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La géopolitique de l’Arctique : sous le signede la coopérationPar Frédéric LasserreChangement climatique Circulation Conflits environnementaux GéopolitiqueNégociations Ressources naturelles Arctique / Antarctique Droit internationalEnvironnement Frontières Mers / océans Politique étrangère / diplomatieSouveraineté Territoires

La fonte rapide de la banquise dans l’Arctique en été laisse entrevoir la possibilité de sadisparition estivale d’ici quinze à soixante ans, et de l’ouverture de passages maritimesrelativement libres de glace sur des périodes de plusieurs mois. Les glaces fondent de plus enplus tôt, se reforment de plus en plus tard, prolongeant la saison relativement navigable pourtous les navires de deux mois et demi à désormais trois à cinq mois. Cette fonte ranime ainsil’intérêt pour les mythiques passages du Nord-Est (au nord de la Sibérie) et du Nord-Ouest (àtravers l’archipel arctique canadien), routes maritimes entre l’Europe et l’Asie plus courtes deplus de 7 000 km que par les canaux de Panama ou Suez. Ces perspectives de mers arctiqueslibres de glace sur de plus longues périodes relancent aussi les projets d’exploration minière etd’hydrocarbures, tant du côté russe que du côté canadien, avec des perspectives intéressantesen matière de pétrole, de gaz, d’or, de diamants et de nickel.

Les médias rapportent régulièrement les jeux de pouvoir qui se dessinent dans l’Arctiqueactuellement. Certains parlent même d’une « bataille pour l’Arctique », d’une nouvelle « guerrefroide » pour les ressources de la région, voire d’une possible guerre entre pays riverains del’océan Arctique pour le partage de ses richesses. De tels scénarios catastrophes, pour êtrevendeurs sur un marché de l’information où annoncer la paix n’attire guère l’attention, sont peucrédibles compte tenu des enjeux dans cette région, importants mais pas stratégiques, etcertainement pas insolubles grâce à des négociations.

Deux grands types de disputes, bien différentes, opposent actuellement les pays de l’Arctique.Se pose tout d’abord la question du statut des routes maritimes potentielles des passages duNord-Ouest et du Nord-Est, alors que des scénarios prévoient un accroissement de la navigationdans ces zones : s’agit-il de détroits internationaux, ou ces passages sont-ils sous lasouveraineté complète du Canada et de la Russie ? Ensuite, se pose la question de l’extensionde la souveraineté économique (droits souverains) sur les plateaux continentaux, au-delà de laligne des 200 miles nautiques ou marins (mn), question qui renvoie à celle de l’abondancerelative des ressources naturelles dans la région. Ces deux disputes diffèrent tant par les enjeuxqu’en raison de jeux d’alliances inconstants. Quels sont les enjeux économiques liés aux routeset aux ressources arctiques ? Comment se précisent les revendications sur les plateauxcontinentaux ? Quelle construction institutionnelle ou diplomatique encadre la réorganisation desrelations régionales ?

Les routes maritimes arctiques : de futurs axes majeurs ?

La fonte de la banquise a redonné corps à l’idée de transiter par les routes arctiques entreAtlantique Nord et Pacifique Nord (voir la carte ci-dessous). Dès le XVIe siècle, les explorateurseuropéens ont tenté de découvrir le mythique passage du Nord-Ouest, sans succès. En 1969,

l’expérience du pétrolier Manhattan, commanditée pour tester la viabilité commerciale dutransport du pétrole de l’Alaska par voie maritime avait suscité une vive réaction de l’opinionpublique canadienne, et s’était conclue sur le constat de la non-rentabilité de tels projets. Depuislors, l’impact des changements climatiques s’est fait sentir. Au rythme actuel, la banquiseestivale décroît de 12 % par décennie environ (voir les données 2013 du National Snow & IceData Center). Si les scénarios évoquant la possibilité de passages arctiques ouverts toutel’année n’ont aucun fondement (Lasserre 2010a) – l’hiver arctique reviendra chaque année et labanquise annuelle se reformera – le déclin de la banquise estivale a accru les possibilités detransit et de navigation dans la région.

En tout état de cause, de tels scénarios posent la question de la souveraineté sur les passages :pour le Canada comme pour la Russie, les détroits que traversent le passage du Nord-Ouestcomme du Nord-Est constituent des eaux intérieures, sur lesquelles Ottawa comme Moscou ontpleine souveraineté, tandis que pour les Etats-Unis notamment, ils constituent des détroitsinternationaux et sont donc ouverts au transit (Bartenstein 2010 ; Lasserre 2004, 2010b).Cependant, Washington n’a pas choisi de faire activement pression sur la Russie ou le Canada,probablement par souci d’éviter de reconnaître une situation susceptible de constituer unprécédent pour d’autres détroits, nettement plus stratégiques ceux-là (Lalonde et Lasserre2013).

L’enjeu semble d’autant moins important que si le trafic de destination (les navires qui vont dansl’Arctique pour livrer ou charger) augmente progressivement, le trafic de transit demeure trèsfaible : on ne relevait que deux transits commerciaux à travers le passage du Nord-Ouest en2013 et Moscou déclarait officiellement soixante-et-onze transits à travers le passage du Nord-Est (mais ce chiffre incluait une quarantaine de cargos ayant chargé du minerai de fer, du gaz oudu pétrole à Kirkenes, Mourmansk ou Vitino, ce qui constitue donc du trafic de destination). Dufait des contraintes majeures qui demeurent – risques pour la navigation, coûts élevés desnavires à coque renforcée, impossibilité de développer une desserte fondée sur le juste-à-temps(voir Lasserre et Pelletier 2011 ; Lasserre 2014) – les compagnies maritimes semblent peuintéressées par le transit, mais davantage par le trafic de destination (Lasserre et Pelletier2011) : sur cent-vingt-cinq entreprises interrogées en 2010 (quatre-vingt-dix-huit réponses),seules dix-sept manifestaient un intérêt pour l’Arctique, et encore était-ce pour des activités dedestination pour quatorze d’entre elles (voir le tableau ci-contre). Un sondage similaire mené en2013 auprès des compagnies maritimes chinoises a souligné le même désintérêt : sur vingt-cinqentreprises sondées, seules deux affichent un certain intérêt, dont une pour le trafic dedestination (Huang et Lasserre 2013). Ce n’est donc pas à brève échéance que les passagesarctiques pourront concurrencer les routes classiques par Panama ou Suez.

Des gisements majeurs de ressources naturelles ?

Les médias mettent beaucoup l’accent sur l’eldorado que constituerait l’Arctique en matière deressources, et nombre de pays comme le Japon ou la Chine ne cessent de justifier leur intérêtpour la région et de revendiquer une place d’observateur au sein du Conseil de l’Arctique. Le USGeological Survey estimait en 2008 que 10 % des réserves de pétrole et 29 % des réserves degaz qui restent à découvrir se trouvaient dans l’Arctique, soit environ 90 milliards de barils depétrole, 47 261 milliards de mètres cubes de gaz naturel et 44 milliards de barils de condensatsde gaz (U.S. Geological Survey 2008). Ces réserves estimées demeurent à prouver et leurprésence ne préjuge pas de la rentabilité de leur exploitation. Toutefois, bien que non

négligeables – elles représentent environ sept ans de consommation mondiale de gaz, et troisans pour le pétrole – elles ne sont pas non plus immense et ne sauraient se substituer auxgisements du Moyen-Orient. Les estimations des réserves exploitables dans la région ont faitl’objet d’un enthousiasme excessif : plusieurs compagnies d’exploration font valoir que lesgisements découverts à ce jour sont difficiles à exploiter et contiennent beaucoup de gaz etmoins de pétrole que prévu. De plus, près de 95 % de ces ressources se trouveraient en deçàdes 200 mn, donc dans les zones économiques exclusives (ZEE) que personne ne conteste, cequi limite la portée des litiges sur les plateaux continentaux étendus. Il est néanmoins certainque d’importants gisements d’hydrocarbures restent à inventorier au nord-ouest de l’archipelcanadien, à l’est du Groenland et dans les mers arctiques sibériennes.

Les gisements miniers paraissent prometteurs mais tout aussi difficiles à exploiter. Ainsi, sur l’îlede Baffin au Canada, la mine de fer de Mary River devrait entamer en 2014 (après plusieursannées de retard) l’exploitation d’un très important gisement de fer, connu depuis 1960.Cependant, BaffinLand et son actionnaire ArcelorMittal ont opté pour une exploitation plusmodeste : alors qu’ils prévoyaient initialement une desserte maritime toute l’année malgré labanquise, au moyen de navires fort coûteux et via un port desservi par une voie ferrée, ils sesont finalement décidés pour une desserte estivale d’un port plus petit et desservi par route.

Plusieurs entreprises minières chinoises commencent aussi à s’intéresser aux ressourcesarctiques, à High Lake, Izok Lake (MMG Ltd), Kangiqsujuaq (Jilin Jien) et au lac Otelnuk (Wisco)notamment ; certaines ont déjà signé un accord avec la Russie pour l’exploration pétrolière enmer de Laptev (novembre 2012), alimentant des scénarios de menace à terme dont on necomprend pas très bien le fondement, car la Chine entend bien accéder à ces ressources selonles mécanismes du marché (Alexeeva et Lasserre 2012 ; Huang et Lasserre 2013, 2014). Maistoutes ces ressources demeurent coûteuses à exploiter. Le gisement de gaz russe deShtokman, découvert en 1989 en mer de Barents, connaît de multiples reports dans sa mise enexploitation. Shell a annoncé la suspension de ses campagnes d’exploration pétrolière arctiqueen 2012 en raison des conditions opérationnelles très difficiles, en particulier en Alaska, malgréles changements climatiques.

C’est un point majeur : malgré les changements climatiques, l’exploitation des ressourcesdemeure très coûteuse et difficile. Certes, la banquise fond et rend la navigation plus aisée, maiselle est aussi plus mobile et exerce parfois plus de pression sur les plates-formes. Sur terre, lafonte du pergélisol et le raccourcissement de la durée des routes de glace rendent la logistiqueplus compliquée qu’autrefois. Les multiples reports de la mise en exploitation, les changementsde plans sont la preuve de la difficulté d’établir la rentabilité de gisements dans la région, et de latrès forte dépendance de ces entreprises envers les cours mondiaux des ressources. En effet,bien davantage que les changements climatiques, ce sont les cours élevés des matièrespremières qui encouragent celles-ci à se lancer dans des projets arctiques ; les fluctuations deces cours sont autant de barrières parfois rédhibitoires.

Des espaces maritimes disputés : coopération ou dérive vers un conflit ?

Ce discours largement relayé sur l’abondance supposée des ressources naturelles arctiques aconforté l’idée selon laquelle la définition des espaces de souveraineté maritimes se résumeraità une course pour l’appropriation des espaces maritimes arctiques.

Lorsqu’en août 2007, un sous-marin russe a planté un drapeau au fond de l’océan Arctique, aupôle Nord, il s’agissait d’appuyer la revendication de Moscou sur son espace économique dansla région. Pourtant, le geste n’a aucune portée légale, car la Convention des Nations unies sur ledroit de la mer (1982) a déjà établi les procédures pour affirmer sa souveraineté économique surles plateaux continentaux.

En effet, la Convention attribue à chaque pays une ZEE de 200 mn (360 km) à partir de ses

côtes. Dans cette zone, un navire étranger peut circuler librement, mais l’Etat conserve sasouveraineté sur toute activité économique dans la mer (pêche) comme sur les fonds marins(extraction minière). De fait, une bonne partie de l’océan Arctique est déjà passé sous lecontrôle économique exclusif des pays riverains, car personne ne conteste le principe des ZEE.

Au-delà de la limite des 200 mn, l’Etat côtier peut revendiquer une souveraineté économique surles ressources du sous-sol marin (et non de la colonne d’eau) jusqu’à 350 mn (620 km), àcondition que cet espace soit constitué par le prolongement physique de la plateformecontinentale en mer. Autrement dit, il existe un critère géologique pour qu’un Etat puisse seprévaloir de ce droit. Et c’est justement ce à quoi s’affairent les Etats côtiers : ils multiplient lesmissions océanographiques dans le bassin arctique pour pouvoir prouver, auprès de laCommission des limites du plateau continental (CLPC), que la géologie des fonds marins justifieleurs revendications au-delà des 200 mn. Le feu vert de la Commission ne signifie pas quel’ONU avalise les revendications, mais qu’elles sont légitimes d’un point de vue géologique. Ilreste ensuite à négocier avec les pays voisins les frontières communes.

En 2001, la Russie a déposé un premier dossier. En 2002, la Commission lui a demandé derevoir sa copie car les éléments invoqués ne justifiaient pas sa revendication, en particulier ausujet de la dorsale de Lomonosov, chaîne de montagne sous-marine que les Russes estimentêtre un prolongement du plateau continental russe. Les Danois estiment au contraire que laditedorsale fait géologiquement partie du Groenland, et le Canada estime qu’elle prolonge l’archipelarctique canadien... Le Danemark et le Canada, qui ont déjà défini leur frontière maritimeéconomique commune entre Groenland et archipel arctique canadien en 1973, ont décidé des’associer pour mener des missions océanographiques conjointes en 2007 et 2008. Et les Etats-Unis se trouvent dépourvus, car, n’ayant pas ratifié la Convention du droit de la mer, ils nepeuvent s’en prévaloir pour déposer une demande auprès de la CLPC. D’où les pressions, tantdes démocrates que des républicains, pour que le Congrès ratifie le traité. La Norvège a déposésa demande officielle le 27 novembre 2006, acceptée le 27 novembre 2009 ; le Danemark adéposé des demandes partielles au nord des îles Féroé en 2009, au sud du Groenland en 2011et à l’est en 2013. Le Canada a déposé une demande, demeurée secrète, en 2013, et leDanemark a complété ses demandes en décembre 2014.

Pourquoi un tel empressement ? La réponse ne doit pas tant être cherchée du côté deschangements climatiques ou de la quête des ressources que du côté du droit international. Cequi prend les allures d’une ruée sauvage vers les espaces maritimes procède en faitprincipalement d’une contrainte légale : une fois la Convention ratifiée, les États disposent de dixans pour déposer leur revendication sur des plateaux continentaux étendus. Le Canada a ratifiéce traité en 2003 et avait donc jusqu’en 2013 pour monter son dossier, ce qu’il a fait juste avantl’échéance. Le Danemark avait ratifié en 2004, il avait donc jusqu'à la fin de 2014 pour faireconnaître ses revendications, échéance honorée également. Ces délais sont imprescriptibles etl’ordre dans lequel les revendications sont déposées n’a pas d’impact : les premiers àrevendiquer ne sont pas les premiers en droit. Or, pour faire valoir ses revendications, il fautdocumenter son dossier, d’où l’empressement à monter de nombreuses missions géologiquespour appuyer les points de vue. Si course il y a, c’est avant tout une course contre la montre.

Par ailleurs, cette idée d’une course à l’appropriation des espaces maritimes arctiques ne tientpas non plus au regard du niveau élevé de coopération entre Etats, précisément pour définirleurs frontières communes et pour collecter les données océanographiques permettant d’établirl’étendue des plateaux continentaux.

Tout d’abord, à Ilulissat (Groenland) en 2008, les cinq Etats riverains de l’Arctique ont réaffirméla primauté du droit international incarné dans la Convention des Nations unies sur le droit de lamer de 1982 comme mécanisme fondamental de règlement d’éventuels litiges. De fait, suite àl’acceptation par la CLPC de la revendication danoise sur le plateau continental au nord des îlesFéroé, le chevauchement des prétentions est patent : il déclenche la procédure de négociationqui avait été négociée entre l’Islande, la Norvège et le Danemark dès 2006.

On observe d’ailleurs que les États arctiques sont parvenus à s’entendre sur la délimitation detrès nombreuses frontières maritimes communes (voir la carte ci-dessous). Le cas le plusspectaculaire demeure celui de la mer de Barents, où un litige ancien opposait Russie etNorvège. Bon nombre d’observateurs prédisaient la pérennité du litige, or il a été réglé dès leprintemps 2010. En mer de Lincoln, au nord-ouest du Groenland, le litige entre Canada etDanemark a été l’objet d’un accord provisoire en 2012. A l’heure actuelle, en attendant lapublication des revendications finales sur les plateaux continentaux, le principal litige quidemeure concerne les Etats-Unis et le Canada à propos de la mer de Beaufort, mais il nesuscite aucune animosité entre les deux Etats.

Enfin, cette volonté de coopération se traduit par l’organisation conjointe de plusieurscampagnes de collecte de données océanographiques et géomorphologiques destinées àétayer les revendications sur les plateaux continentaux étendus : Accord formel de coopérationCanada-Danemark en 2005 ; Danemark-Canada (LORITA) en 2006 ; Danemark-Russie(LOMROG I) en 2007 et 2009 ; Canada-Etats-Unis en 2008 et 2009 ; Danemark-Canada-Suède(LOMROG II) en 2009 ; Danemark-Suède (LOMROG III) en 2013.

Pourquoi les Etats souhaitent-ils coopérer ? Ces campagnes conjointes permettent demutualiser les moyens et donc de réduire les coûts car ce type d’opération se chiffre en millionsde dollars. Elles permettent aussi de limiter les contestations futures puisque ce sont les mêmesdonnées, collectées ensemble, qui serviront de base aux revendications des Etats arctiques : ilsera délicat d’avancer l’argument de leur invalidité. Enfin, elles constituent des mesures deconfiance.

La quête des ressources jouerait-elle un rôle dans ces démarches de revendications ? Il seraittentant et logique de le croire, avec les réserves formulées plus haut. Quelques élémentslaissent cependant penser que l’aiguillon des ressources n’est pas si acéré qu’il y paraît. En merde Beaufort, cela fait plusieurs années que les compagnies pétrolières ont avisé le Canada etles Etats-Unis qu’elles ne souhaitaient pas entamer de recherches dans la zone disputée, sanspour autant que n’accélèrent les négociations, malgré l’exemple du traité russo-norvégien de2010. Et dans ce cas-ci précisément, la résolution du litige n’a pas été suivie de velléités deprospection dans la zone autrefois disputée (Moe 2013), aucune ruée vers les ressources n’aété constatée.

De fait, il est tout à fait inexact de parler de course à l’appropriation de l’Arctique et de nouvelleguerre froide à propos de la région, d’autant que la rhétorique militaire, souvent destinée àl’électorat national, ne se traduit pas vraiment par un accroissement des capacités offensivesdes Etats arctiques (Lasserre et al. 2012).

Quelle construction institutionnelle ? Le rôle du Conseil de l’Arctique

Bien que les ressources naturelles de l’Arctique soient sans doute plus coûteuses à exploiter etmoins abondantes et que les routes maritimes arctiques présentent également un intérêtstratégique moindre que ne le laissent penser les médias, on assiste à la multiplication desdéclarations d’intérêt à l’endroit de la région de la part d’Etats non arctiques, européens (France,Allemagne, Royaume-Uni, plus récemment Italie ou Pologne notamment) ou asiatiques (Chine,Japon, Corée du Sud, Inde), voire d’acteurs politiques régionaux comme l’Union européenne :ces Etats souhaitent participer à l’unique instance de gouvernance de la région, le Conseil del’Arctique, fondé en 1996. Celui-ci regroupe huit Etats arctiques (Canada, Danemark, Etats-Unis,Finlande, Islande, Norvège, Russie, Suède), sept organisations représentant les peuplesautochtones, douze Etats dits observateurs qui peuvent assister aux débats mais n’ont pas dedroit de vote, et vingt organisations gouvernementales ou non gouvernementales, égalementobservatrices. En mai 2013, la Chine, l’Inde, la Corée du Sud et la Pologne notamment ont étéadmis comme observateurs, mais l’Union européenne est demeurée le seul candidat dontl’admission a été refusée. Bruxelles paie ici deux éléments de sa politique. Tout d’abord, lavolonté, affichée à partir de 2008, d’intervenir activement sur la scène arctique en soulignant lecaractère international des passages arctiques (froissant donc la Russie et le Canada) et enprônant la signature d’un nouveau traité international spécifique à l’Arctique, qui y gèlerait touterevendication maritime (sapant donc directement les prétentions des cinq riverains de l’océan).Ensuite, l’embargo sur les produits du phoque, décrété en 2010, qui a totalement détruit lemarché des fourrures dont dépend une part importante de l’économie des autochtones, desInuits en particulier, qui comprennent d’autant moins cette mesure que le phoque n’est pas uneespèce menacée. Les représentants inuits n’ont eu de cesse, dès lors, de plaider contrel’admission de l’UE. Si le Conseil et la Commission ont depuis abandonné le projet de traitéarctique, le mal est fait : la candidature de l’UE ne sera pas acceptée avant 2015 au mieux.

C’est sous l’égide du Conseil de l’Arctique que se renforce la coopération régionale, sapant unpeu plus encore l’idée d’une montée des tensions régionales. Outre la déclaration d’Ilulissat du28 mai 2008, le Conseil a fortement appuyé les négociations auprès de l’Organisation maritimeinternationale, en vue de la définition d’un Code polaire pour la navigation. Sous son égideégalement ont été signés deux traités, l’un sur la coordination des responsabilités en matière derecherche et de sauvetage (2011), et l’autre sur les mesures de lutte antipollution en cas de

marée noire (2013). Cependant, ces succès diplomatiques ne doivent pas cacher le fait que leConseil n’est qu’une instance de discussion, et non de décision, confusion qui explique peut-êtrel’engouement de nombre d’Etats arctiques pour l’organisation : il n’est en aucun cas l’équivalentd’un Conseil de sécurité de l’Arctique, car les aspects militaires n’y sont jamais (officiellement)abordés, et les décisions contraignantes sont a priori évitées, sauf en cas de consensus.

Conclusion

Loin d’entraîner nécessairement une radicalisation des positions nationales, surtout lorsque l’onanalyse froidement les enjeux, les querelles de souveraineté peuvent parfaitement motiver lacoopération des pays riverains de l’Arctique. Les détroits ne semblent pas susciter la passionque les médias imaginaient (Lasserre 2009). Quant aux plateaux continentaux, on a vu que lecadre juridique est strict et que les Etats se sont engagés à le respecter. Quoi qu’il en soit, lesenjeux demeurent minces puisque l’essentiel des gisements à découvrir se trouve dans les ZEE.De plus, les enjeux majeurs qui se dessineront dans l’Arctique ne relèvent pas de l’affirmation dela souveraineté individuelle des Etats, mais de la coopération : comment encadrer la navigationqui pourrait se développer à travers l’océan Arctique ? Comment gérer les impacts majeurs deschangements climatiques sur les écosystèmes et les sociétés locales au XXIe siècle ? Dans untel contexte, savoir à qui appartient le passage du Nord-Ouest semble bien dérisoire…

Références

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La fonte rapide de la banquise dans l’Arctique en été laisse entrevoir la possibilité de sadisparition estivale d’ici quinze à soixante ans, et de l’ouverture de passages maritimesrelativement libres de glace sur des périodes de plusieurs mois. Les glaces fondent de plus enplus tôt, se reforment de plus en plus tard, prolongeant la saison relativement navigable pourtous les navires de deux mois et demi à désormais trois à cinq mois. Cette fonte ranime ainsil’intérêt pour les mythiques passages du Nord-Est (au nord de la Sibérie) et du Nord-Ouest (àtravers l’archipel arctique canadien), routes maritimes entre l’Europe et l’Asie plus courtes deplus de 7 000 km que par les canaux de Panama ou Suez. Ces perspectives de mers arctiqueslibres de glace sur de plus longues périodes relancent aussi les projets d’exploration minière etd’hydrocarbures, tant du côté russe que du côté canadien, avec des perspectives intéressantesen matière de pétrole, de gaz, d’or, de diamants et de nickel...

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