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  • WHI-Paper 5/00 - Juli 2000

    Fondements du droit constitutionnel europen par Prof. Dr. Ingolf Pernice*

    Texte rvis et largi d'un cours donn en avril 1999 l'Institut des Hautes Etudes Internationales de l'Universit Paris II (Panthon-Assas)

    1 1 Introduction

    La fin du sicle laisse lEurope des Quinze face des dfis considrables. Le premier janvier 1999, la Communaut Europenne est passe la troisime phase de l'Union conomique et montaire et lEuro a t introduit comme monnaie unique dans onze Etats Membres. Comme lont constat maints observateurs, ceci affecte un lment principal de la souverainet des Etats Membres, prsent attribu lUnion Europenne, plus prcisment, son Systme de banques centrales. De plus, il faut rappeler que la comptence communautaire en matire de politique montaire suppose une troite coordination et la supervision au niveau europen de la politique conomique des Etats Membres qui doivent observer une discipline stricte dans la pratique de leur politique financire et, notamment, budgtaire1.

    2 Le trait dAmsterdam entr en vigueur le premier mai 1999, a apport un nouveau transfert de comptences importantes en matire de politique des visas, dasile, dimmigration et de libre circulation des personnes. Le Conseil constitutionnel franais considr que ce transfert de comptence touchait aux conditions essentielles de lexercice de la souverainet nationale, et que le trait dAmsterdam ne pouvait tre ratifi par la France quaprs une nouvelle rvision de la constitution franaise2.

    3 Nous nous trouvons, en outre, face un nouveau dfi qui est celui de llargissement de lUnion Europenne l'Europe des 25 ou 30, avec tout ce que cela implique pour la nature mme de lUnion, pour son systme de financement, son ordre institutionnel et son quilibre - les "grands" Etats Membres perdant du poids par rapport au nombre important de "petits" Etats, lAllemagne acqurant gographiquement une situation plus centrale. La rsolution des problmes financiers ft le sujet central du sommet de Berlin les 24 et 25 mars 19993. Les questions institutionnelles, quant elles, font lobjet dune nouvelle Confrence Intergouvernementale telle que prvue par les sommets de Cologne et dHelsinki, confrence ouverte en fvrier 2000 et devant sachever avant la clture des ngociations dadhsion avec les pays candidats.A la rforme institutionnelle sajoute le projet d'une charte des droits fondamentaux qui constituerait l'expression des valeurs communes des citoyens de l'Union; son laboration pourrait reprsenter le dbut d'une nouvelle tape du processus constitutionnel europen.

    4 N'oublions pas, enfin, la position de LUnion Europenne lors de la guerre du Kosovo. Pouvons-nous continuer et nous contenter de voir les Etats-Unis jouer le rle de grand frre et de guide pour lEurope dans des questions aussi essentielles que la scurit et la sauvegarde de la paix en Europe? Il est grand temps de mettre fin lincapacit de lEurope dans ce domaine et de trouver un accord concernant les questions de scurit et de paix en Europe. Des mcanismes permettant une prise de dcision efficace au niveau europen dans les domaines de politique extrieure et de scurit sont mettre en place. Bien que lide de certains, selon laquelle lavenir de lUnion Europenne dpend du succs des politiques extrieure, de scurit et de dfense communes me paraisse exagre, il est regrettable quil ait fallu dune guerre aux Balkans pour ouvrir les yeux des europens et les convaincre de ce que la situation actuelle dincapacit de lEurope

  • sur le plan international est inacceptable voire irresponsable4. Evidemment, la cration dune vritable comptence en politique extrieure et de scurit au niveau europen impliquerait que les Etats Membres renoncent une nouvelle fois un lment important de leur souverainet nationale au profit de l'Union Europenne. Le caractre de lUnion Europenne sen trouverait chang dans la mesure o elle se rapprocherait progressivement de ce que nous appelons un Etat. Le Sommet dHelsinki marque un nouveau pas important vers une solution de coopration intergouvernementale renforce dans la mesure o de nouvelles institutions ont t proposes - sans que toutefois de vrais pouvoirs de dcision ne leur aient t attribus5.

    5 Ce qui nous occupera en premier lieu durant ce cours, ne sera pas vraiment la question de savoir si et dans quelle mesure lUnion Europenne constitue un Etat au sens juridique ou un simple instrument de coopration renforce entre les Etats Membres, mais plutt la question de sa constitution: comment cette Union est-elle constitue, et compte tenu des dfis auxquels elle doit se mesurer, a-t-elle dj une constitution ou sinon en a-t-elle besoin ?

    6 Avant daborder ces questions trs controverses, du moins en Allemagne6, il conviendra de prciser tout dabord les problmes de droit constitutionnel devant lesquels les hommes et femmes politiques et les juristes se trouvent actuellement confronts et qui doivent tre traits en priorit (v. 1. ci-dessous). Lanalyse des diffrentes propositions devra tre fonde sur une dfinition commune des notions de base comme l'Etat, la constitution et la souverainet (v. 2. ci-dessous); selon la thse propose ci-aprs lUnion Europenne dispose dj dune constitution, bien que dans un sens large et dtache de la notion de l'Etat (v. 3. ci-dessous). Tout ceci rside sur une approche thorique que je voudrais qualifier de multilevel constitutionalism, soit, en franais, une sorte de systme constitutionnel plusieurs chelles. Elle sera explique et confronte aux approches existantes de manire plus approfondie, ce qui fera prcisment lobjet des paragraphes ultrieurs de ce cours dont le plan sera prsent dans les conclusions de cette introduction (v. 4. ci-dessous).

    1. LEurope, a-t-elle besoin dune constitution? 7 Les questions qui se posent propos de la construction europenne actuelle et de son

    dveloppement futur en ce qui concerne le droit constitutionnel vont de pair. Il ne sagira pas dans ce cours daborder tous ces problmes, et encore moins de trouver des rponses toutes les questions souleves. Il convient donc de se limiter aux problmes essentiels, la premire tape tant de soulever les bonnes questions. Ces questions seront traites dans cinq titres qui donneront une premire ide de ce quon entend par droit constitutionnel europen, en laissant de ct, pour linstant, les rponses potentielles aux questions souleves.

    a. Lgitimit, dficit dmocratique et lEurope des citoyens 8 Face aux dfis dcrits ci-dessus, mais tenant compte galement des pouvoirs transfrs

    aux institutions de lUnion Europenne, la question probablement la plus difficile est celle de la lgitimit des pouvoirs des institutions de lUnion. Suffit-il de crer, par un trait dit international, des organes qui se substituent aux parlements nationaux, de leur donner des comptences lgislatives et daction politique, tout en ne les soumettant qu'au seul contrle juridique dune Cour de justice qui fait partie de ce mme systme supranational? Ny a-t-il pas un dficit dmocratique, de transparence, de proximit avec les citoyens, un manque de participation directe des citoyens dans le processus dcisionnel? Et si tel est le cas, quels sont les moyens dy remdier? Comment est-il possible de concevoir un pouvoir supranational dans une Europe qui nest pas ressentie

  • par les citoyens comme leur Europe, base sur des valeurs communes et menant des politiques refltant les besoins des peuples runis dans cette Union? Suffira-t-il dintroduire un catalogue de droits fondamentaux?

    b. Droit europen et droit national: Le principe de la primaut et la comptence den juger

    9 Les questions de lgitimit ainsi souleves se posent d'une manire encore plus aigu compte tenu du fait que la Cour de justice confirme, dans sa jurisprudence constante, un principe de primaut du droit communautaire sur le droit national7. Cette doctrine, peut-elle tre justifie dans le sens absolu que la Cour lui accorde, tant donn que, selon certaines juridictions suprmes nationales, le droit communautaire semble trouver sa base et sa validit dans des dispositions spcifiques des constitutions nationales ? Tel que lont soulign un grand nombre dauteurs, cette question mne directement un problme de contentieux, savoir qui, en dernier ressort, dispose de la comptence de juger de la primaut: la Cour de justice ou les juridictions suprmes (constitutionnelles) des Etats Membres? La Cour constitutionnelle allemande et, suivant son exemple, la Cour suprme danoise ont tranch la question en faveur des juridictions nationales8. Conviendrait-il de rsoudre ce type de conflit par une instance encore suprieure, un Conseil constitutionnel Europen, tel que propos par Joseph Weiler9, ou suffit-il de compter sur le bon sens des juges impliqus pour viter la " guerre des juges " 10?

    c. Dlimitation des comptences: Efficacit, subsidiarit, flexibilit 10 La question souleve ci-dessus serait peut- tre bien moins importante si les comptences

    de la Communaut taient plus clairement dfinies et si les Etats Membres - ou leurs subdivisions rgionales, comme les Lnder allemands - navaient pas craindre la perte progressive des comptences et pouvoirs indispensables pour justifier leur autonomie ou mme leur existence. La question pose, donc, est celle de savoir si il est possible de dlimiter plus prcisment ce qui relve du domaine de lUnion Europenne et quels sont les domaines daction politique plus ou moins rservs aux Etats Membres. Des traits accordants plus de scurit juridique dans ce domaine devraient attnuer les rticences au transfert de nouvelles responsabilits et comptences lUnion Europenne et au passage la majorit qualifie comme mode normal de dcision au Conseil.

    11 Faudra-t-il sinon trouver dautres solutions que celle de la dfinition des comptences pour contrler les comptences de lUnion ? Le principe de subsidiarit, destin " freiner " lacquisition tacite pa