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Les 100 premiers jours

Groupe TerritorialCS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63

Collection « Les 100 premiers jours » - Réf. : PJ - Mai 2016Retrouvez tous nos ouvrages sur www.lagazetteboutique.fr

DGS ou DGA

Fabrice AnguenotChargé de mission dans un organisme public, formateur

Joël ClérembauxConsultant et formateur auprès de collectivités territoriales

Sébastien DuvalDirecteur général des services

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Ce pictogramme mérite une explication. Son objet est d’alerter le lecteur sur la menace que représente pour l’auteur de l’écrit, particulièrement dans le domaine de l’édition tech-nique, le développement massif du photocopillage.

Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, de la présente publication est interdite sans autorisation du Centre français d’exploi-tation du droit de copie (CFC, 20 rue des Grands-Augustins, 75006 Paris).

© Groupe Territorial, VoironISBN : 000-0-0000-0000-0

Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin-Jallieu (38) - Juin 2016Dépôt légal à parution

978-2-8186-1093-0

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Sommaire

Sommaire

Partie 1 Connaître le cadre de l’action territoriale

Chapitre ILe cadre institutionnel .............................................................................................................................................p. 9

A - L’administration territoriale de la République ...............................................................................p. 91. L’administration centrale et les autorités déconcentrées ............................................................p. 92. Les autorités territoriales décentralisées ............................................................................................p. 11

B - Les fonctions ............................................................................................................................................................p. 151. La répartition des compétences ............................................................................................................... p. 152. Les actions conjointes .................................................................................................................................... p. 21

Chapitre IILes deux fonctions de l’administration locale .............................................................................p. 22

A - La réglementation ..............................................................................................................................................p. 221. Le périmètre d’intervention du règlement .........................................................................................p. 222. Les modalités d’application de la réglementation .........................................................................p. 23

B - La gestion des services publics ................................................................................................................p. 231. Les principes .........................................................................................................................................................p. 232. Les différents services publics ..................................................................................................................p. 25

Chapitre IIILes modes de gestion des services publics .....................................................................................p. 26

A - La gestion directe ................................................................................................................................................p. 261. Les services de la collectivité ..................................................................................................................... p. 262. Les régies ...............................................................................................................................................................p. 27

B - La gestion déléguée (affermage, concession, délégation de service public…) ..p. 281. L’affermage et la concession ...................................................................................................................... p. 282. Les régies intéressées et partenariats ................................................................................................ p. 29

Chapitre IVLes contraintes ..............................................................................................................................................................p. 30

A - Les règles de la comptabilité publique ............................................................................................. p. 301. Les principes budgétaires et comptables ...........................................................................................p. 302. La séparation de l’ordonnateur et du comptable ...........................................................................p. 32

B - Les règles des marchés publics ................................................................................................................p. 321. Les modalités de l’achat public ..................................................................................................................p. 332. Les règles des marchés ................................................................................................................................. p. 34

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Sommaire

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Chapitre VLes moyens de l’action territoriale ..........................................................................................................p. 35

A - Les ressources budgétaires ........................................................................................................................p. 351. Les ressources « propres » ...........................................................................................................................p. 362. Les ressources externes ............................................................................................................................... p. 38

B - Les ressources humaines .............................................................................................................................p. 401. Les droits et obligations des fonctionnaires .....................................................................................p. 402. Les filières et cadres d’emploi ....................................................................................................................p. 41

Je vérifie mes connaissances ...........................................................................................................................p. 44

Partie 2 Prendre ses fonctions

Chapitre IPréparer sa prise de poste 3 mois avant ...........................................................................................p. 48

A - S’informer sur la collectivité ......................................................................................................................p. 49

B - Collecter les informations ........................................................................................................................... p. 501. Les budgets prévisionnels et les comptes administratifs .........................................................p. 502. Les bilans sociaux ............................................................................................................................................. p. 513. Les comptes rendus des comités techniques et des CHSCT .................................................... p. 514. Les audits ..............................................................................................................................................................p. 525. Les rapports d’activité....................................................................................................................................p. 526. Les projets et bilans des services ............................................................................................................p. 527. Les projets de territoire pour les EPCI ..................................................................................................p. 538. Les derniers conseils .......................................................................................................................................p. 539. Les journaux .........................................................................................................................................................p. 53

Chapitre IILe premier mois.............................................................................................................................................................p. 54

A - Le premier jour ......................................................................................................................................................p. 54

B - Comprendre le contexte ................................................................................................................................p. 54

C - La spécificité des EPCI .....................................................................................................................................p. 55

D - Préparer ses rencontres ................................................................................................................................p. 56

E - Les points clés ........................................................................................................................................................p. 57

F - Identifier et rencontrer les personnes clés de la collectivité ...........................................p. 571. L’identification des personnes clés ..........................................................................................................p. 572. Le comité de direction ................................................................................................................................... p. 583. Les élus ....................................................................................................................................................................p. 594. Le cabinet ............................................................................................................................................................. p. 615. Les chefs de service ....................................................................................................................................... p. 62

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6. Les agents ........................................................................................................................................................... p. 627. Les syndicats ........................................................................................................................................................p. 63

G - Faire les premiers bilans à partir des documents et des rencontres ........................p. 641. Le bilan financier ...............................................................................................................................................p. 642. Le bilan RH ............................................................................................................................................................p. 653. Le bilan « marchés publics » ...................................................................................................................... p. 664. Le bilan des projets ..........................................................................................................................................p. 675. Le bilan organisationnel ................................................................................................................................p. 67

Chapitre IIILes deuxième et troisième mois .................................................................................................................p. 69

A - Les choix de la ligne stratégique.............................................................................................................p. 69

B - Préparer sa lettre de mission ....................................................................................................................p. 69

C - Construire son agenda stratégique ......................................................................................................p. 70

D - S’approprier la culture de la collectivité ..........................................................................................p. 70

E - Rencontrer les partenaires ...........................................................................................................................p. 71

F - Bâtir son équipe ....................................................................................................................................................p. 72

G - Entamer les premières actions.................................................................................................................p. 731. Définir sa ligne directrice...............................................................................................................................p. 732. Gagner en crédibilité .......................................................................................................................................p. 733. Identifier les enjeux et les dossiers sensibles ...................................................................................p. 73

Chapitre IVAprès trois mois ............................................................................................................................................................ p. 75

A - Évaluer ses actions .............................................................................................................................................p. 751. Élaborer des outils d’évaluation de pilotage global .......................................................................p. 752. Élaborer des outils d’évaluation de pilotage des services .........................................................p. 75

B - Adapter son organisation aux objectifs ............................................................................................p. 76

C - Communiquer ......................................................................................................................................................... p. 771. La communication descendante ...............................................................................................................p. 772. La communication ascendante ................................................................................................................ p. 783. Une communication claire, franche et pédagogique ................................................................... p. 78

D - Travailler son leadership ...............................................................................................................................p. 791. La crédibilité .........................................................................................................................................................p. 792. L’exemplarité ........................................................................................................................................................p. 793. Engagement et réactivité .............................................................................................................................p. 79

AnnexeQuelques chiffres sur les collectivités (Source DGCL 2014) ...................................................... p. 81

Je vérifie mes connaissances ........................................................................................................................... p. 83

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Sommaire

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Partie 3 Manager une nouvelle équipe

Chapitre ISe positionner en responsable d’équipe ........................................................................................... p. 88

A - Les conditions de réussite de la période de prise de fonction ...................................... p. 881. Clarifier sa fonction..........................................................................................................................................p. 882. Passer de l’expertise technique à l’encadrement ..........................................................................p. 893. Bâtir son plan de réussite............................................................................................................................p. 89

B - Animer et encadrer une équipe au quotidien .............................................................................. p. 901. Fixer des objectifs et savoir identifier les priorités .......................................................................p. 902. Pour une meilleure communication .......................................................................................................p. 913. Animer une réunion .........................................................................................................................................p. 914. Manager les personnes « difficiles » ..................................................................................................... p. 92

C - Du nouveau poste à une nouvelle posture .....................................................................................p. 931. Prendre de la hauteur .....................................................................................................................................p. 932. Impliquer son équipe .....................................................................................................................................p. 943. Éviter les chausse-trapes .............................................................................................................................p. 954. Les erreurs le plus communément relevées en management ...............................................p. 95

Chapitre IIColorer son équipe : identifier son type de management ...............................................p. 97

A - Le « rouge » ..............................................................................................................................................................p. 971. À faire........................................................................................................................................................................p. 972. À éviter ...................................................................................................................................................................p. 98

B - Le « bleu » ................................................................................................................................................................. p. 981. À faire.......................................................................................................................................................................p. 982. À éviter ...................................................................................................................................................................p. 98

C - Le « vert » .................................................................................................................................................................. p. 981. À faire....................................................................................................................................................................... p. 992. À éviter ................................................................................................................................................................... p. 99

D - Le « jaune » ...............................................................................................................................................................p. 991. À faire....................................................................................................................................................................... p. 992. À éviter ................................................................................................................................................................... p. 99

E - Application .............................................................................................................................................................p. 100

Conclusion ...........................................................................................................................................................p. 101

Bibliographie.................................................................................................................................................... p. 102

Je vérifie mes connaissances .........................................................................................................................p. 103

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Sommaire

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Joël Clérembaux

Partie 1 Connaître le cadre de l’action territoriale

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Partie 1 - Connaître le cadre de l’action territoriale

ChapitreIILES DEUX FONCTIONS

DE L’ADMINISTRATION LOCALE

L’action de l’administration locale comprend deux missions fondamentales :- la gestion des services publics ;- la réglementation qui impose des prescriptions aux administrés.

A - La réglementation 1. Le périmètre d’intervention du règlement L’activité réglementaire des collectivités territoriales inclut une police administrative générale et la réglementation d’activités particulières.

a) La police administrative générale Les pouvoirs de police administrative sont confiés :- au Premier ministre qui exerce le pouvoir réglementaire sur le territoire national (article 21 de

la Constitution) et aux ministres par délégation et en matière de polices spéciales ;- au préfet, autorité de police administrative et de police judiciaire sur le territoire départemen-

tal (article 34-1 de la loi n° 82-2013 du 2 mars 1982) ;- au président du conseil départemental qui exerce, entre autres, la police du domaine routier

départemental ;- au maire qui dispose d’une compétence sur l’ensemble du territoire communal (articles L.2212-1

et suivants du CGCT). Le maire possède des pouvoirs de police générale dans les domaines de la sécurité, de la tran-quillité et de la salubrité publiques (article L.2212-2 du CGCT).

b) La réglementation des activités particulières Les domaines d’exercice des pouvoirs de police du maire sont les suivants : - l’habitat ;- la circulation et le stationnement ;- la protection des mineurs ;- l’environnement ;- l’urbanisme ;- les activités professionnelles ;- les réunions ;- les loisirs ;- la santé publique ;- les funérailles et les lieux de sépulture.

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2. Les modalités d’application de la réglementation Les actions de réglementation revêtent la forme d’arrêtés ou de règlements.

a) L’arrêté et le règlement L’arrêté relève de la compétence du détenteur du pouvoir de police. Deux conditions doivent être cumulativement remplies pour rendre exécutoire un arrêté de police (article L.2131-1 du CGCT) :- la publication (pour une mesure à portée générale) ou la notification (pour une mesure à

portée individuelle ;- la transmission au service préfectoral chargé du contrôle de la légalité des actes des collecti-

vités territoriales. Le règlement, qui intervient généralement pour fixer les conditions d’utilisation d’un service ou d’un équipement, est approuvé par l’assemblée délibérante.Le règlement est exécutoire dès sa transmission au préfet et sa publication (article L.2131-1 du CGCT).

b) Les contrôles et les sanctions Le préfet peut déférer au tribunal administratif l’acte qu’il estime illégal. Il dispose en la matière d’un pouvoir d’appréciation (article L.2131-6 du CGCT).Le juge administratif, saisi par une personne ou le préfet par la voie du déféré, peut prononcer l’annulation partielle ou totale de l’acte dont la légalité est contestée.

B - La gestion des services publics La gestion des services publics constitue la deuxième grande mission des collectivités territo-riales. 1. Les principes Le fonctionnement des services publics est encadré par des principes dégagés par la jurispru-dence.Un service public est une activité :- d’intérêt général ;- relevant d’une personne publique ;- soumise à un régime de droit public. Certains services publics sont obligatoires (voirie…), d’autres facultatifs (restauration scolaire…).

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Partie 1 - Connaître le cadre de l’action territoriale

a) La continuité et la mutabilité

> La continuité du service public Le principe de continuité postule un fonctionnement normal et régulier du service public (Conseil d’État, 28 juin 1918, Heyriès). La continuité peut se concevoir comme :- un fonctionnement permanent (servie public d’adduction d’eau potable…) ;- un fonctionnement discontinue (bibliothèque…).

> La mutabilité Le principe de l’adaptation constante des services publics (principe de mutabilité) recouvre deux obligations (Conseil d’État, 10 janvier 1902, Cie du gaz de Déville-lès-Rouen) :- l’adaptation quantitative et qualitative aux besoins des usagers ;- l’évolution des techniques de réponse aux besoins du public. L’adaptation peut aussi se traduire par la suppression du service.

b) L’égal accès et la neutralité

> L’égal accès de tous les usagers Le principe s’applique à l’égale admission de tous aux emplois publics et à l’égal accès des citoyens aux services publics. La mise en œuvre du principe d’égalité implique l’absence de discrimination dans l’accès au service même si le gestionnaire du service peut tenir compte des différences de situation entre les usagers : des tarifs d’accès modulés en fonction des catégories d’usagers peuvent ainsi être établis (Conseil d’État, 9 mars 1951, Société des concerts du conservatoire).

> Le principe de neutralité Le principe exclut toute discrimination entre les usagers, les agents, les fournisseurs, les entre-preneurs, qui serait fondée sur leurs opinions religieuses, politiques ou philosophiques ou sur l’appartenance à une ethnie (Conseil d’État, 21 mars 1990, Commune de La Roque-d’Anthéron). En outre, les moyens mis en œuvre pour produire les services publics ne doivent pas être utilisés au profit d’une organisation politique, d’une confession religieuse ou d’un mouvement philoso-phique.

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Sommaire

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Sébastien Duval

Partie 2 Prendre ses fonctions

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Partie 2 - Prendre ses fonctions

ChapitreIPRÉPARER SA PRISE DE POSTE 3 MOIS AVANT

En réalité, la prise de fonction dans un poste de dirigeant territorial s’entame dès l’acceptation commune (employeur/employé) de la proposition d’emploi de DGS ou DGA, donc bien avant les courriers officiels et a fortiori la prise de fonction. Pour arriver confiant et préparer son premier jour dans cette nouvelle prise de fonction, le dirigeant territorial devra prendre soin d’identifier de nombreux éléments préalables et souvent négligés, lui permettant d’appréhender avec sérénité cette nouvelle aventure : appréhender dans son ensemble ce qui l’attend, d’un point de vue logistique, organisationnel, mais aussi personnel, est un préalable. Il devra être en mesure d’identifier les personnes qu’il lui faudra rencontrer et les priorités à dégager ; cela imprimera une première trace de crédibilité.

NotaAu regard de l’importance des enjeux qui pèsent actuellement sur les épaules des dirigeants territoriaux, dans un contexte en pleine réforme, l’impact sur la personne, mais aussi sur l’organisation, nécessite une véritable préparation qui ne doit pas être négligée.

Beaucoup d’éléments sont à préparer durant la période qui s’écoule entre le moment où le dirigeant accepte le nouveau poste et le premier jour effectif de sa prise en fonction. Cette période peut être de quelques semaines, notamment dans le cas d’une promotion interne, ou de quelques mois (trois mois), dans les cas d’une mutation ou d’un détachement. Cette période est propice à la préparation de sa prise de fonction. Lors d’une mobilité horizontale ou verticale, le passage d’un poste à un autre génère parfois quelques bouleversements : il faut clôturer les dossiers en cours dans l’ancien poste tout en appréhendant déjà les nouvelles missions. Parfois, il arrive même que le dirigeant soit sollicité pour traiter les deux missions de front et les situations peuvent être multiples ; il peut :- travailler officiellement dans sa collectivité d’origine et être officieusement dans l’attente de

sa prise de fonction dans la collectivité d’accueil ;- intégrer la collectivité d’accueil officiellement et maintenir officieusement un pied dans la

collectivité d’origine dans l’attente de recruter le remplaçant ;- etc. Ces différentes positions rendent la délimitation entre les deux fonctions peu limpide, voire inconfortable. La solution à cet « éparpillement » est de se protéger intellectuellement en entamant idéalement une transition visible et rapide. Le futur dirigeant doit prendre du temps pour opérer cette transition intellectuelle entre les deux postes ; elle se caractérise par de nombreux actes et prises de conscience. C’est aussi l’occasion de faire le bilan de son ancien poste et mieux identifier ses réalisations.

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Par ailleurs, le nouveau dirigeant territorial devra renoncer à ses acquis, car il n’est pas garanti, en acceptant un nouvel emploi, d’avoir les mêmes avantages que dans son précédent poste. Et les exemples sont nombreux :- les cadres intermédiaires de grandes collectivités passant à des emplois fonctionnels dans de

petites collectivités ;- les DGS de petites collectivités devenant DGA dans des collectivités plus importantes ;- des DGS en décharge de fonction reprenant un poste de DGA. Les situations, pour les emplois fonctionnels, dépendent de la forme de mobilité (choisie ou subie). Il est évident qu’en cas de mobilité subie, le dirigeant devra être moins exigeant afin de s’assurer une employabilité rapide. Le nouveau dirigeant devra faire son deuil de certains acquis, notamment concernant :- les avantages (véhicules, téléphone, logements, frais de représentation, régime indemnitaire,

primes, repas, prestations pour le personnel, etc.) pouvant être parfois plus ou moins favo-rables ;

- les relations (collègues, élus, hiérarchie, usagers, etc.) ;- les succès (tout reconstruire et faire à nouveau ses preuves) ;- la reconnaissance (collègues, partenaires, proches, élus, etc.) ;- un certain confort (outils, bureau, distance domicile-lieu de travail, assistante/secrétaire, etc.) Ce deuil n’est pas à sous-estimer : des phrases typiques « avant c’était mieux », « avant j’avais ça » repassant en boucle dans la tête du nouveau dirigeant peut découler une approche négative du nouveau poste. Enfin, le pot de départ est une façon de clôturer « physiquement » son précédent poste, de matérialiser officiellement son départ vis-à-vis de ses proches collaborateurs. Se préparer intellectuellement avant sa prise de fonction permet d’accepter plus sereinement son nouveau poste. Le nouveau dirigeant s’appropriera les différences entre les deux postes et les implications en termes de changement dans la façon de travailler, de réfléchir, de procéder, mais aussi de vivre. Une prise de fonction sur un emploi de direction générale est moins aisée qu’elle y paraît et à ce niveau de responsabilité, cela ne peut pas être improvisé.

A - S’informer sur la collectivité Lors d’une mobilité, qu’elle soit interne ou externe et d’autant plus lorsqu’il s’agit d’une promo-tion interne dont le futur dirigeant connaît déjà l’organisation, le DGS ou le DGA devra mettre de côté ses préjugés et appréhender ce nouveau poste avec un regard neuf. Car la vision globale que nécessite ce poste exige d’avoir du recul. Par ailleurs, pour acquérir cette vision globale, le dirigeant devra rassembler et lire une quantité non négligeable d’informations disponibles lui permettant d’investir son environnement avec une vision nouvelle. À travers l’appropriation de ces nombreuses ressources documentaires, il

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Partie 2 - Prendre ses fonctions

aura une représentation plus fine du contexte dans lequel il prend son poste. Il décèlera les véritables enjeux de la collectivité dont il devra assurer la coordination globale. Cette analyse documentaire lui sera nécessaire pour faire son premier bilan, identifier les personnes clés, élaborer sa lettre de mission, construire son agenda et entamer les premières actions.

AttentionIl est tout à fait possible d’enrichir cette connaissance documentaire préalablement à la prise de poste. Toutefois, il faudra être vigilant et ne pas tomber dans cette ambivalence de fonction et perdre le fil conducteur entre l’ancien et le futur poste.

B - Collecter les informations Recueillir des informations nécessite un minimum de précautions afin de ne pas sombrer sous une multitude de documents parfois indigestes et inutiles. Cette collecte peut faire l’objet d’un formalisme plus ou moins élaboré. Il n’y a pas de méthode unique, plutôt des concepts sur lesquels nous pouvons nous appuyer, desquels découle nécessairement une synthèse de cette collecte. Celle-ci peut prendre la forme de 3 items (forces, faiblesses et problématiques) ou d’un classement plus thématique. Quel que soit le choix, il s’appuiera sur les ressources disponibles dont voici une liste non exhaustive. 1. Les budgets prévisionnels et les comptes administratifs

a) Le budget prévisionnel Le budget prévisionnel retrace l’ensemble des choix portés par l’équipe politique en matière de fonctionnement des services, mais aussi d’investissement. Il est important dès sa prise de fonction de faire une lecture de celui-ci à partir des premières pages de synthèse, rassemblant les grandes lignes budgétaires : charges générales, charges de personnel, charges financières, dépenses d’investissement, mais aussi recettes (fiscalité, dotations, et celles des services). Les annexes sont tout aussi importantes (garantie d’emprunt, plan pluriannuel d’investissement, dette, patrimoine, effectifs, etc.). Après cette lecture liminaire donnant un état de la situation, s’organiseront les premières mesures budgétaires (gestion de la trésorerie, consommation des investissements, recherches de cofinancement, recherches d’économie, marges de manœuvre).

NotaLa lecture croisée par fonction permettra une analyse par politique publique plus fine, si tant est que les inscriptions budgétaires aient bien été affectées.

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Partie 2 - Prendre ses fonctions

G - Faire les premiers bilans à partir des documents et des rencontres

Dès les premières semaines, des bilans doivent être produits pour engager les premières actions. S’accorder du temps pour étudier en profondeur les dossiers serait un luxe. Il est donc déterminantdeprendredespremièresmesurescuratives pouvant améliorer la situation de départ. Pour cela, définirunpland’action fait partie des étapes fondamentales de la prise de fonction. C’est à partir d’un bilan préalable qu’il est possible de dresser les priorités et les échelles de difficulté. Les grands enjeux de la collectivité doivent être identifiés et cernés au plus vite ; cela fait partie des priorités afin de bâtir la ligne directrice de son plan d’action. Engager rapidement les premières actions va conduire à une appropriation et une adhésion des équipes aux projets impulsés. Le choix des premières actions n’est pas anodin, il doit marquer les esprits pour symboliser une démarche de changement et rompre avec le passé. En outre, il est nécessaire d’avoir l’aval et le soutien de l’exécutif pour appuyer la démarche et la rendre plus légitime ; d’où l’intérêt d’avoir un bon argumentaire à travers les outils de pilotage pour obtenir cet appui. Néanmoins, le DG devra sans doute faire face à deux freins sensibles : - l’imprécision de la ligne hiérarchique (l’organigramme), qu’il faudra réorganiser pour plus de

lisibilité, notamment dans des administrations dites « en râteau » ;- la rupture avec certaines habitudes. Dès le début, il est nécessaire pour le DG d’être pragmatique, de tabler sur des mesures peu stratégiques, mais symboliques, imposant à la fois sa « marque de fabrique » et sa légitimité professionnelle (par exemple, revoir le circuit de validation des engagements de dépenses et des parapheurs, ou réduire les heures supplémentaires). Cette démarche permet de rallier les cadres dans un premier temps qui seront les relais pour opérer les changements plus profonds qui interviendront plus tard. Par ailleurs, pour bâtir son plan d’action, il sera nécessairedes’appuyersurdesbilans. 1. Le bilan financier Les traditionnels BP (budget prévisionnel) et CA (compte administratif) devraient être les documents à portée de main de la direction générale. En effet, ils décrivent, d’un point de vue financier, à la fois la ligne directrice du projet de mandat et la façon de consommer. Au-delà, la lecture du CA reflète surtout la santé financière de la collectivité et les points de vigilance, d’où la nécessité de s’approprier rapidement les derniers CA (jusque N-4, N-5), voire une analyse sur un mandat.

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Si la lecture directe des résultats (un pour chacune des sections) ne s’avère pas suffisante pour apprécier la situation financière de la collectivité, il faudra s’appuyer sur une analyse spécifique qui va permettre notamment de préciser les résultats. 5 analyses doivent en découler :- les recettes ;- l’autofinancement (CAF) ;- le financement des investissements ; - le bilan ;- les marges de manœuvre. L’enjeu est la recherche des marges de manœuvre financières qui reposent sur 5 points :- lafiscalitédirecte : la collectivité est-elle en mesure d’accroître ses ressources de fonction-

nement au travers sa politique fiscale (accroissement des taux, réduction des abattements, revalorisation des bases) ?

- l’endettement : l’analyse doit permettre de formuler une appréciation sur sa capacité de désendettement, mais aussi la composition de la dette notamment au regard des emprunts dits « toxiques » ;

- lefondsderoulement : l’analyse doit permettre d’identifier s’il est possible de réaliser un prélèvement partiel pour le financement de ses dépenses d’investissement, mais aussi de déterminer sa politique en matière de gestion de trésorerie ;

- l’autofinancement : l’analyse de la section de fonctionnement à partir des niveaux constatés des différents postes de charges et de produits peut laisser entrevoir des marges de manœuvre par contraction (de dépenses) ou par accroissement (de recettes) de certains postes ;

- les recettes : l’analyse déterminera notamment le processus de construction budgétaire à partir des recettes, en identifiant les pourcentages par typologie. En effet, une collectivité dont les recettes sont à plus de 50 % des dotations et participations aura généralement moins de marges de manœuvre sur sa fiscalité directe ou les recettes des services en raison de la composition de sa population (souvent une population à faibles ressources).

Ce bilan déterminera si un plan d’action est nécessaire sur le champ des finances. 2. Le bilan RH Pour établir le bilan RH, on s’appuie sur le bilan social qui, rappelons-le, est l’état RH de la collectivité. Ce bilan social est obligatoire tous les deux ans depuis 1997 dans les collectivités de 50 agents ou plus. Il indique les moyens budgétaires et en personnel dont dispose la collec-tivité, cet établissement ou ce service. Il dresse notamment le bilan des recrutements et des avancements, des actions de formation, des demandes de travail à temps partiel ainsi que des conditions dans lesquelles la collectivité respecte ses obligations en matière de droit syndical. L’établissement de tels rapports et la présentation en CT (comité technique) sont avant tout un élément du dialogue social au sein des collectivités territoriales. Les différents chapitres qui le composent sont des sources d’information importantes, notamment si des leviers sont à trouver en matière RH :- Chapitre 1 « Les effectifs » : permet de mieux cerner le volume d’agents nécessaire au fonc-

tionnement des services (titulaires, non titulaires, contractuels, handicapés, etc.), les cadres d’emplois ;

- Chapitre 2 « Le temps de travail » : l’absentéisme et le temps partiel ;

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Partie 2 - Prendre ses fonctions

- Chapitre 3 et 4 « La masse salariale » : le traitement de base et le régime indemnitaire, les heures supplémentaires, les avantages en nature ;

- Chapitre 5 « Les conditions de travail » : risques professionnels, prévention, accidents du travail, inaptitude ;

- Chapitre 6 « La formation » ;- Chapitre 7 « Les droits sociaux » : relations avec les partenaires sociaux. L’analyse de ces données permet de dégager des marges de manœuvre financières, mais aussi d’actionner le levier managérial avec la construction d’une politique RH. 3. Le bilan « marchés publics » Le bilan du service « Marchés publics » peut s’articuler autour de 6 thèmes : 1/ La professionnalisation : les agents doivent maîtriser les différentes possibilités d’achat

qu’offre le Code des marchés publics comme le recours au dialogue compétitif ou aux accords-cadres.

2/ Lasouplesse : il ne faut pas s’interdire de passer des marchés de gré à gré jusqu’à 15 000 euros ni la mise en concurrence par voie de demande de devis en dessous de 90 000 euros. Abandonner la règle du 50/50 pour la pondération des critères permet d’imposer aux services un vrai travail de définition des critères et des sous-critères avec une pondération correspondant à la définition réelle du besoin.

3/ Larationalisationdescircuitsdevalidation parfois nombreux, incohérents et archaïques dans leur forme.

4/ Ladématérialisationdeséchanges : elle permet d’impliquer tous les acteurs et facilite les échanges croisés en cours d’instruction du dossier tout en garantissant leur traçabilité.

5/ L’unification des règles de validation pour placer les services techniques généralement les plus consommateurs au même niveau que les autres. La conséquence devrait être une uniformisation des règles de validation afin de laisser une plus grande souplesse pour la passation des petits marchés ainsi que pour les bons de commande. Le but étant d’aller vers un système où chaque service a en son sein les capacités d’assurer un suivi budgétaire, dont la validation formelle doit être réservée aux dépenses significatives.

6/ Laresponsabilisation : elle implique la formation des agents et la mise en place de process de contrôles a posteriori réguliers et efficaces en termes de réactivité et de qualité de l’action publique. Responsabiliser, c’est parier sur le savoir-faire des agents et leur engage-ment dans leurs missions. Cela implique aussi des circuits de validation allégés et la mise en place d’outils autorisant le contrôle en cours de route : tableaux de bord, comptes rendus mensuels, etc.

L’achat public est un outil incontournable de la bonne gestion permettant notamment de faire des économies de masse.

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ChapitreIIILES DEUXIÈME ET TROISIÈME MOIS

A - Les choix de la ligne stratégique Une fois sa nouvelle collectivité appropriée, le dirigeant doit rapidement définir sa ligne straté-gique, qui doit tenir compte des obstacles et des ressources disponibles. Ces choix doivent être mis en cohérence avec tous les aspects de l’organisation et de la vision politique. Le DGS devra définir des objectifs, des échéances et des outils de suivi. Ce travail peut nécessiter plusieurs jours ; il est essentiel de trouver ce temps car les premiers rendus crédibilisent le nouveau DG. L’objectif est de rapidement identifier un ou deux enjeux stratégiques importants, et rapide-ment atteignables. Les premiers résultats lui apporteront le soutien de l’autorité territoriale et une légitimité professionnelle auprès de ses équipes. Les choix de la ligne stratégique dépendront de la situation d’arrivée. Nous pouvons cependant très rapidement classer ces lignes par grands enjeux :- enjeux financiers ;- enjeux organisationnels et RH ;- enjeux d’aménagement ;- enjeux de services à la population ;- enjeux de relations avec l’EPCI ;- enjeux de politique de la ville ;- enjeux de sécurité.

B - Préparer sa lettre de mission Dès lors que la ligne stratégique est identifiée, il faut flécher son intervention en la matérialisant par une lettre de mission. Ce document contractuel passé entre le chef de l’exécutif et son DG, tout comme un DG avec ses DGA et ses cadres, peut être actualisé chaque année. Il contient la liste des objectifs priori-taires quantifiables et réalisables et un délai de réalisation. Cette liste doit s’adapter aux différentes contraintes : réglementaires, financières, nouveaux projets, à la condition de ne pas être en contradiction totale avec l’esprit de la lettre de mission initiale. Elle ne fige pas la politique portée par les élus, mais elle l’opérationnalise. Cette lettre est un acte politique qui constitue une base de programmation stratégique des politiques publiques. Selon la ligne stratégique retenue, celle-ci sera rédigée d’une manière très précise.

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ChapitreIVAPRÈS TROIS MOIS

A - Évaluer ses actions 1. Élaborer des outils d’évaluation de pilotage global Dès les premières mesures prises et son plan d’action dessiné, le DG doit élaborer ses outils d’évaluation. Pour cela, l’idéal est d’instaurer un système de reporting, en s’appuyant sur quelques indicateurs simples et clairs qui aideront à la conduite des actions, à la prise de décisions et à l’évaluation des progrès. Au-delà de ces principes, il faut qu’ils soient partagés par tous. Deux grands types d’outils peuvent être élaborés : - ceux ayant trait au pilotageglobaldelacollectivité comme le suivi financier, RH, marchés

publics, chantiers, projets phares ;- ceux visant à l’améliorationdesprocéduresoudesactions, souvent plus difficiles à élaborer. Ces outils d’évaluation sont le moyen privilégié par lequel les premières mesures prises pourront être pérennisées. D’où l’importance de construire des tableaux de bord pertinents, intégrant des informations sur les fonctions ressources pour le pilotage global et des indicateurs d’activités sur certains services prioritaires, comme le suivi d’un grand projet d’aménagement ANRU. C’est une nécessité d’autant plus importante pour un nouveau dirigeant que de nombreuses collectivités en sont encore dépourvues. En revanche, il ne faudra pas chercher à produire des indicateurs trop complexes. Soit des indicateurs existent déjà et sont pertinents, soit il faut les revisiter pour leur donner plus de sens en fonction des objectifs visés. Ces outils permettront une vision synthétique de l’évolution des projets et objectifs, mais aussi une communication claire sur cette évolution. Ce premier tableau de bord pourra être affiné à l’usage. Ce que recherche le DG essentiellement, ce sont quelques grands indicateurs financiers : le coût des services, les engagements, la masse salariale, mais aussi quelques données d’activités comme les taux de fréquentation ou le nombre de bénéficiaires. 2. Élaborer des outils d’évaluation de pilotage des services Les outils plus opérationnels seront déployés dans les services, concernant :-la gestion de la trésorerie. Dans une période de raréfaction de la recette publique,

la gestion de la trésorerie devient une priorité et des actions peuvent être enga-gées rapidement. Malheureusement, cette discipline est souvent négligée dans la culture et les habitudes territoriales. Or, grâce à cette gestion de la trésorerie, le DG peut réduire ses achats en améliorant le suivi des stocks par exemple, mais aussi en suivant les impayés pour mieux recouvrer les recettes, en consommant différemment avec les fournisseurs, en déployant une trésorerie d’avance suffisante pour éviter de recou-rir aux lignes de trésorerie. Cela s’appelle mettre en place « un cycle de gestion ».

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Partie 2 - Prendre ses fonctions

Il est possible de prendre des premières décisions en croisant des données financières avec les indicateurs d’activités. Exemple : l’accroissement des heures supplémentaires peut révéler la nécessité de recrutements supplémentaires ;

- les procéduresd’engagementetdesignature. Il est possible de revoir les procédures d’enga-gement et de signature : remonter le niveau hiérarchique d’autorisation ou le baisser pour responsabiliser les chefs de service, par exemple ;

- le pilotagedesactionsàlongterme.Le pilotage des actions à long terme nécessite la défi-nition d’objectifs plus larges assortis de responsabilités plus ciblées de l’encadrement intermé-diaire, qui est chargé de faire un suivi opérationnel rapproché ;

-l’échéancebudgétaireannuelle.L’échéance budgétaire annuelle ne peut pas suffire à un suivi rapproché ; selon les enjeux, ces tableaux de bord peuvent être produits mensuellement ou trimestriellement ;

- les décisions-clés. Des décisions-clés, comme la réduction des heures supplémentaires, peuvent faire l’objet d’objectifs et d’un suivi hebdomadaires.

B - Adapter son organisation aux objectifs Une fois les premières actions lancées, les grandes orientations prises, les priorités à court terme définies et communiquées, l’organisationdoits’adapterauxobjectifs. Il ne s’agit pas d’agir dans la précipitation sur des dossiers structurels lourds et complexes, tant que son organisation n’est pas stabilisée. S’attaquerenprofondeurà l’évolutiondespolitiques deressourceshumaines, comme la révision du régime indemnitaire, ne doit pas se faire dans les premiers mois même si cela fait partie des objectifs stratégiques. En revanche, réviser l’organigramme, mettre en place des groupes de travail, identifier des chefs de projet et élaborer un projet d’administration peuvent être les chantiers lancés après trois mois. Revoir son organisation passe par la communication d’informations importantes, notamment lors des réunions de codir, mais aussi par la fixation d’objectifs individuels pour les cadres de la collectivité. Le souhait d’amélioration peut conduire à une simplification de l’organigramme, en révisant les postes au fur et à mesure des opportunités, dans un sens pragmatique, pour pallier une urgence concrète et non pour réviser la ligne hiérarchique complète. Bâtirsestableauxdebordetlesoutilsdereporting est important. C’est lors des codir que sera impulsée la dynamique de changement. S’impose alors parfois la decision de réorganiser ces réunions de direction, pour discipliner son équipe, donner ses nouvelles règles du jeu, fondées sur une confiance réciproque tout autant que sur l’exigence de résultats. Par ailleurs, il s’agira de commencer à bâtirsonprojetd’administration, développer les projets de services, constituer les équipes projets et comités de pilotage. Le projet d’administration doit s’appuyer sur le projet de mandat ou de territoire pour les EPCI. Il indique les grands chantiers, notamment en termes d’organisation qui permettra de

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Sommaire

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Fabrice Anguenot

Partie 3 Manager une nouvelle équipe

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Partie 3 - Manager une nouvelle équipe

Occuper un nouveau poste, dans le cadre d’une promotion professionnelle, n’est pas une chose aussi facile et naturelle qu’il y paraît. Passer un concours, réussir un examen ou être reconnu par ses pairs pour occuper un poste supérieur restent gratifiants sur plusieurs plans. D’une part, on reconnaît par là vos compétences professionnelles, d’autre part on va vous confier des tâches différentes, probablement moins monotones que celles que vous aviez l’habitude de traiter – et que par ailleurs vous maîtrisez parfaitement. Vous en retirerez certainement aussi un bénéfice financier, mais surtout vous aurez très probablement la charge d’une personne, d’une équipe, voire peut-être d’un service. Ce changement dans votre travail n’est pas quelque chose d’anodin. Même s’il arrive que l’amorce de ce virage se passe très bien, il n’en demeure pas moins qu’un minimum de préparation et de compréhension des essentiels du management peut vous être d’une aide précieuse. Être responsable d’une ou plusieurs personnes suppose d’être disponible pour des raisons aussi variées que la gestion des conflits, la passation d’entretiens annuels, l’or-ganisation et la planification du travail de tous, la fixation des objectifs de chacun, la vérification de la réalisation des tâches, la résolution de problèmes plus généraux que ceux que vous traitiez jusque-là, la formation des agents… Bref, une multitude de choses nouvelles et en dehors de vos compétences propres. Dès lors, vous comprendrez aisément qu’un professionnel tech-nique, aussi doué soit-il, ne fasse pas forcément un bon manager. Même s’il s’agit pour lui d’une transition souhaitée et mûrie de longue date, ce virage peut parfois s’avérer difficile. Mais le management, au même titre qu’une autre discipline ou technique, s’apprend. Il s’agit simplement pour le futur responsable d’avoir un tant soit peu d’intérêt pour la gestion d’équipe, et donc une certaine fibre au-delà des outils pratico-pratiques qui ne manquent pas dans ce domaine. François Dubet, professeur de sociologie à l’université de Bordeaux, identifie trois critères essen-tiels du bon manager (ou chef). Tout d’abord son professionnalisme, qui reste l’élément le plus neutre qui soit ; en effet si je suis jardinier, menuisier, conducteur de travaux…, je sais « faire », et à ce titre je suis reconnu comme tel par l’ensemble de mes collègues, je suis donc légitime. Ensuite sa justesse, ou plutôt le fait d’être juste, ce qui signifie être en capacité de traiter de manière égale l’ensemble de mes collaborateurs ou subalternes. Aussi évident qu’il soit, ce point n’est pas des plus facile à gérer, car peu importe le responsable, il aura de façon assez classique plus d’affinités avec tel ou tel agent de son équipe. Être injuste donc, ce serait toujours confier les tâches ingrates aux mêmes équipes, favoriser tel binôme plutôt que tel autre…, choses qui peuvent rapidement avoir des répercussions désastreuses au sein des équipes, et qui plus est, mettre en porte-à-faux le responsable. Enfin dernier point, toujours selon F. Dubet, un « bon » chef, ou tout au moins un responsable que l’on a envie de suivre et d’écouter, se doit d’être charismatique. Notion largement abstraite, car chacun de nous peut apprécier le charisme selon ses propres critères. Il n’en demeure pas moins qu’en respectant les deux critères précédents, une once de charisme peut pointer son nez. Ces éléments théoriques, bien qu’intéressants, nécessitent une approche plus empirique, afin de vous permettre d’être opérant le plus rapidement possible dans vos nouvelles fonctions.

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Partie 3 - Manager une nouvelle équipe

ChapitreI SE POSITIONNER EN RESPONSABLE D’ÉQUIPE

A - Les conditions de réussite de la période de prise de fonction

1. Clarifier sa fonction La prise de poste est un investissement important qui comporte des enjeux financiers, opéra-tionnels, stratégiques et relationnels majeurs. Ces enjeux sont importants pour le responsable, pour son équipe et pour la structure. Quelle que soit la valeur du cadre recruté ou promu, cette étape dans sa vie professionnelle comporte des incertitudes et des risques qui le placent en situation d’instabilité. La transformation de l’identité professionnelle du manager, et la fragilité qui en découle, est largement sous-estimée, non seulement par le cadre lui-même mais aussi par sa hiérarchie. Pour autant, les attentes en termes de résultats restent fortes et pressantes. Et malgré cela, prendre le temps de clarifier sa nouvelle fonction avec sa hiérarchie, pour en défi-nir le cadre d’intervention, les priorités, les objectifs, les moyens… est une étape trop souvent oubliée, car les attentes semblent aller de soi. Il n’est cependant pas suffisant de se contenter d’une fiche de poste, et de consignes orales voire tacites parfois très subjectives. Au risque de passer pour quelqu’un de trop pointilleux, assurez-vous que les choses soient claires, pour vous comme pour votre hiérarchie. Ainsi vous aurez balisé votre cadre d’intervention, vous serez rassuré, vous saurez jusqu’où aller, ce que l’on attend de vous, et finalement c’est votre posture de professionnel qui gagnera en crédit. Ce temps n’est pas à mésestimer, d’ailleurs le discours que vous tiendrez par la suite aux agents qui relèvent de votre autorité n’aura que plus de poids. Ces derniers sauront rapidement que vous êtes un interlocuteur fiable, et pas simplement un intermédiaire supplémentaire dans un organigramme déjà très étoffé. Vous posez ainsi les bases de votre management futur.Sachez, même si le contexte est différent dans le cadre d’emplois publics, que selon une étude de la DARES1, 52 % des salariés ayant signé une rupture conventionnelle indiquent que leur établissement a connu, au cours des trois années précédentes, des conflits internes ou des changements de méthode de management. Les faits les plus marquants selon les salariés, s’ils devaient n’en retenir que deux, sont les conflits internes (22 %) et les changements de méthode de management (20 %). Autant dire qu’avec des proportions aussi importantes, l’enjeu managé-rial est majeur. Il y a moins de ruptures conventionnelles dans le secteur public pour ces mêmes raisons, mais on est libre de supposer plus d’arrêts maladie, de mutations, etc.

1 Dares Analyses, n° 2013-064, Les salariés ayant signé une rupture conventionnelle. Une pluralité de motifs conduit à la rupture de contrat, octobre 2013, http://travail-emploi.gouv.fr/etudes-recherches-statistiques-de,76/etudes-et-recherches,77/publications-dares,98/dares-analyses-dares-indicateurs,102/2013-064-les-salaries-ayant-signe,16957.html.

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2. Passer de l’expertise technique à l’encadrement La première des choses à savoir est que vous ne pourrez pas exercer ce nouveau rôle de respon-sable en ne vous basant que sur votre bon sens. Le risque à terme, si vous ne vous affranchis-sez pas d’une certaine panoplie de compétences dans le domaine du management, est que vous vous retranchiez derrière vos connaissances et/ou compétences techniques. Il s’agit d’un comportement observé assez fréquemment, et qui est malheureusement plutôt commun. Il tient simplement au fait que revenir à ce que l’on connaît le mieux nous rassure. En agissant de la sorte, votre équipe louera votre savoir-faire, mais identifiera assez rapidement votre incapacité à être à l’écoute de leurs problématiques. Vous passerez pour quelqu’un de distant et détaché de la réalité du terrain. Acceptez donc d’avoir encore des choses à apprendre. Avec ce nouveau statut, vous n’êtes pas simplement arrivé au but que vous vous étiez fixé, mais vous débutez sur un nouveau poste. Vous avez donc encore à faire vos preuves. Encadrer une équipe nécessite de trouver le syncrétisme optimal entre le rôle d’expert, de leader et de gestionnaire. Trop d’expertise vous place en superassistant, vous risquez de suppléer aux problèmes techniques de l’équipe, mais vous ne lui permettrez pas la prise d’auto-nomie et vous perdrez de vue la dimension stratégique de votre poste. Un leadership trop prononcé peut étouffer, désorienter et même essouffler votre équipe, en la positionnant sans cesse sur de nouveaux projets parfois trop ambitieux. Et enfin une posture de gestionnaire trop dominante peut provoquer une certaine routine et restreindre l’ambition de vos équipes face à de nouveaux défis. Chose qui pourrait conduire les agents à se retrancher stricto sensu aux seules attributions de leur fiche de poste. 3. Bâtir son plan de réussite Comme évoqué plus haut, il est impératif de faire le point à l’issue de sa période d’essai (1er mois, 3e mois). En règle générale, les RH invitent le nouveau recruté à faire le point lorsqu’il s’agit d’un recrutement externe, mais quasi jamais en recrutement interne, comme si ce changement allait de soi. Malheureusement, cela n’est pas parce qu’il s’agit d’une promotion interne que « la greffe » prend mieux ! Il vous faudra en outre effectuer une rupture mentale avec votre ancien poste et accélérer vos apprentissages : nouveaux outils, nouvelles méthodes, culture de struc-ture différente, jeux de pouvoir à reconsidérer, etc. Développez dès votre arrivée votre plan d’action : par quoi vais-je commencer ? quelles échéances ? quels résultats attends-je ? etc. Le fait de remporter des victoires dès le début favorise votre légitimité et vous conforte dans votre fonction. Tablez donc sur des résultats modestes mais rapides dans un premier temps, et laissez-vous du temps pour les réformes de fond. Constituez-vous une équipe et composez des coalitions afin d’avancer de concert. Sachez que les cas de mauvaises adaptations relevés, et à mettre au crédit du salarié, sont généralement de plusieurs ordres :- inadaptation au poste ou à la culture de l’entreprise ;- compétences managériales insuffisantes ;- mauvais relationnel avec problèmes de communication ;- mise en action trop lente ;- volonté d’aller trop vite ;- compétences techniques insuffisantes.

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Partie 3 - Manager une nouvelle équipe

D’un autre côté, les cas de mauvaises adaptations à imputer à la structure relèvent des points qui suivent pour la grande majorité des cas :- manque de disponibilité de la hiérarchie ;- poste mal défini ;- accompagnement insuffisant du cadre ;- contexte du poste trop difficile ;- recrutement trop rapide. Pour y voir plus clair, il est possible de faire un état des lieux en s’appuyant sur le modèle SWOT2. Une fois identifiées par écrit les forces et les faiblesses, tant internes qu’externes, de votre structure, vous saurez quels leviers mobiliser. Pour aller plus loin, il existe une autre possibilité plus complexe, la méthode OVAR – pour objectifs, variables d’actions et responsabilités –, tout droit sortie des écoles de commerce. Pour qui sait l’utiliser, elle permet de piloter la perfor-mance en offrant une méthodologie favorisant le dialogue interhiérarchique, mais surtout en suivant l’ensemble, à l’aide de tableaux de bords structurants. Il vous faudra pour cela une adhé-sion à plusieurs niveaux hiérarchiques. Pas très facile à mettre en place donc, mais vous pouvez toujours en extraire des idées intéressantes pour vous-même.

B - Animer et encadrer une équipe au quotidien 1. Fixer des objectifs et savoir identifier les priorités Comme nous l’avons évoqué précédemment, avant de fixer des objectifs à votre équipe, il est nécessaire que vous soyez au clair avec vos propres objectifs. Supposons donc que ce soit le cas. Fixer des objectifs nécessite de suivre plusieurs règles. Il faut que l’objectif en question soit, d’une part, univoque, c’est-à-dire ne souffrant d’aucune mauvaise interprétation possible, d’autre part réaliste, autrement dit qu’il s’inscrive dans une certaine logique de réalisation – ce que l’on peut encore nommer condition de réalisation : tel outil, tels matériaux… – et enfin qu’il soit mesurable. Prenons un exemple simple :- tondre la pelouse du terrain de football (supposons qu’il n’y en a qu’un), en une après-midi

(13 h 30 - 17 h 00), avec la tondeuse autotractée (la n° 4, la rouge, la neuve, etc.).Présenté sous cette forme, il est difficile pour l’agent à qui vous confiez cette tâche de s’écarter du cadre que vous lui avez fixé. Autre méthode, utilisez la matrice d’Eisenhower (celle du général américain qui l’a théorisée), qui permet de classer ses tâches en fonction de l’importance ou de l’urgence. Lorsqu’un travail vous incombe, posez-vous les questions suivantes :- pour quand doit-il être terminé ?- est-il possible de le différer ?- quelles seront les conséquences si je ne m’en occupe pas ?- quelqu’un d’autre peut-il s’en charger ?

2 Strenghs, Weaknesses, Opportunities, Threats