La carte des arrêtés «CatNat» pour les inondations ... · La qualification en termes de...

La carte des arrêtés «CatNat» pour lesinondations : limites et améliorations possibles

Johnny Douvinet, Freddy Vinet

Université d’Avignon et des Pays du VaucluseUMR ESPACE, UMR GRED

Résumé.— Les arrêtés «CatNat» sur les inondations apportent des informations intéressantes maisil convient de bien circonscrire le champ d’utilisation de ces données car le manque de scientificité descritères retenus, les aspects politiques de la prise de décision, l’absence de prise en compte du coûtdes sinistres occasionnés et une catégorie finalement « fourre-tout » réduisent fortement lespossibilités de traitement. Cet article propose d’améliorer les interprétations spatiales par le biais depondérations, en particulier en croisant les arrêtés aux densités de population, à la distribution desintensités des pluies ou à la carte des indemnisations réalisées de façon post-événementielle. Lafréquence des arrêtés dans des communes (Nice, Marseille) invite finalement à discuter cette notionde catastrophe naturelle.Arrêtés « CatNat » • Limites • Pondérations spatiales

Abstract.— The map of “Natural Disaster” decrees for floods, limits and possibleimprovements.— This paper investigates the limits of the French “natural disaster” database. Indeed,the lack of scientific criteria, political considerations in terms of decision making, the absence ofaccounting for the cost of damages. It finally creates a heterogeneous category that greatly reducesthe possibility of handling issues. This article wishes to improve spatial interpretations through weighteddata, especially by comparing decrees with population densities, with a map of the intensity of rainfall,and the map of payments made after an event. Finally, the frequency of decrees in communes (Nice,Marseille) leads us to call into question the notion of natural catastrophe.“CatNat” decrees • Damages • Floods • Mapping

Resumen.— El mapa de las decisiones « CatNat » por las inundaciones: limitaciones y mejoríasposibles.— Las decisiones “CatNat” sobre inundaciones traen informaciones importantes. Pero esnecesario bien definir el campo de aplicación de sus datos debido al carácter poco científico de loscriterios tomados en cuenta, a los aspectos políticos de la toma de decisión, a la ausencia de tomaren cuenta el costo de los danos ocasionados, y a la presencia de una categoría “general” maldiscriminada, lo que reduce bastante las posibilidades de tratamiento. Este trabajo propone mejorarlas interpretaciones espaciales a partir de ponderaciones, particularmente cruzando las decisiones conlas densidades de población, las distribuciones de las intensidades de lluvias o con el mapa de lasindemnizaciones decididas después del acontecimiento. La frecuencia de las decisiones en algunascomunes (Niza, Marsella) invita por fin a discutir esta noción de catástrofe natural.Decisiones “CatNat” • Limitaciones • Ponderaciones espaciales

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M@ppemonde

Labase GASPAR (gestion assistée des procédures administratives relatives auxrisques naturels) est souvent utilisée pour réaliser des inventaires sur lesinondations, que ce soit à une échelle régionale (Delahaye, 2002 ; Auzet et al.

2005 ; Hay-Lepêtre, 2005) ou nationale (Vinet, 2010 ; Douvinet, Vinet, 2012), mais ellene fait pas toujours l’objet d’une critique très détaillée. Cette base ne constitue pas laseule source d’information sur les inondations (Ballais, Ballais, 1994 ; Garry, 1995 ;Antoine et al., 2001 ; Laganier, 2002 ; Vinet, 2008 ; Gaume, 2009). Toutefois, lesarrêtés «CatNat» sont régulièrement utilisés, surtout par les collectivités locales, pourplusieurs raisons :• l’accès à ces données reste gratuit (www.prim.net) ;• les reconnaissances sont a priori prises sur des critères homogènes (appliqués dela même manière, quelle que soit la taille de la commune touchée) ;• c’est la seule base de données qui existe désormais sur une période suffisammentlongue (elle est renseignée depuis le 1er janvier 1983) pour pouvoir calculer despériodes de retour sur la sinistralité associée à des phénomènes naturels. Paropposition, les coûts des indemnisations, gardés secrets par la Caisse centrale deréassurances (CCR), restent inexploités ;• les cartes réalisées à partir de ces arrêtés «CatNat» prennent tout leur senslorsqu’elles sont comparées à des cartographies d’aléa (Atlas des zones inondables)ou à des cartes de réglementation, en termes d’occupation du sol (Plan de préventiondes risques naturels, PPRN), dont l’état d’avancement figure aussi dans la baseGASPAR.Cet article propose de recenser toutes les limites imputables à la structure de la

base de données et à la procédure de reconnaissance, en se focalisant plusspécifiquement sur l’aléa « inondations». Il fait écho à un autre article publié enparallèle (Douvinet, Vinet, 2012) et dont les résultats peuvent prêter à certainesinterrogations. Ainsi, face à des attentes légitimes (quels sont les apports des cartesà l’information préventive? est-il possible d’en déduire la vulnérabilité des secteurs leplus souvent sinistrés ?), on s’aperçoit que des biais de différentes naturesempêchent de les prendre en compte. Il s’agit donc ici, outre l’analyse et la critiquede la source, de proposer des solutions pour contourner les limites de l’interprétationspatiale des résultats, en cherchant notamment à savoir si le rapport entre lafréquence des arrêtés et la population pourrait permettre d’identifier les «mauvaisélèves» (communes peu peuplées mais souvent reconnues) ou, à l’inverse, lesterritoires densément peuplés mais bien souvent sinistrés. Le coût desindemnisations et le rôle joué par les intensités des pluies seront aussi explorés àl’appui de plusieurs études de cas. Enfin on discutera la notion même de catastrophenaturelle, sujette à caution à partir du moment où des communes ont été reconnuesplus de dix fois sur la période étudiée (25 ans).

1. Champ d’utilisation des arrêtés «CatNat» : une précisionindispensable

1.1. Liste des événements inclus dans ce régime d’indemnisation (1983-2012)

La loi du 13 juillet 1982 (reprise dans les articles L-125-1 et suivants du Code desassurances, puis modifiée par la loi du 4 août 2003) a instauré en France un systèmed’indemnisation contre les effets des catastrophes naturelles pour les personnes

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ayant souscrit un contrat d’assurance «dommage». Ce contrat couvre les dommagesaux habitations, aux entreprises commerciales, industrielles et agricoles, et auxvéhicules, dans les limites et conditions du contrat. La circulaire n° 84-90 du 27 mars1984 définit précisément les événements pris en compte, à savoir : les inondations, leruissellement d’eau, de boue ou de lave, les glissements ou effondrements de terrain,la subsidence du niveau marin, les séismes, les raz de marée, les cyclones et lesmasses de neige ou de glace en mouvement, mais cette liste n’est pas limitative. Ils’agit de phénomènes naturels non couverts selon les règles traditionnelles del’assurance avant 1982. Cette garantie est fondée sur un principe de «solidariténationale». Elle est cependant conditionnée par la reconnaissance de l’état decatastrophe naturelle par les pouvoirs publics. Pour cela, un arrêté interministériel doitêtre pris, autorisant ensuite les victimes à réaliser un dossier auprès des assurancesen vue d’un dédommagement des préjudices subis (Pottier, 1998 ; MEDD, 2005).En outre, il est précisé, dans cette circulaire, que la loi n’intervient pas là où des

garanties «classiques» existent. Les effets directs ou indirects (chocs de corpsprojetés) du vent (avec un seuil de 100km/h en rafales pour les indemnisations), dupoids de la neige, de la grêle ou les dégâts de mouille consécutifs sont, en effet, prisen charge par les garanties «TGN» (« tempête, grêle et neige»). Or, d’autres textesde lois peuvent se superposer à cette directive : la loi d’orientation Outre-Mer du13 décembre 2000 a réintroduit l’ensemble des dégâts causés par les cyclones degrande ampleur (alors que ces derniers avaient disparu du système «CatNat» depuisle 25 mai 1990). Le projet de réforme de ce régime d'indemnisation (tel qu'il a étéprésenté au Premier ministre en place, François Fillon, en mars 2012), qui esttoujours actuellement en discussion (malgré le changement de gouvernement),risque également de changer (et les traitements aussi). En effet, il réintègre lesdommages causés par une combinaison d’agents naturels (liés à la grêle et au venten cas d’inondations par exemple). Suite aux atermoiements de l’État face àl’indemnisation de la sécheresse de 2003, qui ont mis en évidence l’une des limitesde ce système, à savoir une absence de réserves financières suffisantes pour couvrirune catastrophe majeure (Cour des comptes, 2008), les modalités de prise en comptedu «mouvement de terrain différentiel consécutif à la sécheresse et à la réhydratationdes sols» seront aussi réintroduites. À court terme, le conseil d’État fournira une listedes événements couverts par garantie, supprimant néanmoins le risque lié auxmarnières et aux cavités souterraines et se basant sur les aléas reconnus pour lapériode 1983-2012, ce qui paraît surprenant…

1.2. Des critères de reconnaissance multiples

Initialement, la base GASPAR avait pour objectif de recenser les communes où lesarrêtés devenaient récurrents afin de définir des priorités dans les politiquesd’aménagement, et notamment pour mettre en place les Plans d’exposition auxrisques (PER) aussi instaurés en 1982. Bien que bénéficiant d’une large adhésion del’opinion dès sa création (adopté en première lecture à l’unanimité par l’Assembléenationale) puis soutenu par les différents gouvernements successifs, le systèmefrançais peut pourtant paraître, selon les termes utilisés par la Cour des comptes(2008), « injuste» et « lent». L’articulation entre l’indemnisation et la préventiondemeure aussi inexistante (Ledoux, 2006), la procédure d'indemnisation pouvantparfois inciter la construction d'habitations en zones inondables, mais l’État tente de


les associer dans le futur projet de réforme. Des problèmes imputables àl’architecture et aux objectifs réglementaires de la base GASPAR ont été soulignésdans des études précédentes (Dauphiné, 2001 ; Douvinet, 2006, 2010). Il convientalors d’en rappeler, ici, les principales lignes.

1.2.1. Une reconnaissance normalement basée sur des critères homogènesLa commission interministérielle est chargée de se prononcer non pas surl’importance des dégâts mais sur le caractère d’« intensité anormale» ou sur la«cause déterminante» de l’agent naturel qui ressort des rapports techniques jointsaux demandes de reconnaissance. Pour déclarer une inondation comme catastrophenaturelle, la pluie mesurée au plus près de la zone touchée doit présenter uneintensité supérieure à la valeur décennale pour être qualifiée d’anormale. Elle doitêtre indiquée sur un pas de temps supérieur à une heure (1), ce qui peut poserproblème pour des épisodes pluvieux très courts dans le temps ou focalisés dansl’espace. Une fois l’intensité de la pluie estimée, trois issues sont possibles : avisfavorable (publication de l’arrêté au Journal officiel) ; avis défavorable (l’intensité«anormale» de l’agent climatique n’a pas été reconnue) ou ajournement (réexamendu dossier proposé pour cause de pièces défaillantes et/ou incomplètes dans ledossier). Les avis favorables et défavorables font l’objet d’un arrêté ministériel, notifiépar le préfet à chaque commune, puis publié au Journal officiel dans un délai de troismois à compter du dépôt des demandes faites en préfecture. Seules les décisionsfavorables sont finalement enregistrées dans la base GASPAR.

1.2.2. Un seuil pluviométrique pas toujours objectifLa définition du seuil d’intervention de la garantie à partir de la valeur décennale peutparaître subjective, notamment pour des pluies à caractère orageux (Douvinet,2006) : les stations se situent rarement sous l’épicentre pluvieux et le réseau officieldemeure assez lâche (MEDD, 2005). Si l’imagerie radar permet d’améliorer lesmesures des intensités des pluies depuis 2000 (grâce à la couverture des 24 radarsdu réseau ARAMIS), elle n’est pas toujours fiable et peut même parfois présenter desérieuses déficiences, comme ce fut le cas par exemple lors des pluies orageuses du4 juillet 2005 (Douvinet et al., 2009). La valeur décennale n’a aussi pas beaucoup designification. La qualification en termes de probabilité/période de retour par laméthode de renouvellement ou par la loi GEV (Generalized Extreme Values)nécessite de disposer de références statistiquement valides, avec des donnéesrecueillies sur plus de 30 ans, ce qui n’est pas le cas pour la majorité des stationsfaisant partie du réseau officiel de Météo France. Ces « intensités anormales»laissent beaucoup de latitude à la commission interministérielle qui statue sur cesdossiers sans tenir compte du coût des dégâts matériels ni de l’ampleur des zonesinondées. Le ministère de l’Environnement et du développement durable (MEDD)rappelait en 2005 que le « recours insuffisant à une expertise scientifiqueincontestable pour définir et caractériser les catastrophes naturelles remet en causela pertinence de la décision». La Cour des comptes (2008) note que cette situationd’incertitude explique la position de la commission interministérielle, «à la recherched’un compromis entre les intérêts contradictoires des assureurs et des assurés, sansoublier ses propres intérêts et ceux des élus».


1.2.3. Une utilisation politique des arrêtés entraînant d’importants effets de distorsionPlusieurs doutes sont régulièrement émis sur la scientificité de la prise de décision carle classement en catastrophe naturelle est fondé sur une décision politique et non passur des critères scientifiques rigoureux (Pottier, 1998 ; Latruffe, 2000 ; Dauphiné,2001). Les phénomènes naturels assurables par l’extension de garantie «TGN»(Tempête-Grêle-Neige) n’entrent pas dans le champ de la loi de 1982 ; à ce titre, ilsne nécessitent pas un arrêté pour ouvrir droit à une indemnisation. Néanmoins, cesdispositions suscitent en partie l’instrumentalisation politique de la procédure, etsurtout son utilisation abusive : les différents régimes sont mal connus despopulations et des élus, ce qui explique que les sinistrés réclament un arrêté decatastrophe naturelle quel que soit le phénomène subi. Pour illustrer ce propos, ilsuffit de prendre l’exemple des tempêtes des 26 et 27 décembre 1999. Les dégâtsliés aux effets du vent des deux tempêtes successives (Lothar et Martin) ont été prisen charge par les assureurs au titre de la garantie «TGN» sans même passer parl’arrêté «CatNat». Pourtant, l’émotion était si vive que les pouvoirs publics ont crubon de publier un arrêté de catastrophe naturelle pour plus de 28 000 communes, soitpresque autant que le cumul des arrêtés promulgués entre 1984 et 1999 (Vinet,2010). Bien sûr, un tiers des communes ont réellement été touchées par lesinondations corollaires aux tempêtes, mais inclure ces arrêtés surestime trèsfortement l’analyse de la distribution spatio-temporelle des arrêtés pour les autres.Cette tendance perdure comme le montre le cas de la tempête Xynthia du

28 février 2010. Les arrêtés «CatNat» ont été pris en hâte le 1er mars 2010 (2), soitle lendemain de l’événement (évidemment, sans aucune expertise détaillée sur soncaractère composite). Les effets du vent, la submersion marine et les chocsmécaniques des vagues ont été associés aux conséquences des inondations : lescommunes des départements de la Vendée, de la Charente, de la Charente-Maritimeet des Deux-Sèvres ont ainsi été reconnues dans leur globalité ! En Loire-Atlantiqueet en Gironde, les arrêtés ont fait preuve de plus de discernement, intégrant lescommunes touchées pour la catégorie « inondation et chocs mécaniques liés àl’action des vagues». Mais cartographier les communes touchées par la submersionmarine de Xynthia n’est pas possible car il n’y a pas eu d’arrêté rectificatif indiquantla nature du phénomène en jeu sur les communes touchées. Sur les 1489communes,1343 font partie de l’arrêté «collectif » pris le 1er mars 2010. Une telle décision, priserapidement, ne permet pas de rendre compte de la réalité géographique duphénomène et fragilise le bien fondé de l’emploi de catastrophe naturelle.

2. Pondération par des caractéristiques humainesIl apparaît nécessaire d’affiner les analyses en croisant les arrêtés «CatNat» avecd’autres paramètres. On est, en revanche, contraint par un découpage administratif(l’échelle communale), inhérent à la nature des données utilisées, et encore faut-ildisposer d’informations à un tel niveau d’observation ! Diviser le cumul des arrêtés parla surface des communes pourrait se justifier aisément ; néanmoins, une telle carto-graphie n’est pas suffisante car elle fait disparaître la plupart des grandes communes(Le Havre, Nice, Arles), qui ont pourtant été souvent reconnues, tout en privilégiantles départements composés par un nombre élevé de communes (Nord-Pas-de-Calais, Seine-Maritime). La part de la population en zone inondable (Gérin, 2011), lanature des infrastructures (IAU, 2010), la forme de l’habitat (groupé ou dispersé), la


nature des documents réglementaires prescrits ou approuvés, comme par exempleles Plans de prévention du risque inondation (PPRI) (Douvinet et al., 2011), ou encorele nombre de logements exposés (Verdelli et al., 2006) auraient été des indicateursintéressants. Toutefois, ces données existant à des échelles locales ne sont pasoptimales pour un traitement homogène sur l’ensemble du territoire métropolitain.

2.1. Un lien avec le nombre total d’habitants?

Pour la période 1984-2008, 15070 communes (soit 41,5% des 36600 communesétudiées) n’ont jamais été touchées par une inondation dommageable. La plupartd’entre elles se situent dans la «diagonale du vide», dans la partie nord-ouest duMassif central, dans les Landes ou dans la partie sud du Bassin parisien (fig. 1) ; ellessont, pour la plupart, très peu peuplées (90% ont moins de 1000 habitants) et lesquelques communes densément peuplées sont avant tout situées en Île-de-France.Par opposition (tableau 1), 21530 communes (58,5%) ont été touchées au moins unefois en 25 ans, avec un nombre d’arrêtés variant de 1 (9026 communes) à 19 pourNice, Marseille et Antibes (le maximum). Au cours de cette période, 11% descommunes ont été reconnues par 4 arrêtés ou plus (4014) et 109communes ont euplus de 10arrêtés (tableau 1). Plus la population s’accroît, plus le nombre d’arrêtésa tendance à augmenter : les quartiles de population Q1 (25%), Q2 (50%) etQ3 (75%) ont une progression croissante avec l’occurrence des reconnaissances.Un seuil de population semble d’ailleurs émerger pour un nombre cumulé comprisentre 12 et 13 reconnaissances, le centile 10% passant de 1000 à 5 450 habitants.


1. Relation entre le nombre cumulé d’arrêtés « CatNat » pour les inondations de la période 1984-2008, le nombre de communes et la population totale par commune (d’après les chiffres de l’INSEEpour 2009). Les quartiles dressent le profil de chaque échantillon pour une meilleure lecture statistique.

1

10

100

1 000

10 000

1 2 3 4 5 6 7 8 9 1110 12 13 1514

1 000

10 000

100 000

1 000 000

100

Nombre cumulé de communes Nombre total d’habitants (INSEE, 2009)

Nombre total d’arrêtés «inondations» cumulé sur la période 1984-2008MaximumCentile 9 (90 %)Quartile 3 (75 %)Mode (50 %)Quartile 1 (25 %)Centile 1 (10 %)Minimum

Nombre cumulé de communespour un même nombre d’arrêtés(pour rappel, entre 1984 et 2008)

Distribution statistique du nombred’habitants pour les communesayant un même nombre d’arrêtés

Réal

isatio

n:J.

Douv

inet

;F.V

inet

,201

2.

©Mappemonde 2012 (GS)

Sur les 6communes ayant 15 arrêtés ou plus, 5 se situent dans les Alpes-Maritimeset sont très densément peuplées (>150000habitants). Toutefois, si la populationest un facteur explicatif évident, bon nombre de cas isolés, bien que différents,confirment que cette filiation n’est pas si simple. La distribution statistique montre desévolutions irrégulières (notamment pour les arrêtés compris entre 11 et 14). Enexplorant les données, on trouve dans chaque classe, des villes densémentpeuplées, même pour un faible nombre d’arrêtés : Grenoble (2 arrêtés), Nantes,Saint-Nazaire ou Tours (3 arrêtés). Des communes peu peuplées cumulent de leurcôté jusqu’à 8 arrêtés en 25 ans…

2.2. Un lien avec la densité communale?

Étant donné que la relation précédente reste sujette à caution, le nombre d’arrêtés«CatNat» a ensuite été comparé à la densité de population à l’échelle communale(tableau 2). Ces variables ont été reclassées puis fusionnées (fig. 1) pour aboutir à16 combinaisons. Les seuils des classes ont été choisis de la manière suivante : pourles arrêtés «CatNat» (cumulés sur 25 ans), les seuils 2,5, 5 et 10 sont les plusjudicieux car ils permettent de séparer les communes pour lesquelles 1, 2 ou 4 arrêtésont été pris en moyenne tous les dix ans ; pour la densité de population, lescommunes rurales (< 50 hab./km²) sont distinguées des pôles urbains(> 300 hab./km²), le seuil intermédiaire étant fixé par la valeur nationale(110 hab./km²). Le tableau souligne de nouveau (Douvinet, Vinet, 2012) la prioritédonnée aux «petits sinistres» : 9019 communes rurales ont été reconnues moins de


1. Nombre de déclaraions «CatNat » cumulées sur la période 1984-2008 et comparaison avecla population communale (d’après les données de populations légales de l’INSEE de 2011valables pour l’année 2009)Nombre d’arrêtés

« CatNat »inondation

Nombre decommunes

Nombre cumulé decommunes reconnues

Population(Q1 - 25 %)

Population(Q3 - 75 %)

Population(maximum)

0 15 070 / / 100 1 000 223 600

1 9 206 > 0 21 530 200 900 85 000

2 5 326 > 1 12 324 200 1 100 150 800

3 2 984 > 2 6 998 300 1 700 245 000

4 1 791 > 3 4 014 400 2 500 167 600

5 1 021 > 4 2 223 500 3 600 131 900

6 541 > 5 1 202 600 4 300 197 500

7 308 > 6 661 775 6 950 199 400

8 151 > 7 353 1 150 7 700 210 300

9 93 > 8 202 1 100 7 800 358 700

10 51 > 9 109 1 700 11 800 208 000

11 25 > 10 58 1 900 10 300 119 000

12 11 > 11 33 6 450 84 950 252 300

13 9 > 12 22 10 400 71 000 415 500

14 7 > 13 13 13 450 60 400 86 900

15 et plus 6 > 14 6 48 175 282 475 800 500

3 fois (43% de l’échantillon) ; on remarque ensuite que les communes qui ont eu entre6 et 9 arrêtés présentent les densités de population les plus disparates.La figure 2 permet de retrouver les 9 019 communes faiblement peuplées et

qui ont été rarement reconnues ; elle met aussi en évidence plusieurs agglomérationspour lesquelles le nombre d’arrêtés et la densité de population sont élevés(58 communes), situées le long de la vallée du Rhône, dans le Var et sur le pourtourouest du littoral méditerranéen. Les communes faiblement peuplées mais où plusde 2 arrêtés ont été pris tous les 10 ans (vert très clair) sont des cas isolés.Les communes densément peuplées mais avec peu de reconnaissances(760 communes, marron foncé) se situent autour des grands pôles urbains(Bordeaux, Toulouse, Lyon, Caen, Lille, Strasbourg, Metz), confirmant dès lors la fortesensibilité au ruissellement urbain des centres-villes et non des zones périurbaines.Les linéaires des cours d’eau précédemment identifiés sont toujours aussi bienidentifiables, mais la lecture de cette carte affine les interprétations en présupposantdes degrés de sinistres très variables.

À travers ces deux caractéristiques humaines, on voit bien qu’il ne faut pas serestreindre à une simple cartographie cumulant le nombre d’arrêtés «CatNat», voirefaire des interprétations statistiques simplifiées sans mettre des garde-fous ou sanscompléter ces informations avec des données supplémentaires. La très fortereprésentation des «petits sinistres» et l’absence de renseignements sur le degré dedommages réels ne sont toujours pas réglées dans le cas présent. Dès lors, nosrecherches se poursuivent en essayant de mieux tenir compte du coût des sinistres,mesurables toutefois à la seule échelle événementielle.


2. Nombre de communes concernées après reclassification des variables «Nombre cumuléd’arrêtés « CatNat » (période 1984-2008) et «Densité de population»

Nombre d’arrêtés «CatNat»cumulés (1984-2008)

Densité de population(en hab./km²)

Nombre de communesconcernées

< 3 < 50 9 019

< 3 de 50 à 109 inclus 3 096

< 3 de 110 à 299 1 621

< 3 > 300 790

de 3 à 5 inclus < 50 2 071

de 3 à 5 inclus de 50 à 109 inclus 1 147

de 3 à 5 inclus de 110 à 299 883

de 3 à 5 inclus > 300 672

de 6 à 9 inclus < 50 631

de 6 à 9 inclus de 50 à 109 inclus 460

de 6 à 9 inclus de 110 à 299 471

de 6 à 9 inclus > 300 552

> 9 < 50 3

> 9 de 50 à 109 inclus 24

> 9 de 110 à 299 24

> 9 > 300 58


2. Combinaison entre le nombre d’arrêtés « CatNat » reclassés (cumulés sur la période 1984-2008 puis reclassés) et la densité de population (d’après les chiffres de l’INSEE 2009, aussireclassée)

0 100 km

Source: base Gaspar, MEEDDAT, 2009 Réalisation: J. Douvinet; F. Vinet, 2011©Mappemonde 2012 (GS)

LoireSeineRhôneRhinGaronne

Fleuves

12345

AllierCreuseMayenneMarneAisneSommeMeuseSaôneIsèreDuranceDordogneLotTarn

1 point est égal à un arrétéde déclaration de «catastrophenaturelle» au titre d’une inondation

Autres cours d’eau

6789101112131415161718

< 50 hab./km²50-109 hab./km²109-299 hab./km²> 300 hab./km²

< 1 arrêté en 10 ans< 50 hab./km²50-109 hab./km²109-299 hab./km²> 300 hab./km²

de 1 à 2 arrêtés en 10 ans< 50 hab./km²50-109 hab./km²109-299 hab./km²> 300 hab./km²

> 4 arrêtés en 10 ans< 50 hab./km²50-109 hab./km²109-299 hab./km²> 300 hab./km²

de 2 à 4 arrêtés en 10 ans

1

1

3

3

5

5

1

9

16

17

18

15

14

13

2

4

6

2

7

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1011

12

3. Autres propositions pour améliorer les interprétations spatiales

3.1. Intégration du coût des sinistres à l’échelle événementielle

Le coût des sinistres associés à chaque événement n’est pas mentionné dans la baseGASPAR, ce qui limite considérablement l’interprétation des arrêtés «CatNat». Qu’unarrêté donne lieu à une indemnisation d’un million d’euros ou de cent fois moinsimporte finalement peu du moment que la reconnaissance est prise. La caissecentrale de réassurance (CCR) dispose d’un grand volume d’informations statistiquessur les sinistres au niveau communal et la base de données ATHENA enregistre lesmontants réels des indemnités versées au titre du régime «CatNat» depuis 1995.Néanmoins, la collecte de ces données demeure hétérogène et les chiffres ne sontpas rendus publics (ils sont réservés en consultation aux cédantes et aux services del’État via l’outil cartographique CERES; Gérin, 2011).L’étude du montant des indemnités versées après une catastrophe nécessite de

changer d’échelle de travail. Ne pouvant pas réaliser cette analyse à l’échelle de laFrance métropolitaine, ce travail porte sur des événements locaux : les inondationspar remontée de nappes dans la vallée de la Somme durant le printemps 2001 (fig. 3)et les inondations dans l’Aude en novembre 1999 (fig. 4). Pour les deux exemples, ily a une très bonne concordance entre la carte des communes où les indemnités ontété versées et la carte des arrêtés, ce qui signifie que les assureurs se calent surcette reconnaissance pour octroyer des indemnités, même s’il existe ponctuellement


Coût par communes (€)

2 680 000 - 17 680 000 (5)420 000 - 2 680 000 (28)

20 000 - 420 000 (270)0 - 20 000 (315)

Inondation de la Somme (printemps 2001)

Abbeville

Source: erisq.ccr.fr©Mappemonde 2012 (GS)

MancheCalvados

Orne

Seine-Maritime

Eure

Eure-et-Loire

Yvelines

Essonne

Seine-et-

Marne

Oise

Val-d'Oise

Nord

Aisne

Somme

Pas-de-Calais

3. Montant des indemnités versées par commune reconnue en état de «CatNat» après lesinondations par remontée de nappes dans la vallée de la Somme au printemps 2001 (source :d’après la Caisse centrale de réassurance, CCR, carte consultable sur le site http://erisk.ccr.fr)

quelques indemnisations hors régime «CatNat». Suite aux inondations de 2001(fig. 3), les montants indemnisés varient entre 2,6 et 17,7 millions d’euros pour5 communes, mais ils sont très nettement inférieurs ailleurs, 315 communes ayantsubi des dommages estimés à moins de 20 000 euros. Plusieurs communes ont étédéclarées pour des sinistres relativement peu coûteux par rapport à ceux de la valléede la Somme (sur la carte, sont d’ailleurs associées des communes localisées sur lesnappes du Bathonien, dans la plaine de Caen, ou sur les sables éocènes du sud del'Oise, aboutissant à une concentration des sinistres dans la partie aval de la valléede l'Oise), profitant sans doute d’un effet d’aubaine et/ou de la médiatisation autourde ces aléas. En 2002, pour le département du Gard (fig. 3), 417 communes ont faitl’objet d’indemnisations alors que l’arrêté «CatNat» avait été constaté sur 420 (soit3 de plus). Si la totalité de la partie basse de l’Aude a été reconnue en arrêté, le coûtdes sinistres est disparate même pour des communes mitoyennes. D’une communeà une autre, on peut ainsi passer d’une indemnisation inférieure à 650 000 euros(285 communes) ou, au contraire, dépasser plus de 14 millions d’euros (pour 13 com-munes). L’importance des enjeux se cache donc derrière cette carte alors qu’elleaurait été lissée par une simple carte des arrêtés (fig. 5). L’intégration du coût dessinistres souligne deux nouvelles limites face à une simple cartographie des arrêtés :• on accorde à la récurrence des déclarations plus d’importance qu’aux impactséconomiques engendrés par les aléas ;• on donne plus de poids à une commune qui a été déclarée cinq fois par exemple,qu’à celle touchée une seule fois mais par un événement extrême.


Coût par communes (€)

7 350 000 - 32 620 000 (7)1 210 000 - 7 350 000 (31)

140 000 - 1 210 000 (80)0 - 140 000 (295)

Inondation dans l’Aude (novembre 1999)

Source: erisq.ccr.fr©Mappemonde 2012 (GS)

Cuxac-d’Aude

Pyrénées-Orientales

Aveyron

Tarn

AudeAriège

Haute-Garonne

Gers

Tarn-et-Garonne

Gard

4. Montant des indemnités versées par commune reconnue en état de «CatNat» dans l’Audeaprès les inondations en novembre 1999 (source : d’après la Caisse centrale de réassurance, CCR,carte consultable sur le site http://erisk.ccr.fr)

Cet effet de distorsion peut expliquer une concentration des reconnaissancesautour des agglomérations mais aussi une absence de demande de reconnaissancepour des communes qui ont déjà beaucoup d’arrêtés, et qui verraient leurs franchisesaugmenter (selon le système de modulation depuis 2001). L’étendue de l’événementpourrait aussi être surestimée, avec des demandes émanant de communes peutouchées et qui tentent d’avoir la reconnaissance dès que le coût des dommagesdépasse le montant de la franchise.

3.2. Prise en compte des conditions hydro-climatiques aux échelles locales

La question des relations entre l’intensité des pluies (définissant l’aléa) et un fortdegré de sinistralité (à l’origine aussi de la reconnaissance : pas de demande sanssinistre) mérite d’être étudiée. À échelle fine, la question des relations entre l’aléa etles dommages a déjà été abondamment traitée. Les travaux associant les paramètreshydrologiques (en général la hauteur d’eau) et les dommages à l’échelle de lacommune ont très souvent pour but de définir des courbes d’endommagement et desfonctions de perte (Penning-Rowsell, Chatterton, 1977 ; Torterotot, 1993 ; Zimmerli,2003). Mais à méso-échelle (commune ou bassin versant), rares sont les travauxétudiant les liens entre seuils pluviométriques et occurrence des dégâts. Ces liens nepeuvent être mis en avant que si la relation entre les pluies et les dommages estdirecte, c’est-à-dire dans des bassins relativement petits, où c’est l’intensité desprécipitations qui va causer des débits spécifiques élevés susceptibles de fairedéborder les cours d’eau.Afin d’illustrer ce propos, la relation entre un cumul de pluies mesurées en

24heures et les dommages recensés a été testée sur des communes situées sur lepourtour méditerranéen (fig. 5). La géographie des régions touchées lors desinondations de 1999 (Aude) ou de 2002 (Gard) paraît bien limitée par les isohyètes150 ou 200 mm par jour. Mais le seuil d’apparition des dégâts varie selon les secteurs.Dans le Gard et l’Hérault, le seuil pluviométrique critique, coïncidant avec lescommunes déclarées, semble être proche des 200 à 250 mm en 24heures, alors qu’ils’abaisse à 100 mm dans l’Aude occidentale, où le climat méditerranéen est bienmoins marqué que dans les départements précédents. Dans le Gard et les Pyrénées-Orientales, les pluies intenses sont plus fréquentes que dans l’Aude et le Tarn (Llasatet al., 2005 ; Neppel, 1997), à la marge du domaine climatique méditerranéenfrançais. Notre hypothèse est qu’au cours de l’histoire, les normes de construction ontété adaptées aux réponses hydrologiques des bassins versants. Ainsi, lareconnaissance tient aussi compte de manière indirecte de l’adaptation (ou non) dessociétés aux zones inondables.Il est d’autant plus difficile d’analyser cette relation entre les pluies et les

dommages que ces derniers ne sont pas mathématiquement liés à la pluie. En effet,ce sont souvent les conditions hydrologiques, spécifiques à chaque rivière, qui sont àl’origine des dommages. Pour les inondations de 1999 et de 2002, dans les bassesplaines littorales, la relation entre la pluie et le dommage n’est pas significative car lesdégâts sont associés à des inondations fluviales, aggravées par des ruptures dedigues. En revanche, en amont des bassins hydrographiques, les sinistres sonteffectivement bien corrélés avec l’intensité des précipitations. Dans ce cas-là, uneexpertise scientifique fondée uniquement sur l’intensité décennale présente deslimites. Face à une telle critique, le rapport publié par le ministère de l’Écologie, de


l’énergie, du développement durable et de la mer sur la tempête Xynthia (MEEDDM,2010) préconisait la solution suivante : remplacer la commission interministérielle(sans l’exclure) en créant un «comité supérieur des catastrophes naturelles»constitué d’experts reconnus. Il faudrait également tenter d’établir des critères plus«objectifs», comme par exemple définir à partir de quelle durée de retour desdommages le système d’indemnisation peut-il devenir opérationnel ? Faut-ilindemniser les dégâts qui réapparaissent tous les 5 ans ou plus ? Faut-il indemniserde la même façon les sinistres liés à des événements exceptionnels et les dommages«banals» ? Ou alors, ne faudrait-il pas plafonner les droits à indemnisation à unsinistre tous les 10 ans ou tous les 20 ans? Ces questions sont majeures car laréforme du système «CatNat» est actuellement en discussion (ce fut d’ailleurs lesujet d’un récent colloque organisé le 8 mars 2012 par l’Association française deprévention contre les catastrophes naturelles, AFPCN).

Conclusion et perspectivesLes déclarations rassemblées dans la base GASPAR doivent être utilisées avecprécaution : la prise de décision est en partie politique, les critères de scientificité sontpeu nombreux, le coût des dégâts indemnisés est totalement négligé… Les effetsd’aubaine et la surestimation des petits sinistres ont tendance à surévaluer le degréde sinistralité de certains territoires, par un nombre très élevé d'arrêtés, et par là mêmeà le rendre disparate dans le temps. Cette accumulation de reconnaissances devientdonc difficile à interpréter. Certes, les arrêtés «CatNat» permettent de ciblergéographiquement, à la maille communale, l’existence de dégâts associés à unévénement, mais ils ne permettent en aucun cas d’en caractériser la gravité. Des


5. Relation entre l’intensité des pluies (événements de novembre 1999 et septembre 2002) et lesreconnaissances «CatNat » pour plusieurs départements

GardVaucluse

Bouches-du-Rhône

Aude

Tarn

des 12 et 13 nov. 1999

Communes avec arrêté catnat pour les crues:

Montpellier

Marseille

Nice

Nîmes

0 50 km

5 000 km2

250 mm

200 mm

200m

m

100 mm

Sources: Météo-France, base Gaspar

Réal

isatio

n:J.

Douv

inet

;F.V

inet

,201

2

©Mappemonde 2012 (GS)

Hérault

PyrénéesOrientales

Perpignan

des 8 et 9 sept. 2002

problèmes dans la définition de l’aléa entraînent également une banalisation desinondations à l’échelle nationale. Dans de telles conditions, on peut s’interroger surl’efficacité, pour la connaissance et la prévention, des outils associés à ce systèmed’indemnisation pour la gestion des informations décrites dans le présent article.En facilitant les indemnisations, le système français empêche la mise en place de

solutions préventives, comme l’évoquait Chrisian Kert dès 1993 (Pigeon, 2002) : « lescompagnies d’assurance se désintéressant complètement de la prévention, on peutalors s’interroger sur la solidité et la pérennité à moyen terme d’un système quidéresponsabilise tous les acteurs». À travers cette étude, on voit bien qu’il ne fautpas se limiter à une simple analyse statique et statistique de la distribution des arrêtés«CatNat», et faire des interprétations sans mettre des garde-fous ou sans préciseravec des informations supplémentaires. En réalité, pour la période d’expérience de cerégime d’indemnisation (1982-2010) et dans l’état actuel du système de prévention,la part du « risque à fréquence élevée» est plus importante que celle du « risquecatastrophique» dans le coût moyen annuel des sinistres, en raison du seuil très basdéclenchant la reconnaissance «CatNat» pour des phénomènes pluvieux qui n’ontpas toujours une occurrence décennale.

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Notes1. « Il n’est pas autorisé de fournir de durée de retour d’une précipitation sur un pas de temps inférieurà 1h et il convient donc de considérer qu’elle s’est produite en 1h» (Instruction M du 15 février 2000).2. Arrêté du 1er mars 2010 portant reconnaissance de l’état de «catastrophe naturelle», Journal officieldu 2 mars 2010, IOCE1005933A.

RemerciementsLes auteurs tiennent à remercier la Mission Risques Naturels (Sarah Gérin, Roland Nussbaum, JéromeChemitte) pour l’échange d’informations qui a eu lieu dès le début de ce travail. Il convient égalementde remercier Guérino Sillière et Cyrille Genre-Grandpierre pour leurs avis et leurs nombreux conseilssur les différentes représentations cartographiques.

Adresses des auteursJohnny Douvinet, Université d’Avignon et des Pays de Vaucluse, UMR CNRS 7300 ESPACE, Équiped’Avignon, 74 rue Louis Pasteur, Case 17, 84000 Avignon. Courriel : [email protected] Vinet, Université de Montpellier III/IRD, UMR CNRS 0007 GRED, Route de Mende 34199Montpellier cedex 5. Courriel : [email protected]


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