2011

Cédrick Morneau

Stagiaire en gestion des

risques majeurs,

CSSS de la Pointe-de-l’Île

LA GESTION DES RISQUES D’ACCIDENTS INDUSTRIELS MAJEURS : ÉTAT DE LA

SITUATION SUR LE TERRITOIRE DE LA POINTE-DE-L’ÎLE

REMERCIEMENTS

Tout d’abord, je tiens à remercier Johanne Fradette, en tant que superviseure de stage, pour son

encadrement extraordinaire, ses précieux conseils et pour m’avoir permis de réaliser ce projet.

Par ailleurs, je souhaite accorder ma gratitude à toutes les personnes consultées, pour leur

générosité et la qualité de leurs recommandations, spécialement Nicole Loubert, Maurice H.

Vanier, Dimitri Tsingakis et Sophie Goudreau.

Également un grand merci à toute l’équipe du centre Biermans pour leur accueil et leur soutien :

Danielle Sasseville, Nathalie Rochon, Karina Legros, Hélène Foisy, Ginette Turcot, Touria

Moummad, Sylvie Simoneau.

Un remerciement tout spécial à mon professeur tuteur, Jean-Bernard Guindon, sans qui ce stage

n’aurait tout simplement pas eu lieu.

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction .......... ………………………………………………...……………………………1

2. Concept de risque…………………………………………………...….…………………..........2

2.1. Typologie des risques…………………….…………………………..…………………….….3

2.2. Risques majeurs………………………………………………………..…………………...…4

3. Risques d’accident industriels majeurs……………….…………………………...…………….4

4. Gestion des risques industriels……………………….……………………………...………......6

4.1. Processus de gestion des risques……….…………………………………..…………7

4.2. Prévention.....................................................................................................................9

4.2.1 L’Identification des activités génératrices de risques...................................9

4.2.2 Détermination des risques………………………………….……………..11

4.2.3. Analyse de risques……………………………….………………………..12

4.2.4. Estimation des probabilités……………………………………………….13

4.2.5. Évaluation des risques………….………………….……..……………….14

4.3 Maîtrise des risques et mesure de contrôle………………….….…………...………15

4.4. Aménagement du territoire………………………………………………………….15

4.5 Préparation aux situations d’urgence………………..……………...………………..18

4.5.1 Études de vulnérabilité…...………..………………………………...…….19

4.5.2 Plans d’urgence…………………………….……………...……………...21

5. Communication des risques et communication en situation d’urgence………………....……..25

5.1. Perception des risques……………..………………………...………………………26

6. Cadre réglementaire pour la gestion des risques d’accidents industriels majeurs……………..26

6.1. Législation fédérale………………………………………………………………….27

6.1.1. Règlement sur les urgences environnementales…………………………..27

6.2. Législation québécoise…………………………….…………………………..…….28

6.2.2. Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur

l’environnement……………………………………………………………….…28

6.2.3. Loi sur la sécurité civile…………………………………………………..29

6.2.4 Loi sur la sécurité incendie…………………………….…………….……31

6.2.5. Loi sur la santé et la sécurité du travail……………..………………….…32

6.2.6. Loi sur les produits pétroliers…………………………………………..…32

7. Risques industriels et aménagement du territoire……………………..……………………… 33

7.1. Plan métropolitain d’aménagement et de développement (PMAD)…………….…..34

7.2. Schéma d’aménagement et de développement (SAD)… ………………….………..35

7.3. Plan d’urbanisme (PU)…………………………………...………………………….36

7.4. Comités consultatifs d’urbanisme (CCU)……………...…………….……………...36

7.5. Règlement de zonage………………………………………………….…………….37

7.6. Règlement de lotissement…………….…………………………….……………….37

7.7. Contrôle intérimaire…………………………….………………..……………….…38

8. État de la gestion des risques industriels sur le territoire de la Pointe-de-l’Île……………...…41

8.1. Territoire de la Pointe-de-l’Île…….………………………………………………...41

8.2. Gestion des risques et acteurs du territoire……………...…………………….….…45

8.2.1. Association industrielle de l’Est (AIEM)………………………….……...46

8.2.2. Comité mixte municipalités-industries-citoyens de l'Est de Montréal

(CMMIC-EM)………………………………………………………………...…49

8.2.3. Table de concertation Aménagement et environnement de la Pointe-de-

l'île……………………………………………...……...………..…………………..48

8.2.4. L’Alliance pour une gestion des interfaces industrielles/résidentielles

responsable………………..………………………………………………………...49

9. Conclusion…………………………………………………………………………………..…50

10. Bibliographie…………………………………………………………………………...……..52

LISTE DES TABLEAUX

Types de manifestation du risque d’accident industriel majeur et effets…………...……..6

Classes de probabilité………………………………………………………………….....13

Détermination des niveaux de risques…………………………………………...………13

Matrice de décision………………………………………………………………………14

Étapes de l’étude de vulnérabilité dans le processus de gestion des

risques………………………………………………………………………………..…..18

LISTE DES FIGURES

1. Concept de risque…………………………………………………….……………………2

2. Processus global de gestion des risques du CRAIM………………………………………8

3. Détermination des risques……………………………………………..…………………11

4. Méthodologie du CCAIM pour l’aménagement du territoire……………………………17

5. Exemple de facteurs de vulnérabilité…………………………….………………………19

6. Exemple d’analyse de vulnérabilité………………………………...……………………20

LISTE DES CARTES

1. Territoire de la Pointe-de-L’île…………………………………………………………..41

ANNEXES

1-Exemples de paramètres pour l’estimation des conséquences potentielles d’accidents…….…57

2-Exemple de matrice de décision pour l’aménagement du territoire pour les nouveaux

projets…………………………………………………………………………………….….…59

3-Liste des membres de l’association industrielle de l’Est…………….……………………...….60

4-Carte des unités de voisinage du CSSS de la Pointe-de-l’Île…………….……………….……61

1

INTRODUCTION

À des proportions différentes, les sociétés humaines sont toutes exposées à une multitude de

risques, résultat « d’interactions complexes entre la société et l’environnement ». La survenue

de différentes catastrophes met bien en évidence la complexité de ces interactions et

l’ampleur des conséquences qui peuvent en découler. Le grave accident nucléaire de la

centrale Fukushima au Japon en mars 2010, provoqué par l’enchaînement de phénomènes

naturels (tremblement de terre suivi d’un tsunami), puis avec des répercussions tragiques pour

les populations touchées, en constitue un exemple particulièrement probant. Uniquement dans

les dernières années, on remarque une forte occurrence d’accidents technologiques majeurs

(déversement pétrolier dans le Golfe du Mexique en 2010, l’explosion de l’usine AZF à Toulouse

en 2001, l’explosion d’un dépôt de carburant à Bunsfield en 2005, etc.).

Devant la complexité de ces interactions, certains sociologues, tel Ulrich Beck et Anthony

Giddens, ont popularisé la notion de « société du risque ». Cette conception selon laquelle les

sociétés modernes produisent en même temps des richesses et des risques fait entre autres

référence à l’interdépendance des activités humaines sur la création de nouveaux risques. Dans

cette optique, on déduira que la « société du risque se renforce au fur et à mesure des

développements scientifiques et industriels » (LPT, 2010). À l’image des sociétés modernes,

cette conception suggère l’appréhension du risque comme une notion évolutive, façonnable, et

non figée (ACA, 2011).

Qu’il s’agisse de catastrophes naturelles ou technologiques, le facteur humain y joue la plupart

du temps un rôle prédominant. En ce sens, le mode de vie, les choix personnels et collectifs

pourront avoir une incidence directe sur la croissance ou la diminution de ces risques. À titre

d’exemple, la déforestation pourra accentuer les problèmes d’inondations, tandis que

l’imposition de normes de constructions antisismiques pourra avoir comme effet de limiter les

pertes humaines et matérielles dans le cas d’un séisme.

Ainsi, on constate que, dans bien des cas, une gestion du risque est possible. À ce niveau, il

existe différentes manières de faire pour les prévenir, les contrôler, voir les éliminer. Ce

document vise d’ailleurs à approfondir certains de ces éléments. En premier lieu, il sera

question d’aborder le concept de risque selon une approche de sécurité civile. Dans cette

optique, une emphase particulière sera mise sur les risques industriels majeurs et leur mode de

2

gestion. Pour ce faire, le guide proposé par le Conseil pour la réduction des accidents

industriels majeurs (CRAIM) sera présenté comme modèle de gestion des risques pouvant être

appliqué. Ensuite, une seconde partie portera sur le cadre législatif entourant la gestion des

risques industriels et l’aménagement du territoire. Enfin, la dernière section fera état de la

gestion des risques industriels sur le territoire de la Pointe-de-l’Île dans l’Est de Montréal.

CONCEPT DE RISQUE

Le concept de risque découle du

croisement entre l’aléa et la

vulnérabilité. L’aléa peut se définir

comme « un phénomène, une

manifestation physique ou une

activité humaine susceptible

d’occasionner des pertes en vies

humaines ou des blessures, des

dommages aux biens, des

perturbations sociales et

économiques ou une dégradation de

l’environnement » (Sécurité civile

du Québec, 2010). D’autre part, la vulnérabilité « constitue la capacité d’une personne ou d’un

groupe à anticiper, à composer, à résister et à se rétablir de l’impact d’un danger […] (Maltais,

2010). De manière plus précise, elle peut aussi être considérée comme « une condition

résultant de facteurs physiques, sociaux, économiques ou environnementaux, qui prédispose

les éléments exposés à la manifestation d’un aléa à subir des préjudices ou des dommages »

(Ibid). Ainsi, on définira le risque comme étant « la combinaison de la probabilité d’occurrence

d’un aléa et des conséquences pouvant en résulter sur les éléments vulnérables d’un milieu

donné » (Ibid). En d’autres termes, un événement potentiellement dangereux ne constitue un

risque « que s’il s’applique à une zone où des enjeux humains, économiques ou

environnementaux sont en présence » (PRIM, 2009).

De surcroît, il est primordial de différencier le concept de sinistre de celui du risque. Un

sinistre est le résultat de la manifestation d’un aléa survenant sur un territoire où se trouvent

des éléments vulnérables. De cette façon, on considèrera les sinistres comme étant la

matérialisation du risque. Plus spécifiquement, le ministère de la Sécurité publique du Québec

3

définit un sinistre comme étant un « événement qui cause de graves préjudices aux personnes

ou d'importants dommages aux biens et qui exige de la collectivité affectée des mesures

inhabituelles » (SPQ, 2010). Certains éléments viendront confirmer la présence d’un sinistre,

notamment la perturbation du fonctionnement normal de la communauté ou de la société

touchée, de pertes importantes et de nature diverse (humaines, matérielles, économiques,

environnementales, etc.) ainsi que l’incapacité du milieu à répondre de lui-même face aux

conséquences de la survenance d’un ou plusieurs aléas (Ibid).

2.1 Typologie des risques

Dans ce document, il sera question d’aborder le risque selon la typologie préconisée par la

Sécurité civile de Montréal. Celle-ci les divise en quatre grandes catégories : les risques

naturels, technologiques, biologiques et sociaux (CMMIC, 2010).

Les risques naturels sont provoqués par l’occurrence de différents phénomènes

potentiellement dévastateurs : tremblement de terre, éruption volcanique, inondation,

tsunami, tornade, cyclone, mouvements de terrain, tempête, ouragan, tornade,

avalanche, cyclone, grêles, orage, foudre, avalanche, etc.

Les risques technologiques sont issus de l'activité humaine, résultant de la

manipulation, de la production, du stockage, du conditionnement ou du transport d'un

produit dangereux (HRI, 2009). Le centre de sécurité civile de Montréal leur associe

quatre sous-catégories : les risques associés au transport des matières dangereuses, les

risques d'accident industriels majeurs en site fixe, les risques liés au transport des

personnes (avions, trains, métro, autobus) et les risques nouveaux découlant des

technologies nouvelles ou récentes (ex. : biotechnologie, informatique, nucléaire,

etc.).

Les risques biologiques font référence aux « processus ou phénomènes d’origine

organique ou transmis par des vecteurs biologiques, y compris l’exposition aux micro-

organismes pathogènes, aux toxines et aux substances bioactives susceptibles de

provoquer des pertes humaines, des blessures, des maladies ou d’autres effets sur la

santé, des dégâts matériels, la perte de moyens de subsistance et des services, des

perturbations sociales et économiques ou une dégradation environnementale ». (ISDR,

2009).

4

Les risques sociaux proviennent « d'actes gratuits ou réfléchis qui dépendent de la

volonté d'individus pour se produire » (Ibid). Dans cette catégorie nous retrouvons par

exemple les aléas suivants: émeute, pillage, sabotage, contamination, attentat, tuerie

massive, terrorisme, prises d’otages, guerre, etc.

2.2 Risques majeurs

Différents facteurs influenceront la gravité d’un risque, notamment la nature de celui-ci et le

niveau de vulnérabilité des personnes ou des autres éléments qui y sont exposés. Certains

risques sont susceptibles d’engendrer des conséquences graves sur les sociétés, les biens et les

personnes, c’est pourquoi ceux-ci devraient faire l’objet d’une attention particulière. Le

concept de risque majeur implique en lui-même une certaine hiérarchisation, selon le potentiel

de conséquences qu’il peut engendrer advenant sa survenance. À cet égard, la Loi sur la

sécurité civile du Québec différencie deux niveaux de risques. En premier lieu, on y identifie

les risques de sinistres majeurs comme étant « un événement dû à un phénomène naturel, une

défaillance technologique ou un accident découlant ou non de l'intervention humaine, qui

cause de graves préjudices aux personnes ou d'importants dommages aux biens et exige de la

collectivité affectée des mesures inhabituelles, notamment une inondation, une secousse

sismique, un mouvement de sol, une explosion, une émission toxique ou une pandémie

» (L.S.C. Art.2). Par ailleurs, un risque de sinistre mineur sera défini comme « un événement

exceptionnel de même nature qu'un sinistre majeur, mais qui ne porte atteinte qu'à la sécurité

d'une ou de quelques personnes » (Ibid).

En ce qui concerne les risques majeurs, on leur associe généralement une très faible

fréquence, mais une gravité très élevée. En d’autres termes, ce genre d’événements a très peu

de chance de se produire, mais son avènement peut faire de nombreuses victimes en plus de

créer des dommages importants aux biens et à l’environnement.

RISQUES D’ACCIDENT INDUSTRIELS MAJEURS

Dans le cadre de ce document, une attention particulière sera portée aux risques

technologiques, notamment ceux pouvant produire des accidents industriels majeurs. Selon le

Conseil pour la réduction des risques industriels majeurs (CRAIM), ceux-ci découlent d’un «

événement inattendu et soudain, impliquant des matières dangereuses (relâchement de

matières toxiques, explosion, radiation thermique) et entraînant des conséquences pour la

5

population, l’environnement, et/ou les biens à l’extérieur du site de l’établissement » (CRAIM,

2007, p.20).

Les principaux générateurs de risques d’accident industriels majeurs sont généralement divisés

en deux familles (MEDDTL, 2009) ;

Les industries chimiques: produisent des produits chimiques de base, des produits

destinés à l'agroalimentaire (notamment les engrais), les produits pharmaceutiques et

de consommation courante (eau de javel, etc.) ;

Les industries pétrochimiques: produisent l'ensemble des produits dérivés du pétrole

(essences, goudrons, gaz de pétrole liquéfié).

Le risque d’accident industriel majeur peut se manifester de différentes manières, mais on leur

reconnaît habituellement trois typologies d’effets (Avignon, 2010);

L’incendie dû à l’ignition de combustibles par une flamme ou un point chaud (risque

d’intoxication, d'asphyxie et de brûlures),

L’explosion due au mélange combustible / comburant (air) avec libération brutale de

gaz (risque de décès, de brûlures, de traumatismes directs par l'onde de choc, etc.)

La pollution et la dispersion de substances toxiques, dans l'air, l'eau ou le sol, de

produits dangereux avec une toxicité pour l’homme par inhalation, ingestion ou contact

Le tableau suivant met en évidence les manifestations possibles du risque en fonction des

conséquences potentielles qui y sont associées.

6

Tableau 1 – Types de manifestation du risque d’accident industriel majeur et effets

Source : CMMIC-EM

4. GESTION DES RISQUES INDUSTRIELS

La gestion des risques est une « approche adoptée par une collectivité ou une organisation,

visant la réduction des risques et misant sur la prise en compte constante et systématique des

risques dans ses décisions administratives, dans la gestion de ses ressources ainsi que dans la

façon dont elle assume ses responsabilités » (SPQ, 2010). Il s’agit donc d’un modèle de gestion

axé sur la protection des personnes et des biens qui cherche à s’adapter aux réalités modernes

et complexes de nos sociétés. Comme les risques sont des éléments constituants de celles-ci,

ils sont à la fois complexes, diversifiés et dynamiques. Or, la gestion des risques est un modèle

qui doit être à même de répondre à cette réalité.

Diverses catastrophes industrielles récentes, comme celle de Buncefield (2005) et de Toulouse

(2001), ont démontré que malgré l’application des mesures de sécurité, la possibilité que

survienne un accident industriel majeur demeure toujours présente. En effet, malgré « la mise

en œuvre effective des mesures d’atténuation, les risques résiduels sont une éventualité que

toute installation à risque devrait considérer » (OQLF, 2011). Par ailleurs, « le progrès

scientifique et technologique, allié aux impératifs économiques d'une société de

7

consommation, donnent lieu à l'apparition de nouveaux dangers menaçants la santé et la

sécurité des personnes » (Carlot, 2010). En outre, certaines problématiques urbaines (ex. :

croissance de la population et l’étalement du tissu urbain) contribuent à augmenter le nombre

de personnes exposées à des installations comportant des risques industriels majeurs.

Dans ces circonstances, les risques industriels, de par les conséquences qu’ils peuvent

engendrer sur les personnes, les biens et l’environnement, constituent des enjeux importants

pour les sociétés modernes. Dans cette lignée, on voit de plus en plus se développer des

modèles de gestion visant à s’assurer de la maîtrise de ce type de risques.

4.1 Processus de gestion des risques: une démarche de concertation

La gestion des risques implique également la mise en place d’une « approche commune entre

les personnes dont les activités ou les biens génèrent des risques, les services d’urgence des

municipalités, les citoyens et les autres parties prenantes » (CRAIM, 2007, p.11). En ce sens,

l’efficacité d’une telle démarche passe par une pratique basée sur la concertation et le

partage des responsabilités entre les différents acteurs du milieu.

À ce niveau, Au Québec et au Canada, les administrations publiques ont comme responsabilité

la protection des citoyens et de l’environnement en cas d’accident industriel causé par une

activité humaine ou par un phénomène naturel (CRAIM, 2007, p.19). Pour ce faire, les autorités

publiques devront, entre autres, procéder à l’identification et la gestion des risques, s’assurer

du respect des obligations légales des installations à risques, effectuer une gestion du territoire

tenant compte des contraintes découlant des risques d’accidents industriels majeurs, de la

capacité d’intervention et de l’efficacité des mesures d’urgence en cas de sinistre. De plus, «

chaque municipalité a la responsabilité de promouvoir la coordination municipale et

industrielle des mesures d’urgence » (CRAIM, 2007, p.21).

En contrepartie, les installations à risques sont tenues d’identifier les dangers et les

conséquences potentielles découlant de leurs activités et de mettre sur pied leur propre

système de prévention des accidents pouvant avoir des conséquences sur la santé et la sécurité

de leurs travailleurs. Également, elles doivent participer conjointement avec les autorités

publiques à la mise en place de mesures de protection des citoyens en regard de leurs activités

(CRAIM, 2007, p 153). Plus spécifiquement, la collaboration avec les instances publiques pourra

se situer au niveau des efforts pour la réduction des risques à la source, la préparation aux

accidents (ex. : étude de vulnérabilité et plans d’urgence), la communication des risques, etc.

8

Ainsi, on comprendra que les municipalités, tout comme les installations à risques, ont

l’obligation d’élaborer des programmes de préparation aux mesures d’urgence. Toutefois, « les

deux types de programmes ne sont pas d’emblée complémentaires, d’où la très grande

importance d’une démarche conjointe » (CRAIM, 2007, p.20).

En dernier lieu, le public a comme responsabilité de s’informer et de « prendre connaissance

des activités de gestion des risques dans son milieu, puis d’adopter les comportements

sécuritaires prévus en cas d’accident industriel ou de sinistre naturel » (CRAIM, 2007, p.20).

Afin de coordonner les efforts des acteurs du territoire en matière de gestion des risques

industriels majeurs, différents modèles de gestion peuvent être envisagés. À ce niveau, la

création d’un Comité Mixte municipalités-Industries (CMMI) s’avère une option particulièrement

intéressante. Effectivement, un CMMI consiste en un regroupement volontaire d’acteurs en

provenance de divers milieux (municipalités, entreprises, citoyens). De manière générale, les

CMMI « œuvrent notamment à réduire les risques d’accident industriel majeur, à améliorer

l’état de préparation des différents intervenants et à communiquer efficacement les risques à

la population » (Ville-MTL, 2011). Cependant, en fonction des réalités du milieu dans lequel est

créé un CMMI, les mandats et objectifs poursuivis pourront être sujets à quelques variantes.

Quoi qu’il en soit, les CMMI constituent des terrains d’échanges fertiles pour l’émergence d’un

réel partenariat entre les acteurs, notamment avec la communauté, dans une optique de

développement de gestion conjointe des risques industriels majeurs.

Pour guider les actions et les pratiques à adopter, un CMMI pourra se référer à l’expertise du

Conseil pour la réduction des accidents industriels majeurs (CRAIM). La mission du CRAIM est de

« favoriser la réduction de la fréquence et de la gravité des accidents industriels impliquant

des matières dangereuses, l’amélioration de l’état de préparation et d’intervention conjointe

des municipalités et de l’industrie » (CRAIM, 2004). Dans cette optique, le CRAIM propose une

approche concertée de gestion des risques industriels majeurs. L’organisme y consacre

d’ailleurs un ouvrage complet, intitulé le Guide de gestion des risques d’accident industriels

majeurs. Ce guide dresse un portrait détaillé d’un modèle de gestion basé sur un processus

conjoint de prévention des accidents et de préparation aux mesures d’urgence. Un des

principaux objectifs de ce document est de contribuer à « développer une approche commune

entre les personnes dont les activités ou les biens génèrent des risques, les services d’urgence

des municipalités, les citoyens et les autres parties prenantes. Le processus de gestion de

9

risques en question comprend les phases suivantes : la prévention, la préparation aux situations

d’urgence, l’intervention, le rétablissement et un processus continu de communication entre

tous les acteurs au cours du processus.

Figure 2 – Processus global de gestion des risques du CRAIM

Source : CRAIM, 2007, p. 44

La section suivante propose un survol de la démarche du CRAIM pour la gestion des risques

d’accident industriels majeurs. Une attention particulière sera portée aux trois premières

phases du processus, soit la prévention, la préparation et l’intervention.

4.2 PRÉVENTION

Selon le guide de gestion des risques d’accident industriels majeurs du CRAIM, la prévention

comprend plusieurs étapes : l’Identification des activités génératrices de risques, la

détermination des risques, la maîtrise des risques et les mesures des contrôles, l’aménagement

du territoire et la gestion des risques résiduels.

4.2.1 L’Identification des activités génératrices de risques

Les autorités publiques et les entreprises manipulant des substances dangereuses se doivent de

procéder à l’identification des activités génératrices de risques susceptibles d’engendrer un

10

accident industriel majeur. En ce sens, certains dispositifs légaux, comme le Règlement sur les

urgences environnementales (LPE), précisent le type de matière ainsi que les quantités seuils

au-delà desquelles les entreprises devront se soumettre à différentes procédures (ex. :

déclaration, évaluation des risques). Pour une entreprise, la première partie du processus de

gestion de risque consiste à vérifier si elle est assujettie à une telle règlementation. De son

côté, le CRAIM fournit également une liste de matières dangereuses et des quantités seuils

pour les diverses substances pouvant servir de cadre de référence pour les installations dont les

activités impliquent des risques industriels majeurs, mais qui ne sont pas nécessairement

assujetties à une réglementation. À ce niveau, les entreprises peuvent choisir de se diriger vers

la démarche volontaire du CRAIM.

En continuité dans le processus de gestion de risques, les entreprises identifiées comme

potentiellement génératrice de risque pourront ensuite procéder à l’analyse des conséquences

potentielles liées un accident industriel. Pour ce faire, le CRAIM conseille d’effectuer l’étude

du scénario d’accident normalisé. Ce dernier est défini comme étant l’analyse de « l’émission

de la plus grande quantité d’une substance dangereuse, détenue dans le plus gros contenant,

dont la distance d’impact est la plus grande en tenant compte des mesures de protection

passives, mais non actives » (CRAIM, 2007, p.33).

Les mesures de protection sont définies de la façon suivante (CRAIM, 2007, p.33);

Mesure d’atténuation passive :

Système instauré préalablement à une situation d’urgence destinée à restreindre les

conséquences d’un accident et qui n’exige pas d’intervention humaine, de mécanisme

externe ou de source d’énergie (équipement, appareil ou technologie tel que : abri

physique, bassin de rétention, mur coupe-feu, etc.).

Mesure d’atténuation active :

Système instauré préalablement à une situation d’urgence qui est destinée à restreindre

les conséquences d’un accident et qui requiert une intervention humaine, un mécanisme

externe ou une source d’énergie (équipement, appareil ou technologie requérant une

intervention humaine, mécanique, électrique ou autres apports énergétiques pour

fonctionner (système de gicleurs, rideau d’eau, soupape, torche, etc.).

11

Au niveau de la réalisation des scénarios normalisés d’accidents, le CRAIM établit des

paramètres spécifiques en fonction des substances, selon qu’il s’agisse de gaz, de liquides

toxiques ou inflammables. Ces paramètres serviront de table de référence pour l’évaluation

des rayons d’impacts pour les scénarios normalisés.

En somme, les résultats obtenus par l’entremise des scénarios normalisés d’accidents

permettront d’évaluer si le pire scénario d’accident industriel en provenance d’une installation

donnée est susceptible d’engendrer des conséquences hors des limites du site de l’incident.

Lorsque les résultats de l’analyse des conséquences des scénarios normalisés n’impliquent pas

de conséquences hors site, il est suggéré d’effectuer un relevé de l’historique des accidents sur

une période assez longue (minimalement de 5 ans) de l’installation en question ou des

installations présentant des similitudes (CRAIM, 2007, p.40). Ainsi, pour les installations qui,

suite à l’établissement du relevé, n’identifient aucun accident majeur, il n’est pas nécessaire

de poursuivre la réalisation des scénarios de conséquences.

Inversement, dans le cas où les résultats déterminent que les conséquences peuvent dépasser

les limites de l’installation, celle-ci devra procéder à l’analyse des scénarios alternatifs

d’accidents. Par ailleurs, d’autres critères peuvent inciter les entreprises à poursuivre le

processus de gestion des risques, par exemple lorsque la revue historique des accidents permet

de recenser un incident majeur pour l’installation en question ou lorsqu’il y a existence d’une

règlementation locale en la matière.

4.2.2 Détermination des risques

La détermination des risques constitue la base de la prévention des accidents industriels

majeurs. L’étape de la détermination vise l’atteinte du risque tolérable pour toutes les parties

étant concernées par ceux-ci. Pour

cela, l’application du processus devra

se faire de façon continue, dans le but

d’atteindre le risque minimal (CRAIM,

2007, p.44).

12

Dans la démarche proposée par le CRAIM, on retrouve d’une part l’analyse des risques puis,

dans un deuxième temps, l’évaluation du risque. Mentionnons que la présentation de ces deux

étapes sera effectuée par le biais d’une application aux installations industrielles fixes (ex. :

usine pétrochimique, site d’entreposage de matières dangereuses, etc.).

4.2.2.1 Analyse des risques

L’analyse des risques porte sur l’identification des dangers inhérents aux substances

dangereuses, aux possibles défaillances des procédés, sur la réalisation des scénarios

alternatifs d’accidents et sur les conséquences possibles liées à ces dangers (CRAIM, 2007,

p.43). Les conséquences sont définies comme étant la mesure des effets prévus d’un accident.

L’estimation des conséquences de la manifestation d’un accident industriel majeur passe

notamment par l’analyse de certains éléments comme la distance et la nature des impacts sur

l’environnement et les structures (ex. : incendie, explosion), ses caractéristiques (radiation

thermique) et les impacts pour les personnes exposées.

Dans cet ordre d’idée, le CRAIM propose la méthode des scénarios alternatifs d’accidents.

Ceux-ci représentent « l’accident le plus important pouvant subvenir pour une matière

dangereuse de la liste, détenue en quantité supérieure à la quantité seuil. Contrairement aux

scénarios normalisés, les scénarios alternatifs visent à « estimer les conséquences potentielles

d’accidents les plus susceptibles de se produire suite à une défaillance soit d’équipement, soit

de procédé, soit organisationnelle, soit humaine » (CRAIM, 2007, p. 53). Il s’agit d’une

approche déterministe « basée sur l’évaluation des conséquences d’accidents crédibles (ou

concevables) sans quantifier explicitement la probabilité de ces accidents » (CSC, 2010).

Cette méthodologie, élaborée pour la planification des mesures d’urgence, se base sur la

conception de rayons d’impacts. Ces derniers représentent un « secteur à l’intérieur duquel la

concentration dans l’air d’une matière dangereuse impliquée dans un accident ou le flux

thermique ou la surpression causée par un incendie ou une explosion atteint les niveaux de

danger » (CRAIM, 2007, p. 432). Pour la réalisation des rayons d’impacts, le CRAIM identifie des

seuils d’effets toxiques, thermiques ou de surpression selon les substances en présence dans les

installations concernées. Ces seuils permettront de définir les niveaux de danger, soit la «

concentration d’une matière dangereuse dans l’air suite à une émission, à un flux thermique en

cas d’incendie et/ou une onde de choc en cas d’explosion à partir desquels il peut y avoir des

dommages sérieux ou irréversibles à la santé et à la vie » (CRAIM, 2007, p.431).

13

Pour ce faire, divers outils ont été développés afin d’estimer les effets dus à l’exposition à des

phénomènes impliquant des substances dangereuses. Parmi les plus utilisés au Canada, on

compte les ERPG Emergency Response Planning Guidelines (ERPG) et les Acute Exposure

Guideline Levels (AEGL) (voir annexe 1).

Dans le processus global de gestion des risques industriels majeurs, « l’identification des

scénarios alternatifs d’accidents et l’estimation de leurs conséquences sont des étapes

cruciales » (CRAIM, 2007, p.53). En effet, ce type d’analyse comporte plusieurs avantages.

Entre autres, les résultats obtenus pourront servir de base à la préparation de plans

d’intervention pour les situations d’urgence. Dans le but d’assurer une réponse rapide et

adéquate en cas d’accident, ces plans pourront être ajustés avec ceux des autres intervenants

(municipalités, entreprises, sécurité civile, etc.). Puis, la communication des résultats de ce

type d’analyse pourra servir à informer le public, d’abord sur les risques inhérents à son milieu

de vie, mais aussi sur les mesures prises par les installations et les municipalités dans le but de

réduire et prévenir le risque (CRAIM, 2007, p.52).

4.2.2.2 Estimation des probabilités

Dans le but d’estimer les fréquences, on propose d’affecter des classes de probabilités aux

différents scénarios. Ces classes seront le résultat de la considération de deux critères : les

intervalles de nombre (provenant de calculs théoriques) et le retour d’expériences sur les

incidents antérieurs ou historiques au niveau des installations similaires. Notons qu’en

l’absence de statistiques ou de données pertinentes au calcul des intervalles de nombre,

l’information issue de la connaissance des incidents antérieurs pourra être utilisée aux fins de

l’exercice.

Le tableau suivant représente un exemple de classe de probabilité et de ses composantes.

Tableau 2 - Classes de probabilité

14

4.2.2.3 Évaluation des risques

Cette deuxième étape du volet de la détermination des risques consiste à procéder à

l’évaluation, c’est-à-dire à porter un jugement sur son acceptabilité en fonction des résultats

de l’analyse de risque (CRAIM, p. 67). La notion d’acceptabilité du risque sera variable en

fonction des données concernant, entre autres, la gravité des conséquences qu’il peut

engendrer et de sa probabilité d’occurrence, mais aussi en fonction d’éléments de nature plus

subjective comme la perception du risque par un individu ou une collectivité. Donc, pour

évaluer le risque de manière objective, des critères d’acceptabilité devront être déterminés

préalablement à l’étape de l’analyse de risques (voir tableau suivant). Pour ce faire, les parties

concernées par la gestion des risques devront définir ce qu’est un risque acceptable, tolérable

et inacceptable.

Tableau 3 - Détermination des niveaux de risques

Source : CRAIM, 2007, p. 26

Suite à l’établissement de seuils d’acceptabilité, il sera possible d’utiliser une matrice de

décision dans le but d’identifier les scénarios qui affichent un niveau de risque jugé

inacceptable, et pour lesquels des efforts pour le limiter et le réduire pourront être effectués,

jusqu’à l’atteinte d’un niveau jugé tolérable. La matrice est un outil de gestion privilégié pour

déterminer l’acceptabilité d’un risque puisqu’elle constitue une grille dans laquelle plusieurs

paramètres peuvent être considérés simultanément.

Tableau 4 - Matrice de décision

15

4.3 Maîtrise des risques et mesure de contrôle

Les installations qui manufacturent, entreposent, transportent ou utilisent des substances

dangereuses mettent sur pied des mesures de sécurité et de contrôle internes. Comme on le

verra plus loin dans la section portant sur le cadre règlementaire de la gestion des risques

industriels, ces entreprises sont assujetties à différents dispositifs légaux qui orientent leurs

pratiques, notamment en matière de sécurité opérationnelle des installations. De manière

complémentaire, la démarche du CRAIM recommande de pousser plus loin les mesures

traditionnelles de sécurité et mesures de contrôle dans le but de prévenir les risques à la

source en appliquant des concepts de sécurité intrinsèque. Voici les différentes méthodes que

les organisations pourront adopter (CRAIM, 2007, p.91) ;

- Sécurité intrinsèque : vise la réduction ou l’élimination des risques à la source par des

modifications aux installations, aux équipements et aux procédures.

- Sûreté des lieux : cherche à assurer la sécurité au niveau des actes de malveillance

(vandalisme, terrorisme, etc.).

- Sécurité opérationnelle : corresponds à l’application des principes aux systèmes de gestion

pour l’identification, la compréhension et le contrôle des dangers reliés au procédé pour

prévenir les préjudices de toute nature et les accidents.

- L’approche du Nœud papillon : méthode permettant de visualiser à la fois les mesures de

protection, de prévention, pour la réduction de probabilités et des conséquences liées aux

scénarios d’accident.

Malgré l’application des méthodes de sécurité intrinsèque, de sûreté des lieux et de

programmes de gestion de sécurité opérationnelle, il est impossible « d’assurer la maîtrise

totale de l’ensemble de tous les risques présents dans une installation ou sur un territoire

(CRAIM, 2007, p. 89). En effet, même après la mise en place de toutes ces mesures, un risque

résiduel subsiste. Ce risque doit être géré par la planification des mesures d’intervention

d’urgence. Ces éléments seront traités un peu plus loin dans la section portant sur la

préparation aux mesures d’urgence.

4.4. Aménagement du territoire

L’aménagement du territoire peut être défini comme étant « la politique publique qui consiste

à planifier et coordonner l’utilisation du sol, l’organisation du bâti, ainsi que la répartition des

équipements et des activités dans l’espace géographique » (VAUD, 2010). Au Québec et au

Canada, la responsabilité de l’aménagement du territoire revient aux provinces et aux

16

différentes entités municipales (municipalités régionales de comté, communautés

métropolitaines, municipalités).

En matière de gestion des risques, l’aménagement du territoire est un outil complémentaire

aux autres mesures de prévention et d’atténuation jusqu’ici abordées. En ce sens, certaines

dispositions légales (ex. : zonage, lotissement, contrôle intérimaire, etc.) peuvent jouer un

rôle important dans la prévention des accidents majeurs ainsi que dans l’atténuation de leurs

conséquences (CRAIM, 2007, p.115). Comme on le verra, l’aménagement du territoire peut

ainsi être en mesure de répondre à certaines problématiques de cohabitation des usages, par

exemple les situations de voisinage entre les installations impliquant des risques majeurs et les

résidences. Au Québec, il existe une certaine diversité dans les approches d’aménagement du

territoire dans une optique de prévention des accidents industriels et de protection des

citoyens.

À cet effet, la méthodologie développée par le Conseil canadien des accidents industriels

majeurs (CCAIM)1 définit « des zones d’occupation du territoire en fonction du risque individuel

de décès suite d’un accident industriel majeur » (CSC, 2010). En d’autres termes, elle vise à «

mesurer la sévérité des accidents potentiels, mais aussi à estimer la probabilité qu’ils se

produisent » (CRAIM, 2007, p.116). Donc, contrairement à la méthodologie pour l’estimation

des rayons d’impacts du CRAIM, celle du CCAIM se base sur une approche probabiliste. La

présente méthode « est plus complète que la déterministe mais plus complexe, plus

fastidieuse, plus longue et plus chère » (Ibid). En outre, le calcul des probabilités liées à un

possible accident et ses conséquences peut faire l’objet de certaines critiques. Cependant,

cette méthodologie demeure actuellement l’une des plus utilisées au Québec pour l’intégration

des risques industriels à l’aménagement du territoire.

1 Cette organisation a été dissoute en 1999. Le CRAIM est issu du CCMAI, celui-ci constituait l’aile

provinciale de ce comité lorsqu’il existait.

17

Figure 4– Méthodologie du CCAIM pour l’aménagement du territoire

Source : CRAIM, 2007. p. 116

Mentionnons qu’actuellement au Québec les méthodes pour la prévention et la préparation aux

risques d’accident industriels majeurs ne sont pas réglementées et ne font pas l’objet de

consensus auprès de leurs utilisateurs. À titre d’exemple, malgré la reconnaissance des

autorités compétentes québécoises envers la méthode du CRAIM (élaboration des rayons

d’impacts en fonction d’un scénario d’accident industriel), le gouvernement utilise dans

certains cas une autre approche, celle du Guide sur l'analyse de risques d'accident

technologiques majeurs élaboré par le Ministère de l’environnement, du développement

durable et des parcs (CSC, 2010). En outre, même si la méthode du CRAIM a été développée

pour la planification des mesures d’urgence, on l’utilise parfois dans une optique

d’aménagement du territoire, à l’étape de l’évaluation environnementale de nouveaux projets

pour lesquels il est nécessaire de calculer des distances appropriées entre les usages du

territoire (Ibid). Également, comme les critères d’acceptabilité ne sont inclus dans aucun

règlement, ces critères sont susceptibles d’être remis en question à chaque projet. De cette

manière, l’absence de critères préétablis donne lieu à une gestion de « cas par cas » qui

alourdit le processus d’acceptation des projets (Ibid).

Plusieurs autres approches ont été développées pour la prévention et de préparation aux

risques d’accident industriels. Entre autres, mentionnons celle de l’OCDE (prévention,

préparation et intervention en matière d’accidents chimiques), l’approche SEVESO en France

ainsi que celle de l’Angleterre pour l’aménagement du territoire (HSE : Health and Safety

18

Executive). Même si le contexte d’application de ces méthodes diffère d’un pays à l’autre, les

expériences étrangères dans ce domaine peuvent s’avérer une source d’inspiration intéressante

pour le développement des pratiques québécoises.

En revanche, le CRAIM travaille actuellement plusieurs dossiers ayant trait au développement

des pratiques méthodologiques adaptées aux réalités québécoises. Parmi ceux-ci, mentionnons;

La préparation d’un document synthèse pour documenter l’établissement des critères

pour la planification des mesures d’urgence (ERPG vs AEGL) puis pour l’aménagement

du territoire.

L’étude de la possibilité de la mise sur pied d’une approche par scénarios préétablis

pour les installations simples (ex. : distribution de propane, système de réfrigération à

l’ammoniac ou d’injection de chlore gazeux pour le traitement de l’eau potable).

La création d’une matrice de décision purement québécoise en matière

d’aménagement du territoire pour les nouveaux projets (voir annexe 2) En définitive, l’aménagement du territoire, en complémentarité avec les autres outils de

prévention, est un aspect important du processus global de gestion des risques puisqu’il fournit

des moyens efficaces permettant de réduire les risques d’accident industriel et d’assurer la

protection du public et de l’environnement (CRAIM, p.116).

4.5. Préparation aux situations d’urgence

La planification des mesures d’urgence comprend la « préparation au préalable des

intervenants et du public à se comporter efficacement en cas d’accident majeur par la mise en

place d’une structure de gestion des urgences (ex : surveillance, alerte, mobilisation,

démobilisation, retour d’expérience) par la formation et les exercices (CRAIM, 2007, p.15).

Ainsi, l’objectif est d’arriver à « établir et maintenir une capacité effective d’intervention afin

de pallier à l’éventail complet des conséquences pouvant résulter d’un accident majeur »

(CRAIM, 2007, p.432). Pour y arriver on pourra s’appuyer sur l’étude des vulnérabilités, sur la

conception de plans d’urgences ainsi que sur l’établissement d’une stratégie de communication

active.

19

4.5.1 Études de vulnérabilité

L’étude de vulnérabilité est complémentaire aux différentes étapes de la prévention des

risques, à la différence que « l’étude de vulnérabilité vise l’amélioration de la planification des

mesures d’urgence et non pas seulement la prévention » (CRAIM, 2007, p.129). Elle se définit

comme étant « l’examen des résultats de l’analyse de risques et de la capacité à réagir d’un

organisme (municipalité, installation ou autre autorité gouvernementale) devant intervenir lors

d’un sinistre lié à ces risques » (CRAIM, 2007, p.129). Également, ce type d’étude pourra

constituer la base d’une planification de mesures d’urgence efficaces en fonction des

conséquences possibles des risques traités dans les analyses précédentes (Ibid).

Selon la démarche du CRAIM, l’étude de vulnérabilité comprend les étapes suivantes, réparties

dans le processus global de gestion des risques;

Tableau 5 – Étapes de l’étude de vulnérabilité dans le processus de gestion des risques

Étapes de l’étude de vulnérabilité Volet du processus de gestion des risques

L’identification des dangers Prévention

L’estimation des conséquences Prévention

L’estimation des probabilités Préparation

Analyse de la capacité à réagir Préparation

Calcul de l’indice de vulnérabilité Préparation

À quelques différences près, les trois premières étapes de l’étude de vulnérabilité

(l’identification des dangers, l’estimation des conséquences et l’estimation des probabilités)

comportent d’importantes similitudes avec les démarches de prévention des risques

antérieures. Voici quelques exemples de manières dont elles peuvent être appliquées à la

détermination des vulnérabilités.

L’Identification des dangers dans l’étude de vulnérabilité consistera à déterminer

l’ensemble des incidents pouvant affecter l’organisation, tous phénomènes confondus

(inondation, accidents technologiques, actes terroristes, pandémie, etc.).

Quant à l’estimation des conséquences, elle servira entre autres à « répertorier les

barrières de sécurité qui agissent sur la sévérité des conséquences (mesures

d’atténuation) et d’en tenir compte dans l’évaluation des conséquences que la

20

préparation des mesures d’urgence devra englober (conséquences résiduelles) (CRAIM,

2007, p.130)

L’estimation des probabilités appliquée à l’étude de vulnérabilité sera axée vers

l’évaluation de la fréquence d’une menace plutôt que sur sa probabilité. Dans ce

cadre, on pourra par exemple « répertorier les barrières de sécurité qui agissent sur la

probabilité de chaque menace (mesures de prévention) et en tenir compte dans

l’évaluation de la probabilité que l’état de préparation devra englober (probabilité

résiduelle) (Ibid).

Contrairement aux trois étapes précédentes, l’analyse de la capacité à réagir et le calcul de

l’indice de vulnérabilité se retrouvent plutôt au sein du volet préparation aux situations

d’urgences.

L’analyse de la capacité à réagir s’effectue après l’analyse des risques. Celle-ci vise à

estimer la capacité des différents acteurs (municipalités, industries, citoyens, etc.) à

intervenir en cas de situations d’urgences. En ce sens, « la capacité à intervenir est

directement liée à la disponibilité et à la qualité des ressources, aux procédures

d’urgence en place, à l’expérience des parties prenantes (intervenants, population,

etc.) et au niveau de la coordination et de communication entre celles-ci (Ibid). Par

ailleurs, on portera une attention particulière à l’état de la coordination et de la

communication entre les parties prenantes (Ibid).

L’indice de vulnérabilité constitue l’ultime étape de l’étude de vulnérabilité. On

obtiendra l’indice grâce au calcul des différents résultats obtenus dans les étapes

précédentes. Ainsi, les facteurs de vulnérabilités (dangers, conséquences, probabilités,

capacités de réponse) seront traités dans formule suivante : V+ P X (C1 + C2 + C3 + C4 +

C5) / EP.

21

Figure 6 - Exemple d’analyse de vulnérabilité

Source : CRAIM, 2007, p.132.

En somme, l’étude de risque fournit des informations importantes sur les dangers auxquels fait

face une organisation ainsi que sur la capacité de celle-ci à réagir face à une situation

d’urgence (CRAIM, 2007, p.428). De manière complémentaire, l’évaluation de la vulnérabilité

fournit des informations nécessaires à la réalisation d’un plan d’urgence. Ainsi, l’étude des

vulnérabilités fournit de précieuses informations qui seront utilisés dans le but « d’élaborer un

plan d’action adapté aux besoins réels de l’organisation et de mieux orienter les efforts dans

les phases subséquentes de planification de la gestion des risques et/ou de la sécurité civile »

(CRAIM, 2007, p.132).

4.5.2 Plans d’urgences

Le plan d'urgence définit les procédures d’interventions à déployer dans des situations

imprévues et soudaines telles qu’un accident industriel majeur. Il a pour objectif de « limiter

les conséquences possibles d'une situation d'urgence et, à cette fin […] de prévenir les

accidents mortels et les blessures, de réduire les dommages causés aux bâtiments, aux stocks

et à l'équipement et d'accélérer la reprise des activités normales (CCHST, 2011).

Une situation d’urgence affecte généralement le déroulement normal des activités et demande

la mise en place de mesures inhabituelles. Par exemple, dans ce genre de situations, les

intervenants et les décideurs possèdent bien souvent un très court délai pour la prise de

décision, doivent faire face à un manque de ressources, de personnel ainsi que des moyens de

22

communication parfois altérés. En ce sens, la confusion qu’impliquent de telles circonstances

peut contribuer à aggraver les conséquences d’un incident. C’est pour cela qu’une «

planification et une préparation adéquate par rapport aux différentes situations d’urgence

potentielles sont essentielles pour diminuer ces risques » (Ibid).

Afin de pallier à ces éventualités et de s’assurer d’un plan d’urgence efficace, il est

souhaitable d’impliquer des représentants de l’ensemble des secteurs concernés par les

risques. Ainsi, afin de bénéficier de la connaissance et de l’expertise de tous les acteurs, l’on

privilégiera la composition d’équipes multidisciplinaires pour le programme de mesures

d’urgence. Cela s’applique à la fois la planification interne et externe de l’entreprise

génératrice de risque. En effet, « l’installation doit travailler de concert avec les autorités

locales et différentes organisations concernées pour assurer une meilleure intervention lors

d’une situation d’urgence ». De plus, « la concertation est très importante, tant le travail de

réflexion préalable que lors des phases actives » (Ibid).

Selon le modèle proposé par le CRAIM, un plan d’urgence efficace devrait contenir, à tout le

moins, les éléments suivants.

Types d’urgences potentielles

L’information concernant les types d’urgences susceptibles de se produire ainsi que

leurs conséquences potentielles auront été acquises lors de l’étape d’analyse de

risque. Ils serviront d’éléments de base à l’élaboration des mesures d’urgence du plan.

Mesures à adopter dans les différentes phases du processus global de gestion de risques

-Le plan doit contenir l’ensemble des mesures de prévention, notamment celles visant

à réduire les probabilités d’occurrence (barrières de prévention) ainsi que celles

pouvant réduire les conséquences (barrières de protection).

-On devrait également y retrouver les différentes mesures adoptées pour la

préparation : soit les formations, les exercices de simulation de situations d’urgences,

la mise à jour du plan d’urgence, etc.

-Le plan devra également comprendre des informations détaillées des mesures prévues

pour l’intervention adaptée aux différents types de scénarios d’accidents possibles

(fuite de gaz, explosion, déversement de substances dangereuses, acte terroriste,

etc.).

-En ce qui concerne l’étape du rétablissement, on y précisera notamment les mesures

pour la caractérisation des éléments affectés (ex. : sol, air, eau, etc.) ainsi que celles

23

visant l’inspection et la réparation des infrastructures dans le but d’assurer leur

sécurité.

Définition des rôles et responsabilités

La conception du plan d’urgence doit être l’occasion de préciser les rôles et

responsabilités des différents intervenants dans la réponse à la situation d’urgence et

cela, autant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’organisation (CRAIM, 2007, p. 144). Il est

important que les participants connaissent et acceptent la distribution des rôles et

responsabilités. Par ailleurs, pour s’assurer de l’efficacité de la mise en œuvre du plan

d’urgence, il est recommandé d’identifier des personnes « substituts » en cas

d’absence ou d’indisponibilité d’une personne en charge.

Formation

Une autre facette importante du plan d’urgence est la formation du personnel

d’intervention. En effet, l’efficacité du plan dépendra de la capacité des intervenants

à gérer les situations d’urgences. C’est pourquoi les personnes devant jouer un rôle

déterminé dans le plan d’urgence devraient suivre une formation adéquate qui leur

permet de mieux remplir les exigences qui leur sont assignées. D’autre part, les

personnes susceptibles d’être présentes sur le site de l’installation (employés,

entrepreneurs, visiteurs, etc.) pouvant provoquer un accident industriel majeur

devront être informées des mesures prévues par le plan. Par exemple, la formation

pour les employés pourra être orientée vers les fonctionnements des systèmes d’alerte,

des mesures d’évacuations, d’une structure de commandement, de coordination et de

procédures d’intervention, etc.

La liste de l’équipement d’intervention et son emplacement

L’étude des dangers réalisée dans les étapes antérieures aura permis de connaître les

besoins en matière d’équipement d’intervention pour les situations d’urgences. Or, il

peut s’avérer utile d’intégrer au plan d’urgence la liste de l’équipement nécessaire

prévu pour l’intervention. On y ajoutera par exemple la procédure d’entretien et de

remplacement des équipements.

Alerte

Puis, le plan d’urgence devra mentionner les mesures adoptées dans le but d’alerter et

d’informer les employés, les intervenants internes et externes pour les mesures

d’urgence, la population potentiellement touchée, etc.).

24

Évaluation du plan d’urgence

Dans le but d’évaluer l’efficacité globale des mesures prévues dans le plan d’urgence,

les exercices de simulation s’avèrent des outils indispensables. Effectivement, la mise

en œuvre simulée du plan sera l’occasion pour les « participants de mettre en pratique

les apprentissages théoriques, de se familiariser avec leurs rôles et responsabilités en

situation d’urgence et de valider les différentes procédures établies dans le plan

d’urgence » (CRAIM, 2007, p.147). La mise à l’essai du plan pourra porter sur des

éléments spécifiques (ex. : système d’alerte, outils d’intervention, etc.). Par ailleurs,

la simulation du déploiement du plan d’urgence facilitera l’évaluation des ressources

prévues (humaines, matérielles), en plus de permettre l’identification et l’amélioration

d’éléments spécifiques, plus difficilement perceptibles dans d’autres circonstances. Par

ailleurs, la mise en pratique du plan, en plus de favoriser le travail d’équipe et la

communication entre les divers intervenants, aura aussi des effets bénéfiques au

niveau de la crédibilité des entreprises génératrices de risques auprès des instances

publiques (CRAIM, 2007, p. 148). En somme, les exercices de simulation servent en

quelque sorte de complément à la formation des intervenants et, de ce fait,

contribuent grandement à l’amélioration de la capacité de réponse en cas de situation

d’urgences.

Communication

L’aspect communicationnel du plan d’urgence, jusqu’ici peu abordé, constitue un outil

de gestion essentiel à l’efficacité de l’intervention en réponse à une situation

d’urgence. Effectivement, une stratégie de communication d’urgence bien planifiée

contribuera à la maîtrise des évènements tout en s’assurant de diminuer les

éventuelles réactions de panique (BEAUBIEN, 2008). Dans le cas contraire, des

dysfonctionnements importants au niveau des courroies de communication prévues

dans le plan pourraient donner lieu à des conséquences aggravantes (inefficacité et

retard dans l’intervention, panique, etc.).

Quoi qu’il en soit, la communication ne se limite pas aux situations d’urgences, au

contraire, celle-ci doit être perçue comme un élément transversal, qui a une

importance capitale tout au long du processus de gestion des risques. Dans cet ordre

d’idée, la section suivante traite spécifiquement du rôle de la communication dans le

domaine de la gestion des risques.

25

COMMUNICATION DES RISQUES

La gestion des risques constitue une démarche préconisant la concertation entre les différents

acteurs du milieu concernés par les risques. En ce sens, il s’agit d’un modèle de gestion où la

consultation et la communication entre les acteurs sont fondamentales. En effet, dans le

processus de gestion des risques, « le dialogue et la communication des risques contribuent

directement à prévenir ou à atténuer les conséquences des sinistres » (Maisonneuve et al.

2005, p.7). Dans cette optique, « la communication des risques ne doit être considérée comme

un processus isolé, mais doit plutôt s’inscrire dans un cadre de communication et une

démarche beaucoup plus larges » (Ibid). À ce niveau, « les mécanismes mis en place doivent

favoriser le dialogue entre l’ensemble des acteurs de la communauté à toutes les étapes du

processus de gestion des risques », soit la prévention, la préparation, l’intervention et le

rétablissement (Ibid). Cette façon de faire facilitera l’établissement de relations de partenariat

et de concertation et de collaboration entre les acteurs (Ibid). Par ailleurs, la communication

des informations portant sur les risques facilitera la mise en place des différentes mesures de

réduction de ceux-ci et l’adoption de mesures sécuritaires. À cet égard, « le niveau de prise de

conscience des risques est un facteur qui influe - positivement ou négativement – sur le degré

de vulnérabilité d’une personne ou même d’une communauté » (Maisonneuve, p.5). En ce sens,

il est possible d’avancer que les populations sont davantage vulnérables lorsqu’elles n’ont pas

conscience des dangers qui les menacent. En somme, la communication apparaît clairement

comme un élément-clé par lequel le succès de la mise en œuvre du processus de gestion de

risques dépend.

La communication des risques peut être définie comme étant un « processus interactif et

multilatéral qui engage tout autant les citoyens que les autres intervenants, face à un risque

d’accident industriel majeur » (CRAIM, 2007, p.153). En ce sens, « les décideurs doivent tenir

compte du niveau de connaissance, des préoccupations, fondées ou non, et des perceptions du

public face à une situation donnée » (Ibid).

Les impacts négatifs d’une mauvaise stratégie de communication ne s’appliquent pas

uniquement aux situations d’urgence, mais peuvent aussi se produire aux différentes phases

dans le processus de gestion de risques. Selon la démarche proposée par le CRAIM, la

communication devra ainsi se faire de façon proactive et continue à différents moments, soit :

en temps normal (avant une urgence)

en situation d’alerte préventive (ou d’exercice ou de simulation)

26

en situation d’urgence (accident industriel majeur, dans le cas qui nous concerne ici)

après une urgence (période d’évaluation et de rétablissement de la situation à la

normale).

Source : CRAIM, 2007, p.153.

5.1 Perception des risques

La notion de perception du risque implique des éléments psychologiques et émotionnels qui

influencent les modes d'action des individus et des groupes (VEOLIA, 2011). Plusieurs études

démontrent l’importance de divers facteurs dans la perception des risques, notamment les

valeurs, les croyances, mais surtout la connaissance des risques (MAISONNEUVE ET AL., 2005,

p.7). En conséquence, les perceptions sont sujettes à d’importantes variations selon les

personnes. En ce qui concerne les risques technologiques, on remarque que bien souvent il

existe un écart très important entre l’évaluation des experts (industries, expertise

gouvernementale, etc.) et la perception des citoyens. Cette situation se reflète

particulièrement au niveau de l’acceptabilité de certains projets industriels. Comme «

l’acceptabilité des risques par le milieu se trouve généralement influencée par les perceptions

qu’en ont les citoyens », la communication d’informations pertinentes sur les risques à la

population peut contribuer à réduire l’écart entre l’évaluation des risques par les experts et la

population (Ibid). Par ailleurs, « sur la base des renseignements s’appuyant sur des données

précises et des éléments concrets, les citoyens sont mieux à même d’apprécier l’importance

des risques auxquels ils sont exposés » (Ibid). Dans ces circonstances, les citoyens seront aptes

à juger de la pertinence des actions mises en place pour gérer les risques, contribuant ainsi à

une plus grande efficacité des mesures visant la réduction de leur vulnérabilité. Par le fait

même, « des citoyens engagés et mieux informés sont aussi des citoyens qui pourront mieux

agir et réagir en situation d’urgence (MAISONNEUVE ET AL., 2005, p.143). En définitive, on

peut affirmer que « la mobilisation engendrée par la communication des risques, en informant

la communauté et en cherchant sa participation, a un effet bénéfique sur sa résilience et sur la

capacité d’intervention des équipes de secours lors d’un sinistre ainsi que sur la réduction de

ses conséquences (VANIER, 2011).

CADRE RÉGLEMENTAIRE POUR LA GESTION DES RISQUES D’ACCIDENT

INDUSTRIELS MAJEURS

Au Québec, tout comme au Canada, il n’existe pas de cadre règlementaire général pour la

gestion des risques industriels. La structure légale actuelle se caractérise plutôt par une

27

gestion sectorielle des risques qui répondent aux problématiques des différents secteurs

d’activités. Même si un avancement notable a été réalisé au cours des dernières années,

notamment grâce à l’application de nouvelles règlementations, il reste que le cadre législatif

actuel demeure insuffisant pour l’atteinte d’une gestion intégrée des risques industriels. En ce

sens, l’intégration des risques industriels dans l’aménagement du territoire est un des

différents enjeux auquel la législation actuelle peine à répondre.

Dans le but de mieux saisir l’état de la situation des risques industriels au pays, la partie qui

suit comprend d’abord un court survol des lois et règlements canadiens et québécois. Il sera

ensuite question d’aborder la question de l’intégration des risques industriels dans

l’aménagement du territoire au Québec par le biais des dispositions de la Loi sur

l’aménagement et l’urbanisme.

6.1 Législation fédérale

6.1.1 Règlement sur les urgences environnementales

Depuis 2003, les industries considérées à risque majeur sont encadrées par le Règlement sur les

urgences environnementales issues de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement.

Ce règlement oblige les personnes ou entreprises qui possèdent des substances toxiques et

dangereuses à des concentrations égales ou supérieures à des seuils spécifiés dans la

législation, à fournir certains renseignements sur ces substances comme l’emplacement des

installations et les quantités entreposées. Dans certains cas, l’élaboration et l’exécution de

plans de mesures d’urgence pourront également être exigées. Les plans d’urgences doivent

considérer les différentes situations possibles pouvant se présenter et évaluer leurs

conséquences sur les lieux et à l’extérieur de l’installation en plus d’intégrer certains

dispositifs touchant à la prévention, l’intervention et le rétablissement. Par conséquent, ce

règlement, en plus de rendre obligatoire l’identification des industries possédant des matières

dangereuses au-delà d’une certaine quantité auprès des autorités gouvernementales,

représente un outil important pour la planification de l’intervention en cas d’accidents dans

une installation à risque majeur.

6.2 Législation québécoise

6.2.1. Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement

La Loi sur la qualité de l’environnement, « encadre l’autorisation et la réalisation de

l’ensemble des projets et des activités susceptibles d’avoir un impact sur la qualité de

l’environnement » (BAPE, 2011). L’article 3.1 de cette même loi établit une procédure qui

28

assujettit certains projets particuliers pouvant avoir des impacts considérables sur

l’environnement et susceptibles de soulever des préoccupations chez la population à une

évaluation environnementale ainsi qu’à l’obtention d’un certificat d’autorisation du Conseil des

ministres. Cette procédure, qui est précisée par le Règlement sur l’évaluation et l’examen des

impacts sur l’environnement, comprend la liste des projets obligatoirement assujettis2 ainsi

que le contenu des études d’impacts. À titre d’exemple, cette liste comprendra certains

projets industriels, d’infrastructures (autoroute, échangeurs, etc.), de centrales

hydroélectriques, de barrages, de lieux d’élimination des déchets, etc.

Depuis 1995, certaines modifications ont été apportées à la Loi sur la qualité de

l’environnement afin d’assurer l’assujettissement des projets industriels et miniers (voir Loi

modifiant la Loi sur la qualité de l’environnement, c.45 des lois de 1995). En ce qui concerne

le contenu de l’étude d’impact, les directives proviennent directement du ministre du

Développement durable, de l’Environnement et des Parcs.

D’autre part, l’évaluation environnementale (ÉE) peut être perçue « comme un cadre, utilisé

par l’État, pour réguler et arbitrer les différents intérêts portés par les acteurs sociaux, locaux

comme nationaux, à l’égard de grands projets » (Fortin, M.J., 2009). En effet, ce règlement

comprend un dispositif de consultation public mené par un organisme indépendant, le Bureau

d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE). Cet appareil de consultation servira

notamment de tribune aux différents acteurs concernés par un projet donné (entreprises,

gouvernements et autres autorités publiques, organisations environnementales, citoyens, etc.).

Cette démarche favorise la réalisation de projets qui répondent aux attentes et aux critères

d’acceptabilité du milieu d’accueil. À titre d’exemple, en matière de risques industriels, cet

appareil tiendra compte de la diversité des préoccupations des divers acteurs face à un projet

donné, comme c’est le cas pour l’aménagement du territoire en périphéries des sites

industriels.

2 Pour la liste des projets assujettis pour le Québec méridional, voir :

http://www.mddep.gouv.qc.ca/evaluations/cadre.htm#listesud

29

6.2.2 Loi sur la sécurité civile

Cette loi vise « la protection des personnes et des biens contre les sinistres. Cette protection

est assurée par des mesures de prévention, de préparation des interventions, d'intervention

lors d'un sinistre réel ou imminent ainsi que par des mesures de rétablissement de la situation

après l'événement » (L.S.C., Art.1). Ce texte de loi prévoit des dispositifs de planification et de

préparation à différents échelons de gouvernance en cas de situation de sinistre majeur. Elle

crée d’ailleurs des obligations pour les personnes, les autorités régionales et locales, les

générateurs de risques et le gouvernement. En ce sens, le ministre de la Sécurité publique se

doit de procéder à l’élaboration et la mise à jour d’un plan national de sécurité civile (PNSC)

avec la collaboration des autres ministres et dirigeants d’organismes gouvernementaux jugés

pertinents (L.S.C., Art .80). Les principaux objectifs du PNSC sont de prévenir les sinistres

majeurs ou pour tenter d'en atténuer les conséquences; d’assurer l’amélioration du niveau de

préparation ainsi que de favoriser la concertation en cas d'intervention et pour accélérer le

rétablissement.

Le schéma de sécurité civile constitue un outil de planification régionale. En lien avec l’article

16, « les autorités régionales, à savoir les municipalités régionales de comté […] doivent, en

liaison avec les municipalités locales qui en font partie, et en conformité avec les orientations

déterminées par le ministre, établir un schéma de sécurité civile fixant, pour tout leur

territoire, des objectifs de réduction de leur vulnérabilité aux risques de sinistre majeur ainsi

que les actions requises pour les atteindre » (L.S.C., Art.16).

Le schéma contiendra diverses informations précisant les caractéristiques du territoire

(physiques, naturelles, humaines, socioéconomiques) ainsi que la nature des risques de sinistres

majeurs qui y sont associés. L’emplacement des sources de risques et les conséquences

prévisibles de sinistres majeurs devront également être inclus dans le schéma (L.S.C., Art.18).

Sur la base de ces informations, le schéma précisera la vulnérabilité des municipalités locales

exposées pour chaque risque répertorié. D’autre part, le schéma comprend également une

procédure de suivi de l’état d’avancement des actions et de l’atteinte des objectifs.

Le schéma de sécurité civile comprend aussi un dispositif de consultation de la population et

des municipalités voisines dont fait mention l’article 26 : « Le projet de schéma est ensuite

soumis à la consultation de la population du territoire de l'autorité régionale, au cours d'au

moins une assemblée publique tenue par cette dernière, ainsi qu'à la consultation des autorités

régionales limitrophes et des municipalités locales dont le territoire n'est pas compris dans

30

celui de l'autorité qui a élaboré le schéma, mais qui est exposé à un risque inventorié » (L.S.C.,

Art.26).

Il faut toutefois préciser que la réalisation du schéma de sécurité civile devient obligatoire

uniquement suite à une demande formelle du ministre envers l’autorité régionale tel que le

stipule l’article 192 : « Les autorités régionales et locales ne sont pas tenues aux obligations

relatives à l'établissement du schéma de sécurité civile avant la notification d'un avis du

ministre à cet effet à l'autorité régionale dans les 18 mois de la publication des premières

orientations ministérielles qui leur sont destinées ou, à défaut d'avis, avant l'expiration de ce

délai » (L.S.C., Art.192). De telles orientations n’ont jamais été publiées de telle sorte que les

schémas de sécurité civile et tout ce qui en découle n’ont jamais été implantés formellement

en vertu d’un processus global.

À l’instar des MRC, les municipalités locales détiennent divers dispositifs légaux visant à assurer

la sécurité des citoyens de leur territoire face aux risques d’accident industriels majeurs. En

premier lieu, le Plan de sécurité civile constitue l’outil de planification des municipalités

locales en ce qui concerne l’organisation des opérations de prévention, de préparation,

d'intervention ou de rétablissement prévus dans le schéma de sécurité civile.

En outre, les municipalités possèdent théoriquement les pouvoirs légaux permettant d’assurer

la divulgation des risques de sinistres majeurs et des mesures prises par les entreprises

génératrices afin d’en réduire la probabilité et les conséquences. À cet effet, les municipalités

ont la responsabilité de « s’assurer que les acteurs concernés déclarent les risques de sinistres

majeurs qui émanent de leurs installations, notamment industrielles » (Blesius, 2010). Pour ce

faire, l’article 8 prévoit que « toute personne dont les activités ou les biens sont générateurs

de risque de sinistre majeur est tenue de déclarer ce risque à la municipalité locale où la

source du risque se situe » (L.S.C, Art.8). Cette déclaration doit comprendre la nature et

l’emplacement de la source du risque et des conséquences prévisibles associés à son

avènement. De plus, elle doit faire état des mesures prises par le générateur de risque dans le

but de réduire la probabilité et les conséquences d’un sinistre majeur. À cet égard, les

activités et les biens générateurs de risque de sinistre majeur au sens de la présente loi doivent

être définis par règlement du gouvernement. Or, bien que l’article 8 amène les générateurs de

risques à fournir des informations sur leurs activités et les risques qui s’y rattachent, le

règlement du gouvernement sensé appuyer cet article est inexistant, rendant ainsi

techniquement inopérant les pouvoirs des municipalités locales en la matière.

31

Toujours en regard de la Loi sur la sécurité civile, les municipalités disposent d’un pouvoir

d’inspection des sites générateurs de risques (L.S.C., Art.53). Toutefois, il est prévu dans la

législation que ces pouvoirs pourront être déployés qu’en cas où « la vie, la santé ou l'intégrité

des personnes serait menacée par un sinistre majeur » (L.S.C. Art.54). Dans ces circonstances,

l’accès aux renseignements scientifiques, techniques devra leur être accordé.

En denier lieu, mentionnons que les conseils municipaux respectifs ont le pouvoir de décréter

l’État d’urgence. Cela pourra se faire « lorsqu'un sinistre majeur, réel ou imminent, exige, pour

protéger la vie, la santé ou l'intégrité des personnes, une action immédiate qu'elle estime ne

pas pouvoir réaliser adéquatement dans le cadre de ses règles de fonctionnement habituelles

ou dans le cadre d'un plan de sécurité civile applicable » (L.S.C. Art.42).

6.2.3 Loi sur la sécurité incendie

Cette loi vise la protection des personnes et des biens face aux incendies de toute nature. En

plus d’établir les règles de prévention et l’organisation des interventions, elle prévoit

également des obligations générales de déclaration des risques. À ce niveau, l’article 5 de la

présente loi stipule que « toute personne dont les activités ou les biens présentent un risque

élevé ou particulier d'incendie est tenue de déclarer ce risque à la municipalité locale où le

risque se situe […] » (L.S.I., Art.5).

Par ailleurs, conformément à l’article 8, « les autorités régionales […] doivent, en liaison avec

les municipalités locales qui en font partie, et en conformité avec les orientations déterminées

par le ministre, établir un schéma de couverture de risques fixant, pour tout leur territoire,

des objectifs de protection contre les incendies et les actions requises pour les atteindre »

L.S.I., Art.8).

Plus précisément, le schéma de couverture de risques intègre à la fois la déclaration des

risques selon les conditions de l’article 5, mais également du recensement, de l’évaluation, du

classement et la localisation des risques d’incendies sur le territoire. Pour chaque catégorie de

risques répertoriés ou par territoire définie, des objectifs de protection optimale seront définis

en fonction des ressources disponibles. Par ailleurs, le schéma comprendra une évaluation des

mesures de protection et des différentes ressources (humaines, matérielles, financières,

approvisionnement en eau, etc.) disponibles pour assurer la sécurité incendie. De plus, on y

retrouvera également une l’analyse détaillée des relations fonctionnelles entre les ressources

ainsi qu’une évaluation périodique des procédures opérationnelles.

32

6.2.4. Loi sur la santé et la sécurité du travail

Cette loi vise la protection des travailleurs et l'élimination des dangers à la source. Selon

l’article 51, « l'employeur doit prendre les mesures nécessaires pour protéger la santé et

assurer la sécurité et l'intégrité physique du travailleur » (L.S.S.T., Art.51). Pour ce faire,

différentes actions doivent être mises de l’avant. On procédera notamment à l’utilisation de

méthodes et techniques visant à identifier, contrôler et éliminer les risques pouvant affecter la

santé et la sécurité du travailleur (L.S.S.T., Art.51). Également, on s’assurera que l'émission

d'un contaminant ou l'utilisation d'une matière dangereuse ne porte atteinte à la santé ou à la

sécurité de quiconque sur un lieu de travail (L.S.S.T., Art.51).

Par ailleurs, même si cette loi ne prévoit aucun mécanisme de communication des risques à

l’externe, le contrôle interne découlant de l’ensemble des mesures et dispositions prises par

l’employeur pour assurer la santé et sécurité des travailleurs a un impact positif sur la sécurité

même des citoyens vivant à proximité des installations sources de risques.

6.2.5. Loi sur les produits pétroliers

Cette loi, même si elle vise d’abord à assurer le maintien et la sécurité des approvisionnements

en produits pétroliers, de la qualité des produits pétroliers et du contrôle des prix de vente des

produits pétroliers, permet aussi au gouvernement d’imposer des normes de qualité. À cet

effet, l’article 4 aborde la question de la composition des produits pétroliers: ceux-ci « doivent

être composés de manière à donner, dans des conditions normales d'utilisation et selon l'usage

auquel ils sont destinés, un rendement satisfaisant tout en réduisant au minimum les dangers

pour les personnes, les biens et l'environnement » (L.P.P., Art.4). De plus, « le gouvernement

peut déterminer par règlement des normes de qualité applicables aux produits pétroliers »

(Ibid). Ces normes peuvent prohiber ou exiger la présence de certains éléments dans un produit

pétrolier; elles peuvent aussi prescrire la quantité ou la proportion acceptable de ceux-ci.

Bref, le gouvernement, par l’entremise de cette loi, se dote d’un certain pouvoir de contrôle

sur les produits pétroliers en circulation et sur la détermination des quantités acceptables

visant à assurer la protection de l’environnement et des personnes.

Compte tenu de ce qui précède, il est essentiel de souligner que dans un tel contexte on

accorde un rôle important aux initiatives de diverses organisations spécialisées dans le domaine

de la gestion des risques et qui ne relèvent pas nécessairement des instances publiques (ex. :

Conseil pour la réduction des accidents industriels majeurs, Comités mixtes municipalités

industries, organisations citoyennes, etc.). Ces initiatives, omniprésentes dans certaines

régions du Québec, notamment à Montréal, ne sont toutefois pas encadrées par règlement, ce

33

qui limite l’engagement des acteurs du milieu dans la gestion des risques. Elles permettent

toutefois, en travaillant avec des équipes multidisciplinaires et les citoyens de faire avancer

l’état de protection face aux risques technologiques à plusieurs niveaux (évolution des

techniques d’évaluation des risques, communication des risques et préparation à la sécurité

citoyenne, réflexion sur l’évolution de la législation, etc.).

RISQUES INDUSTRIELS ET AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Au Québec l’aménagement du territoire est de juridiction provinciale avec certains pouvoirs

délégués aux entités municipales. La gestion de l’aménagement du territoire est

principalement encadrée par la Loi sur l’aménagement et l’urbanise (L.A.U.). Cette loi précise

les pouvoirs des autorités municipales en matière d'aménagement, notamment en ce qui

concerne les règles applicables à l'urbanisme. Au Québec, les pouvoirs de planification sont

répartis entre les diverses entités municipales : les communautés métropolitaines, les

municipalités régionales de comté (MRC) et les municipalités locales. La L.A.U. leur octroie

certains pouvoirs, tels le contrôle sur la nature des usages, leur localisation, leur intensité et

leur compatibilité mutuelle. Dans cette optique, l’aménagement du territoire peut constituer

un outil de prévention. Les municipalités détiennent plusieurs outils de planification leur

permettant d’effectuer une gestion préventive des risques du territoire. À ce chapitre, la

maîtrise de l’urbanisation autour des installations à risques d’accident industriels majeurs est

particulièrement intéressante puisqu’on porte une attention particulière aux risques en amont

des projets.

Quoi qu’il en soit, contrairement à plusieurs pays européens, le Canada et le Québec accusent

un retard important en ce qui concerne l’intégration des risques industriels à l’aménagement

du territoire. À ce niveau, le cadre législatif et règlementaire actuel ne fournit pas toujours

aux autorités municipales les outils nécessaires pour arriver à prendre en considération le

risque d’accident industriel majeur dans les questions d’aménagement.

Avant de passer en revue les différentes options règlementaires de la L.A.U. en termes de

gestion des risques industriels et d’aménagement, il est important d’apporter quelques

précisions sur les termes-clés utilisés dans le texte de loi. En fait, il convient de préciser que la

L.A.U. ne fait pas directement appel au concept de risques d’accident industriels majeurs. À

vrai dire, l’on préconise plutôt l’utilisation du concept de contraintes anthropiques. Ce concept

se définit comme étant le résultat de « l'intervention humaine et […] étant susceptible, dans

34

certaines circonstances (défaillance technologique, explosion, contamination, etc.), de mettre

en péril la santé, la sécurité ainsi que leur bien-être des personnes et de causer des dommages

importants aux biens situés à proximité » (MAMROT, 2011). Ainsi, les activités industrielles qui

utilisent, produisent ou entreposent des matières dangereuses seront considérés comme

pouvant impliquer des contraintes majeures pour l’occupation du sol. On différenciera

d’ailleurs deux types de contraintes pouvant découler d’une situation de proximité avec une

installation impliquant des contraintes majeures :

-Des nuisances (fumée, poussière, odeur, vapeur, gaz, radiation, bruit) tellement importantes

que ses répercussions sur le bien-être des citoyens, sur leur santé et leur sécurité, entraînent,

à une certaine distance de la source, un dommage permanent et continu.

-Des risques pour la sécurité ou la santé des citoyens lorsqu'il y a risque d'accident impliquant

des conséquences graves.

Donc, la prochaine section consiste à faire ressortir les différents outils de planification et de

gestion du territoire issu de la L.A.U. qui permettent aux autorités d’effectuer un certain

contrôle sur la prévention des risques d’accident industriels. On s’attardera notamment aux

mécanismes réglementaires permettant la maîtrise de l’urbanisation aux abords des sites

industriels fixes.

7.1. Plan métropolitain d’aménagement et de développement (PMAD)

Le (PMAD) constitue le document de planification territoriale à l’échelle d'une communauté

métropolitaine (CM). En vertu de l’article 2.23, « toute communauté métropolitaine est tenue

de maintenir en vigueur, en tout temps, un plan d'aménagement et de développement de son

territoire » (L.A.U. Arti.2.23). Son rôle premier est d’assurer la compétitivité et l'attractivité

du territoire de la communauté métropolitaine (L.A.U. Arti.2.24). Par ailleurs, le plan

métropolitain précisera les orientations, les objectifs et les critères pour la planification

territoriale. Parmi ces orientations, mention est faite de l’obligation d’identifier les

contraintes majeures présentes sur le territoire. En effet, le PMAD doit procéder à «

l’identification de toute partie de territoire de la communauté qui, chevauchant le territoire

de plusieurs MRC, est soumise à des contraintes majeures pour des raisons de sécurité

publique, de santé publique et de bien-être général » (Ibid). En ce sens, le plan métropolitain

doit identifier les aires soumises à des risques naturels et anthropiques pour la santé et la

sécurité publiques qui concernent le territoire de plusieurs partenaires régionaux (Ibid.).

35

7.2. Schéma d’aménagement et de développement (SAD)

Le SAD est un outil de planification qui établit les grandes orientations régionales en matière

d’aménagement du territoire. La réalisation du schéma revient aux MRC qui, selon l’article 7

de la L.A.U., doit adopter et maintenir en tout temps un tel document applicable à l’ensemble

de son territoire. Au niveau de son contenu, le schéma d’aménagement et de développement

doit :

Déterminer les grandes affectations du territoire pour les différentes parties de celui-

ci ;

Déterminer tout périmètre d’urbanisation ;

Déterminer toute zone où l’occupation du sol est soumise à des contraintes

particulières pour des raisons de sécurité publique, telle une zone d’inondation,

d’érosion, de glissement de terrain ou d’autre cataclysme, ou pour des raisons de

protection environnementales des rives, du littoral et des plaines inondables ;

Déterminer les voies de circulation dont la présence, actuelle ou projetée, dans un lieu

fait en sorte que l’occupation du sol à proximité de ce lieu est soumise à des

contraintes majeures pour des raisons de sécurité publique, de santé publique ou de

bien-être général ;

Déterminer toute partie du territoire présentant pour la municipalité régionale de

comté un intérêt d’ordre historique, culturel, esthétique ou écologique ;

Décrire et planifier l’organisation du transport terrestre ;

Énoncer une vision stratégique du développement culturel, économique,

environnemental et social visant à faciliter l’exercice cohérent des compétences de la

municipalité régionale de comté.

Inclure un document complémentaire : celui-ci vise à préciser les règles et les

obligations auxquelles devront se conformer les municipalités dont le territoire est

compris dans celui de la MRC lors de l'élaboration de leur plan et de leurs règlements

d'urbanisme.

Les dispositifs obligatoires prévus dans le schéma permettront de prendre en considération les

risques d’accident industriels de manière préventive. C’est d’ailleurs le cas avec la

délimitation des périmètres d’urbanisation puisque ceux-ci auront une influence sur la

croissance, la concentration et la diversité des fonctions urbaines. D’autre part, l’obligation

d’identifier les zones où l’occupation du sol est soumise à des contraintes particulières et

majeures pour les voies de transport pour des raisons de sécurité publique amène les

municipalités à prendre connaissance des risques présents sur son territoire.

36

7.3. Plan d’urbanisme (PU)

Le plan d'urbanisme est un document de planification qui établit les lignes directrices de

l'organisation spatiale et physique d'une municipalité locale tout en présentant une vision

d'ensemble de l'aménagement du territoire auquel il s’applique. Le plan constitue un outil de

planification local qui, tel que le stipule l’article 33, doit s’arrimer avec le schéma

d’aménagement et de développement de la MRC. Par le fait même, il donne aux municipalités

les moyens « d’assurer une cohérence entre les choix d’intervention dans les dossiers sectoriels

(ex., habitation, commerce, transport, protection de l’environnement, loisirs, équipements

municipaux) tout en tenant compte des potentiels et des contraintes d’aménagement du milieu

naturel et bâti ainsi que des préoccupations et des attentes formulées par les citoyens et les

organismes lors de la consultation publique » (MAMROTT, 2011). Ainsi, le plan contiendra les

intentions des municipalités en matière de règlementation, notamment pour le zonage,

lotissement, contrôle intérimaire, les nuisances, les usages dérogatoires, projets particuliers,

etc.

Certaines de ces dispositions offrent des pouvoirs aux autorités municipales quant au contrôle

des usages en fonction des contraintes du territoire, notamment de nature anthropique. Voici

les principales.

7.4. Comités consultatifs d’urbanisme (CCU)

Un CCU « est un organisme mandaté par le conseil municipal ou le conseil d’arrondissement

pour donner des avis sur les demandes qui lui sont soumises en matière d'urbanisme et

d'aménagement du territoire » (MAMROT, 2011). Il s’agit d’un mécanisme de consultation qui

doit être entériné par un règlement adopté par le conseil municipal. À cet effet, l’article 146

de la L.A.U. y précise les pouvoirs habilitants. Malgré qu’un CCU soit à la base un appareil de

consultation de la population, il demeure que son rôle dans la planification et l’administration

d’un territoire municipal est très important, ce qui fait qu’on lui attribut dans biens des cas

bien un caractère décisionnel dans certaines situations telles que les projets de construction ou

de lotissement en raison de certaines contraintes.

7.5. Règlement de zonage

Le règlement de zonage (L.A.U., Art. 113) est un des principaux instruments réglementaires de

mise en œuvre du Plan d’urbanisme. Un tel type de règlement vise à spécifier les constructions

et usages qui sont autorisés ou prohibés pour chaque zone ainsi qu’à déterminer les densités

37

d’occupation du sol. En outre, il servira au regroupement des usages en fonction de différents

critères (environnementaux, fonctionnels, esthétiques et socio-économiques). Plus

particulièrement, les critères environnementaux et physiques considérés en fonction des

nuisances, des risques et des caractéristiques globales associés aux usages et constructions

(Urbanité, 2007). Ainsi, il est spécifié que le règlement octroie à la municipalité des pouvoirs

de prohibition sur les usages, construction ou ouvrages qui peuvent faire en sorte que

l’occupation du sol soit soumise à des contraintes majeures pour des raisons de sécurité

publique, de santé publique ou de bien-être général (L.A.U., Art. 113).

Outre les pouvoirs de prohibition, ce règlement permet la mise en place de dispositifs qui

viseront à diminuer et éviter les impacts liés aux nuisances et aux risques découlant de la

cohabitation des usages. Parmi ceux-ci, mentionnons le contingentement des usages, la

présence d’espaces libres, les zones tampons, les droits acquis, les règles d’extension des

activités, etc.

7.6. Règlement de lotissement

En vertu de l’article 115, le conseil d'une municipalité peut décider d’adopter un règlement de

lotissement pour l'ensemble ou partie de son territoire. À l’instar du règlement de zonage,

celui-ci fournit la possibilité de faire appel à certaines dispositions concernant la présence de

contraintes majeures. Ainsi, les municipalités se permettent de « régir ou prohiber toutes les

opérations cadastrales ou certaines d'entre elles, compte tenu de la proximité d'un lieu où la

présence ou l'exercice, actuel ou projeté, d'un immeuble ou d'une activité fait en sorte que

l'occupation du sol est soumise à des contraintes majeures pour des raisons de sécurité

publique, de santé publique ou de bien-être général » (L.A.U., Art.115). Puis, le présent

règlement peut, en cas de situation impliquant des contraintes majeures, faire appel à la

mesure du degré des effets nocifs ou indésirables produits par la source.

7.7. Contrôle intérimaire

Le contrôle intérimaire est un dispositif facultatif au schéma et au plan d’aménagement qui

offre la possibilité aux autorités municipales (communautés métropolitaines, municipalités

régionales de comtés MRC, municipalités locales) de restreindre ou de régir la réalisation de

nouveaux projets de lotissement, de construction ou de nouvelles utilisations du sol lors de

l'élaboration, de la modification ou de la révision du schéma d'aménagement et de

développement ou le plan d'urbanisme. Cette disposition octroie des pouvoirs plus étendus et

38

restrictifs au niveau du contrôle de l’utilisation du sol que ceux issus de règlements de zonage,

de lotissement, de construction. Ayant un rôle essentiellement préventif, les mesures de

contrôle intérimaire pourront permettre d’éviter une certaine amplification de certains conflits

d’usages. En effet, ce dispositif procure aux municipalités la possibilité de procéder à un gel

temporaire sur l’aménagement et le développement de certains usages et parties du territoire.

Le délai engendré par l’arrêt des activités favorisera un meilleur encadrement des usages et de

leurs impacts par exemple par l’acquisition de nouvelles connaissances et de consensus

politiques.

À la lumière de ces propos, il ressort que certaines dispositions prévues dans la Loi sur

l’aménagement et l’urbanisme peuvent être utilisées comme moyen de prévention face à des

risques d’accident industriels majeurs. Cette loi fournit aux autorités régionales et locales

certains pouvoirs habilitants au niveau du contrôle des usages. L’intégration de la notion de

contraintes anthropiques majeures permet de planifier l’aménagement du territoire de

manière à prendre en considération les risques industriels. La maîtrise de l’urbanisation aux

pourtours des sites industriels impliquant des risques majeurs constitue un outil de prévention

important pour éliminer ou mitiger les risques industriels. Toutefois, les dispositifs de gestion

du territoire compris dans la L.A.U., notamment le schéma d’aménagement et de

développement et le plan d’urbanisme n’ont pas d’effet juridique sans la présence de

règlements d’urbanisme. Or, la L.A.U. ne contient aucun règlement spécifique portant sur les

risques industriels majeurs, ni par rapport aux distances appropriées entre les sites industriels

à risque et la population civile. Cela a comme conséquence de restreindre le pouvoir des

autorités municipales en matière d’intégration des risques industriels dans l’aménagement du

territoire.

Les enjeux auxquels doivent faire face les municipalités sont aussi liés à l’absence de règles

commune en matière d’aménagement du territoire (ex. : distances séparatrices préétablies

entre industries à risques et résidences). Dans cet ordre d’idée, il peut être pénalisant pour

une municipalité d’appliquer unilatéralement une disposition restrictive, telle que des zones

séparatrices entre des usages différents. Dans ce cas, la municipalité devra bien souvent

assumer les coûts d’achats du terrain et la perte de revenus fiscaux qui y sont associés. Pour la

Fédération des chambres de commerce du Québec (FCCQ, 2009), « ce manque à gagner

pourrait expliquer pourquoi les municipalités laissent parfois les promoteurs immobiliers

construire des résidences à proximité des sites industriels générateurs de risques industriels ou

39

de nuisances (Ibid). Bref, on constate que pour différentes raisons, les municipalités n’utilisent

pas toujours les outils législatifs que leur offre le cadre législatif actuel, spécialement la L.A.U.

Pour conclure, le survol de la législation canadienne et québécoise en matière de risques

technologiques et de préparation aux accidents industriels majeurs met en valeur l’aspect très

sectorisé du cadre actuel. Effectivement, des exigences spécifiques sont imposées à certaines

industries selon l’importance des problèmes environnementaux et des risques qu’engendrent

leurs activités. Les obligations ne sont donc pas le fruit d’un encadrement global et unifié,

mais plutôt le résultat d’une approche au cas par cas visant à répondre aux problématiques

spécifiques de certains secteurs plus à risques. En ce sens, la politique canadienne en matière

de risques technologiques est fortement basée sur la responsabilisation des entreprises. Les

différents paliers gouvernementaux s’en remettent donc aux systèmes de responsabilité civile

et pénale pour encadrer la gestion des risques industriels majeurs. En demeure que certaines

lois, telles que la Loi sur la sécurité civile ou la Loi sur la sécurité incendie, prévoient de

nombreux dispositifs qui en font des outils législatifs très importants en matière de gestion des

risques. Quoi qu’il en soit, l’absence de règlements rend difficile leur application. Cette

situation constitue un frein à la mise en place de mesures importantes pour la gestion des

risques industriels. C’est ce que l’on constate particulièrement au niveau de la L.S.C quant à la

réalisation du schéma de sécurité civile ou de la divulgation des risques par les entreprises

utilisant des matières dangereuses.

D’autre part, les risques d’un territoire donné sont des informations importantes à considérer

lors de la planification urbaine et de l’aménagement du territoire. Dans cette lignée la Loi sur

l’Aménagement et l’urbanisme fournit certaines dispositions légales pour la gestion du

territoire qui prennent en compte les contraintes anthropiques majeures. Malgré cela il a été

vu que l’information sur les risques d’accident industriels n’est pas toujours accessible pour les

municipalités. En conséquence, il arrive que celles-ci se retrouvent dans une situation

inconfortable puisqu’elles doivent assurer à la fois la valorisation et le développement du

territoire, mais également la sécurité de ses citoyens. En outre, les pouvoirs d’aménagements

octroyés par la L.A.U. ne fournissent pas les outils et l’expertise aux municipalités pour y

intégrer les risques industriels. Ainsi peut-on dire qu’il existe une déconnexion importante

entre la gestion du sol et la gestion des risques. Tout compte fait, la situation législative ne

fournit pas actuelle de cadre clair de prise de décision.

40

Tout bien considéré, la révision de la Loi sur la sécurité civile et de la Loi sur l’aménagement

du territoire constitue l’occasion idéale de jeter les bases au développement d’une culture de

sécurité civile en visant une réglementation favorisant l’intégration des risques industriels dans

l’aménagement du territoire. À ce niveau, les expériences étrangères en matière de législation

intégrant les risques industriels à l’aménagement du territoire, particulièrement en France et

en Angleterre, peuvent servir d’inspiration dans le but de développer une structure légale qui

répondra aux réalités canadienne et québécoise.

ÉTAT DE LA GESTION DES RISQUES INDUSTRIELS SUR LE TERRITOIRE DE LA

POINTE-DE-L’ÎLE

8.1. Territoire de la Pointe-de-l’Île (PDI)

Situé à l’extrême Est de

l’île de Montréal, le

territoire du Centre de

santé et de services

sociaux de la Pointe-de-

l’Île est découpé en unités

de voisinage (voir annexe

3). Celles-ci ont comme

objectifs de « diviser les

territoires sociosanitaires

de la région montréalaise

en unités plus fines qui

reflètent des réalités

sociales distinctes et, bien

souvent, des milieux

nécessitant des

interventions différentes »

(CSSS-PDI, 2011). Plus

spécifiquement, le territoire de la Pointe-de-l’Île est composé de l’arrondissement municipal

de Mercier-Hochelaga-Maisonneuve pour son quartier Mercier-Est, de l’arrondissement d’Anjou,

de l’arrondissement de Rivière-des-Prairies-Pointe-aux-Trembles et de la ville de Montréal-Est.

41

Dans le cadre de ce document, cette zone servira de terrain d’étude pour lequel sera abordée

la question de la gestion des risques industriels.

Évaluée aujourd’hui à 191 980 personnes (recensement 2006), la population du territoire de la

PDI a connu une croissance importante au cours des dix dernières années. À ce niveau, la

population de Rivière-des-Prairies-Pointe-aux-Trembles et la ville de Montréal-Est a bénéficié

d’une poussée démographique de l’ordre de 7,8%3 pour la période de 2001 à 2006, tandis que

celle de l’arrondissement Anjou a été de 7,6% pour la même période (Ville-MTL, 2009). On

notera que la moyenne de l’ensemble de l’Île a été de 2,1% au cours de la même période.

Par ailleurs, depuis quelques années, on dénote l’arrivée croissante de populations

immigrantes sur le territoire. Selon le recensement de 2006, environ 18,6% de la population du

territoire étaient des personnes immigrantes. Parmi ceux-ci, 3,1 % ont immigré lors des cinq

dernières années, principalement dans l’arrondissement Anjou ainsi qu’à Mercier-Est (CSSS-PDI,

2009). Auparavant, l’arrondissement RDP-PAT a vu le pourcentage de personnes immigrantes

croître de 24% dans les dix dernières années pour atteindre 17% de sa population (Ville-Mtl,

2002).

Parallèlement, le développement résidentiel est en pleine croissance depuis plusieurs années.

Malgré l’augmentation démographique importante des dernières décennies, le potentiel de

développement résidentiel du territoire demeure encore très élevé. En effet, le secteur de

RDP-PAT et la ville de Montréal-Est disposeraient actuellement d’espace disponible pour

accueillir entre 6000 et 10 000 nouveaux ménages (Ville-MTL, 2009). Cela est possible grâce à

une grande disponibilité de terrains vacants et sous-utilisés prêts à accueillir des projets

résidentiels. Mentionnons que ces projections n’incluent pas les secteurs pouvant faire l’objet

d’une transformation à des fins résidentielles, ce qui pourrait faire croître la capacité

d’accueil.

D’ailleurs, l’effervescence actuelle du secteur résidentiel se constate aussi par les divers

projets d’envergure en cours ou en voie de réalisation partout sur le territoire (ex. : projet

résidentiel Faubourg Pointe-aux-Prairies (400 M$), Faubourg Contrecœur (300 M$),

Développement résidentiel Marc-Aurèle-Fortin (100M$), et autres (Ville-MTL, 2011). Également,

l’Est de Montréal peut miser sur d’importants projets de transport, (ex. : train de l’Est et le

prolongement de l’autoroute A-25) qui contribueront à faciliter les déplacements des

personnes tout en rendant le territoire plus accessible. Dans ces circonstances, on peut

3 Selon le Profil sociodémographique de Montréal-Est, édition 2009.

42

présager une certaine continuité, voir une augmentation de la tendance actuelle de

développement en ce qui concerne les zones résidentielles dans cette partie de l’Ile-de-

Montréal.

Le dynamisme de l’économie du territoire de la Pointe-de-l’Île est aussi grandement déterminé

par la vitalité de ses activités industrielles. Effectivement, cette portion de l’Île de Montréal se

distingue par sa grande diversité d’industries (raffineries, usines pétrochimiques, chimiques,

métallurgiques, stockage de gaz naturel, d’hydrocarbures et agroalimentaires, manufacturiers,

de construction, de transport, d’électronique et bien d’autres). Les industries font partie du

paysage de l’Est de Montréal depuis plusieurs décennies. En effet, déjà dans les années 1960, «

le secteur de l’Est accueillait […] la majeure partie de l’industrie lourde de l’Île » (AIEM, 2004).

Encore aujourd’hui, les entreprises industrielles établies sur le territoire sont des composantes

de haute importance pour l’économie locale et régionale, créant de nombreux emplois et

générant d’importantes retombées économiques. Voici quelques données pour illustrer

l’ampleur des activités industrielles dans le secteur.

L’arrondissement RDP-PAT est situé à proximité de grands axes routiers et d’installations portuaires et possède une activité industrielle diversifiée. Il accueille

plus de 1 200 places d'affaires, dont près de 300 entreprises manufacturières (Ville Mtl, 2002).

Si on regroupe l’arrondissement RDP-PAT et la ville de Montréal-Est, ce secteur totalise

à lui seul 544 entreprises et génère 16 409 emplois (Ibid).

L’arrondissement d’Anjou possède, quant à lui, le deuxième plus grand parc industriel de l’Île (après Saint-Laurent) où se concentrent environ 500 entreprises, dont plusieurs sièges sociaux, œuvrant dans des domaines très diversifiés et employant plus de 22 000 personnes (Association des industriels d’Anjou, 2005).

Un des principaux défis économiques auquel fait face le territoire repose en grande partie sur

sa capacité à appuyer la « croissance économique en améliorant la capacité de création,

d’attraction et de rétention des entreprises » (Ville-Mtl, 2010). Pour l’instant, le territoire

possède des superficies disponibles pour l’accueil et le développement des activités

industrielles (terrains vacants ou sous-utilisés dans les parcs industriels et les secteurs

d’emplois). Toutefois, une grande partie de ces espaces demeurent pour le moment peu

attirants pour le développement et apparaissent souvent mal adaptés aux nouvelles réalités

économiques (Ibid). Cette situation s’explique en partie par la présence de nombreux terrains

enclavés ou mal desservis par les axes majeurs de transport. De plus, le potentiel élevé de

43

contamination de plusieurs terrains « représente des coûts et mesures supplémentaires

importants pour un développement potentiel des terrains, les rendant ainsi moins attrayants »

(Ibid). En conséquence, les terrains les plus alléchants deviennent particulièrement convoités

et font parfois l’objet d’une très forte concurrence entre les différents secteurs (industriel,

résidentiel, commercial). Dans cette perspective, il n’est pas rare que l’on assiste à des

changements dans le zonage à l’intérieur même des parcs industriels, au profit d’autres

usages, notamment résidentiel.

Or, la pression de développement exercé autant par le secteur industriel que résidentiel

contribuent toujours plus à un rapprochement des usages sur le territoire. En effet, « la

croissance démographique, l’utilisation plus répandue de l’automobile, les politiques

d’aménagement du territoire favorables au développement des banlieues, ainsi que la pression

fiscale sur les finances des municipalités constituent autant de facteurs qui ont contribué, au

fil des ans, à l’amplification du phénomène de l’étalement urbain, mais aussi au

rapprochement des zones résidentielles des zones industrielles avec pour conséquence

l’apparition de conflits d’usages » (CPEQ, 2011). L’Est de Montréal n’échappe pas à cette

situation. Le cadre dans lequel les entreprises évoluaient, soit dans un milieu peu densifié,

habité en majorité sa propre main-d’œuvre, a été bien souvent remplacé par celui d’une

proximité croissante avec les populations locales n’ayant plus nécessairement de lien direct

avec ces entreprises. En conséquence, la perception des citoyens face aux entreprises

avoisinantes se transpose aujourd’hui en des attentes et exigences beaucoup plus élevées de

leur part en termes de la qualité de leur environnement (Ibid).

La problématique de la cohabitation industries/résidences soulève plusieurs préoccupations,

particulièrement au niveau de la sécurité civile et de l’aménagement du territoire. La

préoccupation centrale de la cohabitation des différents usages réside dans les conséquences

qui peuvent découler de ce type de voisinage. Ainsi, selon le type d’activité, certaines

industries pourront être la source de nuisances (bruit, odeur, etc.) ou de danger (vie, santé,

habitat). Le territoire abrite certaines entreprises qui fabriquent, utilisent ou entreposent des

matières dangereuses, souvent en quantité importante. Comme il a été vu, ces industries ont

un potentiel de risque d’accidents industriels majeurs.

Par ailleurs, le rapprochement des usages peut aussi avoir comme effet de nuire aux projets

d’investissements des entreprises. Face à une situation de proximité accrue des résidences, les

entreprises doivent investir davantage dans des mesures pour limiter les impacts de ses

activités. Dans d’autres circonstances, tel que le démontre le cas de Canterm en 2006 et de

44

l’affaire Ciment Saint-Laurent c. Barette en 2008, il s’avère que des entreprises peuvent être

bloquées dans leurs projets de développement « même quand elles respectent les normes

environnementales en vigueur et que leur projet se situe sur leur propre terrain, déjà voué à

l’activité industrielle » (FCCQ, 2009).

Il n’est pas sans rappeler que la problématique de la cohabitation des usages touche également

les acteurs municipaux. À la fois responsables de la promotion du développement économique,

de la sécurité publique et de l’urbanisme, ceux-ci se retrouvent bien souvent dans des

situations où la prise de décision est particulièrement complexe. Comme il a été vu, les règles

d’aménagement du territoire s’inscrivent dans une optique de prévention, par les décisions

prises en ce qui concerne l’autorisation ou non à des projets résidentiels et industriels,

l’imposition de restrictions, de mesures de sécurité, etc. Toutefois, comme c’est le cas dans

l’Est de Montréal, il arrive que le voisinage entre industrie et résidence soit déjà relativement

bien développé. Face à cette réalité, l’approche réglementaire de l’aménagement du territoire

devient très limitée.

Dans cette perspective, les visions partagées entre les industries et les résidents sont plus

difficilement conciliables :

« Tant les entreprises industrielles que les résidents estiment qu’ils occupent le terrain, dont ils sont propriétaires, de façon tout à fait légitime. Ni l’une ni l’autre des parties n’envisage de se faire évincer au nom de la sécurité. Les résidents invoquent la primauté de la sécurité des personnes sur les intérêts économiques. Les industries rappellent à juste titre l’antériorité de leur établissement et les raisons d’intérêt public qui justifient leur emplacement » (Ibid).

Malgré les divergences de visions, il existe divers moyens d’assurer une cohabitation

harmonieuse entre les industries et les résidences. Dans cette lignée, le Conseil Patronal de

l’Environnement du Québec (CPEQ) a produit le Guide du bon voisinage, destiné aux

entreprises visant à harmoniser ses activités industrielles avec l’environnement et la

communauté. À la lumière de ce document, il apparaît clair que « la clef du succès repose sur

la consultation des parties prenantes, sur un dialogue constant avec la communauté et sur la

démonstration des progrès accomplis » (CPEQ, 2011). À ce niveau, l’Est de Montréal a su

développer au fil du temps un partenariat entre les différents acteurs du milieu (municipalités,

industries, citoyens). En effet, le territoire de la PDI peut aujourd’hui compter sur une

panoplie d’acteurs travaillant de manière concertée à l’harmonisation des usages. Plus

spécifiquement, la section suivante vise à mettre de l’avant la formule locale de gestion des

risques industriels majeurs.

45

8.2. Gestion des risques industriels et acteurs du territoire

De par son caractère industriel, L’Est de Montréal possède un long historique en matière de

cohabitation entre les industries et les résidents. Au fil du temps, plusieurs acteurs ont affiché

un certain leadership qui aura favorisé le développement d’un modèle volontaire de gestion

des risques industriels basé sur la concertation et la communication entre les partenaires du

milieu. Voici un bref aperçu du rôle des différentes organisations ayant participé à cette

démarche.

8.2.1. Association industrielle de l’Est (AIEM)

l’AIEM a été fondée en 1960 par 16 dirigeants d’entreprises de l’Est de Montréal. D’abord à

vocation scientifique et technique, « la mission principale de l’Association fut alors de mener

des études sur la pollution de l’air et de l’eau afin d’en connaître les effets sur la communauté

(AIEM, 2004). Dans cette optique, l’AIEM développe rapidement une expertise

environnementale, particulièrement en mettant sur pied un important réseau

d’échantillonnage de la qualité de l’air, plus tard accréditée par les instances

gouvernementales de l’époque. En outre, les diverses catastrophes industrielles ayant eu cours

à travers le monde dans les années 1980 (Bhopal, Tchernobyl, etc.) auront influencé

l’organisation à prendre un nouveau virage. Celui-ci se caractérisa par le rapprochement des

acteurs du milieu dans le but de développer une réelle culture de sécurité civile, axée vers la

sécurité des installations industrielles et des collectivités. D’ailleurs, cette démarche aboutira

à la création du premier Comité mixte-municipalités-industries (CMMI) pour la gestion des

risques industriels au Canada en 1995.

Plus récemment, l’organisation a créé un comité de liaison de l’industrie et de la communauté

(CLIC). Implanté en 2001, ce comité constitue un lieu où les résidents et les intervenants

locaux peuvent s’informer et échanger sur différents sujets avec les membres de l’AIEM. Cette

façon de faire encourage les bonnes pratiques et « contribue à la qualité de la cohabitation

entre l’industrie et son milieu » (Ibid).

L’AIEM compte aujourd’hui parmi ses rangs 13 membres (voir annexe 2), essentiellement les

principaux établissements lourds du secteur de Montréal-Est et de Pointe-aux-Trembles (AIEM,

2007). Par ailleurs, l’AIEM poursuit ses efforts dans une optique de durabilité, en intégrant les

considérations économiques et sociétales (AIEM, 2004).

46

En somme, depuis sa création à l’AIEM a contribué, entre autres, à l’amélioration de la

performance environnementale des entreprises et de la sécurité des installations industrielles,

mais aussi au développement et au maintien d’un dialogue avec les communautés locales. De

ce fait, on peut aisément affirmer que l’AIEM a participé activement au développement de la

gestion des risques sur le territoire de la Pointe-de-l’Île.

À titre informatif, mentionnons également la participation à la création de plusieurs initiatives

locales ;

• Mesures d'urgence pour l'Est de Montréal • Info-Excavation, pour creuser en toute sécurité • CMMI de l'Est et Comité mixte municipalités-industries-citoyens de l'Est de Montréal • Conseil pour la réduction des accidents industriels majeurs • Comité ZIP Jacques-Cartier, pour la protection et la mise en valeur du Saint-Laurent • Groupe de travail sur la gestion des plaintes dans l'est de l'île de Montréal • Campagnes locales « Achat chez nous » • Comité de liaison de l'industrie et de la communauté • Premier plan stratégique de développement durable de la collectivité montréalaise • Petits déjeuners de l’Espoir de l’est de l’Île

• Rencontre économique : Bâtissons notre avenir ensemble !

Source : ibid

8.2.2. Comité mixte municipalités-industries-citoyens de l'Est de Montréal (CMMIC-EM)

Une des plus grandes réalisations en matière de gestion des risques industriels majeurs sur le

territoire a été la création Comité mixte municipalités-industries-citoyens de l'Est de Montréal

(CMMIC-EM). Découlant de la « collaboration volontaire entre les municipalités de l'époque et

l'Association industrielle de l'Est de Montréal (AIEM), le CMMI de l'Est de Montréal regroupe des

citoyens ainsi que des représentants des industries, de la Ville de Montréal [et la ville de

Montréal-Est] et d'organismes gouvernementaux des domaines de la sécurité civile, de

l'environnement et de la santé » (CMMIC-EM, 2010).

Depuis sa création, les membres du Comité concentrent leurs efforts dans le but de permettre

la réduction des risques industriels et pour faire la promotion d’une culture de sécurité civile

sur le territoire. La démarche poursuivie constitue un « processus volontaire de prévention

proactive et d’élimination progressive ou d’atténuation des risques technologiques » (Ibid).

Pour ce faire, « il s’agit non seulement de réduire les risques d’accident, mais aussi d’engager

l’ensemble des acteurs concernés à prendre des mesures pour minimiser les conséquences d’un

événement majeur » (AIEM, 2004).

47

Plus spécifiquement, le CMMIC-EM vise les objectifs suivants ;

Identifier plus précisément les risques d'accident industriels majeurs partout sur le

territoire

Inciter les générateurs de risques à mettre en place les activités requises de prévention

Élaborer et tester des plans particuliers d'intervention pour chacun des risques analysés

Initier et diffuser un programme d’éducation citoyenne à la sécurité civile dans l’Est de

Montréal

Actualiser un réseau de communication efficace pour l'Est de l'île de Montréal.

Dans cette optique, trois groupes de travail ont été formés :

Un premier groupe analyse les risques et leur prévention

Un deuxième groupe concerte l’intervention et les mesures d’urgence

Le troisième actualise les plans de communication au public et pilote le programme

d’éducation citoyenne à la sécurité civile

Source : CMMIC-EM, 2010

Outre l’avancement des connaissances des risques industriels sur le territoire, la prévention et

la préparation face à ces dangers, soulignons également les réalisations du CMMIC-EM au niveau

de la communication des risques, notamment par l’entremise de deux campagnes de

communication ainsi qu’un système d’alerte et de notification.

8.2.3. Table de concertation Aménagement et environnement de la Pointe de l’île

La Table de concertation Aménagement et environnement de la Pointe-de-l’île est une

initiative du milieu qui a pour vision commune de « faire de l’Est de l’île de Montréal un milieu

de vie de qualité, où les communautés sont fières de contribuer au développement durable de

leur territoire » (TCAEPDI, 2011). De plus, la Table constitue une façon « d’établir un véritable

partenariat en matière de développement durable, de susciter le lieu d’un rendez-vous

harmonieux avec tous les partenaires et de viser une meilleure qualité de vie des résidents »

(Ibid).

C’est en 2006, sous le leadership du Comité ZIP Jacques-Cartier, que des acteurs en

provenance de tous les milieux (gouvernemental, municipal, citoyen, industriel, commercial,

communautaire) se sont réunis afin d’échanger sur des enjeux de développement régional tel

48

que l’aménagement et l’environnement. À cet égard, on dénote la réalisation en 2008 d’un

chantier comprenant cinq ateliers. Cette rencontre aura « permis de mobiliser les partenaires

clés autour des points de convergence, d’identifier les actions prioritaires et de mettre en

commun […] la connaissance des différents enjeux » (Ibid). Ainsi, dans une optique de

développement durable, les chantiers de 2008 auront permis d’identifier quatre grandes

orientations pour l’Est de Montréal : la santé de la population, l’harmonisation des usages

conflictuels du territoire, la mobilité et le transport ainsi que la réappropriation des berges et

des usages de l’eau. Dans le but concrétiser la démarche, des comités d’actions ont été créés

afin d’intervenir au sein des enjeux identifiés.

Depuis 2010, le CSSS de la Pointe-de-l’Île assure la coordination de la Table Aménagement et

environnement. C’est dans cette perspective que la Table de concertation a organisé le

premier Forum Aménagement et environnement de la Pointe-de-l’Île en mai 2011. L’objectif

du Forum, outre la rencontre et le partage de connaissances entre les partenaires du milieu, a

permis de valider les orientations sur lesquelles les comités d’actions devront se pencher pour

les prochaines années.

En ce qui concerne la gestion des risques industriels, mentionnons que le comité d’action

portant sur l’harmonisation du territoire s’est penché sur des questions liées à l’aménagement

du territoire et de la cohabitation des industries impliquant des risques industriels majeurs et

les résidences. À ce niveau, la Table a pu compter sur l’apport en connaissances de divers

acteurs d’importance (arrondissements, municipalité, industries, citoyens-experts, etc.), mais

aussi sur l’expertise en matière de prévention des risques de L’Alliance pour une gestion des

interfaces industrielles/résidentielles responsable (AGIIRR). D’ailleurs, l’AGIIRR est l’organisme

qui a été mandaté pour être ce groupe de travail. Cette organisation, qui regroupe des

citoyennes et des citoyens résidant dans l’Est de Montréal, se préoccupe de « tout ce qui peut

nuire à la qualité de vie des résidents de l’île de Montréal et particulièrement de l’Est de

Montréal parce que provenant d’une trop grande proximité avec les entreprises industrielles

présentant des risques majeurs » (AGIIRR, 2010). Plus spécifiquement, l’AGIIRR s’intéresse à

l’aménagement de zones situées entre les industries à risques et le milieu résidentiel.

Parmi ses réalisations, on peut souligner la participation à de nombreuses consultations

publiques et privées, des échanges avec des représentants de plusieurs ministères et

municipalités. En outre, l’AGIIRR, conjointement avec l’organisme Solidarité Mercier-Est, a

organisé en juin 2010 une séance publique d’information sur la situation des interfaces

49

industrielles/résidentielles au Québec et ailleurs dans le monde. Donc, en plus d’appuyer les

initiatives citoyennes, l’AGIIRR assure également un suivi constant de l’actualité locale en

matière de risques majeurs.

Sommairement, la démarche locale abordée plus haut ne peut se réaliser qu’avec la

participation de nombreux acteurs. En ce sens, pour être réellement efficace, la gestion des

risques requiert « une concertation étroite de l’ensemble des acteurs et la réalisation d’actions

cohérentes et complémentaires entre elles » (SPQ, 2008). Pour ce faire, « le développement

parmi tous les intervenants d’une même vision de la sécurité civile constitue une des

conditions essentielles » (Ibid).

Dans cette lignée, la démarche entreprise par les acteurs du territoire Pointe-de-l’Île depuis

plusieurs années constitue un exemple concret de l’application des principes inhérents à la

gestion des risques. Les outils développés en concertation avec le milieu puis les actions qui en

ont découlé, ont sans l’ombre d’un doute contribué à la réduction de la fréquence et de la

gravité des accidents industriels majeurs sur le territoire, ainsi qu’à l’amélioration de la

préparation et l’intervention des industries, des municipalités et des résidents. Plus

spécifiquement, il en découle une augmentation de la résilience du milieu face aux risques

industriels, notamment grâce à l’accent mis sur la communication des risques aux citoyens, qui

aura favorisé l’amélioration de leur capacité à réagir face aux risques auxquels ils peuvent être

exposés. La prise en compte du point de vue citoyen en amont du processus de gestion des

risques permettra d’éviter, ou du moins de réduire les conflits sociaux liés à l’acceptabilité des

projets industriels.

Somme toute, l’implication d’une panoplie d‘acteurs de toute provenance, malgré le caractère

volontaire de la démarche, démontre qu’il existe réellement une volonté du milieu d’aller de

l’avant en matière de sécurité civile et de gestion des risques industriels majeurs.

50

CONCLUSION

Dans un premier temps, ce document avait pour objectif de présenter certains concepts-clés

en sécurité civile tel la notion des risques et de ses différentes variantes. À partir de ces

considérations, il a été possible d’aborder plus en détail une des composantes du risque

technologique, soit le risque d’accident industriel majeur. Dans cette optique, une attention

particulière a été portée à l’approche de gestion des risques d’accidents industriels majeurs

proposée par le CRAIM. Basée sur une démarche de partenariat entre les acteurs

(municipalités, industries, citoyens, organisations parapubliques, etc.), celle-ci constitue un

cadre de référence pour le développement d’une approche commune pour se prémunir contre

les risques industriels. La mise en place du processus de gestion des risques du CRAIM demeure

une démarche purement volontaire puisqu’aucun règlement ne rend obligatoire son

application. La présentation du cadre légal canadien et québécois et de ses limitations en

matière de risque industriel et d’aménagement du territoire aura permis de mieux saisir

l’importance d’une telle démarche pour éliminer les risques à la source, contrôler les risques

résiduels et mieux se préparer aux éventuelles situations d’urgence. Suite à cela, il devient

plus facile de cerner les enjeux liés à l’établissement de mesures efficaces pour protéger la

population. Ainsi, on y décèlera diverses problématiques, comme celle de la connaissance et

de la communication des risques, la position précaire des municipalités entre les impératifs

économiques et la sécurité civile, la responsabilisation des entreprises et l’acceptabilité des

projets industriels par la population. Ces problématiques deviennent encore plus évidentes

lorsqu’on s’attarde à la cohabitation entre les industries dont les activités impliquant des

risques industriels majeurs et les quartiers résidentiels. À cet égard, l’analyse de la situation

du territoire de la Pointe-de-l’Île s’est avérée très révélatrice. Historiquement l’hôte d’une

importante diversité d’installations impliquant des risques d’accidents industriels majeurs

(raffineries, industries, pétrochimiques, etc.), le territoire de la Pointe-de-l’Île constitue un

exemple inspirant de l’application d’un processus intégré de gestion des risques industriels. En

effet, le territoire a été caractérisé par d’importantes transformations au cours des dernières

décennies (forte hausse de la population, étalement urbain, développement des réseaux de

transport) qui aura favorisé le rapprochement des industries et des résidences. Le leadership

de certains acteurs combiné aux efforts collectifs auront permis la création du CMMIC-EM, un

modèle de concertation qui travaille à la réduction des risques industriels et au développement

d’une culture de sécurité civile. Ces initiatives auront contribué à faire de l’Est de Montréal un

lieu plus sécuritaire et mieux adapté aux différentes visions des membres de la communauté.

51

Quoi qu’il en soit, la survenue de plusieurs catastrophes industrielles à l’étranger malgré la

présence d’un contrôle législatif bien développé et de l’application d’un processus de gestion

des risques industriels démontre bien la fragilité dudit processus. Comme quoi l’efficacité du

processus de gestion des risques dépend non seulement de son application systématique, mais

également des ajustements et de son amélioration, issue des efforts et de la créativité du

milieu.

En ce sens, « l’amélioration de la gestion des risques est considérée parmi les actions définies

pour une meilleure protection de l’environnement, de la santé humaine et pour un

développement durable » (CNE, 2002). Comme les risques industriels peuvent constituer des

obstacles au développement, autant économique, social qu’environnemental, la gestion des

risques devrait occuper une place prépondérante dans une approche plus globale, celle du

développement durable.

52

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ANTIERS_MARS_2011.PDF). Page consultée le 9 juillet 2011.

57

ANNEXES

ANNEXE 1

Exemple de paramètres utilisés pour estimer les conséquences potentielles

d’accidents, notamment pour la réalisation des scénarios alternatifs et normalisés.

ERPG (Emergency Response Planning Guidelines). Les valeurs ERPG ont été

développées par l’Industrial Hygiene Association (AIHA). Elles sont utilisées

pour l’évaluation de « l’ampleur des impacts potentiels qui pourraient affecter la

population exposée lors d’un accident industriel impliquant des substances

chimiques » (CRAIM, 2007, p.54). On y distingue trois niveaux de danger :

ERPG-1 : Concentration maximale d’une substance dangereuse dans l’air sous

laquelle presque tous les individus peuvent être exposés jusqu’à une heure sans

qu’il y ait d’effets sur la santé autres que des effets mineurs et transitoires ou sans

que ces individus perçoivent une odeur clairement désagréable.

ERPG-2 : Concentration maximale d’une substance dangereuse dans l’air sous

laquelle presque tous les individus peuvent être exposés jusqu’à une heure sans

qu’il y ait d’effets sérieux ou irréversibles sur la santé ou sans qu’ils éprouvent

des symptômes qui pourraient les empêcher de se protéger. Niveau de danger

utilisé en urgence et en planification.

ERPG-3 : Concentration maximale d’une substance dangereuse dans l’air sous

laquelle presque tous les individus peuvent être exposés jusqu’à une heure sans

qu’il y ait d’effets sur leur santé susceptibles de menacer leur vie.

Source : CRAIM, 2007, p.54

AEGL (Acute Exposure Guideline Levels). Créé par l’Environmental Protection

Agency (EPA), établi des valeurs guide en ce qui concerne les effets liés à

l’exposition importante à des matières dangereuses. Contrairement aux valeurs

ERPG, celles-ci permettent l’analyse pour plusieurs durées d’exposition (10

minutes, 30 minutes, 1,4 et 8 heures). On lui attribue également trois niveaux de

danger :

58

AEGL-1 : Concentration d’une substance dangereuse dans l’air (en ppm ou

mg/m3) au-dessus de laquelle des personnes exposées, incluant les personnes

sensibles. Cependant, les effets ne sont pas incapacitants et ils sont éphémères et

réversibles, dès la cessation de l’exposition. Les concentrations inférieures à

l’AEGL-1 représentent un niveau d’exposition associé à la perception d’une odeur

modérée, d’un goût ou à d’autres irritations sensorielles.

AEGL-2 : Concentration d’une substance dangereuse dans l’air (en ppm ou

mg/m3) au-dessus de laquelle des personnes exposées, incluant les personnes

sensibles, pourraient développer des effets sérieux de longue durée ou

irréversibles sur la santé ou encore les empêchant de fuir les lieux. Les

concentrations inférieures à l’AEGL-2 mais égales ou supérieures à l’AEGL-1

représentent une exposition pouvant provoquer un inconfort important.

AEGL-3 : Concentration d’une substance dangereuse dans l’air (en ppm ou

mg/m3) au-dessus de laquelle des personnes exposées, incluant les personnes

sensibles, pourraient subir des effets menaçant la vie ou entraînant la mort.

Source : CRAIM, 2007, p.55

59

ANNEXE 2

Exemple de matrice de décision pour l’aménagement du territoire pour les

nouveaux projets

Source :

http://www.securitepublique.gouv.qc.ca/fileadmin/Documents/securite_civile/colloques/colloques

_regionaux/Outaouais/amenagement_territoire_risques_industriels.pdf

60

ANNEXE 3

L’Association industrielle de l’est de Montréal

L’Association industrielle de l’est de Montréal (AIEM) a été fondée en 1960 dans

l’optique première de la protection de l’environnement. L’AIEM regroupe les principaux

établissements industriels lourds du secteur de Montréal-Est et de Pointe-aux-Trembles.

Les membres de l’AIEM sont :

la raffinerie de Montréal-Est de Shell Canada

la raffinerie de Montréal de Petro-Canada

l’usine de production de polyéthylène de Pétromont s.e.c.

l’usine de production d’acide téréphtalique purifié d’Interquisa Canada s.e.c.

l’usine de production de paraxylène de Chimie Parachem s.e.c.

l’affinerie CCR de Xstrata Cuivre

l’usine de coulée continue de tige de cuivre de Nexans Canada

l’usine de récupération de soufre Marsulex Montréal

le terminal pétrolier de Montréal-Est d’Ultramar Limitée

l’usine LSR de gaz naturel de Gaz Métro

’usine de production de polytriméthylène téréphtalate de PTT Poly Canada

s.e.c.

Le terminal d’entreposage de produits liquides de Canterm Terminaux

Canadiens Inc.

Les usines de séparation de l’air et de CO2 de Praxair

Source : Mémoire Projet de règlement sur le contrôle des déversements d’eaux usées dans les ouvrages

d’assainissement et cours d’eau

http://cmm.qc.ca/fileadmin/user_upload/memoire/eaux_usees/PREU-M11-AIEM.pdf

61

ANNEXE 4

Unités de voisinage du territoire du CSSS de la Pointe-de l’Île

Source : Direction de santé publique de l’Agence de la santé et des services sociaux de Montréal, 2006.

62