Gestion Estrategica de La Tierra Urbana -Rolnik

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    Gesti6n Estrategicade la Tierra Urbana

    Mario LungoRaquel Rolnik

    ,.-Pi! ~PR'l'SMA 1998

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    La Fundacion PRISMA es un centro de referencia, investigacion e incidencia sobretemas de desarrollo y medio ambiente en El Salvador.La Fundacion PRISMA trabaja por la construccion de consensos para una gestiondel desarrollo viable, ambientalmente sensata y socialmente incluyente en El Sal-vador.Nuestro estilo de trabajo es una interaccion constante, amplia, transparente y co-laborativa con los principales actores del desarrollo.

    ,.

    PROGRAMA SALVADORENO DE INVESTIGACION SOBRE DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE3". Calle Poniente No. 3760, Col. Escal6n, San SalvadorDirecci6n Postal: Apartado 01-440, San Salvador, EI Salvador, C.A.International Mailing Address: VIP No. 992, P.O. Box 52-5364, Miami, FL33152, U.S.A.Tel.:Fax:E-mail:URL:

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    2 PRISMA

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    Indice

    Introducci6n

    1. Planificaci6n urbana Vmedio ambiente

    2. Mercado de tierra urbanaLos efectos directosLos efectos indirectosLa situacion en EI Salvador

    3. Instrumentos de gesti6n de tierra urbanaLa macrozonificacion: un requisito previoIncentivos para la ocupacion de terrenos no construidos 0 sub-utilizados

    1.1.1 Impuesto predial/territorial progresivoConsorcio inmobiliario 0urbanizacion asociada

    Instrumentos de optimizacion de la infraestructura existenteCoeficiente de aprovechamiento basicoEI "suelo creado": concesion del derecho de construir por encimadel coeficiente de aprovechamiento basico

    1.2 Operaciones urbanas1.3 Operaciones interligadas

    Gesti6n Estrategicad e l a T i e nr a U r ba n a

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    Instrumentos de transferencia del potencial constructivo 20Zonas especiales de interes social 211.4 Zonas especiales para vivienda social 211.5 Zonas especiales de intervenci6n ambiental 221.6 Zonas de uso combinado del suelo 23

    4. La captaci6n de plusvalias inmobiliarias y su posible asociaci6n a la gesti6n ambiental urba- 25na

    Aspectos legalesObstaculos para la implementaci6n

    Bibliografia

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    IntroduccionEl enfrentamiento de los principales problemasurbanos en America Latina en este fmal de siglo,exige un nuevo paradigma de planificacion urbanapara sustituir el planteamiento tecnocratico, basa-do en un modelo de ciudad ideal a construir, aimprevaleciente.Este modelo de ciudad del futuro apostaba a la po-sibilidad de conduccion, por parte del poder publi-co, del desarrollo urbano a traves de grandes in-versiones en transportes, infraestructura y equipa-mientos publicos, y de un control estricto de la ac-cion de los agentes privados sobre el uso del suelo.Tambien correspondia a una concepcion del Esta-do como protagonista unico en la definicion e im-plementacion de las politicas publicas, confiandoen su poder de inversion y control e ignorando elpapel y opinion de la ciudadania. Finalmente, bajoesta concepcion, se operaba una separacion totalentre planificacion y gestion, e incluso un conflic-to entre estas dos dimensiones, operando la plani-ficacion en la esfera tecnica y la gestion en la di-mension politica. En la practica, muy poco de 10que se idealize de esa forma ha salido del papel ygrande parte de la ciudad real no tiene que ver conlas normas y estandares propuestos, 10 que se tra-duce en la ineficacia de este paradigma para en-frentar el crecimiento de la ciudad.Un nuevo modelo que se basa en la ciudad real,aceptando en ella la presencia permanente del con-flicto y tomando la gestion cotidiana como puntode partida, se esta desarrollando en ciudades lati-noamericanas. Este nuevo paradigma parte delplanteamiento de que la ciudad se produce por unamultiplicidad de agentes que deben concertar susacciones, generando un pacto que corresponda alinteres publico de la ciudad. Presupone una revi-sion permanente para ajustes 0 adecuaciones, quede un seguimiento a la dinamica de la producciony reproduccion de la ciudad (Rolnik, 1993 y1997).Gesti6n Estrategicade la Tierra Urbana

    Esta opcion emergente esta modificando tambienel enfoque hacia una cuestion crucial para el desa-rrollo sostenible: la dimension ambiental. Efecti-vamente, en el modelo anterior esta problematicaocupaba c1aramente un segundo plano, derivada dela vision productivista que caracterizaba el modelode crecimiento economico a que correspondia y alhecho de que la percepcion de la degradacion am-biental apenas comenzaba a permear la concienciaciudadana.Planificacion urbana y medio ambiente aparecianasi vinculadas por una relacion tenue y sera nece-saria la crisis economica de los afios 70, y el poste-rior proceso de reestructuracion economica, juntocon el reconocimiento mundial de la crisis am-biental global (a escala planetaria) para que losdevastadores efectos del deterioro de los recursosnaturales y la contaminacion ambiental develen laimportancia de incorporar la dimension ambientalen la gestion del desarrollo urbano, percepcion quese extiende inc1uso a los organismos de coopera-cion intemacional en la ultima decada del siglo(Serageldin et al, 1994; Bartone et al, 1994).Este trabajo tiene como componente central la pre-sentacion de una serie de instrumentos innovado-res de gestion de la tierra urbana aplicados en Bra-sil y otros paises de America Latina, tratando deexplorar su utilidad para la incorporacion de crite-rios ambientales en esta gestion. Este componentees antecedido por una breve reflexion sobre la in-corporacion de la dimension ambiental en los pla-nes de desarrollo urbano, particularmente los im-pulsados en El Salvador, y por un analisis mas de-tallado del funcionamiento de los mercados de tie-rra urbana y sus condicionantes en los afios recien-tes en el pais, cuestion que consideramos impor-tante para contextualizar los instrumentos que sepresentan a discusion,

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    En el ultimo apartado se examina el papel que po-dria jugar la captaci6n de plusvalias generadas porel proceso de urbanizaci6n para apoyar accionesque contribuyan a que nuestras ciudades puedanjugar un pape1 en e1desarrollo sostenible del pais.Este documento se ha e1aborado basandose en untrabajo previo de Raque1 Rolnik sobre instrumen-tos de gesti6n urbana y otros de Mario Lungo so-bre los mercados de tierra y captaci6n de p1usvali-as, este ultimo realizado en co1aboraci6n conFrancisco Oporto.

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    Esta tematica, relativamente inedita en el pais, hacomenzado a debatirse durante los iiltimos meses,por 10 que consideramos que el contenido de estedocumento, a pesar del caracter pre1iminar de al-gunas de sus partes, puede contribuir a profundizarsu discusi6n y a generar propuestas sobre 1aintro-ducci6n de criterios ambientales en la gesti6n deldesarrollo urbano que vayan mas alla de la presen-taci6n de estudios de impacto ambiental que handemostrado, hasta e1momento, muy poca utilidadpara detener los procesos de degradaci6n ambien-tal.

    PRISMA

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    1. Planificacion urbana ymedio ambienteEl camino transcurrido entre el Plan de DesarrolloMetropolitano de San Salvador elaborado en 1969,conocido como METROPLAN 80, y el Plan de De-sarrollo del Area Metropolitana Ampliada de SanSalvador, conocido como PLAMADUR, presentadoen 1997, ilustra el cambio de actitud hacia la cues-tion del medio ambiente mencionada antes.METROPLAN 80 (CONAPLAN, 1969; Hart,1969), enfatiza en dos aspectos: el rol economico dela ciudad y el marco institucional de la gestion ur-bana. Respecto al primero, aunque el analisis de labase economica urbana realizado presenta datos in-teresantes, sirve de base a proyecciones generalesque descansan en la busqueda de una ciudad ideal,mientras que el estudio economico que fundamentaa PLAMADUR (VMVDU, 1997), es simplementeuna extrapolacion de datos generales que no recogela dinamica real de la economia del ambito territo-rial en estudio (Lungo, a publicarse). En ambos ca-sos la vinculacion entre desarrollo economico de laciudad y medio ambiente esta ausente.El marco institucional es analizado en el primerplan desde la optica de un Estado productor directode servicios y algunos bienes considerados c1aves, ylas propuestas tambien obedecen a esta logica, En elsegundo plan, al haberse realizado en un contextode desregulacion y privatizacion la optica es dife-rente, y fundamentalmente presenta propuestas refe-ridas a la creacion de un gobiemo local metropoli-tano y al fortalecimiento de la Oficina de Planifica-cion del Area Metropolitana de San Salvador. Aligual que 10 sucedido con el aspecto economico, elmarco institucional de gestion urbana es ajeno a laproblematica ambiental salvo en 10 que se refiere ala restriccion de los usos del suelo y a la incorpora-cion de normas mas estrictas para reducir los im-

    Gesti6n Estrategicad e l a T i e nr a U r ba n a

    pactos ambientales negativos. Pero el vacio masgrave en el segundo caso, tomando en considera-cion que la problematica ambiental ya ha creadoconciencia en el pais en los distintos sectores(ANEP, 1996; UNES, 1996), es la ausencia de ins-trumentos modemos de gestion urbana que incorpo-ren no solo una nueva forma de manejo del recursotierra sino la dimension ambiental en sentido am-plio.Este problema no es exclusivo del pais. En el otroplan de desarrollo urbano elaborado durante estosultimos afios en Centroamerica, el de las ciudadesde Panama y Colon, financiado con apoyo del BIDal igual que el PLAMADUR (VIMl, 1997), aunquese construyeron tres escenarios denominados "Fuer-zas del Mercado Facilitadas", "Maximo aprove-chamiento de las Areas Servidas", y "Maxima Con-servacion Ambiental", y se valoro y escogio al Ul-timo como el mas favorable, esto no se tradujo enuna incorporacion integral de la dimension ambien-tal en el disefio de las propuestas, las que en estecampo se limitan a un Portafolio de Acciones yProgramas Ambientales que no incorporan instru-mentos de gestion de los conflictos.En el caso de San Salvador, PLAMADUR c1asificael suelo en tres grandes categorias: suelo urbano,suelo rural urbanizable y suelo rural no urbanizable,sobre la que se basa el modelo de ordenamientoambiental del plan (ver Cuadro 1).Las dos ultimas categorias se estructuran a su vezen tres tipos: las areas de maxima proteccion, lasareas de desarrollo restringido y las areas de desa-rrollo agropecuario. Ademas se incorpora otro tipoparticular, las areas de desarrollo turistico ecososte-nible.

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    /vAMSS C:tllc~ rrincipate~N [~,edVL~JNacional

    Mapa 1Region Metropolitana de San Salvador, 1996.

    s_ AN~SS Zotlil Urbanlzada 1996

    A!l1SS lima U~lXll l i .l . aCI

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    general de zonificacion, la matriz de usosdel suelo y las normas tecnicas, que res-ponden, en S 1 rnismos, al enfoque tradicio-na 1 de la planificacion urbana.Adicionalmente se proponen medidas paraincentivar y compensar el manejo sosteni-ble de las areas de proteccion: credito, enel aspecto de financiarniento; tasas espe-ciales, en el fiscal; y un sistema de tasas 0impuestos ambientales, en el compensato-rio, que obliguen a los potenciales usuarios

    y contaminadores a pagar por el uso del capital na-tural, y que serviria para la creacion de un fondo deproteccion de los recursos ambientales.

    Cuadro 1AMSSA: Clasificacion del suelo

    Categoria ExtensionSUELO URBANO :

    EdificadoBaldio

    SUELO RURA L URBAN IZ AB LEp ro gr amado y n o p ro gr amad ode desa r ro ll o l en to

    S UE LO R U R AL NO U R BANIZ AB LE

    11,100 ha .10,160 ha940 ha6,400 ha .4,560 ha1,840 ha57,500 ha .

    TOTAL 75,000 ha .F u en te : P LAMADUR , " Es qu ema D ir ec to r"

    Este modelo de ordenarniento ambiental descansafundamentalmente en la declaratoria de deterrnina-das zonas como areas de maxima proteccion y dedesarrollo restringido, y se enmarca en el Plan Di-rector cuyos principales instrumentos son el plano A pesar de la intencionalidad subyacente, es rapi-damente perceptible la disociacion entre la macro-

    Recuadro 1

    PLAN IF ICAC ION TRAD ICIONALCaracteristicas ResultadosPlan if icac ion r ig ida Par tl cipae ion parcia lR e g ula cio n e n d os o pc io ne s:" 1 0 pe rm i ti do " y "1 0 prohibido" Ape laelon pos te r io r

    Admln is t rac lon cen tra li zada Y-----------.Sectorial DescoordlnaclonInversion pub lica separada de la inversion------ .....privada Proyec tos a islados

    PLANI FICAC ION CONTEMPORANEACaracteristicas ResultadosP lan ificaclon flex ib le Partlclpaclon continuaMarco r egula torio defin ido ----------- ....P e ro a ju sta b le a lo s c amb io s Negoc iac ion pe rmanente

    Ad rn ln lst rac lon coord inadaY descen t ra l izada Acuerdos In terins ti tucionales

    I nv e rs ion c ombinada publ ic arivada Proyec tos mancomunadosA 0 ados en i nc ent iv os

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    zonificacion y las medidas propuestas. No existenlos mecanismos de gestion que los vinculen con cla-ridad ni el disefio de instrumentos especificos paralograr los objetivos que se plantea alcanzar con lamacrozonificacion,La generalidad de las medidas financieras, fiscales yde compensacion propuestas conduce a otra diso-ciacion: entre el Plan Director y el Plan de Inversio-nes elaborado para su implementacion.Efectivamente, aunque en el Plan de InversionesEstrategicas de PLAMADUR 7 de los 20 proyectospriorizados se refieren directamente a la problema-tica ambiental (4 a conservacion de recursos y par-ques, y 3 a proceso de descontaminacion), no apare-cen los mecanismos de gestion vinculantes ni losins~entos especificos de operacionalizacion,apareciendo estos proyectos como un listado seme-jante al que presentan casi siempre los planes de de-sarrollo urbano tradicionales.Las limitaciones del marco institucional de la ges-tion urbana en 10 que se refiere a la problematica

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    ambiental se agravan al no establecer, tampoco, lasrelaciones existentes entre el medio ambiente natu-ral y construido en los ambitos urbanos con una ca-racteristica clave de las ciudades: el crecimiento dela poblacion y su asentamiento en un territorio res-tringido.Planteamos que el crecimiento poblacional, aunquelos procesos de degradacion ambiental relacionadosc?n l~ forma de u?lizacion de la tierra, el agua y elarre tienen un caracter antropico, no es en S 1 mismoun problema, sino que la degradacion ambiental esgenerada por la forma en que se desarrollan los dis-tintos procesos de reproduccion social en el territo-rio, afectando las condiciones de vida de la pobla-cion, la productividad de la economia urbana y lagobemabilidad de las ciudades.En este sentido, revertir las tendencias de degrada-cion del medio ambiente requiere de una gestion es-trategica de la tierra (pRISMA, 1997), y contar conmodemos instrumentos de gestion de uso de la tie-rra inscritos en una nueva forma de planificar el de-sarrollo de las ciudades.

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    2. Mercados de tierra urbanaPensar en la gestion estrategica de la tierra urbanay en los instrumentos que esta requiere exige co-nocer, por un lado, la incidencia de los cambiosocurridos recientemente en la economia y el Esta-do en el funcionamiento de los mercados de tierra,y por otro, las limitaciones de las modalidades ac-tuales de su gestion, Dos procesos, la reestructura-cion de la economia, iniciada en los afios 80 con laaplicacion de los programas de estabilizacion yajuste, y la reforma del Estado, proceso que se de-sarrol1acon fuerza principalmente durante los afios90, y donde el rasgo mas distintivo es la privatiza-cion, son decisivas al respecto.Ambos procesos conforman el marco contextualgeneral que contribuye a explicar los cambios queesta experimentando el funcionamiento de losmercados de tierra urbana en el pais, que presenta-ba en las decadas anteriores caracteristicas simila-res a la mayoria de los paises de America Latina yel Caribe (Smolka, 1997). Los rasgos actuales delproceso de urbanizacion constituyen el marco es-pecifico de estos cambios, entre los que podemosdestacar los siguientes: la concentracion urbana enel centro y el suroeste del pais (PRISMA, 1995), yespecialmente en la Region Metropolitana de SanSalvador (Lungo et al, 1997); el auge de las lotifi-caciones ilegales en las areas rurales y suburbanas;los programas de regularizacion y legalizacion dela tenencia y la propiedad de la tierra urbana quese encuentra en situacion ilegal promovidos por elgobiemo central desde 1990; la acentuacion de se-gregacion socio-espacial; la aceleracion de la de-gradacion ambiental derivada de la forma de ocu-pacion territorial; el nuevo patron de localizacionde las actividades productivas; etc.Respecto al marco general es necesario hacer unadiferenciacion en dos periodos que presentan ca-racteristicas diferentes en el funcionamiento de losmercados de tierra: el primero, entre 1980 y 1989,se caracteriza por los particulares efectos que laguerra y la crisis economica tiene sobre estos mer-Gesti6n Estrategicad e l a T i e nr a U r ba n a

    cados; el segundo, a partir de 1990, esta marcadopor la apertura hacia el exterior y una reactivaciondel crecimiento economico,Hay que hacer, ademas, la diferencia entre losefectos que provocan estos procesos en el funcio-namiento de los mercados de tierra urbana, y lastransformaciones en las condiciones de funciona-miento mismo de estos. Los primeros podemosdenominarlos efectos directos, y los segundosefectos indirectos (Lungo, 1997a).Los efectos directosAl nivel general, los procesos de reestructuracionde la economia y de reforma del Estado tienen unafuerte incidencia en el funcionamiento de los mer-cados de tierra urbana. Aunque estos procesos ysus programas tienen limites cada vez mas visi-bles, sus avances y el caracter ineludible que tie-nen hasta el momento, han provocado ya efectosdirectos en el funcionamiento de los mercados detierra urbana.La estabilizacion de los indicadores macroecono-micos, especialmente al reducir las tasas de infla-cion y al estabilizar las tasas de cambio, tuvo unaincidencia clara en el bien tierra urbana como unainversion que tradicionalmente garantiza el valorde los ahorros, y en los procesos de especulacionen tomo al mismo, en estos ultimos al cambiar sucaracter por el papel cada vez mas importante quejuegan los promotores inmobiliarios'. La liberali-zacion de los precios, tarifas y tasas de interes, altraducirse en un incremento de los precios, explicael alto grado de segregacion socio-espacial y susnuevas formas en el pais, fenomeno similar al queesta ocurriendo en otros paises de America Latina(Sabatini, 1997).1 Se observa cada vez mas la presencia de compafiias in-mobiliarias que operan en distintos segmentos de losmercados de tierra, hablendose constituido incluso unaasociaci6n de estas.

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    La modernizacion tributaria podria incidir, aunqueno existen todavia evidencias al respecto, en la po-sibilidad de captacion de plusvalias inmobiliarias,mecanismo que podria jugar un papel importanteen la problematica que nos ocupa, como veremosmas adelante. Los programas de apertura comer-cial, los cambios en la estructura de las exporta-ciones, y la promocion de las inversiones extranje-ras, especialmente en aquellos sectores que buscanventajas de localizacion, van a replantear los tradi-cionales esquemas de ubicacion de los estableci-mientos industriales y centros comerciales y deservicios, especialmente los financieros y de ges-tion especializada.Se va configurando, asi, un nuevo mapa economi-co y social, cada vez mas distanciado del mapa po-Iitico-administrativo oficial, con nuevas regionesganadoras y perdedoras a nivel nacional (PNUD,1997), Y en el interior de las areas urbanas, conuna paradojica integracion/segregacion entre losdistintos sectores sociales de la ciudad, modifican-do las tradicionales formas de segregacion socio -espacial. Estas dinamicas territoriales estan afec-tando decisivamente en la demanda de tierra urba-na.Las transformaciones en las relaciones entre el ca-pital y el trabajo que la reestructuracion de la eco-nomia esta introduciendo afectan el funcionamien-to de los mercados de tierra urbana al modificarlas condiciones de un segmento importante de lademanda: los trabajadores, cuya inestabilidad la-boral y el caracter oscilante de los ingresos, haceobsoletos los esquemas de acceso a este bien, queaunque extremadamente limitados, existian en elperiodo anterior en que el Estado jugaba un papelde prestador directo de bienes y servicios, y teniauna relativamente alta capacidad reguladora. Noobstante, el alto volumen de las remesas enviadaspor los migrantes al extranjero se ha convertido enun factor de compensacion de la inestabilidad la-boral y de la oscilacion y bajo nivel de los ingresos(Funkhouser, 1997), permitiendo el acceso a estebien a numerosas familias que no pueden partici-par del fmanciamiento bancario, dinamizando lossubmercados de tierra.

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    La reforma del Estado, al orientarse los programasde reduccion y modernizacion del aparato estatalen el sentido de convertir al Estado en "facilita-dor" de las actividades del mercado, produce unapractica desaparicion de su papel de agente direc-to, a traves de la inversion en la compra y la provi-sion de tierra, vivienda, infraestructura y serviciosurbanos, para los sectores sociales de menores in-gresos. Sin embargo, por otra parte, se plantea lanecesidad de la incorporacion al mercado de losterrenos en que se asientan estos sectores, surgien-do y desarrollandose con fuerza, los programas demodemizacion de catastros y registros, y de regu-larizacion de importantes segmentos de tierra ur-bana que se encuentra en situacion ilegal que im-pide su incorporacion al mercado formal, progra-mas que pueden ser decisivos en la disminuciondel mercado informal de tierras urbanas.Lo anterior se acompafia de las modificaciones enlas funciones reguladoras del Estado en este cam-po a traves de un doble camino: la liberalizacion ymodernizacion de las normativas relacionadas aldesarrollo urbano, y la reduccion del papel y delpoder de las instituciones responsables del mismo.La intervencion estatal en los mercados de tierraurbana ha tendido en el pais a ser cada vez masdebil, aunque a partir de esta decada la degrada-cion ambiental esta conduciendo a modificar estatendencia.Adicionalmente existe un componente del procesode reforma del Estado que puede constituirse, siefectivamente se desarrolla, en un contrapeso a ladisminucion del papel regulador del Estado en elfuncionamiento de los mercados de tierra urbana:la descentralizacion, Efectivamente, la descentrali-zacion introduce un importante mimero de nuevosagentes sociales y economicos, entre ellos los go-biemos locales, que se sumaran a los tradicionalesagentes que han actuado en estos mercados, y quepueden reforzar la introduccion de criterios am-bientales en el uso de la tierra.En El Salvador, tambien es indispensable incorpo-rar en el analisis del funcionamiento de los merca-dos de tierra urbana los efectos de las transforma-

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    ciones que estan ocurriendo en los mercados detierra rurales.Los efectos indirectosComo deciamos anteriormente, los efectos indirec-tos se refieren a los cambios en el funcionamientode los mercados de tierra urbana, que los procesosde reestructuracion de la economia y de reformadel Estado estan provocando.Hemos seleccionado aquellos cambios de caractermas general provocados por ambos procesos y quetienen una incidencia a mediano plazo (Ver Cua-dro 2). El primero es el predominio, en el actualmodelo de acumulacion, del sector fmanciero y losservicios especializados de alto nivel dirigidoshacia las empresas, pasando la industria y la agri-

    cultura a ocupar un papel subordinado. El segundoes la modificacion de los patrones de localizacion,a nivel nacional, de las actividades economicasque esta generando el nuevo modelo de acumula-cion economica orientado a las exportaciones,donde las vinculaciones intemacionales tienen,muchas veces, preeminencia sobre los criteriosque se limitan al espacio nacional. El tercer cam-bio generador de efectos indirectos es la transfor-macion de los mercados de trabajo urbanos, carac-terizados por su creciente informalizacion y seg-mentacion, El cuarto es la persistencia de altos ni-veles de pobreza que el modelo actual no ha 10 -grado reducir sustancial y sostenidamente, a pesarde la disminucion del ritmo de su crecimiento quemuestran los indicadores economicos de algunospaises, El quinto, el crecimiento de las restriccio-nes ambientales, derivado del aumento de la con-

    Cuadro 2Procesos Efectos directos en el funcionamiento

    de los mercados de tierra urbanaCam bios en las condiciones defuncionamiento de los mercadosque provocan efectos indirectos

    disminuci6n del rol de la tierra como ga-rant ia del valor de los ahorros cam bios en los procesos de especula-

    ci6n por el papel creciente de los promo-tores inmobiliarios

    REESTRUCTURACION DE LA ECONOMIA

    disminuci6n en la oscilaci6n de los pre-cios aunque estos tienden a crecer

    modificaci6n de las condiciones de cap-taci6n de las plusvalias inmobiliarias cam bios en la demanda derivados de los

    nuevos patrones de localizaci6n de lasempresas y de la precariedad de los in-gresos de los sectores populares

    debilitamiento del marco regulatorio y dela capacidad de gesti6n institucional

    incorporaci6n al mercado de tierra queestaba anter iormente en si tuaci6n deilegalidad

    ampliaci6n del nurnero de agentes inter-vinientes en los mercados

    incorporaci6n al mercado de tierra publi-ca

    REFORMADELESTADO

    predomino del sector financiero y de ser-vicios

    modificaci6n de los patrones de localiza-ci6n de las actividades econ6micas transformaciones de los mercados detrabajo urbanos altos niveles de pobreza aumento de las restricciones ambienta-

    les perdlda de peso de la planificaci6n

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    ciencia de que es necesario incorporar criterios desostenibi1idad a1 desarrollo. Por ultimo es 1a dis-minucion de 1aimportancia de 1aplanificacion ensus distintos nive1es, que afecta 1a institucionali-dad y los marcos reguiatorios .En efecto, se asiste a una perdida de peso de 1afuncion planificadora; en el pais se suprimio elministerio responsab1e de esta funcion y su papeles asumido por otros. No obstante, tambien se ob-serva un retorno a 1aplanificacion del desarrollo anivel local, tendencia asociada a la descentraliza-cion y a la creciente importancia de los problemasambientales.En el cuadro 2 se sintetizan los efectos directos enel funcionamiento de los mercados de tierra urba-na, y los cambios en las condiciones en que estesoperan y que ocasionan efectos de tipo indirecto.La situaci6n en EISalvador

    Esta situacion, sumada a1 control de 1ainflacion ya 1a estabilizacion del tipo de cambio", hizo que,entre 1989 y 1995, ocurriera una expansion delconsumo que no guardaba relacion con 1aestructu-ra productiva interna, generando una importantedemanda de bienes inmobiliarios y provocandouna importante alza en los precios de 1atierra ur-bana.Al observar la dinamica general de la economia atraves de la formacion del Producto Interno Bruto(Plls), es posible apreciar el dinamismo adquiridopor el sector vivienda, en particular, y por el sectorde la construccion en general, incrementando suparticipacion dentro del pm durante los iiltimosaiios, generando un mayor movimiento en losmercados de tierra, en particular los urbanos.Dadas las limitaciones territoriales del pais, estedinamismo se reflejo en el alza de los precios.

    Cuadro 3Evoluci6n de las remesas provenientes de los migrantes con

    relaci6n al PIB, las exportaciones de cafe y la maquila(millones de d6lares)En e1 pais es posib1e ob-servar en detalle las conse-cuencias de estos cambiosen e1 funcionamiento delos mercados de tierra ur-bana. Para ello ana1izare-mos algunos datos econo-micos. Sefialemos, pre-viamente, que la estabili-dad de los indicadores ma-

    1991 1994 1995 1996Remesas 901 1,106 1,220 1,264%del PIB 14.9 11.9 11.1 10.5Proporclon con relaclon a las ex- 4/1 5/1 6 /1 6 /1portaciones de cafeProporclon con relaclon a las ex- 7/1 2/1 2 /1 2 /1portaciones de maquilaFuente: Elaboraclon propia en base a datos del Banco Central de Reserva.

    croeconomicos se basaprincipalmente en dos factores externos: e1 altovolumen de fondos, en caracter de donacion, reci-bidos entre 1980 y 19952, yel creciente monto deremesas que envia la poblacion salvadorefia que hamigrado al exterior, principalmente hacia los Esta-dos Unidos como habiamos sefialado antes (Lun-go, 1997a).

    EI Salvador, en los arios 80 por la guerra, y para promoverlas reformas econornlcas y del Estado, y posteriorrnentepara la reconstrucclon del pais, fue uno de los mayo resreceptores de ayuda internacional a nivel mundial .

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    Aunque no existe informacion detallada sobre laevolucion de precios dentro de los mercados detierra urbana, los datos proporcionados por unaempresa salvadorefia que se encarga de llevar lasestadisticas sobre la evolucion del sector formal dela vivienda, permiten notar el fuerte incremento deprecios ocurrido durante los iiltimos aiios, losOesde mediados del siglo hasta 1985, el cambio moneta-rio se mantuvo estable en EI Salvador, mostrando la eco-nomia una de las tasas de inflacion mas bajas de AmericaLatina. Luego de la devaluaclon de ese ario, la tasa cam-biaria se ha mantenido sin modificaciones nuevamente.

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    Cuadro 4Estructura del PIS por rubros escogidos 1989/1995

    (precios corrientes en millones de d6lares) (a)

    1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995Agricultura 28.4 11.2 17.5 14.6 14.3 14.4 14.6Industria 18.8 18.6 22.1 23.8 22.4 22.3 21.8Construcci6n 2.8 2.6 3.5 4.4 4.4 4.6 4.5Comercio 21.1 34.6 18.9 18.9 18.7 19.2 19.5Vivienda 3.7 5.8 10.8 9.9 9.0 8.3 7.9Total 3,704.6 4,719.2 4,895.9 5,728.9 6,956.6 8,116.4 9,656.4

    Fuente: Revista del Banco Central de Reserva, varios arios,(a) Las cifras, a pesar de estar en precios corrientes, permiten ver las tendencias .

    cua1es han crecido a razon del 300% 0mas en 1amayoria de los casos.E1mayor incremento en los precios de la tierra seda en ciertas zonas dentro del Area Metropolitanade San Salvador (AMSS), la aglomeracion urbanaque concentra la mayor parte de servicios,comercio y produccion industrial en el pais, 10cual economicamente hace mas atractivo e1desarrollo de los mercados de tierra en esta zona.Basta comparar, en ese sentido, 1aevolucion de losprecios de 1a tierradentro del AMSS yen las ciudadessecundarias.Las diferencias deprecios estan vin-culadas a 1a evolu-cion de los precios deconstruccion en lasdistintas las zo-nas,las cua1es en e1 casodel AMSSevidencian las dife-rencias de ingresosde los diferentes sec-tores socia1es. Estoesta tambien estre-chamente ligado a lasorientaciones delGesti6n Estrategicade la Tierra Urbana

    credito otorgado por la banca comercial, la cua1fue privatizada nuevamente a partir de 1989.Observando la evolucion de estos creditos, es facilnotar el impacto positivo experimentado en elsector de la construccion, Aunque el mayor pesoen el otorgamiento de creditos sigue estando sobrelos sectores comercial e industrial, las cifrasmuestran una mayor participacion del sector de laconstruccion como demandante de credito durantelos ultimos afios.

    Cuadro 5Precio promedio de la v '- en zonas seleccionadas

    del Area Metropolitana de San Salvador yde las principales ciudades secundarias*

    (colones)Zona 1989 1990 1991 1992

    461 460280 334319 396288 358143 150181 213153 183

    Escal6nSanta TeclaSan Francisco

    408184253221108143124

    MerliotApopaAyutuxtepequeSanta Ana

    376214279263126244132

    San Miguel 126 74 165 184Sonsonate 0 138 0 0

    1993 1994 1995760 1,371 1,379449 707 1,075534 757 863675 800 858201 258 322312 0 0263 369 402292 402 3950 0 312

    Fuente: Mc Cormack, "Estadisticas de la construcci6n", 1995.* 1 vara cuadrada equivale a 0.7396 metros cuadrados.

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    Pero a1 ana1izar en detalle e1 destino del credito a1interior del sector de 1a construccion resa1tanvarias cuestiones. Durante los afios en que 1aparticipacion de este sector como demandante decredito era bastante baja (menos de 5 puntos), masde la tercera parte se destinaba hacia la produccionde tierra, mediante las urbanizaciones. En cambio,a partir de 1992, afio en que la industria de 1aconstruccion aumenta su demanda de credito, elmonto destinado a 1a produccion de tierras viaurbanizacion cae a casi el 20% del total delcredito, ampliandose la cartera de creditos a 1aadquisicion de viviendas, rubro que era cubierto enbuena parte con fondos del Estado.A pesar de que el sector financiero esta destinandomayores recursos a 1aadquisicion de viviendas, 10que posibilita la mayor produccion de tierrasdentro del mercado formal, en la actualidad, porlas caracteristicas del funcionamiento del sectorfinanciero y el agotamiento de la demanda debienes finales ocurrido a partir de 1995, se estangenerando problemas de realizacion del stockexistente durante los ultimos afios en el mercadode tierra y vivienda en general, 10 que estaprovo cando una 1igera disminucion de los preciosde 1a tierra urbana y suburbana. Adicionalmente,en 1992 se transforma 1aestructura fiscal anterior.Esto conduce a 1a derogacion del impuesto a1patrimonio inmobi1iario, 10 que incide en 1adisminucion de recaudacion de fondos mediantelos rubros de venta de 1a propiedad y detransferencias, y lleva a la reduccion de costos ene1 sector de la construccion, via la disminucion deimpuestos, asi como reduccion de lastransferencias hacia el sector publico a traves delimpuesto de renta a la propiedad.A partir de 1995, 1a economia salvadorefia co-mienza a experimentar una desaceleracion del ere-cimiento que habia observado desde 1989, y quees expresion de los limites de una politica econo-mica que ha privilegiado el predomino del sectorfinanciero, apoyado en una extraordinaria liquidezgenerada por los recursos extemos antes mencio-nados y que no ha logrado desarrollar 1acapacidad12

    productiva intema. Para efectos de 1aproblematicaque nos ocupa en este trabajo, esta evolucion llevaa una situacion paradojica: mientras se reduce 1acapacidad de compra de la poblacion por 1arece-sion experimentada durante los ultimos dos afios,se mantiene una importante oferta de credito para1a construccion de viviendas para los sectores deingresos medios y altos, teniendo como resultadouna disminucion poco significativa de los preciosde la tierra y de las viviendas urbanas a pesar delas dificultades de realizacion de estos bienes. Elpanorama de las principales ciudades salvadorefiasse caracteriza actualmente por la existencia de unimportante stock de viviendas y terrenos urbaniza-dos de dificil venta.No obstante, el incremento de produccion de tierrade manera formal se ha visto fomentado a travesdel sistema financiero, 0 a traves de fuentesaltemativas de financiamiento, como 10 lasONG's, las cuales otorgan fondos para laconstruccion de viviendas populares, manteniendouna demanda de tierra urbana que, dada 1a pocaparticipacion estata1 en e1 fmanciamiento de estetipo de viviendas, es importante.Pero quizas una de las medidas que tendra mayo-res efectos, por incrementar aim mas 1a 1iquidezdel sistema financiero (y estimu1ar asi 1ademandapor parte de los sectores de mayores ingresos, quees e1 factor clave en e1 incremento de los preciosde 1atierra urbana), es 1aprivatizacion de los fon-dos de pensiones en los proximos meses.Por otra parte, las otras medidas para reformar elEstado tienen una limitada incidencia en los mer-cados de tierra, dada 1a incompatibi1idad de mu-chas de las 1eyes secundarias con las primarias, y1a superposicion de funciones entre ministerios ymunicipalidades. A todo esto hay que agregar lainexistencia de leyes de ordenamiento territorial yde medio ambiente, las cuales tienen un impactoimportante en el funcionamiento de los mercadosde tierra.En 10que concieme a los programas de regulariza-cion de tierra, no es sino hasta 1991 que el gobier-

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    no salvadorefio, dentro del marco de la modemiza-cion del Estado, iniciada un afio antes, crea el Ins-tituto Libertad y Progreso, el cual tiene comomandato dar asistencia tecnica al Ministerio deJusticia para impulsar estos programas. Posterior-mente se inicia el importante proyecto de creaciondel Centro Nacional de Registro, con apoyo delBanco Mundial.Al nivel de la modernizacion estatal, este seria elaspecto y que ha incidido positivamente en el de-sarrollo de los programas de regularizacion de tie-rra. Aunque la informacion es parcial e incomple-ta, a partir de 1993 el Registro Social de Inmue-bles inicia un ambicioso programa de regulariza-cion de tierras, las cuales se van incorporando almercado formal, dado que ello es basico para pro-seguir con los procesos de urbanizacion de dichastierras.

    Gesti6n Estrategicade la Tierra Urbana

    El panorama economico, al menos en el caso sal-vadorefio, a pesar de las medidas de reestructura-cion tomadas, no es promisorio a mediano plazo.A la esperada disminucion del ingreso de divisasse agrega la dificultad de reconversion del aparatoproductivo industrial y el abandono casi total delsector agricola. La devaluacion es una medida quepodria ser implementada a corto plazo, 10 afectariael funcionamiento de los mercados de tierra urba-na.En su conjunto, la breve descripcion de las ten-dencias recientes de los procesos de reestructura-cion de la economia y de la reforma del Estado enel caso de El Salvador, muestran que los efectos deestos procesos en el funcionamiento de los merca-dos de tierra urbana son complejos, y estan estre-chamente relacionados con las peculiares condi-ciones historicas del pais.

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    3. Instrumentos de gestion de tierra umanaLa gestion actual de la tierra en la Region Metro-politana se limita fundamentalmente a la aplica-cion de los usos de la tierra definidos porMETROPLAN 2000 para el Area Metropolitanade San Salvador, cuyo caracter general y estaticogenera cotidianamente innumerables conflictos.Los cambios en los usos de este bien y la dinamicade los mercados que se ha descrito anteriormenteexigen una nueva modalidad de gestion de la tie-rra. Lamentablemente el Plan de Desarrollo Urba-no para San Salvador, conocido comoPLAMADUR, recientemente fmalizado, no incor-pora, a pesar de contener un analisis importante ypropuestas interesantes respecto a la cuestion am-biental, instrumentos innovadores de gestion de latierra urbana que incorporen modemos criteriosambientales.En este apartado buscamos explorar las posibili-dades de utilizacion de instrumentos de gestionurbana de este tipo, que se han aplicado en algunasde las principales ciudades brasilefias y otras deAmerica Latina, sefialando algunos requisitos parasu implementacion, identificando, en los casos enque ha habido experiencias de aplicacion, las difi-cultades y altemativas de los nuevos caminos, yagregando especialmente sugerencias en la incor-poracion de criterios ambientales en la gestion dela tierra urbana. Es muy importante sefialar que 10mas importante de los instrumentos es su logica yno su disefio institucional y legal, y que a partir deuna comprension del paradigma descrito en laprimera parte, es necesario disefiar instrumentos yestrategias especificos para cada casoLa macrozonificaci6n:un requisito previoLa macrozonificacion constituye un requisito basi-co para la implementacion de los instrumentos degestion urbana. La forma como esta ocupado el te-rritorio de la ciudad resulta de la accion de los di-ferentes agentes: instituciones publicas, empresas14

    constructoras, parceladores, autoconstructores, or-ganizaciones sociales, etc. La macrozonificaciones el criterio que refleja la disposicion de estosagentes para el establecimiento de un consensosobre las directrices generales de ocupacion y usodel suelo. No se trata de establecer una zonifica-cion funcional, creando areas homogeneas separa-das, por ejemplo zonas industriales, zonas residen-ciales de baja, mediana yalta densidad, zonas co-merciales, zonas institucionales, etc., como tradi-cionalmente se hace y que refleja el paradigma delplaneamiento racional, idealista. Al contrario, sebusca, en la realidad de la produccion y del con-sumo de la ciudad, conciliar intereses expresos porlos diferentes agentes que la producen y los que enella viven, teniendo en cuenta los limites y poten-ciales establecidos por las caracteristicas ambien-tales del medio fisico y el estado y capacidad desoporte de las infraestructuras ya implantadas.Lo que se concerta son las estrategias de politicaurbanistica frente a estos limites y potenciales, ysobre los instrumentos que utilizaran para lograr laimplementacion de dicha estrategia.Ese consenso se hace posible solamente en uncuadro de macro-directrices y macro-zonas, degrandes lineas y caracteristicas generales, sin en-trar en definiciones muy complejas y detalladas.Lo ideal es que la macrozonificacion produzca unaespecie de "decalogo" de las reglas fundamentalesde la ciudad (por ejemplo: no sobrepasar con ur-banizacion determinada cota, densificar ciertaspartes de la ciudad, promover mezc1a de usos enlas zonas-dormitorio etc.).La macrozonificacion establece un referente espa-cial para el uso y la ocupacion del suelo en la ciu-dad, de acuerdo con las estrategias de politica ur-bana. Defme inicialmente grandes areas de ocupa-cion: zonas rurales y zonas urbanas (residencias,industrias, comercio y servicios, equipamientospublicos), A partir de ahi, define, aun en grandesareas, las zonas a incentivar 0 restringir la ocupa-cion, partiendo de la compatibilizacion de la capa-

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    cidad de la infraestructura instalada, de las condi-ciones del medio fisico, de las necesidades de pre-servaci6n ambiental, con las caracteristicas de usoy ocupaci6n existentes. Dentro de esta macrozoni-ficaci6n tambien se defmen areas especiales de in-teres ambiental y de interes socio-cultural.Desde un punto de vista politico, la definicion dela macrozonificacion concertada requiere la orga-nizaci6n de forums participativos que integren to-das las fuerzas que construyen y consumen la ciu-dad, promoviendo un proceso de planeamiento ur-bano que sea adecuado a todos los cambios de laciudad y posibiliten la apropiaci6n de esa tematicapor la poblaci6n, que pasa a plantear sus proposi-ciones a traves de diversos canales.Este paso previo puede ser un momento funda-mental en la adopci6n de criterios ambientales pa-ra el desarrollo de las ciudades. Se debe, no obs-tante, pasar de establecer en esta macrozonifica-cion zonas de desarrollo restringido, total 0 abso-luto, e incorporar criterios ambientales en todas lasformas de uso, aunque esto exige analisis urbanosy territoriales de nuevo tipo.A continuacion se presentan un con junto de ins-trumentos de gesti6n de la tierra urbana que hansido implementados en otros paises de AmericaLatina.Incentivos para la ocupacionde terrenos no construidoso sub-utilizadosImpuesto predial/territorial progresivoEl objetivo de este instrumento, utilizado ya en va-rias ciudades, es distribuir de manera justa los cos-tos y beneficios de las inversiones publicas, dife-renciando y estableciendo el limite entre el dere-cho de la propiedad del suelo y el derecho de cons-truir, evitando la especulaci6n inmobiliaria e in-centivando la actividad de construcci6n. Lotes 0grandes areas desocupadas dentro del tejido urba-no, con buenas condiciones fisicas para el desarro-llo (poco vulnerables), son socialmente perjudicia-les, pues son servidos por infraestructura urbana,construida con inversiones publicas para atender aGesti6n Estrategicade la Tierra Urbana

    la poblaci6n y no para posibilitar una valorizaci6nparticular.Los terrenos desocupados 0 sub-utilizados, que es-ten localizados en areas cuya urbanizaci6n seaprioritaria, deben ser adecuadamente ocupados.Para promover la ocupaci6n de estos terrenos exis-te la posibilidad de utilizar el mecanismo de ''ur-banizaci6n 0 edificaci6n compulsatoria", aplicadopor el poder publico para impedir que las areasdesocupadas de la ciudad contimien ociosas. a tra-ves de este mecanismo se puede establecer un pla-zo para la parcelaci6n 0 construcci6n de las areasdesocupadas 0 sub-utilizadas. El propietario queno cumpla ese plazo sera penalizado con la aplica-cion progresiva del impuesto predial urbano y ten-dra un nuevo plazo. Cuando este finalice, si el te-rreno todavia estuviere desocupado u ocioso, po-dra ser expropiado y pagado con titulos de la deu-da publica de largo plazo, por ejemplo.Los casos para parcelaci6n y edificacion compul-sorias y la aplicaci6n progresiva del impuesto te-rritorial y predial urbano deberan ser definidos porley.Se deben considerar casos de excepci6n, como porejemplo propietarios de un unico inmueble conpequefias dimensiones. Tambien se pude asociareste instrumento con las "Zonas Especiales de In-teres Social" y el "Consorcio Inmobiliario", des-critos mas adelante. Tambien puede ser una opor-tunidad para garantizar la sostenibilidad si se in-corporan criterios ambientales en este mecanismocompulsatorio, 0 si se inc1uyen como casos de ex-cepci6n aquellos terrenos no construidos 0 subuti-lizados que convenga dejar vacios por considera-ciones ambientales.

    Todo 10 anterior exige el montaje de un sistema decatastro de los inmuebles urbanos, permanente-mente actualizado, para que pueda tener condicio-nes de monitorear los inmuebles desocupados y suocupaci6n. Exige tambien la existencia de un pla-no generico de valores inmobiliarios, a partir delcual se pueda aplicar el impuesto y su progresivi-dad. Es necesario, ademas, que sea establecida unapolitica que priorice la ocupaci6n de las areas to-davia desocupadas. Existe, por Ultimo, la necesi-dad de legislacion autorizando la urbanizaci6n y

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    edificacion compulsorias y la progresividad delimpuesto predial urbano.La figura de la progresividad del impuesto predialurbano se puede prever en 1alegislacion tributariamunicipal. Sin embargo, esa posibilidad esta con-dicionada a los preceptos constituciona1es. En elcaso brasi1efio, los intentos de implementacion delinstrumento no han tenido exito por recursos deinconstitucionalidad (por motivo de la falta de re-glamentacion de 1a Constitucion del pais, que yapreve el impuesto pero no 10 reglamento hasta elmomento).Todavia, hay municipalidades que estanap1icando e1 impuesto progresivo a partir de re-glamentos municipa1es.

    Recuadro2EI "suelo creado" comienza a surgir como un nuevoinstrumento a inicios de los aaos 70. Es curioso no-tar que su origen esta asociado ados tipos dist intosde evaluaci6n de las pracflcas claslcas de regula-ci6n publica del uso del suelo. Por un lado, en Eu-ropa, especialmente en Francia e Italia, se basa enla constataci6n de los estrechos limites de los ins-trumentos urbanlsticos tradicionales, especial mentela zonificaci6n, para detener la elevaci6n de losprecios de la tierra. Por otro lado, en los EstadosUnidos, se trataba de crear un mecanismo quepromoviera la adaptaci6n de la zonificaci6n a la 16-gica del mercado.Fuente: "0 solo criado como instrumento de poli ticahabitacional: evaluaci6n de su impacto en la dina-mica urbana", Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro eAdauto LOcio Cardoso.

    Consorcio inmobiliario 0urbanizacion asociadaEvitar la especulacion inmobiliaria y viabilizar laocupacion de grandes areas desocupadas dentrodel tejido urbano que no disponen de infraestructu-ra comp1eta, abriendo altemativas de desarrollourbano para propietarios que tienen la tierra y notienen e1capital para lotificar 0 construir es el ob-jetivo de este instrumento, que puede viabilizar di-rectrices politicas de ocupacion de tierras urbanas

    4 En Brasil todas las municipalidades tienen la potestad derecaudar el impuesto predial urbano, Y 10 hacen. Anual-mente, los concejos municipales aprueban las definicio-nes sobre el impuesto del ario siguiente, junto con el pre-supuesto anual.

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    desocupadas y aumentar la oferta de grandes areasurbanizadas, viabi1izando proyectos de interes so-cial.La urbanizacion asociada consiste en una forma deurbanizar entre e1poder publico y 1ainiciativa pri-vada que busca la promocion de inversiones urba-nas en areas no provistas de infraestructura sobrelas cua1es pesa una presion de ocupacion. En unejemplo es el siguiente: el propietario participacon un area grande no urbanizada y el sector pu-blico invierte en dotaciones de infraestructura, de-vo1viendo al propietario una parce1a urbanizadadel area original cuyo valor corresponde al valorinicia1 de 1aarea total sin urbanizar. E1area restan-te ya urbanizada 10 retiene el gobiemo para susprogramas de vivienda 0 equipamiento publico.Esta accion puede ser vo1untaria 0 vincu1arse a unamedida de urbanizacion compulsatoria.La aplicacion de este instrumento requiere tambiende la existencia de un sistema de catastro moder-no, sumado a una legislacion especifica para el es-tablecimiento de cada sociedad piiblica/privada in-cluye la definicion de las inversiones a realizar, losp1azos de ejecucion, el porcentaje de terreno quedebe ser devuelto a1propietario, asi como la previ-sion de 1a futura utilizacion del area publica res-tante. Es necesario resa1tar que e1 consorcio debeconstituirse como una entidad de interes publico,es decir, solamente sera objeto de aplicacion de es-te instrumento una determinada area cuya urbani-zacion sea de interes publico Solo asi se podra jus-tificar 1ainclusion de las inversiones necesarias enel presupuesto publico, aunque exista 1a posibili-dad de recuperacion de 1a inversion bajo la formade un porcentaje del terreno urbanizado restante.En un contexto de carencia de recursos publicospara inversiones, se hace difici1 estab1ecer estrate-gias de implementacion que exigen la disponibili-dad de estes para financiar 1a urbanizacion, Peropor otra parte puede representar una altemativa pa-ra e1 asentamiento de poblaciones excluidas, Ypresenta la ventaja de que no se necesita expropiare1terreno para poder viabi1izar proyectos de inte-res social.Respecto a la problematica ambiental, se puedenotorgar concesiones especia1es a los consorciosinmobiliarios cuyos proyectos presenten las mayo-

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    res ventajas en terminos de prevencion y mitiga-cion de los procesos de degradacion ambiental. Loanterior es una muestra de que una estrategia am-biental urbana, aunque debe contener restriccio-nes, debe incorporar incentivos de distinto tipo.Instrumentos de optimizacion de lainfraestructura existenteSon varios los instrumentos que deben ser imple-mentados simultaneamente, algunos de naturalezaintensificadora de la ocupacion en areas poten-cialmente densificables y otros de naturaleza res-trictiva a la expansion del tejido urbano.Coejiciente de aprovechamiento btisico5Representa el derecho de construir en proporcionigual en todo el territorio urbano, con el objetivode viabilizar la implementacion del llamado "suelocreado". Este coeficiente de aprovechamiento ba-sico debe ser establecido de forma concertada, detal forma que sirva para acomodar la mayor partede las edificaciones de una ciudad, por 10 que variapara cada una de elIas. Por ejemplo, el coeficientede aprovechamiento basico a adoptarse podra ser1. Esto implica que la mayor parte de las edifica-ciones existentes 0a construirse deben enmarcarseen este indice. Las acciones inmobiliarias que uti-licen el coeficiente de aprovechamiento arriba delbasico deben corresponder a la menor parte del to-tal de las edificaciones existentes en la ciudad.El "suelo creado": concesion del derecho deconstruir por encima del coejiciente de aprove-chamiento bdsicoEste instrumento tiene por objetivo generar recur-sos para invertir en infraestructura urbana, vivien-da de interes social yequipamientos (u otra priori-dad definida concertadamente), y establecer posi-bilidades de densificacion diferenciadas por usos ycaracteristicas del territorio urbano. Desde un pun-to de vista conceptual, es el equivalente a la dona-5 Coeficiente de aprovechamiento es un Indice urbanlsticoque representa la relaclon entre el area construida y elarea del terreno. EI coeficiente de aprovechamiento iguala 1 significa que el area construida es igual al area del te-rreno.Gesti6n Estrategicad e l a T i e nr a U r ba n a

    cion del sistema vial y area para equipamientosurbanos en el caso de las urbanizaciones.La posibilidad de construir por encima del coefi-ciente basico se denomina "suelo creado", que elgobiemo vende a los interesados. Introduce la se-paracion conceptual entre derecho de propiedad yel derecho de construir. Para que esa venta ocurrase establecen reservas de area adicional (cantida-des totales de metros cuadrados para vender) dife-renciados, por zonas de la ciudad y por usos, deacuerdo con la intencion de ocupacion reflejada enla politica urbana (grandes reservas para zonasdonde se pretende intensificar el uso y la ocupa-cion y reservas reducidas en zonas donde la inten-cion es la inversa). Los recursos originados de laventa del "suelo creado" pueden formar un fondoespecifico de urbanizacion, sin vinculo con los re-cursos presupuestarios, con gestion paritaria entreel poder publico y sociedad civil, para viabilizarproyectos estrategicos concertados. Pueden tam-bien alimentar un fondo para acciones de recupe-racion ambiental.En areas donde haya la intencion de estimular laproduccion de determinados usos, como por ejem-plo las viviendas de interes social, se podra preverpor ley la excepcion del pago del "suelo creado"(por ejemplo en las zonas especiales de interes so-cial de areas urbanas desocupadas). Lo mismo sepuede establecer para incentivar la instalacion deusos no residenciales en periferias exclusivamenteresidenciales, con la intencion de disminuir la ne-cesidad de desplazamiento en la ciudad.Este instrumento puede ser, ademas de gran utili-dad como mecanismo de compensacion para lospropietarios de terrenos de gran valor ambiental, alposibilitar la transferencia de derechos. Se debesin embargo, establecer limites a estos derechos enfuncion de los intereses comunes de toda sociedad(es esto 10 que en muchas instituciones se conocecomo la "propiedad en funcion social").Este instrumento requiere del establecimiento delcoeficiente basico; criterios para la definicion delas reservas de area edificable a venderse; un sis-tema de control de la venta y de la utilizacion delas reservas. Tanto el coeficiente unico como las

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    reservas de area edificable, por usos y zonas de laciudad, deben ser establecidos a traves de una leyespecifica, que debera tambien prever revisionesperiodicas.El valor de venta a adoptarse es un asunto polemi-co. Algunos se inclinan por la utilizacion de indi-cadores mas genericos, como por ejemplo el valor"venial'" 0urbanistico, 0por un porcentaje de es-te, tratando de facilitar el procedimiento; otros ar-gumentan que la adopcion de criterios genericospuede llevar a la disminucion de los valores deventa, ya que los valores urbanisticos son recono-cidamente inferiores a los prevalecientes en elmercado inmobiliario, y propugnan por el analisiscaso por caso; otros pretenden alcanzar un criteriogenerico a partir de los propios valores fijados porel mercado inmobiliario, pero eso choca con lasdiferencias puntuales de cada inmueble, asi comocon la necesidad de un seguimiento permanente yagil del funcionamiento de este submercado.Por tratarse de un instrumento de implementacioncompleja, se debe implantar por etapas. En el casode Sao Paulo, no hubo aprobacion de legislacionreferente al coeficiente basico y al "suelo creado".Sin embargo, existe la aplicacion de un instrumen-to menos incluyente que de cierta manera rescatael concepto de "suelo creado": las operaciones in-terligadas. Aun sin la existencia del coeficientebasico, esas operaciones cambian, por un potencialconstructivo adicional al establecido por la zonifi-cacion vigente, por viviendas de interes social. Esotermino por viabilizar ajustes puntuales en la legis-lacion urbanistica, (bastante restrictiva hoy), inten-samente rec1amados por los promotores inmobilia-rios. Estas transferencias de derechos tambienpueden utilizarse con fines ambientales (Somekh,1995).En el caso de la ciudad de Natal, en el nordestebrasilefio, se establecio una densidad basica y sevenden densidades arriba de esta por el valor de

    6 Valor "venial" del inmueble corresponde al valor atribuidopor el poder publico para efectos de cobro de impuesto te-rri torial y predial. En el caso brasilei' io se define por elPlan Generlco de Valores, actualizado anualmente yaprobado por reglamento municipal.18

    1.5% del monto total de la inversion en la edifica-cion.Operaciones urban asCon este instrumento se pretende alcanzar trans-formaciones urbanisticas y estructurales en zonasde la ciudad con mayor rapidez de ejecucion ymenor gasto de recursos publicos. Esto implica laposibilidad de recalificar ambientes urbanos dete-riorados, 0areas centrales sobre las cuales haya in-teres de preservacion, mejorar la vialidad de unazona, 0 canalizar cursos de agua urbanos. En SaoPaulo, por ejemplo, la "Operacion Urbana Centro"posibilito la recalificacion urbanistica del area cen-tral, dotandola de equipamientos de recreacion ygrandes espacios de encuentro culturales. Tambienen Sao Paulo, la operacion urbana "Faria Lima"permitio aumentar el ancho y la extension unaavenida de comunicacion entre barrios de altos in-gresos.Es un instrumento de asociacion entre el poderpublico y la empresa privada, a traves del cualciertas intervenciones se promueven en determi-nadas areas de la ciudad. El poder publico disefiael proyecto (0 1 0 contrata a profesionales privadospor concurso 0 encarga bajo sus directrices urba-nisticas generales), coordina la construccion de in-fraestructura y las formas de ocupacion de esasareas, y el sector privado aporta los recursos paralas obras a realizarse. Para el desarrollo de estetrabajo integrado se establece una reserva de areaedificable especifica para el perimetro defmido(calculada a partir de la capacidad de soporte de laregion) que sera vendida para la empresa privada.Los recursos obtenidos por esta operacion se apli-can en el propio perimetro, en obras de infraes-tructura, areas verdes, equipamientos y, en casosespeciales, en viviendas de interes social, destina-das a la poblacion de bajos ingresos que ya vive enla zona.Las operaciones urbanas se pueden proponer tantopor el poder publico como por la iniciativa privaday deben aprobarse por ley. Esta defme el perimetrode la operacion, establece una reserva de area edi-ficable para el mismo en funcion de la organiza-cion espacial y de los usos pretendidos del proyec-to y del programa de obras publicas previstas y ne-

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    cesarias. Esa reserva la adquieren los propietariosy empresas interesados. Los recursos originados deesa venta deben integrar un fondo de urbanizaci6nvinculado a aquella operaci6n urbana especifica.La implementacion requiere la constituci6n deequipos que realicen el analisis urbanistico y fi-nanciero de la utilizaci6n de las reservas, asi comoequipos tecnicos que contro1en 1a reserva disponi-ble. Exige tambien la constituci6n de una comi-si6n mixta (compuesta de representantes de los or-ganismos publicos y de la sociedad civil"), paraaprobaci6n, caso por caso, de la utilizaci6n de lasreservas.En el caso de las experiencias ya implementadasen 1a ciudad de Sao Paulo, "Anhangabau" y "FariaLima", han surgido varias discusiones. La primerase refiere ala utilizaci6n del area edificab1e adqui-rida, que siempre esta sujeta a1 analisis urbanisticocaso por caso, sea desde el punto de vista del res-peto de los parametres urbanisticos preestab1eci-dos, desde el punto de vista del impacto urbanisti-co, 0 desde el punto de vista de los efectos de esautilizaci6n sobre la infraestructura local. Por otraparte, esta el analisis financiero del beneficio casopor caso, ya que es raro que e1 interesado presenteuna propuesta de simple utilizaci6n del area edifi-cable adquirida, inc1uyendo en general otras ex-cepciones cuyos valores deben medirse.Estas discrepancias han dificultado 1a implementa-cion de las operaciones urbanas, exigiendo dedica-cion de equipos para e1 analisis en los organismosinvolucrados, asi como la movi1izaci6n de un con-sejo mixto (compuesto por representantes de losorganismos publicos y de la sociedad civil) paraaprobaci6n final de cada caso.Otra cuestion se refiere a1 financiamiento de lasobras. En las operaciones mencionadas, el poderpublico invirti6 anticipadamente en las obras defi-nidas y posteriormente decret6 edictos de venta delarea edificab1e prevista. Eso implic6 un compro-miso de recursos publicos en obras. Es posib1e

    7 Entendidos aquf como representantes de asociaciones deindustriales, de trabajadores, de comerciantes, de cons-tructores, de urbanizadores, de profesionales liberales, devecinos de barr io y de movimientos sociales urbanos.

    Gesti6n Estrategicade la Tierra Urbana

    pensar en una situaci6n invertida, donde los recur-sos sean recaudados anticipadamente.Operaciones interligadasEste es un instrumento que funciona, a traves de laconcesi6n onerosa de excepciones a la legislacionvigente, por un 1ado, como captador de recursospara viviendas de interes social y, por otro, comoun mecanismo de acomodacion de las presionescontrarias a 1a excesiva reglamentaci6n, detallistae inadecuada, de 1a legislacion vigente. Representauna flexibilizacion puntual de esa 1egislaci6n queacaba por proporcionar su supervivencia, poster-gando una revision mas profunda.Es tambien un instrumento de asociaci6n entre lainiciativa privada y el poder publico, a traves delcua1 se venden excepciones relativas, por ejemplo,el coeficiente de aprovechamiento, 1a tasa de ocu-paci6n, supresi6n 0 disminuci6n de recursos de 1aalineaci6n, implantaci6n de usos no conformes,aumento de minimos de altura y otras.La venta de excepciones esta sujeta a previo anali-sis urbanistico y financiero y a la aprobaci6n poruna comisi6n mixta (compuesta de representantesde los organismos publicos y de la sociedad civil).Tales analisis se efectuan por dos equipos tecnicosdistintos: e1 equipo de analisis urbanistico y e1equipo de eva1uaci6n fmanciera (que avala des-cripciones" presentadas por los proponentes). Pos-teriormente las propuestas estan sujetas a 1a nego-ciaci6n en otro equipo, de caracter politico, com-puesto por representantes de alto nivel de los or-ganismos publicos invo1ucrados (P1aneamiento,Vivienda, Hacienda, Gobierno Municipal). Fina1-mente, la propuesta negociada se somete a la eva-1uaci6n y a 1a aprobaci6n de 1a comisi6n mixta.Se necesita un catastro de valores inmobiliarios,permanentemente actualizado, para subsidiar esosanalisis, asi como la realizacion constante de ana-lisis caso por caso.

    Las descripciones presentadas son de evaluaci6n finan-ciera de la excepci6n concedida, realizados por empresaso profesionales especialistas en evaluaciones de inmue-bles, catastrados en el organismo publico responsable porla gesti6n de las operaciones interligadas.

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    precio del metro cuadrado es U$1,OOO/m 2, el areatransferible se reduciria a 99 m

    2de area construida.

    Otro requisito es la formulaci6n de planes de pre-servaci6n caso por caso. Solamente seran permiti-das las transferencias cuando el propietario secomprometa con la ejecuci6n de un plan, formula-do en conjunto con el gobiemo de la ciudad, querepresenta el interes publico en esta preservaci6n.Ademas, se hace necesario el seguimiento y con-trol constante de esa preservaci6n.En los casos donde ha habido experiencias detransferencia de potencial constructivo para in-muebles a ser preservados, se han planteado algu-nos problemas.En primero lugar, en el caso de edificios de intereshist6rico, la mayor parte se ubica en el centro delas ciudades y, muchas veces, no dispone de po-tencial a transferir (el coeficiente de aprovecha-miento real ya es superior al permitido por la legis-laci6n).En segundo lugar, el mecanismo no contempla loscostos de mantenimiento de inmuebles, que puedellegar a sobrepasar las "perdidas" impuestas por elimpedimento de la plena utilizaci6n del potencialconstructivo atribuido por la legislaci6n vigente.Existe tambien la una excesiva reglamentaci6n delas transferencias que ya fueron ejecutadas, parti-cularmente limitaciones impuestas al inmueble re-ceptor.Otra cuesti6n se refiere a la competencia entre esteinstrumento con las operaciones interligadas. Seha observado que en los casos en donde ambos co-existen hay clara preferencia del mercado por lasoperaciones interligadas, que posibilitan excepcio-nes adicionales. Ademas la competencia se hacedesleal si consideramos que, en el caso de las ope-raciones interligadas, se vende la excepci6n cla-ramente por abajo de su valor en el mercado in-mobiliario, para atraer a los inversores. Una estra-tegia propuesta para enfrentar este desafio seria lapromoci6n de una asociaci6n entre los dos instru-mentos, introduciendo la preservaci6n como unade las destinaciones de la contrapartida de las ope-raciones interligadas (como las viviendas de inte-Gesti6n Estrategicade la Tierra Urbana

    res social). Pero sin duda para viabilizar el instru-mento 10 mejor es no asociarlo a las operacionesinterligadas sino que a al "suelo creado".Zonas especiales de interes socialLas Zonas especiales de interes social constituyeninstrumentos de gesti6n de tierra urbana que puedeasumir multiples formas y ha sido utilizado en dis-tintos paises desde hace muchos afios. A continua-ci6n se describen algunas de las modalidades masusuales.Zonas especiales para vivienda socialSu objetivo es incrementar la producci6n de vi-viendas de interes social a traves del aumento de laoferta de areas urbanizadas y proteger los interesesde la poblaci6n mas pobre que vive en "tugurios"y urbanizaciones ilegales, garantizando la recupe-raci6n de areas de vivienda en condiciones preca-rias y la permanencia de la poblaci6n residente enla zona.Estas zonas aseguran, a realidades urbanas diferen-tes, tratamiento legal y urbanistico especifico,promoviendo mejores condiciones de vida y respe-tando las particularidades locales. Posibilita tam-bien el reciclaje de los tecnicos a partir del desa-rrollo de un nuevo estilo de planificaci6n urbanamas creativa y adaptado a las condiciones fman-cieras del poder publico. Permite, ademas, unamayor apropiaci6n de los instrumentos tecnicos deurbanizaci6n y del funcionamiento del poder pu-blico por parte de las representaciones comunita-rias, al adquirir un mayor dominio de las informa-ciones.Estas zonas son delimitadas en perimetros vacios,en areas aptas para urbanizar, 0 donde existe unaocupaci6n irregular, y pasan a ser objeto de estu-dio, intervenci6n y reglamentaci6n especificos.Pueden ser de tres tipos:Areas urbanas desocupadas: componen esa tipo-logia los terrenos desocupados que pueden ser des-tinados para la construcci6n de programas de vi-vienda de interes social (particularmente aquellossujetos a la urbanizaci6n y edificaci6n compulso-

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    rias 0 a un impuesto predial progresivo). Facilitanel acceso a la vivienda a sectores de bajos ingre-sos, sea por la disminucion del precio 0 por laflexibilizacion de las normas urbanisticas.Tugurios: componen esa tipologia los terrenos pu-blicos 0 privados ocupados por ilegal e irregular-mente, donde haya interes publico en la regulari-zacion juridica de la posesion de la tierra y el me-joramiento del habitat.Parcelaciones irregulares: componen esa tipolo-gia las parcelaciones para las cuales hay interespublico en la regularizacion juridica de la parcela-cion del suelo, en la complementacion de la in-fraestructura urbana y de equipamientos comunita-rios 0 en la recuperacion ambiental (por ejemplode areas de altas pendientes no recubiertas por ve-getacion, sujetas a riesgo de derrumbes).En los dos ultimos casos, el instrumento operacomo facilitador de los procedimientos de regula-rizacion y disminucion de la presion de desalojos.En el primero, como forma de ampliar la oferta devivienda popular por el sector privado, a traves dela flexibilizacion localizada de las exigencias enlas normas urbanisticas y constructivas, adaptan-dolas a proyectos especificos,Este instrumento exige la participacion de la po-blacion en sus diferentes etapas, desde el planea-miento hasta el control y fiscalizacion de las obras,pasando por el gerenciamiento de los recursosaplicados.Para implementar estas zonas especiales, es nece-saria la aprobacion de los mecanismos por ley, y laposterior aprobacion, tambien por ley, de cada unode los perimetros implantados, con sus caracteris-ticas especiales. En la mayor parte de los casos lasactuaciones en las areas vacias se promueven porparte de asociaciones de vecinos, autofmanciadaso financiadas por el poder publico; hay, por 10 tan-to, la necesidad de establecer una estrategia paravincular la implementacion de estas zonas con unapolitica mas general de financiamiento de la vi-vienda de interes social.La implementacion de estas zonas puede significaruna conquista importante en 10 que se refiere a la

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    participacion de la poblacion involucrada en elproceso. Donde existe una gestion urbana demo-cratica, el apoyo a la organizacion popular y a laparticipacion de los movimientos de barrio, 0 devivienda, neva a la comprension y toma de posi-cion de estos movimientos sobre las propuestas.La participacion de la poblacion en la formulacionde las propuestas, convence los movimientos deque los instrumentos de gestion urbana ampHan lasposibilidades de acceso a la vivienda cuando haymovilizacion social real alrededor de los instru-mentos.Zonas especiales de intervencion ambientalCon este instrumento se busca responsabilizar lospromotores de grandes acciones urbanisticas de lareduccion 0 inc1uso la eliminacion de las extema-lidades negativas originadas por sus proyectos. Separte del principio que considera que las extemali-dades y los efectos de la actuacion urbana son deresponsabilidad del propio promotor, y que ha sidoadoptado por recientes estudios y evaluaciones deimpacto ambiental.El concepto de que el que "contamina paga", pue-de extenderse a las actuaciones urbanas que sobre-pasen los estandares y normas urbanisticas con-vencionales, admitiendose que el sistema urbanosiempre se ve afectado por cualquier nueva inter-vencion y sus extemalidades. Las propias fuerzasdel mercado inmobiliario urbano reconocen que alos proyectos de alto de impacto se les debe exigircondiciones especiales de insercion en el mediourbano y, por 10 tanto, absorber los dafios que re-sultan de esas las extemalidades.Son objeto de intervencion especifica de este ins-trumento proyectos que, por su dimension, puedensobrepasar la capacidad de carga de la infraestruc-tura de una zona, provocando alteraciones signifi-cativas al medio ambiente. Estos proyectos, seanpublicos 0privados, estan sujetos a la presentacionde estudios de impacto y a la implantacion deobras y medidas para disminuir 0 eliminar los im-pactos negativos. Se pretende encontrar la mejorubicacion de los grandes proyectos y no simple-mente sucumbir a la altemativa su prohibicion,

    PRISMA

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    Este instrumento demanda la elaboracion y defini-cion de criterios para identificacion de los impac-tos, establecer leyes 0 reglamentos especificos,disponibilidad de equipos tecnicos que realicen losanalisis de impacto y la definicion de las obrasprevencion y mitigacion a ejecutarse. Las directri-ces de ahi resultantes deben ser discutidas en fo-runs publicos abiertos y fmalmente aprobadas porcomision mixta (compuesta por representantes delos organismos publicos y de la sociedad civil).En Brasil, la evaluacion de impactos urbanisti~os yambientales, preconizados en las reglamentacionesde planes locales, se acepta y recomienda. Sin eJ?-bargo, la responsabilidad del promotor en la dis-minucion del impacto queda mas clara a traves dele~islaciones como los polos generadores de trafi-co . La legislacion indica la propiedad y la conso-lidacion y la facil aceptacion del principio de queel contaminador paga por las extemalidades nega-tivas de su actividad. Este pago puede ser en obraso recursos para inversion publica.El interes presentado por el instrumental de anali-sis y control del impacto radica en su potenciali-dad de orientar, sin necesariamente impedir, la ex-pansion de las actividades economicas, 10 que leconfiere un caracter estrategico en la orientacionde desarrollo mas equilibrado desde el punto devista ambiental. El control del impacto presentatambien el merito de ser un instrumento funda-mentalmente preventivo, significando un avanceen relacion con los controles tradicionales que son,al contrario, basicamente correctivos.Zonas de uso combinado del sueloCon relacion a la legislacion tradicional de controlde usos del suelo, este instrumento implica simpli-ficar y flexibilizar las decisiones, garantizandomayor transparencia y posibilidad de control porparte de la poblacion, La intencion esta en privile-

    9 Un polo generador de traflco se establece como un re-glamento que determina que todos las construcciones ge-neradoras de tratlco vehicular (grandes conjuntos resi-denciales 0 centros comerciales por ejemplo), necesitanpresentar un proyecto de atenuaci6n del impacto en la cir-culaci6n, implementando, a cargo del promotor privadopasajes de nivel, parqueos, semaforizaci6n u otras obrasdeterminadas por una comisi6n tecnlca evaluadora a par-tir de los parametres establecidos por reglamento.Gesti6n Estrategicade la Tierra Urbana

    giar la diversidad funcional. Las actividades a serconfinadas dentro de zonas especificas son apenasaquellas para los cuales no se logra, a traves delestablecimiento de condiciones especiales de ins-talacion, resolver el conflicto con otros usos, comopor ejemplo, las industrias pesadas.Esta nueva concepcion para definir los usos delsuelo aparece como complemento a otras reglas yaestablecidas, como por ejemplo la densificacion apartir del coeficiente basico. Propone establecercondiciones necesarias y suficientes para garanti-zar la coexistencia entre actividades diversificadas,sin comprometer el ambiente natural y construidoy las condiciones de circulacion de la ciudad.La posibilidad de instalacion de cada uso se dafundamentalmente por la infraestructura vial insta-lada que constituye uno de los elementos estructu-rantes del espacio urbano, y por la convivencia decada uso con los demas, especialmente con el usoresidencial. Fundamentalmente la simplificacion,con relacion a la legislacion tradicional, se lograpor la reduccion del universo de usos sujetos acontrol, con la introduccion del concepto de "usosincomodos", 0 sea, pasa a existir un conjunto deusos no generadores de efectos negativos que pue-den instalarse libremente en la ciudad. Se debenestablecer disposiciones generales, validas paratoda la ciudad, incorporando las demandas de lapoblacion, en foruns publicos abiertos, para defmirusos que deben confinarse. La idea es establecermecanismos de control de instalacion solo para es-tos ''usos incomodos" y no para el conjunto deusos de la ciudad, como ocurre en la legislaciontradicional.En la experiencia en la ciudad de Recife, con laflexibilizacion de los usos, los resultados obteni-dos fueron menores que las expectativas espera-das, pues al mismo tiempo en que se limitaron losusos a controlar, se restringieron las posibilidadesde instalacion de "usos incomodos". 0 sea, lasexigencias atribuidas a los estos usos hicieron lalegislacion actual mas rigida que la ~t~rior. E~arigidez se debe, en ambos casos, al cnteno de ubi-cacion adoptado, que establece que los usos no-residenciales podran instalarse desde que un por-centaje determinado de parcelas en la manzana yaesta ocupada por usos no-residenciales, es decir, sedefinio un criterio conservador de las condicionesde diversidad de usos para toda la ciudad.

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    Este instrumento, que en el fondo sintetiza las cri-ticas de la nueva planificacion al "zoning" preva-leciente en la vision tradicional de la planificacion,puede ser una herramienta fundamental para intro-ducir la idea que la cuestion ambiental en las ciu-dades no se limita a areas especificas, sino que in-volucra a todo el territorio de la ciudad. Conside-ramos necesario reiterar y ampliar esta idea.En efecto, asi como es simplista, y por 10 tanto in-completa, la concepcion que limita el problema del

    medio ambiente urbano a la preservacion de la flo-ra, aunque se argumente correctamente su vincula-cion con el abastecimiento del agua 0la contamina-cion del aire, a nivel de la utilizacion del suelo ur-bano y suburbano, es parcialla opcion que se limitaa delimitar areas de uso restringido total 0 parcial(que como deciamos antes es necesario). Son todaslas areas de la ciudad las que deben manejarse concriterios ambientales. Obviamente esta vision exigemodalidades diferentes de gestion de la tierra.

    4. La captacion de plusvalias inmobiliarias ysuposible asociacion a la lIestion ambiental urbana

    La captacion de plusvalias inmobiliarias puede serun instrumento uti! para la gestion estrategica de latierra urbana (Furtado, 1997). En El Salvador, his-toricamente, no ha habido una tradicion real en

    cuanto a la aplicacion de este mecanismo, aunquese ha comenzado a plantear ya que se encuentraestrechamente vinculada los procesos de fortale-cimiento fmanciero de los gobiemos locales.Cuadro 6

    Instrumentos de gestion de la tierra e lntroducclen de criterios ambientalesInstrumentos Resultados

    A. Definicion de usos generales de la tierraMacrozonificacion

    B . Incentivos para la ocupecion de tierra no cons-truida 0sub-utilizada

    Impuesto predial progresivo

    Consorcios inmobiliarios 0 urbanlzaclonasociada.

    c. Optimizacion de infraestructura existenteCoeficiente de aprovechamiento baslco,"suelo creado" y transferencia de poten-cial constructivo.Operaciones urbanas e interligadas

    D. Creacion de zonas especia/es- Zonas especiales diversas

    E. Captacion de plusvalias inmobiliarias

    Definicion de usos restringidos y usos estimulados a todaslas zonas vlnculandolos a criterios ambientales.

    lntroduccion de criterios ambientales asociados al impuesto,diferenciando y estableciendo el limite entre el derecho de lapropiedad yel derecho de construir.lncorporaclon de los proyectos de estes consorcios a unaestrategia ambiental incorporando lncentlvos,

    Utllizaclon de recursos generados por estes instrumentoscomo mecanisme de cornpensaclon al transferi r derechosde construcclon,lntroducclon de cr iterios ambientales en diversas acciones yno solo en la definicion normativa de los usos del suelo

    lncorporaclon de estas areas a una estrategia ambiental quecontribuya a la sostenibilidad.Utl llzaclon de recursos generados por este instrumento paraproyectos ambientales.

    PRISMA4

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    En el pais el impuesto a la propiedad fue derogadopor las reformas fiscales que se dieron en el perio-do 1989-1994, en el marco de las politicas de ajus-te estructural de la economia. El argumento basicopara la derogacion de este tipo de impuestos, sebase en la necesidad de estimular la inversion pri-vada, luego del conflicto armado, y como incenti-vos se tomaron medidas encaminadas a una reduc-cion y simplificacion de la estructura fiscal, dismi-nuyendo el impuesto a la renta, suprimiendo algu-nos impuestos al sector agropecuario, simplifican-do las tasa impositivas al comercio, eliminando elimpuesto a la propiedad, e implementando el im-puesto al valor agregado, siendo este ultimo endonde recaeria el mayor esfuerzo de la recauda-cion fiscal.Ademas, por el proceso de reduccion del Estado,importantes instrumentos para la gestion de la tie-rra, como el catastro nacional, no se actualizaron,perdiendo asi su vigencia, e imposibilitando sufuncion de transmision de informacion acerca delos mercados de tierra existentes en el pais. En esesentido, mas que el conflicto armado, es este pro-ceso de disminucion del Estado el que ha afectadoel desarrollo de politicas e instrumentos para unaadecuada gestion del suelo en El Salvador.Aspectos LegalesLa legislacion al respecto presenta un grado de li-mitacion notable. En El Salvador solo existe unmecanismo legal de captacion de plusvalia, cono-cido como las "Contribuciones Especiales", el cualpuede ser cobrado tanto por el Estado como porlos Gobiemos Municipales.El Art. 131 de la Constitucion Politica, en su inci-so N 6, dice que corresponde a la Asamblea Le-gislativa "decretar impuestos, tasas y ademas con-tribuciones sobre toda c1ase de bienes, servicios eingresos, en relacion equitativa"; y el art. 204 ensu inciso N 1 sostiene que dentro de las atribucio-nes autonomas al municipio Ie compete "crear,modificar y suprimir tasas y contribuciones publi-cas para la realizacion de determinadas obras de-ntro de los limites que una ley general establezca".En ese mismo sentido, el Art. 6 de la Ley GeneralTributaria Municipal determina que una Contribu-cion Especial no es mas que "el atributo que se ca-Gesti6n Estrategicade la Tierra Urbana

    racteriza porque el contribuyente recibe real 0pre-suntamente, un beneficio especial, derivado de laejecucion de obras publicas 0 de actividades de-terminadas", en este caso las realizadas por losmunicipios.El codigo Municipal sostiene que "los ingresosque las municipalidades obtengan por la aplicacionde las "contibuciones especiales" no podran tenerun destino ajeno a la financiacion de las obras pu-blicas correspondientes". En el caso de obras pii-blicas, la prestacion tiene como limite el costo delas mismas y como limite individual el beneficioespecial real presunto de los receptores del mismo.

    Recuadro 3La captaclen de plusvalias

    La captaci6n de plusvalias es un mecanismea traves del cual el Estado (0 la sociedad atraves de este), capta parte de los incremen-tos en el precio de la tierra generados por laintervenci6n directa del Estado por inversi6nen obras publicas 0 por cambios en el uso delsuelo. Tambien estos incrementos pueden sergenerados por acciones de la sociedad civi lEI objetivo de una politica de captaci6n deplusvalia es hacer que los beneficios genera-dos por el Estado 0 la sociedad civil, seancaptados para beneficio de este y no exclusi-vamente para beneficia individualAdaptado de. "Capturing Public Value from PublicInvestment", James Brown and Martim Smolka,Lincoln Institute of Land Policy.

    En cuanto a la aplicacion de este tipo de atributosel Art. N 147 indica que ellos 10 seran cuando sefmancien obras nuevas, pavimentaciones de calles,introduccion de alcantarillados, instalacion deiluminacion electrica, apertura de caminos vecina-les y otras obras comunales, tanto en el campo ur-bano como rural. Para su debida aplicacion el Art.N 148 indica que es necesario que el municipioemita la ordenanza municipal correspondiente.En ese sentido, se observa la existencia de un re-curso legal bien defmido vinculado directamente aobras de infraestructura, el cual ha sido poco utili-zado y de forma muy elemental. Un ejemplo de

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    ello es e1 decreto N 1 del Concejo Municipal deSan Francisco Gotera (Departamento de Morazan),en e1cua1 se ap1ica una serie de contribuciones es-pecia1es por la construcci6n de infraestructura delos servicios de agua, energia y te1ecomunicacio-nes. (Diario Oficial N 50, 13 de Marzo de 1991,pag.9).Obstticulos para la ImplementacidnLos principales obstaculos para implementar me-didas de captaci6n de p1usvalias inmobi1iarias enel pais en e1 momenta actual, ademas de la clarafalta de voluntad politica, se pueden ubicar en tresniveles: uno, la limitaci6n de la legislaci6n vigen-te; dos, 1aausencia de una institucionalidad encar-gada de su aplicaci6n; y tres, la inadecuaci6n deinstrumentos tanto regulatorios como econ6micospara imp1ementar 1acaptaci6n de p1usvalias.A partir de la reestructuraci6n del Estado para re-forzar su pape1 como prestador directo de bienes yservicios en la decada de los cincuenta, los gobier-nos de America Latina inician un nuevo procesode concentraci6n de actividades, con e1 objeto deapoyar e1modelo de sustituci6n de importaciones;para ello era fundamental1a construcci6n de nuevainfraestructura urbana, asi como 1a organizaci6nde empresas que satisficieran la provisi6n de losservicios urbanos que este modelo de desarrollodemandaba. En 1amayoria de los casos este proce-so de modernizaci6n se extendi6 a aspectos con-cernientes a 1areproducci6n de 1afuerza de traba-jo, caracterizandose por 1a constituci6n de empre-sas de caracter publico, asi como por un procesode centralizaci6n de funciones que despoja a losgobiernos locales de atribuciones que 1eshabia co-rrespondido hasta ese momento.Esta reestructuraci6n gener6 un marco legis1ativoy una institucionalidad estata1 que introdujeron li-mitaciones a 1auti1izaci6n de mecanismos como 1acaptaci6n de plusvalias como las ContribucionesEspecia1es debido a1peso del centra1ismo que im-plic6. Sera solamente hasta 1986, bajo e1gobiernodem6crata-cristiano se dan los primeros pasoshacia un proceso de descentra1izaci6n en el pais,mediante 1a formulaci6n y aprobaci6n del C6digoMunicipal. A partir de 1989 se gesta una politicade privatizaci6n de empresas y actividades quehasta ese momenta desarrollaban e1 gobierno cen-

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    tra1 y/o las instituciones aut6nomas, politica querefuerza las tendencias descentralizadoras inicia-das antes y que abren 1aposibi1idad de uti1izaci6nde mecanismos como el que nos ocupa a1volverseimperativo el reforzamiento financiero de los go-biernos locales.Falta, no obstante, avanzar mucho en 10 que res-pecta a la legislaci6n (basta como ejemplo el re-tardo en 1a aprobaci6n de 1a Ley de Medio Am-biente y e1estancamiento en la elaboraci6n de unaLey de Ordenamiento Territorial), y en 1a reade-cuaci6n de las funciones de los gobiernos locales,las instituciones aut6nomas y el gobierno central(persiste la superposici6n de funciones en numero-sas areas), y sobre todo disefiar instrumentos inno-vadores de gesti6n de 1a tierra, para que mecanis-mos como la captaci6n de p1usvalias inmobiliarias,que tiene como requisito 1aexistencia del impues-to predial, puedan ser modernizados y desarrolla-dos, y puedan cumplir un papel en 1aproblematicaambiental urbana.Pero hay ademas otros factores que obstaculizan 1autilizaci6n de este mecanismo: la desigua1dad en1adistribuci6n de 1ariqueza, 10que dificultaria laaplicaci6n este mecanismo, y 1a inexistencia deuna politica acerca de este tema, 10cual dificu1ta 1avoluntad tecnica, Pero la 1imitaci6n mas fuerte queexiste es 1aausencia de un marco de desarrollo ur-bano que permita y exija 1a utilizaci6n de instru-mentos de gesti6n de la tierra como los expuestosen este trabajo, y un catastro actualizado. Aunqueya esta en marcha el proyecto de modernizaci6ndel catastro, es necesario rescatar algunos aspectosy desarrollar otros del Plan de Desarrollo del AreaMetropolitana de San Salvador recientemente fina-lizado, dotarlo de los instrumentos de gesti6n conque no cuenta.Aunque las municipalidades tienen la facul