Grande enquête prospective Agglomération 2015 · Grande enquête prospective Agglomération 2015...

Note de synthèse

Résultats intermédiaires

QUI SONT LES DGS DES AGGLOMERATIONS ?

QUELLES SONT LA PLUS-VALUE

COMMUNAUTAIRE ET L’EVOLUTION

DES PRIORITES POLITIQUES ?

LA GOUVERNANCE, LA STRUCTURE

ORGANISATIONNELLE ET LE POSITIONNENT

INSTITUTIONNEL DES COMMUNAUTES ?

COMMENT PERÇOIVENT-ILS LEUR

FONCTION ET SON EVOLUTION ?

COMMENT PEUVENT EVOLUER

COMMENT PEUVENT EVOLUER

LA GOUVERNANCE, LA STRUCTURE

ORGANISATIONNELLE ET LE POSITIONNENT

INSTITUTIONNEL DES COMMUNAUTES ?

Agglomération 2015Grande enquête prospective

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L’Assemblée des communautés de France (ADCF) et l’Association des Directeurs Généraux de communautés de France (ADGCF) ont décidé de lancer avec le concours du cabinet Acter Conseil une enquête nationale prospective sur les évolutions de l’intercommunalité.

Menée en partenariat avec la Lettre du Cadre Territorial, l’Institut d’Etudes Politiques de Paris (Mastère STU), l’Association des administrateurs territoriaux, et avec le soutien financier de la Caisse des Dépôts et Consignations, cette enquête est originale. Pour la première fois, en effet, ce sont les directeurs généraux de services qui sont interrogés sur l’exercice de leur métier, les évolutions prévues, souhaitées ou souhaitables de leur environnement professionnel et institutionnel.

Cette enquête cible l’ensemble des communautés urbaines et d’agglomération ainsi que les communautés de communes de plus de 40 000 habitants. Elle comporte une première étape d’approche générale menée par entretiens téléphoniques auprès d’une centaine de DGS sur la base d’un guide d’entretien élaboré par les différents partenaires de la démarche. Une deuxième étape d’approfondissement et de prospective sera réalisée dans le cadre d’entretiens en face à face avec quarante DGS.

Le présent document est une synthèse des résultats intermédiaires tirés de la première phase d’enquête téléphonique.Les enseignements définitifs seront présentés et débattus début 2007 dans le cadre d’un séminaire à l’Institut d’Etudes Politiques de Paris. Les résultats présentés ci-après portent sur l’exploitation de 87 entretiens répartis selon l’échantillon ci-dessous.

QUI SONT LES DGS DES AGGLOMERATIONS ?

n Un homme d’une cinquantaine d’années

Les DGS sont majoritairement des hommes de plus de 50 ans. Les femmes sont absentes des postes de direction générale des communautés urbaines. En revanche, elles représentent près du quart de l’effec-tif des DGS des communautés de communes.

n Prédominance des diplômés en droit(Voir tableau page suivante)

Un tiers des DGS ont une formation en droit public, 13 % en économie, 11,1 % en gestion administrative des collectivités territoriales.

Au total, la filière d’emploi recrute majoritairement des personnes au profil de gestionnaire public af-firmé.On constate par ailleurs une grande richesse d’origine des DGS dont prés de la moitié d’entre eux sont issus de formations initiales très diversifiées.Le tableau illustre bien ce phénomène, sans doute à l’origine de la grande richesse du monde des inter-communalités.Il est intéressant de remarquer que les formations en sciences politiques sont peu présentes alors que la fonction implique un travail étroit avec les élus.Les formations en management sont également fai-blement représentées.

% Hommes Femmes

Communautés 76% 24%

Communautés 96% 4%

Communautés urbaines 100% 0%

Ensemble 92% 8%

Hommes Femmes Ensemble

Age moyen 51,6 ans 48,6 ans 51,5 ans

Ile-de-France Nord-est Nord-ouest Sud-est Sud-ouest Outre-mer Total

Communautés de communes

Entre 40 000 et80 000 habitants 2 6 5 4 4 0 21

Communautés d’agglomérations



Plus de 200 000 habitants 1 1 3 2 1 0 8

Communautés urbaines

Plus de 200 000 habitants 0 1 2 0 1 0 4

Total 10 19 21 20 16 1 87

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Les DGS sont des diplômés de l’enseignement su-périeur dont le niveau de formation est majoritai-rement au-dessus de la maîtrise. Les femmes sont sensiblement moins diplômées, ce qui est à mettre en lien avec le niveau des postes qu’elles occupent.

n De nombreux DGS ont une expérience antérieure de DGS de commune

Ce sont des profils expérimentés dans une fonction de DGS antérieure, majoritairement au sein d’une commune, mais également au sein de la structure préexistante (District, syndicat intercommunal…) ou plus rarement au sein d’une autre communauté.

96,3 % des DGS appartiennent à la fonction publi-que, 3,7 % sont contractuels. Parmi les membres de la fonction publique, 4 % appartiennent à la fonction publique d’état. Aucun DGS ne provient de la fonction publique hospitalière. 21 % des DGS ont commencé leur carrière dans la fonction publique d’état et ont intégré la fonction publique territoriale au cours de leur carrière. L’ancienneté moyenne dans la fonction publique est importante: 25,8 ans (dont 26,08 pour les hommes et 23,3 pour les femmes).

COMMENT PERÇOIVENT-ILS LEUR FONCTION ET SON EVOLUTION ?

n Une fonction attractive et motivante Les DGS ont été conduits à s’exprimer sur les condi-tions d’exercice de leur fonction en donnant une note à différents aspects de leur activité.Ainsi, une note au-dessus de 5 témoigne d’une sa-tisfaction, tandis qu’une note inférieure à 5 met en évidence une perception négative. Le graphique ci-dessous présente les résultats de l’enquête.Il ressort que les DGS ont une perception globale-ment positive de leur fonction qui est considérée

Nb %

Droit public 40 34,3 %

Economie 14 13,0 %

Gestion administrative des CT 12 11,1 %

Ingénieur BTP 10 8,3 %

Sciences Politiques 7 6,5 %

Urbanisme 5 3,7 %

AT 4 3,7 %

Sciences humaines 4 3,7 %

Architecture 3 2,8 %

ENA 2 1,9 %

Géographie 2 1,9 %

Animation 2 1,9 %

Environnement 1 0,9 %

LEA 1 0,9 %

Informatique 1 0,9 %

Mathématiques 1 0,9 %

Professeur de sport 1 0,9 %

Lettres 1 0,9 %

RH 1 0,9 %

Administration des Entreprises 1 0,9 %

Finances/comptabilité 1 0,9 %

Hommes Femmes Ensemble

Années d’études post baccalauréat 4,44 ans 3,8 ans 4,4 ans

Poste précédemment occupé %

DGS commune 39,0

DGS de l’ancienne structure 12,2

Autre poste dans l’EPCI 9,8

DGA commune 7,3

Conseil général 7,3

Conseil régional 4,9

DGS autre EPCI 3,7

DDE 2,4

Sous-préfecture 2,4

DGA autre EPCI 1,2

Poste en commune 1,2

Agence de développement 1,2

SGAR 1,2

Premier poste 1,2

Autre 4,9


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comme particulièrement intéressante. Les DGS s’estiment plutôt satisfaits de leur sort, l’intérêt du poste compensant largement la charge de travail1 im-portante qu’il est nécessaire de fournir pour mener à bien le projet communautaire. Plusieurs d’entre eux soulignent la forte motivation des agents comme des élus et le plaisir qu’ils ont à travailler dans une ambiance de travail porteuse d’avenir et de projets structurants. Si certains regrettent de « travailler dans l’ombre », puisque les citoyens connaissent très peu l’existence de la communauté, ils ont malgré tout le sentiment de participer au développement et à la structuration du territoire, ce qui est en soi « un motif de satisfaction incroyable ».

n La relation aux élus occupe une place très importante dans la fonction

Les DGS des agglomérations ont été interrogés sur les spécificités de leur poste au regard de leur expé-rience antérieure de direction. Il en ressort principa-lement que c’est le contact avec un nombre important d’élus qui en constitue la caractéristique principale.Cela tranche avec la simplicité communale dans la-quelle le DGS n’a finalement qu’un unique référent en la personne du maire.

Pour autant, le DGS est souvent « seul à mener sa barque » car les élus sont très pris par leurs autres mandats. Cette solitude est cependant compensée par une forte autonomie ; point relevé à plusieurs re-prises par les personnes interrogées.

Par ailleurs, les DGS issus de communes constatent qu’ils sont beaucoup plus détachés de la proximité et des administrés, avec une gestion de dossiers plus stratégiques et souvent plus techniques.

Enfin, du fait de la relative jeunesse des EPCI, le projet communautaire doit souvent se construire en même temps que la structure communautaire en elle-même et le travail de management et de construction de l’équipe constitue une grande partie de la charge.

n Une évolution vers plus de management, de communication et d’aide à la décision

� La charge de travail est un des seuls sujets dont la note moyenne est inférieure à 5.

Aujourd’hui, les DGS consacrent en moyenne un quart de leur temps à l’aide à la décision, près d’un tiers au management et un autre tiers à l’encadre-ment technique. Le parent pauvre reste la commu-nication (13 %), qui est assurée par le cabinet ou un chargé de mission, et qu’ils considèrent pour l’ins-tant comme moins fondamentale que les autres aspects de leur fonction liés à la structuration de l’outil intercommunal. On constate que les DGS des communautés de communes consacrent un temps plus important à l’encadrement technique que ceux des communautés d’agglomérations et des commu-nautés urbaines. Les services de ces EPCI disposent généralement d’effectifs plus réduits, proportion-nels aux moyens financiers de la communauté et le DGS doit prendre sa part de travail dans beaucoup de dossiers techniques.

L’évolution essentielle à prévoir à l’avenir est une ré-duction de la part de l’activité d’encadrement techni-que grâce au renforcement des équipes de direction.Ainsi les DGS devraient pouvoir consacrer davanta-ge de temps à l’aide à la décision auprès des élus, au management et à la communication externe.Cette communication devrait cibler particulièrement les conseils municipaux, encore insuffisamment im-pliqués dans le projet communautaire, et dont les élus sont des relais essentiels auprès du citoyen.

QUELLES SONT LA PLUS-VALUE COMMUNAUTAIRE ET L’EVOLUTION DES PRIORITES POLITIQUES ?

n La communauté d’agglomération apporte plus de cohérence, de moyens et d’économie d’échelle

2006 Dans 5 ans

CC CA CU

Aide à la décision 23,9 % 24,3 % 26,3 26 %

Management 29,8 % 32,8 % 33,8 32 %

Encadrement technique 32,5 % 29,8 % 25 % 26 %

Communication externe 13,4 % 12,8 % 12,5 % 16 %

Cohérence du territoire et stratégie globale 64,7 %

Moyens financiers accrus et partagés par tous 48,5 %

Economies d’échelles 39,7 %

Moyens humains de meilleur niveau et au service de tous

38,2 %

Permets de mettre en place des équipements sur des petites communes qui n’en auraient pas les moyens à elles seules

26,5 %

L’EPCI comme lieu de dialogue entre les élus d’un même territoire

20,6 %

Crédibilité auprès des partenaires financiers 19,1 %

Le développement économique, car les petites communes n’avaient pas d’action dans ce domaine

17,6 %

Annulation de la compétition entre les communes sur le développement économique

16,2 %

Envergure des projets 14,7 %

Remise à plat des diagnostics sur les grands dossiers techniques transférés

14,7 %

Possibilité de mettre en place une stratégie à moyen terme

11,8 %

Structure moins politisée donc plus efficace 5,9 %

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Interrogés de manière ouverte sur la plus-value de l’intercommunalité, les DGS ont répondu sur un large éventail de thématiques. Cependant certaines font véritablement l’unanimité et témoignent, en particulier, de l’apport des communautés dans le renforcement des moyens, de l’efficacité et de la co-hérence des politiques locales. Le tableau ci-dessous reprend les réponses les plus citées et le pourcentage de DGS les ayant exprimées.

n Le développement économique au coeur de la légitimité communautaire

Les DGS placent le développement économique en tête des compétences les plus légitimes des commu-nautés (85,5 %). Viennent ensuite l’aménagement de l’espace (44,2 %), le logement et le renouvellement urbain (40,5 %), les équipements et infrastructures (30,2 %) et les transports (27,2 %). Si les EPCI ont initialement investi les compétences techniques de « mise en réseau » (assainissement, traitement et collecte des ordures ménagères, TIC), les directeurs de services relaient désormais à travers leurs répon-ses une volonté forte de positionner les communau-tés sur le champ du développement économique des territoires. Ce résultat illustre la plus-value de l’in-tercommunalité en termes de cohérence et de stra-tégie globale ; il s’explique aussi par l’importance de la taxe professionnelle dans les ressources commu-nautaires.

n Une faible légitimité pour les services de proximité et l’action sociale

• Compétences « peu ou pas légitimes »

Les compétences liées aux actions de proximité des communes (l’aide à domicile, l’état civil, les ci-metières, les cantines scolaires...) sont considérées comme moins légitimes pour l’échelon intercommu-nal : 53,2 % des DGS les ont citées spontanément. Viennent ensuite l’action sociale (48,1%), la culture

et le sport (39,1%), la petite enfance et les person-nes âgées (31,3%), la prévention de la délinquance (23,5%), la jeunesse et la scolarité (20,2%), la politi-que de la ville (18,3%) et la voirie (16 %).

Ces résultats tendent à montrer que les DGS ont in-tégré une vision « communaliste » de ces services. La définition de l’intérêt communautaire est au coeur de cette problématique pour préciser la répartition entre commune et communauté au sein d’une même compétence. Ainsi, dans certains cas (exemple : le sport et la culture), les communes peuvent conserver la gestion des activités de proximité car celles-ci né-cessitent une bonne connaissance des associations locales et des utilisateurs des équipements. En re-vanche, les grandes infrastructures (salle de specta-cle, musée, stade) ayant un rayonnement inter com-munal sont du ressort du niveau communautaire.

Nous relevons que la politique de la ville est citée par près d’un DGS sur cinq comme une compétence peu légitime alors qu’elle est une compétence obli-gatoire des communautés d’agglomération. Pour ceux-là, elle demeure une compétence exigeant une forte proximité, et reste souvent difficile à mettre en oeuvre au niveau intercommunal.

n Les priorités politiques évoluent sensiblement vers la réalisation des infrastructures, la réalisation d’équipements et l’environnement

Développement économique

Aménagement de l’espace

Logement et renouvellement urbain

Equipements et infrastructures

Transport

Collecte et traitement des ordures ménagères

Eau, assainissement

Environnement

Services de proximité

Action sociale

Culture et/ou sport

Petite enfance et/ou personnes âgées

Prévention de la délinquance

Jeunesse et scolarité

Politique de la ville

Voirie


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Les DGS ont été interrogés sur les priorités poli-tiques au cours de la période actuelle de contrac-tualisation (2000-2006) et sur la future période de contractualisation (2007-2013). Les graphiques ci-dessus illustrent les évolutions qui sont envisagées à la fois au plan des priorités politiques et au sein du contrat d’agglomération.

L’ordre des priorités évolue. La période actuelle, outre le développement économique, a concentré son effort sur le renouvellement urbain et l’habitat. La période qui s’ouvre va voir plus de réalisations d’infrastruc-tures, d’équipements et services en complément des thématiques déjà investies par les communautés. Globalement, les champs d’intervention des com-munautés s’élargissent et on observe une montée en charge progressive. Le champ de la cohésion sociale reste encore relativement peu investi et ne semble pas constituer un domaine prioritaire à l’avenir.

COMMENT PEUVENT EVOLUER LA GOUVERNANCE, LA STRUCTURE ORGANISATIONNELLE ET LE POSITIONNENT INSTITUTIONNEL DES COMMUNAUTES ?

n Des relations aux élus satisfaisantes 55,3 % des DGS estiment que les relations avec leur président sont « parfaites ». En revanche, 23,5 % d’en-tre eux aimeraient davantage de proximité avec leurs élus, et en particulier leur président, avec lequel les véritables réunions sont trop peu fréquentes dans la mesure où celuici privilégie trop ses autres mandats - tout particulièrement s’il est également maire de la ville centre-. C’est moins souvent le cas lorsque le président est maire d’une commune périphérique.

Par ailleurs, 9,4 % souhaiteraient avoir davantage de marge de manoeuvre vis-à-vis de leur président et des vice-présidents, qui, en souhaitant maîtriser l’ensemble des dossiers afférents à leur domaine de compétence, empiètent un peu trop sur le travail de direction des services. Il n’en demeure pas moins que la distance entre le président et son DGS reste plus importante qu’en commune.

En moyenne, les DGS rencontrent leur président en tête-à-tête près de 2 fois par semaine. Ce chiffre cache

cependant d’importantes disparités car certains DGS ne voient leurs présidents qu’une fois tous les quinze jours, voire une fois par mois. Une grande partie d’en-tre eux ont une réunion une fois par semaine avec leur président mais communiquent quotidiennement par courriel ou téléphone. Enfin, dans la troisième ca-tégorie, les DGS voient quotidiennement ou presque leurs présidents en tête-à-tête. Ceux-là qualifient eux-mêmes leur relation avec leur président de « fusion-nelle », avec une véritable confiance mutuelle et une codécision réelle établie sur l’ensemble des dossiers.

Si l’on croise ce résultat avec le type d’EPCI, on constate que la fréquence de réunions moyenne est de 2,4 par semaine dans les communautés de communes, de 1,8 par semaine dans les communautés d’agglomérations et de 0,8 par semaine dans les communautés urbaines. Plus la communauté est importante, plus le président a tendance à être pris par ses autres mandats et plus la distance avec le DGS communautaire est importante.

n Une relation commune/communauté qui pose problème

• Les relations entre les DGS de la communauté et ceux des communes Environ 57 % des DGS ont mis en place des réunions régulières avec les DGS des communes. Lorsque ces réunions existent, leur fréquence est d’environ une par mois. Une relation plus étroite existe entre le DGS de la ville centre et celui de la communauté, en raison de l’existence de services mutualisés ou parce que certaines compétences sont réparties entre la commune et la communauté.

Ceux qui n’ont pas réussi à mettre en place de réu-nions régulières l’expliquent par les différences culturelles entre les DGS de l’intercommunalité et des DGS des communes, dont certains s’estiment menacés par l’accroissement des compétences com-munautaires. Si l’on croise ce résultat avec le type de communauté, on constate que ce type de réunion est plus fréquemment pratiqué dans les communautés d’agglomérations (en moyenne 7,7 par an) et les com-munautés urbaines (en moyenne 6,5) que dans les communautés de communes (3,1 réunions par an en moyenne), qui semblent avoir plus de mal à se fédé-rer de ce point de vue. Le choix du mode de concer-tation entre les communes et communautés n’est inscrit dans aucun cadre de référence, il est de fait extrêmement variable d’une communauté à l’autre.

• Les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre du projet Les difficultés relatives aux relations communauté - communes sont les plus fréquemment citées par les DGS. Généralement, ils regrettent la persistance d’une vision trop communale des maires (50 %), qui

Ordre des priorités de la période 2000-2006

Ordre des priorités de la période 2007-20013

Développement économique Développement économique

Renouvellement urbain et habitat Réalisation d’infrastructures

Réalisation d’infrastructures Equipements et services, environnement et renouvellement urbain

Equipements et services, infrastructures et environnement

Aménagement du territoire

Cohésion sociale Cohésion sociale

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sont réticents à déléguer leurs compétences à la com-munauté (47 %). Environ 16 % des DGS dénoncent une logique de guichet chez les élus communaux, qui délèguent leurs compétences les plus coûteuses sans vision globale (10,3 %).

Par ailleurs, 16,2% des DGS déclarent qu’il existe des problèmes de communication avec l’équipe de la ville centre, généralement lorsque le maire n’est pas pré-sident de la communauté. Enfin, le manque d’ambi-tion communautaire est parfois imputé au choix de ne pas imposer les projets aux communes réticentes (4,4 %) et à la nécessité de l’unanimité pour la prise de décision en conseil communautaire (4,4 %).

On peut relever dans ce graphique le pourcentage im-portant de DGS qui déclarent que la mise en oeuvre du projet communautaire souffre de la persistance d’une vision trop communale des maires. Un pour-centage plus faible de DGS soulève le problème du manque de légitimité politique de l’intercommuna-lité, qui est pourtant sans doute en partie la cause de cette vision trop communale.

- La situation du président de la communauté joue un rôle dans les difficultés entre communes et communauté : en effet, les problèmes avec la ville centre sont souvent liés au fait que le maire de cel-le-ci n’est pas le président de la communauté. Dans le panel des communautés contactées, les profils des présidents sont les suivants :

- Maire de la ville centre : 55,7 %- Maire adjoint de la ville centre : 4,9 %- Conseiller municipal de la ville centre : 4,9 %- Maire d’une commune périphérique : 27,9 %- Ancien maire de la ville centre (devenu député ou ministre) : 6,6 %

Dans un peu moins d’un cas sur trois, le président est également le maire d’une commune périphéri-que. Lorsque ce cas de figure s’est présenté, des pro-blèmes de fonctionnement avec la ville centre ont été relevés dans la moitié des cas.- L’âge de la communauté est une variable à prendre

en compte : les communautés jeunes connaissent plus de problèmes liés à une vision trop « communa-le » des maires. De même, les communautés créées ex nihilo sont le premier véritable lieu de dialogue entre les maires des communes, qui n’ont aucune habitude de travail en commun.

Cette raison peut expliquer des difficultés de fonc-tionnement au sein du conseil et souvent un manque d’ambition communautaire.

n Une organisation qui « court après les compétences » De nombreux DGS estiment devoir « courir après les compétences », en prenant en charge de plus en plus de fonctions avant même d’avoir eu le temps de réu-nir les ressources humaines nécessaires. Ils disent « construire le projet en même temps que la struc-ture », avec pour conséquence des charges de travail considérables pour tous les agents, avant stabilisa-tion de l’effectif final.

Les déficits en personnel les plus souvent cités concernent : - pour 23 %, du personnel de gestion des ressources

humaines, - pour 14 % des compétences en finances publiques, - pour près de 13 % des compétences en urbanisme, - pour 8 % des compétences en aménagement du ter-

ritoire, - pour 7 % des informaticiens, - pour 6 % des compétences en développement éco-

nomique.

Dans une moindre mesure, des déficits en compéten-ces d’ordre juridique et de contrôle de gestion sont également relevés par certains DGS.

Si les DGS se sont dans une première phase adjoints des compétences techniques supérieures (cadres A) pour mettre en place les statuts et le projet de la com-munauté, ils ont désormais de nouveaux besoins pour gérer le fonctionnement quotidien de la struc-ture en elle-même : RH, finances, juristes, contrôle de gestion, services achats… Si 44,2 % des DGS es-timent que la structure actuelle ne connaîtra pas d’évolution majeure dans les années à venir, près de 56 % envisagent de créer de nouvelles fonctions ou services dans l’organigramme de l’EPCI.

Ainsi 16 % des communautés vont créer un service « sport et/ou culture », 9,2 % vont créer un service « contrôle de gestion » et 8 % une agence d’urbanisme.

Principe de non imposition de projets aux communes handicapant le projet de territoire

Manque d’ambition car toutes les décisions sont prises à l’unanimité

Manque de légitimité politique de l’EPCIDifférence comportementale des maires en conseil et

dans leur communePas de vision projet, les communes délèguent leurs

compétences les plus coûteusesDisparité «culturelle» entre les membres du conseil

Problème de communication avec l’équipe communale de la ville centre, dont le maire n’est pas le président de l’EPCI

Difficultés de fonctionnement au sein du conseil

Logique de guichet des élusLes élus sont réticents à déléguer leurs compétences

communales

Persistance d’une vision trop communale des maires


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Les services vont par ailleurs se renforcer dans de nombreux domaines, en particulier pour les servi-ces fonctionnels où les organigrammes devraient se « muscler » sur les aspects financiers : services financiers, juridiques, achats et contrôle de gestion. On peut constater que l’ensemble de ces aspects re-lèvent du « technique », voire du « fonctionnel » et finalement très peu de prospective territoriale.

En moyenne, 62 % des DGS affirment rencontrer des difficultés dans le recrutement de certains profils.

Les profils les plus difficiles à trouver sont : - des spécialistes des finances publiques, pour 21,1 %

des DGS interrogés, - des DRH pour 13,2 % d’entre eux, - des techniciens

(eau, assainissement, BTP) pour 13,2 % d’entre eux,- des ingénieurs en BTP pour 11,8 % d’entre eux, - des ingénieurs urbanistes pour 8,8 % d’entre eux.

n La mutualisation des services est amorcée

Près de 46 % des EPCI n’ont aucune convention de mutualisation avec leur ville centre, mais 60,5 % des DGS pensent qu’ils auront au moins un service mutualisé dans les années qui viennent.

Le degré de mutualisation est très variable d’une com-munauté à l’autre. Lorsqu’il est faible, la mutualisation peut concerner certains services opérationnels tels que la voirie, l’entretien d’équipements spécifiques ou le droit des sols. Parfois, quelques services fonctionnels peuvent également être « mutualisés » comme l’infor-matique, la communication ou le service des achats.

Plus la mutualisation est forte, plus les services fonctionnels sont concernés, avec les ressources humaines, les services juridiques, le contrôle de ges-tion… ; jusqu’au directeur général des services en lui-même. Lorsque la mutualisation est très forte, seuls quelques services stratégiques, comme le dévelop-pement économique ou l’aménagement de l’espace sont propres à la communauté (il s’agit de fait des compétences « obligatoires »).

11,5 % des DGS sont à la fois DGS de la ville centre et de la communauté. Cela ne signifie pas nécessaire-ment que les services soient totalement mutualisés, car seulement 5 % des EPCI ont totalement ou quasi-to-talement mutualisé leurs services avec ceux de la ville centre. Dans la majorité des cas, lorsqu’il y a mutualisa-tion, il s’agit d’agents de la ville centre qui opèrent pour la communauté pour une part de leur emploi du temps, selon des conventions qui ont été négociées.

Dans quelques cas, cependant, il arrive que certains services de la communauté assurent des services pour le compte de la ville centre, voire parfois pour l’ensemble des communes du territoire communau-taire. Il peut s’agir par exemple des services d’urba-nisme ou de la gestion des ressources humaines.

n Une « politisation » encore peu souhaitée… en contradiction avec le souhait d’une plus grande légitimité du niveau intercommunal

• Le cabinet au sein des services de la communauté

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Actuellement, 38 % des présidents de communauté se sont adjoints les services d’un cabinet.Ce chiffre devrait monter à 40 % d’ici 2010, selon les prévisions actuelles des DGS.Les graphiques ci-dessus montrent que la proportion d’EPCI comportant un cabinet est plus forte si le pré-sident est le maire de la ville centre (46 %) que s’il est un membre de l’équipe municipale de la ville cen-tre (maire adjoint ou conseiller municipal) ou maire d’une commune périphérique (respectivement 17 % et 18 %).Par ailleurs, si seulement 13 % des communautés de communes comportent un cabinet, le chiffre monte à 42,6 % pour les communautés d’agglomérations et à 100 % pour les communautés urbaines. Par ailleurs, lorsqu’ils sont maires, une grande partie des prési-dents bénéficient déjà des services d’un cabinet dans la ville qu’ils dirigent.

Une grande majorité des DGS ne souhaitent pas que soit mis en place un cabinet au sein de leur commu-nauté qu’ils perçoivent comme un risque potentiel de « compliquer les relations » avec les élus.

• Le suffrage universel direct ne fait pas l’unanimité

55 % s’y déclarent opposés car ils pensent que cela risquerait d’entraîner des dissensions politiques au sein du conseil et donc de freiner la mise en oeuvre du projet communautaire. Ce pourcentage impor-tant entre en contradiction avec la principale diffi-culté soulevée par les DGS, celle d’un comportement des maires qui reste trop « communal ». Le suffrage direct devrait pourtant contribuer à asseoir la légiti-mité intercommunale face aux communes qui, seu-les, en bénéficient à l’heure actuelle. Il est de ce point de vue paradoxal de constater que, parmi les DGS qui dénoncent la vision trop communale des maires, seule la moitié d’entre eux se déclarent favorable au suffrage universel direct au niveau communautaire.

n Vers un rôle affirmé de l’échelon communautaire• Plus et « mieux » de compétences Près de trois quarts des DGS pensent que les EPCI ont vocation à intégrer de plus en plus de compéten-ces en communiquant mieux auprès des citoyens qui les connaît peu.

• La place de l’EPCI parmi les autres collectivités territoriales Une majorité des DGS est convaincue de l’intérêt de l’échelon communal, seul capable de mettre en place une véritable proximité avec les administrés et de remonter les problèmes des populations même s’ils sont 22 % des DGS à estimer que l’échelon communal devra disparaître à terme. Généralement, les DGS qui souhaitent la disparition d’un échelon territorial

(communal ou départemental) sont également ceux qui souhaitent que soit mis en place le suffrage uni-versel direct au niveau communautaire

• Vers une extension des périmètres

61,8 % des DGS interrogés estiment que le périmè-tre de leur EPCI est trop restreint. Par ailleurs, 7,3 % d’entre eux pensent que ce périmètre manque de cohérence sans pour autant parler de taille. La même proportion de DGS indique qu’il manque une com-mune enclavée dans leur territoire mais qui refuse d’intégrer l’EPCI. Généralement, les DGS des com-munautés confrontées à ce cas de figure aimeraient que le préfet fasse preuve de davantage de coercition à l’égard de cette commune réfractaire. Ainsi, seule-ment 23,6 % des DGS estiment que le périmètre de leur communauté est cohérent et correspond globa-lement au cadre de vie des administrés.

Un peu plus de 34 % des DGS pensent que les péri-mètres intercommunaux ont vocation à s’étendre au cours de la prochaine décennie. Enfin, 17,5 % des DGS estiment que les communautés ont un périmè-tre d’action plus pertinent que celui du département leur permettant de prendre en charge les mêmes fonctions de manière sans doute plus efficiente. Ils prônent donc la disparition des départements et un transfert de leurs compétences réparti sur les ré-gions et les communautés, au profit d’une simplifi-cation de la carte des collectivités.


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Ce travail d’exploitation des résultats intermédiaires de l’enquête permet d’identifier un certain nombre de constats sans pour autant apporter à ce stade les éléments explicatifs nécessaires à la compréhension des logiques et des problématiques à l’oeuvre. Deux problématiques principales nous semblent de ce point de vue à retenir :

- La première est celle de la légitimité de l’échelon intercommunal. Sur ce thème, une contradiction forte a été mise en évidence entre, d’une part, le souhait des DGS de renforcer l’intercommunalité au dépend de l’échelon communal, et d’autre part les réticences exprimées par les DGS au renforcement de la légitimité politique des agglomérations par la mise en place du suffrage universel direct. Quelles sont les voies possibles pour résoudre cette contradiction ? Comment renforcer la légitimité si ce n’est pas au plan politique ?

De manière complémentaire, la seconde problématique est celle de la gouvernance des territoires intercommunaux. Comment organise-t-on les relations communes communauté pour assurer au mieux le service public ? De ce point de vue, quelle prospective peut-on envisager ? Quels devraient être les services mutualisés ? Comment organise-t-on la proximité du service au plus près du citoyen et la nécessaire mise en cohérence des approches à l’échelle de l’agglomération ? Quels sont les périmètres pertinents du point de vue de la qualité du service rendu à l’usager ? Quels sont les sujets où « l’interintercommunalité » pourrait être envisagée ?

La poursuite de l’enquête, et en particulier les entretiens approfondis en face à face avec 40 DGS choisis au sein de l’échantillon des personnes précédemment interrogées par téléphone, permettra d’apporter des réponses à ces questions.

Le résultat de cette enquête auprès des DGS et les questions qu’elle pose sur le devenir de l’intercommunalité ne manqueront pas d’alimenter les débats futurs...

Document rédigé par :Pierre-Olivier Archer, Marc Bréant et Hélène Jalin.

Conception et mise en page : Groupe Territorial - Lettre du Cadre

Conclusion

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