Ecole Supérieure des Géomètres et topographes

Conservatoire National des Arts et Métiers.

Mémoire de fin d’étude soutenuEn vue de l’obtention du diplôme

D’Ingénieur Géomètre - Topographe

L’Association Foncière Urbaine :la concertation

au service de la qualité de l’urbanisme

Mémoire soutenu au Mans,Le 10 Juillet 2001

parBenoît VALADIER

Elève E.S.G.T.

Composition du jury :M. SEITE, Président du jury.M. BOUISSOU.M. GAILLARD.

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PARTIE 1: PRÉSENTATION DE L’ASSOCIATION FONCIÈRE URBAINE. .........6

I- HISTORIQUE................................................................................................................61. Les origines de l’A.F.U. : de la loi du 21 juillet 1865 à la loi du 30 décembre 1967...................................................................................................................................62. L’évolution législative et réglementaire des A.F.U. ................................................7

II- LES DIVERSES FORMES D’ASSOCIATION FONCIÈRE URBAINE. ......................................91. Les différents objectifs............................................................................................92. Ses différentes formes juridiques. ...........................................................................9

III- L’ASSOCIATION FONCIÈRE URBAINE AUTORISÉE DE REMEMBREMENT. ......................111. Sa mission. ...........................................................................................................112. Les organes de l’AFU. .........................................................................................113. Son caractère d’établissement public. ..................................................................12

PARTIE 2: L’A.F.U. DE REMEMBREMENT DANS LE PAYSAGE DESPROCÉDURES..............................................................................................................14

I- SUR LE PLAN OPÉRATIONNEL. ....................................................................................141. Un contexte propice aux A.F.U.. ..........................................................................142. Intérêts des différents acteurs dans le choix de l’A.F.U. .......................................153. Conditions d’application des procédures d’A.F.U., de lotissement et de Z.A.C. ....174. Les caractéristiques propres aux A.F.U................................................................22

II- SUR LE PLAN ÉCONOMIQUE.......................................................................................241. Les avantages pécuniaires de l’A.F.U. .................................................................242. Le régime fiscal des A.F.U. ..................................................................................263. Les modalités de financement de l’Association Foncière Urbaine. .......................294. Position de l’A.F.U. sur le plan économique. .......................................................33

III- SUR LE PLAN DE L’URBANISME. ...............................................................................391. Qualité par la procédure. .....................................................................................392. Les incidences des outils de l’A.F.U. sur la qualité de l’urbanisme. .....................433. La démocratisation au service d’un meilleur urbanisme.......................................44

IV- ARTICULATION DES DIFFÉRENTES PROCÉDURES D’AMÉNAGEMENT...........................491. A.F.U. et Z.A.C. ...................................................................................................492. A.F.U. + Lotissement. ..........................................................................................50

PARTIE 3: LE DÉROULEMENT D’UNE A.F.U. : LE CAS DE L’A.F.U. « LESJARDINS DE B. MAÎTRE ».........................................................................................52

I- LE TERRAIN D’APPLICATION DE L’AMÉNAGEMENT......................................................521. Le site physique....................................................................................................522. La situation urbaine. ............................................................................................52

II- LA COMPOSITION DE L’AMÉNAGEMENT.....................................................................53III- LA CRÉATION DE L’A.F.U. ......................................................................................54

1. La concertation avec la commune. .......................................................................542. La concertation avec les propriétaires..................................................................55

IV- LE REMEMBREMENT...............................................................................................551. Le travail du conseil des syndics. .........................................................................552. Le rôle du promoteur. ..........................................................................................573. Travaux de viabilisation et dissolution de l’A.F.U................................................57

PARTIE 4: PERSPECTIVES ET ÉVOLUTIONS.......................................................59

I- JURISPRUDENCE ET CONTENTIEUX. ............................................................................59

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1. Nature juridique des A.F.U. autorisées.................................................................592. Modalité de création. ...........................................................................................603. Décision préfectorale d’autorisation. ...................................................................604. Les taxes syndicales. ............................................................................................625. Le remembrement.................................................................................................63

II- LA LOI RELATIVE À LA SOLIDARITÉ ET AU RENOUVELLEMENT URBAIN. ......................651. Présentation de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain............652. Les réponses de l’Association Foncière Urbaine aux objectifs de la loi S.R.U. .....66

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REMERCIEMENTS.

Je remercie M. GAILLARD pour son accueil au sein de son cabinet, pour laconfiance qu’il m’a accordée. Sa compétence et ses conseils en matière d’A.F.U. ainsi quesa patience ont été d’un grand secours dans ma réflexion et pour la rédaction de monmémoire.

Je remercie également tous les membres du cabinet GAILLARD pour leurs précieuxconseils et leur expérience des A.F.U. Leur bonne humeur et leur professionnalisme ont étéde solides soutiens lors de mon stage.

Je remercie, enfin, M. BOUISSOU pour le temps qu’il a consacré au suivi de monstage. Sa volonté de faire affiner la réflexion a contribué à la rédaction d’un mémoire dequalité.

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INTRODUCTION

A l’ère de la communication omniprésente, la société doit se tournerautomatiquement vers la concertation, la communication et l’échange des informations.Dans un domaine plus proche de nos propos, les opérations d’aménagement se sontrécemment tournées vers une concertation avec les habitants qui supportent les futurséquipements. On a vu, par exemple, les services décentralisés de l’Etat faire des effortssubstantiels de communication et de concertation en développant des projets où leshabitants concernés peuvent affirmer leur vision des choses. Dans le même sens, ladécentralisation et la déconcentration du début des années 1980 ont permis de porter lesdébats et le processus décisionnel au niveau des habitants de la commune.

La procédure développée par l’Association Foncière Urbaine, bien que créée à la findes années 1960, répond tout à fait à la logique développée par la société d’aujourd’hui ettend même à développer une concertation au niveau infra-communal. L’objet de cemémoire va donc être de montrer comment ce regroupement de propriétaires peut, par sesorganes et ses prérogatives, développer un climat de conciliation entre les divers acteurs del’opération pour aboutir à une bonne qualité de l’aménagement.

Ce mémoire va donc se décomposer en quatre grandes parties pour traiter au mieux lesujet énoncé en première page :

La première partie va nous permettre de faire connaissance avec la procédure desAssociations Foncières Urbaines. Nous verrons donc ses origines et son évolution jusqu’ànos jours ainsi que les grands principes de fonctionnement.

Dans un deuxième temps, nous exposerons les arguments qui peuvent conduire auchoix du cadre juridique de l’A.F.U. dans une opération d’aménagement. Nous étayeronsnos propos par un comparatif avec les procédures de Z.A.C. et de lotissement.

La troisième partie viendra donner une illustration de nos propos en présentant un casparticulier sur la commune de BEAUMONT dans le Puy de Dôme.

Enfin, la fin du mémoire présentera les dernières évolutions des textes régissant lecadre juridique de l’A.F.U. Nous en profiterons pour situer les Associations FoncièresUrbaines par rapport à la nouvelle loi d’urbanisme : la loi S.R.U.

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Partie 1: PRESENTATION DE L’ASSOCIATION FONCIERE URBAINE.

I- Historique.

1. Les origines de l’A.F.U. : de la loi du 21 juillet 1865 à la loi du 30 décembre1967.

La création des Associations Foncières Urbaines est le résultat d’une évolutionlégislative et réglementaire importante, suivant elle-même les besoins changeants de lasociété. Les associations syndicales de propriétaires existent depuis fort longtemps : ontrouve déjà les premiers exemples sous l’ancien régime. Des lois, sous le Consulat etl’Empire, ont pu mettre en place un régime de regroupement syndical de propriétaires pourdes travaux ayant trait aux curages des cours d’eau et à l’assèchement des marais. Au coursdu XIXème siècle, s’est développé un nombre important de ces associations depropriétaires avec des objets très variés. La loi du 21 juin 1865 est venue donner un cadrejuridique général à ce type d’associations.

Cette loi demeure toujours en vigueur de nos jours et elle reste le texte de base desassociations syndicales de propriétaires. La loi d’orientation foncière du 30 décembre1967, qui institue les Associations Foncières Urbaines, les place sous l’empire de sesdispositions et de ses textes subséquents.

Il est donc nécessaire de définir rapidement le cadre de la loi du 21 juin 1865 et deprésenter l’évolution juridique qui a amené les pouvoirs publics à créer la forme desAssociations Foncières Urbaines. Nous nous limiterons, dans cette partie, à l’évolution dela nature des missions pouvant être confiées à ces associations pour répondre aux besoinsdes aménagements ruraux et urbains.

Dans un premier temps, la loi du 21 juin 1865 définit dans son article premier, treizecas possibles de constitution de ces Associations syndicales de propriétaires. Compte tenudes préoccupations plutôt rurales de l’époque, onze de ces missions ont trait à des travauxruraux et seulement deux à l’aménagement urbain.

Les deux missions d’aménagement urbain étaient les suivantes :− Les aménagements urbains traditionnels qui consistaient, d’une part en

l’assainissement des faubourgs, bourgs et villages et, d’autre part l’ouverture,l’élargissement, la prolongation et le pavage des voies publiques ou toute autreamélioration à caractère d’intérêt public (loi du 22 juillet 1922).

− Les lotissements ordinaires ou défectueux : une association syndicale doit être crééepour gérer et entretenir les ouvrages et aménagements d’intérêt collectif. Pour leslotissements défectueux, une association syndicale peut être créée sous certainesconditions pour améliorer les conditions d’hygiène, d’assainissement, et de viabilité(loi du 15 mars 1928 et loi du 25 mars 1952).

Dans un deuxième temps, les associations syndicales vont acquérir des compétencesbeaucoup plus urbaines notamment à cause des destructions des première et deuxièmeguerres mondiales. Le remembrement rural ayant déjà fait ses premières armes depuislongtemps, le remembrement urbain prend son essor quand il a fallu, dès 1945, reconstruiretout le bâti détruit et venir en aide aux villes sinistrées. Les associations syndicales depropriétaires pourront donc être constituées pour remembrer ou restaurer les villessinistrées. Ces deux formes d’associations auront un heureux succès. Elles ont été mises enplace par les lois du 11 octobre 1940, 12 juillet 1941 et 16 juin 1946.

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Dans un troisième temps, basé sur le succès des deux formes d’après guerre, uncertain nombre de mesures donne, dans les années 60, de nouvelles missions auxassociations :

− Le remembrement des parcelles, notamment en vue de la rénovation des îlots.− La rénovation urbaine.− La restauration immobilière et les secteurs sauvegardés.

Ces nouvelles formes d’associations ont été créées par la loi d’urbanisme de juin1943, reprise par l’ordonnance du 31 décembre 1958 modifiant les articles 73 à 76 du codede l’urbanisme et de l’habitation. Les modalités d’application furent déterminées par ledécret du 11 avril 1961. Ces textes avaient pour but de faciliter la réalisation de touteopération prévue à un plan d’urbanisme approuvé ou la réalisation de zones à urbaniser enpriorité.

Toutefois, on a constaté que ces dernières évolutions ne marchent pas. Les formesd’associations sont trop autoritaires et très complexes et les mesures prévoyaientl’existence d’un plan d’urbanisme. Or les propriétaires hésitent à s’engager et la mise enplace de ces plans d’urbanisme ne progressait que très lentement.

En guise de synthèse, il est à remarquer que le cadre général des associationssyndicales de propriétaires offre une grande souplesse : elles peuvent faire face à certainsimprévus de la société sans avoir à construire un nouvel instrument juridique. Toutefois,l’étendue du système nuit au fonctionnement d’outils trop spécifiques et apparaissent alorsdes lourdeurs de procédure.

Dans un quatrième temps, la loi d’orientation foncière du 30 Décembre 1967 prenden compte plusieurs constats :

− Les propriétaires doivent jouer un rôle d’exécutants actifs.− Leurs actions complètent et équilibrent celles des collectivités locales.− Les propriétaires prennent conscience de l’intérêt de se regrouper et de l’urbanisme

pour la qualité de leur environnement.− L’échec des procédures précédentes.

C’est donc ainsi que naissent les associations foncières urbaines, à la suite de lavolonté d’inscrire des systèmes incitatifs de participation du citoyen. Le but était de créerun instrument juridique efficace pour permettre aux propriétaires désireux de jouer un rôleactif dans l’urbanisation, de réaliser eux-même diverses opérations, sous le contrôle et avecl’aide technique et financière de la puissance publique. Le législateur a donc adapté lerégime traditionnel de l’association syndicale de propriétaires pour remplir les butspoursuivis par la loi d’orientation foncière de 1967.

2. L’évolution législative et réglementaire des A.F.U.

Dans cet esprit, la loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967 a fixé les principesde constitution et de fonctionnement des Associations Foncières Urbaines et prévu que desrèglements d’administration publique en détermineraient les modalités d’application. Dansle même temps, la loi d’orientation foncière abroge les articles 73 à 76 du code del’urbanisme et de l’habitation.

De manière inattendue, la loi du 5 juillet 1972 modifie déjà le régime imposé par laloi de 1967 en abrogeant les articles 27, 28 et 33 de cette dernière. Cette modification

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intervient avant la sortie des décrets d’application montrant ainsi les difficultés de mise enplace de cette nouvelle forme d’association de propriétaires. Il a fallu apporter desretouches au texte initial car certaines lacunes étaient déjà apparues. La loi de 1972instaure notamment :

− Le régime transitoire des associations syndicales de propriétaires soumises auxarticles 73 à 76 du code de l’urbanisme.

− En cas de délaissement, les droits des créanciers sont reportés sur l’indemnitéallouée au propriétaire délaissant son immeuble.

− Les avantages fiscaux propres aux Associations Foncières Urbaines :exonération de la T.V.A., des droits de timbre et d’enregistrement et de la plus-value.

Les deux décrets d’application du 26 février 1974 arrivent sept ans après la créationdes A.F.U. Ils règlent les modalités d’application des Associations Foncières Urbainesayant pour objet le remembrement, le regroupement des parcelles et la conservation, larestauration et la mise en valeur des secteurs sauvegardés (travaux correspondant à l’articleL.322-2 1°,2° et 5° du code de l’urbanisme). De plus, il est prévu les modalités decomposition de la commission consultative départementale (article L.322-6 du code del’urbanisme).

Depuis, plusieurs lois ont modifié certains aspects des Associations FoncièresUrbaines :

La loi du 31 décembre 1976 portant réforme de l’urbanisme : abrogation du 4°del’article L322-2 du code de l’urbanisme permettant de créer des A.F.U. de construction debâtiment. Cette réforme a été envisagée suite à une profonde réforme du régime decertaines formes de sociétés de construction.

La loi du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œ uvre de principesd’aménagement :

− Reconnaissance de la compétence des A.F.U. de remembrement en matière deréalisation des travaux d’équipement et d’aménagement.

− Renforcement du rôle de la commune suite aux mesures de décentralisation. Lacommune :

− Peut s’opposer à la création d’une A.F.U. et au nouveau parcellaire prévupar le projet de remembrement.

− A la possibilité d’imposer une réglementation d’urbanisme pluscontraignante. Ceci va, malheureusement, à l’encontre de l’esprit de la loi du6 janvier 1986 qui prévoit, dans un but simplificateur, la disparition des règlesd’urbanisme complémentaires contenues dans les documents des lotissementsde plus de 10 ans.

− A la possibilité d’imposer le préfinancement des taxes d’urbanisme, dansles mêmes conditions que le lotissement.

La loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œ uvre du pacte de relance pour laville prévoit la création d’une 6ème application pour les A.F.U. La loi permet de créer desA.F.U. sur le motif de remembrement et regroupement de parcelles en vue de larestructuration urbaine des grands ensembles et quartiers d’habitats dégradés mentionnésau 1er alinéa du 3° de l’article 42 de la loi d’orientation pour l’aménagement et ledéveloppement du territoire du 4 février 1995.

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II- Les diverses formes d’Association Foncière Urbaine.

1. Les différents objectifs.

L’article L.322-1 du code de l’Urbanisme énonce que l’Association Foncière Urbaineest une association syndicale régie par la loi du 21 Juin 1865 et ses textes subséquents. Lerégime mis en place par la loi d’orientation foncière du 30 Décembre 1967 complète celuide la loi du 21 Juin 1865.

L’article L.322-2 énumère les objets possibles des A.F.U. :− Le remembrement des parcelles bâties ou non et la modification corrélative de

l’assiette des droits de propriété, des charges et des servitudes y attachées ainsi que laréalisation des travaux d’équipement et d’aménagement nécessaires. Cette opérationdonne la possibilité aux propriétaires de construire sur les parcelles qui leur sontattribuées, au besoin après destruction de bâtiments existants et vétustes.

− Le regroupement de parcelles en vue d’en conférer l’usage à un tiers, notammentpar bail à construction, ou soit d’en faire apport ou d’en faire la vente à unétablissement public ou société de construction ou d’aménagement. Le coded’urbanisme indique que le propriétaire peut être payé en espèce ou par remise d’unou fraction d’un immeuble.

− La construction, l’entretien et la gestion d’ouvrage d’intérêt collectif tels que voirie,aire de stationnement et garages enterrés ou non, chauffage collectif, espaces vertsplantés ou non, installations d’aires de jeux, de repos ou d’agrément.

− La construction de bâtiments (abrogé par la loi n°76-1285 du 31 Décembre 1976)pour mémoire.

− La conservation, la restauration et la mise en valeur des secteurs sauvegardés ainsique la restauration immobilière.

2. Ses différentes formes juridiques.

L’A.F.U. existe sous trois formes juridiques :

Les A.F.U. libres : constituées par le consentement unanime de l’ensemble despropriétaires sans assentiment de l’autorité administrative. Il s’agit de personnes moralesde droit privé.

Les A.F.U. autorisées : constituées par arrêté préfectoral sur demande d’une majoritéqualifiée de propriétaires et de surfaces ou à l’initiative de la commune (depuis la loi du 18Juillet 1985). Pour cela, il faut remplir deux conditions :

− Règles de majorité qualifiées :− Pour les opérations de remembrement, de regroupement de parcelles et de

conservation , restauration et mise en valeur des secteurs sauvegardés, lamajorité qualifiée est définie par l’accord des deux tiers des propriétairesdétenant au moins deux tiers de la superficie. Cependant, par dérogation,l’autorité administrative peut autoriser une AFUAR à la demande deseulement la moitié des propriétaires détenant au moins la moitié de lasuperficie si la localisation ou la configuration des parcelles limite de façon

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importante l’utilisation des droit à construire prévus par les documentsd’urbanisme (art. L322-3-1 du code de l’urbanisme).

− Pour les opérations de construction, d’entretien et de gestion d’ouvragescollectifs la majorité qualifiée est définie par la moitié des propriétairesdétenant au moins la moitié de la superficie.

− Une personne publique ou privée prend l’engagement d’acquérir les immeublesdélaissés par les propriétaires n’ayant pas adhéré à l’association. L’A.F.U., si elle leprévoit dans ses statuts, peut remplir cet engagement.

De plus, depuis la loi du 18 Juillet 1985, l’autorité administrative doit recueillir,avant la création de l’association :

− L’accord du conseil municipal si la commune est dotée d’un POS approuvé.− L’avis du conseil municipal dans les cas contraires.

Les A.F.U. forcées : lorsque les intéressés n’ont pu se mettre d’accord amiablementpour constituer une A.F.U. libre ou autorisée, le préfet peut, sous certaines conditions,constituer d’office une A.F.U. pour les trois objets suivants :

− Remembrement− Construction, entretien et gestion d’ouvrage d’intérêt collectif− Restauration immobilière

En revanche, le regroupement de parcelles est exclu du champ d’action des A.F.U. forcées.

Pour le remembrement, les conditions sont définies par l’article L.322-4 1° du Code del’urbanisme :

− Lorsque, par application des règles de l’urbanisme, l’implantation et le volume desconstructions doivent respecter une discipline spéciale dont la disposition actuelledes parcelles compromettrait ou empêcherait la réalisation ;

− Ou lorsqu’il est équitable de répartir sur un ensemble de propriété la charge desprélèvements de terrains opérés par voie de cession ou d’expropriation au profit desemprises publiques, ainsi que la charge des servitudes attachées à la présence desouvrages construits sur ces emprises ;

− Ou lorsqu’il convient de procéder à des modifications de limites de lots dans unlotissement à la suite de l’application des articles L.315-3 à L.315-5 du code del’urbanisme (modifications de tout ou partie des documents demandées par unemajorité qualifiée de propriétaires ou imposées par l’autorité administrative pourconformité avec un Plan d’Occupation des Sols ou un Plan Local d’Urbanismeapprouvé postérieurement à la création du lotissement)

Les deux premières conditions donnent un assez large pouvoir d’appréciation au préfet quipeut, de fait, créer sur des motifs simples, une A.F.U. forcée.

La constitution d’office d’A.F.U. doit demeurer exceptionnelle : elle suppose outredes conditions particulières, l’échec préalable d’une tentative de constitution d’associationautorisée.

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III- L’association foncière urbaine autorisée de remembrement.

1. Sa mission.

Par son alinéa 1°, l’article L.322-2 du code de l’urbanisme définissant les objets desAssociations Foncières Urbaines reprend les dispositions de l’article 73 du code del’urbanisme et de l’habitation en prévoyant ainsi le remembrement de parcelles et lamodification corrélative de l’assiette des droits de propriété, des charges et des servitudes yattachées. Le remembrement parcellaire peut porter aussi bien sur des parcelles bâties quesur des parcelles non bâties. Le remembrement consiste en une modification des droits depropriété de chaque propriétaire. C’est donc pour cela qu’il faut donner à l’association uncertain nombre de pouvoirs pour qu’elle soit capable de mener à bien sa mission.Parallèlement, en guise de contre-pouvoir, de nombreuses garanties sont données auxpropriétaires et aux tiers.Dans l’esprit de la loi, le remembrement se fait dans le but de rendre les parcellesconstructibles. Elles doivent donc être capables de supporter de futures constructions. Pourcela, l’Association Foncière Urbaine pourra être amenée à effectuer un certain nombre detravaux d’aménagement pour permettre une utilisation rationnelle et conforme auxprescriptions des documents d’urbanisme. Cette possibilité d’effectuer des travaux n’étaitqu’implicitement reconnue. Mais la loi du 18 juillet 1985 a confirmé cet aspect del’objectif de l’Association Foncière Urbaine de remembrement. Par contre, aprèsl’achèvement des opérations de remembrement, la construction d’immeuble est une affaireindividuelle dans laquelle l’Association Foncière Urbaine n’a aucun rôle à jouer.

2. Les organes de l’AFU.

L’assemblée générale des propriétaires :C’est l’instance dirigeante de l’A.F.U. Elle est composée de l’ensemble des

propriétaires d’immeubles situés dans le périmètre désigné. Chaque propriétaire a unnombre de voix proportionnel à sa superficie d’apport ou au montant des taxes qu’il paye.Elle doit se réunir au moins une fois par an. Elle délibère sur des questions de fond prévuespar les articles 20 à 22 de la loi du 21 juin 1865 et les articles 22 à 31 du décret du 18décembre 1927 :

− Vote de constitution de l’Association Foncière Urbaine.− Election et révocation des membres du conseil des syndics.− Modification des statuts de l’association.− Accord sur d’éventuels prêts et leurs montants maximum.− Dissolution de l’A.F.U.

Les votes se font à la majorité qualifiée des deux tiers au moins des propriétairesdétenant au moins les deux tiers des apports.

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Le conseil des syndics :C’est l’organe exécutif de l’A.F.U. Il est composé des syndics élus par l’assemblée

générale parmi les intéressés. Ses compétences sont très étendues et sa responsabilité estengagée sur tous ses actes :

− Vote du budget annuel.− Négociation des prêts.− Mise en place des règles de remembrement et de répartition des dépenses.− Communication avec les tiers.− Choix sur l’aménagement.

Il est l’élément moteur de l’A.F.U. C’est grâce à lui si l’association peut fonctionner.On évite ainsi les lourdeurs d’une assemblée générale. Le choix des syndics parl’assemblée générale est donc cruciale.

Le président :Il est élu par les syndics , membres du conseil des syndics. Il est le représentant de

l’A.F.U. au regard des tiers. Par la signature de tous les actes administratifs, il engage laresponsabilité de l’ensemble des propriétaires. Il préside les réunions du conseil dessyndics et des assemblées générales.

Le directeur :Il est désigné par le conseil des syndics et signe un contrat de mandataire pour assurer

le fonctionnement de l’A.F.U. Il a un rôle d’animateur et de garant technique etadministratif. Il prépare les budgets et les actes administratifs, exécute les décisions duconseil des syndics.

Le receveur-trésorierIl est nommé par le préfet à la demande du président du conseil des syndics. Il a pour

rôle de tenir les comptes de l’A.F.U., en tant qu’établissement public. Il est chargé decollecter auprès des propriétaires les taxes syndicales.

3. Son caractère d’établissement public.

Les associations syndicales de propriétaires autorisées ou forcées ont posées desproblèmes juridiques jusqu’aux réponses du Conseil d’Etat et du tribunal des Conflits(Trib. Conflits, 20 Novembre 1961, arrêt Dame Gimbert de Fallois et Conseil d’Etat, 9Décembre 1899, arrêt Canal de Gignac) affirmant qu’elles formaient des établissementspublics. De plus, ne pratiquant aucun acte de commerce, les associations syndicalesautorisées ou forcées ne peuvent prétendre au caractère industriel et commercial etpossèdent donc le caractère d’établissement public administratif.

De fait, la loi d’orientation foncière du 30 Décembre 1967 lui donne des prérogativesde droit public conforme à son statut d’établissement public administratif :

− Droit d’établir et de percevoir des taxes syndicales, assimilées aux contributionsdirectes et perçues par voie de rôle.

− Caractères de travaux publics des travaux de viabilisation.− Le droit d’exproprier pour cause d’utilité publique.− L’absence de voies d’exécution forcée contre l’association.

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Mais, en contrepartie de ces pouvoirs exceptionnels donnés à l’A.F.U., l’autoritépublique exerce un contrôle sur la constitution de l’association, sur son organisation, et surl’exécution des travaux. Par exemple, le préfet a :

− Un pouvoir de tutelle sur l’association.− Le pouvoir d’inscrire des dettes exigibles au budget de l’association.− Le droit de modifier le montant des taxes.

Enfin, de part son caractère publique, l’A.F.U. autorisée ou forcée doit soumettre sescomptes aux règles de comptabilité public et ses marchés de travaux publics à laréglementation des marchés publics.

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Partie 2: L’A.F.U. DE REMEMBREMENT DANS LE PAYSAGE DESPROCEDURES.

I- Sur le plan opérationnel.

1. Un contexte propice aux A.F.U..

L’Association Foncière Urbaine est une procédure d’aménagement parmi d’autrestelles la Z.A.C., le lotissement ou le permis groupé. Toutefois, l’A.F.U. ne peut être miseen œ uvre que dans un contexte d’application spécifique. Ce contexte empêche d’ailleursl’application des autres procédures. L’Association Foncière Urbaine va donc se mettre enplace, bien souvent, sur des situations qu’elle seule pourra régler de manière efficace.

L’association foncière peut intervenir sur des situations extrêmes où les conditionsnormales d’aménagement ne sont pas respectées pour permettre un développement deprocédures telles que la Z.A.C. ou le lotissement. L’A.F.U. va pouvoir remédier à deprofonds problèmes fonciers résultant d’une distribution du parcellaire inadéquate à laconstruction et l’aménagement. Elle est aussi la solution de financement pour transformerles terrains impropres à la construction en terrains constructibles.

Par ailleurs, l’association foncière urbaine trouvera aussi une application dans lesconditions foncières normales propres à l’aménagement. Simplement, elle permettra àcertaines communes d’éviter un recours à l’expropriation coûteuse et difficile et de pouvoirquand même envisager des opérations d’aménagement similaires à celles faites par laprocédure du lotissement ou de la Z.A.C.

A cette « réalité » parcellaire, s’ajoutent d’autres facteurs internes et externes àl’association, parfois communs avec les autres procédures d’aménagement.

Il y a d’abord l’existence d’une pression foncière forte qui poussent les propriétairesà se regrouper en A.F.U. Cette condition est applicable à l’ensemble des procédures.Toutefois, elle est tout à fait révélatrice des facteurs déclenchants de la création del’association : l’intérêt du propriétaire à sauter le pas est d’autant plus grand que le revenuqu’il peut escompter réaliser est élevé. Serge HAMM, chargé d’étude à la DDE du Haut-Rhin, nous révèle que « plus la différence entre d’une part le prix du terrain nu auquels’ajoutent les frais de viabilité et d’autre part le prix du marché du terrain à bâtir seraimportante, plus les propriétaires seront prêts à participer à l’opération » (S. HAMM,,ADEF, les associations foncières, aménager avec les propriétaires, p.35).

Thierry VILMIN précise même que « ce rapport doit être élevé d’autant plus que leprix du terrain est bas » ( mêmes références, p.29).

Le propriétaire doit être rassuré quant aux chances de réussite de l’opération : c’est lemeilleur moyen d’obtenir l’accord et l’adhésion de l’ensemble des propriétaires au projetd’association.

En deuxième lieu, la politique de la commune vis à vis de l’association va jouer unrôle déterminant dans le bon déroulement de l’opération d’aménagement. C’est mêmedevenu une condition essentielle, depuis la loi du 18 juillet 1985, puisque selon que lacommune est dotée ou non d’un Plan d’Occupation des Sols, elle doit donner son avis ouson accord sur la création de l’association. La commune doit proposer un droit des sols

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clair et fiable sur les terrains concernés par l’opération. En effet, une réglementation flouedonne au propriétaire, l’espoir de pouvoir construire par ses propres moyens. Elle nedéveloppe pas un sentiment de solidarité indispensable à l’A.F.U. Enfin, la commune peutavoir un rôle beaucoup plus actif. La loi du 18 juillet 1985 lui permet ainsi de prendrel’initiative de la création de l’A.F.U. facilitant ainsi la démarche des propriétaires. Ellepeut fournir un soutien logistique à l’A.F.U., organiser des réunions publiques. Saparticipation est souvent sécurisante vis à vis des tiers et des autre propriétaires.

La procédure des Associations Foncière Urbaines autorisées est telle qu’il estnécessaire qu’un ou plusieurs propriétaires au sein de l’association jouent le rôle de leader.Ils seront là pour aider à franchir les obstacles de la procédure.

2. Intérêts des différents acteurs dans le choix de l’A.F.U.

2.1 La commune.

La commune se trouve toujours dans un dangereux dilemme : elle désire aménagerpour améliorer la vie et l’environnement quotidien de l’ensemble de ses citoyens tout enévitant les tensions et les mécontentements liés à ce type de projet. La commune doitmontrer sa capacité à contrôler l’aménagement et à régler les problèmes de développementet d’urbanisme de la ville. L’Association Foncière Urbaine apparaît donc comme unebonne solution à l’ensemble des attentes des concitoyens. En effet, c’est un outild’aménagement spécifique propre à intervenir sur des fonciers difficiles à aménager, letout dans la plus grande concertation. La commune choisit à travers l’A.F.U. une procédurede concertation par excellence puisqu’elle regroupe les propriétaires des terrains àaménager avec leur adhésion motivée. Cette politique de concertation ne peutqu’améliorer l’image de la municipalité sur le plan politique. Il est bon de remarquer que ledéveloppement de telles procédures amène plutôt la sympathie des administréscontrairement à d’autres procédures telles que la Z.A.C. ou le lotissement communal quipeuvent faire appel à l’expropriation après déclaration d’utilité publique, outild’aménagement très peu populaire.

Toutefois, dans ce type de procédure, la commune garde un grand contrôle surl’aménagement. En effet, depuis la loi de 1985, le pouvoir de contrôle et de participationde la commune a été renforcé. Elle dispose d’un droit de veto concernant la création del’association. Le dossier de création doit comporter une délibération du conseil municipaldonnant soit son accord si la commune est dotée d’un P.O.S., soit son avis si la communen’est pas dotée d’un P.O.S. Elle peut donc contrôler les initiatives personnelles depropriétaires et les orienter vers tel ou tel aménagement comme nous allons le voir.

L’aménagement réalisé par l’Association Foncière Urbaine doit s’inscrire dans lecadre juridique développé par la commune. L’A.F.U. doit se conformer aux prescriptionsdu Plan d’Occupation des Sols. De plus, à la dissolution de l’association, les voiries et leséquipements publics doivent faire l’objet d’une gestion par une autre forme d’association(association syndicale de lotissement le plus fréquemment) ou doivent être cédésgratuitement à la commune pour être intégrés dans son domaine public. Cette rétrocessionfait alors l’objet de négociations favorables à la commune lors de la pré-étude de l’A.F.U.En effet, l’Association Foncière Urbaine n’a pas pour vocation d’assurer la gestion desespaces publics : son rôle se borne au remembrement et à la viabilisation des terrains situés

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dans le périmètre syndical. L’A.F.U., en position d’infériorité lors de ces négociations,acceptera donc facilement les prescriptions de l’administration communale sur lescaractéristiques des espaces publics sans que cela soit précisé dans le plan d’occupationdes sols ou tout autre document. L’A.F.U. aura donc intérêt à entretenir des relationsrapprochées avec la commune et répondre à ses attentes dans la mesure de ses moyens. Cejeu de la négociation existe bien sûr pour les autres procédures telles que le lotissement oula Z.A.C.

L’association ne forme donc pas un contre-pouvoir face à la municipalité comme onaurait pu le croire à une certaine époque. Elle est au contraire assujettie à un contrôle à lafois direct et tacite très fort de la part de la municipalité qui peut orienter, de façonsubstantielle, le caractère de l’aménagement à travers plusieurs outils comme lesdocuments d’urbanisme ou les participations d’urbanisme sans donner l’impression auprèsdes citoyens de la commune de développer une politique trop interventionniste.

Enfin, la commune peut participer à l’A.F.U. Elle aura les prérogatives d’un simplepropriétaire. Elle bénéficiera du cadre de l’A.F.U. comme garantie et sa responsabilité serathéoriquement dégagée en cas d’échec. l’Association Foncière Urbaine facilitera sapolitique d’acquisition de terrain puisque la commune n’aura pas à se soucier de formerune masse foncière d’un seul tenant pour pouvoir lancer une opération d’aménagement.L’association foncière s’en chargera lors du remembrement. Toutefois, en tant que membreadhérent à l’A.F.U., la commune perd bien souvent une partie de son pouvoir de contrôleou d’influence dans les choix d’aménagement. Sa position devient bancale puisque lacommune joue sur les deux tableaux.

2.2 Les propriétaires.

Les motivations du propriétaire sont nombreuses. Elles peuvent avoir un caractèrespéculatif, pécuniaire, sentimental, opportuniste, réactionnaire.

Tout d’abord, le propriétaire voit dans la création de l’Association Foncière Urbaine,l’opportunité de réaliser une bonne opération financière. En effet, la valeur de son terrainéquivaut à celle du terrain agricole de médiocre qualité et le propriétaire appréhende trèsvite la perspective de voir quadrupler ou quintupler la valeur de son bien malgré les fraisde viabilité.

Cet aspect pécuniaire est d’autant plus intéressant que le législateur offre desavantages fiscaux alors que la seule perspective d’avenir de son bien était l’expropriationdans le cadre d’une Déclaration d’Utilité Publique ou le rachat par le promoteur.

C’est donc aussi par réaction face à l’interventionnisme de l’administration ou à laspéculation souvent mal perçue du promoteur que le propriétaire se lance dans la procédurede l’A.F.U.

De plus, l’Association Foncière Urbaine offre la possibilité de rester en pleinepropriété de ses biens. Le propriétaire peut vendre à tout moment de la procédure.L’A.F.U. donne au propriétaire une souplesse de gestion de son patrimoine, ce que lesautres procédures n’offrent pas.

Enfin, à travers l’association, les propriétaires ont l’impression de réaliser un projet àleur image. Leurs attentes peuvent être mieux prises en compte par le caractère deconcertation de l’association.

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2.3 Le promoteur.

Dans de nombreux cas, les promoteurs et les professionnels de l’immobilier ont étéopposés à la procédure de l’Association Foncière Urbaine, voyant dans cette forme uneconcurrence et une perte d’activité. Toutefois, les professionnels ont vite compris lesavantages qu’ils pourraient tirer de cette forme d’aménagement. Dans des régions où leparcellaire est particulièrement morcelé et impropre à la construction, le professionnels’éloignera de la procédure du lotissement pour se tourner vers l’Association FoncièreUrbaine ; procédure présentant de meilleures garanties de réussite et une plus grandefacilité d’application par rapport au lotissement.

Par la procédure de l’A.F.U., le professionnel réalise sa politique d’acquisitionfoncière de manière plus efficace. Propriétaire de biens situés dans le périmètre syndical, ilfera partie de l’A.F.U. au même titre qu’un autre propriétaire. Il pourra s’engager àacquérir les biens délaissés par les propriétaires non adhérents (condition sine qua non dela création de l’A.F.U.) et acquérir tous les biens des propriétaires voulant vendre leursbiens au cours de la procédure. Il acquiert ainsi une réserve foncière suffisante pourréaliser une opération immobilière dans l’A.F.U., certes de moindre mesure, mais avec desgaranties fortes : les risques d’échecs sont faibles d’autant plus qu’il peut acheter ses biensune fois que l’association est créée ; il évite par ailleurs les responsabilités imposées par laprocédure du lotissement.

De plus, sa démarche d’acquisition foncière est plus discrète et moins agressive auregard des propriétaires membres de l’A.F.U. et des tiers. Il acquiert une respectabilité quilui servira lors de ses prochaines opérations sur le territoire de la commune.

Le promoteur est donc bien heureux d’utiliser la procédure des A.F.U. pour réaliserdes opérations immobilières sur des territoires où le parcellaire très morcelé freine sonintervention. Son action est mieux perçue par le propriétaire et ses risques sont diminués.

3. Conditions d’application des procédures d’A.F.U., de lotissement et de Z.A.C.

Nous allons nous intéresser, dans un premier temps, aux conséquences et au résultatdes différentes procédures étudiées. Pour cela, nous nous intéresserons à trois formes derésultats : l’offre de terrains propres à la construction, les équipements publics et la qualitéde vie dans l’aménagement réalisé.

3.1 Offres de terrains propres à la construction.

Les trois procédures précitées sont tout à fait aptes toutes les trois à fournir unequantité identique de terrains constructibles. Toutefois, en aval, les façons de traiterl’apport des terrains sont diamétralement opposées selon les procédures.

Lotissement réalisé par un lotisseur privé : le lotisseur aura acquis les terrains parnégociation et achat auprès des particuliers. Cette démarche peut être longue et coûteuse(concurrence et spéculation des propriétaires obligent) et ne peut s’appliquer sur desformes de parcellaire précises. On ne retrouvera pas les parcellaires d’application desA.F.U. puisque l’aménageur privé préférera acquérir de grandes parcelles pour éviter le

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nombre de procédures de ventes créant des frais importants et rallongeant le délaid’acquisition foncière.

Lotissement communal et Z.A.C. : la procédure d’apport de terrain se fait parl’intervention d’une collectivité locale. Elle peut, soit pratiquer l’achat à l’amiable, soitdéclarer d’utilité publique l’opération d’aménagement et exproprier les propriétaires deleurs biens fonciers.

Association Foncière Urbaine : la procédure de l’A.F.U. est spécifique en celaqu’elle ne s’approprie pas les terrains situés dans le périmètre syndical. Les propriétairesrestent donc maîtres de la gestion de leur patrimoine et peuvent donc vendre comme bonleur semble avant pendant et après le remembrement. Cette faculté donne une grandesouplesse aux propriétaires qui ne sont pas contraints de rester dans l’opération. Cela poseparfois quelques problèmes d’exécution de procédure par le directeur qui a bien souvent dumal à suivre les opérations spéculatives des propriétaires. Nous voyons donc que l’A.F.U.applique le principe de concertation jusqu’à laisser la propriété des terrains auxparticuliers. Elle permet aussi au propriétaire d’origine de profiter de l’opération et derécupérer des terrains viables à la construction.

3.2 Vitesse de fabrication des terrains à bâtir.

Certes, les procédures d’A.F.U. et de Z.A.C. présentent des complexités quiempêchent la création rapide de produits prêts à la construction. En effet, ces deuxprocédures sont soumises à des contrôles de la part de l’administration de tutelle et à despériodes de concertation incompressibles qui tendent à les rendre plus longues que cellesdu lotissement.

Plus nous aurons affaire avec l’autorité administrative pour des contrôles ou desinstructions de demandes, plus le délai de la procédure sera longue. Or, dans le cadre de laprocédure de l’A.F.U., le nombre d’interventions du préfet ou de la commune est assezimportant, ce qui aurait donc tendance à rallonger considérablement la procédure. Cesinterventions vont de l’arrêté préfectoral autorisant la création de l’association ouapprouvant le plan de remembrement au contrôle des comptes de l’association, en passantpar la désignation du trésorier-payeur.

Le type de consultation va aussi influer sur la rapidité de la procédure. Généralement,elle se fait dans le cadre d’une enquête publique dont le déroulement et la portée varientselon les procédures :

− Dans le cadre du lotissement, il n’y a généralement pas d’enquête publique sauf si lemaire impose une concertation sur le projet de lotissement.

− Dans le cas de la Z.A.C., il est prévu une étude d’impact portant sur la création de laZ.A.C et une enquête publique sur le dossier de réalisation de l’opérationd’aménagement. par ailleurs, il existe une période de concertation forte avant toutdébut de procédure.

− Dans le cas de l’A.F.U., deux enquêtes distinctes se succèdent au long de laprocédure : une lors de la création de l’association et l’autre lors de la présentation duprojet de remembrement. Mais ce sont des enquêtes moins formelles car adressées enpriorité aux propriétaires.

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Toutefois, la définition du point de départ de la fabrication de terrain peut variersuivant les cas. Cela peut être dès le moment où des fonds sont engagés dans l’opération.Dans ce cas, le lotissement présentera un délai de réalisation extrêmement long par rapportà l’A.F.U. qui n’engagera bien souvent des fonds qu’après le remembrement, lors de lapremière levée des taxes syndicales.

Il faut tout de même reconnaître que le lotissement restera la procédure la plus rapidepuisque les délais de concertation sont généralement absents (sauf si la S.H.O.N. créée estsupérieure à 5000m²). Le lotissement est aussi quelque chose de bien connu parl’administration de contrôle qui ne tergiversera pas lors des demandes d’instructiond’autorisation.

Par ailleurs, la fragilité des volontés politiques et des propriétaires peut mettre à malune opération d’aménagement. En effet, en multipliant les procédures de concertation onpeut rendre instable le bilan d’une opération d’aménagement. Thierry CARBIENER posela question dans sa thèse : « la participation ou seulement la concertation qui multiplientles délais vont-elles à l’encontre de la nécessaire productivité ? » (T. CARBIENER, Thèsede doctorat ingénieur en urbanisme et aménagement, L’apport de l’A.F.U.A.R. à lasolution des problèmes d’aménagement urbain, 1985).

3.3 Les équipements proposés par les procédures.

De même, les trois procédures peuvent fournir un niveau d’équipements similaires.Toutefois, les conditions de réalisation de ces équipements varient d’une procédure àl’autre.

Le lotissement privé n’est pas soumis à la réglementation des marchés publics. Lestravaux réalisés n’ont pas la nature de travaux publics.Le régime de la Z.A.C. va déterminer la nature des travaux réalisés lors de l’aménagement.

Convention privée : la notion de travaux publics ne s’applique pas.Z.A.C en régie ou en convention publique : les travaux acquièrent la nature juridique

de travaux publics.A.F.U. autorisée : les travaux d’aménagement sont nécessairement soumis à la

réglementation des marchés publics. Dans le même ordre, le Conseil d’Etat, dans son arrêtdu 13 septembre 1995 affirme que les A.F.U. ne peuvent conclure des marchés négociésque pour des travaux, des fournitures ou des services dont le montant est inférieur au seuildes 90000 Euros (C.E., 13 septembre 1995, arrêt Favier). Les missions topographiques etd’études sont donc considérées comme des marchés soumis à la réglementation desmarchés publics.

Toutefois, l’article L.332-4-1 du code de l’urbanisme stipule que le directeur del’A.F.U. en signant un contrat d’assistance technique avec l’association n’est pas soumisau régime des marchés publics. En effet, on considère que ce contrat forme mandat.

Paradoxalement, le droit spécifique de l’A.F.U. ne dit pratiquement rien de la phaseopérationnelle des travaux. Il faut alors se reporter au régime de droit des associationssyndicales de propriétaires. S’agissant des travaux d’aménagement urbain, les plans etdevis de travaux doivent être soumis au préfet et recevoir une autorisation spéciale de sa

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part (loi du 21 juin 1865, article 9 et décret du 18 décembre 1927, article 47). De plus, lepréfet peut de surcroît faire procéder à tout moment à la visite des travaux et ordonner leurexécution d’office dans certains cas (décret précité articles 55 et 56).

En principe, la personnalité morale publique de l’A.F.U. lui permet, sous réserve descontrôles réglementaires, de mener les travaux à son rythme. Toutefois, il est difficile deconcevoir un étalement des travaux par tranches puisque l’A.F.U. n’a pas vocation à durerdans le temps et à gérer et détenir des espaces publics. Au contraire, dans le cas de laZ.A.C., il est possible de mettre en place un échéancier contractuel entre l’aménageur et lapuissance publique. Pour le lotissement, la question ne se pose même pas puisquel’autorisation de lotir peut permettre une réalisation des travaux par tranches et ce d’autantplus que le lotisseur et l’aménageur ne forment qu’une seule et même personne.

3.4 Les responsabilités engagées.

Les responsabilités de l’aménageur en cas d’issue malheureuse de l’opération varientselon les procédures.

Le lotissement. La situation varie si le lotisseur est privé ou communal. S’il est privé,le lotisseur supporte intégralement le risque de l’opération sur le plan financier. Si lelotisseur est public, la collectivité locale devra combler le déficit résiduel de sa poche.

La Z.A.C. : là encore, une distinction est à faire selon les régimes de la procédure.− En convention privée : l’aménageur supporte à ses risques et périls la

responsabilité financière d’un capotage de l’opération.− En convention publique ou en régie : la personne publique qui a pris

l’initiative de la Z.A.C. est responsable des équilibres budgétaires del’opération.

L’A.F.U. : dans ce cas là, la responsabilité est plus difficile à déterminer. Il existe unvéritable trouble juridique sur les responsabilités financières encourues. Le législateur aconsidéré que ce cas d’insolvabilité ne devait pas se présenter compte tenu des garanties etdes contrôles exercés par le préfet. Toutefois, la responsabilité de la collectivité publiquepeut être mise en cause par l’article 9 de la loi du 21 juillet 1865 : « en cas d’insolvabilitéde l’association syndicale, les tiers qui ont éprouvé un dommage par suite de l’exécutiondes travaux ont un recours contre la commune, le département ou contre l’Etat si lacommune, le département ou l’Etat est intéressé aux travaux ou en a profité » (art.9, loi du21/07/1865).

3.5 La concertation au sein de ces trois procédures.

Dans les trois procédures, peuvent exister des procédures de consultation despropriétaires ou des habitants.

Toutefois dans le cas du lotissement la concertation n’est qu’une possibilité offerte àl’administration de tutelle. En aucun cas, le lotisseur n’est obligé de faire une quelconqueconcertation auprès des tiers.

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Dans le cadre de la Z.A.C. et de l’A.F.U., les consultations des tiers et despropriétaires intéressés sont obligatoires à différents moments de la procédure. Pour le casde l’A.F.U., il existe deux enquêtes publiques : au moment de la création et au moment dela présentation du projet d’aménagement.. Les formes de consultations diffèrent quelquepeu , dans leur durée respective, dans la possibilité de les compiler dans le cadre de laprocédure de l’A.F.U. mais aussi dans l’esprit qui les anime : « bien que la procédured’enquête publique soit toujours la même, celle qui est relative aux associations syndicalesou à une A.F.U. semble tournée vers les propriétaires concernés (nécessité d’unenotification individuelle par exemple), alors que les enquêtes publiques en matière deZ.A.C. semblent plutôt tournées vers les tiers, dans le souci de contrôler la bonne insertiondu projet dans l’environnement » (F. BOUYSSOU, revue Géomètre, Juillet 1982, Page41).

Nous voyons donc apparaître un fort déséquilibre, à travers ces trois procédures dansle poids attribué à l’opinion des intéressés. Nous notons une ignorance complète de cetteconcertation dans la procédure du lotissement. C’est peut-être ce qui explique le succès dulotissement car l’absence d’enquête publique entraîne une simplicité de la procédure.

Il est tout de même bon de se demander si la concertation est assurée à travers lesdifférentes enquêtes publiques de la procédure. En effet, l’enquête publique s’appliquedans un cadre précis, défini par les textes ; la concertation est donc limitée au sujetdéveloppé par l’enquête. Elle apparaît comme une fonction d’avalisation des choix del’aménageur par les intéressés moyennant quelques modifications éventuelles. Lesobservations des intéressés doivent être entendues mais leur intérêt est souvent écrasé parl’intérêt général.

Dans le cadre de la Z.A.C., procédure fortement marquée par la concertation, l’étuded’impact et l’enquête publique, il existe une certaine idée de la concertation. (Zoned’Aménagement Concertée). La concertation interviendra en amont de l’opérationpermettant de poser des bases solides de principes d’aménagement et sera présente tout aulong de la Z.A.C.

Dans le cadre de l’A.F.U. la concertation est encore plus marquée par l’essencemême de l’association : le regroupement de propriétaires. Cette procédure oblige à uneconcertation forte avec les propriétaires en amont de l’opération puisqu’il faut lesconvaincre d’adhérer à l’association et avec les collectivités locales pour les convaincre dubien fondé de l’opération menée par un aménageur tiers. Cette adhésion ne pourra êtreobtenue que si le propriétaire se sent en confiance et respecté dans les choixd’aménagement. La concertation durera tout au long de l’opération puisque lespropriétaires restent maîtres de l’opération. Ils feront donc leur choix d’aménagement enpartenariat avec les collectivités locales.

3.6 La conjonction des prérogatives publiques et privées.

Les trois procédures présentent une ambivalence : Elles ont des prérogatives àcaractère public et des prérogatives à caractère privé. Toutefois, le législateur a voulu, àl’origine donner un caractère spécifique à chacune.

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Le lotissement : il est, à l’origine, une procédure purement privée. Mais, on s’estaperçu au fil des années que les communes se sont emparé de cette procédure pour réaliserleur aménagement. Cela leur permet de travailler sur une échelle plus petite avec un budgetplus modeste et une procédure moins lourde que la Z.A.C. Le lotissement acquiert desprérogatives de droit public par son initiateur communal qui pourra développer pour cetteopération des outils de puissance publique comme la Déclaration d’Utilité Publique.

La Z.A.C. a été vue par le législateur comme une procédure menée par unecollectivité locale. Cependant, des souplesses ont été permises puisqu’elle peut faire l’objetd’un conventionnement public ou privé. On a même vu se développer des Z.A.C. sansexpropriation, où l’aménageur se refusait d’utiliser ses prérogatives de puissance publique.

L’A.F.U. autorisée de remembrement est l’adéquation parfaite entre l’intérêt privé etl’intérêt général ce qui explique la création d’un établissement public pour réaliser leremodelage d’un parcellaire privé.

4. Les caractéristiques propres aux A.F.U.

4.1 Le devenir des parcelles remembrées face au régime du lotissement.

Selon le a de l’article R.315-2 du code de l’urbanisme, ne constituent pas deslotissements « les divisions effectuées dans le cadre d’une opération de remembrementréalisée par une association foncière urbaine autorisée ou constituée d’office » (Code del’Urbanisme R.315-2).

Il en est de même pour les divisions visées au f de l’article R.315-2 précité, c’est àdire les divisions résultant de la vente, de la location ou de l’attribution ultérieure des lotsissus des divisions effectuées dans le cadre de l’opération de remembrement, à la conditionque chaque lot vendu ait été délimité par le plan de remembrement approuvé.

Nous pouvons donc faire l’analyse que les divisions ultérieures d’un lot approuvé parle plan de remembrement seraient sujettes à la réglementation sur les lotissements. Lenombre de lots créés par la division du lot remembré ne devra pas excéder le nombre dedeux (ou quatre dans le cadre d’une succession).

4.2 Son caractère démocratique.

L’A.F.U. est un regroupement de propriétaires privés qui réagiront individuellementsuivant différents critères. Ces réactions varient selon des critères sociologiques, selon lesconditions d’application du droit de propriété et selon la surface détenue par le propriétaire.

Premièrement, les Français sont profondément individualistes. Ils ont une relationavec le droit de propriété assez forte qui leur font croire que c’est un droit absolu etinviolable comme l’indique la déclaration des droits de l’Homme. Face à ce sentiment dedroit absolu, deux remarques sont à poser :

Le Français a un goût prononcé pour la maison individuelle autour de laquelle il peutfaire « le tour du propriétaire ». Il a l’impression d’être chez lui, sans que personne nepuisse l’atteindre.

Le Français n’aimera pas se laisser déposséder de son bien, notamment parl’expropriation. Si on lui donne les moyens de garder son bien, il sera motivé par unedémarche d’aménagement.

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A partir de ces particularités, il sera difficile de regrouper des propriétaires pour uneœ uvre commune et l’on peut s’imaginer que l’intérêt général a peu d’importance pour eux,même si les mentalités changent petit à petit. Pour le propriétaire, son intérêt propre devrapasser avant l’intérêt général pour espérer en faire un adhérent de l’A.F.U.L’accomplissement de l’intérêt général passera par l’addition d’une multitude d’intérêtsprivés regroupés dans l’association. Cela posera d’ailleurs des problèmes defonctionnement durant la procédure de l’A.F.U.

Deuxièmement, le propriétaire foncier présente plusieurs facettes et différentes motivationsface à l’aménagement. Ces motivations vont varier selon la surface détenue et selon la dated’acquisition du bien.– Propriétaires selon la surface : plus les propriétaires auront une grande superficie au

sein du périmètre syndical plus le caractère spéculateur ressortira de sa démarche dansl’A.F.U. S’il a une superficie proche de la superficie minimum du lot, il gardera le lotpour lui ou pour un membre de sa famille. S’il a une plus petite surface, deux choixpeuvent se présenter. Si les A.F.U. sont entrées dans les habitudes de la région lepropriétaire formera un lot indivis avec d’autres propriétaires dans le même cas, sinonil se débarrassera du terrain.

– Propriétaires selon la date d’acquisition : s’il est propriétaire d’origine, il aura tendanceà avoir une attitude patrimoniale avec son bien. Il en fera un bien familial. Si c’est unpropriétaire récent, il aura une attitude spéculative et voudra profiter au maximum de laprocédure (garder un lot pour lui et le financer par les autres lots).

4.3 La méconnaissance de cette procédure.

Cette procédure souffre de la domination des deux autres procédures phares que sontle lotissement et la Z.A.C. En effet, les terrains fabriqués par les A.F.U. représentent unfaible pourcentage de la totalité des terrains à bâtir. Certes, les professionnels del’aménagement connaissent cette procédure mais l’initiative et la motivation n’est biensouvent pas entre leurs mains.

L’A.F.U. est un regroupement de propriétaires qui ont pris la mesure de leur pouvoirdans l’aménagement de leur patrimoine. Cette prise de conscience ne peut se faire que parune information préalable intense de la part à la fois du technicien , du professionnel qui ytrouve son compte et des propriétaires moteurs de l’opération. Il se trouve souvent unpropriétaire moteur de l’opération qui connaît bien les lieux, les personnes, l’histoire de lacommune et qui est particulièrement motivé par l’opération. Ce moteur aura un rôle crucialdans la réussite de l’opération puisqu’il connaît tous les propriétaires, leurs histoires et ilpermettra d’amener la plupart des propriétaires à participer à l’A.F.U.

Dans le cadre de l’A.F.U., les acteurs moteurs auront donc deux rôles à tenir :convaincre les propriétaires du bien fondé de l’opération et expliquer les méandres de laprocédure. En effet, la participation des propriétaires oblige à une explication pédagogiquepoussée qui n’existe pas dans les autres procédures puisque le propriétaire foncier subit.

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4.4 Les lourdeurs de procédure.

La procédure d’A.F.U. repose sur deux textes :la loi d’orientation foncière du 30décembre 1967 et la loi relative aux associations syndicales de propriétaires du 21 juin1865.

L’articulation entre ces deux textes peut paraître un peu complexe. En fait, le texte de1865 ne s’appliquera que lorsque la loi de 1967 sera prise en défaut et ne répondra pas à laquestion posée. La répartition des applications des textes a demandé un peu de temps pourl’équilibre soit atteint mais, aujourd’hui, la situation paraît plus claire même s’il esttoujours pénible de se référer à deux textes différents aux portées différentes.

Par ailleurs, le statut d’établissement public représente une pesanteur certaine sur ledéroulement de la procédure. Certes, par cette personnalité publique, l’A.F.U. acquiert desprérogatives de droit public (comme nous l’avons vu en partie I) mais en contrepartie, elleen subit les lourdeurs des contrôles et de la tutelle de l’administration. De nombreusesprécautions de procédures augmentent les volumes des études et des documents officiels etaccroissent les délais par un recours plus fréquent aux décisions administratives toujourslongues à être délivrées.

Ces pesanteurs vont alors avoir des conséquences économiques et politiques puisquetout au long de la procédure, les conditions économiques peuvent changer et le contextepolitique évolué.

II- Sur le plan économique.

1. Les avantages pécuniaires de l’A.F.U.

1.1 Avantages pécuniaires des propriétaires.

Comme nous l’avons vu précédemment, la motivation première du propriétaire estpécuniaire. Ces avantages consiste en :– L’affranchissement de toute acquisition foncière massive, contrairement au lotissement

ou à la Z.A.C. Ceci permet d’éviter le déblocage d’une somme importante avancéepour l’acquisition de terrain grevant les comptes avant même que l’opérationd’aménagement ne commence. Les frais financiers résultant souvent d’emprunt sontconsidérables.

– Le prix de revient du terrain viabilisé est moins cher que dans d’autres procédurespuisque les frais financiers, engagés en amont de l’opération pour financer lesacquisitions foncières, n’existent pas.

– Les taux des emprunts d’équipement qui sont ceux des collectivités locales– Le choix de la qualité et du volume des équipements à réaliser– Le régime fiscal avantageux.– La disparition des intermédiaires qui font des bénéfices exorbitants.– Le risque d’expropriation est évité. Il empêche une perte de valeur puisque l’évaluation

du service des Domaines est toujours inférieure à celle du marché.

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– La possibilité de pouvoir payer ses taxes syndicales par l’apport de terrains àl’association syndicale. Cette faveur a été accordée par la loi du 18 juillet 1985 (articlesL.322-9-2 et L.322-9-3 du code de l’urbanisme) parce qu’il a été remarqué que lespropriétaires fonciers n’avaient pas la liquidité nécessaire pour le paiement des taxes.

En tout état de cause, le propriétaire s’engagera dans l’A.F.U. si, quelles que soientles hypothèses de réalisation, l’équation suivante reste vraie :

(Valeur terrain viabilisé - coûts d’aménagement) > valeur terrain nu actualisé.

Enfin, Thierry CARBIENER nous fait remarquer que « l’augmentation progressivede la valeur vénale d’un bien au cours d’une A.F.U. baigne son propriétaire dans uneespèce de satisfaction mitigée de maître d’ouvrage et de maître d’œ uvre ».

1.2 Avantages pécuniaires de la commune.

Jacques BRETON répond sur certains de ces aspects dans son ouvrage « A.F.U.,réalités juridiques et perspectives d’avenir » :

– Elle profite de l’association pour réaliser sous son contrôle et sans sa participationfinancière un aménagement collectif d’une certaine importance.

– Cet aménagement lui permettra de percevoir des taxes locales d’équipement ou mêmedes taxes professionnelles.

– Elle peut obtenir de la part de l’A.F.U. une participation d’urbanisme ou une cessiongratuite de terrains pour réaliser les équipements collectifs dont elle a besoin.

– Elle peut rendre sa politique de réserve foncière plus souple puisqu’elle peut acquérirles délaissés de propriétaires non adhérents à l’association ou même acquérir lesterrains de propriétaires vendeurs sans se soucier de l’unité possible de sa massefoncière. La mission de l’A.F.U. étant, par le remembrement, de regrouper lesattributions de chaque propriétaire.

1.3 Avantages pécuniaires du promoteur.

La motivation première du promoteur est bien sûr la réussite financière de sonopération d’aménagement. Il va donc trouver dans l’A.F.U. les arguments qui vont leconvaincre d’adhérer à l’association. Tout d’abord, il ne supporte pas la responsabilitéfinancière de l’opération générale menée par l’A.F.U. il est donc débarrassé d’un poidsénorme et peut mieux se consacrer à la commercialisation de ses propres lots.

Par la suite, nous pouvons considérer que le professionnel supportera des coûtsfinanciers moindres, compte tenu des achats tardifs de terrains. En effet, pour faire partiede l’association, le promoteur va simplement acquérir uns surface faible de terrain. Parcette propriété, il va même pouvoir accéder au conseil des syndics et détenir un pouvoirdécisionnel fort. Par la suite, il n’acquerra les terrains qu’on lui propose d’acheter qu’aprèsles opérations de remembrement. Ainsi, le professionnel se prémunit en cas d’échec del’opération de remembrement et diminue par là même les temps de frais financiers. Il peutdonc valablement baisser ses coûts sur une opération telle que l’A.F.U.

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2. Le régime fiscal des A.F.U.

Il est bon de faire une étude différenciée du régime fiscal applicable aux propriétaireset du régime fiscal applicable à l’association foncière urbaine en tant que personne morale.

Nous traiterons d’abord le régime fiscal relatif au propriétaire en nous intéressant, enpremier lieu, aux contributions directes puis au régime de la TVA.

2.1 Régime applicable au propriétaire.

2.1.1. Les contributions directes.

a- La taxation des plus-values.

Le régime de taxation va varier en fonction des intentions du propriétaire de bienssitués dans le périmètre syndical :

– Les opérations de remembrement menées par une association foncière urbainerevêtent conformément à l’article 150-D-5° du Code Général des Impôts (article5-II de la loi du 5 juillet 1972 relative aux A.F.U. modifié par l’article 6-III de laloi du 19 juillet 1976) un caractère intercalaire. L’échange réalisé lors duremembrement apparaît transparent face à une imposition des plus-values. Lelégislateur considère que les propriétaires de biens dans un périmètre d’uneA.F.U. de remembrement réorganisent le parcellaire sans changer le droit dessols.

– La vente de terrains attribués au terme des opérations de remembrement estsoumise au régime fiscal des plus-values. Toutefois, du fait que le remembrementa un caractère intercalaire, la plus-value imposable est déterminée dans lesmêmes conditions que s’il s’était agi de la parcelle d’origine : on considère doncla date et le prix d’acquisition du terrain d’apport. Il est donc possible de limiterl’impact d’une telle taxation dans le temps.

– Dans le cas d’une vente durant la procédure de remembrement, le régime normaldes plus-values s’applique. On tient alors compte des taxes syndicales payées parle propriétaire pour les déduire dans l’évaluation des plus-values.

La procédure d’expropriation entraîne l’application du régime normal des plus-values. On prend donc en compte la date et le prix de la parcelle d’origine. Toutefois, ilbénéficie de l’exonération sous condition de remploi et du report d’imposition (article 150-S du Code Général des Impôts) mais aussi de l’abattement exceptionnel de 75 000F (article150-Q du Code Général des Impôts).

De même, le délaissement du bien entraîne l’application du régime normal des plus-values. Le propriétaire sera donc imposable en tenant compte de la date d’entrée du terraindans son patrimoine et des sommes perçues lors de cette opération. Il est à noter que ledélaissement n’est pas considéré comme une indemnité d’expropriation. Le propriétairedélaissant ne peut donc bénéficier des exonérations possibles dans le cadre del’expropriation.

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Toutefois, l’administration fiscale porte une grande attention aux AssociationsFoncières Urbaines afin d’interdire toute démarche spéculative de la part du propriétaire.Ce régime fiscal de faveur est donc susceptible d’être remis en cause. L’instruction du 30décembre 1976, § 99 précise que :

– « la preuve de l’intention spéculative incombe à l’administration et ne devra êtreapportée que dans des cas marginaux où il résulterait de l’ensemble descirconstances de fait que, sous couvert d"un cadre juridique approprié, certainspropriétaires ont entendu réaliser des opérations lucratives ».

– « Il en sera ainsi notamment, s’il est établi que le propriétaire n’a participé àl’opération de remembrement ou d’échange que pour retirer un profit maximumde la vente, peu de temps après l’opération, des biens qui lui ont été attribués ouqu’il a reçus en échange ».

– « En pareille situation, il conviendra de remettre en cause le régime de faveurdont ont bénéficié les diverses mutations dans le cadre du remembrement ou del’échange » (instruction du 30 décembre 1976, 8-M-1-76, §99).

Le caractère spéculatif de l’opération disparaîtra pour le propriétaire non adhérent àl’association ( le propriétaire se retrouve partie prenante, malgré lui dans l’AFU autoriséeou constituée d’office) ou pour le propriétaire ayant fait le choix de délaisser ses biens.

b- Imposition au titre des bénéfices industriels et commerciaux.

« S’il est établi que l’opération revêt un caractère spéculatif, le bénéfice dégagé parle remembrement sera taxé au titre des bénéfices industriels et commerciaux, soit au titrede l’article 35-A du C.G.I. s’il s’agit d’une opération strictement occasionnelle, soit au titrede l’article 35-I du C.G.I. s’il s’agit d’une opération présentant un caractère habituel ». (P.ISAAC-HOPPENOT, chargé de mission à la D.U.P., Revue Géomètre, Juillet 1982, page51).

On retrouve bien dans ces dispositions le caractère suspicieux et spéculatif que donnel’administration fiscale aux Association Foncières Urbaines.

2.1.2. La T.V.A.

P. ISAAC-HOPPENOT (mêmes références, page 52) reprend les termes del’instruction 8 A.14.11, §2 du 1er Janvier 1971 affirmant qu’ « elle donne la possibilité derécupérer la T.V.A. sur les travaux réalisés par l’AFU en cas de revente par un propriétairede sa ou ses parcelles restituées. Cette récupération est possible à condition que soitproduite une attestation établie par l’A.F.U. et ventilant, pour chaque propriétaire, lestravaux redevables de la T.V.A. et ceux qui ne le sont pas. »

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2.2 Régime applicable à l’A.F.U.A.R.

2.2.1. Contributions directes.

Comme on l’a vu précédemment, l’Association Foncière Urbaine peut se portergarante d’acquérir les délaissés. Se pose alors le problème du régime de taxation lors de lavente de ces terrains délaissés une fois remembrés. Il est à penser que l’A.F.U. retire de sesventes une certaine plus-value. Il semblerait que ces ventes auraient un caractère spéculatifpassibles de l’impôt sur les sociétés. De même, s’il y a distribution du bénéfice auxmembres de l’association, ceux-ci supporteront l’impôt de distribution.

A cet état de fait, plusieurs remarques et solutions ont été apportées par différentsauteurs.

P. ISAAC-HOPPENOT affirme qu’ « une certaine transparence fiscale de l’A.F.U.serait assez justifiée dans la logique même du remembrement, qui permettrait de ne saisirles plus-values éventuellement réalisées par l’association qu’au niveau de ses membres ».

Il rajoute : « si le bénéfice réalisé est utilisé pour financer une quote-part des travauxd’équipements supérieurs à celle revenant normalement aux terrains délaissés en faveur del’A.F.U., en sorte que la quote-part revenant aux autre propriétaires s’en trouve réduited’autant, il n’y aura pas en fait de distribution et donc pas d’impôt de distribution ». (P.ISAAC-HOPPENOT, Revue Géomètre, juillet 1982, p.51).

Thierry CARBIENER indique une autre solution qui consiste à céder gracieusementles terrain délaissés à la commune, « celle-ci ayant tout loisir pour avantager l’A.F.U.A.R.d’une façon ou d’une autre en contrepartie » (T. CARBIENER, l’apport des associationsfoncières urbaines autorisées de remembrement à la solution des problèmesd’aménagement urbain, Thèse de doctorat ingénieur en urbanisme et aménagement, 1985).

2.2.2. T.V.A.

Les opérations de remembrement foncier réalisées par les Associations FoncièresUrbaines sont exonérées de la taxe sur la valeur ajoutée alors même qu’elles concourraientà la production ou à la livraison d’immeubles. L’exonération résulte de l’article 261-5-1°bis du Code Général des Impôts (article 5-1 de la loi du 5 juillet 1972).

Cette exonération implique que l’association foncière urbaine ne peut déduire laT.V.A. qui a grevé ses travaux. Toutefois, la suggestion a été faite qu’à l’instar deslotisseurs privé, l’A.F.U. puisse déduire de sa T.V.A. les dépenses de ses travaux réalisésafin de favoriser leur développement. Jusqu’alors, la suggestion n’a pas été retenue. PatrickPELLAS nous cite dans son étude sur les régimes fiscaux et financiers des A.F.U. uneréponse du ministre des finances à la question d’un député :

– « Soit les A.F.U. ne réalisent que des opérations exonérées auquel cas , n’étantpas redevables de la T.V.A. sur leurs opérations, elles ne sauraient opérer ladéduction de la taxe qui a grevé leurs dépenses ».

– « Soit les A.F.U. réalisent des opérations entrant dans le champ d’application del’impôt et ne faisant l’objet d’aucune disposition expresse d’exonération, auquelcas elles sont imposables à la taxe dans les conditions de droit commun, ce qui

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leur confère le droit d’imputer, sur la T.V.A., la taxe afférente aux biens etservices nécessaires à la réalisation de leurs opérations taxées ».

(P. PELLAS, A.J.P.I., 10 juin 1986)

Il est à préciser que l’exonération de T.V.A. immobilière concerne les opérations quiont pour objet le remembrement de parcelles et la modification corrélative des droits depropriété, des charges et des servitudes qui y sont attachées. Les travaux de viabilisation nesont pas, par contre, exonérés de la taxe sur la valeur ajoutée.

2.2.3.Droit de timbre et d’enregistrement.

L’article 1055 alinéa 2 du Code Général des Impôts énonce que « les actes, pièces etécrits relatifs à la réalisation de remembrements opérés par les Associations FoncièresUrbaines sont exonérés des droits de timbre et d’enregistrement ». P. PELLAS, toutefois,met un bémol en affirmant que, « ces actes, pièces ou écrits se réfèrent expressément soitaux textes créant ces organismes, soit à l’article 5-I de la loi du 5 juillet 1972 qui a instituécette exonération ».

Il ajoute que « l’administration fiscale admet que l’exonération s’applique à la taxede publicité foncière qui, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 26 décembre 1969, tientlieu à la fois des droits d’enregistrement et de l’ancienne taxe de publicité foncière ».(P.PELLAS, A.J.P.I., 10 juin 1986).

3. Les modalités de financement de l’Association Foncière Urbaine.

L’A.F.U. a ceci de contradictoire qu’elle est à la croisée des prérogatives despersonnes publiques et des prérogatives de personnes privée.

D’une part, dans sa forme « autorisée », l’association foncière urbaine acquiert lapersonnalité d’établissement public. Cela lui donne des prérogatives de droit public maisaussi des devoirs. Elle subit la lourdeur d’un contrôle et d’une procédure très lourde.L’A.F.U. est soumise à la comptabilité publique contrôlée par le percepteur.

D’autre part, cet établissement public est créé sur la base d’un ensemble de volontésparticulières de propriétaires privés.

Cette contradiction crée des fonctionnements atypiques du financement del’opération d’aménagement. L’établissement public jouit d’une certaine indépendance vis àvis de la commune ou de toute autre collectivité locale puisqu’il a été créé par une volontéde propriétaires privés. Cette indépendance rend difficile toute relation financière avec cescollectivités. Sur le plan financier la collectivité assiste en spectateur au déroulement del’opération d’aménagement. Sa responsabilité est totalement dégagée quant à l’équilibrefinancier de l’A.F.U. Ce qui n’est pas le cas de la Z.A.C. puisque la commune peut être àl’initiative d’une telle procédure et qu’elle peut subir les conséquences d’une mauvaisegestion. Elle est donc plus à même de se préoccuper de son équilibre financier etd’intervenir dans son financement. La Z.A.C. bénéficie de l’appui financier de lacommune.

Dans un deuxième temps, le caractère d’établissement public empêche l’A.F.U.d’avoir des démarches financières souples face aux tiers. Déjà privée de relationsfinancières avec les collectivités locales, elle subit en plus les lourdeurs comptables des

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personnes publiques. D’une part, elle ne peut compter sur la collectivité pour renflouer uneopération au résultat financier médiocre et d’autre part, elle n’a pas la souplesse del’opérateur privé pour assurer une opération financière saine comme dans le cas d’unlotissement privé.

L’Association Foncière Urbaine a deux sources de financement majeures de sonopération de remembrement et de viabilisation :

– Les subventions.– Les taxes syndicales.

Nous ne traiterons pas des subventions puisqu’elles s’avèrent anecdotiques etoccasionnelles.

3.1 Les taxes syndicales.

L’article 41 du décret du 18 décembre 1927 énonce que : ces taxes doivent êtreétablies de telle sorte que chaque propriété soit imposée en raison de l’intérêt qu’elle a àl’exécution des travaux.

Cet article est d’une portée très générale ce qui ne facilite pas l’interprétation. Lesconseils des syndics auront de gros problèmes d’application mais, en contrepartie, l’article41 est un garde-fou efficace contre les abus. Nous verrons ultérieurement comment le jugerègle les conflits de répartition des dépenses.

La loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967 a imposé aux AssociationsFoncières Urbaines un régime d’autofinancement de l’opération d’aménagement. Dans lesbuts à poursuivre, la loi de 1967 est allée jusqu’au bout : puisqu’elle voulait uneparticipation plus forte du propriétaire, elle lui propose de financer lui-mêmel’aménagement auquel il participe. Ce principe d’autofinancement impose aussil’ignorance du commerce de terrains avec l’extérieur. Cette logique d’autofinancement estassez unique en son genre puisque elle se différencie fondamentalement des logiques desprocédures de lotissement et de Z.A.C. Cette particularité a des répercussions importantessur le déroulement et le but à atteindre de l’A.F.U.

Les taxes syndicales ont donc pour but de couvrir toutes les dépenses engagées parl’A.F.U. : cela va de l’étude du remembrement et des V.R.D., aux travaux de viabilisationen passant par les frais de gestion de l’association. Tous les propriétaires de terrains situésdans le périmètre syndical et remodelés par le remembrement sont imposables en tant queparticipants à l’entreprise commune. Plusieurs remarques sont à faire :– Il est tout à fait possible d’exonérer partiellement ou entièrement certains associés

compte tenu de circonstances particulières existant avant ou au moment de l’adhésiondesdits propriétaires.

– De même, un propriétaire peut être surimposé s’il grève l’opération d’une manière oud’une autre.

– La loi du 18 juillet 1985 a permis le financement des travaux de l’A.F.U. au moyen dela remise d’immeuble.

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3.1.1. La répartition des taxes syndicales.

La répartition des taxes syndicales est fixée par décision du conseil des syndics. Aucunerègle législative ou réglementaire ne régit cette répartition puisqu’elle estfondamentalement dépendante des cas particuliers que forme chacune des A.F.U. Leconseil des syndics a donc tout pouvoir pour imposer des règles de répartition. Toutefois,le Conseil d’Etat fait un contrôle minutieux de ces répartitions. (Cf. contentieux desA.F.U.). le principe est de proposer des règles de répartition qui s’appliquent à tous lesparticipants et qui fassent preuve d’une recherche de l’équité.

3.1.2.. La garantie de recouvrement des taxes syndicales.

Il a été donné à l’A.F.U. des pouvoirs de contraintes légales pour obliger lespropriétaires à participer financièrement afin de ne pas fragiliser le fonctionnement del’association. L’article L.322-9 du code de l’urbanisme prévoit cette contrainte engarantissant, par une hypothèque légale sur les immeubles situés dans le périmètresyndical, les créances de toutes natures, exigibles depuis moins de cinq ans, d’uneAssociation Foncière Urbaine à l’encontre d’un associé. Les conditions d’inscription et demainlevée de cette hypothèque sont celles qui sont prévues à l’article 19 de la loi du 10juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis. A ce régime, plusieursprécisions sont à apporter :

– Les garanties hypothécaires s’appliquent à toutes les créances que possèdel’Association Foncière Urbaine à l’encontre du propriétaire, que ce soient les frais etdépenses de gestion, de réalisation des travaux ou que ce soit les frais de procéduredans les instances où a figuré l’A.F.U.

– La loi accorde la même garantie aux provisions demandées aux propriétaires sur lessommes à répartir ultérieurement.

– Aucune inscription ne peut être requise pour des créances datant de plus de cinq ans.L’hypothèque ne peut porter que sur les seuls immeubles situés dans le périmètresyndical

Cette hypothèque est inscrite après mise en demeure infructueuse du débiteur par lepercepteur à la requête du conseil des syndics ou du président.

A propos de ces garanties hypothécaires, Thierry CARBIENER dans sa thèse sur lesA.F.U.A.R. écrivait que : « dans le domaine de recouvrement des taxes syndicales, lalégislation est rigoureuse, mais trop sèche et trop rigide, au point de briser tout compromis,ce qui en définitive fait courir à l’A.F.U.A.R. un risque de non aboutissement très sérieuxcontre lequel, en fait, la loi voulait préserver l’opération » (Thèse de doctorat ingénieur,I.U.P., l’apport des A.F.U.A.R à la solution des problèmes d’aménagement urbain, 1985).En effet, qu’en est-il du propriétaire qui est momentanément en difficulté de paiement àqui l’on impose une garantie hypothécaire ? Ce n’est certainement pas le meilleur moyende développer une concertation efficace et de s’assurer du remboursement des créances.

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3.2 Emprunt auprès des établissements bancaires.

Le besoin de financement peut s’avérer être une insuffisance de trésorerie à certainepériode, durant la procédure. Cette insuffisance de trésorerie est due à un décalage dans letemps entre les dépenses à réaliser pour le fonctionnement de l’association et la levée destaxes opérées par le Trésorier Payeur qui n’est autre que le percepteur du secteur. Cetteinsuffisance de trésorerie est impossible pour l’A.F.U. qui, en tant qu’établissement public,est soumise à la comptabilité publique. C’est donc une forte contrainte pour le directeur del’A.F.U. qui doit absolument prévenir et anticiper toute dépense de l’association.Toutefois, ce problème peut être assoupli en contractant des emprunts auprèsd’établissements bancaires privés pour des sommes finalement assez faibles et sur unedurée courte. Le recours au prêt bancaire est, dans l’absolu, pratique pour régler lesproblèmes de trésorerie de l’A.F.U. Toutefois, la notion de prêt bancaire reste toujoursdifficile à gérer.

Deux problèmes spécifiques à l’A.F.U. se posent lorsqu’elle veut contracter unemprunt auprès de la banque :

– D’une part, l’association foncière urbaine n’est pas propriétaire. En effet, lespropriétaires gardent la main sur leurs biens ; il n’y a pas transfert de propriétédans la procédure de l’A.F.U. contrairement aux autres procéduresd’aménagement comme le lotissement où le lotisseur est propriétaire de biensfonciers pouvant assurer une garantie au banquier. L’A.F.U. n’étant paspropriétaire, ne peut fournir une garantie hypothécaire sur des biens qu’elle n’apas.

– D’autre part, l’A.F.U. est un établissement public contre lequel on ne peut dirigeraucune voie d’exécution forcée. La banque n’a donc que très peu de prise surl’association.

La banque a quand même plusieurs solutions pour se garantir le remboursement deson prêt qui repose sur la sûreté du recouvrement des taxes et le bénéfice des ventes deparcelles remembrées.

La première solution, peu réaliste, consiste à ce que l’ensemble des propriétairesréalise un cautionnement solidaire ou une hypothèque sur leurs parcelles. Cette solution esttrès peu probable car les propriétaires n’accepteraient pas une telle contrainte.

L’article L.322-9 du Code de l’urbanisme donne à l’association foncière urbaine lapossibilité d’inscrire une hypothèque légale sur les immeubles compris dans le périmètresyndical pour se garantir des créances éventuelles à l’égard des membres défaillants. C’estun moyen de coercition fort pour forcer le paiement des taxes syndicale. L’A.F.U. peutdonc subroger la banque. Par contre, la banque ne dispose pas de moyens pour imposer àl’A.F.U. qu’elle formalise son hypothèque légale. C’est certainement la solution la plusréaliste sans que cela soit la solution idéale pour la banque.

D’autres solutions peuvent être envisagées en contournant le problème de la garantie.Il suffit d’établir le prêt au bénéfice de membres de l’association foncière urbaine. Ce n’estpas le prêt à l’ensemble des propriétaires mais à un lotisseur-aménageur qui prendra encharge les dépenses afférentes à l’association tout en renforçant sa position foncière. Nousretombons sur une situation classique de prêt à court terme avec des garantieshypothécaires sur les terrains à viabiliser.

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Enfin, la commune, en tant que membre de l’association, peut intervenir dans leprocessus de l’A.F.U. en apportant sa garantie au financement demandé à la banque.

Dans la pratique, le banquier n’hésitera pas bien longtemps pour offrir des solutionsde prêt à court terme à l’A.F.U. pour plusieurs raisons :– L’A.F.U. autorisée est un établissement public qui l’oblige à une comptabilité publique

et à un recouvrement des taxes par l’administration fiscale. Cela donne une grandestabilité financière à l’association.

– La commune, en tant que membre de l’association, peut apporter une stabilité et unemotivation supplémentaire des propriétaires pour la réussite de l’opération propice à unremboursement rapide des prêts.

– La banque qui prête à l’A.F.U. aura de fortes chances de prêter à ses membres dans lecadre de l’opération pour leur besoin personnel. Elle réalise alors une opération demarketing intéressante puisque l’opération peut toucher un nombre important depropriétaires qui vont construire par la suite. D’un point de vue commercial, prêter àl’A.F.U. devient plus intéressant que prêter au lotisseur. La banque participe à uneopération qui touche beaucoup de propriétaires de sa commune. Elle n’a plus l’imagespéculative que peut lui donner le financement d’un lotisseur.

4. Position de l’A.F.U. sur le plan économique.

4.1 Coût de production du produit fini.

Un certain nombre de caractéristiques de l’A.F.U. proposent des perspectives deréussite indéniables pour réaliser une opération d’aménagement dans des conditionséconomiques honnêtes.

Tout d’abord, l’A.F.U. a la particularité de réaliser l’aménagement de son propre fait.Or, réaliser soi-même l’opération offre des avantages conséquents. Cela permet de sepasser d’intermédiaires qui ont toujours un coût financier désagréable. L’intermédiairecoûte en argent, en temps et en souplesse de procédure. Par ailleurs, l’autogestionfinancière de l’aménagement permet sûrement des économies et évite des excès dedépenses menant à un déséquilibre financier de l’opération. Le fonctionnement financier del’A.F.U. de manière pratiquement autarcique oblige à développer une opération à l’échelledes moyens des propriétaires. Enfin, le recouvrement des recettes se fera généralementaisément grâce à l’adhésion massive des propriétaires au projet d’aménagement.

D’autre part, le législateur a mis en place des outils d’incitation bénéfiques pourl’équilibre financier de l’opération d’aménagement. Il lui a donné des avantages fiscauxnon négligeables et le statut d’établissement public qui lui offre des prérogatives depuissance publique. L’A.F.U. peut donc profiter des taux préférentiels accordés par lacaisse des dépôts et consignations. Elle bénéficie de plus du contrôle très serré exercé parla comptabilité publique et la tutelle administrative prévenant ainsi tout dérapage financierde l’opération.

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Voyons maintenant en quoi la fabrication de terrains à bâtir est plus économique dansle cadre de l’A.F.U.

Rappelons tout d’abord que la procédure d’A.F.U. trouve son application deprédilection sur des terrains structurellement perdus pour l’urbanisme. Seule l’associationest capable de faire évoluer le parcellaire et rendre ainsi possible la réalisation del’opération d’aménagement. Le fait de les récupérer est donc déjà un argument essentiel enfaveur de l’économie substantielle réalisée au niveau du territoire de la commune. Larationalisation des sols est la première grande économie réalisée par l’A.F.U. par rapportaux autres procédures telles que la Z.A.C. et le lotissement. En effet, si l’A.F.U. n’existaitpas, les procédures de Z.A.C. et de lotissement ne pourraient se dépêtrer d’une situationparcellaire difficile et gaspilleraient le terrain. Pour les économies au niveau du territoirecommunal, l’A.F.U. est l’outil idéal.

Si nous détaillons un peu les postes de dépenses d’une opération d’aménagement quise répercutent sur le coût du produit fini, nous obtiendrons une répartition selon desproportions moyennes. Cette composition du coût du produit fini s’avère être relativementvraie même si des particularités du lieu ou de l’opération peuvent gravement modifierl’équilibre de la répartition des coûts. Cette composition du coût se fait selon lesproportions suivantes.

− Prix d’acquisition du terrain nu : 25%.− Aménagements comprenant les travaux et les équipements des V.R.D., des

espaces publics: 40%.− Frais financiers : 10 %.− Honoraires des études et des transactions : 10%.− Imposition locale et fiscale comprenant les participations d’urbanisme et les

impositions fiscales : 10%.

Composition du coût du produit fini

Terrain nu AménagementFrais financiersHonorairesImposition

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Si nous prenons en détail les différents postes de dépenses, nous pouvons analyser uncertain nombre de points :

Le prix du sol vierge.Il est un des postes de dépenses les plus importants d’une opération d’aménagement

normale.Il grève énormément les budgets des lotissements et Z.A.C. puisque cesprocédures ont besoin d’acquérir des terrains sur lesquels elles vont lancer leurs opérationsd’aménagement. Dans le cadre de l’A.F.U., ce sont les propriétaires adhérents del’association qui apportent les terrains qui vont supporter l’opération. En fait, l’esprit del’A.F.U. se différencie totalement de ceux des autres procédures. L’A.F.U. aménage desterrains qui ne lui appartiennent pas pour le compte de propriétaires qui font ainsi fructifierleurs biens. L’A.F.U. ne supporte pas non plus de frais financiers dus à l’acquisitionfoncière. Elle fait donc de grosses économies sur les deux plans.

Le coût des aménagement.A prestations égales, le coût des travaux d’aménagement n’a pas de raison de différer

d’une opération à l’autre. Toutefois, le facteur temps peut faire varier d’une façonimportante les coûts des travaux ou des matières premières. Il est à noter que la motivationdes acteurs va intervenir dans le déroulement rapide des travaux. Dans ce cas là, l’A.F.U.propose un avantage indéniable puisqu’elle rassemble des propriétaires motivés et souventpressés d’obtenir un terrain constructible.

Les frais financiers.Les frais financiers sont dus essentiellement à l’acquisition du sol et au paiement des

travaux et des études d’aménagement. La démarche pour un aménageur, dans le cadred’une Z.A.C. ou d’un lotissement, est donc réfléchie en fonction des coûts des empruntsqu’il va devoir contracter pour financer l’acquisition foncière et les travaux. En effet,l’aménageur n’aura atteint l’équilibre financier qu’au terme de l’opération. Il existe undécalage important entre les dépenses et les recettes. L’argent ne rentrera qu’avec lacommercialisation des terrains déjà aménagés. Le financement de ce type de procéduredemande donc une gymnastique dans la gestion des agios selon le volume d’argentemprunté sur un temps plus ou moins long.

L’A.F.U. a le grand avantage de pouvoir se passer de l’acquisition des sols et devivre pratiquement en autarcie financière. En effet, l’A.F.U. s’autofinance par laparticipation financière des propriétaires. Elle va pouvoir prévenir toutes dépenses par unelevée de taxes syndicales auprès des propriétaires. Cependant, quelques difficultés peuventapparaître notamment lorsque l’A.F.U. a des difficultés de trésorerie : ces défauts detrésorerie peuvent venir du financement des études préalables ou d’une volonté délibéréede limiter le nombre de levées de taxes. Pour cela, l’A.F.U. va faire appel à des empruntssur des sommes assez faibles et sur des durées courtes qui ne grèveront les comptes qued’une manière anecdotique.

Le coût des honoraires des études.A priori et à prestations égales, le coût des études de viabilisation est identique entre

les trois procédures. Il n’y a aucune raison que la prestation soit de qualité et donc de coûtsdifférents. Par contre, l’A.F.U. va demander une gestion et un suivi de procédure pluscoûteux que dans le cas du lotissement ou de la Z.A.C. Ce surcoût est dû aux particularitésde la concertation et de la mission de l’A.F.U. En effet, la concertation avec les

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propriétaires ainsi que le remembrement parcellaire vont demander du temps etl’intervention d’un technicien de manière plus soutenue durant la procédure.

L’imposition.Contrairement aux autres procédures, l’A.F.U. a un régime fiscal propre puisqu’il

existe des mesures d’exonérations des plus-values. De même, l’A.F.U. n’est pas soumise àla Taxe sur la Valeur Ajoutée. Toutefois, cette dernière mesure n’a aucune conséquencesur l’équilibre financier de l’opération d’aménagement, notamment lorsqu’on le compareavec les autres procédures. En effet, dans le cas du lotissement ou de la Z.A.C., la T.V.A.peut être récupérable.

Nous constatons que le régime fiscal de l’Association Foncière Urbaine est assezavantageux pour leurs membres. Les propriétaires bénéficient, en effet, d’un régimeparticulier de taxation des plus-values puisqu’en matière de remembrement. Il s’appliqueune exonération des plus-values. Le régime fiscal applicable à l’A.F.U. elle-même pourraitêtre clarifié et amélioré pour favoriser l’acquisition des terrains délaissés et l’exonérationdes taxes sur les plus-values.

Pour ce qui est des participations d’urbanisme, les conditions d’application sontidentiques quelle que soit la procédure. Les règles d’application et de justification sont lesmêmes à savoir que l’opération d’aménagement ne doit supporter que les coûts desnouveaux équipements, proportionnellement à ses besoins. Les membres de l’A.F.U.peuvent être taxés de la Taxe Locale d’Equipement et l’A.F.U. peut supporter lefinancement d’un Programme d’Aménagement d’Ensemble.

4.2 La spéculation foncière.

La spéculation foncière correspond à la recherche d’un profit dans les fluctuations dumarché afin de réaliser un bénéfice. Pour qu’il y ait spéculation foncière il faut adjonctionde deux volontés particulières :

− Il faut tout d’abord l’intention délibérée du spéculateur exercée selon unedémarche stratégique précise.

− Il faut ensuite que les règles et les lois d’un système puissent créer un climatpropre à la recherche systématique du profit. En effet, ces règles créent, malgréelles, des variations artificielles du marché notamment par les libres choix oules limitations proposées. Ces variations d’attitude, suivant l’environnementréglementaire, crée des fluctuations du marché propres au développement de laspéculation.

Toutefois, le bénéfice de la spéculation ne va pouvoir se mesurer que parcomparaison avec un prix normal du terrain. Dans le cas de terrain à bâtir, ce prix va êtreformé à partir du prix de la dernière acquisition auquel on applique des actualisationsdiverses :

− Le coût de l’inflation monétaire.− Les dépenses d’amélioration.− Les moins values pouvant avoir été créées par les servitudes ou l’occupation

du bien par un habitant.− Les honoraires de transaction foncière.

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Au delà de cette somme de valeurs constituant le prix normal du bien, entrent en jeules plus-values abusives relevant d’une intention spéculative de la part du propriétaire.Cette intention peut se traduire de plusieurs façons suivant la nature du propriétaire :

− Le propriétaire passif va faire fructifier son bien par le temps qui passe. Ilconsidère son terrain comme un placement, une valeur sûre qui peut prendre dela valeur avec le temps.

− Le propriétaire peut avoir dans l’idée d’attendre que l’équipement public passedans la voie desservant son terrain.

− Le propriétaire peut jouer aussi sur la rareté de son produit. Il prend doncpatience de voir construire autour de lui jusqu’à ce que son terrain lui crée unerente de rareté de sol vierge. Cette attitude peut être accentuée si la communen’a plus une politique marquée d’extension de sa ville.

− Enfin, la spéculation peut aller plus loin puisque le propriétaire arrivera à fairedes supputations habiles sur le devenir de son terrain notamment au travers desévolutions possibles des règlements d’urbanisme et des fréquentations desinstances décisionnelles de la commune. Cette démarche est cependant souventréservée au professionnel.

Nous le voyons donc bien, la spéculation foncière prend, dans chaque cas, ses racinesdans le déséquilibre existant entre l’offre et la demande. En effet, le goût du profit entravel’offre foncière par une rétention accrue des terrains.

Par ailleurs, cette pratique a ceci de révoltant qu’il plane au dessus d’elle un parfumd’illégitimité. Ainsi, force est de constater que le propriétaire spéculateur n’a pas ou peufait d’efforts pour bénéficier de la plus-value qu’il réalise. (pas d’investissement, pasd’amélioration de son bien qui justifieraient la plus-value). Ce sont donc bien souvent lesfonds publics qui ont favorisé les propriétés privées.

Après avoir défini les causes et les caractéristiques de la spéculation foncière, nousallons, dès lors, nous poser la question de la position de l’A.F.U. face à ce phénomène.Certains verront dans l’A.F.U. le meilleur moyen d’organiser l’enrichissement sans causeet la spéculation foncière des petits propriétaires privés. D’autres y trouvent un moyenefficace de lutter contre ce phénomène, notamment en modulant le marché et en stimulantla libre concurrence. Le débat sera éternel tant que les A.F.U. existeront puisqu’ellesprennent naissance d’un ensemble de volontés particulières propres à générer desdémarches spéculatives pour réaliser des ouvrages d’intérêt commun qui ne sont pas àmême de créer des risques de spéculation foncière.

Dès qu’il existe une quelconque pression foncière sur des terrains, ceux ci prennentde la valeur. Cela constitue des rentes foncières importantes dues, comme nous l’avons vuprécédemment, à une anticipation heureuse du propriétaire ou à une localisationparticulière du bien. Or , l’A.F.U., par ses particularités peut éviter les différentes formesde spéculation foncière. Toutefois, il ne faut pas confondre gestion et amélioration desterrains avec la spéculation foncière. La plus-value doit toujours se justifier par le risque etl’engagement pris par le propriétaire. Certes la frontière entre l’attitude spéculative et celledu bon gestionnaire est mince et il faut reconnaître que toute opération d’urbanisme a desaspects spéculatifs.

Tout d’abord, l’A.F.U. est née de l’expression de volontés individuelles qui auraientnaturellement pour but de demander un aménagement et une viabilité de leurs terrains pour

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un coût des plus dérisoires. En face, se trouve la commune qui, de manière utopique,espère et souhaite ne rien payer des frais des nouveaux équipements au détriment despropriétaires. La symbiose entre ces deux attitudes, cristallisée dans le cadre de l’A.F.U. vapermettre une moralisation de l’opération d’aménagement. Cette complémentarité va seconcrétiser par, d’une part la recherche d’un coût global de l’opération minimum, chacunobligeant l’autre à tenir ses dépenses. D’autre part, les pressions exercées par chaqueintervenant vont conduire à une clarté totale de la trésorerie. Il y a donc un assainissementet une transparence des finances appréciables en vue d’une image saine de l’opération.

De plus, le législateur, dans les textes de création de l’Association Foncière Urbaine,s’est méfié des attitudes spéculatives des propriétaires adhérents. Il a donc interdit toutedémarche spéculative en donnant à l’administration des recours lui permettant de bloquerla création de l’A.F.U. A charge pour elle de prouver la démarche spéculative. Ce recoursse fera devant le juge administratif.

Par ailleurs, dans le cadre de la procédure de l’A.F.U., la lutte contre la spéculationva passer par différents moyens :

− Dans le cadre du remembrement, l’A.F.U. va devoir faire une estimation desterrains situés dans le périmètre syndical. Cette estimation relative se fera avantet après l’opération de remembrement. Elle permettra de relativiseréventuellement les valeurs des terrains entre eux et de tenir un classement desterrains les uns par rapport aux autres. La procédure de remembrement évite lesdérapages spéculatifs et donne des références relatives des valeurs des terrains.

− La procédure de l’A.F.U. permet une certaine publicité des coûts et des prixpratiqués notamment par sa comptabilité publique et son devoir de justificationdes dépenses auprès des propriétaires membres de l’association.

− L’A.F.U. s’affranchit de nombreux intermédiaires en même temps qu’elle tientses participants informés des modalités de tractation.

Enfin, comme nous l’avons vu précédemment, l’A.F.U. est fortement dépendante desvolontés de la commune en ce qui concerne les décisions d’aménagement. L’A.F.U. estdonc le reflet de la politique d’urbanisme de la municipalité. Or, il est avéré que pour lutterefficacement contre la spéculation foncière, la commune doit absolument proposer unepolitique forte d’aménagement marquée par des directives précises. Le laisser-aller et lelaisser faire ne peuvent conduire qu’à des dérives spéculatives. L’A.F.U. donne alors uneapplication concrète de l’idée d’aménagement de la commune et lutte donc efficacementcontre la spéculation foncière. Par ailleurs, pour enrayer la spéculation, il est nécessaire dene pas laisser le sol sans usage spécifique. Par ses applications spécifiques sur desparcellaires difficiles, l’A.F.U. répond donc parfaitement, dans des configurations oùaucune autre procédure ne pourrait intervenir, aux objectifs de prévention de la spéculationfoncière. Toutefois, l’A.F.U. peut être vue comme un outil dangereux vacillant toujoursentre la gestion optimale des biens des propriétaires et le fait de tirer profit des biens desautres. En effet, l’A.F.U. présente un paradoxe puisqu’elle vit de la valorisation collectivede la propriété privée.

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III- Sur le plan de l’urbanisme.

1. Qualité par la procédure.

1.1 Respect de la politique d’urbanisme de la collectivité locale.

Le projet d’aménagement prévu dans le plan de remembrement doit être enconformité avec le Plan d’Occupation des Sols. Toutefois, les règles édictées par le P.O.S.restent en général très larges et permettent une interprétation importante dans les plansd’aménagement du périmètre syndical. Or, les espaces communs sont, en règle générale,destinés à être cédés à la commune. Cela oblige donc à une forte concertation avec leconseil municipal pour régler et faire accepter les configurations des voiries et des espacesverts notamment. La conformité avec la politique d’aménagement de la commune dépassele respect des prescriptions du P.O.S. en elles-mêmes pour arriver à des négociationsd’avant projet sur des prescriptions plus contraignantes. Ces prescriptions sont imposéespar la commune pour qu’elle accepte le classement des espaces communs dans sondomaine public.

En cas d’absence de document d’urbanisme, l’A.F.U. pourra être à l’origine del’élaboration du P.O.S. La difficulté résidera dans la cohérence des prescriptions amenéespar le document d’urbanisme et par le projet d’aménagement prévu par le plan deremembrement de l’A.F.U. Il y a, dans ce type de situation, des risques de blocage del’opération d’aménagement prévue par l’A.F.U. Un cas similaire se présentera lorsque ledocument d’urbanisme est en révision puisque, rappelons-le, l’aménagement proposé parl’A.F.U. doit être conforme au P.O.S. et à ses évolutions. Il sera facile pour la municipalitéde geler l’opération si elle n’est pas d’accord sur sa réalisation.

Contrairement aux A.F.U., les autres procédures peuvent s’exonérer plus librementdes prescriptions de la municipalité. Dans le cas du lotissement privé par exemple, il estpossible de créer des règles propres par l’intermédiaire du règlement. « L’A.F.U. nedispose pas de vigueur urbanistique » (Thèse de doctorat-ingénieur en urbanisme etaménagement, L’Apport des A.F.U.A.R. à la solution des problèmes d’aménagementurbain, Thierry CARBIENER, 1985). Nous pouvons donc voir la dépendance importantede l’A.F.U. envers la politique d’aménagement de la municipalité. Il faut donc bien mettreen avant la prééminence de la concertation avec la municipalité afin de bien comprendreles objectifs de la politique d’urbanisme de la collectivité publique.

1.2 Facilité d’intégration des nouveaux habitants.

Nous l’avons déjà vu, le Français a un goût marqué pour le pavillon résidentiel. Celaprovient d’une haute idée qu’il se fait de son droit de propriété considéré comme absolu etinaliénable. C’est ce qui fait le grand succès des procédures comme la Z.A.C., lelotissement ou même l’A.F.U.

Toutefois, l’A.F.U. permet une meilleure adaptation du nouveau quartier dansl’environnement urbain ou périurbain. En effet, les propriétaires de terrains situés dans lepérimètre syndical sont bien souvent originaires de la région, voire de la commune. Ils ontacquis leurs terrains à la suite d’un héritage et ils connaissent parfaitement les us et

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coutumes et l’histoire de la commune. Les propriétaires sont donc à même d’être mieuxacceptés par les voisins et par la municipalité.

Par ailleurs, les propriétaires, au sein de l’association, vont faire connaissance entreeux. Une sorte de coordination naturelle va se mettre en place pour former une identitéunique face aux tiers situés en dehors de l’association. Ils montrent une harmonie desvolonté d’aménagement et l’acceptation de la part des voisins sera d’autant plus facilequ’ils n’entendront qu’un seul « son de cloche » de la part de l’aménageur. De plus, lesmembres de l’association sont des enfants du pays et des connaissances des futurs voisins :l’acceptation ne pourra se faire que plus facilement. Ces propriétaires, sensibles aux us dela commune, veilleront à produire un aménagement similaire à ceux qu’ils connaissent surle territoire de la commune. Il y aura alors une harmonie naturelle de l’urbanisme surl’ensemble du territoire urbain.

Enfin, le consensus existant parmi les membres de l’association permet une meilleureintégration des aménageurs institutionnels comme la commune, les organismes d’H.L.M.ou les professionnels. Ces propriétaires spécifiques se trouveront noyés dans la masse etseront mieux acceptés par les tiers. Nous pourrons considérer que leur pouvoir décisionnelsera amoindri et maîtrisé par la majorité des autres propriétaires.

1.3 Les garanties offertes aux associés et aux tiers par l’A.F.U.

La participation des propriétaires à une telle entreprise qu’est l’A.F.U. estconditionnée par l’existence d’un certain nombre de sécurités données par la procédure. Lepropriétaire doit trouver son intérêt financier d’une part , mais surtout l’assurance qu’il necourt pas des risques démesurés par rapport à son investissement foncier et qu’il ne seconsidère pas lésé par la procédure. Par ailleurs, l’importance des transformations duparcellaire passe par le respect des droits des tiers à l’opération. Nous ne pouvons doncparler de qualité urbanistique tant qu’il n’est pas assuré un certain nombre de garanties àces acteurs. En effet, ils refuseront de donner leur aval à un tel aménagement s’il ne sontpas assurés des sécurités accordées par la procédure.

Garanties pour les propriétaires :

Lors de la création de l’A.F.U., les propriétaires ont :− L’initiative du projet.− La sécurité de la double majorité des 2/3 des propriétaires représentant

les 2/3 de la surface.− La concertation de l’enquête publique sur le dossier de création.− Le contrôle préfectoral de l’autorisation de création.

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En ce qui concerne le remembrement les propriétaires sont rassurés par :

− Les modalités de l’établissement du plan de remembrement.− L’enquête publique sur le projet de remembrement et les recours

successifs devant le conseil des syndics, la commission consultative etenfin le juge des expropriations.

− La procédure stricte de redistribution parcellaire entraînant les transfertsde propriété.

− La garantie d’exécution du programme des travaux. En effet, le préfet ale pouvoir d’inscrire d’office les crédits nécessaires à la bonne fin del’opération.

Garanties pour les tiers prenant part de près ou de loin à l’opération :

− La publicité foncière assurée par la conservation des hypothèques.

− Le renouvellement des créances hypothécaires et privilégiées avecindemnisation des droits éteints.

Pour mémoire, l’A.F.U. jouit de deux garanties de droit privé qui contribue àl’équilibre financier de l’opération :

− Hypothèque légale sur les immeubles des associés

− Possibilité de faire opposition au versement du montant de la vente d’unbien inclus dans le périmètre, lorsque le propriétaire n’a pas acquitté sesdettes.

1.4 Les limites de la procédure.

Comme nous avons pu le voir précédemment, l’A.F.U. a une mission bien précise serésumant au remembrement parcellaire et à la viabilisation des parcelles créées à l’intérieurd’un périmètre prédéfini. Nous voyons donc, qu’en aucun cas, l’A.F.U. n’est apte à gérerles espaces publics ou à maîtriser l’urbanisation et la qualité de l’urbanisme à l’intérieur dupérimètre. Les missions de l’association sont limitées et peuvent porter atteinte à la qualitéde l’urbanisme.

Il est d’ailleurs intéressant de savoir si l’Association Foncière Urbaine présente lescaractéristiques d’un simple opérateur foncier ou si elle remplit les conditions d’unevéritable opération d’urbanisme développant une réelle qualité urbanistique. D’après lesmissions confiées à l’A.F.U., elle ne serait qu’une opération foncière remodelant leparcellaire au même titre qu’une association de remembrement rural. Toutefois, le fait derendre la parcelle propre à la construction constitue un aménagement et l’A.F.U. peut êtrealors considérée comme une véritable opération d’urbanisme. Cette définition est renforcéepar la reconnaissance de la mission portant sur les travaux de viabilisation par la loi de1985.

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Si nous partons du principe que l’Association Foncière Urbaine est une véritableopération d’aménagement, ses statuts vont pouvoir gêner l’accomplissement d’unurbanisme de qualité.

Premièrement, l’aménagement n’est pas sanctionné par un plan de composition oupar un règlement quelconque. En effet, la circulaire du 3 septembre 1975 a bien stipulé que« le préfet doit veiller à ce qu’aucun projet de plan masse [… ] ne soit annexé au dossierd’enquête de remembrement ». Cette mesure était justifiée par le fait que l’administrationconsidérait l’A.F.U. comme un simple opérateur foncier. Toutefois, les choses ont changéaujourd’hui, notamment par la reconnaissance de la mission de travaux de viabilisation.Malgré tout, la directive administrative reste, imputant de graves lacunes à l’A.F.U. surtoutsi nous la comparons avec les autres procédures.

− Dans le cas de la Z.A.C. et depuis l’adoption de la loi relative à la solidarité et aurenouvellement urbain rénovant cette procédure, l’aménageur est à même de prendredes mesures particulières d’aménagement et de les insérer dans le Plan Locald’Urbanisme.

− Dans le cas du lotissement, l’aménageur a un rôle urbanistique moindre mais qui ale mérite d’exister. Il peut, en effet, préciser ou affiner la réglementation d’urbanismeexistante.

Pourtant, la redistribution foncière après remembrement de parcelles propres à laconstruction répond à un plan masse intrinsèque. En effet, pour desservir l’ensemble desparcelles par la voirie et la totalité des réseaux, il faut prévoir un certain schémad’aménagement. Nous avons donc affaire à un plan masse déguisé qui correspond au plande remembrement.

Par ailleurs, bien que l’administration nie toujours officiellement la démarcheurbanistique de l’opération, elle vérifie tout de même la qualité de l’urbanisme. Dans soninstruction en vue de l’obtention de l’arrêté préfectoral d’autorisation, la DirectionDépartementale de l’Equipement exige la présentation d’un plan de composition pour avisà son architecte conseil.

Deuxièmement, il existe à travers l’A.F.U. une incertitude quant au suivi desconstructions. Certes, l’urbanisme passe par un traitement optimal du foncier, ce que faittrès bien l’A.F.U. mais il se traduit aussi par des actes d’équipement et de construction. Ence qui concerne les équipements, il n’y a aucun problème puisqu’il est inscrit dans lesstatuts de l’association de réaliser les travaux. L’A.F.U. s’en occupe donc très bien. Parcontre, le suivi des constructions ne se fait pas puisqu’il ne rentre pas dans les compétencesde l’association. Cela pose donc un problème d’application d’un urbanisme de qualité. Lesrègles d’urbanisme applicables seront, par conséquent, celles du document d’urbanisme envigueur sur la zone.

Pour pallier ce manque de planification d’urbanisme, plusieurs solutions seraientenvisageables :– La première serait de mettre en place un plan de composition ou un règlement qui

relèverait du droit privé. Il prendrait la forme contractuelle et ne s’appliquerait que letemps de l’exercice de l’association (ce qui peut être une durée suffisanted’urbanisation complète de la zone). Par la suite, ses dispositions seraient relayées par

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une série de servitudes particulières grevant les terrains. Elles seraient publiées,seraient donc opposables aux tiers et surtout, suivraient le biens et non la personne.Toutefois, ce système serait pris en défaut dès la première révision du Plan Locald’Urbanisme. De plus, ce procédé ne fait que rendre plus complexe la procédure déjàlourde d’A.F.U.

– La deuxième solution est celle envisagée par les dispositions de la loi S.R.U. dans lecadre de la Z.A.C. Elle consiste à intégrer les prescriptions particulières développéespar l’A.F.U. dans le P.L.U. Cette solution paraît plus réaliste et permet une possibilitéd’évolution des règles d’urbanisme grâce à la révision du P.L.U. La mesure répondraitaux préoccupations de perpétuer le cadre de vie créé depuis la création de l’A.F.U. enrendant ces normes opposables aux tiers. Par contre, les inconditionnels de l’A.F.U.verront dans cette mesure la perte de l’adhésion totale des participants. La motivationdes propriétaires peut en théorie suffire amplement. Cette solution serait plus à mêmede résoudre les problèmes de missions limitées de l’A.F.U.

Une troisième voie se profile notamment en articulant l’A.F.U. avec une autre formejuridique qui pourrait, par ses statuts et ses missions, remédier à ses problèmes. Nousverrons cela ultérieurement.

2. Les incidences des outils de l’A.F.U. sur la qualité de l’urbanisme.

2.1 La lutte contre le gaspillage.

Nous l’avons vu, le terrain de prédilection de l’A.F.U. est tout à fait particulier. Ils’agit donc, le plus souvent, de parcellaires très morcelés sur lequel l’outil deremembrement fera des merveilles. En effet, devant un parcellaire inextricable, seulel’A.F.U. avec ses outils de concertation et son remembrement permet l’exploitation de cesterrains. Cette procédure permet d’éviter le gaspillage des terrains à construire et dedévelopper un urbanisme plus cohérent pour l’agglomération (nous le verrons en partieIV).

Malgré un parcellaire très difficile, l’A.F.U. est la seule opération d’aménagementqui n’oblige pas à l’acquisition importante de terrains propres à la construction en mettanten avant la concertation avec les propriétaires. Par ailleurs, la souplesse offerte par leremembrement permettra la transformation du parcellaire en terrains structurellementconstructibles, les travaux de viabilisation chapeauteront ce déroulement.

2.2 L’agissement selon la demande.

La procédure d’association foncière urbaine a la capacité de se mouler de manièreidéale à n’importe quelle forme et n’importe quel parcellaire. Rappelons que l’opération nese fera qu’avec l’adhésion totale des 2/3 des propriétaires représentant les 2/3 de lasuperficie contenue dans le périmètre syndical. La définition du périmètre se fera donc enfonction de la volonté des propriétaires susceptibles de participer à l’association. Toutefois,le risque réside dans le fait de se retrouver avec un périmètre inapte pour réaliser une

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opération d’aménagement d’une envergure assez grande pour valoir la création deséquipements de viabilité.

Par ailleurs la procédure offre une souplesse d’exécution puisque la définition dupérimètre de l’opération peut se faire assez tardivement pour coller au mieux avec lesdernières volontés des propriétaires. Elle présente la caractéristique d’être très pragmatiqueet s’adapte au plus près de la réalité grâce aux outils de concertation avec les propriétaires.

2.3 Le remembrement et la qualité de l’urbanisme.

La qualité en matière d’urbanisme passe forcément par un traitement optimal del’aspect foncier de l’opération d’aménagement. Nous le voyons très clairement dans lesprocédures de lotissement ou de Z.A.C. où le découpage parcellaire optimise l’occupationdu sol et l’aménagement des espaces publics. Il en sera de même pour l’A.F.U. qui, parl’intermédiaire du remembrement, va améliorer les conditions d’occupation et deconstructibilité de la zone traitée. Le remembrement est donc au service de la compositionurbaine et répond donc à des besoins spécifiques d’habitation ou de construction.

Toutefois, le remembrement est tributaire de plusieurs contraintes qui peuvent nuireà la qualité générale de l’urbanisme. Le découpage proposé par le remembrement varépondre à des besoins de construction. Le parcellaire prendra donc la forme qui colle aumieux avec le type d’habitat souhaité. Le type d’habitat sera alors relativement figé à causedu parcellaire. La maîtrise foncière ne produit pas forcément un urbanisme de qualité.

Par ailleurs, le remembrement comporte des règles spécifiques liées à laredistribution foncière. En effet, l’attribution des terrains se fait en fonction des apports despropriétaires selon des règles de répartitions précises prévues par les règles deremembrement de l’association. La superficie moyenne des apports va conditionner ledevenir du parcellaire et limiter l’utilisation des sols ultérieurement.

Enfin, et corollairement au point précédent, le remembrement urbain doit s’adapter àla réglementation urbaine qui régit la ville. Il doit produire des terrains structurellementconstructibles en respectant notamment les règles de prospects imposées par le documentd’urbanisme. Nous pouvons alors nous demander si ce découpage purement technique nenuit pas à la qualité de l’urbanisme. Certes le découpage purement géométrique n’est pasdes plus esthétiques mais la qualité peut être assurée par un juste équilibre entre les espacescommuns et une forme optimale des parcelles correctement desservies. La qualité seraalors assurée par une réflexion générale sur l’économie de l’opération.

3. La démocratisation au service d’un meilleur urbanisme.

Les facteurs humains vont jouer un rôle fondamental dans la qualité de l’urbanismepuisque la procédure de l’A.F.U. met en avant des critères de concertation forts. Le tout estde savoir si cette concertation omniprésente sert la qualité. Plusieurs éléments peuventconcourir à remplir ces missions.

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3.1 La sécurité de demeurer propriétaire.

L’Association Foncière Urbaine éloigne le spectre de l’expropriation. C’est en effetla seule à assurer la continuité de la propriété tout au long de la procédure. Par cetteparticularité propre aux A.F.U., l’ensemble des acteurs de l’opération s’en trouventrassuré :

Puisque les propriétaires gardent la mainmise sur leurs biens, la manipulation desterrains se fait sans avoir besoin de les confier à des intermédiaires qui pourraients’enrichir sur leur dos. Par ailleurs, l’assurance du maintien de possession pousse lespropriétaires dans une audace d’aménagement insoupçonnée. En effet, les propriétairessont libérés des risques financiers de l’opération puisqu’ils sont assurés de récupérer leurinvestissement qui se résume à l’apport des terrains situés dans le périmètre syndical. Sil’opération capote, le propriétaire récupère ses parcelles sans avoir aucun dommage sur sonpatrimoine.

L’aménageur est délivré du souci d’acquisition foncière. En effet, du fait que lesadhérents demeurent propriétaires de leurs biens, l’A.F.U. n’a pas à lancer une quelconquepolitique d’acquisition foncière pour aménager les terrains situés dans le périmètresyndical. L’A.F.U. diffère donc des autres procédures qui, elles, sont obligées de recourirà une acquisition massive de terrain avant toute intervention d’aménagement. Cettegarantie donnée aux propriétaires facilite donc le travail de l’aménageur puisqu’il est libérédes problèmes de l’acquisition et de la gestion des biens acquis.

3.2 Le choix de l’urbanisme par la démarche du propriétaire.

La concertation avec les propriétaires mise en avant dans la procédure de l’A.F.U. vapermettre de mettre en place un urbanisme de qualité. Les arguments en faveur d’undéveloppement harmonieux de l’aménagement résident essentiellement en la participationactive des propriétaires dans les choix et en leur connaissance parfaite de l’environnementde la zone aménagée.

Tout d’abord, les futurs bénéficiaires de l’urbanisation vont avoir des exigencesélevées quant à la qualité de l’urbanisme. Une telle attente est due en premier lieu à lanature des motivations des propriétaires. En effet, nous retrouverons à la fin de l’opération,une grande majorité de propriétaires originels qui ont suivi l’opération du début jusqu’à lafin. La démarche de ce type de propriétaires est motivée par la possibilité de pouvoirconstruire dans un avenir proche une maison dans laquelle eux–mêmes ou leursdescendants habiteront. Ils ont donc tout intérêt à soigner leur futur environnement enprenant conscience de l’importance des choix d’aménagement pris durant la procédure. Lesautres types de propriétaires, comme les vendeurs intéressés par la démarche spéculative,les professionnels de l’immobilier ou bien encore la commune vont profiter de l’élanimpulsé par les propriétaires originels pour rehausser les prestations et favoriser leur venteou leurs location. Ils ne seront que bénéficiaires d’un cadre mieux aménagés et ne ferontdonc aucun obstacle à cette recherche de la qualité.

Par ailleurs, les propriétaires sont possesseurs de longue date de leurs biens et sontsouvent des « enfants du pays ». Ils auront donc une inclination naturelle à produire une

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qualité locale de l’urbanisme. L’opération s’intégrera donc d’autant mieux dans le territoirede la commune. En effet, les propriétaires originels ont la connaissance des lieux et deleurs caractéristiques notamment les risques naturels, les conditions climatiques,l’existence de problèmes liés à la structure des sols. De plus, ils connaissent l’histoire de lacommune et les us et coutumes des habitants du quartier. Ils seront donc une sourceintarissable de renseignements que le technicien, chargé de l’aménagement, devra écouteravec attention. Le rôle du président de l’A.F.U. est alors très important. Généralement, ilest à même de comprendre les attentes des autres propriétaires prenant part àl’aménagement et c’est un citoyen parfaitement intégré dans la vie de sa commune. Celalui donne des possibilités de concertation, d’une part avec les propriétaires membres et,d’autre part, avec les tiers (habitants voisins). Son rôle ne fera qu’améliorer les conditionsd’intégration de l’opération dans son environnement.

3.3 Un meilleur entretien du patrimoine privé.

Si le propriétaire a suivi l’aménagement tout au long de la procédure, il seranaturellement enclin à prendre soin de ses espaces privés. La participation active dupropriétaire l’obligera à entretenir ses parcelles puisqu’il y aura investi du temps, de laréflexion et surtout de l’argent. C’est donc un investissement personnel qu’il fait.

Par ailleurs, durant l’élaboration, le propriétaire aura le temps de prendre consciencedes nécessités d’entretien de son bien et des coûts que cela entraîne. La phase d’élaborationdu projet sera pour lui l’occasion d’accepter des contraintes engendrées par l’entretien desa propriété. Cette attitude diffère complètement des réactions engendrées par les autresprocédures. L’acheteur d’une parcelle ne verra que la qualité du produit final et occulteratotalement les contraintes créées par l’entretien de la parcelle achetée. Bien souvent,l’acquéreur tombe des nues lorsqu’il découvre les frais engagés dans l’entretien et a uneréaction de révolte par rapport à cela. Dans le cadre de l’A.F.U. le propriétaire participant àl’aménagement possède une sensibilité plus développée sur ces problèmes. Là encore, celadonne à l’A.F.U. des atouts pour une meilleure intégration de l’opération.

3.4 La confiance en l’autogestion.

Dans une opération d’aménagement, on poursuit deux buts opposés : ledéveloppement d’une certaine qualité d’urbanisme et la recherche d’un profit que l’onespère assez important. Ces deux critères de réussite sont nécessaires à la réussite del’opération d’aménagement et pourtant, elles s’opposent littéralement, si nous partons duprincipe qu’un urbanisme de qualité entraîne des coûts plus élevés. La solution réside doncen un judicieux équilibre entre ces deux critères pour finalement obtenir une opérationéquilibrée financièrement et présentant des qualités honnêtes d’urbanisme. Nous le voyonsbien souvent, cet équilibre aurait tendance à pencher du côté de la recherche de profitnotamment pour éviter au mieux les déconvenues provoquées par le marché immobilier etpar les travaux de viabilisation.

Dans le cadre de l’A.F.U., ces phénomènes peuvent s’estomper puisque le côtécommercial de l’opération est très fortement diminué au profit d’un équilibre des comptesde l’association. De plus, il est avéré que la situation financière de l’Association Foncière

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Urbaine ne sera pratiquement jamais mise à mal puisque l’équipement de la zone seraforcément précédé par le recouvrement des taxes versées par les associés. Il existe doncune certaine autarcie financière de l’A.F.U. qui lui donne une plus grande indépendanceface aux éléments extérieurs. Elle subit donc moins les aléas économiques du marché :perte de clientèle, chute des prix du foncier…

Du point de vue des associés, le propriétaire pourra chercher le profit lors des ventesde ses lots mais la qualité de l’urbanisme est assurée par l’association. En effet, lepropriétaire apporte dans l’opération des parcelles que l’A.F.U. se chargera de viabiliser.Le propriétaire est assuré de valoriser son fonds en permanence, puisque la progression deséquipements, signe d’augmentation de la valeur du bien suit les appels de fonds.

Par ailleurs, l’autogestion imposée par la procédure de l’A.F.U. permet un contrôleserré des techniciens collaborant à l’élaboration du projet. En effet, les associés ont lepouvoir de remercier le ou les techniciens défaillants. Il aura donc à cœ ur de répondre, àtravers l’élaboration du projet, aux attentes des propriétaires. Un technicien qui auraitl’intention de faire prévaloir ses idées aura toutes les chances de se faire évincer del’opération. Il faut donc un réel échange entre les associés (et notamment les membres duconseil des syndics) et le directeur de l’A.F.U. D’une part, le technicien doit être au servicede l’association : il applique et met en forme les désirs des associés. D’autre part, letechnicien doit arriver à se faire entendre sur des problèmes purement techniques ouprocéduraux.

Nous le voyons, un certain nombre de points permettent d’affirmer que l’A.F.U. est àmême de produire un urbanisme de qualité similaire à celui d’autres procédures qui ontelles-mêmes des défauts. La Z.A.C. va pécher par son excès de rigidité procédurale, lelotissement par ses économies sur le niveau d’équipement et l’A.F.U. par ses difficultésdémocratiques. C’est sûr, l’association permet, à travers sa procédure, le développement dela qualité même si des déviations naturelles apparaissent : démarche spéculative despropriétaires, limites des objets de l’A.F.U. de remembrement. Pourtant, la démarche de laprocédure propose naturellement un produit urbain de qualité en mettant en avant,notamment un traitement judicieux du foncier, base de tout bon aménagement.

Par contre, plusieurs éléments font défaut. Le problème des études préalables peutgrever les chances de réussite de l’opération d’aménagement. En effet, nous le savons, uneétude préalable conditionne les choix stratégiques d’aménagement et les conditionsd’existence de l’A.F.U. Elle permet de mesurer la faisabilité de l’opération tant sur le planfinancier que sur le plan de la participation des acteurs, notamment les propriétairesconcernés et la commune. Or, cette étude préalable n’est pas financée et reste bien souventà la charge du technicien qui ne sera payé qu’une fois l’association créée et la premièrelevée des taxes opérée. Ces délais sont parfois longs et les risques d’échec de l’opérationsont importants. Le technicien n’aura pas alors intérêt à réaliser une étude coûteuse comptetenu des risques.

Par ailleurs, nous nous sommes déjà penchés sur la possibilité d’adjoindre un planmasse ou un règlement. Certes, cette solution permettrait de faire respecter certainesnormes éprouvées par la pratique et de ne pas alourdir inutilement le Plan locald’Urbanisme. Il permettrait, de plus, de perpétuer le cadre de vie après la dissolution del’association en rendant ces règles opposables aux tiers par une publicité foncière.

Par contre, cette réglementation fait perdre la souplesse du système mis en place parl’A.F.U. au profit d’un conformisme dangereux. En effet, ces prescriptions pourront être

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mises en porte-à-faux dès la première révision du Plan Local d’Urbanisme. Enfin, cesmesures seraient à même de modifier complètement l’esprit de l’association foncièreurbaine basé sur la participation active des propriétaires. En fait, l’adhésion desparticipants à l’A.F.U. devrait suffire amplement si elle est réelle et entretenue tout au longde la procédure.

En conclusion, l’A.F.U. peut très bien fonctionner avec les outils déjà mis en place.Les évolutions possibles citées ci-dessus prendraient le risque de modifier l’esprit de laprocédure basée sur la participation. Il suffit alors de connaître les faiblesses de l’outild’aménagement pour arriver à un produit de qualité urbanistique acceptable. Nousretrouvons cette même réflexion avec les autres procédures : aucun outil d’aménagementne présente une solution d’aménagement parfaite.

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IV- Articulation des différentes procédures d’aménagement.

1. A.F.U. et Z.A.C.

Ces deux procédures sont généralement distinctes. En effet, dans le cas de l’A.F.U.,la commune laisse le propriétaire fabriquer les terrains à bâtir alors que dans le cas de laZ.A.C., elle procède elle-même à la fabrication des terrains après leur appropriation(notamment par expropriation).

Toutefois, il est possible de développer la procédure de Z.A.C. sans expropriation enintégrant un ou plusieurs partenaires à la procédure. Parmi ces partenaires, on retrouvel’A.F.U. autorisée. Le développement d’une telle procédure relève d’une motivationmajeure de la part de la commune : éviter le recours massif à l’expropriation. Puisque lacommune peut prendre l’initiative de la création de l’association foncière urbaine autoriséede remembrement, elle va pouvoir inciter les propriétaires de terrains non acquis par lacommune situés dans le périmètre de la Z.A.C. à se regrouper pour ainsi éviterl’expropriation.

La Z.A.C. apparaît comme une procédure cadre de coordination et de promotion del’urbanisation nouvelle, permettant d’accueillir des opérations publiques ou privées. Lacommune peut ainsi assurer la cohérence urbanistique et financière par les règlesd’urbanisme incluses dans le Plan Local d’Urbanisme à l’occasion de la création de laZ.A.C. et de son programme d’équipement.

Un problème se pose alors sur les participations financières de l’A.F.U. autoriséedans le cadre de la Z.A.C. En effet, l’association va profiter des équipements et desinfrastructures réalisées par la Z.A.C. à l’extérieur du périmètre syndical de l’A.F.U. Dansce cas de montage opérationnel, on déroge généralement au principe d’équité et au principeque chaque propriété doit être imposé en raison de l’intérêt qu’elle a à l’exécution (article41 du décret du 18 décembre 1927). Deux solutions sont possibles :

− Paiement d’une redevance fixe sans tenir compte de la situation, de la conformationdes parcelles et de la desserte en VRD par le propriétaire lors de son adhésion àl’association. Il suffit de le prévoir dans les statuts de l’A.F.U.

− Participation globale demandée à l’A.F.U. par la Z.A.C. Cette solution paraît plusjuste puisqu’elle peut se confondre avec une participation d’urbanisme telle que leP.A.E.

Dans ce montage de procédures, on remarque un découpage assez net dans lesprérogatives de chaque acteur :

− L’urbanisme est le problème de la collectivité. Elle gère l’urbanisme par le PlanLocal d’Urbanisme et la définition des équipements et infrastructures publics.

− Le foncier est le problème des propriétaires. Ils investissent et valorisent leur terrainpar la fabrication de terrain à bâtir. Ils ont une structure de petits lotisseurs associés.Or, cette valorisation du foncier passe par le juste paiement de tous les équipementsintérieurs et extérieurs.

En conclusion, nous pouvons nous poser la question de savoir s’il est judicieux decombiner ces deux opérations. Il nous semble que ce ne soit pas toujours le cas. En effet,cette articulation des deux procédures ne peut s’appliquer que lorsque se profile unedifficulté lors de la mise en place de la Z.A.C. Cela peut être le cas si, en conséquence

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d’une mauvaise concertation, il se développe une levée de bouclier de la part despropriétaires expropriés. La commune, pour des raisons politiques peut donc éviterl’expropriation en mettant en place une Z.A.C. sans expropriation et permettre auxpropriétaires de profiter de leurs biens remembrés et viabilisés.

Toutefois, s’il existe une bonne concertation entre la commune et les propriétaires, ilserait plus judicieux de se contenter d’appliquer, dès le début, la procédure d’A.F.U. Celaéviterait la complication à outrance des procédures d’aménagement. En effet, comme nousl’avons vu précédemment, la commune garde un grand pouvoir sur le devenir de l’A.F.U.Elle peut donc très bien imposer les mêmes prescriptions d’urbanisme par l’intermédiairedu P.L.U. d’autant plus que le Plan d’Aménagement de Zone disparaît par la réforme de laloi S.R.U.

2. A.F.U. + Lotissement.

Plusieurs constats sont à faire :− D’une manière générale, l’A.F.U. est considérée comme un complément ou

bien une alternative ou encore une procédure concurrente.− Les divisions effectuées selon le plan de remembrement approuvé d’une

association foncière urbaine autorisée ne constitue pas un lotissement(article 46 décret du 14 mars 1986).

− Par contre, les procédures de remembrement d’une association foncièreurbaine libre sont expressément soumises à autorisation de lotir (article 45du décret du 14 mars 1986).

Ces deux procédures peuvent présenter un caractère complémentaire c’est-à-direqu’elles peuvent être juxtaposées l’une après l’autre. Il nous semble que l’articulation deces deux procédures est des plus judicieuses puisqu’elles combinent un certain nombred’avantages pour l’ensemble des acteurs de l’aménagement.

Tout d’abord, l’association foncière urbaine et le lotissement poursuivent desobjectifs complémentaires pour l’aménagement projeté. L’A.F.U. poursuit le but deremembrer et de viabiliser les terrains situés dans le périmètre syndical. Le lotissementaura, quant à lui le rôle de reprendre le flambeau de l’A.F.U. afin de gérer les espaces et leséquipements publics et de réglementer la vie des propriétaires.

On se rend rapidement compte que les objectifs de l’association foncière urbainepeuvent être limités notamment en matière d’urbanisme et de construction. En effet,l’A.F.U., par ses objectifs, ne peut intervenir sur la totalité des facettes de l’aménagement :Son rôle s’arrête lorsque le remembrement et la viabilité des terrains sont réalisés. Une foisque les comptes sont soldés, l’A.F.U. n’a plus de raison d’être et doit être dissoute. Sonaction sur l’urbanisme est donc limitée aux prescriptions que le conseil des syndics peutimposer dans les règles de remembrement. Ces prescriptions disparaissent lorsque l’A.F.U.est dissolue. Les règles d’urbanisme applicables sont donc celles du Plan Locald’Urbanisme. Il est donc difficile de prévoir toutes les prescriptions d’urbanisme dans leP.L.U. lors d’une hypothétique révision avant la création de l’A.F.U. Le lotissement, parson règlement, va pouvoir continuer l’application des prescriptions d’urbanisme le tempsde son existence. De plus, les propriétaires pourront compléter librement les règlesd’urbanisme prévues par le P.L.U. selon leurs volontés. Ils seront plus indépendants de lapolitique d’urbanisme de la commune.

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D’autre part, du point de vue de la procédure, l’articulation de l’A.F.U. et dulotissement facilite l’application des deux procédures. La création du lotissement vafaciliter la dissolution de l’A.F.U. puisque celle-ci n’aura pas à attendre la rétrocession desespaces publics à la commune. La complémentarité de ces deux procédures va permettre desoulever toute ambiguïté sur le devenir des espaces publics. Les propriétaires pourront, parexemple, ne pas se priver d’équipements que la commune refuserait de classer dans sondomaine public (Tennis, piscine, jardins et jeux publics).

De plus, on peut supposer que la structure du lotissement aura un bonfonctionnement :

Les propriétaires sont déjà habitués au fonctionnement en association. Ils sontsensibilisés au pouvoir et aux capacités que peut leur donner la forme associative.

L’aménagement réalisé par l’A.F.U. a été décidé par les membres du nouveaulotissement. Les propriétaires auront tendance à rester actifs et mobilisés au sein dulotissement puisqu’ils géreront les espaces publics qu’ils ont voulu sous le régime del’A.F.U.

Toutefois, cette juxtaposition des procédures ne règle pas le problème del’impossibilité de dissoudre l’A.F.U. par le fait d’un recours en justice d’un despropriétaires ou de comptes de l’association non soldés. L’A.F.U. se retrouve avec desespaces publics sans pouvoir les gérer.

De plus, la minorité de propriétaires refusant l’adhésion à l’A.F.U. a été obligée desuivre la majorité agissante grâce à la personnalité d’établissement public de l’association.Mais ce ne sera pas le cas dans la procédure du lotissement où, là, rien n’oblige lepropriétaire récalcitrant à adhérer au lotissement. Ce montage d’opération ne sera doncenvisageable que dans certains cas précis.

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Partie 3: LE DEROULEMENT D’UNE A.F.U. : LE CAS DE L’A.F.U. « LESJARDINS DE B. MAITRE ».

I- Le terrain d’application de l’aménagement.

L’opération d’aménagement réalisée par l’A.F.U. se déroule sur la commune deBEAUMONT dans le Puy De Dôme. Cette ville faisant partie de l’agglomérationclermontoise est située au Sud de la métropole. Elle présente un caractère plutôt résidentielavec un pavillonnaire organisé autour du centre historique.

1. Le site physique.

Les terrains faisant l’objet de l’opération d’aménagement composent le dernier grandensemble foncier de la commune de BEAUMONT, vierge de toute urbanisation situé auxlieux-dits Champ Madame et Bernard Maître, au Sud du centre historique de la ville.

Si l’on fait abstraction de la coupure de la déviation, le site de l’aménagement serattache au relief de Montrognon faisant face au centre historique. La saignée de ladéviation casse la continuité de cette pente générale et rattache plutôt l’ensemble à ce quel’on peut appeler le site de l’Artière.

Le long de l’Artière, la ville a su préserver une bande foncière large où lepavillonnaire a été contenu sur quelques poches limitées notamment par l’existence dezones inondables.

Sur les terrains proprement dits de l’A.F.U., on distingue donc trois zones :− Un linéaire de jardins assez fortement constitué en limite de l’Artière,− Une zone centrale où subsistent quelques vergers,− Une frange Sud, le long de la déviation de la N89, totalement en friche.

2. La situation urbaine.

Le positionnement de la déviation de la Nationale 89 définit une frange urbaine dontla situation est stratégique pour la composition de la ville.

Le secteur situé entre la N89 et l’Artière a reçu deux affectations principales :− Un complexe sportif à l’Ouest− Une zone d’activité artisanale à l’Est (Champ Madame).

Entre les deux, se trouvent les terrains de la future A.F.U.

Plus au Nord, le long de l’Artière, une succession de lotissement établit unecontinuité d’habitat rejoignant le bas du centre historique.

Pour l’ensemble de cette zone, on voit donc un équilibre s’établir entre les différentesfonctions : habitat, activité, loisir, espace naturel. Tel que le transcrit le P.O.S., le secteur

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de l’A.F.U. est bien dévolu à l’habitat, en tampon entre la zone de loisirs et la zoned’activité.

Toutefois, la commune met en garde entre deux phénomènes présents dans lequartier :

Le problème de l’inscription dans le schéma de desserte du quartier : àBEAUMONT, il n’existe pas de voie intermédiaire Est-Ouest assurant un contournementau Sud du Centre. Malheureusement, avec la réalisation des lotissements Ouest, il s’estétabli une continuité des rues sans que celles-ci n’aient la capacité ni la vocation d’assurerun transit Est-Ouest. Il est avéré que les secteurs Ouest de Beaumont et Nord de Ceyratenvoient du trafic sur la zone Artière en raison de la surcharge de la N89 aux heures depointe. Les conséquences pour l’A.F.U. sont une interdiction de déboucher sur le côté Estde l’ensemble pour casser la continuité des rues.

L’adaptation du projet aux limites, côté déviation et côté Artière devra tenir comptedes remarques suivantes:

− Le long de l’Artière, les dispositions du P.O.S. obligent la définition d’une frange deprotection à exclure de la zone d’habitation.

− En limite de déviation, une zone non aedificandi de 50 m est imposée pour laprotection phonique des futures habitations.

II- La composition de l’aménagement.

Compte tenu de ces prescriptions et de la concertation avec les partenaires, les étudesd’avant-projet ont dû faire des choix.

La définition du périmètre syndical.

A la suite de discussions avec la commune et les propriétaires, il a été choisiplusieurs options :

La zone classée inondable par le Plan de Préventions des Risques est placée endehors du périmètre syndical puisqu’elle est inconstructible et classée en zone ND dans leP.O.S. Dans ces conditions, les terrains situés le long de l’Artière garderont leurdestination originelle, à savoir les jardins en continuité avec la zone inondable adjacente.

Par ailleurs, la zone non aedificandi le long de la déviation de la N89 entre dans lepérimètre syndical pour plusieurs raisons. La zone aurait été abandonnée par lespropriétaires et aurait posé des problèmes d’entretien. De plus, la commune a stipulé trèsclairement ne pas vouloir reprendre les terrains et entretenir la zone. Devant la demandedes propriétaires de ces terrains, la zone a été incluse dans le périmètre de l’A.F.U.

Enfin, le périmètre a été défini suivant les motivations des propriétaires. Dans le casde l’A.F.U. de B. Maître le périmètre correspond à la totalité de la zone non urbaniséeprévue à l’aménagement. De plus, a été inclus un chemin d’accès opposé à l’accèsprincipal susceptible de faire passer les réseaux pour éviter de créer des servitudes depassage.

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Les accès au site

L’accès principal se fera dans le prolongement de la desserte de la zone artisanaleChamp Madame. Cette solution permet une accessibilité correcte du fait du raccordementde la zone artisanale avec un rond point de distribution. Ce choix respecte la condition dene pas exposer l’A.F.U. à un trafic de passage Est-Ouest proscrit par la commune et lespropriétaires eux-mêmes. Par ailleurs, un dispositif de marquage de l’entrée de l’A.F.U.renforcera la transition entre la zone d’activité et l’habitat et l’axe en prolongement seratraitée en profil urbain compatible avec la fonction d’habitat.

Les choix de composition

Le long de l’espace de protection de l’Artière, il est créé un chemin piétonnier audessus des jardins. Ce trajet renforce en le dédoublant le parcours de promenade de la ruede l’Artière. Les rues principales de l’A.F.U. débouchent sur ce chemin et facilitent laliaison piétonnière entre l’A.F.U. et le centre.

A partir de l’anneau principal de desserte, s’organise un réseau d’axes secondaires dedesserte des lots. Un axe piéton central dans le prolongement de l’entrée est créé, ponctuépar des espaces de dégagement aux intersections. Ces espaces seront conçus comme desplacettes plantées d’arbres d’essences différentes, sur le modèle des espaces de jardins.

Au droit de chaque parcelle, il sera imposé un espace de stationnement privatif dedeux places, ouvert sur le domaine public. Ce dispositif, demandé par la commune,permettra de libérer les rues de tout stationnement parasite.

III- La création de l’A.F.U.

1. La concertation avec la commune.

Comme nous l’avons vu précédemment, l’étude préalable a pu mettre en évidence uncertain nombre de principes d’aménagement notamment grâce à la concertation avec lacommune. Elle aura aussi pour but de lever le voile sur certains points :

Dans le cas de l’A.F.U. « Les Jardins de B. Maître », il faudra une révision du P.O.S.pour que la zone classée initialement NA soit classée en zone Nag. La coordination desdeux dossiers doit être réglée pour qu’ils présentent une concordance parfaite. Leséquipements et les gabarits des voiries doivent faire l’objet d’une définition communeprécise grâce à une concertation poussée avec la commune pour une concordance entre lapolitique d’urbanisme de la commune retranscrite dans le P.O.S. et le projet deremembrement de l’A.F.U.

L’étude préalable aura aussi pour rôle de régler les problèmes de la participationd’urbanisme imposée par la commune et les cessions des espaces publics en find’opération. Ces deux points font l’objet de négociations menées par le technicien réalisantles études préalables et bien souvent, l’élément moteur de l’opération.

Enfin, il est bon de définir le rôle que pourrait tenir la commune dans l’opération.Dans le cas de l’A.F.U. « Les Jardins de B. Maître », la commune de BEAUMONT achoisi traditionnellement de ne pas se mêler à l’opération privée d’aménagement. Cedésengagement lui permet en effet de jouer pleinement son rôle de prescripteur de

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contraintes urbanistiques. La commune garde son indépendance et sa capacité de contrôlede l’opération. Dans cette logique, la municipalité a vendu tous les terrains de la communeà un marchand de biens pour n’avoir aucun intérêt dans l’opération. D’autres communesfont le choix contraire : depuis la loi de 1985, elles peuvent être à l’initiative de la créationde l’association et certaines communes en profitent pour tenir un rôle de meneur ou departicipant pur et simple. Cela leur permet de faire aménager une zone sans trop de fraispour elles tout en leur donnant la possibilité de développer leur politique de logementsocial par exemple. Par contre, du fait de son parti-pris dans l’association, la commune nepeut plus avoir les mêmes exigences d’aménagement.

2. La concertation avec les propriétaires.

Bien avant le mandatement du technicien pour réaliser l’étude préalable, un certainnombre de personnes se démènent pour débloquer la situation et permettre l’aménagementde la zone. Ces personnes peuvent être des propriétaires de terrains situés dans la zone etsoucieux de mettre en valeur leur patrimoine ou bien des professionnels de l’immobilierqui souhaitent que se déclenche une A.F.U. pour réaliser des opérations sur ce territoire.

Ces personnages vont former les moteurs de la réussite de l’opération : ils seront làpour obtenir l’accord des propriétaires grâce à leur connaissance humaine, territoriale ethistorique. Par ailleurs , dans la commune de BEAUMONT à la taille modeste, lesrelations avec l’équipe municipale est assez privilégiée et a permis de faire avancer ledossier de l’A.F.U.

L’intervention du technicien ne viendra qu’après la démarche d’un certain nombre depropriétaires c’est à dire une fois que l’idée d’A.F.U. a fait son chemin dans leur esprit. Legéomètre-expert aura alors à cœ ur d’engager une campagne de réunions publiques quiauront pour objectif d’expliquer les tenants et les aboutissants de la procédure ainsi que sesavantages (plutôt intéressants pour les propriétaires). Son rôle est important puisqu’ilincarne auprès des propriétaires, le professionnel de l’A.F.U. et il devra finir de convaincreles réticents. Les propriétaires de la commune de BEAUMONT sont déjà bien au fait de laprocédure d’A.FU. puisque de grands secteurs du territoire communal ont été aménagés decette manière. Il n’y a eu donc aucune difficulté du côté des propriétaires.

IV- Le Remembrement.

1. Le travail du conseil des syndics.

Une fois élu, le conseil des syndics va avoir la lourde tâche de créer un cadre auxopérations de remembrement. Les règles de remembrement et de répartition des dépensesvont créer ce cadre qui doit répondre à tous les cas existants dans le périmètre syndical. Laréflexion du conseil des syndics s’oriente à définir un cadre général et à régler les casparticuliers de chaque zone et de quelques parcelles. Dans le cas de l’A.F.U. « Les Jardinsde B. Maître », les discussions ont été nombreuses et réfléchies.

Premièrement, il y a dans le périmètre syndical, une parcelle construite. A lademande du propriétaire et dans un souci de concertation, le conseil des syndics a décidé

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de restituer la même parcelle selon son périmètre actuel au Sud et à l’Est. Au Nord, lanouvelle limite sera celle constituée par le bâtiment et son prolongement. Il sera attribué aupropriétaire de cette parcelle, en compensation, l’assiette du chemin communal. De plus,Cette parcelle étant viabilisée par la rue de Bernard Maître, son propriétaire ne supporteraaucune taxe.

Deuxièmement, à la suite de la construction de la déviation de la N89, il s’est crééune servitude de bruit interdisant toute construction tout le long d’une bande de 20 mètresenviron. Comme nous l’avons vu précédemment, il a été décidé d’inclure cette zoneinconstructible dans le périmètre syndical pour un certain nombre de raisons. Denombreuses questions ont été soulevées sur le paiement des taxes syndicales et sur lesprocédures de remembrement. Si les terrains ont été absorbés dans le périmètre syndical,c’est pour qu’ils bénéficient d’une amélioration de leur gestion. Par ailleurs, la partieinconstructible ne supporte aucun équipement. Plusieurs réflexions ont été apportées sur lamanière de les remembrer et de les taxer. Il en est ressorti les règles suivantes :

− Les attributions de lots se font au plus près des apports.− Les valeurs des parcelles d’apport ou des parcelles d’attribution sont toutes

identiques et donc le coefficient de réduction est égal pour toutes les parcelles. Il aété considéré que l’équilibre entre les terrains constructibles et les terrainsinconstructibles ne pouvait pas être respecté. Le choix de ne pas avoir classé lesterrains selon des valeurs différentes a été motivé par le fait que les attributionsallaient se faire à l’emplacement des apports.

Par contre, les règles stipulent que les taxes syndicales seront réparties en deux groupes : A - dépenses liées aux travaux et honoraires de la viabilité générale, à ceux desprestataires de service, ainsi que ceux nécessaires au remembrement, B - dépenses liées plus particulièrement au nombre de lots : travaux et honorairesde branchements , bornage... Les taxes relatives :

• aux dépenses A,seront réparties au mètre-carré des parcelles rendues (de superficies totales S),

1. affectées d’un coefficient 0.30 dans la zone non aedificandi, lelong de la RN 189

2. affectées d’un coefficient 1 pour le reste,• aux dépenses B,

seront réparties suivant le nombre de lots N créés après remembrement.

Les discussions ont donc plus porté sur le prix de revient de la viabilité du terrain que surles règles de remembrement. La question d’estimer la valeur des parties non constructiblesdes lots viabilisés a été soulevée. Il en est ressorti, que même assorties de partiesconstructibles, les surfaces inconstructibles viabilisées ne peuvent pas avoir la mêmevaleur à la vente. Il a été mis en place un abattement important des frais de viabilisation surles parties inconstructibles des lots attribués.

Le calcul du coefficient de réduction va se faire une fois que les espaces publics del’opération d’aménagement sont arrêtés et que le bornage du périmètre est entériné. Lecoefficient de réduction répartit donc, de manière globale, les erreurs de surfaces

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cadastrales par la détermination exacte du périmètre et l’utilisation de surface par lesespaces publics.

2. Le rôle du promoteur.

Dans le cas de l’A.F.U. « Les Jardins de B. Maître », le parcellaire morcelé et enclavéempêche toute intervention directe d’un aménageur privé. Le professionnel a donc toutintérêt à faire déclencher la procédure. L’A.F.U. trouve donc un allié puissant à lamotivation grande qui démarchera aussi bien les propriétaires réticents que la commune etles autorités de tutelle. De plus, il peut s’engager, et là encore c’est tout son intérêt, àacquérir les délaissés ce qui lui augmente sa masse foncière. Dans le cas de cette A.F.U., lepromoteur a acquis tous les terrains appartenant à la mairie. Compte tenu, de la volonté dela municipalité de ne pas participer à l’A.F.U., il est à penser que l’association n’auraitjamais vu le jour sans la participation de l’aménageur privé.

Par ailleurs, dans le cadre du remembrement, l’importance de la masse foncièreappartenant au promoteur immobilier va permettre une souplesse de constitution du plan deremembrement. Ses lots vont faire office de « bouche-trou » pour remplir correctement lesmasses. De plus, le promoteur est sentimentalement moins attaché à la situation de son lot.Cela permet, là encore, une souplesse dans l’élaboration du plan de remembrement.

Enfin, avec le recul qu’a le cabinet GAILLARD en matière d’A.F.U., il s’est avéréque la présence d’un professionnel de l’immobilier est indispensable dans le conseil dessyndics. Il apporte une sérénité, une vision du marché foncier et une expérience del’aménagement que les autres syndics ne peuvent avoir. Son avis sur le financement etl’économie de l’aménagement est toujours bon à écouter.

3. Travaux de viabilisation et dissolution de l’A.F.U.

Les travaux de viabilisation vont pouvoir commencer dès la publication du plan deremembrement. Ils répondent à la législation des marchés publics à savoir, si le montantdes travaux dépasse 90 000 Euros H.T., le marché fait l’objet d’un appel d’offre national.

La procédure de remembrement nous oblige à une exécution des travaux parfaite. Eneffet, les surfaces des lots sont figées par la publication du plan de remembrement. Les lotssont déjà bornés avant le début des travaux. Cela nécessite un respect parfait des limites devoirie. Il y a un cas de naissance de litiges notamment sur la délimitation des lots. Si lessurfaces ne sont pas respectées, il y a création de discordances avec les informationsconservées aux hypothèques et avec la minute du plan de remembrement faisant office deplan de bornage. Il faut donc porter une attention particulière à l’exécution des travaux.

Par ailleurs, il se pose le problème de la réception des travaux qui n’existe pas dans lecadre de la procédure d’A.F.U. La qualité des travaux sera donc vérifiée par le conseil dessyndics puisque ses membres sont particulièrement concernés par l’aménagement etsurtout par la commune qui est chargée de classer les espaces publics dans son domainepublic. La cession des espaces publics à la commune est un problème crucial pour l’A.F.U.

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puisqu’elle ne pourra se dissoudre qu’une fois débarrassée de la propriété des bienspublics.

La dissolution de l’association ne pourra donc intervenir qu’après :− la cession des espaces publics soit à la commune soit à une autre forme

d’association des propriétaires chargée de leur gestion.− Le solde des comptes de l’association avec notamment le recouvrement

complet des taxes syndicales demandées aux propriétaires. Certes, l’A.F.U.possède certains pouvoirs de coercition auprès des mauvais payeurs maischaque propriétaire est à même de procéder à des recours devant la justicepour non respect de l’équité de répartition des dépenses.

Enfin, aucun texte ne garantit la constructibilité des terrains ainsi viabilisés. Ilsdevront faire l’objet d’une demande de certificat d’urbanisme constatant la constructibilitédes terrains. De plus, l’A.FU. va permettre une commercialisation plus douce et plusprogressive des terrains viabilisés. En effet, comparativement à d’autres procéduresd’aménagement, moins de lots seront mis en vente sur le marché. Les parcelles viabiliséesne sont pas toutes destinées à la vente mais à une utilisation personnelle. Par ailleurs, lespropriétaires détiennent des parcelles de taille variable compte tenu de l’hétérogénéité dessurfaces d’apport. Cette gamme d’offre permettra d’écouler plus facilement les différentsproduits proposés.

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Partie 4: PERSPECTIVES ET EVOLUTIONS.

I- Jurisprudence et contentieux.

Il faut remarquer qu’une démarche judiciaire contre une A.F.U. ne peut se faire quesur une décision administrative. Or, la vie de l’A.F.U. autorisée est ponctuée par troisarrêtés préfectoraux susceptibles d’être ester en justice :

– L’arrêté de création de l’A.F.U. autorisant l’association.– L’arrêté de remembrement finalisant les transferts de propriété.– L’arrêté de dissolution de l’A.F.U.

Les 2 premiers arrêtés préfectoraux font l’objet de tous les contentieux.

1. Nature juridique des A.F.U. autorisées.

1.1 Le statut d’établissement public.Le statut des A.F.U. a été fixé depuis bien longtemps. Pourtant, il a forcément des

conséquences importantes sur l’évolution jurisprudentielle à venir. L’arrêt Dame Gimbertde Fallois rendu par le Tribunal des Conflits le 20 Novembre 1961 et l’arrêt Canal deGignac rendu par le Conseil d’Etat le 9 Décembre 1899 ont conféré aux associationssyndicales de propriétaires la personnalité morale publique et, par la même occasion, auxAssociation Foncières Urbaine autorisées et forcées.

1.2 La maîtrise d’ouvrage.Les prérogatives de puissance publique après annulation de l’arrêté préfectoral de

création. L’annulation de l’arrêté préfectoral d’autorisation d’une A.F.U. ne permet pas àl’association de se prévaloir des prérogatives de puissances publiques dont elle étaitinvestie jusque là. (TA Strasbourg, 6 Décembre 1984).

1.3 Compétence judiciaire.De part sa nature d’établissement public, les A.F.U. relèvent de la juridiction

administrative. Elles relèveront en première instance du Tribunal Administratif et en appelau Conseil d’Etat. Toutefois, comme nous le verrons plus loin, les cours administrativesd’appel sont compétentes, en application du décret du 17 Mars 1992, pour connaître desappels formés contre les jugements rendus sur des recours pour excès de pouvoir tendant àl’annulation de l’arrêté autorisant l’Association Foncière Urbaine.(CE 30 Juillet 1997).

1.4 Organes administratifs des A.F.U.Président et vice président.

Les différents textes législatifs et réglementaires portant sur les associationssyndicales de propriétaires ne prévoient pas pour leur président la possibilité de percevoirdes indemnités de fonction, contrairement aux élus locaux, en considérant lesresponsabilités qu’ils exercent au sein d’établissements intercommunaux ou communaux.La jurisprudence du Conseil d’Etat précise, de plus, que les versements financiers qui nesont pas prévus par les textes ne peuvent être autorisés. (arrêt Hélias, C.E. 18 mars 1994).

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2. Modalité de création.

2.1 Qualité de propriétaires / La participation des collectivités locales.Pour faire partie d’une association foncière urbaine autorisée, il est indispensable

d’être propriétaire d’un terrain nu ou bâti situé dans le périmètre syndicale. Or, le Conseild’Etat a statué qu’aucune disposition législative ou réglementaire ne s’opposait à ce qu’unecollectivité publique puisse être membre d’une Association Foncière urbaine en tant quepropriétaire, dans le périmètre syndical, d’un terrain dépendant de son domaine privé (arrêtAssociation Syndicale du Canal de Gap, 7 Février 1964).

2.2 La délimitation du périmètre de l’A.F.U.Lors d’une décision de réduction du périmètre syndical tel qu’il a été indiqué dans le

dossier d’enquête , les article 10 et 11 de la loi du 21 juin 1865, l’article 6 du décret du 26février 1974 et l’article L.322-3 du code de l’urbanisme prévoient que:

– Les propriétaires encore concernés par le projet modifié doivent être informés dela décision prise et de ses répercussions sur le coût prévisible des travauxnouvellement projetés.

– Les propriétaires doivent être mis en mesure d’exprimer leur consentement ouleur refus d’adhésion à l’association en toute connaissance de cause.

Le Conseil d’Etat a statué que le préfet ne pouvait autoriser l’association, bien que lesconditions de majorité soient respectées, sans qu’il ait été procédé à une nouvelle enquêtepublique (arrêt Association de sauvegarde du Mont Saint Quentin, 5 novembre 1982). Lesjuges ont considéré qu’il y avait méconnaissance de la condition d’information despropriétaires sur le nouveau projet et qu’il y avait donc non respect des textes précités.

3. Décision préfectorale d’autorisation.

3.1 Caractère de la décision préfectorale.Le Conseil d’Etat a statué que l’arrêté préfectoral autorisant la constitution d’une

Association Foncière Urbaine sur le fondement de l’article L.322-3 du code de l’urbanismene présente pas le caractère d’un acte réglementaire. Il devient donc définitif dès lors qu’iln’a pas été attaqué dans le délai du recours contentieux (arrêt Fédération des associationsdu Sud Seine et Marnais pour la protection de la Vallée de la Seine, 13 février 1985).

3.2 Rôle du préfet.Même lorsque les conditions de majorité sont remplies et les formalités prévues par

le décret du 18 décembre 1927 ont été remplies, le préfet a le pouvoir, au vu de l’enquêtepublique, de l’avis du commissaire enquêteur, en tenant compte des intérêts particuliers etde l’intérêt général de décider si l’association peut être autorisée ou non. Sa décision n’estsoumise qu’à un très faible contrôle du juge de l’excès de pouvoir (CE, 19 mai 1911Commune de Treclun ; 29 juin 1973, Association syndicale libre des propriétaires de lavilla Mulhouse).

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3.3 Recours à l’encontre de l’arrêté préfectoral.

Recours administratif :Selon l’article 13 de la loi du 21 juin 1865 sur les associations syndicales : Les

propriétaires intéressés et les tiers peuvent déférer l’arrêté préfectoral qui a autorisél’association au ministre compétent dans le délai d’un mois à partir de l’affichage. Lerecours est alors statué par décret rendu en Conseil d’Etat.

Recours contentieux :Comme on l’a vu précédemment les Associations Foncières Urbaines relèvent de la

juridiction administrative grâce à leur statut d’établissement public. Le recours se fera doncen première instance auprès du tribunal administratif et en appel, auprès du Conseil d’Etat.Il existe pourtant une exception : compte tenu de la nature de l’arrêté préfectoral decréation de l’association foncière qui ne présente qu’un caractère réglementaire, la CourAdministrative d’Appel est compétente pour connaître des appels formés contre lesjugements rendus en première instance pour excès de pouvoir tendant à l’annulation d’untel arrêté.

De plus, le délai de recours contentieux contre l’arrêté préfectoral autorisant lacréation d’une Association Foncière Urbaine ne commence à courir que lorsqu’il a étésatisfait à l’ensemble des formalités de publicité prévues par la loi (CE, 5 novembre 1982,Association de sauvegarde du Mont saint Quentin).

Une observation est à faire sur le délai de recours contentieux fait à l’encontre del’arrêté de création de l’Association Foncière Urbaine. Le délai normal de recours contrel’arrêté préfectoral d’autorisation est de deux mois. Toutefois, l’article 17 de la loi du 21juin 1865 ouvre à chaque propriétaire une possibilité de contester plus tardivement « saqualité d’associé ou la validité de l’association », cette contestation pouvant être forméejusqu’à l’expiration d’un délai de quatre mois à compter de la notification du premier rôledes taxes.

3.4 Responsabilité de la puissance publique.Si le caractère illégal de l’autorisation de création d’une association foncière urbaine

est prouvé, les propriétaires d’immeubles situés dans le périmètre syndical sont fondés àdemander à l’Etat des réparations du préjudice actuel, direct et certain causé par la faute duPréfet ayant autorisé l’association. Le préjudice correspondant au paiement des taxessyndicales peut, au moins partiellement, compensé par la constitution d’un parcellaireordonné et par la réalisation des équipements publics destinés à desservir les terrains encause. En fait, par ce biais, il est considéré que, grâce à l’ensemble des travaux déjàréalisés, le terrain bénéficie d’une plus-value pouvant correspondre au montant des taxessyndicales. Toutefois, le juge a bien précisé que ces modifications du parcellaire et leséquipements réalisés doivent être utilisables par les propriétaires. Si tel n’était pas le cas,l’Etat doit payer une indemnité correspondant au montant des taxes syndicales que lespropriétaires justifient avoir versées à l’association.

Le tribunal administratif de Strasbourg dans son arrêt époux Malhomme a pucaractériser la faute de l’administration : le juge a reproché à l’administration, lamodification tardive de son comportement qui a mis 6 ans à manifester des réticencesenvers l’opération d’aménagement mise en œ uvre par l’Association Foncière Urbaine.Cette absence de réaction de la part de l’administration pendant une durée aussi longueconstitue une faute qui engage sa responsabilité.

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Enfin, les requérants ne peuvent prétendre à être indemnisés que d’un préjudicedirect, actuel et certain. Les conséquences éventuelles de la remise en cause du projetd’aménagement telles que l’évolution des prix de la construction et du crédit, le maintiendans une situation locative, l’existence de manques à gagner ou divers frais ne peuvent êtrepris en compte du fait de l’absence d’une relation directe avec la faute de l’administration.(TA Strasbourg, 15 décembre 1987, époux Malhomme).

Il faut souligner la grande rigueur avec laquelle le Conseil d’Etat veille au respect desrègles de procédure de constitution de l’association. On va pouvoir le constater à traversplusieurs exemples.

3.5 L’enquête publique préalable à la création de l’A.F.U.Suite à une réduction substantielle du périmètre de l’Association Foncière Urbaine, le

Conseil d’Etat donne raison au préfet d’avoir demandé une nouvelle enquête publiquepréalable à la constitution de l’A.F.U. malgré l’accord, à la majorité recquise despropriétaires. Le Conseil d’Etat a considéré que l’importance de la modification dupérimètre et de l’opération d’aménagement interdisait au préfet d’autoriser la création del’A.F.U. sans la tenue d’une nouvelle enquête publique (CE, 5 novembre 1982, associationde sauvegarde du Mont Saint Quentin – CE, 12 octobre 1984, Association FoncièreUrbaine des vignes et commune de Chazelles).

3.6 Formalité de publicité de l’arrêté de création.La procédure d’instruction préalable à la constitution d’une association foncière

urbaine autorisée est entachée d’irrégularité dès lors que les extraits de l’arrêté préfectoralordonnant l’ouverture de l’enquête administrative relative au projet de constitution del’association publiés dans la presse locale ne comporte pas les indications de date, heure etlieu de réunion de l’assemblée générale constitutive de l’association et ne précisent pas lesconséquences de l’abstention des propriétaires intéressés et ce, alors même que le texte del’arrêté préfectoral, qui a fait l’objet d’un affichage réglementaire comportait cesindications (CE, 7 février 1986, Daniau).

4. Les taxes syndicales.

Les taxes syndicales perçues par l’A.F.U. sont assimilables aux contributionsdirectes. Pourtant, il a été jugé que les dispositions de la loi du 21 juin 1865 ne prévoyaientpas la mise en œ uvre des procédures fiscales.

Ainsi, le recours administratif auprès du Trésorier Payeur Général est inutile avantune saisine du Tribunal Administratif. (TA, Nantes, 9 avril 1987, Douma).

Par ailleurs il n’est possible d’obtenir un sursis de paiement qu’à la condition qu’uneréclamation dans laquelle était expressément formulée cette demande ait fait l’objet d’unrejet de la part de l’autorité administrative. (TA Nantes, 9 avril 1987, Douma).

L’article 43 du décret du 18 décembre 1927 stipule que « le recours au tribunaladministratif contre les opérations qui ont fixé les bases de répartition des dépenses, cesse

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d’être recevable trois mois après la mise en recouvrement du premier rôle ayant faitl’application de ces bases ».

De plus l’article 41 du décret du 18 décembre 1927 ajoute que : chaque propriété doitêtre imposée « en raison de l’intérêt qu’elle a à l'exécution des travaux ». En conséquence,plusieurs arrêts du Conseil d’Etat essayent de préciser les règles de répartition desdépenses, sans toutefois donner des solutions fixes puisque variables selon les opérationsmenées. Le juge énonce donc qu’il faut tenir compte de l’intérêt réel des travaux pourchaque propriété pour la répartition des dépenses (CE, 4 mai 1979, Pillon – CE, 8 mars1989, Ruchaud).

5. Le remembrement.

Ce sont les dispositions relatives au remembrement qui constituent le principal foyerdu contentieux. Rappelons d’abord, dans ses grands traits, la procédure à suivre pourmener à bien le remembrement et le transfert de propriété. Le projet de remembrement,établi par l’A.F.U. est soumis à enquête publique. En cas d’observation non satisfaite par leconseil des syndics, la commission consultative donne son avis motivé sur le projet. Suite àla notification de l’avis de cette commission et à la décision motivée du conseil dessyndics, le propriétaire dispose d’un délai de deux mois pour saisir le juge del’expropriation sur les motifs définis plus bas. Le conseil des syndics arrête le plan deremembrement après les modifications, en exécution d’une décision de justice. Le plan deremembrement fait l’objet d’une approbation de la part du préfet. L’arrêté préfectoral apour effet de prononcer les transferts et attributions de propriété.

5.1 Caractère de la décision préfectorale.L’arrêté qui approuve le plan de remembrement élaboré par l’association foncière

urbaine ne présente pas le caractère d’une décision individuelle au sens de l’article 2 de laloi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’améliorationdes relations entre l’administration et le public et n’a donc pas à faire l’objet d’unemotivation expresse (contrairement à l’arrêté préfectoral autorisant l’Association FoncièreUrbaine).

5.2 Etablissement du projet de remembrement.L’article R.322-8 du code de l’urbanisme indique que le projet de remembrement doit

être établi dans l’intérêt commun, eu égard aux possibilités d’utilisation du sol à l’intérieurdu périmètre de remembrement. Ainsi, le Conseil d’Etat, dans son arrêt du 13 mai 1996,énonce que le remembrement auquel à procédé une AFU ne méconnaît pas les dispositionsde cet article, ni le principe d’égalité. Ce remembrement qui permettait un développementharmonieux par un regroupement de terrains forestiers attribués à l’Office National desForêts et par l’attribution de terrains constructibles aux propriétaires assurait unerépartition équitable des droits des propriétaires dans leur intérêt commun.

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5.3 Composition du dossier d’enquête publique.Le contenu du dossier soumis à enquête publique est défini par l’article R.322-10 du

code de l’urbanisme. ce dossier comprend :– Le plan et état parcellaire avant remembrement.– Une notice rappelant les dispositions des articles L.322-6 et R.322-9 du

code de l’Urbanisme.– Une notice sur le mode d’évaluation des valeurs des parcelles avant

remembrement.– Un état des valeurs des parcelles avant remembrement.– Un état des constructions à démolir.– Le plan et l’état parcellaire après remembrement.– Une notice sur le mode d’évaluation des valeurs des parcelles après

remembrement.– Le tableau comparatif par propriétaire, avant et après remembrement des

valeurs des parcelles.– Un état des terrains faisant l’objet, avant remembrement, d’une affectation

à des usages publics et un état des terrains à affecter après remembrement àces mêmes usages.

– Un état des dépenses faites ou à faire– Les prescriptions propres à l’opération.

Le juge a fait plusieurs observations sur le contenu de ce dossier notamment :– Le plan parcellaire doit indiquer le tracé du ou des périmètres intéressés

(CE, 5 novembre 1982, association de sauvegarde du Mont Saint Quentin).– Une étude d’impact n’accompagne pas nécessairement le dossier d’enquête

(CE, 13 février 1985, fédération des associations Sud Seine et Marnais pourla protection de la vallée de la Seine).

5.4 Saisine du juge de l’expropriation.Le juge de l’expropriation est compétent pour statuer sur les contestations relative à

l’évaluation des parcelles remembrées et sur celles soulevées à l’occasion duremembrement et afférentes aux privilèges, hypothèques et autres droits réels (articleL.322-6 du code de l’urbanisme). Le Conseil d’Etat a confirmé cette disposition enaffirmant que la décision par laquelle le conseil des syndics statue sur les observations despropriétaires intéressés ne peut être contestée que devant le juge des expropriations en cequ’elle porte sur l’évaluation des parcelles remembrées, les privilèges, hypothèques etservitudes (CE, 13 mai 1996).

5.5 Limitation de compétence du juge de l’expropriation.La compétence de la juridiction de l’expropriation se limite, comme nous l’avons vu,

aux évaluations des biens remembrés et aux litiges sur les privilèges, hypothèques et autresdroits réels. La cour de Cassation a précisé que les litiges portant sur le transfert du droit depropriété lui-même relevait de la juridiction administrative (Cass., 22 juillet 1987).

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II- La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain.

1. Présentation de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain.

Avant l’adoption de cette loi, le gouvernement faisait un certain nombre de constats.La France a certes doublé son nombre de logements au cours de la seconde moitié duXXème siècle mais cet effort s’est particulièrement effectué par l’extension des villes lesplus peuplées. Cette évolution ne s’est pas faite sans conséquences à la fois sur lesterritoires de ces villes mais aussi sur les territoires ruraux. Pour le gouvernement, il existedonc aujourd’hui une double crise, celle du territoire urbain et celle du territoire rural,conséquence des logiques qui ont organisé la croissance de l’un et la dévitalisation del’autre.

La loi vise alors à donner une plus grande cohérence au développement des villes et àassurer le renouvellement du tissu urbain dont l’extension mal maîtrisée a produit denombreux effets néfastes : dépérissement de quartiers, ségrégation entre habitants,asphyxie des moyens de transport, diminution de la qualité de vie des habitants,creusement des inégalités.

La loi S.R.U. s’inscrit dans la continuité des lois du 25 juin 1999 d’orientation pourl’aménagement et le développement durable du territoire et du 12 juillet 1999 relative aurenforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

Elle repose sur une exigence de solidarité destinée à assurer le développementcohérent des territoires urbains, périurbains et ruraux pour

− engager, dans les quartiers anciens et dégradés, des actions fortes de renouvellementurbain,

− assurer la mixité sociale dans des villes plus équilibrée grâce à une plus grandediversité de l’habitat.La loi s’appuie également sur le principe de développement durable et de la qualité

de la vie : le développement des villes doit se faire dans un plus grand respect desterritoires qui les entourent et dans le souci d’économie de l’espace et d’équilibre avec lesespaces ruraux.

Enfin, la loi s’appuie sur le principe de démocratisation et de décentralisation et viseà rendre le droit plus lisible.

Forte de ses considérations, la loi poursuit trois objectifs majeurs.

− Volet Urbanisme : Redéfinition des outils d’organisation des territoires urbains. Ilest mis en place le Schéma de Cohérence Territoriale , qui remplace le schémaDirecteur, le Plan Local d’Urbanisme qui remplace le Plan d’Occupation des Sols.Les cartes communales sont réformées.

− Volet Habitat : il y a une forte volonté de la part du législateur, d’atteindre unobjectif de mixité sociale puisque la loi fixe un objectif de 20 % au nombre delogements locatifs sociaux par commune. De plus, il institue un prélèvement sur lesrecettes des communes qui n’atteignent pas ce seuil. Toutefois, il existe desprocédures de déduction si la commune investit pour atteindre cet objectif. Enfin, desmesures sont prises pour les copropriétés dégradées, l’insalubrité et le péril.

− Volet déplacement : le constat est fait que l’urbanisation des cinquante dernièresannées a privilégié les déplacements en voiture au détriment des autres moyens detransport. Pourtant, les Plan de Déplacement Urbains ont essayé de prendre en

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compte ces problèmes. Il subsiste toutefois les difficultés du stationnement et descentres-villes. La mixité sociale est donc remise en cause et certains centres-villes setransforment en quartiers-musées. C’est pour cela qu’il est donné de nouveauxobjectifs aux P.D.U.

2. Les réponses de l’Association Foncière Urbaine aux objectifs de la loi S.R.U.

2.1 Le principe de démocratisation.

Nous rappelons tout d’abord que c’est la loi d’orientation foncière du 30 décembre1967 qui a institué les Associations Foncières Urbaines. Or, lors de la présentation de cetteloi au parlement, les motifs présentés par le gouvernement faisaient déjà le constat que« les propriétaires privés devraient jouer, dans le développement de l’urbanisation, le rôled’exécutants actifs ». Ils rajoutaient qu’ « outre ses heureux effets sur les plans politique etsociologique, leur action compléterait et équilibrerait celles des collectivités pourdéterminer les secteurs vers lesquels doit être dirigé de préférence le double effetd’équipement et de construction ». La loi d’orientation foncière a donc créé lesAssociations Foncières Urbaines pour répondre à une demande de participation despropriétaires à l’aménagement de leur ville. La procédure mise en place par la loi de 1967et le décret du 26 février 1974 a pu développer une réelle concertation des pouvoirspublics, en l’occurrence la commune, avec les propriétaires de biens fonciers, simplescitoyens de la commune. Par ailleurs, l’A.F.U. donne à la ville une possibilité deconcertation entre les habitants de la ville.

Cette concertation forte s’accompagne d’une démocratisation de l’aménagement. Parl’A.F.U., il a été développé une notion de participation active du propriétaire àl’aménagement de sa ville. En effet, la procédure de l’A.F.U. ouvre de larges possibilitésd’exprimer et de réaliser ses désirs et d’affirmer ses convictions quant à l’aménagement deson quartier.

Nous voyons donc que par l’intermédiaire de l’Association Foncière Urbainel’autorité administrative a voulu mettre un véritable instrument de démocratie entre lesmains des propriétaires fonciers. L’aménagement, depuis 1967, peut être réellement confiéà un regroupement de propriétaires. Cette démarche de l’autorité convient parfaitement auxobjectifs de démocratisation du droit de l’urbanisme.

2.2 Le principe de décentralisation.

L’A.F.U. donne la possibilité de réaliser un aménagement à l’échelle du quartier parl’initiative de propriétaires en concertation avec la commune. De plus, l’association a lestatut d’un établissement public ce qui lui confère des prérogatives de puissance publique àl’échelle de la commune. Elle est donc l’expression d’un rejet de la toute puissanceétatique, même si elle reste toujours sous le contrôle étroit du préfet.

Par ailleurs, la loi du 18 juillet 1985 a entamé une décentralisation des compétencesen matière d’Association Foncière Urbaine. Elle a proposé plusieurs réformes qui donnentà la commune un rôle beaucoup plus complet de contrôle et d’incitation des A.F.U. Lors dela parution de cette loi, le législateur a voulu éviter la création d’associations qui s’érigenten groupes de pression pour imposer leurs volontés au conseil municipal. Dans cetteoptique, la commune peut donc s’opposer à la création de l’Association Foncière Urbaine

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et au nouveau parcellaire si elle est dotée d’un P.O.S. approuvé. Avec la réforme apportéepar la loi S.R.U., la commune pourra opposer son droit de veto lorsqu’elle sera dotée d’unPlan Local d’Urbanisme ou d’une carte communale puisque la loi rend cette dernièreopposable au tiers. De plus, en application de l’article L.322-6 du Code de l’Urbanisme, lacommune peut aussi imposer une réglementation d’urbanisme complémentaire lorsque lesdocuments d’urbanisme sont insuffisants. Cette mesure risque de disparaître compte tenude la réforme apportée au Plan Local d’Urbanisme qui se veut normalement plus facile àmanipuler et à modifier. La commune aura alors tendance à réviser le P.L.U. en lecomplétant de règles d’urbanisme nécessaires, comme cela va se pratiquer dans le cadre dela procédure de Z.A.C. Enfin, la commune peut imposer le préfinancement des taxesd’urbanisme, dans les mêmes conditions qu’elle peut y assujettir les lotisseurs.

2.3 Principe de développement durable et de qualité de vie.

Le développement durable de la ville ne peut se faire que dans le respect desterritoires qui l’entourent. Il faut un meilleur équilibre entre les milieux urbains,périurbains et ruraux et une plus grande cohérence dans le développement de la ville.

Ce respect des territoires alentours passe par une économie des espaces urbains et deséquipements publics. Or l’association foncière urbaine, comme nous l’avons vuprécédemment, peut être mise en place dans des contextes biens spécifiques : parcellairetrès morcelé, multitude de propriétaires, zones sous équipées ou non viabilisées. Cessituations peuvent amener à des pertes de terrains constructibles puisque les autresprocédures d’aménagement auront du mal à intervenir et les aménageurs privés hésiteront às’engager dans une procédure longue et hasardeuse. Il se trouve alors que l’AssociationFoncière Urbaine est un bon moyen pour réaliser des économies importantes d’espace àconstruire. Elle permet de remplir les trous formés par une extension de la ville trop rapideet trop incohérente. L’A.F.U. donne donc des solutions d’économie de terrains etd’équipement public sur des zones qui peuvent être assez importantes.

Ce respect passe aussi par un meilleur équilibre entre les milieux urbains et ruraux.Or, l’A.F.U. regroupe les propriétaires d’immeubles situés dans le périmètre syndical. Lesterrains situés en zone périurbaine vont appartenir à des exploitants agricoles, en indivisionà des familles suite à un héritage, à un professionnel attendant le moment propice pourlancer une opération d’aménagement. Il existe donc une pluralité des propriétaires et deleurs motivations quant au devenir de leurs biens. L’A.F.U. ne pourra être créée que parl’addition d’un certain nombre de volontés similaires, voulant rendre leurs terrainsconstructibles. Cette concertation permet un équilibre des territoires par la volonté réelledes propriétaires et non pas par la volonté intéressée de la commune ou de l’investisseur.

2.4 Exigence de solidarité.

Cette exigence de solidarité sera atteinte en remplissant deux objectifs : engager dansles quartiers anciens et dégradés des actions fortes de renouvellement urbains et assurer lamixité sociale.

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Renouvellement urbain :Le contexte propice à l’application de la procédure prévue pour les Associations

Foncières Urbaines peut tout à fait répondre à cet objectif. En effet, l’A.F.U. peut très bienintervenir sur des secteurs de la ville où des îlots formés à l’intérieur de périmètre bâtissont inconstructibles ou supportent des immeubles vétustes voués à la démolition.L’A.F.U. va avoir pour rôle de restructurer dans son ensemble cette zone d’un point de vuefoncier mais aussi d’un point de vue des équipements publics. L’association aura donc bienle rôle de redynamiser un quartier à partir de la volonté des propriétaires.

Par ailleurs, la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œ uvre du pacte derelance pour la ville a prévu une cinquième compétence aux A.F.U. en leur permettant deréaliser le remembrement foncier ou le regroupement de parcelles en vue de larestructuration urbaine des grands ensembles et quartiers dégradés. L’objet de l’associationpeut comporter aussi la conduite d’actions de toute nature menées ou prescrites àl’occasion des travaux nécessaires et pouvant inclure des actions d’insertionprofessionnelle et sociale en faveur des habitants des grands ensembles et quartiersconcernés. Les A.F.U. répondent donc encore une fois aux exigences de solidarité prévuepar la loi S.R.U.

Mixité sociale.L’association foncière urbaine est un regroupement de propriétaires d’immeubles

situés dans le périmètre syndical. Ces propriétaires adhèrent pour plusieurs raisons àl’A.F.U. mais notamment pour pouvoir récupérer un terrain constructible sur lequel ilscomptent bien bâtir une maison pour eux ou pour leurs enfants. Or, ces propriétaires sontd’origines diverses et ne sont pas forcément issus du même moule social comme on peut levoir avec les acquéreurs de lots de lotissements. En effet, la démarche, dans le cadre del’A.F.U., est totalement différente. Le propriétaire apporte un certain nombre de terrainsdont l’origine est très variée (héritage, achat spéculatif, terres agricoles) et qui nepréfigurent d’un quelconque rang social. Certes, par cette pluralité de propriétaires,l’A.F.U. ne remplit pas les quotas de 20 % de logements à caractère social mais ellecontribue à la mixité sociale de la ville.

Par ailleurs, la commune va trouver à travers l’A.F.U. un moyen efficace pourréaliser sa politique de logement social. En effet, comme dans d’autres procédures, lacommune peut avoir envie de consacrer un certain nombre de lots pour réaliser deslogements à caractère social.. Dans l’A.F.U., elle est considérée comme un simplepropriétaire avec les mêmes prérogatives qu’un particulier. Toutefois, elle peut mettre enplace une politique d’acquisition foncière au sein de l’A.F.U. pour avoir une superficiesuffisante afin de mener à bien ses objectifs : elle pourra, par exemple se porter garante durachat des délaissés. Elle évite ainsi le recours à l’expropriation toujours impopulaire etprofite du cadre de l’A.F.U. pour se débarrasser de la responsabilité de l’opération. Nous levoyons, l’A.F.U. est une procédure tout à fait adéquate pour accueillir une politique dedéveloppement des logements à caractère social.

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CONCLUSION.

A travers ce mémoire, nous avons pu voir les multiples facettes des A.F.U. Nousavons vu les raisons de leur naissance à la suite de toute une évolution de la société. Nousavons étudié les caractéristiques majeures de ce type d’association en mettant en avant lesavantages indéniables pour une réussite et une qualité des aménagements réalisés. Nousavons vu enfin, qu’avec ses évolutions réglementaires et jurisprudentielles l’A.F.U. restaitplus que jamais d’actualité notamment avec l’arrivée de la loi S.R.U.

En synthèse de tous nos dires, un seul point est important à retenir. L’A.F.U. relèved’un esprit totalement différent de ceux des autres procédures et se retrouve ainsi uniquedans le paysage des procédures d’aménagement. Cet esprit si caractéristique eststatutairement orienté vers la concertation puisque les A.F.U. consistent en unregroupement, au sein d’une association, de propriétaires de biens fonciers. Les décisionssont prises par les habitants du quartier selon leur désir et non pas par une autoritésupérieure quelconque.

L’Association Foncière Urbaine demande donc une démarche de l’aménagementtotalement différente qui peut déstabiliser les professionnels et les autoritésadministratives. Cependant, alors que l’on constate que la société évolue vers desphénomènes d’échanges d’information, d’expression de chaque citoyen notamment par leréseau Internet, l’A.F.U. semble répondre de manière directe à ces dernières évolutions. Ilnous semble même qu’elle constitue, encore de nos jours, un fer de lance dudéveloppement de la concertation des propriétaires permettant par sa procédure desensibiliser les acteurs de son aménagement à la conciliation et à son processusdécisionnel. L’Association Foncière Urbaine a donc encore de beaux jours devant elle etdevrait connaître un développement conséquent, d’autant plus que la loi S.R.U. a confirméles mêmes principes de concertation et de décentralisation.

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§ Brochure La Propriété, Ordre des Géomètres-Experts, supplément à la revueGéomètre de Décembre 1999.

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ANNEXES.

CHRONOLOGIE DU DEROULEMENT DES OPERATIONS D’UNE A.F.U.

Proposée par le cabinet GAILLARD aux futurs adhérents.

§ Réunion d’information.

§ Constitution d’un dossier de demande de création au Préfet.

§ Mise à l’enquête par le Préfet.

§ Convocation par le Préfet d’une Assemblée Générale constitutive.

§ Décision préfectorale de création.

§ Convocation d’une Assemblée Générale pour l’élection du Conseil des Syndics.

§ Election d’un Président par le Conseil des Syndics.

§ Etablissement des règles de remembrement et de répartition des dépenses.

§ Etablissement du budget.

§ Approbation d’un schéma d’organisation des terrains à bâtir par le conseil desSyndics et l’Administration.

§ Etablissement d’un projet de remembrement par le Géomètre-Expert enconcertation avec les propriétaires.

§ Approbation du plan de remembrement par le Conseil des Syndics.

§ Dossier de remembrement soumis à l’enquête par le Préfet.

§ Arrêté de remembrement délivré par le préfet.

§ Publicité de l’arrêté de remembrement aux Hypothèques après acceptation du planpar le service du Cadastre (affectation des nouvelles propriétés).

§ Consultation des entreprises pour la passation des marchés publics des travaux.

§ Réalisation des travaux.

§ Demande et délivrance de certificats d’urbanisme pour chaque lot qui délivrent leurconstructibilité

§ Demande de convocation d’une Assemblée Générale de dissolution au Préfet aprèsenquête ordonnée.

Juillet 2001

Le cas particulier de l’A.F.U. « les Jardins de Bernard Maître »à BEAUMONT

Mise en évidence des éléments structurant de l’environnement del’A.F.U.

Juillet 2001

Plan de situation de l’A.F.U.Mise en évidence des difficultés de transit Est-Ouest.

Juillet 2001

Juillet 2001

Répartition des lots

0

5

10

15

20

25

30

<500

500-

550

550-

600

600-

650

650-

700

700-

750

750-

800

800-

850

850-

900

900-

950

950-

1000

1000

-105

0

>105

0

Surface (m²)

Nom

bre

de lo

ts

Série1

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RESUME

Prenant naissance avec la loi d’orientation foncière de 1967, les Association FoncièresUrbaines développent des caractéristiques atypiques dans le paysage des procéduresd’aménagement françaises. La concertation, la participation active des propriétaires offertespar l’A.F.U., le tout sous un contrôle fort de l’administration et des collectivités créent desconditions insolites mais bénéfiques pour la réussite et la qualité urbanistique de l’opérationd’aménagement. Cet argument est étayé par une comparaison en filigrane tout au long de cemémoire avec la procédure de Z.A.C. et de lotissement et par la présentation d’un casparticulier étudié dans le département du PUY DE DOME.

Enfin, après la présentation d’une certaine évolution de la procédure d’A.F.U., impulséepar la jurisprudence, ce mémoire essaye de montrer que ce type d’association de propriétairesest tout à fait à même de répondre aux objectifs lancés aux opérateurs de l’urbanisme par laloi relative à la solidarité et au renouvellement urbain.

ABSTRACT

As part of the process of the 1967 loi d’orientation foncière (outline act on land), FrenchAssociations Foncières Urbaines, AFU for short, have come up with rather uncommoncharacdteristics compared with mainstream development proceedings in France. AFU allowsowners to get involved in a project under strict administrative supervision; these odd yetbeneficial conditions might help to achieve high-standard urban projects in developmentoperations.

In this dissertation this theory may be documented with an underlying comparativestudy with mixed housing development zone, and multi-dwelling housing proceedings, andwith the case study of a development in the PUY DE DOME.

Initiated by jurisprudence, this dissertation will maintain the ability of such structures tomeet the requirements imposed upon urban planners by the SRU law. (loi relative à lasolidarité et au renouvellement urbain).

Mots-clés : Association foncières urbaines, lotissement, Z.A.C., urbanisme, concertation, loiSRU.