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    FINANCES PUBLIQUES

    INTRODUCTIONFinances publiques : phnomne politique au sens dorganisation de la socit,mlange de droit (cadre juridique qui normalise les situations financirespubliques), de gestion et dconomie.LEtat est impliqu dans la crise, il la subit (moins de travail donc moins dimptset plus de dpenses), il est oblig demprunter, essaie de la juguler enintervenant.Au moment de la crise de 1929, ltat a du intervenir pour rtablir la situation :new deal deRoosevelt: ltat est la solution la crise. Ide qui a dur jusqufin 1970 : nouvelle crise, 1.5 millions de chmeurs ( lpoque chiffrecatastrophique), augmentation du prix du ptrole (2 chocs ptroliers), criseconomique, impts qui baissent et dpenses qui augmentent. Les mthodes de29 ne fonctionnent pas, plus on injectait de largent plus a allait mal : ltat estle problme, la solution est le march (en 1981, discours dinvestiture de

    Reggan ltat nest pas la solution il est leproblme ).Puis nouvelle crise, il faut revenir ltat et ses plans de relance quildveloppe pour rgler la crise (commission prside par Rocard et Jup).

    1E PARTIE. LES FINANCES PUBLIQUES ET LETAT : LA SOLUTIONLes finances publiques ont t la source, lorigine de ltat. Par la suite ellesont t galement lorigine des transformations de ltat. Par ailleurs, lesressources publiques (=finances publiques) et plus prcisment les impts et lesdpenses publiques (=lutilisation des ressources publiques pour satisfaire lesbesoins des citoyens) ont toujours t utilises comme des rgulateurs dusystme conomique et social, notamment pour juguler les crises.1e SOUS PARTIE. LES FINANCES PUBLIQUES AUX ORIGINES DE LETAT

    Sans un pouvoir financier (=capacit de lever des impts et de les utiliserlibrement) aucun pouvoir politique ne peut exister.Aujourdhui le pouvoir financier tire une grande partie de sa lgitimit de lacration et de lexistence dun droit particulier qui organise le fonctionnement dece pouvoir. Ce droit sappelle le droit public financier. Ce droit est compos de3 branches : le droit fiscal (rgles rgissant le systme fiscal, les impts) ; le droitbudgtaire (prise de dcision, fonctionnement, et prsentation de tous lesbudgets publics) ; le droit de la comptabilit publique (rgles de lorganisation dusystme comptable de ltat et des collectivits publiques).Cest trs largement par la cration du droit public financier, par sa construction,que sest bti un systme politique, celui de la dmocratie parlementaire librale.

    Sa construction doit tre associe la cration de ltat parlementairedmocratique.

    CHAPITRE 1. LA NAISSANCE DU POUVOIR POLITIQUE ET DE LIMPOTA lorigine, cest limpt qui a servi de fondement la construction de ltat. Parla suite, cest de limpt que dpend lexistence de ltat ( affamer la bte :rduire les impts cest baisser le pouvoir de ltat).Cest par la conqute du pouvoir fiscal que passe la conqute du pouvoirpolitique.

    SECTION 1. LE PILLAGEForme trs dsordonne de prlvements. Il sagit dun prlvement obligatoire,comme les impts, mais intervenant de faon irrgulire dans le temps, pas

    date fixe.

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    Prlvements de la totalit ou quasi-totalit des biens possds par les victimesdu pillage.Prlvement qui ne laisse pas le temps aux victimes de reconstituer leurpatrimoine, de reconstituer ce qui leur permet de produire des richessesconomiques.En leur prenant la totalit de leurs biens, il les condamne se dlocaliser pourdisparatre : les pillards nont aucune vision stratgique, ni dans lavenir, nidans lespace, ils nont aucune ide de la manire dont ils pourraient matriserleurs ressources.

    SECTION 2. LE TRIBUTAnctre de limpt, avec lui se crent les premires formes de pouvoir politique. Ilapparat quand les conqurants comprennent quil est important de :-laisser la disposition des populations une partie de leur production ainsi queleurs outils de production afin quils puissent continuer cultiver et produire denouvelles richesses dont une partie pourra tre plus tard prleve.-effectuer des prlvements date fixe, rguliers dans le temps et en gnral

    aprs les rcoltes.Dans ce cadre, les conqurants laissent les populations libres de travailler etavec de quoi entretenir leur force de travail (se nourrir, se vtir, se loger).A partir de l ils dveloppent ce que lon peut qualifier de conceptiongestionnaire et stratgique. Cette conception se traduit par la capacit de seprojeter dans lavenir, mais dorganiser lespace.Tribut: -prlvement obligatoire qui peut tre effectu par la force.

    -intervient date fixe.-laisse aux individus de quoi produire plus quil ne leur est ncessaire

    pour vivre, cest--dire des surplus qui pourront tre prlevs.

    CHAPITRE 2. LA NAISSANCE DE LETAT ET DE LIMPOT

    Pour que ltat parvienne se construire il a fallu dabord structurer le systmedimposition (=mettre en place une administration fiscale) et dautre part crer,instituer des impts suffisamment rentables et accepts par les populations.

    SECTION 1. LORGANISATION DU POUVOIR FISCAL ET DELADMINISTRATION DE LIMPOTLtat na vraiment pu se constituer de manire solide qu partir du moment oon a bti un systme fiscal suffisamment stable et rentable pour financer unearme et une administration.Lorganisation du pouvoir financier est le pralable lorganisation du pouvoirpolitique.Le passage du tribut limpt sest effectu par la mise en place dinstitutions de

    plus en plus performantes pour effectuer les prlvements fiscaux. Il a fallu nonseulement tre en mesure de prlever, lorsque cela tait ncessaire par la force,mais il tait galement indispensable de connatre prcisment ce que lon allaitimposer, cest--dire la matire imposable. Il faut savoir ce que lon va taxer,imposer. Il faut dterminer la base dimposition.Il a fallu connatre le montant maximum pouvant tre prlev sans risquer deprovoquer un appauvrissement des contribuables, sans provoquer leur fuite(dlocalisation) ou encore sans provoquer des rvoltes.Il a fallu dterminer : -- des procdures dassiette de limpt : permettent decalculer les bases imposables ( asseoir limpt ).

    --des procdures de liquidation dimpt : permettentde calculer limpt.

    --des procdures de recouvrement dimpt :dterminent la manire la plus efficace pour faire payer les contribuables.

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    Sous lantiquit, des procdures trs performantes et sophistiques ont tcres afin de dterminer trs prcisment le montant de la matire imposablemais aussi la capacit des contribuables payer limpt (=capacit contributive).Par exemple, en Egypte, systme de recensement des familles qui leur a permisde connatre les contribuables ; un cadastre, plan de tous les terrains avec leurspropritaires, celui qui lutilise, sa superficie, le type de culture et le rendement ;cration dun corps spcialis de fonctionnaires qui va asseoir limpt, le liquideret le recouvrer.

    SECTION 2. LA CREATION DES PREMIERS ETATS

    1. LES ETATS AUTORITAIRESA lorigine ltat se prsente comme une forme politique suprieure, qui unifie,organise les diffrentes communauts qui le composent, quil a soumises.Il se prsente comme la communaut suprieure toutes les autrescommunauts. Il assoit sa lgitimit sur le fait quil va prtendre raliser lintrtgnral. Cet intrt gnral, il va le raliser travers plusieurs fonctions :--protger les populations avec son arme, assure la scurit.

    --tre le moteur du dveloppement conomique,notament en organisant de grands travaux dirrigation permettant de cultiver denouvelles terres.

    --organiser les ftes religieuses.

    2. LES PREMIERS PAS VERS LETAT PARLEMENTAIREPendant lantiquit, systmes fiscaux trs labors. Avec le moyen-ge, cessystmes ont disparu (plus que quelques impts utiliss par les seigneursfodaux): confusion entre le patrimoine public (domaine public) et le patrimoinepriv (du souverain) donc confusion entre finances publiques et prives, lepatrimoine du souverain est totalement confondu avec celui du royaume.Les conflits se multiplient et les moyens utiliss pour la guerre cotent de plus enplus chers : les rois vont tre contraints de demander de laide leurs vassaux.Ces derniers ngocient cette aide (=aide fodale), le roi est oblig doffrir unecontrepartie.Cette ngociation va progressivement sinstitutionnaliser sous la forme

    dassembles au cours desquelles se dcident des aides extraordinaires.

    Face la dmultiplication des guerres, ces assembles vont-elles-mmes sedmultiplies et deviennent rgulires. Cest alors que sont apparus en Franceles tats gnraux, au Royaume-Uni les parlements et en Espagne les corts : ilsagit l de la premire forme organise du consentement de limpt.Ce dispositif signifie galement que le souverain nest plus le seul et uniquedtenteur du pouvoir. Limpt devient un enjeu essentiel et son consentement labase de la construction du rgime parlementaire.

    2EME SOUS PARTIE. LES FINANCES PUBLIQUES ET LETAT : REGULATEURSDU SYSTEME ECONOMIQUE ET SOCIALCHAPITRE 1. LETAT GENDARME, UN ETAT DISCRET ET DES FINANCES

    PUBLIQUES PILIER DE LORDRE ECONOMIQUE ET SOCIAL

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    SECTION 1. LA REVOLUTION DE 1789 ET LA NAISSANCE DU DROITPUBLIC FINANCIER

    1. LA REVOLUTION FISCALE ET LA NAISSANCE DU DROIT FISCALLe droit public financier se compose de 3 branches : doit fiscal, droit budgtaireet droit de la comptabilit publique.La fiscalit inquisitoriale de lancien rgime est une des causes de la rvolution :dans les cahiers de dolance ce qui a t le plus rclam en matire financireest de fixer limpt (peu importait son utilisation).Cration de toute pice dun systme fiscal nouveau. Ils mettent en place uncertain nombre de principes sur lesquels reposent encore aujourdhui le droitfiscal. Sur leur base va pouvoir se construire partir du 18e un droit fiscal qui vaapporter aux contribuables une certaine scurit juridique. Les contribuablesvont se voir accorder un certain nombre de garanties et donc une certainescurit fiscale.

    A. Les principes fiscaux fondateurs dun pouvoir fiscal lgitimePrincipe essentiel : consentement de limpt (aujourdhui principe de lgalitfiscale). La lgitimit de limpt a t formalise juridiquement par 3 principesqui figurent aux articles 13 et 14 de la DDHC.

    La lgitimit politique= principe du consentement de limpt.Les rvolutions en matire de finances publiques ont essentiellement port leurattention sur le droit de dcider de limpt, des recettes fiscales.

    Ils ne se sont pas immdiatement intresss lutilisation de limpt, ils ontlaiss le pouvoir de le dpenser au monarque et ses ministres.Aprs stre dclar assemble nationale, le tiers tat a dcid que tous lesimpts existant taient illgaux. Il dcide aussi quaucun impt ne peut tre levsi l assemble ny a pas pralablement consenti (dcret du 13.06.1789).Le but est de limiter le pouvoir du roi en limitant son pouvoir financier.Cette dcision fit ensuite lobjet dune inscription dans la DDHC : article 14 tousles citoyens ont le droit de constater par eux-mmes ou par leurs reprsentantsla ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, den suivrelemploi et dans dterminer la quotit, lassiette, le recouvrement et la dure .Ce principe est aujourdhui qualifi de principe de lgalit fiscale. Il constitue

    un principe fiscal porte constitutionnelle.La lgitimit de limpt devient une lgitimit dmocratique.

    La lgitimit socialeArticle 13 DDHC : principe dgalit devant limpt qui interdit toute diffrence detraitement, tout privilge en matire fiscale.La contribution doit tre galement rpartie entre tous les citoyens. Principe dudroit fiscal qui demeure fondamental.

    La lgitimit financireArticles 13 et 14 : principe de ncessit de limpt. Limpt est ncessaire pourcouvrir les charges publiques, pour lentretien de la force publique et pour les

    dpenses dadministration, une contribution commune est indispensable (article 13) ; la ncessit de la contribution publique (article 14).

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    Les charges publiques dont il sagit sont limites aux dpenses rgaliennes(scurit, voierie, justice).Principe contemporain porte constitutionnelle.

    B. Linvention dune fiscalit nouvelle-- linfluence des physiocrates ( pouvoir de la nature )Ce sont des conomistes qui dveloppent leurs ides dans la seconde moiti du18e. Ils fondent une cole avec pour chef de file un mdecin qui sappelleFranois Quesnay. Ont fait partie des hommes politiques importants : LeChapellier, Turgot, dAlardes.Ecole dune part moderne et dune part archaque.Moderne: selon eux, la libert du march conomique est primordiale, delledpend la cration des richesses. (Sous la monarchie, salaires et prix fixs par lescorporations de mtier, aux frontires des villes existaient des octrois : le fiscfaisait payer aux commerants qui transportaient des marchandises des droits,ce qui ralentissait le commerce).Quesnay : on peut assurer lavnement de la prosprit universelle par le

    renoncement toute rglementation .Selon eux, si ltat nintervient pas dans la vie conomique et quon laisse leschanges et la libre concurrence se raliser librement alors apparatra un ordreconomique parfait permettant chacun de senrichir et de vivre de maniredcente.Il faut donc supprimer les pages lentre des villes et les corporations demtier.Conception moderne dans le sens o elle posait les premires bases thoriquesdun systme conomique libral.Archaque: selon eux, la source de la richesse tait la proprit financire orcommencement de lconomie individuelle pour laquelle lessentiel est le travail.Ils proposent un systme fiscal reposant sur un impt unique assis sur la

    proprit foncire (mais en dclin, il aurait fallu imposer sur le revenu).Les constituants tant majoritairement acquis aux ides physiocrates ont proposun systme fiscal reposant sur une base unique : la proprit foncire. Systmedimposition compos par des impts fonciers, pensant quils taient la matireimposable la plus rentable.

    La cration dimpts directs sur la proprit foncireProprit foncire : terrains, maisonsLa constituante, aprs la nuit du 4 aot (abolition des privilges) a pos leprincipe dune fiscalit galitaire.Elle abolit la fiscalit dancien rgime qui tait fonde principalement sur des

    impts indirects (sur les ventes) et les remplace par des impts directs assis surdes bases foncires.Ce choix sexplique pour plusieurs raisons :-les membres de lassemble constituante sont persuads de la justesse desthories physiocrates.-on ne voulait plus de procdures inquisitoriales qui consistaient pntrer dansles maisons pour vrifier la matire imposable, volont de supprimer tout rapportentre ladministration fiscale et le contribuable. Cration dimpts dont la baseimposable est visible de lextrieur, des impts fonds sur des indicessuffisamment visibles par les agents du fisc pour quils puissent lvaluer sansavoir demander quoique ce soit aux contribuables. On appelle ces impts desimpts indiciaires (qualit, superficie des proprits).

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    Un premier impt est cr : la contribution foncire, institue par les lois du23.11 et 01.12.1790, cense rapporter la totalit des sommes ncessaires pourcouvrir les charges publiques.Devant les difficults rencontres pour collecter cet impt une deuximecontribution est cre : la contribution mobilire, institue par les lois du13.01 et 18.02.1791 qui avait pour objectif de taxer sur la base dindices fonciersde revenu du contribuable : le loyer quil paye pour lappartement quil occupe oucelui qui pouvait lui tre demand sil tait propritaire. Ce loyer est estim parladministration fiscale et est appel valeur locative (terme toujours utilis).Impt dtat qui a t donn aux collectivits territoriales (taxe dhabitationdepuis 1973).Ces impts entrant toujours mal on en cra un troisime, la contribution despatentes, qui taxe les activits industrielles et commerciales (artisanales) sur labase des locaux (donc encore sur une base foncire).Puis, sous le directoire, un quatrime : la contribution sur les portes etfentres (dure jusquen 1925) dont lindice est la surface des ouvertures dunemaison, plus il y en a et plus elles sont larges, plus on paye.

    Ces 4 impts on t appels les 4 vieilles contributions .En 1890, la contribution foncire a t scinde en 2 : sur les proprits bties etsur les non bties (terrains).Ces impts taient prlevs au profit de ltat mais dbut 20e ils furent transfrsaux collectivits locales car pas assez intressants pour ltat. Il cr son profitdes impts qualifis de modernes tels que limpt sur le revenu des personnesphysiques puis celui sur les socits puis enfin, vers 1990 la TVA (=aujourdhui lamoiti des produits des impts de ltat).

    2. LES PREMIERS PAS VERS LE DROIT POUR LES ELUS DE DECIDER DELUTILISATION DE LIMPOT, DU CHOIX DES DEPENSES PUBLIQUES

    Les assembles rvolutionnaires comprennent que le corollaire du pouvoirdimposer est celui de dpenser. Ils sont conscients que la runion de ces deuxpouvoirs constitue le pouvoir financier mais il faudra attendre 1791 pour quesoit admis que le pouvoir lgislatif tait tout autant lgitime pour voter lesressources (les impts) que pour voter les dpenses. Il tait lgitime pouradopter un budget (=recettes face dpenses).Selon la constitution de 1791, le corps lgislatif dtient la fonction de fixer les

    dpenses publiques, dtablir les contributions publiques .Ce texte est une esquisse de lobligation de prsenter un document budgtaire(=acte adopt par le parlement sous la forme dune loi qui prvoit le montant desdpenses de ltat pour lanne venir et le montant des recettes quivalentespour couvrir ces dpenses).Les assembles rvolutionnaires ont pos le principe dun budget mais ne sontpas parvenus le concrtiser, sapproprier la totalit du pouvoir financier.

    SECTION 2. LA NAISSANCE DE LETAT GENDARME ET DU DROITBUDGETAIRE AU 19EOn voit apparatre la thorie librale classique (qui succde celle des

    physiocrates). Par ailleurs se constitue un droit budgtaire

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    1. LES BASES THEORIQUES : LES DOCTRINES LIBERALES CLASSIQUES ET LESFINANCES PUBLIQUES

    A. Le pre fondateur : Adam Smith (1723-1790)Universitaire de Glasgow qui enseigne la philosophie, lconomie, le droit et lessciences politiques. Etant prcepteur il visite lEurope et rencontre lesphysiocrates. Il retient de leurs thories le principe de la libert du march et yajoute lide que la source de la richesse est le travail (et non plus la propritfoncire). Il publie sa thorie en 1776 dans recherche sur la nature et les causesde la richesse des nations. Il y dveloppe 6 ides essentielles :-la libert est le principe de base de tout systme conomique etlinterventionnisme de ltat est condamner.-la source de la richesse est le travail.-il ne doit pas y avoir de rglementation ni des salaires ni des prix.-toutes les frontires doivent tre supprimes afin que les changes se fassentlibrement.-lactivit conomique de chaque individu doit tre dtermine par intrtpersonnel et la confrontation de ces intrts personnels est la source du progrs

    conomique.-limpt doit tre pay par toutes les classes de la socit, doit tre assis sur lesrevenus du travail et doit tre proportionnel (diffrent du progressif).Smith considrait que si lon suivait ces principes lconomie fonctionnerait demanire harmonieuse, quil ny aurait plus de pauvret, tout se passeraitcomme si une main invisible rgulait la vie conomique : base du libralisme.

    B. Les hritiers dAdam SmithEconomistes de la premire moiti du 19e: les conomistes librauxclassiques. Puis suivis fin 19e dbut 20e par les libraux no-classiques.

    Les libraux classiquesTrs optimistes car persuads que le progrs conomique sera inluctable si loncontinue la pense de Smith. Ils estiment quil ne reste plus qu le commenter etque, sur sa base, il est possible de construire une science conomique limagedes sciences exactes, une science permettant de dcouvrir les lois de lconomieet donc den matriser les systmes.Parmi ces conomistes : David Ricardo, Jean-Baptiste Say, Frderic Bastiat,Malthus robert (qui lui ntait pas optimiste : le systme conomiquerencontrerait ncessairement des crises, les richesses progressent moins vite queles populations donc famines, guerres, en terme de progression richessearithmtique et population exponentielle ; il faut contrler les naissances et semarier le plus tard possible).

    Les no-classiques

    Ils insistent sur la fonction essentielle que joue la production dune part et lesindividus de lautre. La vie conomique se joue entre les consommateurs et lesproducteurs, les institutions ne sont pas des acteurs conomiques part entire.

    2. LES FORMES MATERIELLES DE LETAT GENDARMEPremire forme de ltat libral classique, tat tel quil est conu par les librauxclassiques et no-classiques.

    A. Les fonctions de ltat gendarmeLtat nintervient pas dans la vie conomique. Fonctions qualifies de fonctionsrgaliennes. Etat qui se borne maintenir lordre lintrieur du pays, il assurela scurit intrieure et extrieure. Il permet aux entreprises et aux citoyens detravailler en paix, dchanger et de produire librement.

    -assurer la scurit des biens et des personnes et pour cela financer une police etune arme.

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    -assurer le respect de la loi et pour cela financer une justice.-assurer la circulation des marchandises dun lieu un autre en dveloppant lesvoieries.Par ailleurs, selon ce principe de neutralit de ltat, son budget ne doit pas pesersur lconomie, il doit tre strictement quilibr : les dpenses ne peuvent pastre suprieures aux recettes (pas de dficit) mais les recettes non plus nedoivent pas tre suprieurs aux dpenses (pas dexcdent).Limpt doit tre strictement galement neutre, il doit uniquement servir couvrir les dpenses lies aux fonctions rgaliennes.On ne veut pas que les finances publiques psent sur les acteurs conomiques, ilfaut donc encadrer laction financire de ltat.

    C. Le cadre juridique de ltat gendarme Le droit budgtaire : une garantie de neutralit des finances publiques

    Ltat ne doit en aucun cas influencer les changes qui se dveloppent sur lemarch conomique.Pour que ce principe soit respect il a fallu dfinir et instituer des rgles relatives

    lexercice du pouvoir financier de ltat : au 19e

    vont tre cres des normes etdes principes budgtaires, un droit budgtaire.Il faut attendre la priode de la restauration de la monarchie pour que commence natre ce droit budgtaire. Cest alors que furent poses les rgles essentiellesdu droit budgtaire sous limpulsion des ministres des finances qui se sontsuccds sous louis XVIII et sous Charles X.Le plus clbre de ces ministres : le baron louis (sous louis XVIII). Dautrespoursuivirent le mme chemin, tels que Villle ou Roy.Rien ne pouvait laisser penser que se dvelopperait un droit budgtaire sous larestauration car la charte constitutionnelle du 4.06.1898 octroye par louis XVIIIne contenait aucun article concernant le budget (seulement principe duconsentement de limpt, larticle 48 aucun impt ne peut tre tabli ni perusil na t consenti par les 2 chambres et sanctionn par le roi ).Par la suite, les procdures vont tre prcises et rationalises grce deuxtextes importants : dune part lordonnance du 31.05.1838 et dautre part ledcret du 31.05.1862. Ces textes organisent les procdures budgtaires etla comptabilit publique.Ds lors il existe bien un droit budgtaire et un droit de la comptabilit publiquequi viennent sajouter au droit fiscal.A partir de 1862 le cadre juridique des finances publiques est en place. Il ne serarform qu partir des annes 1950 lorsque ltat gendarme sera lui-mmerform et que les conceptions de ltat seront totalement opposes celles du19e.

    La notion de budgetLe budget est tout la fois un acte juridique (vot par le parlement), un actepolitique et, plus rcemment, un acte comptable et gestionnaire.Le budget est un document o figurent dun ct les dpenses et de lautre lesrecettes devant financer ces dpenses.

    Le budget est un acte de prvision et dautorisation :

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    -Acte de prvision : des dpenses et des recettes pour lanne venir. Le budgetest adopt par une assemble dlibrante reprsentative des citoyens etdmocratiquement lue : le parlement pour le budget, le conseil des collectivitsterritoriales pour les collectivits territoriales, le conseil municipal pour lacommune, le conseil gnral pour le dpartement et le conseil rgional pour largion.-Acte dautorisation : lassemble dlibrante, en adoptant le budget, autorise laralisation des dpenses et le recouvrement des recettes. On dit que lassembleautorise lexcution du budget.Si le budget nest pas vot, lexcutif ne peut pas agir. De la sorte, le budgetexprime un partage de comptences entre lexcutif et le lgislatif (ou encoreentre un organe dlibrant et un organe excutif). Lautorisation budgtaire doittre pralable, elle doit prcder les oprations dexcution. Il sagit l dunencessit juridique (acte condition). La sanction de cette rgle est simple : siaucun budget nest vot lexcutif ne peut assurer ni paiement des dpenses nirecouvrement des recettes.

    Le budget est un acte de bonne politique et de bonne gestion :-Acte de bonne politique : acte dmocratique car il est dune part conu puisdiscut puis vot par des dcideurs et par des lus politiques. Par exemple, pourlEtat, cest le gouvernement qui propose au parlement un projet de budget,ensuite il en dbat puis passe au vote (voir actualit sur le budget). Dautre part,le budget est la traduction financire dune politique qui souhaite mener ungouvernement, il exprime des choix de socit.-Acte de bonne gestion : le budget est une prvision chiffre dactivits futures.Les collectivits publiques doivent tablir des programmes financiers sous laforme de prvisions chiffres de leurs recettes et de leurs dpenses. Cetteprogrammation peut ne concerner quune anne mais on sefforce aujourdhui unpeu partout dans le monde de les programmer sur plusieurs annes (le plus

    souvent sur le moyen terme : 3 ans).

    La notion de budget a volu depuis le 19e :On distingue maintenant 2 notions : celle de budget et celle de lois definances (depuis une ordonnance du 02.01.59). On distingue, pour lEtatseulement, la loi de finance (acte lgislatif) et le budget (acte comptable).Le nouveau droit budgtaire de ltat est dfini par une loi organique : la loiorganique relative aux lois de finances du 01.08.09 (la LOLF).Cette loi reprend la distinction :-selon larticle 1 de LOLF les lois de finances dterminent pour un exemple lanature, le montant et laffectation des ressources et des charges de ltat .

    -selon larticle 6 les ressources et les charges budgtaires de ltat sontretraces dans le budget. Le budget dcrit pour une anne lensemble desrecettes et des dpenses de ltat .Les lois de finances contiennent des dispositions financires qui sont prsentessous la forme darticles comme pour toutes les lois. Elles comprennent parexemple des dispositions fiscales (par exemple le barme de limpt sur lerevenu) ou encore des dispositions relatives aux finances des collectivits locales(par exemple, le projet de loi de finances, PLF, pour 2010 contient une rformedimpt local qui est la taxe professionnelle).La loi de finances est une expression juridique, lgislative du budget. Le budgetest un document comptable o figurent de manire chiffre les mesures prisesdans le cadre de la loi de finances.

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    Il existe 3 catgories de lois de finances :-la loi de finances initiale : 1ere loi de finances de lanne. Doit tre adopte parle parlement dici le 31 dcembre. Par exemple le projet de loi de finances initialepour 2010 est actuellement discut au parlement pour devenir ensuite la loi definances initiale pour 2010. Une seule.-la loi de finances rectificative (=les collectifs budgtaire) : modifie en coursdanne, lorsque cela est ncessaire, certaines dispositions, certains choix prvusdans le cadre de la loi de finances initiale (par exemple, cause de la criseconomique et financire, 2 lois rectificatives ont t prises pour modifier leschoix faits dans le cadre de la loi financire initiale). Il peut ne pas y en avoircomme en avoir plusieurs.-la loi de rglement : loi de finances mais pas une loi qui prvoit des recetteset des dpenses. Il sagit dun texte lgislatif vot par le parlement et quiconstate et dcrit les rsultats de lanne coule. Cette loi dcrit lesdpenses et les recettes qui ont t rellement effectues, le budget ntantquun acte de prvision dont les dpenses et recettes ne sont pas forcment

    ralises.Elle constate les diffrences entre les prvisions figurant aux lois de financesinitiales et rectificatives des ralisations effectives.

    Nota : la notion de loi de finances nexiste pas pour les collectivits territoriales,dans leur cas on parle seulement de budget. Elles produisent 3 catgories debudget : le budget primitif (=loi de finances initiale), le budget supplmentaire etles dcisions modificatives (en cours danne), et le compte administratif (lesoprations rellement effectues, la loi de rglement).De mme, pas de loi de finances pour la scurit sociale mais il existe des lois quisen rapprochent : les lois de financement de la scurit sociale.

    Les bases dmocratiques du droit budgtaireLa dmocratie budgtaire suppose 2 conditions : les dcisions budgtairesdoivent tre prises par des reprsentants lus des citoyens ; les documentsbudgtaires doivent tre parfaitement transparents.Le pouvoir financier : la prise de dcision financire par le parlementLa dmocratie suppose que les reprsentants lus des citoyens aient le droit dedcider des recettes et des dpenses publiques. Ce doit a t en partie acquispar la DDHC, notamment grce larticle 14 qui confre le consentement delimpt aux reprsentants des citoyens. Ce doit qui concerne les ressources a tcomplt au 19e par celui de dcider des dpenses publiques.En 1814 aura lieu pour la premire fois ladoption dun vritable budget. Cest le

    ministre des finances de Louis XVIII, le baron Louis, qui va donner le coup denvoipar une dclaration la chambre des dputs le 22.07.1814 : en vous occupantdu budget de ltat votre fonction premire sera de reconnatre la nature etltendue de ses besoins et dne fixer la somme. Votre attention se porteraensuite sur la dtermination des moyens qui devront tre employs pour y faireface. Pour procder suivant lordre de vos dlibrations nous allons vousprsenter dabord lvaluation la plus exacte des besoins, cest--dire dessommes quil est ncessaire daffecter chacun des dpartements ministriels.Nous aurons ensuite lhonneur de vous offrir laperu des voies et moyenspropres pour les balancer .

    Le pouvoir financier du parlement et la transparence des documents budgtaires

    Pour dtenir un rel pouvoir financier il est ncessaire que les parlementairesaient leur disposition non seulement des informations fiables, exactes, mais

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    galement des informations comprhensibles, lisibles : les comptes publicsdoivent tre transparents.La recherche de la transparence est une constante de la vie financire publiquedepuis son entre dans une logique dmocratique. Cette recherche sappuieprincipalement sue des principes qui mettent en avant la clart des documentsbudgtaires.Par ailleurs, la transparence est galement recherche un autre stade duprocessus budgtaire : celui de lexcution, de la ralisation du budget. Eneffet, si lon veut suivre lexcution du budget (=vrifier si ce que lon avait prvua vraiment t ralis) il est ncessaire que cette excution soit effectue selondes procds les plus clairs possible.A cet gard, plusieurs rgles on t poses au 19e:-le principe de spcialit budgtaire : pendant tout le 19e, les parlementaires vontsefforcer de voter le budget de ltat de la manire la plus dtaille possible.Aprs avoir obtenu le droit de voter le budget, ils vont obtenir celui de voter parparties (au sein de chaque ministre), puis par sous-parties et les crdits(=argent servant financer les dpenses) seront finalement vots de manire

    trs dtaille sur la base de chapitres.Le principe de spcialit consiste spcialiser de manire la plus fine possible lescrdits par catgories de dpenses.A partir du moment o ce principe sest impos, le parlement a dispos dun trsgrand pouvoir de contrle sur les finances publiques. Il peut dcider en dtails delutilisation des crdits qui sont mis disposition des diffrents ministres.Situation favorable qui sest poursuivie sous la 3e et 4e rpublique mais qui sestconsidrablement limite partir de la 5e rpublique.-le principe de luniversalit budgtaire comprend 2 rgles :La premire, la rgle de non affectation consiste imputer lensemble desrecettes sur lensemble des dpenses : on ne peut affecter une recetteparticulire une dpense particulire (principe pas strictement respect car

    certains crdits sont affects certaines dpenses).La seconde, la rgle de non compensation (galement qualifie de rgle duproduit brut) consiste interdire la compensation dune dpense par une recette.En effet, les recettes dun ct et les dpense de lautre doivent figurer pourlintgralit de leur montant au budget (par exemple si un contribuable est aussifournisseur de ltat, les oprations effectues entre eux doivent rester biendistingues), sinon on ne pourrait pas lire la ralit des oprations.-le principe dunit budgtaire : toutes les dpenses et toutes les recettes doiventfigurer dans un seul document. Il sagit l de permettre aux lus davoir une vueglobale (encore une fois recherche de la transparence).Lapplication de cette rgle engendre 2 catgories de problmes : le premier,

    lunit du document budgtaire qui est prsent au parlement nest pasabsolument parfaite. En effet, il existe ce que lon appelle un budget gnral(=essentiel des dpenses et recettes de ltat) auquel sont associes 2 autrescatgories de compte, lun sappelant les budgets annexes et lautre les comptesspciaux. Chacune de ces catgories comporte des dpenses et recettes traites part du budget gnral.Le 2e problme est la question dune prsentation unifie de lensemble desdpenses et recettes publiques, soit celles de ltat, des collectivits locales etdes organismes de scurit sociale. A lheure actuelle, pas de documentregroupant la totalit des oprations financires publiques (question discutedepuis quelques annes).

    Nota : les 3 grandes catgories de budget de ltat :

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    -le budget gnral : 95% des dpenses et recettes de ltat. Aucune recetteaffecte une dpense.-les budgets annexes: constituent des oprations financires des services deltat que la loi na pas dot de la personnalit morale et dont lactivit consisteessentiellement produire des biens ou rendre des services donnant lieu aupaiement dun d. Ont t crs pour traiter part des oprations commercialeset taient trs nombreux pendant la priode interventionniste de ltat. Parconsquent, il sagit de services publics isols dans un budget propre figurant enannexe du budget gnral. Ils sont vots par le parlement en mme temps que lebudget gnral. Aujourdhui il nen existe plus que 2 : lun concerne lespublications officielles et lautre les contrles de lexploitation du secteur arien.-les comptes spciaux : enregistrent des oprations que lon a dciddindividualiser soit parce quelles sont temporaires (par exemple les prts), soitparce quelles ont un mode de financement particulier.

    CHAPITRE 2. LETAT PROVIDENCE : UN ETAT OMNIPRESENT ET DESFINANCES PUBLIQUES QUI CONDITIONNENT LEQUILIBRE ECONOMIQUEET SOCIALDepuis laprs seconde guerre mondiale, ltat a subi des transformations trsimportantes.La plus importante a t le fait qu la conception neutraliste de ltat gendarmesest substitue une conception interventionniste de ltat : ltat providence quia commenc prendre forme en rponse la grande crise de 29.La crise de 29 est apparue comme la dmonstration irrfutable que le march nepouvait pas fonctionner de lui-mme, sautorguler : il fallait que ltatintervienne.

    Les premires mesures ont t prises aux Etats-Unis dans le cadre du New Dealmais il faut souligner quune construction thorique cohrente a t propose parun conomiste britannique, Keynes. Les travaux dun conomiste polonaisallaient dans le mme sens, Mickal Kalecki.La fin des annes 50 a t marque par une conception de ltat tout faitnouvelle mais les rapports entre tat et conomie nont pas t vritablementrgls. Ltat est assimil un acteur conomique plus qu un acteur politique.

    SECTION 1. LA CREATION DE LETAT PROVIDENCE ET LES MODIFICATIONS

    DU DROIT BUDGETAIRE A LA FIN DES ANNEES 1950

    1. LA NAISSANCE DES PREMIERS THEORIES INTERVENTIONNISTES AVANT LA2

    NDEGUERRE MONDIALE

    Les thories interventionnistes ne sont pas nes au cours des annes1950, elles sont nes au 19esicle en raction aux excs dudveloppement industriel. C'est alors que sont apparues des doctrinesexprimant la ncessit de l'intervention de l'Etat dans la vie conomiqueet sociale. Ces thories ne seront vraiment acceptes et concrtises qu'partir de l'aprs 2nd guerre mondiale.

    A. Adolphe Wagner, un prcurseur de linterventionnismeAdolphe Wagner vivait Berlin la fin du 19e sicle. Ctait professeur

    d'conomie et un socialiste rformiste. Il est favorable une redistributiondes richesses et une galisation des situations sociales en utilisant la

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    fiscalit. Mais ce qui a rendu sa pense originale, c'est l'intrt qu'il aport l'tude des dpenses publiques. En effet, la quasi-totalit desauteurs de l'poque ne s'intressaient qu' la fiscalit. Adolphe Wagner atabli ce qu'on a qualifi de loi de l'extension croissante de l'activitpublique ou de l'Etat ou loi de Wagner. Il a expos cette loi dans un

    ouvrage appel Fondement de l'conomie politique. Cette loi signifie que,du fait du dveloppement industriel, les dpenses publiques augmenterontinluctablement car le secteur public sera oblig d'intervenir pourrquilibrer le systme conomique et social. Wagner crivait descomparaisons dans l'histoire et dans l'espace montrent, chez les peuplesen voie de progrs, un dveloppement rgulier de l'activitde l'Etat et de l'activit publique exerce ct de l'Etat par les diversesadministrationsautonomes (collectivits territoriales). L'Etat et les corps autonomes sechargent de plus en plus d'activits nouvelles, ainsi un nombre toujourscroissant de besoins collectifs sont satisfaits par l'Etat. Nous en avons lapreuve manifeste et mathmatique dans l'accroissement des besoinsfinanciers de l'Etat et des communes . Selon Wagner, le secteur publicdoit aider le dveloppement de l'conomie et doit galement corriger leseffets ngatifs de ce dveloppement.

    B. John Maynard Keynes et la formalisation des doctrinesinterventionnistes

    Keynes (1883-1946) tait britannique et a eu l'intelligence de prsenterune thorie cohrente de l'interventionnisme public dans la vieconomique et sociale. L'un des points cl de sa pense consiste dans lefait qu'il a mis en vidence la fonction essentielle que doit jouer le budgetde l'Etat dans la ralisation de l'quilibre conomique (quilibre entre laproduction et la consommation ou encore entre l'offre et la demande). Il amontr le rle que devait jouer le budget pour compenser lesdsquilibres conomiques et sociaux et pour relancer l'conomie lorsquecelle-ci connaissait la rcession.Keynes estimait que ses collgues conomistes, libraux classiques,n'avaient pas raison en

    prtendant que le march conomique pouvait fonctionner parfaitementsans intervention de l'Etat.Pour lui, il faut que l'Etat intervienne afin de soutenir ou de relancer lademande, c'est--dire la consommation, lorsque cela est ncessaire. Ondit qu'il s'agit d'une politique conomique de la demande tandis quonqualifie le point de vue libral classique de politique conomique de l'offre.Keynes dveloppe galement l'ide qu'il faut une politique sociale et quecette politique doit avoir pour objectif la recherche du plein emploi. Unautre axe consiste dans le soutien l'ducation et l'aide en matire desant. Pour atteindre cet objectif, l'Etat doit dvelopper d'une part unepolitique de soutien aux salaires et, d'autre part, une politique deredistribution de l'impt et enfin une politique d'investissement public.

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    Pour dvelopper ces politiques, l'Etat ne doit pas hsiter prsenter desbudgets en dficits. Ce dficit budgtaire permet d'injecter dans lesystme conomique un supplment de pouvoir d'achat du fait desdpenses publiques. Autrement dit, il permet de relancer la demande etpar consquent de relancer l'conomie.

    Toutefois, Keynes estimait galement que, s'il le fallait, un budget pouvaittre vot en quilibre ou en excdant afin de rduire la demande et dertablir l'quilibre avec la production. Pour Keynes, ce qui compte ce n'estpas l'quilibre du budget en soi c'est l'utilisation du budget pour raliserl'quilibre de l'conomie. Il estimait que c'tait l le seul moyen de sauverl'conomie librale, l'conomie de march.Keynes crivait l'largissement des fonctions de l'Etat apparat comme leseul moyen d'viter une complte destruction des institutionsconomiques actuelles et comme la condition d'un heureux exercice del'initiative individuelle .John Maynard Keynes a marqu la pense conomique des gnrations del'aprs 2nd guerre mondiale. Cet auteur a permis de refondre le droitbudgtaire et de repenser l'Etat.

    SECTION 2. LEPANOUISSEMENT DE LETAT PROVIDENCE1. LA CREATION DE LETAT PROVIDENCE ET LA CRISE DE LETAT GENDARMEcest sous le poids des faits conomiques et sociaux que les conceptionsinterventionnistes se sont imposes et se sont concrtises.En effet, le dveloppement industriel du 19e sicle a cr beaucoup de richessesmais aussi beaucoup de problmes et la multiplication de ces problmes aconduit les gouvernants, comme certains chefs dentreprise, admettre lideque ltat devait intervenir pour sortir lconomie des situations de crise.

    Surtout la crise de 29 qui fut llment dclencheur. Elle a montr que le marchne pouvait pas sautorguler de lui-mme. Loffre et la demande ne pouvaientpas automatiquement concider : il fallait que ltat intervienne.Cest alors que ltat sest impos comme la crise la solutionconomique.Dans la priode qui a prcd la 2nde guerre mondiale, la fonction de ltat enmatire conomique va non seulement tre admise mais va tre concrtise etse dvelopper. Aux Etats-Unis, politique du New Deal dveloppe par Roosevelt,en France, politique du front populaire de Lon Blum.Cette ide dinterventionnisme a mis en vidence linadaptation du droit publicfinancier.

    2. LADAPTATION DU DROIT PUBLIC FINANCIER A LETAT PROVIDENCEAprs la 2nde guerre mondiale, il sera bien accept que ltat doit jouer un rle destabilisateur de lconomie. Cette fonction lui sera reconnue de faon quasi-unanime jusqu la crise conomique de la seconde moiti des annes 1970.Cest dans un contexte trs marqu par une conception librale classique deltat que le droit public financier a t construit. Il devait constituer un garant dela neutralit de ltat.Or, avec le succs de ltat providence cest un point de vue totalementoppos qui se dveloppe.Le droit public financier est en dcalage par rapport la ralit du moment. Ilnest plus adapt ni aux thories nouvelles ni aux pratiques nouvelles. Le

    contexte est diffrent. La neutralit de ltat nest plus considr comme une

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    ncessit. Cest au contraire au dveloppement dun tat interventionniste quelon assiste.Il faut donc que les textes prennent en compte ce changement : ralis au coursdes annes 1950.

    A. la reconnaissance juridique de la fonction conomique de ltatau cours des annes 50, on commence repenser et vouloir rformer le droitbudgtaire. Le dmarrage de ce processus fut lanc par un dcret du 19.06.56dterminant le mode de prsentation du budget de ltat (cf document). Cedcret dfinit 2 objectifs majeurs :-il est indispensable de resituer le budget dans un contexte conomique etfinancier.-il est ncessaire de centrer les dbats parlementaires sur la loi de finance quiconstitue la traduction dun point de vue budgtaire, des politiques et objectifsconomiques et financiers du gouvernement (en plein dans linterventionniste).Il sagit la dune reconnaissance formalise (dans un texte) du rle trs actif quelon veut faire jouer de ltat dans lconomie.Linterventionnisme de ltat est donc lgitim juridiquement.

    Selon le dcret, le temps nest plus .. son devenir social .Les objectifs conomiques et financiers chiffrs apparaissent dsormais dans lebudget de ltat.

    B. La limitation des pouvoirs du parlementJusqu la 4me rpublique, le parlement avait dimmense pouvoir en matirebudgtaire. Son pouvoir financier a t considrablement limit, encadr par laconstitution de 58 : Notamment de manire trs importante le droitdamendement des parlementaires en matire financire (article 40 de laconstitution)Par ailleurs le pouvoir de lexcutif en matire financire a t considrablementrenforc.

    Le pouvoir du parlement sest galement trouv limit par laccroissement de latechnicit des finances publics.Les mcanismes financiers publics sont devenus de plus en plus complexes aufur et mesure que ltat a dvelopp ses interventions dans la vie conomique(il ne faut plus seulement des juristes mais aussi des conomistes, des experts).Cette complexit des finances publiques va faire que se dveloppe au sein duministre des finances une capacit dexpertise que ne possdent pas lesparlementaires (dans leur majorit) et les administrations financiresparticulirement 2 dentre elles, la direction du trsor et la direction du budgetvont dvelopper en leur sein cette capacit dexpertise.Les administrations financires dvelopperont une connaissance en matire

    budgtaire ainsi quen matire conomique, et une technicit de plus en plusimportante.

    C. Lharmonisation de la lgislation financireUne harmonie et une synthse du droit budgtaire de ltat a t formalise parla voie dune ordonnance du 02.01.59 portant le nom de loi organique relativeaux lois de finances.Cette ordonnance expose le nouveau droit budgtaire de ltat.Cette rforme sest faite linitiative du pouvoir excutif.

    On qualifie ce texte de constitution financire de la France .

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    Ce texte qui contient lessentiel du droit budgtaire fait une distinction devenueaujourdhui majeure : dune part les lois de finances et dautre part le budget(=expression comptable et chiffre de la loi de finance).Lautre texte important est le dcret du 29.12.62 portant rglement gnral de lacomptabilit publique.Il a complt lordonnance de 59 en ce qui concerne le droit de la comptabilitpublique.Ce dcret fait actuellement lobjet de rflexion ayant pour but de le rformer pourladapter la nouvelle conception des finances publiques telle quelle a t posepar une rforme de 2001 (LOLF du 01.08.01 qui abroge lordonnance de 59).

    En conclusion, partir de la fin des annes 50, et sous la pression des rformesbudgtaires on est en prsence dun nouveau cadre institutionnel. Le droit publicfinancier est nouveau, les pouvoirs du parlement, et ceux de gouvernementgalement rpartis dune autre faon. Mais aussi, ladministration esttechniquement beaucoup plus experte quautrefois (en matire financire)

    3.LES NOTIONS ESSENTIELLESA.Les dfinitions conomiques et financires des dpenses publiques

    notion de dpenses publiquePar dpense publique on dsigne les charges de ltat, des collectivitslocales et des organismes de scurit social.Les dpenses publiques ne se limitent pas celles de ltat.On dsigne toutes les dpenses du secteur public par ce terme.

    notion de dpenses dinvestissement et de dpense de fonctionnement-dpenses dinvestissement=dpense dquipement, dpense en capital.

    Elles concernent la ralisation dquipements publics telles que les routes, lesuniversits ou tout autre quipement important (par exemple, pont, btimentadministratif).-dpenses de fonctionnement=dpense ordinaire, dpense courante.Il sagit des dpenses qui servent faire fonctionner les quipements, parexemple la rmunration des personnels, les frais dentretien dun btiment.Figurent galement les intrts des emprunts.Il faut souligner que tout investissement entrane ncessairement des dpensede fonctionnement : chaque fois que ltat ou collectivit locale investit, squipe,cela entrane une dpense de fonctionnement qui devra tre reconduite chaque

    anne jusqu ce que lquipement soit devenu obsolte.On estime que ces dpenses de fonctionnement reprsentent en moyennechaque anne 10 ou 12% du cot de lquipement. Le processus entrane unecertaine inertie du budget. On appelle ces dpenses les dpenses inertes.

    notion de dpenses de transfertLtat ou les collectivits locales redistribuent dautres collectivits des

    ressources pour que ces collectivits ralisent certaines oprations (par exemplesommes redistribues aux dpartement pour des dpenses sociales).

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    Ces sommes qui sont transfres du budget de ltat un autre budgetapparaissent en dpense dans le budget de ltat mais en recettes dans lebudget des collectivits qui les reoivent : dpenses de transfert dont lessentielconcerne le secteur conomique ou le secteur social.

    notion de dpenses dfinitives et de dpenses temporaires-dpenses dfinitivesquasi-totalit des dpenses.Les dpenses temporaires sont les prts ou avances consentis par descollectivits publiques qui doivent normalement faire lobjet dunremboursement.

    Toutes les autres dpenses sont dites dfinitives.

    notion de dpenses fonctionnelles et de dpenses par nature-dpenses fonctionnelleson rassemble les dpenses de ltat ou celles des collectivits locales par lesfonctions ralises par celles-ci : par catgories dopration.

    Par exemple, les dpenses dducation seront runies dans les fonctionsducation ou encore logement, cultureLa notion de fonction est une notion quon trouve aujourd'hui plutt sous termede programme.-dpenses par natureles charges publiques peuvent tre classe par nature de dpenses. Par exempleon va runir toutes les dpenses concernant les salaires, quelle que soit lafonction de ces salaris. Autre exemple, on va classer par nature tous les frais dedplacement.On peut combiner les 2 classements. On dfinit dabord la fonction puis lintrieur de celle-ci on classe les dpenses par nature.

    notion de dpenses venirElles constituent une nouvelle qualification des dpenses, qualificationconomique qui a t initialement propose dbut 90 par une cole, celle de lacroissance endogne (=qui se dveloppe de lintrieur).Ces dpenses concernent essentiellement celles de la recherche, dducation, delenvironnement et de la sant.

    C.les notions dquilibre budgtaireles notions thoriques

    -notion dquilibre keynsienlquilibre quil convient de raliser est celui gnral de lconomie. Le budget

    peut alors tre en dsquilibre ou alors quilibr..le solde budgtaire est utilis comme un moyen susceptible de relancerlconomie et de sortir dune crise.-les libraux classiquesla ralisation de lquilibre budgtaire est essentielle, les dpenses et les recettesdoivent tre strictement gales, ni dficit, ni excdent.Le dficit est prohib car pour le financer il faut soit emprunter soit recourrir limpt : on retire alors du circuit conomique une partie de la capacitdinvestissement des pargnants.Les excdents sont proscrits car cela signifie que des ressources prives ont tinutilement prleves et quencore une fois de largent est exclut du circuitconomiqe. De mme, prsenter un budget excdentaire cest prendre le risque

    de sen servir pour faire lacquisition de nouveaux quipements et donc tre

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    Une ide sest impose : ltat, quelle que soit la puissance des instrumentsfinanciers dont il dispose, ne peut pas dcrter la croissance. Il doit laisser laplace au march conomique et financier.Dune part il convient de privatiser les services publics et dautre part que leservice public adopte des mthodes de gestion empruntes la gestion desentreprises (ides mises par les conomistes nolibraux classiques et relayespar les dcideurs politiques principalement Thatcher et Reagan).

    SECTION 2. LES EFFETS DE LA CRISE ECONOMIQUE ET FINANCIERE-les effets matriels de la crisesur les finances publiques ont consist en un effet de ciseaux : les dpensespubliques, sous leffet de la crise, augmentent considrablement, jusqu se

    rencontrer un moment donn puis scarter. Ensuite, lcart entre dpenseset recettes ne fait quaugmenter.Cet cart qui est un dficit conduit emprunter ce qui augmente les intrts suremprunt, ce qui provoque un 2e effet, leffet boule de neige.Face cette situation ltat va chercher se retirer et pour ce faire il va dunepart privatiser et dautre part se dcentraliser (=se dsengager sur lescollectivits territoriales).Cette raction est gnrale dans les pays touchs par la crise.-les effets intellectuelsla consquence sur le plan des thories conomiques a t une contestation desthses keynsiennes et un renouveau des thses librales classiques.-leffet sociologique

    on a vu se dvelopper lindividualisme dun ct et dans certains pays lecommunautarisme (tats-Unis, canada).

    CHAPITRE 2. LES REPONSES THEORIQUES A LA CRISE DE LA FIN DESANNEES 70

    SECTION 1. LA CRITIQUE DE LIMPOT ET DE LA DEPENSE PUBLIQUEET LA QUESTION DE LA REDUCTION DU DEFICIT : LA REGLE DOR DELEQUILIBRE

    la critique de limpta t particulirement mise en vidence par un conomiste amricain, ArthurLafferre. Il a dvelopp lide que plus le taux dimposition augmentait plus le

    produit de limpt augmentait. Mais seulement jusqu un certain stade.En effet, selon lui, arriv un stade sil continue augmenter il va entraner unebaisse du produit de limpt.Lexpression tire de la courbe de Laferre : trop dimpts tue limpt ; lesgros taux tuent les gros totaux .Ce point de vue avait dj t exprim par un conomiste libral classique :

    Jules-Emile Dupuis (fin 19e).Thse ensuite reprise dans les annes suivantes.La baisse des rentres fiscales pass un certain stade des taux dimpositionsexpliquerait par le fait que les contribuables tenteraient dchapper limptpar diffrents moyens : lvasion fiscale (notamment la fraude fiscale) soit en sedlocalisant, soit en rduisant leur activit.

    On nest pas parvenu dterminer le seuil maximum dimposition.

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    la critique de la dpense publiquetrs svre fin des annes 70. on a considr quelles sclrosaient, empchaientla croissance conomique.Particulirement vises celles de fonctionnement (notamment les salaires desfonctionnaires). On a tent de mener des politiques de rduction de la massesalariale dans le secteur public : on a dvelopp partir de l la rgle dor :lquilibre entre les recettes de fonctionnement et les dpenses defonctionnement.

    SECTION 2. LE RETOUR AUX THEORIES LIBERALES CLASSIQUESA partir de la 2nde moiti des annes 70 il sest produit un vritable engouementpour ces thories, dabord aux Etats-Unis puis en Europe.Les ancienne coles connaissent un renouveau dintrt. Il sen cr de nouvellesen trs grand nombre.Parmi les conomistes libraux classiques, un considr comme trs important :Frdric Von Hayek (prix Nobel dconomie en 1974).

    1.HAYEK : UN MAITRE A PENSER DE TOUS LES NEO LIBERAUX CLASSIQUESN en 1899 Viennes et mort en 1992.Dans un premier temps il a fait des tudes de droit, spcialis en droit et ensciences politiques puis ensuite en conomie.

    1924 : il fonde le cercle de Viennes, groupe de rflexion qui runit lesconomistes autrichiens les plus connus.1927 : il dirige linstitut autrichien de recherche conomique.1929 : nomm professeur luniversit de Viennes.Cest alors quil commence militer pour cette pense.Il prend systmatiquement le contre-pied de Keynes. Absolument oppos touteforme dinterventionnisme (pour lui = totalitarisme).Il a galement cr avec dautres libraux classiques de diffrentes nationalitsune association, la socit du Mont plerin qui a pour but de dfendre lesthses favorables lconomie du march et combattre les thsesinterventionnistes.

    Hayek sest install aux Royaume-Unis en 50 et est revenu en Europe en 62.Pour lui, les socits ne sorganisent pas par le biais de ltat, par consquent passur la base de la volont des dcideurs politiques. On dit quil ne peut exister depolitique volontariste.Il estime quen fait les socits sauto-organisent delles-mmes, de lintrieur,de manire spontane et que lon est en prsence de lvolution de lordre socialqui est lente. Cet ordre social et conomique se construit sans que les individusne lui donnent une direction prcise.Il estime quelles sont tellement complexes quil est impossible den matrisertoutes les donnes : les hommes ignorent le rel fonctionnement de ces socits.Vouloir agir de manire volontariste pour diriger ces socits est dune partimpossible et dautre part une erreur.

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    linluctable ignorance de la plupart des donnes qui entrent dans lordre de lagrande socit est la racine du problme de tout ordre social, des millionsdhommes ragissent les uns sur les autres , dans droit, lgislation et libert./

    2. LES ECOLES NEO-LIBERALES CLASSIQUESA. LECOLE LIBERTARIENNE

    les libertariens : une association de libraux et de libertairesLcole libertarienne a pris naissance aux tats-Unis en 1969 avec pour chef defile Murray Rothbard. A lorigine, cest un nouveau parti politique cr : le partilibertarien (appel aussi libraux-libertaires ou encore anarcho-capitalistes). Crpar 2 associations tudiantes : un groupe de libraux classiques anti-keynsiens,trs attachs aux thories dAdam Smith et un autre groupe dtudiantslibertaires trs attachs la pense de Pierre Joseph Proukdon.Les libertaires sont anti-tatistes et, comme les libraux classiques, trsindividualistes et par ailleurs attachs au maintien de la petite entreprise car ilsestiment quelle constitue une protection de lindividu contre ltat. Ils sontgalement trs dcentralisateurs.

    la thorieLes points forts sont dune part lanti-tatisme et dautre part lhyper-individualisme.Ils sont favorables :-une organisation dcentralise de la socit, ils estiment que les collectivitslocales et les associations doivent remplacer ltat.

    -les Services publics doivent tre tous et totalement privatiss et confis soit des entreprises soit des associations.-la petite entreprise doit tre soutenue car elle est dune part le moteur delconomie et dautre part une protection de lindividu contre ltat.-il convient de drglementer de manire radicale la socit. Le droit ne doit pastre produit par ltat mais doit natre des conventions, de contrats librementconsentis entre les individus.-limpt doit tre supprim. Toutefois, certains libertariens se montrentactuellement favorables la mise en place dun impt sur la consommation telquune TVA, un taux rduit.-toutes les frontires doivent tre supprimes pour que les changes seffectuent

    librement.Dun point de vue conomique, ils reprennent les thses dHayek.

    B. LECOLE DES CHOIX COLLECTIFS= cole du public choice ou cole de Virginie.

    les principales hypothsesEcole qui est ne aux tats-Unis dans les annes 50. cre par 2 conomistesamricains : James Buchanan (prix Nobel dconomie en 86) et Gordon Tullock.Lobjectif : tudier ltat, ses administrations, son systme politique, comme unagent conomique qui agit au sein dun march.Cette cole propose une thorie, celle du march politique : rejettelinterventionnisme et dveloppe une critique radicale de la bureaucratie.

    Par ailleurs, elle sintresse de trs prs lutilit et la matrise desdpenses publiques.

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    Elle va notamment analyser la manire dont se prennent les dcisions quiconcernent les dpenses publiques.Pour cela, elle va non seulement tudier les administrations mais galement lespartis politiques et le systme lectoral.Son point de dpart est que les citoyens sont aussi des consommateurs quidsignent leur choix, en ce qui concerne les biens publics, en votant pour desreprsentants politiques qui ont un objectif : se faire lire ou rlire.Les lus vont chercher augmenter leur nombre de voix, conqurir denouveaux lecteurs comme une entreprise cherche acqurir de nouveauxmarchs, accrotre le nombre de clients.Llecteur est considr comme un consommateur qui agit dune manirerationnelle sur un march, cest--dire en fonction de ses intrts.Cet lecteur va voter rationnellement, en fonction des avantages conomiquesquil compte retirer des programmes qui lui sont proposs par les partispolitiques.

    les principales propositions

    - Ltat doit se dbureaucratiser et pour cela sintgrer aux mcanismesconomiques : il doit se grer comme une entreprise.Par ailleurs, il doit jouer le jeu de la concurrence : il doit dune part utiliser lesmthodes de gestion tires de celles de lentreprise et les adapter, et dautrepart, tous les monopoles de service public doivent tre supprims.- Ltat doit se dcentraliser : il doit se dsengager sur les collectivitslocales, leur transfrer les fonctions, les comptences quil nest plus enmesure dassumer.Ils expliquent que le cot des dpenses serait rduit car les collectivitslocales sont plus proches des besoins des citoyens (actuellement on estimeque les dpenses des collectivits locales sont trop fortes car les lus sonttrop proches des citoyens : pression).

    - Le systme lectoral doit tre rform car il est fond sur le suffragemajoritaire or un tel systme ne peut satisfaire quenviron la moiti deslecteurs alors que tous les lecteurs supportent toutes les dpensesdcides. Elle propose donc un vote spcial qui consisterait faire voter leslecteurs non pas pour une personne mais pour un bien public et dy associerle prix quil serait prt payer dans le cas o ce bien serait choisi. Ce prix estconsidr comme un impt appel la Clark Tax (considrer limpt comme leprix dun service rendu).- Le secteur priv est considr comme plus lgitime que le secteur publicpour proposer des services du fait que largent utilis appartient desdirigeants qui sont responsables de leur choix et des rsultats de leur

    entreprise (or les fonctionnaires et les dcideurs politiques utilisent largentdu contribuable et nont donc pas un intrt personnel aussi fort que le chefdentreprise).

    C. LECOLE DE LA CROISSANCE ENDOGENENe aux tats-Unis au dbut des annes 90, cole no-classique. Pas aussiradicale que les autres coles librales classiques au sujet des dpensespubliques.Elle est compose dconomistes dont le principal est Robert Barro.Elle propose une politique slective en matire de dpenses publiques etdveloppe des thses trs classiques pour ce qui est de la fiscalit.

    une politique slective en matire de dpenses publiques

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    La thorie de la croissance endogne recherche quelles pourraient tre lesconditions dune croissance conomique auto-entretenue : croissance qui nencessite pas laction de facteurs extrieurs.Les recherches de cette cole ont conserv initialement des tudes sur le rapportentre le niveau de dpenses publiques et la croissance, la comptitivit delentreprise.Principe de base : la condamnation de toute dpense publique constitue peut-tre une erreur. Il sagit de se demander si certaines dpenses ne peuvent pasaider les entreprises se dvelopper. Le constat a t fait que certainesdpenses dinfrastructures taient ncessaires au dveloppement conomique.Cependant, lcole ne revient pas vers les conceptions interventionnistesclassiques. Elle estime quil est ncessaire de trier les dpenses publiques pourvaluer les dpenses susceptibles de stimuler la croissance : concept dedpenses davenir.Les dpenses davenir ont un effet stimulant pour la croissance : dpensesdinvestissement pour lavenir.Lcole a initialement dgag 2 grandes catgories de dpenses : celles

    dducation et celles de recherche.Aujourdhui on y ajoute celles denvironnement et de sant.Elle sest notamment appuye sur ltude de Barro qui portait sur 98 tats, surune priode de 25 ans par laquelle il a montr quil existait une relation positiveentre la progression des dpenses dducation et le taux de croissance du PIB.Nota : les dpenses davenir ne sont pas seulement constitues par desdpenses dinvestissement mais aussi par celles de fonctionnement.

    la neutralit des impositionsRespecter un niveau optimal dimposition. Les impts ne doivent pas influencer lemarch conomique, ils doivent tre forfaitaires et proportionnels et ne doiventpas prendre en compte la capacit contributive du contribuable.

    SECTION3. LADAPTATION DU MODELE DU GOUVERNEMENT DELENTREPRISE A LA GOUVERNANCE FINANCIERE PUBLIQUEDepuis une trentaine dannes une volution de la gestion publique a commenc se dessiner dans les pays anglo-saxons.Cette volution sest ensuite dveloppe sur lensemble de la plante et

    concerne maintenant la France.Cest la conception anglo-saxonne du gouvernement dentreprise qui est prisecomme modle. Or dans cette conception lentreprise est considre comme unlieu o stablissent des rapports contractuels. Le contrat est la base dufonctionnement de lentreprise.Ce contrat est tablit entre le dcideur de lentreprise et les gestionnaires. Onappelle ces derniers des agents.Lagent et le dcideur sengagent mutuellement et dans ce cadre le dcideurmandate lagent pour raliser un ou plusieurs objectifs. Cet agent vabnficier de la part du dcideur dune dlgation de pouvoir. Il va trerelativement autonome pour raliser lobjectif qui lui est fix.Dans ce cadre, on responsabilise les agents.

    Ensuite, lagent mandat va tre jug sur ses rsultats. Il pourra tregratifi sil a atteint son objectif et inversement pnalis sil ne la pas atteint.

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    conception gestionnaire, marchande du secteur public, constitue un vritabledfi.

    CHAPITRE 1. LA DECONSTRUCTION DE LETAT PROVIDENCEDans la priode actuelle, les structures publiques sont en pleine transformation.Des rformes sont mises en place et toutes vont dans le sens dunerationalisation de la gestion publique et dun meilleur contrle de largent public.Cette volution va dans le sens dune libralisation du secteur public.Les mesures les plus fortes qui ont t prises depuis environ 30 ans en Francefurent la mise en place de la dcentralisation partir de 1982.Pendant le mme priode sest dvelopp un phnomne de privatisation. Puis,une rforme dampleur a concern ltat : une rforme budgtaire qui aradicalement modifi les procdures utilises jusqualors et institu par une loiorganique, la loi organique relative aux lois de finances du 01.08.01 (misecompltement en place depuis le 01.01.06).

    Toutes ces rformes ont profondment et fondamentalement progressivementtransform ltat. Il sagit dune vritable rvolution.

    SECTION 1. LE DESENGAGEMENT DE LETAT PROVIDENCE AU PROFIT

    DES COLLECTVITES TERRITORIALESUn processus de dcentralisation sest engag au dbut des annes 80 un peupartout dans les pays dvelopps. La France sy est engage en 1982. Il sagit deresponsabiliser financirement les collectivits territoriales. Laresponsabilisation financire est au centre de toutes les rformes concernant lesfinances publiques qui ont t ou qui sont mises en uvre dans les diffrentstats dans le monde.Avec la crise de la fin des annes 70, ltat na plus les moyens de diriger lespolitiques menes par les collectivits territoriales. Cest alors quil fait jouer leprincipe de subsidiarit (=faire faire plutt que faire)Par ailleurs, on a supprim le contrle a priori exerc par ltat sur lescollectivits locales et on le remplace par un contrle a posteriori, ce qui

    signifie que lon confre aux collectivits locales une libert de gestion et queltat vrifiera ensuite la rgularit ou lefficacit de la gestion locale.

    1. LES FACTEURS DECLENCHEURS DE LA DECENTRALISATION DELETATLessentiel a t la crise financire de ltat de la seconde moiti des annes 70.Le dsengagement de ltat vers les collectivits locales, la dcentralisation,constitue une rforme en profondeur de ltat. Cest tout le systme administratiffinancier, politique qui sest transform.La dcentralisation, par ailleurs, sest dveloppe partout dans le monde et lpoque elle a t considre comme le moyen privilgi pour lutter contre la

    crise conomique et pour sortir ltat de la crise financire dans laquelle il setrouvait.En France, ltat a connu ce processus en 1982-83 avec ladoption des premireslois de dcentralisation (acte 1 de la dcentralisation).A cette poque la socit franaise est passe dune situation hyper-centralise une socit o pouvaient ce dvelopper les initiatives provenant descommunauts de base que sont les collectivits territoriales.

    Jusqualors ces collectivits taient considres par ltat comme des mineurs.Cest alors, dans ce cadre, que lon a supprim le contrle a priori des actes descollectivits locales. On la remplac par un contrle beaucoup plusresponsabilisant : un contrle a posteriori.Cette responsabilisation des collectivits locales a dclench un processus de

    responsabilisation gnrale du secteur public et, depuis, cette responsabilisationna pas cess de se dvelopper.

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    Les collectivits locales, en vertu de leur comptence gnrale, ont dveloppleurs actions dans tous les secteurs de la socit.

    2. LA RESPONSABILISATION FINANCIEREA. LACTE I DE LA REFORME DES FINANCES LOCALES

    La rforme des finances locales sest mise en place avec le dveloppement delautonomie financire. Elle peut se rsumer lautonomie de gestion.Cette autonomie signifie que la collectivit locale a le droit de grer tout faitlibrement les fonds qui sont mis sa disposition, par exemple de grer librementles subventions qui leur sont verses par ltat.Cette autonomie de gestion ne leur a pas toujours t reconnue. Autrefois et

    jusqu la fin des annes 70, les collectivits locales bnficiaient de subventionsquelles taient obliges dutiliser pour raliser des oprations qui leur taientdsignes par ltat. On appelait ces subventions des subventions spcifiques.Lautonomie de gestion consiste leur accorder des subventions que lon appellesubventions ou dotations globales dont elles ont la possibilit dutiliserlibrement.

    A cette autonomie de gestion peut tre associe ce que lon appelle uneautonomie fiscale. Cela signifie que non seulement les collectivits localesbnficient de subventions ou ont galement la possibilit demprunter auprsdes banques, mais galement quelles possdent un certain nombre dimptsdont elles ont la possibilit, par exemple, den fixer les taux : elles ont unefiscalit propre.Dans ce cas, lautonomie financire sentend comme une autonomie de gestionet une autonomie fiscale. Cest par consquent une autonomie financire plusimportante.

    les premiers pas vers lautonomie financireDans un premier temps, au cours des annes 70, les collectivits locales ontobtenu une autonomie de gestion puis dans un second temps elles ont obtenu

    une autonomie fiscale importante.- la responsabilisation financire a commenc par lautonomie de gestion et plusparticulirement par une responsabilisation en matire demprunt puis enmatire de subventions.En ce qui concerne les prts, jusqu la seconde moiti des annes 70, les prtsaccords aux collectivits locales taient des prts spcifiques : elles devaientraliser avec largent une opration spcifique prcise. A partir de 1976, on amen une exprience de globalisation des prts : 3 institutions financirescontrles par ltat (la caisse daide lquipement des collectivits locales, lacaisse des dpts et les caisses dpargne) ont fait lexprience daccorder desprts globaux des communes de plus de 10.000 habitants.

    Cette exprience sest rvle positive et a t gnralise partir de 1979(toujours pour celles de plus de 10.000 habitants).- on a galement globalis les subventions en 1979 en instituant la dotationglobale de fonctionnement.Une loi du 03.01.79 a institu une dotation globale importante (la DGF).Avec les prts et subventions globales a commenc se dvelopper lautonomiede gestion financire des collectivits locales, qui a ensuite t renforce par unecertaine autonomie fiscale.Depuis les lois de 1973, 1974 et 1975 les collectivits locales se sont vuesattribuer des impts propres : la taxe dhabitation, la taxe foncire sur lesproprits bties et non bties ainsi que la taxe professionnelle.Une loi du 10.01.80 a considrablement accru lautonomie fiscale des

    collectivits locales. En effet, elle leur a permis de voter les taux des 4 imptslocaux.

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    On a l un dbut dautonomie de dcision en matire fiscale.Nota : la taxe professionnelle est un impt local qui est mis la charge desentreprises (des professions librales). La taxe dhabitation est la charge deslocataires ou propritaires qui occupent un appartement. La taxe foncire sur lesproprits bties est la charge des propritaires dimmeubles, de maisons oudappartement. La taxe foncire sur les proprits non bties est la charge despropritaires de terrains. La taxe professionnelle devrait tre supprime par la loide finances pour 2010.

    les lois de 1982/83 : le renforcement de lautonomiefinancire localeCes lois sont appeles les lois Deferre (ministre de lintrieur ce moment).- les grandes caractristiques de la rforme :

    - un nouveau partage des comptences entre ltat et les collectivitslocales. Des fonctions jusqualors exerces par ltat sont transfres auxcollectivits locales.

    - Des impts de ltat sont transfrs aux collectivits locales et deviennent

    des impts qui leur sont propres (par exemple, ltat a transfr auxdpartements un impt qui sappelle un droit de mutation sur les ventesdimmeubles, pay par lacheteur).

    - Des dotations sont galement cres pour compenser le cot quereprsente le transfert de comptences vers les collectivits locales (parexemple elles se sont vues attribuer une subvention, la dotation gnralede dcentralisation).

    - Les subventions dinvestissement jusqualors spcifiques, destines financer leurs quipements sont elles-mmes globalises.

    Par consquent, on a continu le processus de globalisation des subventions djamorc en 1979 avec la DGF. On va accrotre le pouvoir financier des collectivitslocales dune part par une augmentation de leur autonomie fiscale et dautre part

    en globalisant dautres subventions ainsi quen leur attribuant des comptencesnouvelles.Cest la raison pour laquelle aujourdhui elles ralisent 73% des investissementspublics civils.- la monte en puissance du pouvoir financier local :Les nouvelles responsabilits qui ont t accordes aux collectivits locales ontengendr une augmentation des dpenses et des recettes des collectivits.Aujourdhui, leurs finances reprsentent environ 220 milliards deuros cest--direun peu plus de la moiti du budget de ltat. Elles ralisent galement prs de3/4 des quipements publics civils (en 1980 : 10%). Par ailleurs, elles emploientenviron 1,7 millions de fonctionnaires. Leur dette reprsente environ 10% de la

    dette publique.Les collectivits locales sont par consquent devenues une vritablepuissance financire.

    B. LACTE II DE LA REFORME DES FINANCES LOCALESA eu tout dabord lieu avec une rvision de la constitution qui a ensuite donnlieu une loi organique.

    la rvision constitutionnelle du 28.03.03Il existe en droit franais un principe de libre administration des collectivitsterritoriales. Ce principe figure larticle 72 de la constitution mais pendantlongtemps il na eu aucun fondement financier. Cest la raison pour laquellelarticle 72 a fait lobjet dune rvision en 2003.

    Selon larticle non rvis les collectivits territoriales sadministrentlibrement .

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    Les dispositions essentielles de la loi de rvision constitutionnelle sont lessuivantes : la libre administration des collectivits territoriales est garantiepar des ressources dont celles-ci peuvent disposer librement. Elles peuventrecevoir tout ou partie des impositions de toute nature. La loi peut les autoriser en fixer le taux et lassiette dans les limites quelle dtermine .Il ne faut pas oublier que le pouvoir fiscal (=crer un impt, le supprimer oumodifier les rgles dimposition) nappartient quau lgislateur en vertu delarticle 34 de la constitution. Par consquent, le parlement peut autoriser lescollectivits locales par exemple fixer des rgles dassiette. Autrement dit, lepouvoir fiscal local est un pouvoir driv de celui du parlement.La rvision constitutionnelle a ancr le principe de libre administrationdes collectivits territoriales dans lautonomie financire de cescollectivits.Selon larticle 72-2 de la constitution, les recettes fiscales et les autres ressourcespropres des collectivits territoriales doivent reprsenter pour chaque catgorieune part dterminante de lensemble de leurs ressources.

    la loi organique du 29.07.04

    Cette loi organique a pour objectif de mettre en uvre concrtement la rvisionconstitutionnelle en matire financire.- les catgories de collectivits territoriales concernes :La constitution garantit une autonomie financire non pas chaque collectivitlocale mais la catgorie commune, dpartement, rgion.- la dfinition des ressources propres := le produit des impts, celui des redevances (pour services rendus), celui dudomaine de la collectivit (par exemple, si la commune est propritaire dunimmeuble elle peut le louer, ou encore les places de march), les dons ou encoreles legs.Ne font pas partie de ces ressources les subventions et les emprunts.Pour quil y ait autonomie financire on calcule le rapport entre le montant des

    ressources propres et le total des ressources hors emprunt puis on divise.Cette part des ressources propres dans lensemble des ressources hors empruntne peut tre infrieure au niveau constat en 2003.Ce calcul de lautonomie financire est effectu par catgorie de collectivitterritoriale.

    3. LE DEVELOPPEMENT DUN POUVOIR FINANCIER LOCAL QUI NESTPAS HOMOGENE

    Le pouvoir financier local est un pouvoir trs parpill.Il est constitu par les recettes et les dpenses de prs de 36 700 communes,plus de 20 000 groupements de communes, 100 dpartements et 26 rgions. Ces

    collectivits territoriales sont diriges par plus de 500 000 lus locaux. Parailleurs, 90% des communes ont moins de 2000 habitants, 2500 communes ontmoins de 700 habitants et 1000 communes ont moins de 50 habitants.Seulement 36 en ont plus de 100 000.Il y a aussi une grande disparit entre dpartements, par exemple, la Lozairrecompte 75 000 habitants et le dpartement du nord, 2.5 millions.Il en va de mme pour les rgions : 11.5 millions dhabitants pour lle de Franceet 700 000 pour le Limousin par exemple.Le systme financier local est un systme trs ingalitaire et htrogne.

    SECTION 2. LA REFORME BUDGETAIRE DE LETATLa rforme de la gestion budgtaire des collectivits territoriales s est

    dveloppe principalement partir des annes 80.

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    En ce qui concerne ltat, la rforme de son budget na commenc tre mise enplace qu partir de lanne 2006 et cela sur la base dune loi organique, la loiorganique relative aux lois de finances du 01.08.01.Cette rforme budgtaire nest pas une simple rforme technique, cest unerforme qui modifi lorganisation de la socit, une rforme qui progressivementmodifie les modes de fonctionnement et les structures des administrations deltat. Cest aussi une rforme qui modifie les modes de fonctionnementpolitiques.Cette rforme budgtaire de ltat ne concerne pas spcifiquement la France,cest un phnomne international qui concerne la quasi-totalit des tats dans lemonde et qui a commenc se dvelopper dans certains tats comme la New-Zlande et lAustralie ds les annes 80.Cette rforme se caractrise par le rapprochement de la gestion de ltat vers lagestion des entreprises : cette rforme consist adapter les dispositifs,les instruments de gestion de lentreprise ltat.Cette rforme se caractrise aussi par le fait quelle sappuie sur la recherche dela performance.

    1. LES RAISONS DE LA REFORMEA. UN ENVIRONNEMENT THEORIQUE NOUVEAU

    Ds les annes 80 le droit budgtaire de ltat, tel quil tait dfini parlordonnance du 02.01.59, sest trouv en contradiction avec lenvironnementthorique nouveau qui sest dvelopp depuis la fin des annes 70.En effet, cette ordonnance tait le texte de base du droit budgtaire de ltat et ilavait t conu en fonction de la conception interventionniste de ltat et

    de son budget (=sa conception keynsienne) qui tait celle de laprs 2nde guerremondiale.Or, partir des annes 80, cest une conception totalement contraire qui sestimpose : celle des thories librales classiques (qui dveloppaient lide duntat non interventionniste).Il a donc fallu rformer le droit budgtaire car il ntait plus en phase avec laconception que lon se faisait de sa fonction.

    B. UNE CRISE FINANCIERE DE LETATA partir de la fin des annes 70 la crise conomique a engendr une crisefinancire de ltat (effet de ciseaux). On se trouve de ce fait devant la ncessit

    de matriser les dpenses publiques et cela sans pour autant augmenter lesimpts.Par consquent sest vite impose lide de mieux grer le secteur public etltat. Cest alors que lon a dvelopp lide quil fallait contrler la gestion deltat comme on contrle la gestion des entreprises.

    C. LES FACTEURS POLITIQUESA partir de la fin des annes 70 et cours annes 80 surtout, lopinion publiquesest modifie, les mentalits ont chang du fait du dveloppement de la criseconomique et, alors que les citoyens nattachaient pas une grande importanceau budget de ltat, leur attitude sest modifi cet gard.Ils ont ressenti le besoin dune part de savoir comment tait utilis largent public

    (produit de leurs impts) et ils se sont intresss aux moyens pour mieux legrer.

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    Ensuite, les lus ont pris le relai de lopinion publique et ont commenc sinterroger sur la possibilit daccrotre leur pouvoir en matire budgtaire.On a commenc, ds les annes 80, voir apparatre le souci de la part desparlementaires daccrotre dune part leur pouvoir dinitiative en matirebudgtaire et dautre part de pouvoir contrler lutilisation des crditsbudgtaires : de contrler lexcution du budget.

    D. UN PROCESSUS DE MODERNISATION DE LA GESTION PUBLIQUEEN PARTIE MIS EN PLACEIl faut rappeler que les collectivits territoriales avaient dj, depuis les annes80, acquis une autonomie de gestion et avaient t responsabilises en matirefinancire. Soucieuses de mieux se grer, elles avaient commenc des lesannes 80 adapter les mthodes de la gestion dentreprise leur propregestion.Par ailleurs, ltat avait dj, la fin des annes 60 dbut 70, expriment unemthode de gestion nouvelle, proche de celle de lentreprise, la rationalisationdes choix budgtaires (RCB). Cette exprimentation na pas eu de succs.

    E. LE POIDS DE LENVIRONNEMENT INTERNATIONALDune part le droit de lUE a oblig les tats membres a gr leurs financespubliques de manire plus rationnelle et dautre part, la mondialisation aengendr la production de normes financires publiques par certaines institutionsinternationales tel que le FMI ou encore la banque mondiale.

    2. LA PHILOSOPHIE DE LA REFORME

    Ce qui la caractrise cest lintgration, lassociation dune logique politique etdune logique conomique. En effet, ce sont associes 2 cultures : uneculture dmocratique et une culture de gestion.La premire logique se donne pour objectif de renforcer les pouvoirs duparlement en matire budgtaire. La seconde logique a pour objectif dedvelopper la capacit professionnelle des agents de ltat en mettant en avantla ncessit de la performance.Ces 2 cultures ont pour point commun la recherche de la transparence desfinances publiques.

    - la logique politique :Les rformes budgtaires se fondent sur le principe qui consiste imposer plus

    de transparence dans les dispositifs financiers publics : une plus grande lisibilitdes budgets et des comptes de ltat.Par ailleurs, le pouvoir dinitiative des parlementaires est galementconsidrablement accru.Enfin, cette rforme institue au profit du parlement la possibilit de contrler etdvaluer lexcution du budget.

    - la logique de gestion :Il faut souligner que la transparence est non seulement une garantie de bonnedmocratie mais aussi une garantie de bonne gestion car on ne peut grerconvenablement dans lopacit. Par consquent, une bonne dmocratie et unebonne gestion se retrouvent avec la transparence budgtaire.Cest bien cela que lon peut qualifier de nouvelle gouvernance financire

    publique, cest--dire lassociation dune gestion efficace et de la dmocratie.

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    3. LES ACTEURS A LORIGINE DE LA REFORMELa rforme budgtaire de ltat en France a t engage par les parlementairesalors que le droit budgtaire avait t jusqualors dfini par le pouvoir excutif.Par ailleurs, en dehors des acteurs politiques, ont t galement concerns lesfonctionnaires et, lorigine, ceux des administrations financires.A la diffrence de ce qui stait pass autrefois pour la cration des rglesbudgtaires, la rforme budgtaire de 2001 a t le produit dune initiativeparlementaire. Le dmarrage du processus de rforme sest fait avec la crationen octobre 98, linitiative du prsident de lassemble nationale (Fabius), dungroupe de travail charg de rflchir sur lefficacit de la dpense publique et surle pouvoir des parlementaires en matire de finances publiques.Le rapporteur de ce groupe tait le dput Migaud Didier (actuel prsident de lacommission des finances de lassemble nationale).Le 16.03.00, lors dune intervention la tlvision, le premier ministre, Jospin,dveloppa lide quil fallait rformer lordonnance du 01.59.Ensuite, le 11.07.00, le rapporteur gnral de la commission des finances delassemble nationale Migaud dposa une proposition de loi qui allait dans le

    sens de la rforme.Puis une commission spciale est installe par le prsident de lassemblenationale le 19.10.00. cette commission a pour fonction dtudier la propositionMigaud.De son ct, la commission des finances du snat, alors prside par AlainLambert, a immdiatement adopt une position constructive : elle na pasdpos de projet concurrent et a choisi de procder par vois damendement.Cette attitude du snat sera fondamentale pour le succs de la rforme.Par ailleurs, la mise en place de la rforme dans sa phase de prparation aconduit crer une administration spcifique au sein du ministre des financesappele la direction de la rforme budgtaire. Elle avait pour objectif de mettreen place la rforme et tait place sous la responsabilit du ministre dlgu au

    budget. Elle a t dissoute le 01.01.06, lorsque la rforme budgtaire a t miseen place.

    4. LA NOUVELLE PRESENTATION DU BUDGETLune des caractristiques de la rforme a t la transformation radicale de laprsentation du budget de ltat, autrement dit de don architecture.A partir de 2006, il a t prsent sous la forme dobjectifs raliser. Cesobjectifs correspondent tous une politique publique quentend mener ltat. Ils

    divisent : les objectifs principaux, les missions (il en est prvu 48 pour le budgetde 2010). Ces missions se subdivisent ensuite en objectifs seconds, lesprogrammes. Ces programmes se subdivisent eux-mmes en sous-objectifs, lesactions.Nota : 2 programmes doivent exister au sein dune mme mission.

    CHAPITRE 2. LA CONSTRUCTION DE LETAT STRATEGE ET GESTIONNAIREIl est important de souligner que la conceptualisation de la nouvelle gouvernancefinancire publique et sa concrtisation apparat dune certaine manireinluctable pour 2 raisons. La 1e est quil sagit dune manire de considrer lagestion publique qui est trs ancienne et qui sest dveloppe depuis le dbut20e pour spanouir aujourdhui.

    La 2e est que cette nouvelle gestion publique se dveloppe un peu partout dansle monde.

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    SECTION 1. LES ORIGINES HISTORIQUES DE LA NOUVELLE GESTIONPUBLIQUE

    1. LA RECHERCHE DE LA PERFORMANCE AUX ETATS-UNISLes Etats-Unis ont t pionniers en matire de conceptualisation de la nouvellegestion publique.La rflexion concernant la gestion publique, et plus particulirement la recherchedune gestion efficace, a commenc prendre naissance fin 19e mais elle sestsurtout dveloppe dbut 20e.En effet, ds fin 19e, Wilson Weedrow en 1887 a crit un article qui dveloppaitlide quil fallait crer, difier un concept de gouvernance publique largementinspir de celui de lentreprise. Il estimait quil fallait dgager la gestion publiquedune part des querelles politiques et dautre part des risques de corruption : ilfallait confier la gestion publique des experts.Par ailleurs, dbut 20e, on a commenc sinterroger trs srieusement sur lesmoyens mettre en place pour grer efficacement ltat et une commissionparlementaire fut cre en 1910 : la commission pour lconomie etlefficacit appele commissio