanalyse effectue par le service conomique de lambassade de France Damas, en premire approche, la substitution de produits europens bon march, notamment agricoles, des produits syriens aura un impact ngatif sur la balance commerciale syrienne et sur les secteurs les plus fragiles de lconomie locale, tant donn les carts considrables de productivit entre lUnion europenne et la Syrie, et profitera plus aux consommateurs quaux producteurs. En revanche, les craintes relatives la baisse des recettes douanires sont relativiser, surtout moyen terme : dune part car les recettes douanires nont jusqu prsent reprsent quune part relativement peu importante des recettes du

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budget de lEtat (entre 6 % en 2007 et 7,5 % en 2009) ; dautre part, car la balance commerciale syrienne a dj trs largement bnfici des baisses des droits de douane et de la limitation des interdictions dimportation, avec 22 % de croissance en 2007 et 42 % en 2008. Enfin, plus long terme, la Syrie tirera profit des conomies dchelle lies la taille des marchs, de lamlioration de lefficience lie la concurrence et de laugmentation des investissements trangers et notamment europens grce la scurisation du climat des affaires. Un chercheur de lInstitut de relations internationales et stratgiques entendu par la Mission, M. Barah Mikal, a voqu une autre raison susceptible dexpliquer les rticences syriennes, qui peut apparatre paradoxale mais mrite nanmoins attention, eu gard au souci dindpendance qui anime le rgime syrien. Selon son analyse, les Syriens craignent quen allant trop loin dans la ralisation de projets avec lUnion europenne, ils deviennent dpendants de celle-ci sur le plan politique. Ils prfrent se priver dune partie de laide europenne pour viter cela. Ces rticences sexpliquent par les exemples jordanien et gyptien : devenus dpendants de la manne financire amricaine, ces deux pays se voient parfois contraints dadopter des positions politiques qui permettent de la maintenir, mme si elles dplaisent leur opinion publique. (1) Il faut enfin en venir la dimension plus politique de laccord, celle qui se rapporte aux droits de lHomme. La question des droits de lHomme en Syrie sera traite au fond plus loin. Ici sera seulement analys comment la prise en compte de cette question dans la ngociation de laccord dassociation a contribu justifier la demande syrienne de reporter sa signature. Il faut dabord rappeler que linsistance de certains Etats europens, en particulier les Pays-Bas, sur ce point a failli compromettre la dcision communautaire en faveur de sa signature. Sur proposition franaise, il a finalement t dcid de lui consacrer une dclaration part, dont il naurait pas d tre fait publicit, en plus des stipulations prsentes dans tous les accords de ce type mais qui nont jamais t mises en uvre avec quelque pays que ce soit : les Etats membres y raffirment leur intention de rester attentifs aux volutions de la Syrie dans ce domaine et de suspendre lapplication de laccord en cas de problme. Cette dclaration politique na pas de valeur juridique, mais elle est interprte comme lexpression dune plus grande svrit de lUnion vis--vis de la Syrie qu lgard de ses autres partenaires. Deux autres lments de contexte, trs prgnants lautomne dernier, sont aussi prendre en compte : lattitude trs prudente des Etats europens vis-vis des suites donner au rapport Goldstone, qui entretient lide quil y a un double standard des Europens en matire de droits de lHomme, quIsral pourrait bafouer en toute impunit mais dont on ferait une condition pour lapprofondissement des relations avec la Syrie ; la multiplication des atteintes aux

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Audition du 27 janvier 2010.

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droits de lHomme en Syrie au cours des semaines prcdant la date laquelle la signature de laccord aurait d intervenir : par exemple, le 14 octobre 2009, M. Haitham al-Maleh, avocat et clbre dfenseur des droits de lHomme bien connu des ambassades occidentales, a t arrt pour des charges lies la scurit nationale la suite dun entretien accord plusieurs semaines auparavant une chane de tlvision trangre. Les diplomates europens rencontrs en novembre Damas par la Mission ont estim que ces arrestations navaient par de lien direct avec le report de la signature de laccord dassociation car elles sont dcides par les seuls services de renseignement. Elles nen sont pas moins du plus mauvais effet vis--vis des Etats europens. Cela nempche nullement les autorits syriennes de demander la rvision des stipulations de laccord relatives aux droits de lHomme. Le Premier ministre les a dclares inacceptables, mettant en avant le traitement selon deux poids, deux mesures appliqu son pays, voquant lexistence de violations de ces droits en Europe mme et insistant sur le refus de toute ingrence dans les affaires intrieures syriennes, par respect de sa souverainet. Dautres interlocuteurs de la Mission ont t moins radicaux : pour le prsident de lAssemble du peuple, ce sujet nest pas problmatique ; quant au vice-premier ministre charg des affaires conomiques, il estime que la Syrie ne soppose pas ce que ce sujet soit pris en compte dans laccord, ds lors que les stipulations de celui-ci nentranent pas dinterfrence dans les affaires intrieures syriennes. La question du traitement des droits de lHomme dans laccord reste lun des thmes des discussions actuellement en cours entre la Syrie et lUnion europenne. Quelles sont, dans ces conditions, les perspectives de signature de laccord dassociation ? En novembre dernier, le prsident de lAssemble du peuple souhaitait devant la Mission que la signature intervienne en janvier. Ce vu ntait gure raliste puisque les tudes menes par les autorits syriennes sur les consquences conomiques et financires de laccord devaient prendre plusieurs mois. Prudents, les diplomates europens ne faisaient aucune prvision. Ils avaient tendance annoncer un marchandage sur les contreparties qui prendrait un certain temps. Seul le reprsentant de lambassade dAllemagne tait plutt pessimiste sur lissue finale, mettant en avant la prfrence syrienne pour les accords bilatra