JEAN-MARC LEPAIN S P É C I A L I S T E E N S T R A T É G I E D E G E S T I O N

D E S F I N A N C E S P U B L I Q U E S J L E P A I N @ Y A H O O . F R

La Gestion du Budget par Objectif 3. Les Outils de Cadrage Stratégique et le Cadre Moyen Terme des Dépenses

Février 2012

Plan

1. Présentation des différents outils de programmation économique et financière

2. Le Cadre Moyen Terme de Dépenses (CMTD)

Première Partie

Les différents outils de programmation économique et financière

Typologie des Outils

Les outils de planification économique

Plan National de Développement

Stratégies sectorielles

Cadre sectoriel de développement à moyen terme –Modèle financier

Les outils de prévision macro-économique

Balance de paiement prévisionnelle

Projections des agrégats monétaires

Cadre macro-économique à moyen terme

Les outils de cadrage budgétaire

Cadre Budgétaire à Moyen Terme (niveau central)

Cadre Budgétaire à Moyen Terme (niveau sectoriel)

Budget pluriannuel

Les Deux Dimensions de la Planification

Financière

La dimension macro-économique

La dimension sectorielle et programmatique

Permettre une croissance

économique bénéficiant aux plus pauvres et une politique de

protection sociale

•Santé publique

•Éducation

•Formation professionnelle

•Land titling

•Affaires des femmes

•Culture

•Jeunesse

•Microcrédit

Accélérer le développement

des infrastructures

•Travaux publics

•Transport

•Communication

•Eau et énergie

•Aviation civile

•Mines et Industries

•Développement urbain

Renforcer la coopération régionale et

internationale

•Affaires étrangères

•Sécurité Régionale

•Commerce Régional

•Intégration économique régionale

Développer l’agriculture

et les productions alternatives

et protéger l’environnement

•Agriculture

•Développement rural

•Cadastre

•Irrigation et gestion de l’eau

•Gestion des ressources naturelles

•Crédit rural

Créer un environnement

propice au développement

du secteur privé

•Affaires juridiques

•Commerce

•Emploi et affaires sociales

•Crédit

•Système et moyens de paiement

•Privatisation des entreprises d’Etat

Atteindre l’autosuffisance

budgétaire et mettre en œuvre

la réforme de l’administration

publique

•Politique monétaire

• Institutions financières

• Politique budgétaire et fiscale

•Réforme de la fonction publique

•Décentralisation

Promouvoir la sécurité, la

justice et l’Etat de droit

• Justice

• Intérieur

• Défense

• Sécurité

Dimension Programmatique de la Planification Economique

Objectifs, Secteurs, Programmes et Sous-programmes Exemple: Afghanistan ANDS

Des Politiques Sectorielles aux Projets

Secteurs

•Déterminer les priorités nationales •Identifier les buts et objectifs par secteur

•Déterminer les enveloppes budgétaires par secteur •Créer des mécanismes de coordination pour les secteurs et programmes

•Identifier les projets répondant aux objectifs de politique sectorielle

De la Stratégie au Budget

10 ans

5 ans

3 ans

1 -3 ans

Plannification Sectorielle

Cadre de Développement Sectoriel

Cadre Moyen Terme de Dépenses Sectoriel

10 ans

3ans

3 ans

1 -3 ans

Cadre Moyen Terme de Dépenses National

Budget

Le Processus de Planification Economique et Budgétaire

Le Plan National définit les objectifs économiques et les priorités nationales dans une enveloppe budgétaire réaliste

Le CMTF ou TOFE définit les équilibres macro-économiques dont dépendent les prévisions de recettes et de dépenses

Le CMTD définit les enveloppes budgétaires de chaque secteur et les répartit entre les grandes catégories économiques

Le Budget exécute à l’échelle d’une année le CMTD

Le Tableau des Opérations Financières de l’État et les Objectifs Macro-Economiques

Définition:

Le Tableau des Opérations Financières de l’État (TOFE) est un état des opérations des administrations publiques établi dans une nomenclature internationale selon le système des statistiques du Manuel des Statistiques des Finances Publiques du FMI de 2001

Le TOFE regroupe toutes les opérations de l’Etat, ce qui va au-delà du budget (Sécurité sociale, établissements publics à caractère administratif, unités extrabudgétaires, etc.)

Il existe deux types de TOFE (UEMOA et CEMAC) qui ne différent que dans leur présentation et dans la façon dont ils couvrent les entités extra-budgétaires

TOFE UEMOA

TRANSATIONS AFFECTANT LA VALEUR NETTE

TRANSACTIONS SUR ACTIFS NON FINANCIERS

Acquisition nette d’actifs non financiers

TRANSACTIONS SUR ACTIFS FINANCIERS ET PASSIF (FINANCEMENT)

Accumulation nette de passif Intérieur Extérieur

Acquisition nette d’actifs financiers Intérieur Extérieur

RECETTES Recettes fiscales Contributions sociales Dons Autres recettes

CHARGES Rémunération des salaires Utilisation de biens et services Consommation de capital fixe Intérêts Dons Prestations sociales Autres charges Solde net de gestion

TOFE CEMAC

RECETTES, DONS, DEPENSES TOTALES ET PRETS NETS

FINANCEMENT

Financement intérieur Financement extérieur

RECETTES ET DONS: Recettes des industries extractives Recettes fiscales Recettes non-fiscales courantes Recettes en capital hors privatisation Recettes des organismes autonomes du champ Dons

RECETTE TOTALE ET PRETS NETS: Dépenses courantes Dépenses en capital Prêts nets (moins recouvrements) Solde global Ajustement base caisse Solde global (base caisse)

LE TOFE ET LA GBO

La structure du TOFE est justifiée par des considérations de comparaisons internationales qui sont étrangères à la logique programmatique

Le TOFE est un instrument de gestion macro-économique centré sur le déficit et sur son financement

Le TOFE fixe des objectifs mais ce n’est ni un instrument de prévision macro-économique, ni un instrument de prévision budgétaire

L’horizon du TOFE est limité à une année

Le TOFE est fondamental pour la gestion de la dette

Le TOFE s’insère mal dans le contexte de la GBO parce que les dépenses et recettes sont désagrégées selon une nomenclature différente du budget

Le TOFE ne s’enchaîne naturellement ni avec un CMTM ni avec le CMTF

Le TOFE ne fournit pas aux ministères dépensiers les informations nécessaires pour construire leur propre CMTD sectoriel

Le Cadre Moyen Terme Macro-Economique

Est un instrument pluriannuel de modélisation macro-économique

Fournit les hypothèses (inflation, cours de change, prix de l’énergie, etc.) que doivent utiliser toutes les agences dans leur prévisions budgétaires et dans le calcul des coûts des programmes

Doit fournir les hypothèses nécessaires à une préservation de l’équilibre macro-économique du pays

Doit aboutir à des prévisions de croissance qui vont servir à la modélisation des revenus nécessaires au CMTF

Les hypothèses de croissance sont fondées sur une approche sectorielle qui rejoint l’approche programmatique de la GBO

N’est un outil de gestion ni du déficit ni de la dette

2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07

Output and prices:

Nominal GDP at factor cost (millions of Nu) 25733 29282 32,796 36,895 41,692 47,320

Real GDP Growth 6.5 7.6 7.0 7.5 8.0 8.5

CPI (annual percent change) 3.2 2.3 5.0 5.0 5.0 5.0

Balance of payments (in percent of GDP):

Current account balance (incl. grants)

(In percent of GDP) -5.5 -5.3 -10.7 -11.0 -6.0 -4.5

Export growth (percent) -1.8 5 5 5 5 5

Import growth (percent) -4.0 5 10 10 5 5

Memorandum items:

Sales of Chukha Hydropower 2,171.2 2,127.9 2298 2482 2681 2895

(percent change) -2.0 8 8 8 8

o/w exports 2,027.3 1,978.4 2137 2308 2492 2692

(percent change) -2.4 8 8 8 8

Revenue from electricity sales

Tourist arrivals 5490 6087 6574 7100 7668 8281

(percent change) 10.9 8 8 8 8

Tourist receipts ($ million) 7.9 8.5 9.1 10 10 11

(percent change) 7.6 7 7 7 7

Gross foreign reserves (millions of US$) 316.6 339 359.1 400 420 440

(In months of imports) 20.2 18.4 18.3 20 20 20

Bhutan: PEM Workshop Exercise (August 2004)

(in percent)

Illustrative Medium-Term Macroeconomic Framework (2003/04-2006/07)

Le Cadre Moyen Terme Budgétaire

Définition:

Le cadre Moyen Terme Budgétaire a pour principal objectif de déterminer des enveloppes budgétaires par catégories économiques (salaires, biens et services, investissement) et des plafonds de dépenses par ministère. Il doit s’appuyer sur une prévision des effectifs de la gestion publique. En conséquence, il ne sert pas seulement à gérer les flux budgétaires mais est déterminant dans l’allocation des ressources humaines

Principales Composantes du CMTB

Objectif de recette par catégorie

Objectif global de dépense

Dépenses par catégorie économique - Salaires, biens et services

- Niveau global d’investissement

- Paiement des intérêt sur la dette

- Transferts sociaux budgétaires

Dépenses par secteurs et catégories économiques

Déficit ou surplus

Changement dans la structure de la dette (émission, remboursement)

Message

Il ne peut y avoir de CMTD sans CMTB à moins d’inclure le CMTB dans le CMTD !!!!

Deuxième Partie

Le Cadre Moyen Terme des Dépenses

Objectifs du CMTD

Renforcer la discipline budgétaire globale

Renforcer l’efficacité de l’allocation sectorielle et programmatique des ressources en intégrant les objectifs de politique fiscale

Assurer que le budget est aligné sur les priorités nationales et sectorielles

Améliorer les performances sectorielles

Objectifs de Politique Fiscale

De la même façon que le CMTM et le TOFE servent à exprimer des objectifs macro-économiques, le CMTD sert à exprimer des objectifs de politique fiscale. Ces objectifs peuvent prendre la forme d’objectifs de dépense par secteur .

Exemple: Dépenses de santé égales à 3% du PIB Revenu non-budgétaire des hôpitaux égal à 50% de leurs dépenses Dépenses d’éducation égales à 25% du budget national Dépenses non-salariales du secteur de l’éducation égales à 30% des

dépenses de fonctionnement 30% de l’augmentation des revenus bénéficiant à l’éducation et 30% aux

infrastructures Dépenses non salariales augmentant plus vite que les dépenses salariales Dépenses salariales représentant moins de 50% du budget hors paiement

des intérêts sur les emprunts

Travaux Pratiques

Sélectionner quelques objectifs de politiques fiscales applicables à la Tunisie

Autres Bénéfices Escomptés

A travers son mécanisme réitératif, rationaliser les négociations entre le MdF et les ministères dépensiers (lorsqu’il existe des CMTD sectoriels)

Offrir un mécanisme pour résoudre les conflits entre ce qui est fiscalement faisable et ce qui sectoriellement nécessaire

Permettre une plus grande prédictibilité dans l’attribution des fonds sans la rigidité d’un budget pluriannuel

Garantir le réalisme des plafonds sectoriels grâce à une meilleure connaissance des revenus

et des besoins sectoriels liés aux objectifs économiques

Prioritisation des crédits L’allocation des fonds est fondée sur la rationalisation

des choix et des scénarios alternatifs

Doit servir à améliorer le service aux usagers en facilitant une approche ciblée des services et en garantissant

la continuité des actions en étant lié à la GBO

Le CMTD Assure une Meilleure Efficacité des Dépenses

Réalisme des plafonds sectoriels •Capacité de fournir des macro-prévisions crédibles

•Publication des hypothèses et des projections •Nécessite un Département du Budget ‘fort’

Prioritisation des crédits •Les plafonds de dépenses représentent des contraintes

incontournables •Oblige les agences à communiquer des prévisions

•Publication des objectifs fiscaux et sectoriels

Amélioration du service aux usagers •Plus grande flexibilité de gestion

•Recrutement sur la base du mérite avec salaire en conséquence •Plus grand contrôle du Parlement et de la Cour des Comptes

Mécanismes Institutionels de Soutien

L’Internalisation du CMTD

Un certain nombre de gouvernements ont échoué dans la mise en place du CMTD et dans son utilisation pour plusieurs raisons:

Pas d’association avec la GBO

Approche de bas en haut sans processus réitératif

Pas de CMTD sectoriel

Pas de bénéfices évidents pour les ministères dépensiers

Pas de changement dans la structure organisationnelle des ministères dépensiers

Pas de changement dans les autres mécanismes de formulation du budget

Mauvaise politique de communication

Les Facteurs de Succès

Une définition précise des différents outils et de leurs objectifs est inclue dans un cadre réglementaire contraignant

Le CMTD est inclus dans une réforme de la GFP plus large

Des changements organisationnels sont introduits dans les MdF et les ministères dépensiers et le cycle de préparation du budget est révisé

Une politique incitative est mise en place de manière à ce que les ministères dépensiers perçoivent des avantages à l’utilisation des nouveaux outils de cadrage stratégique

Une stratégie de gestion du changement et de la politique de communication est mise en place