L3 AES, Finances Publiques

Finances publiques L3 AES

FINANCES PUBLIQUES

Introduction : Les caractères généraux des finances publiques

Le droit budgétaire est une partie essentielle des finances publiques car il régit l’ensemble des dépenses et recettes des différentes collectivités publiques (communes, départements, régions, EPCI).

Les finances publiques relèvent du droit public. Elles se limitent aux finances de l’Etat, des communes, des départements et des régions. Elles ont des prérogatives particulières que n’ont pas les institutions privées. Les finances publiques sont différentes des finances privées de part leur objet, leurs contraintes, leurs sanctions. Les finances publiques ne relèvent pas que de règles juridiques. Elles relèvent également de règles économiques, sociales, politiques.

Selon la doctrine, le terme « finance » vient du terme « fine » qui marque la fin d’une transaction et qui se matérialise par le paiement d’un prix.

Section 1 : La naissance des finances publiques

I- L’origine anglaise des finances publiques

Le consentement à l’impôt, enjeux des révolutions françaises et anglaise, est à l’origine de l’affirmation et de la naissance des finances publiques.

Depuis le Moyen Age, l’Angleterre connait une coutume selon laquelle le suzerain ne peut pas lever l’impôt sans le consentement de ses sujets ou de leurs représentants. Dans la charte de 1215, le Roi Jean sans Terre reconnait cette coutume et admet le principe du consentement pour toute levée de l’impôt. Le conseil de Roi, qui deviendra plus tard la chambre des Lord, dispose ainsi d’un droit de regard sur les dépenses et les comptes du Roi. Elle obtient peu à peu la périodicité de l’autorisation. Peu à peu les Rois qui vont se succéder vont essayer de se dispenser de l’autorisation de lever l’impôt. Il va en résulter un siècle de guerre qui va voir la victoire des troupes du Parlement sur celles du Roi en 1688. A cette date le

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pouvoir financier échappe à la couronne. L’autorisation de percevoir l’impôt de même que son renouvellement régulier seront consacré par la pétition des droits de 1628 et dans la déclaration des droits de 1689.

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II- La consécration française des finances publiques

Il faut attendre la révolution française avant d’aboutir à la reconnaissance du principe de l’autorisation budgétaire.

Ainsi, l’article 14 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen prévoyait le principe de l’autorisation puisqu’il se réfère à la nécessité de l’impôt et à un consentement de ceux qui le supporte. Peu à peu les différentes constitutions françaises ont affirmé les différents principes des finances publiques.

La constitution du 3 septembre 1791 prévoyait la compétence du corps législatif pour fixer les dépenses publiques, la durée et le mode de perception de l’impôt. Ce corps législatif surveille l’emploi de tous les revenus perçus et s’en fait rendre compte. Les contributions publiques sont délibérées et fixées chaque année par le corps législatif. On a un principe d’annualité. La constitution du 22 août 1795, et notamment son article 11, rappelle la compétence du corps législatif en matière financière ainsi que le principe d’annualité. Cette constitution va créer cinq commissaires de la trésorerie nationale. Ces derniers sont chargés de surveiller la recette de tous les deniers nationaux, d’ordonner les mouvements de fond et de payer les dépenses publiques consenties par le corps législatif. Les commissaires sont subordonnés au corps législatif ainsi qu’au ministre ordonnateur de la dépense. Cette constitution va créer également cinq commissaires de la comptabilité nationale. Ces derniers informent le corps législatif des abus, des malversations qu’ils découvrent lors des opérations comptables. Le compte général des dépenses et des recettes est présenté par le commissaire de la trésorerie nationale aux commissaires de la comptabilité nationale. Sous la constitution de l’an 8, le gouvernement dirige les recettes et les dépenses de l’Etat conformément à la loi annuelle. Il existe à cette époque un ministre chargé de l’administration publique. Il gère les recettes, ordonne les mouvements de fond et assure les paiements autorisés par la loi. Cette constitution va créer un architrésorier qui participe au travail annuel c'est-à-dire qu’il tient le livre de la dette, il reçoit chaque année le compte général des dépenses et des recettes. La charte de 1814 rappelle le principe du consentement à l’impôt, l’égalité des français en matière fiscale. La compétence financière du Parlement est reconnue car l’impôt ne sera pas perçu s’il n’est pas consenti par les deux chambres. La chambre des députés reçoit la loi de l’impôt. Elle bénéficie de prérogatives plus importantes.

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La charte de 1830 n’innove pas puisqu’elle reprend les dispositions antérieures. Sous la monarchie de Juillet les grands principes budgétaires sont appliqués. Le second empire affirme la comptabilité publique et remet en cause certains principes budgétaires. A cette époque le budget est voté par ministère. La troisième république marque l’apogée du pouvoir financier des chambres. Le parlement intervient dans la préparation du budget qui relève pourtant du pouvoir exécutif. Le parlement affirme son contrôle lors de l’adoption et lors de l’exécution du budget. La première guerre mondiale marque quant à elle la fin du pouvoir financier des chambres. La période de l’entre deux guerres est marquée par l’interventionnisme de l’Etat qui entraîne un certain désordre des finances publiques. La réforme des finances publiques, des règles budgétaires a été imposé par le passage de l’Etat Gendarme à l’Etat Providence. Le premier cadre financier a été réformé par un décret loi du 19 juin 1956. C’est la constitution de 1958 qui réforme le cadre financier et notamment par la création d’un décret loi du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique.

Section 2 : L’évolution des finances publiques

I- Les finances publiques classiques

Cette conception classique relève de l’Etat Gendarme et présente quatre caractéristiques :

Les finances sont relativement réduites à des domaines précis. En effet le budget de l’Etat se borne à garantir le financement de ses fonctions régaliennes.

Les finances publiques classiques étaient neutres c'est-à-dire qu’elles ne servaient à financer que les activités de l’Etat. Elles étaient relativement insensibles aux aléas économiques.

Elles sont marquées par le caractère unique des ressources présentées uniquement par l’impôt. Toute autre possibilité de ressource est écartée c'est-à-dire que l’Etat ne tire pas de profit de ses entreprises sur son territoire. De même toute manipulation monétaire est exclue. Dans les finances publiques l’emprunt est jugé néfaste parce qu’il retire des capitaux qui pourraient être utiles aux entreprises.

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Le dogme est l’équilibre du budget de l’Etat c'est-à-dire qu’il y a un équilibre en dépense et en recette. L’Etat pratique l’utilisation de l’impôt par répartition. C’est une technique qui vise à fixer les recettes par rapport aux dépenses antérieurement déterminées.

II- Les finances publiques modernes

La première guerre mondiale joue un rôle primordial pour passer des finances publiques classiques aux finances publiques modernes. Il y a transformation de l’économie lors de cette période parce que les entreprises privées sont appelées à soutenir l’effort de guerre. Les entreprises vont adapter leur production et ce sous le contrôle de l’Etat. De même l’Etat va pallier à la carence du secteur privé. Une fois la paix retrouvée, l’Etat ne cessera pas pour autant son interventionnisme qui touche le domaine économique et social. Les quatre caractéristiques des finances publiques classiques ont été renversées :

Le budget de l’Etat ne se traduit plus à sa simple expression, on parle d’un budget hypertrophié

Les finances publiques ne sont plus neutres, elles constituent un instrument aux mains de l’Etat qui pourra prélever des impôts pour lutter contre le chômage par exemple.

L’impôt ne peut plus supporter seul les dépenses. Il faut trouver d’autres recettes.

Le dogme de l’équilibre du budget n’est plus respecté. On admet que le déséquilibre budgétaire est préférable au déséquilibre économique. Ainsi la technique de l’impôt par répartition est abandonnée au profit de l’impôt de quotité c'est-à-dire que chaque citoyen paye l’impôt en fonction de ses revenus, de ses ressources. Si les recettes sont insuffisantes, on a recours à des techniques de financement comme par exemple l’emprunt.

L’évolution des finances publiques s’est faite entre les deux guerres et la doctrine évoque une évolution radicale de la conception des finances publiques.

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Chapitre 1 : Le cadre juridique du droit budgétaire

Le droit des finances publiques est marqué par l’importance des normes constitutionnelles et donc de la jurisprudence du conseil constitutionnel. Les principaux textes applicables aux budgets et à la comptabilité de l’Etat qui dataient du début de la 5ème République ont été refondus par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finance.

I- Les sources constitutionnelles

A- La Constitution de 1958

La Constitution de 1958 renvoi au préambule de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

L’article 13 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen est un article essentiel puisqu’il affirme la nécessité de l’impôt et de sa répartition équitable. Il dispose en effet que pour l’entretien de la force publique et pour les dépenses d’administration une contribution commune est indispensable. Il ajoute que « la contribution doit être répartie entre tous les citoyens en raison de leur faculté ». C’est le principe de la répartition équitable.

L’article 14 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen précise que « les citoyens ou leur représentant ont le droit de constater la nécessité de cette contribution publique, de la consentir librement mais aussi d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quantité, l’assiette, la durée ainsi que le recouvrement ». Trois principes sont affirmés par cet article : le principe du libre consentement à l’impôt, le principe d’autorisation préalable des recettes et le principe du contrôle d’exécution des dépenses.

L’article 15 dispose que « la société a le droit de demander compte à tout agent public en se qui concerne son administration ». Cet article reconnait la responsabilité des agents publics y compris des comptables.

Le texte de la Constitution de 1958 va innover avec l’article 34 qui affirme la compétence du Parlement pour voter les lois de finance mais aussi depuis 1996 la loi de financement de sécurité sociale. L’article 34 précise également que la loi fixe les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ainsi que le régime d’émission de monnaie.

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L’article 39 nous éclair sur l’élaboration du budget puisqu’il précise que les projets de loi de finance et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l’Assemblée Nationale. L’article 40 tente de restreindre le pouvoir d’initiative ainsi que le pouvoir d’amendement des parlementaires. Il précise que les propositions et amendements formulés par les parlementaires ne sont pas recevables lorsque leur adoption aura pour conséquence soit une diminution des ressources publiques soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. L’article 47 de la Constitution encadre l’adoption de la loi de finance. Il impose au Parlement le respect de délai pour l’adoption de projet de loi de finance.

B- Les lois organiques

1- L’ordonnance portant loi organique relative aux lois de finance du 02 janvier 1959

La loi du 02 janvier 1959 est un texte essentiel qui constitue la base des finances publiques. C’est la Charte des finances publiques de l’Etat. Il s’agit d’une ordonnance portant loi organique qui a été adoptée par le gouvernement lors de la mise en place des institutions de la 5ème

République. Cette loi organique n’a pas été adoptée en vertu de l’article 46 de la Constitution qui fixe le régime des lois organiques. Elle a été adoptée en vertu de l’article 92 de la Constitution. Au terme de cet article les mesures législatives nécessaires à la mise en place des institutions doivent être prises en conseil des ministres après avis du conseil d’état par ordonnance ayant force de loi. Compte tenu de cette procédure, ce texte n’a pas été discuté par les parlementaires. Il n’a pas été voté par le Parlement et n’a pas fait l’objet de contrôle de constitutionnalité d’où les interrogations sur sa valeur juridique. Le conseil constitutionnel a répondu à ces interrogations dans une décision en date du 15 janvier 1960 où il a reconnu que le texte possède une valeur supra législative. Selon certains auteurs cette valeur serait même constitutionnelle notamment parce que sa méconnaissance peut conduire à déclarer une loi de finance ou une loi ordinaire comme étant contraire à la Constitution. L’ordonnance de 1959 s’inspire des grands principes budgétaires. Elle a introduit un certains nombres de dispositions tendant à accroitre les pouvoirs financiers du gouvernement au détriment de ceux du Parlement.

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2- La loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finance

Loi N°2001-692L’année 2001 est sans contestation importante puisqu’elle contribue à la réforme des finances publiques.Ce texte s’inspire de l’ordonnance de 1959. Le contenu de la proposition correspondait à une véritable révolution culturelle tant sur le plan de la gestion que sur le plan des institutions.

En terme de gestion publique, la réforme propose de passer d’une logique de moyens à une logique d’objectifs et donc de résultats. Il s’agit d’améliorer l’efficacité de la dépense publique, de la gestion publique et de la mesurer à partir d’indicateurs qui permettront de contrôler l’efficacité de la gestion par l’exécutif.

L’aspect institutionnel. Il concerne le renforcement des pouvoirs budgétaires de la représentation nationale. Les deux mesures principales étant l’extension du droit d’amendement et la limitation de la régulation budgétaire. L’amélioration de l’information du Parlement est également au cœur de la réforme. Elle passe par plus de lisibilité des documents budgétaires et de sincérité quant au contenu des documents. Elle conduit également à la réforme du calendrier budgétaire.

La loi organique de 2001 a quant à elle était soumise à la censure du conseil constitutionnel. Deux articles ont été censurés. La loi a été votée le 1er août 2001 et les dispositions de la loi organique sont entrées en vigueur avec la loi de finance de 2006. Certaines dispositions organiques ont été modifiées par la loi du 12 juillet 2005 et par les lois de mars 2009.

II- Les sources réglementaires et législatives

A- Les sources législatives

Très tôt différentes chartes ont affirmé la compétence du corps législatif en matière financière et prévoyaient aussi la compétence de la loi pour fixer les dépenses publiques. Le Parlement intervient dans la composition de la loi de finance et dans la composition de la loi de financement de la sécurité sociale.

Selon l’article 34 de la Constitution, le législateur est compétent pour déterminer les ressources et les charges de l’Etat et les principes fondamentaux des collectivités territoriales.

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B- Le texte réglementaire

Le pouvoir réglementaire intervient également dans l’exécution de la loi de finance. Par exemples les règles relatives à la comptabilité publique, le taux de cotisations, ouverture et mise à disposition des crédits.

III- Les sources jurisprudentielles

A- La jurisprudence constitutionnelle

La jurisprudence du conseil constitutionnel a un rôle important car elle a interprété la plupart des dispositions de l’ordonnance de 2001. La majorité des saisines du conseil constitutionnel émanent des parlementaires. Toutefois, le premier ministre et le président de la République peuvent saisir également le conseil constitutionnel. Egalement, le conseil constitutionnel peut être saisi pour interpréter les dispositions des lois de finance de l’année. Depuis 1958 seules les lois de finance de 1989 et de 1993 n’ont pas fait l’objet de contrôle constitutionnel. Pour exercer son contrôle de constitutionnalité, le conseil constitutionnel a recours aux différents éléments du bloc de constitutionnalité.

Bloc de constitutionnalité (ou pyramide de Kelsen)

Bloc de constitutionnalité Bloc de conventionalité : traités, engagements internationaux, droit

européen Bloc de légalité : lois, ordonnances, décisions prises par le président

de la république en vertu de l’article 16 de la Constitution Principes généraux du droit : décisions jurisprudentielles Les règlements, les décrets, les arrêtés Les actes administratifs : circulaires, directives

Constitution de 1958Déclaration des droits de l’homme et du citoyen

Préambule de la Constitution de 1946Charte de l’environnement de 2004

Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République

B- La jurisprudence administrative

Les décisions de la haute assemblée sont relativement limitées en matière financière. Cela ne signifie pas pour autant que la jurisprudence est insignifiante en la matière.

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Le conseil d’état peut être saisi pour contrôler les actes réglementaires financiers. Le conseil d’état est juge de cassation des arrêts rendus en matière de comptabilité publique.

C- La jurisprudence financière

Cette jurisprudence résulte de la cour des comptes et de la cour de discipline budgétaire et financière.

La cour des comptes a été créée par une loi de 1807, elle exerce une mission juridictionnelle. Elle juge les comptes des comptables publics de l’Etat mais aussi des autres personnes morales de droit public. Elle intervient soit en première instance soit en appel des jugements des chambres régionales des comptes. Elle exerce une mission non juridictionnelle sur les actes de gestion des ordonnateurs (agent public qui ordonne l’encaissement de la recette et le paiement de la dépense). Elle peut vérifier la régularité des recettes et des dépenses. Ces contrôles administratifs et budgétaires sont dépourvus de sanctions. Autrement dit, dans ces contrôles la cour des comptes se contente de pointer les irrégularités qu’elle a constatées. La cour des comptes rappelle les règles financières. Chaque année elle établie un rapport qui est publié qui dénonce les fonctionnements et erreurs de gestion.

La cour de discipline budgétaire et financière a été crée par une loi de 1948. Elle sanctionne les irrégularités budgétaires commises par les ordonnateurs. Elle n’a qu’un pouvoir que sur les ordonnateurs.

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Chapitre 2 : Les grands principes budgétaires

La présentation du budget de l’Etat obéit à des règles précises qui sont structurés autour de grands principes budgétaires dont l’origine remonte à la restauration. Ces grands principes budgétaires doivent être impérativement respectés au moment de la préparation du budget. Il ne s’agit pas de principes jurisprudentiels mais des principes fixés par une loi organique. Ces grands principes s’appliquent également aux collectivités territoriales sous réserve de certaines adaptations.

Section 1 : Le principe de l’annualité budgétaire

Ce principe consiste à fixer à une année la durée de l’exercice budgétaire. Bien que le principe de l’annualité soit affirmé avec force et demeure le mieux respecté, son abandon a été vivement réclamé et ce depuis le début du 20ème siècle. Les nouvelles activités de l’Etat sont peu compatibles avec la rigueur de ce principe en particulier les investissements parce qu’ils excèdent bien souvent le cadre annuel. L’évolution des finances publiques a montré les limites de cette règle et a conduit à certains aménagements.

I- L’affirmation du principe

A- L’origine du principe

L’article 14 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen dispose que « les citoyens fixent la durée de la contribution publique » et il ajoute « le consentement à l’impôt ne présente pas un caractère permanent ». Le principe de l’annualité est véritablement affirmé dans la Constitution de 1791 qui précise « les contributions publiques sont délibérées chaque année par le corps législatif ». C’est le principe essentiel du droit budgétaire. Il sera repris dans les autres Constitutions qui vont se succéder et sera instauré notamment par une loi de 1817. Dans un premier temps ce principe ne s’appliquera pas aux impositions indirectes parce qu’ils peuvent être consentis pour plusieurs années. C’est sous la 3ème république que ce principe va acquérir une portée générale.

B- La consécration du principe (1870 – 1940)

Le principe est consacré à l’article 1 et 6 de la loi organique de 2001.

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L’article 1 précise que « l’exercice budgétaire s’étend sur une année civile ». L’article 6, quant à lui, dispose que « le budget décrit pour une année l’ensemble des recettes et des dépenses de l’Etat ».

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II- La justification du principe et sa remise en cause

A- La justification du principe

Le principe présente une finalité politique. En effet, ce principe permet au Parlement de contrôler les finances de l’Etat. Pour exercer ce contrôle efficacement, il faut qu’il soit exercé sur une période courte d’où le principe d’annualité. Le principe présente également une finalité d’ordre administrative. En effet, cette règle impose à l’administration de produire ses comptes sur une période déterminée et ce pour permettre aux instances de contrôle d’agir plus rapidement si des irrégularités sont constatées.Le principe présente une finalité économique. En effet, l’annualité correspond à un rythme économique et social de la nation.

B- La tentative de remise en cause du principe

Dès la 3ème république il y a une tentative d’élargir le cadre annuel budgétaire. En effet, à cette période certains budgets ont été reconduits d’une année sur l’autre. On a recours aux budgets biennaux (sur deux ans). Ces budgets consistent à fixer en une seule fois et en un seul vote les recettes et les finances de l’Etat pour deux années consécutives. Néanmoins, ce principe a persisté. Après la Seconde Guerre Mondiale, le cadre annuel fait toujours l’objet de contestations et notamment pour des raisons techniques. Le principe d’annualité ne s’accorde pas aux problèmes techniques de l’époque. Les dépenses d’équipements exigeaient une continuité budgétaire et donc le cadre annuel apparaissait inapproprié. Toutefois, les autorités avaient conscience de l’efficacité de ce principe. Celui-ci a donc persisté. L’ordonnance de 1959 a maintenu ce principe qui prévôt encore aujourd’hui puisque repris dans la loi organique de 2001.

III- L’application du principe

A- La détermination du point de départ de l’année budgétaire

Presque tous les pays appliquent la règle de l’annualité budgétaire mais tous n’ont pas choisi la même date de départ. Les raisons qui commentent ces choix sont d’ordres économiques, politiques. L’année budgétaire doit s’ouvrir au moment le plus favorable pour apprécier avec le maximum de précision les dépenses et les recettes. La France a décidé de faire coïncider l’année budgétaire avec l’année civile.

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B- Le rattachement des opérations budgétaires à l’année budgétaire

Le principe de l’annualité budgétaire implique que les autorisations de recettes et de dépenses ne soient valables que pendant une année. Or, la réalisation des ces opérations requiert la mise en œuvre de procédures précises comportant plusieurs phases. Des décalages peuvent exister entre la date d’autorisation et la date d’exécution de l’opération. Il faut déterminer selon quel critère les opérations doivent être rattachées au budget déterminé. Il existe deux conceptions :

Le système de la gestion consiste à rattacher toutes les opérations de dépenses et de recettes à l’année où elles sont effectivement soldées et ce quelque soit l’année d’origine des dettes ou des créances correspondantes. L’avantage d’un tel système est de contrôler les flux de trésorerie mais aussi d’accélérer la clôture de l’exercice budgétaire. L’inconvénient est qu’il est impossible de suivre l’exécution d’un budget par rapport à l’autorisation initiale d’où la tentation de manipuler les opérations budgétaires pour présenter un budget en équilibre.

Le système de l’exercice consiste à rattacher à l’année budgétaire les dépenses et les recettes qui ont juridiquement pris naissance au cours de cette année et ceci même si les opérations budgétaires sont effectivement soldées après l’expiration de l’année budgétaire. L’avantage de cette technique est que les autorisations prévues initialement sont respectées. L’inconvénient est que la clôture budgétaire de l’exercice risque d’être retardée.

La loi organique de 2001 défini le système actuel comme s’apparentant à celui de la gestion. Pour les recettes il s’agit d’une gestion pure. Les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées par le comptable public. Pour les dépenses il s’agit d’un système de gestion prolongé. Elles sont prises au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées par les comptables publics. Toutes les dépenses sont imputées sur les crédits de l’année considérée quelque soit la date de la créance. En effet il est possible d’avoir un décalage entre la date de la créance et la date de paiement. Il y a une gestion prolongée au-delà du 31 décembre.

IV- L’atténuation du principe

A- La dérogation au vote annuel

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Les autorisations pour une durée inférieure à l’année se révèlent parfois nécessaires soit en raison de l’insuffisance des délais dont dispose le Parlement pour voter le budget soit en raison des difficultés de prévisions. Ainsi, les lois de finance rectificatives ont été introduites par l’ordonnance de 1959 comme une dérogation au principe de l’annualité budgétaire. Cette dérogation est reprise par la loi de 2001 notamment à l’article 35 qui prévoit « seules les lois de finance rectificatives peuvent en cours d’année modifier la loi de finance ».

B- Les dérogations pour une durée supérieure à l’année

Les différentes lois de programmes comportent souvent des éléments de programmation financière pluriannuelle. Par exemple la loi de programme du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense. Ces lois de programme n’ont qu’un caractère indicatif. L’ouverture d’autorisations ne pourra être effectuée que par une loi de finance.

C- La dérogation à l’exécution annuelle

1- Le report de crédit

L’article 15 de la loi organique de 2001 prévoit « les crédits ouverts au titre du budget ne crée aucun droit au titre du budget suivant ». Il n’y a pas de report de crédit non utilisé entre les budgets successifs. Toutefois l’alinéa 2 et 3 de l’article 15 prévoit des possibilités de report de crédit.

Les crédits de paiement disponible peuvent être reportés sur le même programme par arrêté du ministre des finances et du ministre intéressé avec une limite quantitative.

La loi de finance dresse chaque année la liste des chapitres dotés de crédit de fonctionnement1 qui peuvent être reportés par arrêté du ministre des finances.

Les crédits correspondant aux dépenses engagées mais non encore ordonnancé peuvent être reportés par arrêté du ministre des finances avec une limite quantitative.

En pratique, ce sont les dépenses d’investissement qui font l’objet de report. Les reports de crédits constituent un outil de saine gestion. D’ailleurs la réforme de 2001 favorise la pratique des virements à partir de la loi de finance de 2006.

2- L’engagement par anticipation

1 Entretien des monuments historiques

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En principe, il est impossible d’utiliser par anticipation au cours d’une année certains crédits ouverts pour l’année suivante. Toutefois, certaines dépenses peuvent être exercées par anticipation.

Les états budgétaires énumérés dans la loi de finance dans l’état législatif. Exemple : dépenses d’entretien des routes

Les dépenses relatives à l’alimentation des armées, au versement des pensions civiles. Uniquement au cours des mois de novembre et de décembre.

Section 2 : Le principe de l’unité budgétaire

La règle de l’unité requiert l’établissement d’un acte budgétaire unique. Léon Say a défini l’unité budgétaire en ces termes : « il est nécessaire d’enfermer le budget dans un monument dont on puisse apprécier aisément l’ordonnance et saisir d’un coup d’œil les grandes lignes ». L’évolution des finances publiques a conduit à une remise en cause de la signification de ce principe. Son existence n’est pas à contester néanmoins sa portée est désormais limitée.


Ce principe est apparu sous la restauration et s’est très vite imposé comme un principe fondamental. Il est consacré par la loi organique de 2001 à l’article 6 alinéa 3 : « l’ensemble des recettes assurant l’exercice de l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracés sur un compte unique intitulé ‘budget général’ ». Au sens matériel, l’unité signifie que toutes les opérations de recettes et de dépenses sont retracées dans le budget de l’Etat. Il existe aujourd’hui une limite à ce principe. En effet, certaines dépenses publiques demeurent en dehors du budget de l’Etat. Par exemple les dépenses des collectivités territoriales. Au sens formel, l’unité implique l’existence d’un document budgétaire unique. Cette conception n’est pas strictement appliquée. En effet, les lois de finance sont nombreuses. A la loi de finance de l’année, viennent s’ajouter des lois de finance rectificatives. De plus, toutes les dépenses et recettes répertoriées dans la loi de finance ne figurent pas sur un compte unique. Il existe trois comptes distincts : le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor.

II- La justification du principe

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Ce principe permet un contrôle parlementaire efficace sur les finances publiques. En effet, il assure la clarté et la sincérité dans la présentation des comptes publics. Il permet de vérifier si celui-ci est réellement en équilibre. Il a l’avantage de mettre en évidence le volume total des dépenses de l’Etat. Egalement, il permet à l’autorité budgétaire d’apprécier l’utilité et l’urgence relative des diverses dépenses.

III- L’aménagement du principe

A- Les aménagements techniques

1- Les budgets annexes

L’article 20 de l’ordonnance de 1959 définissait le budget annexe. La loi organique de 2001 maintient le budget annexe avec une définition sensiblement identique à l’article 18 : « les budgets annexes peuvent retracer dans les conditions prévues par une loi de finance les opérations des services de l’Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestations de services donnant lieu au paiement d’une redevance lorsqu’elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ». Le conseil constitutionnel dans une décision du 30 décembre 1997 a rappelé que leur nature est principalement commerciale et donc par conséquent doivent être financés par des redevances. Il existe six budgets annexes.

Trois budgets annexes ayant un caractère industriel et commercial : les budgets annexes des monnaies et médailles, les journaux officiels, l’aviation civile.

Deux budgets annexes concernant la légion d’honneur et l’ordre de la libération

Un budget annexe concernant les prestations sociales agricoles. L’autonomie confiée à ces services leur confère un certains nombres d’avantages. Les crédits annexes peuvent être reportés d’une année sur l’autre, ils peuvent constituer des réserves ou des provisions, ils peuvent émettre leurs propres emprunts qui seront garantis par l’Etat.

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2- Les comptes spéciaux du trésor

Depuis la loi organique de 2001 les comptes spéciaux du trésor sont désormais appelés comptes spéciaux. Les comptes spéciaux retracent les mouvements de fonds à titre provisoire, ils ne figurent pas dans le budget de l’Etat. Ils permettent d’écarter les dépenses qui ne correspondent pas à de véritables recettes. L’article 19 de la loi organique de 2001 prévoit que les comptes spéciaux ne peuvent être ouverts que par une loi de finance. Selon l’article 20 de cette même loi, les opérations des comptes spéciaux sont autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que celles dans le budget général de l’Etat. En réalité, les comptes spéciaux disposent de leurs propres recettes. Il existe quatre types de comptes spéciaux précisés à l’article 19 :

Les comptes d’affectations spéciales Les comptes de commerces Les comptes d’opérations monétaires Comptes de concours financier

a- Le compte d’affectation spécial

Le compte d’affectation spécial est défini à l’article 21 de la loi organique de 2001 : « il retrace des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont en relation directes avec les dépenses concernées ». Ces comptes permettent d’exercer l’affectation d’une recette à une dépense. Les comptes d’affectations spéciales ne peuvent être ouverts que sur proposition du gouvernement. Le Parlement n’est pas autorisé à affecter une recette à une dépense. Le Parlement autorise l’ouverture du compte mais ne peut la proposer. Les comptes d’affectations spéciales sont dotés de crédit permettant de financer des opérations définitives. Par exemple le compte d’affectation spéciale des pensions qui permet d’isoler les charges du régime de retraite des fonctionnaires de l’Etat.

b- Le compte de commerce

Le compte de commerce se trouve défini à l’article 22 de la loi organique de 2001. Il retrace des opérations à caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par les services de l’Etat non dotée de la personnalité morale. Ainsi lorsqu’il s’agit d’une activité accessoire de l’Etat ou de l’administration, l’Etat peut créer un compte de commerce s’il est nécessaire d’isoler l’opération en raison de sa nature ou en raison des régimes de gestion qui sont nés. Dans ce cas l’opération en cause est réalisée sous la direction du ministre compétent. Les comptes de

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commerces les plus importants sont les comptes militaires rattachés au ministère de la défense par exemple ou encore les comptes de la construction navale de la marine militaire. Les évaluations des recettes et les prévisions de dépenses ont un caractère indicatif. Pour ces comptes un découvert est autorisé. Il est interdit de recourir à ces comptes pour des opérations d’investissements financiers.

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c- Le compte d’opération monétaire

L’article 23 de la loi organique de 2001 le défini. Il retrace les recettes et les dépenses de caractère monétaire. Les prévisions de dépenses, de recettes ont un caractère indicatif. Il existe quatre types de comptes d’opérations monétaires :

Le compte d’émission des monnaies métalliques : il retrace les opérations résultat de l’achat des pièces, des monnaies, des médailles ainsi que leur vente à la banque de France.

Le compte des pertes et bénéfices des changes : il enregistre les pertes et bénéfices résultant de la variation de notre monnaie par rapport aux autres devises.

Le compte des opérations avec le fond monétaire international : il enregistre les opérations réalisées entre le trésor public et le FMI.

Le compte de soutien financier à moyen terme aux Etats membres de la communauté européenne

d- Le compte de concours financier

Il est défini à l’article 24 de la loi organique de 2001. Il retrace les prêts et avances consentis par l’Etat.

Le compte d’avance : il décrit les avances que le ministre des finances a autorisé à consentir dans la limite des crédits ouverts à cet effet. Le plus important est le compte d’avance sur les impositions locales. Le budget des collectivités locales est établi par des impôts locaux. Or ces impôts sont payés par les contribuables en fin d’année. C’est pourquoi l’Etat aide les collectivités territoriales en leur consentant des avances sur le produit. Ces avances sont restituées à l’Etat.

Le compte de prêt retrace les prêts d’une durée supérieure à 4 ans qui sont consentis par l’Etat pour des opérations nouvelles ou pour consolider des opérations. Par exemple le fonds de développement économique et social qui retrace des prêts consentis pour des opérations de décentralisation ou encore pour des opérations de restructuration industrielles.

B- Les exceptions au principe de l’unité budgétaire

1- La débudgétisation des dépenses

Cette technique consiste à écarter du budget des charges qui devraient normalement y figurer. Elle a toujours exercé sur les gouvernants un

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intérêt particulier car elle permet de présenter un budget favorable. La débudgétisation présente plusieurs visages. Au 19ème siècle on utilisait la technique du budget extraordinaire où il s’agissait de créer un deuxième budget. Ce second budget était voté en cours d’année. Néanmoins cette technique rendait le contrôle parlementaire plus difficile. Elle a donc été abandonnée. La débudgétisation est utilisée aujourd’hui soit pour limiter l’importance d’un déficit ou pour répondre à une politique voulue par l’Etat notamment en transférant des dépenses à des organismes publics ou privés qui vont lui servir de relai. Traditionnellement ces pratiques sont dénoncées car on leur reproche de camoufler les déficits publics.

2- Les budgets autonomes

Ils sont établis par les établissements publics locaux gérants certains services. Par exemple les centres d’actions sociales. Egalement par des établissements publics de coopération intercommunale (communauté d’agglomération ou communautés de communes par exemples). Ils sont votés par les instances responsables de l’établissement.

Section 3 : Le principe de l’universalité budgétaire

Le principe d’universalité est complémentaire au principe d’unité budgétaire qui impose une certaine manière de présenter les comptes. Le conseil constitutionnel dans sa décision du 29 décembre 1982 a rappelé que « ce principe a pour conséquence que les recettes et les dépenses de l’Etat doivent figurer au budget pour leur montant brut sans être contracté et qui interdit l’affectation d’une recette déterminé à la couverture d’une dépense déterminée ». L’intérêt de ce principe est d’assurer la clarté des comptes de l’Etat et de garantir un contrôle efficace par le Parlement. Appliqué strictement le principe poserait de sérieux inconvénients, c’est pourquoi les pouvoirs publics ont limités ses effets.


La règle de l’universalité suppose que le budget comprenne l’ensemble des recettes et l’ensemble des dépenses. L’article 6 de la loi organique de 2001 précise « les ressources et les charges budgétaires de l’Etat sont retracées dans le budget sous forme de recettes et de dépenses ». Il faut que chaque dépense et chaque recette soit inscrite au budget sans

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contestation possible. C’est la règle de la non compensation ou de la non contraction. Et qu’il n’y ait pas affectation d’une recette à une dépense, c’est la règle de non affectation.

II- Les conséquences du principe

A- La règle de la non compensation ou de la non contraction des recettes et des dépenses

C’est l’article 6 de la loi de 2001 qui affirme ce principe qui précise « il est fait recette du montant intégral des produits sans contraction entre les recettes et les dépenses ». Cette règle signifie que les dépenses et les recettes doivent figurer dans la loi de finance pour leur produit brut. Cette règle impose un mode de présentation du budget. C’est la méthode du produit brut qui interdit à un service public de présenter ses prévisions en dépenses en ayant déduis au préalable le montant des recettes. L’avantage de cette règle est de faciliter le contrôle parlementaire et de garantir que nulle dépense et nulle recette ne seront soustraites à l’autorisation du Parlement par dissimulation de son montant réel. D’autre part cette règle de la non compensation empêche la constitution des caisses noires. En effet l’obligation d’inscrire au budget toutes les recettes et toutes les dépenses empêchent ce type de manœuvre.

B- La règle de la non affectation des recettes aux dépenses

Le principe de la non affectation d’une recette à une dépense est déduite a contrario de l’article 6 de la loi organique de 2001 qui dispose « l’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses ». Cette règle interdit qu’une recette soit affecté à une dépense particulière. Toutes les dépenses d’un budget doivent être couvertes par la masse commune des recettes. Cette règle se justifie par un aspect technique à savoir la bonne gestion budgétaire. En effet, si ce principe est écarté, certaines dépenses ne pourront jamais être engagées en raison de l’insuffisance des recettes. A l’inverse, il y aurait toujours des services qui bénéficieraient de recettes supérieures. Pour éviter ces désagréments on met les recettes dans un pot commun qui est le budget. Cette règle n’est pas respectée dans le cadre de loi de financement de la sécurité sociale. En effet dans ce cadre les recettes sont affectées à chacune des branches composant la sécurité sociale. Par contre à l’intérieur de ces branches le principe de non affectation s’applique.

III- Les dérogations au principe

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L’article 16 de la loi organique de 2001 pose des dérogations au principe de la non affectation. En effet, son alinéa 1 précise « certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses », il ajoute que « ces affectations prennent la forme de budget annexe, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières ».

A- Les procédures comptables particulières

L’article 17 de la loi de 2001 dispose « les procédures comptables particulières permettant d’assurer une affectation au sein du budget général sont la procédure de fonds de concours, la procédure d’attribution de produits et la procédure de rétablissement de crédits ». L’attribution de produit est une innovation de la loi organique de 2001.

Le fonds de concours : il permet d’assurer à certaines personnes morales ou physiques que les fonds mis à la disposition de l’Etat soient véritablement utilisés. Il en existe quatre :

o la participation financière des personnes morales ou physiques au financement des dépenses d’intérêt général notamment aux dépenses d’investissements réalisés par l’Etat (par exemple : réfection de route),

o le remboursement de service rendu par l’Etat (par exemple les prélèvements opérés par l’Etat pour recouvrement des impôts locaux ou frais d’assiettes),

o la contribution d’organismes internationaux à des activités relevant du budget de l’Etat,

o les prélèvements opérés sur certains organismes au profit du budget de l’Etat (par exemple les prélèvements opérés sur les fonds de caisse d’épargne).

Les rétablissements de crédit : défini à l’article 17 de la loi de 2001. Cette procédure permet de restituer des crédits à un service donné à concurrence des crédits consommés de façon erronée ou provisoire. Cet article 17 prévoit deux hypothèses :

o Les recettes provenant de la restitution au trésor de sommes payées indument ou à titre provisoire sur crédit budgétaire. Par exemple le reversement par un agent de l’Etat d’une rémunération qui lui a été payée à tort.

o Les recettes provenant de cessions entre services de l’Etat ayant donné lieu à paiement sur crédit budgétaire. Par exemple une cession d’un immeuble appartenant à une administration.

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L’affectation des produits : l’article 17 de la loi de 2001 prévoit que les recettes tirées de la rémunération de prestation régulièrement fourni par un service de l’Etat pourront faire l’objet d’une procédure d’attribution de produit c'est-à-dire que les crédits ouverts dans le cadre de cette procédure sont affectés directement au service concerné. Par exemple l’affectation des produits des amendes.

B- L’affectation exceptionnelle autorisée par une loi de finance

L’article 19 de la loi de 2001 prévoit que l’affectation d’une recette à une dépense peut résulter à titre exceptionnel d’une disposition de la loi de finance présentée par le gouvernement. Ce fut le cas par exemple en 1993-1994 où on affectait les produits de privatisation à l’amortissement de la dette publique.

C- L’affectation des taxes parafiscales

L’article 4 de l’ordonnance prévoit que les taxes parafiscales sont perçues dans un intérêt économique ou social au profit d’une personne morale de droit public ou privé autre que l’Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements administratifs. Les taxes parafiscales sont établies par décret au conseil d’état. La perception de ces taxes au-delà du 31 décembre doit être autorisée chaque année par une loi de finance. Ces taxes réalisent une dérogation au principe de la non affectation car elles représentent des prélèvements obligatoires affectés. Il existe une cinquantaine de taxes parafiscales qui sont décrites par la loi de finance et notamment dans un document annexé à la loi de finance. Ces taxes pèsent sur différents produits comme l’alcool, le carburant, des recettes de spectacles… Ces taxes sont affectés à des organismes par exemple la taxe sur les boisons alcoolisées est affectée depuis 2005 à la couverture maladie universelle. Il revient au conseil constitutionnel de contrôler la représentation des compétences en matière de taxes parafiscales entre le gouvernement qui les institue et le Parlement qui autorise chaque année le prélèvement de ces taxes.

D- Les prélèvements sur recettes

Ils sont directement opérés sur les recettes du budget général de l’Etat. Ces prélèvements ne sont pas inscrits dans la partie dépense du budget. Ils permettent une contraction entre les recettes brutes et certaines dépenses traitées. Par exemple le fond de compensation de TVA.

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Section 4 : Le principe de la spécialité

Il concerne la présentation des dépenses publiques mais aussi leur exécution. C’est l’un des principes les plus contraignants du droit budgétaire.


Ce principe est relatif aux dépenses uniquement et touche à la précision de leur affectation. Ce principe implique que le gouvernement ne puisse pas modifier la destination des crédits sans l’accord du Parlement. En application de l’article 7 de la loi de 2001 les crédits budgétaires sont regroupés en missions elles-mêmes divisées en programmes. « Le Budget général est subdivisé en missions comprenant chacune un ensemble de programme concourant à une politique définie ». Ainsi la loi de finance fixe la liste et le périmètre des missions. Exemple de mission : dotations pour dépenses accidentelles. Afin de favoriser la transversalité de la gestion budgétaire les missions peuvent être ministérielles c'est-à-dire que les crédits sont gérés par un seul ministre ou interministérielles (gérés par plusieurs ministères). Exemple de mission interministérielle : la mission sécurité regroupe les crédits de la police nationale et les crédits de la gendarmerie. Chaque mission est subdivisée en programme regroupant les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble d’actions. Il revient au législateur dans le cadre des lois de finance de fixer la liste des programmes. Exemple : la mission justice peut contenir un programme relatif à l’administration pénitentiaire.

II- La dérogation au principe

A- Les atténuations : les modifications de la répartition initiale des crédits

Le gouvernement peut à l’aide de différentes mesures comme les transferts de crédit ou les virements de crédits modifier les autorisations budgétaires au stade de l’exécution. Il s’agit d’une modification de la répartition initiale des crédits.

1- Les transferts de crédits

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L’article 12 de la loi de 2001 prévoit que « des transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts ». Il s’agit d’une modification organique. Il s’agit de prélever les crédits d’un chapitre pour accroitre le montant d’un autre chapitre budgétaire tout en respectant la nature de la dépense prévue dans les documents budgétaires. Depuis 2006 ces transferts de crédits ne peuvent être effectués que par décret pris sur rapport du ministre des finances et après information des commissions des finances de l’assemblée nationale et du sénat.

2- Les virements de crédits

Ils consistent à modifier la nature de la dépense prévue par la loi de finance. Il se trouve défini à l’article 12 de la loi organique de 2001. Des conditions sont prévues pour leur utilisation : le virement doit être opéré par décret sur rapport du ministre des finances, il ne s’effectue que de chapitre à chapitre et il ne doit pas conduire à la création d’un nouveau chapitre. Contrairement au transfert du crédit ici la nature de la dépense est modifiée. Ces virements de crédits prennent la forme d’un décret et font l’objet d’une information des commissions des finances de l’assemblée nationale et du sénat.

B- Les exceptions au principe de la spécialité budgétaire

1- Les fonds spéciaux ou fonds secrets

Avant 2002 le budget de ces fonds ne représenté qu’un montant total qui était librement affecté par le premier ministre. Ils ne font pas l’objet de débat devant le Parlement. Devant l’absence de transparence de ces fonds un rapport a été rendu à ce sujet par la cour des comptes en juillet 2001, initié par Jospin. Ce rapport a conduit à une réforme de ces fonds qui a été introduit avec la loi de finance de 2002. Le premier ministre dispose librement de ces crédits et les membres du gouvernement intéressés doivent justifier de l’utilisation de ces fonds devant le premier ministre qui va leur donner quitus par décret. Les fonds spéciaux sont depuis 2002 versés par virement et donnent lieu à une fiche de paye.

2- Les crédits globaux

L’article 7 de la loi organique de 2001 prévoit des exceptions au principe de spécialité budgétaire. Il dispose en effet « certains chapitres peuvent comporter des crédits globaux destinés à faire face à des dépenses éventuelles ou à des dépenses accidentelles ». Il ajoute également que

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« des crédits globaux peuvent également être ouvert pour des dépenses dont la répartition par chapitre ne peut être déterminée au moment où ils sont votés ». Les crédits globaux pour dépense accidentelle sont destinés à faire face à des calamités ou à des dépenses urgentes. Les crédits globaux pour dépense éventuelle ont un caractère également difficilement prévisible. Ils peuvent être ouverts à l’occasion du décès d’un président pour l’organisation de nouvelles élections. Les crédits globaux pour chapitre réservoir peuvent être ouverts pour des dépenses dont la répartition par chapitre n’est pas déterminée au moment où elles sont votées. L’application de ces crédits globaux au chapitre est réalisée par arrêté du ministre des finances. Par exemple les rémunérations des personnels de l’Etat en raison des revalorisations de rémunération.

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C- Les limites spécifiques au principe de spécialité budgétaire

1- Le budget des assemblées parlementaires

Il constitue une limite au principe de spécialité. Cette exception se rapporte au régime financier des assemblées. En effet, en régime parlementaire les assemblées sont souveraines, il en résulte une autonomie financière. Elles fixent elles-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement. Chaque assemblée dispose de trois questeurs qui ont des pouvoirs en matière administrative, financière chargé de déterminé les crédits nécessaires à l’exercice de son activité. Ils sont chargés aussi de l’exécution du budget.

2- Les fonds interministériels

Il existe des fonds interministériels dont la destination n’est pas fixée de manière précise. Il s’agit de relais financiers qui permettent d’échapper en grande partie au contrôle financier externe. Ces fonds sont en réalité regroupés dans un chapitre et ils apparaissent en général dans le budget de l’Etat sous forme de subvention ou de dotation globale.

Section 5 : Le principe de l’équilibre

Ce principe signifie que le budget est voté en équilibre. Le respect de ce principe a longtemps dominé les finances publiques pourtant l’équilibre a été rarement respecté.

I- L’existence d’un déséquilibre chronique

Lorsqu’il existe un déficit, toute idée d’équilibre du budget est écartée. Il est toutefois possible de camoufler ce déficit en présentant un certain équilibre factice. Il existe pour cela différentes techniques. Sous la 5ème République l’ordonnance de 1959 a établi une distinction entre le déficit et le découvert. Cette distinction est basée sur la différence entre dépense définitive et dépense temporaire. Si on se trouve face à une opération de caractère définitif et que le budget est en équilibre dans ce cas on parle d’équilibre au dessus de la ligne. A l’inverse si on se trouve face à une opération de caractère définitif et que le budget est en déséquilibre on parlera de déficit. Si on se trouve face à une opération de caractère temporaire et que le budget est en équilibre dans ce cas on parlera de grand équilibre ou équilibre au dessus de la ligne. A l’inverse si

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on se trouve face à une opération de caractère temporaire et que le budget montre un déséquilibre on parlera de découvert. Il existe la technique de la débudgétisation, la technique de l’équilibre de l’exécution qui intervient après l’exécution du budget. A partir de 1978 l’idée d’équilibre est abandonnée et le budget peut être présenté en déséquilibre. Néanmoins, le traité de l’UE encadre cette pratique en précisant que les Etats membres doivent éviter les déficits excessifs en prévoyant certains seuils à respecter notamment le déficit doit être inférieure à 3 % du PIB.

II- Le financement du déficit public

Le trésor public est un service qui relève du ministère de l’économie et qui a en charge le budget de l’Etat. Il exerce trois missions essentielles :

il est trésorier de l’Etat, il gère l’ensemble des mouvements de fonds il alimente les caisses de l’Etat en devise il est assureur de l’économie en garantissant les emprunts souscrits

par l’Etat par exempleLe trésor public dispose de différents moyens lui permettant de réduire le déficit public. Par exemple il peut avoir recours au correspondant du trésor.

Section 6 : Le principe de la sincérité budgétaire

Ce principe signifie que les règles et les procédures comptables doivent être appliquées de bonne foi. L’article 31 de la loi organique de 2001 prévoit que les comptables publics chargés de la tenue et de l’établissement des comptes de l’Etat s’assurent notamment de la sincérité des enregistrements comptables et du respect des procédures. Eu égard au caractère subjectif de ce principe, sa reconnaissance a été difficile et sa portée demeure limitée.

I- La reconnaissance du principe de sincérité budgétaire

A- Un principe dégagé par le juge constitutionnel

Avant 1993 les parlementaires invoquaient sans succès le manque de sincérité du budget. C’est le conseil constitutionnel qui s’est référé le premier à ce principe dans une décision du 29 décembre 1993 marquant ainsi l’émergence du principe dans le contrôle de constitutionnalité des lois de finance. Dans cette décision, le conseil constitutionnel n’avait

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qu’évoqué cette conception et c’est à partir de la décision du 29 décembre 1999 que le principe est entré dans la catégorie des principes généraux du droit. C’est à cette date que le conseil constitutionnel a commencé à contrôler ce principe.

B- Un principe consacré par le législateur

L’article 32 de la loi du 1er août 2001 a consacré le principe de sincérité en ces termes « la loi de finance présente de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat ». Ce principe a une portée générale c'est-à-dire qu’il concerne toutes les de finance. La loi prévoit deux manières permettant d’atteindre la sincérité budgétaire :

Il faut améliorer la qualité des prévisions. En effet l’article 6 de la loi de 2001 précise « les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales doivent être évaluées de façon précises ».

Il faut développer l’information des parlementaires sur les évaluations qui sont réalisées par le gouvernement. Ainsi l’article 50 prévoit la présentation aux parlementaires des méthodes utilisées pour la détermination des perspectives économiques, sociales et financières de la nation.

II- Les limites du principe

La sincérité budgétaire est liée à la qualité des prévisions des dépenses et des recettes. Il se peut qu’il y ait des erreurs d’évaluations c'est-à-dire qu’il est possible de trouver des écarts importants dans l’analyse des prévisions des dépenses et des recettes. Ces écarts peuvent être liés à des erreurs involontaires donc à des erreurs techniques dans ce cas là elles ne sont pas considérées comme des atteintes au principe de sincérité budgétaire. D’ailleurs le législateur dit qu’il est impossible d’espérer que les prévisions correspondent exactement aux réalisations (article 32 de la loi organique de 2001 « la sincérité budgétaire s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler »).Des écarts peuvent également résulter de manipulation budgétaire. Par exemple il peut s’agir de surestimation de recettes pour réduire artificiellement le déficit budgétaire. A terme ces manipulations devraient disparaitre avec la mise en œuvre du principe de sincérité. Il est logique de penser que des sanctions pourraient frapper les auteurs de ces manipulations. Toutefois ces sanctions restent difficiles à mettre en œuvre.

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Chapitre 3 : Les lois de finance

La loi de finance initiale ou également appelée loi de finance de l’année constitue chaque année l’acte juridique qui autorise et limite les moyens accordés aux différentes administrations de l’Etat. La loi de finance de l’année est l’expression la plus complète et la plus précise de la politique du gouvernement. Elle est le principal instrument de sa politique économique. Outre la loi de finance de l’année, la loi organique de 2001 relative aux lois de finance prévoit également d’autres types de lois de finance. Toutes les lois de finance sont soumises aux grands principes budgétaires. Au-delà du respect de ces grands principes budgétaires les textes organiques ont déterminés précisément quel devait être la structure mais aussi le contenu des différentes catégories de la loi de finance.

Section 1 : La présentation des lois de finance

I- La définition organique

L’article 47 de la constitution prévoit que le Parlement vote les projets de loi de finance dans les conditions prévues par une loi organique. Cette première approche est complétée par la loi organique de 2001 notamment à l’article 1 qui prévoit que « les lois de finance déterminent pour un exercice la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat ». Ce même article fait référence à trois lois de finance : la loi de finance initiale, la loi de finance rectificative et la loi de règlement. L’article 45 de la loi de 2001 a innové puisqu’il a ajouté à cette liste un type de loi spécial. Cette loi spéciale est celle prise en cas de retard dans l’adoption d’un texte. Il s’agit d’une confirmation du conseil constitutionnel de 1979 qui estimait qu’une loi ordinaire pouvait par son objet avoir valeur de loi de finance. En l’espèce le conseil constitutionnel avait déclaré un projet de loi de finance contraire à la Constitution mais il avait considéré qu’une loi ordinaire qui a été prise ensuite pour autoriser la perception de l’impôt avait le caractère de loi de finance.

II- La définition matérielle

Le conseil constitutionnel s’est référé à un critère matériel pour qualifier la loi de finance. Tout d’abord la loi de finance doit contenir des dispositions obligatoires qui sont prévues à l’article 34 de la loi organique de 2001. En effet, certaines

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dispositions législatives ne peuvent se trouver que dans des lois de finance. Par exemples il s’agit de l’autorisation de percevoir l’impôt, les prévisions de recettes, les plafonds de dépenses, l’autorisation de recourir à l’emprunt, la création ou la suppression de budget annexe. En revanche, certaines dispositions destinées par exemple à organiser l’information et le contrôle du gouvernement sur les finances publiques peuvent se retrouver dans une loi ordinaire. Inversement, toute disposition qui serait incluse dans une loi de finance et qui ne relèverait pas d’une des catégories exposées ci-dessus serait considéré par le conseil constitutionnel comme un cavalier budgétaire c'est-à-dire sans lien avec le domaine exclusif ou partagé des lois de finance.

Section 2 : Les différentes catégories de lois de finance

I- La loi de finance de l’année ou loi de finance initiale

C’est l’article 1 de la loi de 2001 qui défini la loi de finance « la loi de finance de l’année prévoit et autorise chaque année civile l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat ». La loi de finance de l’année est souvent qualifiée comme le budget de l’Etat et elle s’analyse comme un acte de prévision sur ce que seront les dépenses et les recettes de l’Etat durant l’année. On dit que la loi de finance de l’année est un acte d’autorisation. Cependant cette qualification est imparfaite. Elle vaut bien autorisation pour les dépenses parce qu’elle n’oblige pas le gouvernement à utiliser tous les crédits qui lui sont alloués. En revanche pour les recettes fiscales elle emporte obligation. La loi de finance se compose de deux parties. La première fixe les conditions générales de l’équilibre financier et la seconde détaille les dépenses publiques.

A- L’autorisation budgétaire de dépense

L’intérêt de la portée de l’autorisation budgétaire concerne plus les dépenses c'est-à-dire les crédits. Ce sont par définition des autorisations de dépenser les deniers publics en vue d’un usage précis. Il ne constitue en aucun cas une obligation de dépenser, ils sont facultatifs. Le crédit est constitué de deux éléments essentiels : sa destination et son montant.

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Il s’agit en réalité d’une autorisation juridique qui va permettre à l’ordonnateur (fonctionnaire chargé d’ordonner la dépense) d’être habilité de prendre la décision de la dépense. Ces crédits sont en principe limitatifs c'est-à-dire que le montant de la dépense ne peut pas être supérieur au montant prévu par les crédits allouer au titre de la loi de finance. Cependant, certains crédits peuvent connaitre des modifications. L’article 9 de la loi organique de 2001 dispose que « les crédits limitatifs constituent le principe, les autres crédits forment donc les exceptions ». On dénombre trois types des crédits :

les crédits limitatifs qui sont énumérés à l’article 9 les crédits évaluatifs : l’article 10 prévoit que ces crédits servent à

acquitter les dettes de l’Etat résultant notamment de dispositions législatives spéciales ou résultant de conventions permanentes approuvées par la loi. Exemple : les crédits relatifs à l’aide juridictionnelle pour lesquels il n’est pas possible de connaitre à l’avance l’importance des crédits. La loi de 2001 a encadré ces crédits évaluatifs. Elle prévoit que lorsque des dépassements doivent être réalisés, le ministre des finances doit en informer les commissions des finances des deux chambres.

Les crédits ouverts sur la dotation pour dépense accidentelle et dépense imprévisible : ces crédits sont destinés à couvrir des dépenses dont l’estimation à l’avance s’avère difficile. Ils sont définis à l’article 11. Ces crédits sont dépendants d’évènements extérieurs. Par exemples : les frais de réceptions, les frais de voyages, les secours d’extrêmes d’urgence… L’article 2 de la loi de 2001 prévoit les modalités de ces crédits. Cet article précise que s’il est constaté en cours d’année que des crédits sont insuffisants, ces derniers peuvent être complétés par arrêté du ministre des finances. C’est par voie réglementaire que l’évolution de ces crédits peut avoir lieu.

B- L’autorisation budgétaire de recette

En matière de recettes, l’autorisation suppose l’interdiction pour l’exécutif de percevoir des recettes en l’absence d’autorisation prévue par une loi de finance. L’autorisation est impérative. Cette autorisation a un caractère évaluatif prévisionnel c'est-à-dire que les recettes peuvent être revues à la hausse comme à la baisse. Cette possibilité s’exerce dans le cadre de textes législatifs et réglementaires relatifs aux différentes catégories de recettes.

II- Les lois de finance rectificatives

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Les lois de finance rectificatives peuvent en cours d’année modifier les dispositions de la loi de finance et les autorisations budgétaires de dépenses et de recettes. Elles sont utilisées pour corriger les prévisions de la loi de finance de l’année. En effet, il peut arriver que l’évolution de la conjoncture économique conduise à un fléchissement des choix budgétaires initiaux. Il se peut encore que l’alternance politique conduise à un vote de loi de finance rectificative afin de mettre en accord les options budgétaires avec les idées de la nouvelle majorité politique. Enfin, elles peuvent utiles lorsqu’il est nécessaire de ratifier les ouvertures de crédits opérées par le gouvernement par le biais de la technique des crédits d’avance. Ces lois de finance rectificatives n’affectent en rien les prérogatives du Parlement. En vertu de l’article 55 de la loi organique de 2001, les parlementaires disposent de rapports d’analyses pour apprécier l’impact des modifications prévues par la loi de finance rectificative. En moyenne les gouvernements déposent une loi de finance rectificative par an en fin d’exercice en général pour réaliser des aménagements techniques.

III- La loi de règlement

La loi de règlement constate après coup les résultats financiers d’un exercice budgétaire. La loi de règlement termine le cycle budgétaire. Elle constate le résultat financier de chaque année civile. Elle approuve également les écarts entre les prévisions de la loi de finance de l’année et les résultats d’exécutions. La loi de règlement ne présente pas forcément les deux parties de la loi de finance initiale. Ce n’est ni un acte d’autorisation ni un acte de prévision. La loi de règlement constitue pour le Parlement le principal moyen de contrôle sur le gouvernement.

L’article 64 de la loi organique de 2001 impose des conditions de délais pour le dépôt de cette loi c'est-à-dire que le projet de loi de règlement doit être déposé avant le 30 juin de l’exercice suivant.

C’est une loi important puisqu’elle reflète la réalité budgétaire.

IV- Les lois spéciales

Les lois spéciales permettent l’adoption de dispositions financières. Leur régime est défini à l’article 45 de la loi organique de 2001.

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Elles peuvent être utilisées lorsque le projet de loi de finance n’a pas été déposé en temps utile pour pouvoir être promulgué avant le 31 décembre. Le gouvernement dispose de deux possibilités dans cette situation :

Soit il demande à l’Assemblée Nationale avant le 11 décembre d’adopter uniquement la première partie de la loi de finance parce qu’elle contient l’autorisation de percevoir les impôts et les grandes dépenses

Soit il demande avant le 19 décembre le vote d’un projet de loi spécial l’autorisant à percevoir les impôts jusqu’au vote de la loi de finance de l’année.

Cette seconde hypothèse est utilisée en cas d’échec de la première. Les lois spéciales n’ont été utilisées que deux fois en 1962 et en 1979

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Chapitre 4 : La préparation du budget

La préparation du projet de loi initial relève du pouvoir exécutif. En effet, l’article 38 de la loi organique de 2001 prévoit « sous l’autorité du premier ministre le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finance qui sont arrêtés en conseil des ministres ». A contrario, il ne peut être question de propositions de lois de finance. Cependant, depuis 1996, une pratique s’est développée : débat d’orientation budgétaire au Parlement. Ce débat a était institutionnalisé par l’article 48 de la loi organique de 2001.

Section 1 : Les auteurs du budget et la phase préparatoire

I- Les auteurs du budget

A- Le président de la République

Bien qu’il ne soit pas une autorité budgétaire au regard de l’article 38, le président de la république joue un rôle dans la prise de décision budgétaire. Il est informé du déroulement de la procédure budgétaire, des discutions entre le ministre des finances et le premier ministre. Egalement il peut faire des recommandations mais aussi exercer des arbitrages. En période de faits majoritaires, le président de la république peut s’immiscer dans la politique budgétaire en raison du rôle central que lui confèrent les institutions. En période de cohabitation, le rôle du président de la république est limité voire inexistant. Toutefois cette situation ne conduit pas à le se désintéressé de la politique budgétaire. La pratique de la Vème république est allée dans le sens du renforcement de l’action budgétaire du chef de l’Etat.

B- Un monopole gouvernemental

L’article 38 affirme la suprématie du premier ministre en lui reconnaissant des prérogatives particulières. C’est sous son autorité que le ministre des finances prépare les projets de loi de finance. Le pouvoir du premier ministre consiste à donner des directives en matière budgétaire mais aussi à arbitrer les conflits entre le ministère et les ministères des finances. Il intervient pour la détermination des priorités budgétaires. Ainsi, le rôle du premier ministre se situe au plus haut niveau. Il défini une stratégie budgétaire en conformité avec les options politiques retenues. En dehors

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de ces axes, le premier ministre laisse le ministre des finances préparer le budget.

C- Le ministre des finances

Il n’a pas un grand rôle dans l’élaboration du budget. Il réalise seulement les prévisions budgétaires. Le ministre des finances s’entretien avec la direction du budget. La primauté du ministre des finances est juridique, elle découle de l’article 38. Le ministre des finances dispose d’une administration spécifique pour l’aider à élaborer le budget. C’est la direction. Parmi celle-ci on trouve différents organismes :

La direction du budget. Son service élabore les textes législatifs et réglementaires fiscaux présentés par le gouvernement. Elle est chargée de la préparation du budget.

Il est assisté de la direction de la prévision. Elle établie les comptes rétrospectifs et aussi prévisionnels qui permettent de déterminer les résultats budgétaires mais aussi les objectifs de l’action gouvernementale.

Il est également assisté de l’INSEE qui l’éclair par ces statistiques sur ses choix.

La direction générale des impôts. Cette direction s’occupe de l’établissement de l’assiette, de la liquidation et elle contrôle une grande partie des recettes fiscales.

La direction du trésor. Elle veille à ce que toutes les caisses publiques soient alimentées en permanence.

La direction de la comptabilité publique centralise et contrôle les écritures comptables. Elle retrace l’exécution de la loi de finance.

La primauté du ministre des finances s’explique également par ses prérogatives à l’égard de ses collègues. En effet, il contre signe tous les actes des ministres qui ont une incidence financière. Il donne son accord sur les différents projets de lois proposés par les ministres. Il apprécie si tel ou tel projet s’inscrit ou non dans la stratégie budgétaire. Les autres ministres n’ont qu’une vision partielle qui est limité à leur seul département ministériel.

II- La phase préparatoire du budget

En l’absence de textes officiels, la détermination du calendrier s’est faite par la pratique. La préparation du budget dure 9 mois. C’est une procédure essentiellement interne et divisée en plusieurs phases.

A- L’élaboration des perspectives

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Cette phase est divisée en deux parties : la détermination de stratégie budgétaire puis la lettre de cadrage.

1- La détermination d’une stratégie budgétaire (de janvier à mi-mars)

Durant les mois de janvier et de février la direction du budget réalise des perspectives budgétaires devant permettre au directeur du budget de proposer au ministre des finances plusieurs options possibles relevant des priorités gouvernementales retenues. C’est la direction du budget qui coordonne les différentes informations.

Une fois remise, le ministre des finances analyse les perspectives budgétaires en vérifiant que les options correspondent aux priorités gouvernementales. Le ministre des finances peut demander des compléments d’informations ou faire des modifications.

Le ministre des finances propose ensuite une esquisse budgétaire au premier ministre devant le conseil des ministres.

2- La lettre de cadrage (mi-mars à début mai)

Avant d’adopter définitivement le budget le premier ministre réuni plusieurs comités interministériels au cours desquels le ministre des finances expose les perspectives budgétaires. Cette phase d’orientation est importante parce qu’elle permet au premier ministre de s’assurer en présence des intéressés que les choix gouvernementaux sont intégrés dans l’esquisse budgétaire.

Au terme de ces réunions le premier ministre arrête les objectifs de la politique budgétaire. Il envoi aux ministres une lettre de cadrage (fin avril début mai en général). Cette lettre de cadrage identifie les priorités gouvernementales et elle donne une date limite pour la remise des propositions des ministères. Cette lettre clôt la phase des perspectives.

B- Les négociations

1- Les conférences budgétaires de première phase (début mai à fin juin)

Début mai, les différents ministres font parvenir à la direction du budget leurs propositions. Ces propositions comprennent le budget de

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reconduction (les crédits nécessaires au fonctionnement des services), les mesures relevant des priorités gouvernementales et les nouvelles mesures qu’ils voudraient mettre en œuvre.

Les réunions de première phase réunissent les fonctionnaires de la direction de budget et les représentants des ministères. Ces conférences ont lieu en mai au ministère des finances.

Ces réunions doivent concilier deux impératifs : Pour le ministre il s’agit d’obtenir des crédits pour financer telle ou

telle mesure Pour la direction du budget il s’agit de sauvegarder la cohérence de

la stratégie budgétaire.

Lors de ces conférences il se peut qu’il y ait des désaccords. Il y a des négociations entre chaque ministère et le ministre des finances. Lorsque des désaccords sont constatés, une liste est dressée qui fait état des accords et des désaccords. Cette liste a lieu fin juin début juillet.

2- Les lettres de plafond (première quinzaine de juillet)

Lorsqu’il y a des désaccords persistent il appartient au premier ministre de procéder à des arbitrages budgétaires. Parfois, le premier ministre peut s’éloigner des lettres de cadrage. En général ces arbitrages ont lieu début juillet.

Une fois les arbitrages effectués, le premier ministre envoi à chacun de ses ministres une lettre de plafond qui détermine le montant des crédits alloués aux différents ministères. Les lettres de plafond rappellent les accords qui ont été pris, les nouvelles mesures qui ont pu être proposées par un ministre et qui a été accepté, elle défini les différents éléments constitutifs du budget ministériel. Souvent, cette procédure est précédée d’un conseil des ministres qui arrête les décisions et qui informe directement les ministres de leur enveloppe budgétaire.

Certaines options restent possibles. Le budget ministériel peut encore évoluer. Les lettres de plafonds sont les bases des conférences budgétaires de seconde phase.

C- La mise au point définitive et l’adoption du projet de loi de finance

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1- Les conférences budgétaires de seconde phase (mi- juillet à mi-août)

Ces conférences budgétaires de seconde phase sont destinées à la mise au point définitive du budget. Les représentants des ministères vont rencontrer à nouveau les représentants de la direction du budget pour d’ultimes négociations. Durant cette phase, les prévisions pour la répartition des crédits sont affinées. En général les prévisions de dépenses et de recettes sont arrêtées début août.

2- L’adoption du projet de loi de finance (août à septembre)

En application de l’article 39 de la Constitution, le projet de loi de finance est délibéré en conseil des ministres après avis du conseil d’état. Le conseil d’état opère un contrôle technique. Le projet de loi de finance est déposé ensuite sur le bureau du conseil national.

Section 2 : La structure du projet de loi de finance

Outre le projet de loi de finance stricto sensu le gouvernement dépose de très nombreux documents budgétaires annexes et qui présente de façon analytique ou synthétique les crédits. Ces documents ont été profondément revus à l’occasion du passage à la loi organique de 2001 entrée en vigueur en 2006. Selon la tradition, on distingue ces annexes par la couleur de leur couverture : les bleus budgétaires, les oranges budgétaires, les verts budgétaires…

I- Le projet de loi de finance et les états annexés

Le plus important des documents budgétaires est le projet de loi de finance également appelé bleu général. Ce projet de loi de finance contient l’ensemble des articles du projet, leur exposé des motifs ainsi que cinq états législatifs annexés.

A- Le projet de loi de finance

Le projet de loi de finance est divisé en deux parties. La première partie est intitulée « conditions générales de l’équilibre financier » et contient dix dispositions : elle autorise la perception de

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l’impôt, elle fixe les plafonds des dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor, elle retrace sous la forme de tableau les conditions de l’équilibre entre les recettes et les dépenses… Selon la formule du conseil constitutionnel cette première partie rassemble toutes les dispositions synthétiques de la loi de finance. Dans une décision du conseil constitutionnel en date de 1979, celui-ci a fait du vote préalable de la première partie de la loi de finance une condition nécessaire pour le passage à l’examen de la seconde partie. Cette règle a été reprise dans la loi organique de 2001 et notamment à l’article 42 qui dispose que « la seconde partie du projet de loi de finance et s’il y lieu des lois de finance rectificatives ne peuvent être mise en discussion devant l’assemblée avant l’adoption de la première partie ».

La seconde partie est dite « moyens des services et dispositions spéciales ». Elle peut contenir différentes mesures qui n’ont pas d’incidence sur l’exercice budgétaire concerné. Par exemples elle peut comporter des dispositions relatives à l’information et au contrôle du parlement, des dispositions relatives à la responsabilité pécuniaire des agents publics…

La structure de la loi de finance présente des avantages significatifs puisque l’unité de la loi de finance et sa subdivision en deux parties oblige le gouvernement comme le Parlement à une discussion globale sur la politique budgétaire.

B- Les états législatifs annexés

Le projet de loi de finance est accompagné de cinq états législatifs annexés qui sont publiés au journal officiel au même titre que la loi de finance. Les états législatifs annexés ont la même valeur que la loi de finance. Ils ont pour but d’expliquer, d’expliciter le contenu de celle-ci. Ils détaillent sous forme de tableau les autorisations budgétaires. Plusieurs articles de la loi de finance renvoient expressément aux états législatifs annexés. Ils sont désignés par des lettres de l’alphabet.

II- Les documents annexes

Selon l’article 50 de la loi organique de 2001 le projet de loi de finance est accompagné d’un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation. Selon l’article 51 de la même loi, le projet de loi de finance de l’année est accompagné d’annexes explicatives et générales et d’autres documents annexes.

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A- Le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation

Ce rapport décrit les grandes orientations économiques et financières en tenant compte des données nationales et internationales. L’article 50 de la loi organique de 2001 prévoit que ce rapport comprend la présentation des hypothèses, des méthodes et des résultats de projections sur la base desquels est établi le projet de loi de finance. Egalement, ce rapport présente et explicite les perspectives d’évolutions budgétaires pour au moins les quatre années suivant le dépôt du projet de loi de finance. Ce rapport apparait comme une source d’informations essentielles. Il permet de vérifier la sincérité des prévisions contenues dans le projet de loi de finance.

B- Les annexes explicatives

Ces annexes explicatives accompagnent obligatoirement le projet de loi de finance. Ces documents sont appelés bleu budgétaire. Entre dans cette catégorie de bleu budgétaire :

Une annexe explicative analysant les prévisions de chaque recette budgétaire et les prévisions de dépenses fiscales

Une annexe explicative comportant la liste des impositions de toute nature affectée à une personne morale autre que l’Etat

Le gouvernement dépose au Parlement des annexes par mission présentant l’ensemble des moyens alloués aux différentes politiques publiques. Ces documents doivent contenir le détail des crédits, il présente la nature de la dépense et enfin il présente le projet annuel de performance (document détaillé, structuré qui reprend les justifications de chaque dépense et ce au premier euro). Du point de vue juridique, le bleu budgétaire emporte deux conséquences :

Ils permettent aux parlementaires d’exercer leur droit d’amendement en proposant des modifications de répartition de crédit

Il lie le gouvernement car la répartition de crédit doit être respectée notamment par un décret de répartition.

La juridicité de l’annexe a été confirmée par une décision du conseil constitutionnel. Elle est assimilée au texte législatif. C’est la raison pour laquelle elle doit être déposée en même temps que la loi de finance.

C- Les annexes générales

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Les annexes générales sont également appelé jaune budgétaire. Elles sont destinées à l’information et u contrôle exercé par le Parlement. Ces documents doivent être transmis cinq jours avant l’examen à l’assemblée nationale du projet de loi de finance.

Ces annexes prennent la forme de deux rapports qui portent sur des questions diverses. Par exemple on a une annexe générale sur les relations financières de l’Etat avec l’UE. Ces annexes générales peuvent également rendre compte des modifications intervenues dans le cadre des lois de finance rectificatives.

Ces annexes générales seront à terme remplacées par les oranges budgétaires encore appelé document de politique transversal. Leur objet est de présenter les politiques interministérielles. Elles exposent pour chaque politique concernée la stratégie retenue et les crédits alloués. Par exemple un orange budgétaire sur la sécurité routière.

D- Les annexes d’information

Au-delà du projet de loi de finance, la loi organique de 2001 prévoit l’envoi d’un rapport retraçant l’évolution du passé de l’ensemble des prélèvements obligatoires. Ce rapport est destiné à préparer l’examen du projet de loi de finance. De plus, ce rapport doit évaluer pour les deux années suivantes les dispositions législatives et réglementaires nouvelles qui sont envisagées par le gouvernement.

E- Les documents budgétaires particuliers

Ils sont appelés vert budgétaire. Ce ne sont pas des annexes au projet de loi de finance parce qu’ils sont déposés au cours du mois de mai de l’exécution budgétaire. Ils constituent une catégorie de documents budgétaires que l’on appelle les budgets votés. Ils sont établis par chaque ministère. Ces documents constituent des bases servant à la gestion quotidienne des ministères. Ils présentent de façon détaillée les crédits votés qui se trouvent à la disposition des différents ministères. Ces verts budgétaires sont utilisés pour la préparation du projet de loi de finance de l’année suivante.

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Chapitre 5 : L’adoption du budget

La préparation de la loi de finance initiale occupe les trois premiers trimestres de l’année. Une fois la phase de préparation achevée, le gouvernement dépose le projet de loi de finance sur le bureau de l’Assemblée Nationale. Les rédacteurs de la Constitution de 1958 ont prévu que les principes du parlementarisme rationalisé s’appliqueraient aux lois de finance. La procédure de vote et le droit d’amendement des parlementaires reste encadré sous le contrôle du conseil constitutionnel.

Section 1 : La procédure d’adoption

I- Les délais de dépôt du projet

La constitution ne précise pas les délais dans lesquels la loi de finance doit être déposée. Il laisse le soin à une loi organique de préciser dans quelles conditions le Parlement doit déposer le budget. On se réfère à la loi organique de 2001 et notamment l’article 39 alinéa 1 qui prévoit que « le projet de loi de finance de l’année y compris le rapport et les annexes explicatives doivent être déposé et distribué au plus tard le premier mardi d’octobre de l’année qui précède celle de l’exécution du budget ». Le délai est destiné à permettre au Parlement de prendre connaissance du projet et d’en discuter. En pratique, le projet de loi de finance est déposé première quinzaine de septembre.

Le retard dans le dépôt ne vicie pas la procédure d’adoption notamment si le retard n’empêche pas le Parlement de se prononcer. C’est une décision du conseil constitutionnel en date de 2001 qui affirme ce principe. Par ailleurs pour les annexes générales, la loi de 2001 a prévu un délai particulier. Elles peuvent être déposées sur le bureau des assemblées au moins cinq jour franc avant l’examen par l’assemblée nationale. Là encore le retard ne vicie pas la procédure.

Enfin, si le projet de loi de finance n’a pas été déposé en temps utile, l’article 47 de la Constitution dispose que « le gouvernement peut demander l’urgence au Parlement en lui demandant notamment l’autorisation de percevoir les impôts ». Dans ce cas il ouvre par décret les crédits se rapportant au service voté.

II- La discussion budgétaire

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Conformément à l’article 39 de la Constitution, la discussion budgétaire sur les projets de loi de finance commence toujours devant l’assemblée nationale. La discussion budgétaire devant chacune des deux chambres se déroulent toujours de la même manière. Elle est suivie des navettes entre les chambres et d’une éventuelle conciliation par commission mixte paritaire.

A- La discussion du projet au sein de chaque assemblée

Dès lors qu’ils sont déposés sur le bureau des assemblées, les projets de loi de finance sont immédiatement envoyés pour examen aux commissions parlementaires. Puis discuté devant chacune des assemblées puis discuté en séance publique.

1- L’examen du projet en commission

Avant d’être discuté en séance plénière, le projet de loi est envoyé pour étude devant une commission parlementaire chargé des finances (article 39 alinéa 1 de la loi organique de 2001). En effet, chacune des assemblées compte parmi ses commissions permanentes une commission des finances. La commission de l’assemblée nationale compte 73 députés et celle du sénat 48 sénateurs.

Chaque commission est dirigée par un président qui dirige les débats, qui convoque les hauts fonctionnaires, les ministres. L’information de la commission doit être la plus complète possible. Chaque commission désigne en son sein des rapporteurs spéciaux qui sont chargés d’étudier les budgets des différents ministères, les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor. Ces rapporteurs spéciaux rédigent ensuite un rapport au nom de la commission financière. Il existe au sein de chaque commission un rapporteur général qui est chargé d’élaborer un rapport général sur le projet de loi de finance. Ce rapport général doit être adopté par la commission des finances. Ce rapport comprend plusieurs tomes et contient l’analyse personnelle du rapporteur. Les autres commissions parlementaires sont saisies pour avis.

2- La discussion du projet en séance publique

Le projet de loi de finance fait l’objet d’un débat général. Au cours de ce débat le rapporteur général présente son analyse du budget. Le président de la commission, quant à lui, rend compte des travaux qui ont été

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accompli. Le ministre des finances assiste à ce débat général. A cette occasion il présente les grands axes du projet de loi de finance ainsi que le contexte économique dans lequel il s’inscrit. Lors de ce débat général les représentants des différents groupes politique peuvent faire part de leur avis et dans ce cas les intéressés doivent y répondre. En résumé ce débat général possède un aspect essentiellement politique.

Suite à ce débat général a lieu la discussion des articles. C’est la phase technique de l’examen en séance publique. La discussion article par article doit respecter les articles 42 et 43 de la loi organique de 2001. L’assemblée qui est saisie examine article par article le texte de la première partie de la loi de finance lequel fait l’objet ensuite d’un vote d’ensemble. L’article 42 de la loi de 2001 dispose que la seconde partie de la loi de finance ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote de la première partie. Le risque est de voir déclaré le texte inconstitutionnel. Après le vote d’ensemble sur la première partie, l’assemblée saisie examine la seconde partie de la loi de finance. Cet examen est plus long car il donne lieu à un vote des crédits au premier euro et par mission. La discussion générale porte sur les amendements qui peuvent également modifier la répartition des crédits. Après l’adoption des deux parties du projet de loi de finance, celui-ci fait à nouveau l’objet d’un vote d’ensemble.

B- La réunion de la commission mixte paritaire

Lorsque, par suite entre un désaccord entre les deux assemblées, un projet de loi n’a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée le gouvernement a la faculté de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les discussions restant à définir. Le texte élaboré par la commission mixte paritaire peut être soumis par le gouvernement à l’approbation des deux assemblées. Dans cette situation, aucun amendement n’est recevable sauf accord du gouvernement. Si la commission mixte paritaire ne parvient pas à l’adoption d’un texte commun, le gouvernement peut, après nouvelle lecture des deux assemblées, demander à l’assemblée nationale de statuer définitivement. Dans ce cas, l’assemblée nationale peut soit reprendre le texte élaboré par la commission soit le dernier texte qu’elle a voté soit, le cas échéant, le texte modifié par un ou plusieurs amendements du sénat.

III- Les délais d’adoption du projet de loi de finance

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L’article 47 de la Constitution dispose que le Parlement vote les projets de loi dans les conditions prévues par une loi organique. Cet article est précisé par l’article 40 de la loi organique de 2001 lequel prévoit que l’assemblée nationale doit se prononcer en première lecture dans le délai de 40 jours et ce après dès le dépôt du projet de loi. Le sénat quant à lui doit se prononcer dans un délai de 20 jours après avoir été saisi. Ces délais commencent à courir dès le dépôt du dernier document obligatoire. Cet article précise que si l’assemblée nationale n’a pas émis un vote dans le délai imparti, le gouvernement saisi le sénat et ce dernier doit se prononcer sur le texte dans un délai de 15 jours. Egalement, si le sénat n’a pas émis un vote dans le délai imparti, le gouvernement saisi à nouveau l’assemblée nationale. Le projet de loi de finance est ensuite examiné selon la procédure d’urgence. Les chambres disposent alors d’un délai de 10 jours pour concilier leur position et adopté un texte en termes identiques. L’article 40 précise un délai global d’adoption du texte en expliquant que si le parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de 70 jours après le dépôt du projet, les dispositions de ce dernier peuvent être mises en vigueur par ordonnance spéciale qui ne font pas l’objet de ratification par le Parlement.

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Section 2 : L’encadrement de la compétence financière du Parlement

I- Les limitations relatives au contenu du budget : la limitation au droit d’amendement

Il est traditionnel dans tous les régimes parlementaires de limiter le pouvoir d’initiative et d’amendement des parlementaires en matière financière. Ainsi, selon l’article 40 de la Constitution les propositions et amendements formulés par les parlementaires ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit la diminution d’une ressource publique soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. Cet article n’est pas nouveau puisqu’il existait déjà sous la 3ème et 4ème

République. Les membres du Parlement ne peuvent pas diminuer une ressource publique.

Cependant, il est possible de diminuer une ressource publique en la compensant par une autre ressource publique de telle sorte qu’il n’y ait pas de diminution des ressources publiques prises dans leur globalité. C’est le conseil constitutionnel qui a admis cette possibilité dans une décision du 02 juin 1976. Contrairement à cette hypothèse, une compensation dans la création ou l’aggravation dans une charge publique est strictement interdite. Décision du conseil constitutionnel en date du 16 janvier 1982.

L’article 47 de la loi de 2001 élargi le droit des parlementaires en leur autorisant à adopter des amendements. Toutefois, il précise que ces amendements doivent être motivés et accompagnés de développements qui les justifient. Egalement si ces amendements sont contraires à l’article 40 de la Constitution ils sont irrecevables.

II- Les limitations relatives à la procédure budgétaire : la prépondérance gouvernementale

A- La maitrise de la procédure budgétaire

Selon l’article 47 de la loi organique de 2001, les membres du gouvernement ont le droit d’amendement.

Selon l’article 41 de la Constitution, le gouvernement peut opposer l’irrecevabilité notamment si la répartition des compétences financière entre Parlement et gouvernement n’est pas respectée.

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Selon l’article 44 alinéa 2 de la Constitution, le gouvernement peut s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’aurait pas été soumis antérieurement à la commission.

Aussi, selon l’article 44 de la Constitution, le gouvernement peut demander à l’une ou l’autre des deux assemblées de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie d’un texte en ne retenant que les amendements proposés et acceptés par lui. Dans ce cas il appartient au gouvernement de définir le texte qui fait l’objet du vote unique.

B- La maitrise des délais

Si le Parlement ne respecte pas les délais d’adoption, le gouvernement peut mettre en vigueur les dispositions par ordonnance.

III- Le contrôle de constitutionnalité des lois de finance

Une fois le projet de loi de finance adopté par le Parlement, le président de la République dispose conformément à l’article 10 de la Constitution d’un délai de 15 jours pour prendre le délai de promulgation qui conditionnera la publication au journal officiel.

Dans le délai de promulgation, le conseil constitutionnel peut être saisi pour effectuer un contrôle de constitutionnalité de la loi de finance. Dans la pratique, presque toutes les lois de finance ont fait l’objet d’un contrôle de constitutionnalité.

Ce contrôle de constitutionnalité porte sur le respect des règles qui sont contenues dans la Constitution et dans son Préambule. Ce contrôle s’opère également sur le respect des textes et des règles qui figurent dans la loi organique de 2001. A l’issue de ce contrôle, seules les dispositions déclarées conformes pourront être promulguées.

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Chapitre 6 : L’exécution de la loi de finance

Lors de l’exécution de la loi de finance s’opère une division des tâches. Les premières sont diversifiées et consistent à assurer le fonctionnement d’un service (recruter du personnel, passer des marchés publics…). Les autres tâches sont uniformes et se réduisent à l’encaissement et au décaissement des fonds. Ces deux phases ont été confiées à deux corps d’agents indépendants l’un de l’autre. Ce sont les ordonnateurs et les comptables. En effet, il est apparu nécessaire de se doter d’une organisation spécialisée en matière économique et financière eu égard à la diversité des activités de l’Etat. C’est le trésor public qui gère les fonds de l’Etat. De plus, certains organismes agissent en collaboration avec le trésor afin de mettre en œuvre la politique économique et financière du gouvernement.

Section 1 : L’exécution administrative et comptable de la loi de finance

I- Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables

C’est l’article 20 du décret du 29 décembre 1962 toujours en vigueur portant règlement général sur la comptabilité publique qui sépare l’ordonnateur et le comptable. Il précise que les fonctions d’ordonnateurs et de comptables sont incompatibles.

A- Le rôle et la responsabilité des ordonnateurs

1- Le rôle des ordonnateurs

Les ordonnateurs n’appartiennent pas à un corps spécifique en matière financière autrement dit leur pouvoir découle de leur statut d’administrateur ou de fonctionnaire.

C’est l’article 5 du décret de 1962 qui défini leur fonction. Ils prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses de l’Etat. Ils établissent les titres qui vont permettre au comptable de procéder aux opérations nécessaires. Les ordonnateurs constatent les droits des organismes publics, ils liquident les recettes ainsi que les dépenses. L’ordonnateur est une autorité administrative qui prend la décision de la dépense et qui ordonne au comptable de la payer.

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2- Les différentes catégories d’ordonnateurs

L’article 6 du décret de 1962 distingue les différentes catégories d’ordonnateurs.

Les ordonnateurs principaux : ils sont ceux auxquels sont directement données les autorisations budgétaires. Au niveau de l’Etat les ordonnateurs principaux sont le premier ministre, les ministres, les directeurs dotés de budgets annexes, le président du conseil constitutionnel. On trouve encore les questeurs de l’assemblée nationale et du sénat.

Les ordonnateurs secondaires : les ordonnateurs principaux n’ont pas la possibilité matérielle de décider et d’agir dans l’exécution des opérations de recettes et de dépenses. Ils vont déléguer par ordonnance une partie de leur attribution budgétaire à des ordonnateurs secondaires. Ces ordonnateurs secondaires sont nommés par arrêté du ministre des finances et du ministre intéressés. Une fois la délégation accordée, l’ordonnateur principal se trouve dessaisi de ses attributions et l’ordonnateur secondaire acquiert pleine compétence en matière budgétaire dans la limite de la délégation qui lui est accordée. Parmi les ordonnateurs secondaires on trouve par exemple les préfets qui peuvent à leur tour déléguer leurs actes à des collaborateurs directs comme les sous préfets.

Les ordonnateurs délégués : ils sont des fonctionnaires auxquels les ordonnateurs principaux ou secondaires accordent des délégations de signature. Il agit dans la limite de la délégation. L’autorité qui a accordé la délégation peut toujours intervenir dans les matières déléguées sauf si l’ordonnateur délégué a déjà pris la décision. Parmi les ordonnateurs délégués on trouve des hauts fonctionnaires, des fonctionnaires de catégorie 1, des membres de cabinets ministériels.

Les ordonnateurs suppléants qui interviennent exceptionnellement pour remplacer l’ordonnateur normalement compétent lorsqu’il est absent. Chaque ordonnateur désigne un suppléant.

3- La responsabilité des ordonnateurs

La responsabilité politique Les ordonnateurs principaux ne sont pas justiciables de la cour discipline budgétaire et financière. Les sanctions financières ne s’appliquent pas à cette catégorie d’ordonnateurs. Ainsi pour les ministres leur responsabilité politique est minime. Elle ne peut être mise en cause sous une forme individuelle. D’ailleurs, des fautes de gestion n’ont jamais entraînées de

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révocations de ministres. En revanche la compétence de la cour de discipline budgétaire et financière s’exerce à l’égard des autres catégories d’ordonnateurs. Elle s’exerce également à l’égard de toute personne participant à l’exécution du budget. Les personnes mises en cause peuvent voir leur responsabilité écartée si elle justifie d’un ordre écrit de leur supérieur hiérarchique. C’est leur supérieur hiérarchique qui leur a ordonné d’exécuter l’opération. Dans ce cas, c’est le supérieur hiérarchique qui est justiciable.

La responsabilité civile Elle est fixée à l’article 1382 du code civil. Elle n’est jamais appliquée, elle est inappropriée. De plus, les ordonnateurs principaux bénéficient d’une irresponsabilité de fait.

Les procédures de responsabilité sont rarement mises en œuvre pour ne pas entraver l’esprit d’initiative. Les ordonnateurs pourraient être bridés par peur de la sanction.

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B- Les comptables publics : leur rôle et leur responsabilité

1- Le rôle des comptables publics

Le comptable public est un fonctionnaire ou un agent ayant compétence pour exercer au nom de l’Etat, d’une collectivité locale ou encore d’un établissement public des opérations de recettes, de dépenses ou de maniement de titres. C’est l’article 11 du décret de 1962 qui donne cette définition. Les comptables publics sont les préposés aux caisses publiques, ils sont donc les seuls autorisés à manier directement les deniers publics. Les comptables publics détiennent les moyens de paiement. Ils sont également en liaison avec la banque de France notamment pour opérer les virements de crédits. Les comptables publics sont nommés ou agréés par le ministre des finances. Les comptables publics exécutent des opérations de dépenses, de recettes tout en exerçant un contrôle sur les ordres émanant des ordonnateurs.

2- Les différents comptables

Les comptables publics sont également appelés comptables directs du trésor. Les comptables directs du trésor relèvent de la direction de la comptabilité publique. Ce sont les plus nombreux. Ils sont chargés d’exécuter toutes les opérations de recettes et de dépenses du budget de l’Etat et des comptes spéciaux du trésor. Il existe quatre catégories de comptables directs du trésor. Ils sont énumérés à l’article 14 du décret de 1962.

Les comptables principaux : ces comptables rendent leur compte directement au juge des comptes

Les comptables secondaires : ils sont subordonnés aux comptables principaux. Leurs opérations sont reprises dans la comptabilité du comptable principal.

Les comptables spécialisés : ils sont chargés de manier des fonds d’un service déterminé. Par exemple : agent comptable d’établissement pénitentiaire.

Les comptables des administrations financières : ils sont spécialisés dans la perception de contributions indirectes. Ce sont des comptables de la direction générale des impôts ou encore des comptables de la direction générale des droits de douane.

3- La responsabilité des comptables

La responsabilité des comptables est prévue à l’article 19 du décret de 1962. Cet article précise que les comptables publics sont personnellement

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et pécuniairement responsables des opérations dont ils sont chargés. C’est une responsabilité pécuniaire objective c'est-à-dire que la seule constatation d’une irrégularité budgétaire suffit à mettre en œuvre la responsabilité du comptable. C’est une loi du 23 février 1963 qui précise cette responsabilité pécuniaire. Celle-ci précise que « la responsabilité pécuniaire se trouve engagée dès lors qu’un déficit ou un manquement en denier a été constaté, qu’une recette n’a pas été recouvrée, qu’une dépense à été irrégulièrement payée ou que par la faute du comptable public l’organisme public a dû procéder à l’indemnisation d’un organisme public ou d’un tiers ». La responsabilité du comptable public peut être engagée automatiquement dès lors qu’un des cas ici visé est rempli. La responsabilité peut résulter de son simple fait c'est-à-dire par exemple dans le cas du non respect des obligations ou encore cette responsabilité peut résulter de ses subordonnés. En effet le comptable principal est responsable des opérations des comptables secondaires placés sous son autorité. Le comptable public peut être déchargé de cette responsabilité par exemple s’il justifie d’un cas de force majeure. C’est une responsabilité qui peut être disciplinaire voire pénale.

II- La justification du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

La séparation fonctionnelle des ordonnateurs et des comptables constitue une technique de contrôle dans la régularité des autorisations budgétaires. En effet, la séparation permet d’éviter les irrégularités budgétaires ainsi que les malversations. Elle permet deux types de contrôle. Tout d’abord un contrôle interne. En effet, avec la séparation des deux organes, l’ordonnateur qui exerce le pouvoir de décision n’a pas de somme d’argent à sa disposition. Il ne peut exécuter des décisions qu’en adressant un ordre comptable. C’est le comptable qui détient les deniers publics. Toutefois, ce dernier ne peut pas prendre l’initiative de leur utilisation. Il ne fait qu’exécuter que les ordres de l’ordonnateur. Ensuite il y a le contrôle externe. C’est la cour des comptes qui juge la régularité des comptes des comptables publics. Pour cela, elle a à sa disposition deux types de documents. D’une part, les comptes de gestion des comptables qui constatent les entrées et les sorties des deniers. D’autre part, les comptes administratifs tenus par les ordonnateurs qui enregistrent les décisions d’engagement en matière de dépense mais aussi les titres de perceptions pour opérer le recouvrement des recettes.

Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables implique qu’une seule et même personne ne puisse pas cumuler les fonctions

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d’ordonnateurs et de comptable. Autrement dit, il existe une incompatibilité des fonctions. Ce principe est issu d’une ordonnance du 14 septembre 1822 qui précisait que les fonctions d’administrateurs et d’ordonnateurs sont incompatibles avec celle de comptable. Ce principe a été réaffirmé à l’article 20 du décret de 1962 qui prévoit que les fonctions d’ordonnateurs et celles de comptables sont incompatibles. Ce principe signifie également que l’ordonnateur et le comptable ne peuvent empiéter sur leurs fonctions respectives. Le règlement de 1962 va encore plus loin puisqu’il applique ce principe d’incompatibilité au conjoint. En effet, celui-ci précise que les conjoints des ordonnateurs ne peuvent être comptables des organismes publics auprès desquels lesdits ordonnateurs exercent leur fonction. Ce principe d’incompatibilité sert à éviter les malversations.

III- Les opérations d’exécution du budget

A- Les opérations de dépense

En application du principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables, la phase d’exécution de la dépense dissocie les phases administratives et comptables.

1- La phase administrative

L’article 28 du décret de 1962 prévoit qu’avant d’être payé les dépenses sont engagées, liquidées et le cas échéant ordonnancées. Cette phase correspond au paiement de la dépense. Elle relève des ordonnateurs.

L’engagement de la dépense C’est l’acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge. Cette définition est donnée par l’article 29 du décret de 1962. L’engagement constitue le fait générateur de la dépense. Il crée une obligation. Par exemple un marché public. L’engagement peut résulter d’un acte volontaire unilatéral ou bilatéral. Dans certains cas l’engagement ne crée pas une obligation mais en constate une. Par exemple l’engagement peut constater l’existence d’une dette qui ne résulte pas d’un acte volontaire mais d’un fait juridique qui peut engager la responsabilité d’une collectivité publique comme par exemple une décision de justice. Ainsi, l’engagement est un acte qui peut prendre différentes formes. Par exemple il peut s’agir d’un bon de commande. L’engagement impose à l’ordonnateur d’affecter les crédits nécessaires au paiement de la dépense. L’engagement doit respecter les autorisations contenues dans la loi de finance. Pour cela,

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l’engagement peut être précédé d’un contrôle opéré par un contrôleur financier qui vient constater la régularité budgétaire. C’est un contrôle a priori. L’ordonnateur établi une note d’engagement qui contient une évaluation approximative de la dépense engagée. Cette note entraîne le blocage des crédits. Elle est ensuite transmise au contrôleur financier qui va constater la disponibilité des crédits, le respect de la réglementation applicable à l’opération. A l’issu de ce contrôle, si l’opération lui parait régulière il délivre son visa. A l’inverse, s’il refuse d’apposer son visa dans ce cas l’ordonnateur ne peut pas engager la dépense. L’ordonnateur peut passer outre ce refus avec l’accord du ministre des finances.

La liquidation de la dépense La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense. C’est la définition de l’article 30 du décret de 1962. Selon les articles 30 et 33 du même décret la liquidation ne peut intervenir qu’après la constatation de la réalité de la dette c'est-à-dire que durant cette phase l’ordonnateur contrôle la validité des droits dont le créancier se prévôt c'est-à-dire que le créancier de l’Etat doit apporter la preuve que les prestations ou les services qui étaient à sa charge ont été exécuté. Depuis l’ordonnance du 14 septembre 1822 la France respecte le principe selon lequel il n’y a pas de paiement par avance. Il existe toutefois des exceptions comme par exemple les marchés publics. Dans ce cas il faut vérifier si la dette n’a pas fait l’objet d’un règlement antérieur. Après examen des droits dont le créancier se prévôt le montant de la dette est fixé définitivement au moment de la liquidation. Le calcul de ce montant de la dette doit tenir compte des versements d’acomptes ou d’avances que l’administration a pu verser à son créancier. Ces derniers sont déduits du montant définitif. La liquidation est opérée par l’ordonnateur ou ses subordonnés.

L’ordonnancement ou le mandatement L’ordonnancement émane de l’ordonnateur principal tandis que le mandatement émane de l’ordonnateur secondaire. Selon l’article 31 du décret de 1962, l’ordonnancement ou le mandatement est l’acte administratif donnant au comptable au comptable l’ordre de payer la dette de l’organisme public. L’ordonnancement se traduit par l’émission d’un titre de paiement qui est adressé au comptable. L’ordonnancement est l’ordre de payer. Cet acte nécessite un visa du contrôleur financier qui vient vérifier une dernière fois la régularité du financement. S’il constate une irrégularité le contrôleur financier délivre son visa mais pose des obligations ou des observations. L’ordre de payer est un acte essentiel.

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Sans cet acte le comptable ne peut pas procéder au paiement. Toutefois, il existe des cas d’exception dans lesquels l’ordonnancement connait quelques atténuations. En effet, l’article 31 du décret de 1962 prévoit que le ministre des finances dresse la liste des dépenses qui peuvent être payées sans ordonnancement ou qui peuvent faire l’objet d’une régularisation après paiement. On distingue deux cas de dépenses pour lesquels l’ordonnancement n’est pas obligatoire :

o Les paiements sont affectés par le comptable mais sous le contrôle de l’ordonnateur. On parle de paiement sans ordonnancement préalable. Par exemple les traitements des agents civils de l’Etat. Les paiements sont effectués par le comptable mais cette fois sans l’intervention de l’ordonnateur. Par exemple le versement des pensions. Cette procédure vient modifier les attributions du comptable c'est-à-dire qu’il procède au paiement de la dépense mais aussi à sa liquidation.

o Il existe des cas dans lesquels l’ordonnancement intervient pour régularisation, il intervient après paiement. Il existe des dépenses pour lesquelles l’ordonnancement reste toujours nécessaire mais il intervient après paiement donc a posteriori. Il intervient pour régulariser la situation. C’est le cas par exemple des dépenses urgentes (force majeure).

o La loi du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcée en matière administrative et à l’exécution des jugements par les personnes morales de doit publiques a prévu une exception à l’ordonnancement. Selon cette loi, à l’issue d’une décision juridictionnelle condamnant pécuniairement l’Etat ou une collectivité locale un délai de 4 mois est laissé à l’ordonnateur pour procéder à l’ordonnancement. En l’absence de l’ordonnancement dans le délai imparti, les dépenses peuvent être payées par le comptable sans ordonnancement sur simple présentation de la décision de justice.

2- La phase comptable de la dépense

La phase comptable correspond au paiement de la dette. Elle relève des comptables publics. L’article 33 du décret de 1962 précise que le paiement est l’acte par lequel l’organisme public se libère de sa dette. Toutefois, avant d’effectuer le paiement, le comptable public doit exercer au préalable un contrôle de la régularité de la dépense. Pour cela, il contrôle la régularité de l’ordre de paiement, il vérifie la qualité de l’ordonnateur, il vérifie la validité de la créance c'est-à-dire qu’il va s’assurer qu’il y a bien l’existence d’un service fait. Enfin il vérifie la

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disponibilité des crédits. A l’issu de ce contrôle le comptable décide ou non d’apposer leur visa et de payer. En cas de refus, l’ordonnateur peut procéder à une réquisition de paiement. Dans ce cas, le comptable se voit obliger de payer la dépense. En conséquence la responsabilité du comptable est transférée à l’ordonnateur. L’ordre de réquisition est transmis au ministre des finances, à la cour des comptes et à la cour de discipline budgétaire et financière. Ces derniers vont examiner l’ordre de réquisition de paiement et pourront sanctionner éventuellement les réquisitions abusives. Le comptable peut refuser de payer malgré cet ordre de réquisition notamment s’il y a insuffisance de crédit ou s’il y a absence du visa du contrôleur financier. La dépense est réputée opérée dès lors que le comptable a apposé son visa sur le titre de paiement. L’opération matérielle de paiement de la dépense doit être constatée dans les écritures comptables.

B- Les opérations de recettes

Il existe différentes procédures de perceptions des recettes. On trouve la procédure de perception des recettes fiscales et la procédure de perception des recettes non fiscales.

1- La procédure de perception des recettes fiscales

On distingue la perception des impôts directs et des impôts indirects.

a- La perception des impôts directs

On distingue une phase administrative et une phase comptable.

La phase administrative Elle est assurée par la direction générale des impôts. Les agents de la direction générale des impôts doivent dans un premier temps, à partir de pièces administratives, établir l’assiette de l’impôt c'est-à-dire qu’ils doivent déterminer la matière imposable et évaluer le montant. Ensuite, ils engagent la liquidation c'est-à-dire qu’ils vont calculer précisément le montant de la créance de l’Etat ou de l’impôt dû par le contribuable en déduisant les abattements. Enfin, ils émettent un titre de perception. Il est appelé ‘rôle nominatif’. Il indique le montant de l’impôt dû par les contribuables, les bases d’imposition. Le rôle nominatif devient exécutoire après avoir reçu une homologation du préfet. Pour cela, le préfet doit apposer sur le rôle nominatif une formule précisant que celui-ci a reçu une homologation. Le préfet doit ensuite donner ordre au comptable d’effectuer le recouvrement de la recette.

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La phase comptable La phase comptable relève des comptables directs du trésor. Ces comptables vérifient si l’autorisation de percevoir l’impôt figure bien dans la loi de finance. En vue du recouvrement de l’impôt, le comptable adresse à chaque contribuable un extrait du rôle nominatif. Il indique le montant de l’impôt, la date de mise en recouvrement, le délai de paiement. Le trésor public peut procéder au recouvrement forcé. Dans ce cas le comptable adresse au contribuable une lettre de rappel. Si le contribuable ne veut toujours pas payer, un titre d’exécution forcé du rôle nominatif est émis à son encontre.

b- La perception des impôts indirects

Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables ne s’applique par à la perception des impôts indirects. C’est la même administration qui réalise l’ensemble des opérations. Le comptable a un rôle simplifié c'est-à-dire qu’il se contente de contrôler les déclarations produites par les contribuables. En effet, en matière d’impôt indirect, c’est le contribuable qui souscrit sa déclaration. Parfois, il effectue également la liquidation. C’est le cas par exemple de la TVA. Le montant de l’impôt qui est calculé par le contribuable est payé spontanément auprès du comptable de l’administration fiscale sans émission d’un titre de perception. Si le contribuable ne paye pas spontanément son impôt, l’administration peut utiliser la procédure de recouvrement forcé. Pour cela, un avis de mise en recouvrement est envoyé au contribuable. S’il ne veut toujours pas payer, une mise en demeure lui est adressée. Si dans le délai de 20 jours la créance fiscale de l’Etat n’est pas réglée des poursuites judiciaires peuvent être engagées.

2- La procédure de perception des recettes non fiscales

Par recettes non fiscales on entend les créances qui trouvent leur origine dans les délits par exemple, il s’agit du produit des amendes ou encore des sommes versées par l’Etat à des entreprises, à des fournisseurs mais des sommes supérieures à celle qui leur étaient réellement dues. L’Etat dispose de procédés particuliers lui permettant de procéder à un recouvrement amiable ou forcé de ces recettes. Ainsi lorsque les débiteurs de l’Etat ne se sont pas acquittés de leur dette, l’administration essaye tout d’abord d’obtenir le règlement de sa créance par des procédés amiables. Pour cela l’administration doit adresser au débiteur défaillant un ordre de recette. Ce document constitue en réalité

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un ordre de payer. Il autorise également le comptable à encaisser la recette. L’ordre de recette peut prendre deux formes :

L’ordre de versement qui est un document qui invite le débiteur à payer sa dette.

Un ordre de reversement, c’est notamment le cas lorsque des entreprises ont reçu des sommes supérieures à ce qui été prévu. Ils doivent reverser le trop plein perçu.

Ces documents sont émis par l’ordonnateur après qu’il ait constaté et liquidé la créance. Le titre de recette est ensuite transmis au comptable qui pourra ordonner le débiteur de s’acquitter de sa dette. Ces documents sont dépourvus de caractère exécutoire. Ils ne permettent pas d’engager des poursuites à l’encontre du débiteur défaillant. Dans le cas où le règlement n’abouti, il appartient au comptable de renvoyer l’ordre de versement ou de reversement à l’ordonnateur. Dans ce cas, l’ordonnateur doit procéder à l’émission d’un état exécutoire. L’état exécutoire est une décision administrative, elle introduit la procédure de recouvrement forcé. Le débiteur défaillant peut contester la procédure de recouvrement forcé.

Il peut faire opposition à l’état exécutoire en contestant sa créance. Il a un mois suivant la réception de l’état exécutoire pour effectuer cette opposition. A compter du dépôt de cette réclamation, le comptable a un mois pour statuer. S’il ne s’est pas prononcé à l’issu de ce délai, il est réputé avoir rejeté le recours. Le contribuable peut contester cette décision en saisissant la juridiction compétente. La compétence de la juridiction dépend de la nature de la créance.

Il peut faire opposition à poursuite en contestant la validité de l’état exécutoire. Cette dois, il se fonde sur les formes de l’acte de poursuite. Dans ce cas il doit adresser un recours gracieux au comptable. Si celui-ci rend un avis défavorable explicite ou implicite le contribuable peut contester cette décision devant la juridiction judiciaire.

IV- L’aménagement au principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables

Ce principe de séparation connait des exceptions en matière de recette et de dépense.

A- Les exceptions et aménagement en matière de recettes

1- Les régies de recettes

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Dans le cadre d’une régie de recettes, le régisseur encaisse les recettes réglées par les usagers du service. Le décret du 20 juillet 1992 relatif aux régies de recettes et aux régies d’avances permet à un régisseur au moyen des régies de recettes de percevoir des recettes sans établissement d’un titre de perception. La régie de recette permet l’encaissement sans que l’usager passe par un comptable. Le régisseur est autorisé à disposer d’un fonds de caisse. Le régisseur de recettes doit tous les mois transmettre à son comptable les fonds qu’il a perçus. Exemples de régie : les musées, les cantines…

2- Les impôts indirects

Une seule et même administration est compétente pour effectuer l’ensemble des opérations de recettes.

B- Les exceptions et aménagements en matière de dépenses

1- Les régies d’avances

Le décret du 20 juillet 1992 permet à un agent dénommé régisseur d’avances de recevoir des fonds d’un comptable dit comptable assignataire et de les utiliser directement en vue de paiement de certaines dépenses. Ce régisseur d’avances exerce les fonctions de comptable. Une fois les dépenses payées, l’ordonnateur va établir un document administratif appelé mandat au nom du régisseur récapitulant par nature les dépenses. A réception de ce mandat, le comptable va s’assurer de la régularité de la dépense au regard des pièces qui lui sont fournies. Le comptable va reconstituer l’avance au régisseur. Exemple : un fonctionnaire qui doit se déplacer avec une voiture de fonction et qui a besoin d’essence, il peut avoir une carte de crédit pour effectuer ces frais.

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2- Les fonds spéciaux ou fonds secrets

Ils sont versés par le trésor public au premier ministre lequel les répartit ensuite entre les différents ministères. Ces derniers peuvent les utiliser directement sans intervention ni contrôle d’un comptable. Ils doivent néanmoins informer le premier ministre de l’utilisation de ces fonds.

3- Les exceptions énumérées dans le décret de 1962

Ce décret notamment l’article 1 prévoit deux hypothèses dans lesquels le comptable procède sans ordonnance préalable.

V- Les sanctions au non respect du principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables

La violation de ce principe peut faire l’objet de sanctions. L’ordonnateur qui a manié ou détenu des fonds sans titre légal peut être déclaré comptable de fait. Le gestionnaire de fait est considéré comme un comptable par les magistrats de la cour des comptes. Il est soumis au régime des comptables et donc il doit se soumettre aux obligations des comptables. Le comptable quant à lui peut être frappé de sanctions. Si un comptable procède au paiement d’une dépense en l’absence d’ordonnancement, il pourra être mis en débet par la cour des comptes c'est-à-dire qu’il est contraint de rembourser les sommes irrégulièrement payer. Aussi, si un comptable procède au recouvrement d’une recette sans titre de perception, il est alors considéré comme concussionnaire, ce qui constitue un délit pénal. Il peut se voir affliger une peine d’amender voire une peine d’emprisonnement. Avant d’entrer en fonction, les comptables sont tenus de constituer des garanties financières, ainsi en cas de mis en jeu de sa responsabilité pécuniaires, ces garanties permettront de faire face à son insolvabilité.

Section 2 : L’exécution économique et financière de la loi de finance

L’exécution des lois de finance fait intervenir de nombreux acteurs. L’intervenant essentiel est la direction générale du trésor qui assure la gestion de la dette et de la trésorerie de l’Etat et plus généralement traite des questions de financement de l’Etat.

I- La direction générale du trésor

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A- L’organisation

La direction générale du trésor est une direction du ministère de l’économie et des finances. Elle est née en 2004 de la fusion de trois directions stratégiques du ministère de l’économie : la direction du trésor, la direction des relations économiques extérieures et la direction de la prévision et des analyses économiques. Formée sous le nom de direction générale du trésor et de la politique économique, elle a été rebaptisée en 2010 direction générale du trésor. Elle est dirigée par un directeur général et un directeur général adjoint. Elle a autorité sur cinq services et sur deux agences : le service des politiques macroéconomiques et des affaires européennes, le service des politiques publiques, le service du financement de l’économie, le service des affaires multilatérales et du développement, le service de l’internationalisation des entreprises, l’agence France trésor et l’agence des participations de l’Etat.

B- Les missions de la direction générale du trésor

La direction générale du trésor joue au sein de l’administration publique un rôle d’analyse économique sur l’ensemble des politiques publiques, elle assure la gestion du patrimoine de l’Etat et le placement de la dette de l’Etat. La direction générale du trésor participe à l’élaboration de la loi de finance. Elle participe également aux analyses et au chiffrage des réformes économiques.

La direction générale du trésor publie la revue « Economie et prévisions » et également elle réalise des éclairages synthétiques sur des sujets, des travaux biens précis. Ces travaux sont publiés dans « La lettre trésor éco ».

La direction générale du trésor exerce plusieurs missions : Elle rempli une fonction de conseils pour la conduite des politiques

publiques en France dans les domaines des finances publiques, des questions sociales.

Elle élabore les prévisions économiques pour la France et aussi pour son environnement international

Elle participe à la régulation de l’épargne, à la politique de financement des entreprises et à la politique de financement du logement.

La direction générale du trésor gère la trésorerie et la dette de l’Etat, c’est une gestion déléguée à travers l’agence France Trésor.

Elle veille aux intérêts de l’Etat par l’intermédiaire de l’agence des participations de l’Etat (APE).

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Les agences France Trésor et l’APE jouissent d’une autonomie financières, d’une autonomie administrative. Néanmoins elles font partie intégrante de l’administration centrale du ministère de l’économie et de l’industrie.

Au niveau international, le trésor à en charge la représentation de la France mais aussi les négociations dans toutes les enceintes multilatérales (FMI, OCDE…).

II- Le besoin de financement de l’Etat

La direction générale du trésor a pour mission de garantir que le compte courant de l’Etat demeure créditeur. Concrètement, le solde du compte courant de l’Etat à la Banque de France doit être positif.

A- Le besoin de financement temporaire

L’exécution de la loi de finance génère un besoin structurel de financement à court terme. Même en cas de solde annuel d’exécution équilibré il existe un déséquilibre infra-annuel. En effet, le rythme de réalisation des recettes et des dépenses fluctuent au cours de l’année. En général, l’exécution des dépenses précède l’encaissement des recettes. Ce décalage entraine un déficit en trésorerie. Les fluctuations des recettes et des dépenses sont plus ou moins prévisibles. En effet, certains postes ont un rythme régulier, par exemples les salaires, les dépenses de fonctionnement, d’autres dépenses fluctuent par exemple l’impôt sur les sociétés qui est versé trimestriellement.

B- Le besoin de financement à moyen et à long terme

1- Le déficit budgétaire de l’Etat

Le déficit budgétaire de l’Etat crée un besoin de financement car il n’y a pas assez de recettes pour couvrir les dépenses annuelles. C’est un besoin de financement permanent.

2- L’amortissement de la dette

Les déficits budgétaires antérieurs ont été financés pour l’essentiel par l’emprunt. Ainsi, la dette de l’Etat constituait un impact sur le besoin de financement de l’année et ce de deux manières.

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Les intérêts de la dette sont inscrits en dépense du budget général, ils viennent creuser en plus le déficit budgétaire.

Le capital de la dette doit être remboursé à l’échéance, il s’agit d’opérations de trésorerie qui n’apparaissent pas en loi de finance.

Ainsi, le solde du compte courant de l’Etat est sensible au calendrier des amortissements de la dette. Les amortissements sont concentrés sur quelques échéances ponctuelles au cours de l’année. La direction générale du trésor doit accumuler des disponibilités pour financer les amortissements.

III- Les modes de financement de l’Etat

En tant qu’agent financier de l’Etat, la direction générale du trésor a pour mission de trouver les ressources nécessaires à la couverture du besoin de financement de l’Etat. A cet effet, la loi de finance autorise chaque année le ministre des finances à procéder à des emprunts ainsi qu’aux différentes opérations de gestions active de la dette.

A- L’alimentation par les correspondants du trésor

La direction générale du trésor gère les comptes de l’Etat. Elle reçoit des dépôts obligatoires et volontaires d’un certains nombres d’organismes ou de services qu’on appelle les correspondants du trésor. Les correspondants du trésor sont définis à l’article 118 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique comme des organismes ou particuliers qui, soit en application de lois ou règlements, soit en vertu d’une convention, déposent à titre obligatoire ou facultatif des fonds au trésor.

Les correspondants obligatoires représentent environ 90 % du volume total des dépôts. Cette obligation de dépôt à une double justification : la sécurité des fonds publics et la volonté de faire contribuer les établissements publics, les collectivités territoriales au financement de l’Etat qui joue alors un rôle de caissier. Parmi les correspondants obligatoires, on trouve les collectivités locales qui déposent leurs fonds en vertu d’un principe qui est l’unité de caisse. On trouve également la poste qui est le correspondant le plus important en volume de dépôt. On trouve enfin les services de l’Etat dotés de budget annexe.

On trouve des correspondants à titre contractuel. Ils déposent leurs fonds à la direction générale du trésor dans le cadre d’une convention passée avec l’Etat. Il s’agit d’organismes, d’entreprises.

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Les dépôts effectués par les correspondants du trésor fournissent une trésorerie supplémentaire gratuite. Cette alimentation qui est automatique constitue une ressource permettant à l’Etat de couvrir en partie son besoin de financement. L’Etat ne contrôle pas les mouvements de fonds des correspondants. Il ne peut pas mobiliser l’intégralité des dépôts. Il doit conserver une encaisse de précautions en cas de décaissement imprévu par les correspondants du trésor. Depuis 2004 les collectivités locales et les établissements publics locaux ont l’obligation d’annoncer 24 heures à l’avance tout mouvement de fonds de plus d’un million d’€uros. Ce qui permet de gérer plus efficacement la trésorerie de l’Etat.

B- La dette négociable

Depuis 1985 le trésor a engagé une série de réformes visant à créer les conditions d’un développement harmonieux d’un marché des titres de l’Etat. L’objectif de cette réforme est de permettre à l’Etat d’emprunter dans les meilleures conditions possibles tout en offrant aux acteurs du marché des titres standardisés. Ainsi, la composition de la dette de l’Etat a été rationnalisée par la création de trois titres standardisés qu’on appelle les valeurs du trésor. Ces trois catégories sont les OAT, les BTAN et les BTF. Ce sont des titres représentatifs d’un emprunt du trésor public à court ou moyen terme auprès du public ou des établissements financiers en vue de se financer.

1- Les BTF

Les bons du trésor à taux fixe et à intérêt précompté. Un bon du trésor c’est un titre de créance qui est émis par l’Etat et qui permet à son détenteur de se faire rembourser à son échéance. Ces bons sont remboursés par l’Etat. Les BTF sont l’instrument essentiel de gestion infra-annuel de la trésorerie. Ils permettent la couverture du besoin de financement à court terme. Ces BTF sont émis chaque semaine par voie d’adjudication. Les BTF sont à taux fixe et leurs intérêts sont précomptés. Le paiement des intérêts au souscripteur à lieu dès l’émission du titre par imputation sur le prix.

2- Les bons du trésor à taux fixe et à intérêt annuel (BTAN)

Ces BTAN sont émis chaque mois par voie d’adjudication. Leur maturité va de 2 à 5 ans. Ils permettent de financer à moyen terme la trésorerie de l’Etat.

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3- Les AOT (Obligations assimilables du trésor)

Ils constituent la forme privilégiée de financement à long terme puisqu’ils ont une durée allant de 7 à 50 ans. Ils sont émis par voie d’adjudication annuellement.

L’Etat a choisi la plus grande transparence dans sa politique d’émission des bons du trésor. Cette transparence se traduit par le choix de la technique d’adjudication qui est fondée sur la mise en concurrence publique des souscripteurs. L’agence France trésor utilise l’adjudication à prix demandé. Les offres dont le taux d’intérêt est le plus bas sont attribuées en premier. Ces titres sont émis jusqu’à épuisement. Les souscripteurs payent des prix différents.

L’attractivité d’un titre est notamment liée à sa liquidité sur le marché secondaire. En effet, le souscripteur doit pouvoir se désengager dès qu’il le souhaite et trouver sur le marché secondaire une contre partie. Ainsi, la direction générale du trésor s’est engagée dans un renforcement de la dette négociable en créant un groupe de spécialistes en valeur du trésor (SVT). Ces spécialistes conseillent l’agence France trésor sur la conduite des politiques d’émission des titres. Ces SVT déploient des efforts commerciaux pour assurer des placements larges et diversifiés des titres de l’Etat. Egalement, ils participent aux adjudications. Ces SVT ont l’obligation d’acquérir au moins 2 % des titres qui sont émis. La mission principale de ces SVT est de garantir la liquidité du marché secondaire des titres du trésor. Parmi ces SVT on trouve de grandes banques (BNP Paribas, Société Générale, Crédit Agricole).

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Chapitre 7 : Le contrôle de l’exécution de la loi de finance

La déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 a posé les bases du contrôle des finances publiques et de l’exécution de la loi de finance. Ainsi, selon les articles 14 et 15, tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leur représentant la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement et d’en suivre l’emploi. Aussi, selon l’article 15, la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. La question relative au contrôle de l’exécution de la loi de finance est complexe. En effet, il existe une multitude de contrôles, des contrôles qui diffèrent en fonction du moment. Certains contrôles sont préventifs, ils sont a priori, d’autres interviennent en cours d’exécution ou en fin d’exécution, ce sont des contrôles a posteriori. Les contrôles diffèrent en fonction de leur nature : administratif, juridictionnel. Il existe également des contrôles internes qui sont exercés au sein même de l’administration contrôlée et on trouve des contrôles externes effectués par des organes qui ne font pas partie de l’administration contrôlée.

Section 1 : Les contrôles internes

La modernisation de la gestion publique passe par le développement du contrôle interne à l’intérieur des services. Le contrôle interne est effectué par l’administration elle-même. Parmi ces contrôles, on trouve le contrôle des contrôleurs financiers sur les ordonnateurs, on trouve le contrôle des comptables sur les ordonnateurs et le contrôle des corps d’inspection sur les comptables.

I- Le contrôle des contrôleurs financiers opéré sur les ordonnateurs

Le contrôleur financier peut être défini comme le contrôleur des dépenses engagées. Il vérifie la disponibilité des crédits, la régularité d’une proposition de dépense publique au moment de son engagement. Il convient de distinguer le contrôleur financier au niveau central et le contrôleur financier au niveau déconcentré.

A- Le contrôleur financier au niveau central

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Le contrôle financier s’exerce a priori sur les ordonnateurs parce que tout acte de dépense est soumis à l’autorisation préalable du contrôleur financier. Le contrôleur financier à un rôle de conseiller parce qu’il donne son avis sur les projets de décrets, d’arrêtés. Ils sont placés sous la seule autorité du ministre des finances ce qui assure une totale indépendance vis-à-vis des ministres qu’ils sont chargés de contrôler. Le contrôleur financier au niveau central examine la régularité budgétaire de la proposition d’engagement de la dépense qui est proposée par l’ordonnateur. Il contrôle la disponibilité des crédits, l’exactitude de l’évaluation, la qualité de l’ordonnateur, la gestion de l’ordonnateur. Le contrôleur financier concrétise son contrôle par l’apposition d’un visa préalable. Il peut être passé outre un refus de visa du contrôleur financier avec l’accord du ministre des finances. Ainsi, selon l’article 5 de la loi du 10 août 1922 relative à l’organisation du contrôle des dépenses engagées dispose que « tout décret, arrêté, contrat ou décision émanant d’un ministre ou d’un fonctionnaire de l’administration centrale ayant pour objet d’engager une dépense sont soumis au visa préalable du contrôleur des dépenses engagées ».

B- Le contrôleur financier déconcentré

Au niveau déconcentré le contrôle financier est assuré par le trésorier payeur général de région assisté lui-même par un contrôleur financier et par des trésoriers payeurs généraux au niveau des départements. L’article 1 du décret du 16 juillet 1996 relatif au contrôle financier déconcentré détermine le champ d’application du contrôle. Il vise les actes de nature à engager financièrement l’Etat y compris les actes de recrutement et de gestion de personnel. Certains actes sont soumis à un visa préalable et d’autres sont soumis à un examen global. Il existe une certaine souplesse au niveau du contrôle qui tient compte de circonstances de fait, d’enjeux financiers. C’est un arrêté du 29 juillet 1996 définissant les modalités des contrôles financiers déconcentrés qui distingue les actes soumis à contrôle et notamment sous la forme de tableau détaillé.

II- Les contrôles des comptables opérés sur les ordonnateurs

Ce type de contrôle s’effectue en cours d’exécution. Il porte sur la régularité des recettes et des dépenses. Néanmoins en matière de recettes le comptable contrôle l’autorisation de percevoir la recette. Il vérifie si l’autorisation de percevoir la recette est bien inscrite dans la loi de finance. Il en vérifie l’existence. En matière de dépense, le contrôle du comptable porte sur la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué. Il

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vérifie la disponibilité des crédits, l’exacte imputation de la dépense, il examine la régularité des documents qui lui sont transmis.

III- Les contrôles des corps d’inspection sur les comptables

Chaque ministère dispose d’un corps d’inspection qui est chargé de contrôler la gestion financière de leur service. Par exemple l’inspection générale des affaires sociales assure le contrôle au sein du ministère des affaires sociales. On trouve encore l’inspection générale de l’éducation nationale. Certains corps d’inspection on une compétence inter ministérielle. C’est le cas de l’inspection générale des finances (IGF). Cet IGF peut contrôler l’ensemble des comptables publics de l’Etat. L’IGF opère un contrôle inopiné sur le terrain en comparant les opérations des comptables de l’Etat et le résultat de leur caisse. C’est un contrôle de la régularité financière qui est opéré en cours d’exécution financière. Elle peut également opérer des contrôles programmés. Ce sont des contrôles qui sont effectués à la demande des ministres. Dans ce type de contrôle, elle contrôle la qualité de la gestion des fonds publics de certains organismes publics ou privés. L’efficacité de l’IGF est limitée. En réalité elle effectue peu de contrôles. En pratique l’essentiel de son activité relève de missions d’études, de conseils. De plus elle ne dispose pas de pouvoir de sanction. Elle se contente d’informer le ministre des finances par des rapports qui ne sont pas rendus publics. A la différence des juridictions financières, les corps d’inspections ne sont pas indépendants. Leurs contrôles sont effectués à la demande et sous l’autorité des ministres auxquels ils rendent directement compte. Néanmoins, ils disposent d’une réelle autonomie dans la formulation de leurs conclusions. Ces contrôles donnent lieu à la rédaction d’un rapport qui est remis au ministre compétent, concerné. Ces rapports restent confidentiels. Certains corps d’inspection notamment l’inspection générale des affaires sociales publient un rapport annuel qui regroupe certains travaux ou l’ensemble de ces travaux. Certaines collectivités locales mais aussi de grandes entreprises publiques sont dotées de services d’inspections et d’audites internes dont elles déterminent librement l’organisation et ses missions.

Section 2 : Les contrôles externes

Le contrôle est dit externe lorsqu’il est exécuté par un organe qui ne fait pas parti de l’institution contrôlée. C’est en réalité une institution

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extérieure à l’institution contrôlée. Ainsi, le contrôle effectué par les juridictions financières mais aussi le contrôle parlementaire sont des contrôles externes.

I- Le contrôle parlementaire

Le contrôle budgétaire est une fonction traditionnelle des assemblées parlementaires. Le fondement de ce contrôle est constitutionnel puisque selon l’article 47 de la Constitution « le Parlement contrôle l’exécution des lois de finances ». Le contrôle budgétaire porte sur les finances de l’Etat. Le contrôle parlementaire peut s’effectué a posteriori (par exemple pour le vote de la loi de règlement), il peut s’effectuer également en cours d’exécution (par exemple lors du vote des lois de finance rectificative), il peut s’effectuer a priori notamment lors du vote de la loi de finance de l’année.

A- Le contrôle a priori

C’est la commission des finances des assemblées parlementaires qui examine de façon détaillée les projets de loi de finance. Un pas a été franchi avec l’ordonnance de 2001 qui a consacré un titre à l’information et au contrôle du Parlement sur les finances publiques. L’article 50 de la loi organique de 2001 oblige la constitution d’un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation. Ce rapport doit être joint au projet de loi de finance. Ce rapport est destiné à présenter les perspectives d’évaluation des recettes et des dépenses pour au moins les quatre années suivant celles du dépôt du projet de loi de finance. Sont pris également en compte les engagements européens de la France. Ce rapport permet donc le contrôle a priori. L’article 49 de la loi organique de 2001 permet aux membres des commissions des finances d’adresser des questionnaires au gouvernement avant le 10 juillet. Les membres du gouvernement sont tenus de répondre à ces questionnaires au plus tard le 10 octobre.

B- Le contrôle en cours d’exécution

1- Les commissions des finances des deux assemblées

Les commissions des finances des deux assemblées suivent et contrôlent l’exécution des lois de finance. Cette mission est confiée à leur président mais aussi à leur rapporteur. Ainsi, ces derniers peuvent procéder à toute investigation sur pièce, sur place et à toute audition qu’ils jugent utile. L’article 57 de la loi organique de 2001 vient préciser ce contrôle en cours

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d’exécution, elle précise que « tous les renseignements et tous les documents d’ordre financiers et administratifs qu’ils demandent y compris tout rapport établi par les organismes doivent leur être fournis réserve faite des sujets à caractère secrets concernant la défense nationale et la sécurité extérieure et intérieure de l’Etat, le respect du secret de l’instruction et du secret médical ». Egalement il existe un principe selon lequel le gouvernement n’a pas à communiquer les documents préparatoires au projet de loi de finance et notamment les documents préparatoires qui n’ont pas été déposés. Il existe néanmoins une exception à ce principe. Les documents peuvent être communiqués aux commissions des finances sous réserve que trois conditions soient remplies :

La communication des documents ne doit pas porter atteinte au secret qui protège certains sujets

La communication des documents doit être destinée à la réalisation de la mission confiée aux commissions des finances c'est-à-dire permettre le contrôle de l’exécution du budget (article 57)

La communication des documents doit respecter le droit de propriété sur les documents et notamment ceux appartenant à une personne privée

Les personnes dont l’audition est jugée nécessaire ont l’obligation de s’y soumettre. L’article 59 de la loi de 2001 précise que lorsque la communication des renseignements demandés ne peut être obtenue au terme d’un délai raisonnable, les présidents des commissions peuvent demander à la juridiction compétente de faire cesser cette entrave sous astreinte. Dans une décision en date de 2001 le conseil constitutionnel a interprété cette disposition de l’article 59 comme « la possibilité pour les présidents des commissions des finances d’imposer des astreintes à des personnes morales investis de prérogative de puissance publique ».

Les commissions des finances des deux assemblées sont destinataire également des observations de la cour des comptes à laquelle des enquêtes spécifiques peuvent également être demandées. A titre d’information la commission des finances du Sénat mène depuis 2002 une politique dynamique basée sur de fréquentes commandes de contrôles à la cour des comptes (par exemple sur les frais de justice). Aussi une évolution majeure est intervenue en 1998 avec la création au sein de la commission des finances de l’assemblée nationale de la mission d’évaluation et de contrôle. Cette innovation a été officialisée par la loi organique de 2001 par l’article 60 notamment. Cette mission est composée de députés qui travaillent chaque année sur plusieurs thèmes qui sont fixés à l’avance. Là encore la mission d’évaluation et de contrôle

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peut procéder à des auditions, à des investigations extérieures. Cette mission s’appuie sur la cour des comptes qui est systématiquement associée à ces travaux. La mission d’évaluation de contrôle rédige un rapport qui est débattu au sein de la commission des finances de l’assemblée nationale. Ces rapports sont ensuite publiés et permettent ainsi au Parlement de contrôler l’efficacité des crédits votés qu’il va reconduire chaque année.

L’article 60 de la loi organique de 2001 précise que lorsqu’une mission de contrôle donne lieu à des observations notifiées au gouvernement, celui-ci est tenu d’y répondre par écrit dans un délai de deux mois.

2- Les informations émanant du gouvernement

En pratique le gouvernement doit présenter au Parlement une information mensuelle sur l’exécution de son budget. Cette pratique est à l’initiative de Nicolas Sarkozy depuis 1995 qui était à l’époque ministre des finances.

C- Le contrôle à posteriori

Le contrôle a posteriori s’effectue au moyen de la loi de règlement. La loi de règlement constate les résultats financiers de chaque année civile. La loi de règlement approuve les différences entre les prévisions de la loi de finance de l’année et les résultats complétées le cas échéant par les lois de finance rectificatives. Le conseil constitutionnel à l’occasion d’une décision en date de janvier 1986 a pour la première fois tenté de définir la loi de règlement. Il a distingué les deux catégories de dispositions que contient cette loi.

Des dispositions de la loi de règlement constatent les opérations de toutes natures qui sont intervenues pour l’exécution du budget et établissent le compte de résultat de l’année

Des dispositions opèrent des ajustements de crédit par rapport aux prévisions de l’année

Le projet annuel de loi de règlement constate le montant définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses se rapportant à une même année. L’article 54 de la loi organique de 2001 fixe les éléments à fournir lors du dépôt du projet de loi de règlement. Il insiste sur les différents éléments qui permettront d’évaluer l’efficacité de la dépense publique. Le projet de loi de règlement doit être accompagné d’annexes explicatives faisant connaitre l’origine des dépassements de crédits. Il doit être également accompagné d’un rapport de la cour des comptes portant sur l’exécution de la loi de finance. Ce rapport de la cour

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des comptes apporte une analyse critique sur l’exécution de la loi de finance. La cour des comptes peut ajouter à ce rapport des annexes appelées monographes qui portent sur des sujets précis et qui sont consacrés essentiellement à des budgets ministériels les plus importants. La cour des comptes doit également établir une déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et la comptabilité des ministres. Cette déclaration a pour but de comparer les comptes fournis par les comptables et ceux fournis par les ministres. L’article 58 de la loi organique de 2001 a jouté la production d’un rapport concernant les mouvements de crédits opérés. Le conseil constitutionnel a affirmé dans une décision que le non dépôt de ce rapport n’empêche pas l’examen du projet de loi de règlement sauf si les membres du Parlement ne disposent pas d’informations en temps utile pour se prononcer en connaissance de cause.

Le projet de loi de règlement doit être déposé et distribué au plus tard le 30 juin de l’année suivant celle de l’exécution du budget. Ainsi, dans le cadre de la loi de règlement, des informations sur l’exécution de la loi de finance sont transmis au Parlement mais a posteriori. L’intérêt de la loi de règlement est limité puisque si des irrégularités sont constatées, les parlementaires ne peuvent intervenir.

II- Le contrôle exercé par les juridictions indépendantes

Les juridictions financières (chambre régionale des comptes, cour des comptes) sont au cœur du système de contrôle de la gestion publique par l’étendue de leur champ de compétence mais aussi par la diversité de leur mode d’intervention.

A- La cour des comptes

Sous la 5ème République c’est l’article 47 de la Constitution qui fait de la cour des comptes l’assistante du gouvernement et du Parlement. Cependant, cette cour des comptes est indépendante des deux organes puisqu’elle fixe seule son programme de travail. D’ailleurs, le conseil constitutionnel a marqué son attachement à l’indépendance de la cour des comptes dans une décision en date de juillet 2001. Ainsi, selon le conseil constitutionnel, « l’indépendance de la cour des comptes par rapport aux institutions qu’elle assiste est directement issue de la Constitution ». La cour des comptes est une juridiction financière de l’ordre administratif.

1- Les compétences de la cour des comptes

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La cour des comptes cumule quatre champs de compétence. Elle assure le contrôle a posteriori de la gestion financière de l’Etat

et de ses démembrements. Dans ce type de contrôle, elle informe le Parlement et le gouvernement mais aussi l’opinion publique sur la régularité des comptes de l’Etat, des entreprises publiques. Les rapports de la cour des comptes n’ont pas de caractère contraignant.

Elle assure le jugement des comptes des comptables publics de l’Etat et des établissements publics nationaux. Les comptables régulièrement nommés par le ministre des finances sont appelés comptables patents. Elle a pour mission de contrôler et de juger les comptes de ces comptables. Ainsi, la cour des comptes s’assure que les comptables patents ont correctement recouvrés les recettes et que le paiement des dépenses a été exécuté selon les règles de la comptabilité publique. Lorsque le compte est régulier la cour donne quitus au comptable de sa gestion. La cour des comptes saisie les comptes des comptables de l’Etat au moins une fois par an. La cour peut déclarer que certaines personnes ont maniés des fonds irrégulièrement. Ces personnes sont appelés comptables de faits. La déclaration de gestion de fait revient pour la cour a se déclarer compétente à l’égard de ces personnes et à leur enjoindre à lui rendre compte. Le compte est jugé selon les règles ordinaires. La cour peut infliger au comptable de fait une amende sanctionnant son immixtion dans les fonctions de comptable public.

L’assistance au Parlement et au gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finance. Cette mission se traduit par un certain nombre de contrôles et de publications obligatoires ou encore par la réponse aux demandes d’enquêtes formulées par les commissions parlementaires.

Elle assure la certification des comptes de l’Etat et du régime de sécurité sociale. La cour des comptes est investie de certification des comptes de l’Etat, l’acte de certification est annexé au projet de loi de règlement. La cour doit formuler sa position au sujet des comptes annuels qui sont publiés par le ministre des finances. L’acte de certification est délivré au regard des règles et des principes de la comptabilité publique de l’Etat.

2- Le déroulement des contrôles

Le programme des contrôles de la cour des comptes est arrêté par le président de la cour des comptes en toute indépendance. Toutefois, sa marge de manœuvre est limitée et faible en raison du poids des contrôles

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qui sont rendus obligatoires par la loi de finance. Les contrôles de la cour des comptes sont exécutés par des magistrats de la cour des comptes, ils se déroulent sur place dans les organismes contrôlés. Ces contrôles sont effectués également sur pièce, donc à partir de documents budgétaires, de pièces justificatives. Ces contrôles se terminent par la présentation d’un rapport qui est dit rapport d’instruction. Ce rapport est discuté au sein de la cour des comptes. Une procédure contradictoire est ensuite engagée c'est-à-dire qu’un rapport provisoire est transmis à l’organisme ou au service contrôlé ou à toute personne ou organisme concerné ou mis en cause dans ce rapport. Dans ce rapport provisoire les observations leurs sont communiqués. Le but est d’obtenir une réponse écrite ou orale. A l’issue de ces réponses la chambre compétente de la cour des comptes décide des suites définitives qui peuvent prendre plusieurs formes.

Communication des observations et recommandations définitives de la cour au ministre concerné, aux commissions des finances du Parlement ou encore rédaction d’un rapport particulier dans le cas notamment des entreprises publiques. Le rapport reste en interne.

Il peut y avoir publication des observations de la cour dans le rapport public annuel (rapport publié en janvier) ou encore publication dans le rapport sur les résultats de la gestion budgétaire de l’Etat (publié en juin). La cour des comptes n’est pas obligée de publier ces rapports. Toutefois, la pratique fait que la majeure partie de ces rapports sont publiés.

La cour des comptes peut décider de suites juridictionnelles. En effet, lorsque l’organisme contrôlé est doté d’un comptable public, son compte de gestion fait systématiquement l’objet d’un arrêt de la cour. Cet arrêt peut mettre en jeu la responsabilité du comptable. La cour des comptes peut décider de transmettre des informations sur des faits délictueux au procureur de la république en vue du déclenchement de la procédure pénale ou encore en vue de saisir la cour de discipline budgétaire et financière.

B- Les institutions associées à la cour des comptes

Elles sont appelées institutions associées car elles exercent un contrôle avec la cour des comptes ou parce qu’elles utilisent une partie des services de la cour des comptes pour exercer leur contrôle.

1- Le comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics

Ce comité est le successeur du comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics créé par décret en 1946.

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L’organisation de ce comité et ses compétences sont fixées par le code des juridictions financières dans sa partie réglementaire. Le comité n’est pas une juridiction. Il est présenté comme un service du premier ministre auprès duquel il est placé. Toutefois, ce comité ne dépend pas hiérarchiquement du premier ministre. Le premier ministre se contente de nommer ses membres. Le comité dispose de droits d’investigations sur pièce et sur place. Dans les faits, le comité est étroitement lié à la cour des comptes, il est d’ailleurs présidé par le premier président de la cour des comptes. Le site internet du comité présente le comité comme une institution associée à la cour des comptes. La réglementation le dote d’une série de personnalité paressant a priori peu susceptible d’être associé à la cour parce qu’il se compose du président du conseil général, le président du conseil départementale, de préfets, et ces membres sont eux-mêmes contrôlés par la cour des comptes.

La mission du comité peu se décliner en trois parties. Sa première mission consiste à rechercher et proposer des mesures propres à réduire le coût et à améliorer la qualité et le rendement d’un très grand nombre d’organismes. Parmi ces organismes on recense :

Les services des ministères Les services des collectivités locales Tout organisme chargé d’exercer un service public Les sociétés ou organismes dans lesquels l’Etat possède une

participation supérieure à 20 % du capital social Tout organisme ayant bénéficié de subventions, d’avances, ou de

garanties du trésorLa deuxième mission du comité consiste à procéder à des enquêtes périodiques sur les attributions, la structure et les fonctionnements des départements ministériels. Enfin, la dernière mission peut être exercée par le comité à la condition qu’il soit saisi par le premier ministre ou par les ministres intéressés. Il peut se voir confier l’étude de toute mesure relative à des projets de réformes. Lorsque ces investigations sont effectuées, le comité adresse ses conclusions au premier ministre, au ministre des finances mais aussi au ministre intéressé. Il préconise des recommandations qui sont destinées à une meilleure gestion des services publics. Ensuite, les ministres intéressés font connaitre leurs observations dans un délai des trois mois suivant la notification des conclusions. En cas de divergence, c’est le premier ministre qui procède aux arbitrages nécessaires et prescrit les délais et les conditions de réalisation des mesures à prendre. Le comité d’enquête dispose d’une grande autorité qui se retrouve dans la qualité de ses membres. En effet, pour remplir ses missions, le comité a la

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faculté de se voir mettre à disposition des personnels qu’il peut choisir à son gré en puisant où bon lui semble. Il peut s’agir de membres du conseil d’état, de la cour des comptes, de l’instruction générale des finances, de corps de contrôle, de magistrats à la retraite, de hauts fonctionnaires à la retraite… Les personnels qui sont mis à disposition exercent leur pouvoir au nom et par délégation du comité. Les moyens financiers du comité d’enquête sont assurés par le budget des services généraux du premier ministre.

2- Le conseil des prélèvements obligatoires

Le conseil des prélèvements obligatoires a été créé par la loi du 20 avril 2005. Il a été substitué au conseil des impôts. Le conseil est placé auprès de la cour des comptes et est présidé par le président de la cour des comptes. Selon l’article L 351-1 du code des juridictions financières, le conseil des prélèvements obligatoires est chargé d’apprécier l’évolution et l’impact économique, social et budgétaire de l’ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que de formuler des recommandations sur toutes questions relatives aux prélèvements obligatoires. Le conseil des prélèvements obligatoires choisi librement les sujets de ses travaux et en fixe le calendrier. Matériellement il s’appuie sur les moyens de la cour des comptes. Les travaux du conseil s’accompagnent d’un dialogue permanent avec les services du ministère de l’économie et des finances notamment avec la direction générale des impôts. Le conseil remet chaque année un rapport au Président de la République ainsi qu’au Parlement qui rend compte de l’exécution de ces travaux. Le conseil peut en outre être chargé à la demande du premier ministre ou des commissions des finances de l’assemblée nationale ou du sénat ou encore des commissions chargées des affaires sociales de réaliser des études relatives à toutes questions relevant des prélèvements obligatoires. Il n’est pas rare que ces propositions soient reprises par le gouvernement ou par les parlementaires. Il a un rôle d’information mais aussi de conseil. La loi du 20 avril 2005 précise que les pouvoirs publics attendent du conseil des prélèvements obligatoires une vision complète du niveau des prélèvements c'est-à-dire d’une part les impôts et taxes perçues par l’Etat, les collectivités locales, les établissements publics de coopération intercommunale et d’autre part de l’ensemble des cotisations obligatoires collectées au profit des institutions de protection sociale. Il est chargé d’en apprécier l’évolution. Ainsi, le conseil pourra éclairer ou guider les décisions que pourrait devoir prendre les pouvoirs publics.

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C- La chambre régionale des comptes

Elles sont des juridictions administratives, financières qui exercent leur mission de contrôle dans chaque région française. La chambre régionale des comptes du nord pas de calais se trouve à Arras. Le lien entre la cour des comptes et la chambre régionale des comptes sont assez étroits. La cour des comptes opère un contrôle hiérarchique sur le fonctionnement des chambres régionales des comptes. La gestion des moyens des chambres est assurée par la cour des comptes. La cour des comptes est chargée d’une mission d’inspection permanente des chambres régionales des comptes. La cour des comptes est le juge d’appel des chambres régionales des comptes notamment pour en ce qui concerne les jugements des comptables publics. La cour et les chambres régionales des comptes peuvent procéder à des enquêtes communes sous l’égide d’un comité de liaison.

Concernant leurs compétences, les chambres régionales des comptes veillent à la régularité, à la qualité des gestions publiques locales. Elles contribuent par leurs observations de gestion et par leur avis budgétaire à l’équilibre des finances publiques locales. Elles disposent du pouvoir d’informer. Elles ont compétence pour contrôler dans leur ressors les comptes et la gestion des collectivités locales mais aussi leurs démembrements (société d’économie mixte, établissement public de coopération intercommunale). C’est en assurant la transparence des gestions publiques, en informant par des avis et des rapports qu’elles obtiennent la correction des irrégularités et le redressement des erreurs de gestion.

Le déroulement de ces contrôles représente des analogies par rapport à ceux exercés par la cour des comptes. Ainsi sur la base d’un programme déterminé par le président de la chambre régionale des comptes, les contrôles se déroulent sur place, sur pièce et se concluent par un rapport d’instruction qui fait l’objet d’une délibération de la chambre régionale des comptes. Ainsi, un rapport d’observation provisoire est adressé à l’organisme contrôlé ou à toute personne ou organisme mis en cause et ils sont tenus d’apporter une réponse aux observations. A l’issue de cette phase contradictoire, la chambre régionale des comptes arrête le contenu d’un rapport d’observation définitive qui est communiqué à l’organisme contrôlé et fait l’objet d’une publication. Le rapport d’observation définitif doit faire l’objet d’un débat de l’assemblée délibérante de la collectivité contrôlée. Les contrôles de la chambre régionale des comptes peuvent donner lieu à des suites juridictionnelles. Elles peuvent entraîner des procédures de

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gestion de fait, des saisines de la cour de discipline budgétaire et financières…

Conclusion : Les contrôles menés conduisent à des améliorations de la gestion publique dont les juridictions financières s’attachent désormais à assurer le suivi systématique. Des évolutions sont constatées notamment au niveau local où on constate que les contrôles ont amélioré la gestion et démontrent des économies réalisées.

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Chapitre 8 : La responsabilité des gestionnaires des finances publiques

Les contrôles sur l’exécution budgétaire débouchent fréquemment sur des sanctions concernant les comptables publics mais aussi les ordonnateurs.

Section 1 : La responsabilité politique

La constatation de malversations financières ou d’irrégularités dans la gestion peuvent mettre en difficulté les dirigeants des collectivités publiques par rapport à une assemblée délibérante mais aussi par rapport à leurs électeurs. Concernant les cas des organismes, dont les dirigeants ne sont pas élus, on constate parfois des démissions ou des départs forcés lors de l’ouverture d’une information judiciaire ou encore après mise en cause par une juridiction financière ou par un organisme de contrôle. Concernant les collectivités locales, une telle situation est plus rare. En effet, le fait majoritaire permet souvent au Maire, au président du conseil régional, général de conserver le soutien de la majorité. De plus, il n’existe pas de moyen juridique au niveau local permettant de renverser l’organe exécutif. Au niveau national, le Parlement dispose de la motion de censure. La responsabilité politique s’exerce aussi au travers de l’amplification médiatique donnée aux affaires judiciaires. Au niveau local les rapports d’observations définitives donnés par les chambres régionales des comptes fournissent des arguments électoraux. Ainsi, la loi du 21 décembre 2001 a imposé aux chambres régionales des comptes un moratoire en interdisant la publication de rapports d’observations définitives dans les trois mois précédents des élections. Au niveau national les observations de la cour des comptes sont de plus en plus utilisés par les parlementaires lors des débats parlementaires.

Section 2 : La responsabilité pénale

La responsabilité pénale des gestionnaires publics a pris une importance considérable au cours des deux dernières décennies. Elle constitue aujourd’hui un mode de régulation essentiel des finances publiques.

I- La responsabilité pénale devant les juridictions de droit commun

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Conformément au principe fondamental du droit pénal, ne peuvent être sanctionnés que les délits expressément prévus par la loi. Les incriminations existantes offrent la possibilité de poursuivre l’essentielles des dérives et notamment les plus graves de la gestion financière. Parmi celles-ci on recense :

Le délit de corruption passive d’un élu ou d’un fonctionnaire. C’est l’article 432-11 du code pénal qui vient définir ce délit et la peine qui est susceptible de s’appliquer. Le délit de corruption passive est le fait d’accepter un avantage quelconque pour accomplir ou s’abstenir d’accomplir un acte de sa fonction ou abuser de son influence réelle en vue de faire obtenir des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable. Ce délit peut être puni de 10 ans d’emprisonnement et de 150 000 €uros d’amende.

Le détournement de fonds publics. Il est défini par l’article 432-15 du code pénal. C’est le fait de détruire, détourner ou soustraire un acte ou un titre ou des fonds publics ou privés ou tout autre objet qui lui a été remis en raison de sa fonction ou de sa mission. Ce délit est passible de 10 ans d’emprisonnement et de 150 000 €uros d’amende.

L’abus de confiance. Il est défini à l’article L 314-1 du code pénal. C’est le fait par une personne de détourner au préjudice d’autrui des fonds, des valeurs ou un bien qui lui ont été remis et qu’elle a accepté à charge de les rendre ou d’en faire un usage déterminé. Il est peut être puni de 3 ans d’emprisonnement et de 375 000 €uros d’amende.

La prise illégale d’intérêt. Délit défini à l’article 432-12 du code pénal. C’est le fait par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou encore une personne investi d’un mandat électif de prendre, recevoir ou conserver directement ou indirectement un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement. Ce délit est puni de 5 ans d’emprisonnement et de 75 000 €uros d’amende.

L’abus de biens sociaux défini dans le code du commerce à l’article L 242-6. C’est le fait pour un dirigeant ou un élu de favoriser une autre société ou une entreprise dans laquelle ils sont intéressés directement ou indirectement. Ce délit est puni de 5 ans d’emprisonnement et d’une amende de 375 000 €uros.

Les dirigeants et les agents publics, élus locaux, ne bénéficient pas de privilège de juridiction. Ils sont donc jugés selon les procédures de droit commun. Les ministres ne peuvent être poursuivis pour des délits produits

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dans l’exercice de leur fonction que devant la cour de justice de la République. Le président de la République, quant à lui, ne peut être poursuivi pendant la durée de son mandat que pour haute trahison devant la haute cour de justice.

La détection des délits résulte le plus souvent d’un signalement préalable par une personne (agent public d’un organisme) ou par une juridiction financière de contrôle ou encore un corps d’inspection. Si la présomption d’un délit financier a pu être établie, il faut que des poursuites pénales soient effectivement déclenchées. Une telle décision est de la compétence du procureur de la République. En effet, le procureur de la République peut décider l’ouverture d’une enquête préliminaire qui est confiée à un juge d’instruction. Ce dernier effectuera ses enquêtes et contrôles sur pièce, sur place, pourra procéder à des auditions. A l’issue de ces contrôles, un rapport est établi. Une fois l’instruction terminée, le juge d’instruction renvoi l’affaire à la juridiction de jugement (tribunal correctionnel). Le procureur de la République peut décider de classer l’affaire. Toutefois, des poursuites sont automatiquement engagées en cas de constitution de partie civile par une personne physique ou morale qui s’estime lésée. Les poursuites pénales ne peuvent être engagées que dans la limite d’un délai de prescription qui est de trois ans. Pour certaines infractions, notamment les plus graves, une jurisprudence de la cour de cassation prévoit que le point de départ du délai de trois ans est reporté au moment où les faits sont apparus et ont été constatés dans des conditions permettant l’exercice des poursuites. C’est le cas pour les délits d’abus de bien sociaux, de détournement de fonds publics. En règle générale, les sanctions prononcées par les juridictions pénales sont modérées et les peines de prison restent rares.

II- La responsabilité des gestionnaires de faits

A- La constitution de la gestion de fait

La gestion de fait a été défini par la loi de finance de 1963. Cette loi précise que « la gestion de fait s’applique à toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public, s’ingère dans le recouvrement de recettes affecté ou destiné à un organisme public ou reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds extraits irrégulièrement de la caisse d’un organisme public ». La gestion de fait est donc le maniement de deniers publics par une personne n’ayant pas la qualité de comptable public. Il s’agit là d’une violation du principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables.

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La constitution d’une gestion de fait assimile le gestionnaires de fait à un comptable public c'est-à-dire que le gestionnaire de fait doit rendre compte de sa gestion dans les mêmes conditions qu’un comptable public. Il peut être sanctionné selon une procédure spécifique par les juridictions financières notamment par la chambre régionale des comptes.

Selon l’article L 231-1 du code de juridiction financière c’est la chambre régionale des comptes qui a compétence pour juger de la gestion de fait. Cet article précise que « la chambre régionale des comptes a compétence pour juger dans les mêmes formes et sous les mêmes sanctions les comptes que lui rendent les personnes qu’elle a déclaré comptable de fait d’une collectivité ou d’un établissement public ». Selon l’article L 231-5 du code des juridictions financières la chambre régionale des comptes n’a pas juridiction sur les ordonnateurs sauf sur ceux qu’elle a déclaré comptables de fait. Les cas de gestion de fait son assez rares, on en recense à peu près une vingtaine par an.

Selon la jurisprudence de la chambre régionale des comptes il y a gestion de fait dans les cas suivants :

Lorsque l’objet réel du versement d’une subvention diffère de celui qui est annoncé et vise notamment à payer des dépenses irrégulières.

Lorsqu’une association exerce en réalité une gestion déléguée d’un service public sans en avoir la qualité. Pour qu’une association exerce un service public il faut qu’il y ait une convention.

Lorsqu’une association, sans gérer un service public, encaisse sans titres des recettes communales.

B- La procédure de gestion de fait

La procédure de gestion de fait présente des analogies avec le jugement du comptable public. Le principe est de soumettre le comptable public à un régime de personnalité pécuniaire. Le délit de gestion de fait est assorti d’un délai de prescription de 10 ans.

Les principales étapes de la procédure de gestion de fait : lorsqu’elle constate une irrégularité la chambre régionale des comptes prononce un arrêt de déclaration de gestion de fait provisoire. Cet arrêt provisoire devient définitif après un débat contradictoire avec le gestionnaire de fait. Ce débat contradictoire a lieu en audience publique. A l’issu de cet arrêt définitif, le gestionnaire de fait doit demander à l’assemblée délibérante

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de statuer sur l’utilité publique des dépenses. Cette délibération est en quelque sorte assimilée à une autorisation budgétaire de régularisation. Sur cette base, le juge adresse au comptable de fait une injonction de reverser les sommes dont l’utilité n’a pas été reconnue. Ou encore il peut ordonner au comptable de fait de reverser les sommes dont l’utilité publique a été reconnue mais pour lesquelles les justifications produites (factures…) sont jugées insuffisantes. Si le comptable de fait ne reverse pas les sommes, le juge prononce en audience publique un arrêt de débet c'est-à-dire que le comptable de fait est déclaré débiteur. L’arrêt de débet peut infliger une amende en fonction de la gravité des faits, en général le montant maximal de l’amende n’excède pas les sommes qui sont indument maniées.

Lorsqu’une personne est déclarée gestionnaire de fait, elle est suspendue de ses fonctions pendant la durée de la procédure. Les arrêts rendus par la chambre régionale des comptes sont susceptibles d’appel devant la cour des comptes. Les arrêts de la cour des comptes peuvent faire l’objet de recours en cassation devant le conseil d’état.

III- La responsabilité devant la cour de discipline budgétaire et financière

La cour de discipline budgétaire et financière a été créée en 1948 et elle est présidée par le président de la cour des comptes. Elle siège à la cour des comptes et se compose de membres appartenant aux plus hautes juridictions (conseil d’état, cour des comptes).

Cette juridiction est chargée de sanctionner par des amendes un certains nombres d’irrégularités définis par le code des juridictions financières. Parmi ces irrégularités on trouve la violation des principes d’exécution des dépenses et des recettes (principe de séparation des ordonnateurs et des comptables par exemple).

Historiquement, la création de la cour de discipline budgétaire et financière résulte de la volonté de renforcer la responsabilité des ordonnateurs à une époque où la responsabilité pénale restait théorique. En 1948, ce système tendait à sanctionner les fautes de gestion commises à l’égard de l’Etat mais aussi des collectivités locales.

Toute autorité n’est pas justiciable de la cour de discipline budgétaire et financière. C’est l’article L 312-1 du code de juridiction financière qui énumère les autorités justiciables et non justiciables de la cour. Ainsi, au terme de cet article, ne sont pas justiciables de la cour les membres du

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gouvernement, les vices présidents du conseil régional, les présidents du conseil exécutif de Corse, les Maires. A l’inverse, sont justiciables de la cour toute personne appartenant au cabinet d’un membre du gouvernement, tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l’Etat, des collectivités territoriales, de leur établissement public, tout administrateur ou agent soumis au contrôle de la cour des comptes ou de la chambre régionale des comptes, sont également justiciables de la cour tous ceux qui exercent en fait les fonctions des personnes précitées. Aucune sanction ne sera prononcée à l’encontre de ces justiciables s’ils démontrent avoir exercé leur fonction sur ordre écrit de leur supérieur hiérarchique. La responsabilité reposera sur leurs supérieurs hiérarchiques. Toutefois, si l’ordre écrit émane d’un ministre ou d’un élu local, ces derniers ne seront pas responsables.

La saisine de la cour est relativement limitée. C’est l’article L 314-1 du code des juridictions financières qui énonce les personnes autorisées à saisir la cour. Parmi celles-ci on trouve le président de l’assemblée nationale, le président du sénat, le premier ministre, le ministre des finances, les chambres régionales des comptes, la cour des comptes et les procureurs généraux qui sont placés auprès d’elles, les créanciers des personnes morales de droit public. Pour que la cour soit saisie, il faut la constatation d’une infraction. Ces infractions sont définies à l’article L 313-20. Parmi celles-ci on trouve :

Toute infraction relative à l’exécution des recettes et des dépenses de l’Etat et des collectivités locales

Toute dépense engagée sans qu’un pouvoir ou sans qu’une délégation de signature n’ait été accordée.

Tout engagement de dépense sans le respect des règles applicables en matière de contrôle financier

Toute personne qui, dans l’exercice de ses fonctions, aura procuré un avantage à autrui injustifié ou encore toute personne chargée de responsabilité au sein d’un établissement public aura causé un préjudice à cet organisme par des agissements manifestement incompatibles avec les intérêts de celui-ci par des carences graves dans les contrôles ou encore par des négligences ou des omissions.

La cour ne peut être saisie après l’expiration d’un délai de 5 ans à compter du jour où aura été commis le fait reproché. C’est le procureur général de la cour de discipline budgétaire et financière qui décide des poursuites. S’il estime qu’il n’y a pas lieu à poursuite, il peut classer l’affaire. A l’inverse, il transmet le dossier au président de la cour qui va désigner un rapporteur chargé de l’instruction.

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En vertu du code des juridictions financières, le rapporteur a qualité pour procéder à toute enquête et investigation utile auprès des administrations, il peut se faire communiquer tous les documents qu’il juge nécessaire, il peut entendre ou questionner oralement ou par écrit des témoins ou toute personne dont la responsabilité pourra être engagée. Les personnes à l’égard desquelles auront été révélé les faits donnant lieu à poursuite, en sont avisé par lettre recommandé avec accusé de réception et dans ce courrier est précisé qu’elles peuvent se faire assister d’un avocat ou par un conseil de leur choix. Le procureur général est informé du déroulement de la procédure par le rapporteur. Lorsque l’instruction est terminée, le dossier est soumis au procureur général qui peut décider du classement de l’affaire ou de poursuivre la procédure. Si l’instruction est poursuivie, le dossier est communiqué à l’autorité dont dépendait le fonctionnaire ou l’agent mis en cause ou au ministre des finances. Ces autorités doivent émettre un avis et ce dans le délai d’un mois. Même si ces autorités n’émettent pas leur avis dans le délai imparti, la procédure pourra néanmoins être poursuivie. La personne intéressée peut également dans le délai d’un mois a daté de la communication de son dossier, produire un mémoire écrit soit par lui-même soit par son avocat. Ce mémoire est communiqué au procureur général. Dans chaque affaire, le rapporteur rédige un rapport. L’intéressé peut présenter des observations sur ce rapport. Une fois les observations reçues, le procureur général présente ses conclusions devant l’instance de la cour. Un débat contradictoire a lieu à l’issue de cette présentation au cour duquel des questions peuvent être posées à l’intéressé. La décision de sanction est prise suite à un vote qui a lieu à la majorité des voix. Lorsque plusieurs personnes sont impliquées dans une même affaire, leurs dossiers peuvent être instruits et jugés simultanément et font l’objet d’un seul et même avis. Les poursuites devant la cour ne font pas obstacle à l’exercice d’une action pénal mené en parallèle. Si la cour estime qu’une sanction disciplinaire peut être encourue, elle communique le dossier à l’autorité compétente. Cette autorité doit dans le délai de six mois faire connaitre à la cour de discipline budgétaire et financière les mesures qu’elle a prises.

Les arrêts de la cour de discipline budgétaire et financière peuvent faire l’objet d’un recours en cassation devant le conseil d’état. Ce recours peut être exercé soit par l’intéressé soit par le procureur général. Le code des juridictions financières prévoit que les arrêts de la cour peuvent faire l’objet d’un recours en révision s’il survient des faits nouveaux de nature à établir la non responsabilité de l’intéressé.

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Les décisions de la cour peuvent être publiées au journal officiel. Ce sont des sanctions pécuniaires. La procédure dure trois à quatre ans. La cour de discipline budgétaire et financière tient compte très souvent de circonstances atténuantes.

Chaque année, la cour rédige un rapport public qui est remis au président de la république. Et qui est annexé au rapport de la cour des comptes. Il fait l’objet d’une publication au journal officiel et il retrace les procédures menées durant l’année. Bien souvent les saisines de la cour ne donnent pas lieu à décision.

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Méthode de la dissertation juridique

Introduction : Phrase introductive générale en rapport avec le sujet et donner

l’intérêt au lecteur (ça peut être une citation) Définition des termes juridiques du sujet Problème de droit Annonce du plan (uniquement les 2 parties du plan) et préciser entre

parenthèse I et II

I- Avec l’intitulé du titre (plan apparent)

Chapeau introductif qui vient introduire les deux sous parties

A- Intitulé apparent

Développement A

Transition qui annonce le B

B- Intitulé apparent

Développement B

Transition qui vient annoncer le II

II- Avec l’intitulé du titre (plan apparent)

Chapeau introductif qui vient introduire les deux sous parties

C- Intitulé apparent

Développement A

Transition qui annonce le B

D- Intitulé apparent

Développement B

Pas de conclusionPas de verbes conjugués dans les titres (employé du gérondif par exemple)

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