FINANCES PUBLIQUES

3 piliers : - Comment entre l’argent ? Droit fiscal, régule la façon dont l’argent va entrer dans les caisses publiques.- La compatibilité publique : ensemble des règles de l’inscription des mouvements financiers dans les livres comptables. - Les finances publiques : le droit budgétaire ne concernerait que la préparation du budget. Les finances publiques font entrer d’autres règles, mouvements des deniers de l’E, org° publique au sens large.

http://www.ufr-comete.u-paris10.frBIBLIOGRAPHIE : Tous les ouvrages ou presque portent le nom de Finances publiques.Michel Bouvier, ouvrage complet 600p. La moitié concerne droit fiscal L3. Stéphanie Damarey, beaucoup de documents. Adam, Ferrand et Riou, PUF.Edouard Arkwight, mémento 150p. synthétique clair mais trop succinct.Carole Moniolle, S. Kott, éd 2007, date un peu.

Chapitre introductif. Le phénomène financier

Phénomène complexe qui fait intervenir de l’argent public. Quel est le type de droit qui gravite autour de cet argent public ? 2 types de règles : les règles qui organisent la compétence financière (qui dépense ? qui encaisse ?) et les règles qui établissent comment on dépense.

Le droit public financier : 3 droits encadrent ces pratiques financières, le droit consacré aux recettes = droit fiscal, le droit comptable et le droit budgétaire ou au sens large les finances publiques. Quelles sont les personnes publiques concernées ? Les finances publiques concernent les deniers publics. L’argent public ne se résume pas uniquement à ce qui est manié par les personnes publiques.

Les personnes concernées : ce sont celles que la comptabilité nationale qualifie d’administration publique. Les administrations publiques = l’État, les Organismes Divers d’A° Centrale (ODAC) (= grands établissements publics nationaux, ex : un musée national), les A° Publiques Locales (APUL) qui regroupent les collectivités territoriales et les établissements publics locaux. Un APUL a quantité de visages, peut être une école, une communauté de communes. Et les Organismes de Sécurité Sociale, un très grand nombre de personnes morales. Les organisations supranationales, la plus importante étant l’UE.

Recettes et dépenses ou ressources et charges : Droit budgétaire et comptable = Finances publiques. À l’origine il n’y avait pas toutes ces personnes morales de droit public. Il n’y avait en gros que l’E, le budget était simple, on ne faisait référence qu’aux recettes et aux dépenses. Dès le début on a compris qu’il y avait d’autres mouvements. Il n’y a pas que des recettes et des dépenses, il faut distinguer ce qui entre ou sort définitivement de ce qui entre ou sort temporairement, cette distinction concerne l’emprunt. Quand l’E prélève l’impôt c’est une recette, quand l’E paie un fonctionnaire c’est une dépense. Inversement, si on considère l’emprunt qui peut être à court terme, moyen terme ou long terme, ce n’est pas une recette définitive, on appelle ça dans un premier temps une recette temporaire. Quand l’E prête de l’argent ce décaissement est temporaire. Dans un troisième temps, on souhaite distinguer plus clairement ce qui est une recette ou une ressource, aujourd'hui on appelle ressource ce qui était appelé recette temporaire ou définitive et la charge désigne l’ensemble des dépenses définitives et temporaires, les ressources et charges peuvent être définitives ou temporaires.

Science financière, science politique, science économique : on peut porter 3 types de regard, un regard économique, un regard de science politique sur le phénomène financier pour comprendre ce que sont les implications, interactions entre les acteurs et un 3ème regard, celui de la science financière, étude empirique des sciences juridiques sous l’angle des finances publiques.

Section 1. Présentation des charges publiques

Les charges publiques désignent l’ensemble des mouvements financiers définitifs ou temporaires qui tendent à grever le budget des personnes publiques.

§1. Approche quantitative des charges publiques, les différentes masses en présenceLa question est de quantifier le phénomène. Les économistes ont prévu différents outils.

A. Le rapport entre les prélèvements obligatoires et le produit intérieur brut

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Le PIB est un agrégat économique (une évaluation) qui représente le résultat final de l’activité productrice résidente. C'est la somme de toutes les richesses produites sur le territoire national par l’ensemble des acteurs économiques qu’ils soient français ou étrangers.

Les Prélèvements Obligatoires (PO) représentent l’ensemble des prélèvements non volontaires de nature fiscale ou non et qui servent à financer les budgets publics ou non (à savoir les a° publiques) : les impôts, les taxes, les cotisations sociales.

L’Insee livre une série de statistiques, rapports évalués et réévalués chaque année. On établit ce rapport par la simple masse du budget. Mesurer la part de la richesse nationale qui est captée par les a° publiques. On observe que ce rapport passe de 30% à 40%. L’argent prélevé n’est pas destructeur mais régulateur, on observe par ce rapport le degré de régulation économique par l’E. Un E qui affiche un petit rapport est un E qui intervient peu, à 0% ce serait l’anarchie, au-dessus, le collectivisme, les E actuels affichent des rapports contenus entre 20 et 60%.

B. Les précisions apportées à l’indicateur

Cet indicateur n’est qu’un indicateur indicatif. Le PIB n’est pas un indicateur objectif mais indicatif. Il a été quantifié dans les ‘60s. Mais le PIB est une évaluation initiale, chaque trimestre, l’Insee établit l’évolution du PIB, croissance ou évolution. L’Insee établit la croissance ou la décroissance, évaluation initiale avec l’évaluation de l’évolution (réévaluation). Pour des raisons politiques, les E peuvent avoir tendance à majorer ou minorer leur PIB. La commission européenne a crée Eurostat pour valider les statistiques nationales. Une critique fondamentale adressée au PIB est qu’il favorise de manière trop importante l’aspect économétrique de la société (la quantification en euros, dollars, … de ce qu’est un pays). Ex : quand une population est malade elle consomme des médicaments, et crée du PIB en favorisant l’industrie pharmaceutique, à l’inverse elle n’en crée pas. L’Indice de Développement Humain (IDH) tend à démontrer que la richesse d’un pays, région, … ne se résume pas au PIB, mais par exemple, à la santé, l’environnement…

Il faut ventiler l’indicateur, c'est-à-dire le détailler, prendre en compte la diversité de ce que sont les a° publiques, on répartit les prélèvements obligatoires entre les différentes a° publiques.

En 2007, E = 1/3 des PO, ASSO = 50%. Un très gros acteur les A° de Sécu Sociale, un gros acteur l’E, un acteur moyen les APUL, un petit les ODAC, un très petit l’UE.

Sur 10 ans, l’UE est stable, en revanche l’E tend à croître régulièrement. Les ASSO croissent aussi régulièrement mais plus régulièrement, pareil pour les ODAC. Pourquoi l’E croît-il moins rapidement que les autres acteurs ? C’est parce que l’E confie de plus en plus ses missions aux autres acteurs (décentralisation). L’E se désengage progressivement au profit des A° publiques.

§2 Approche qualitative de la dépense publiqueS’il y a dépense publique c’est parce qu’il y a une intervention. A. Le périmètre des politiques publiques

E gendarme, E minimum ou régulateur de l’ordre social, il va juste mettre en œuvre les activités caractéristiques de ce qu’est l’E, sont dans la DDHC : l’armée, la police, la justice, les pouvoirs publics et les finances. Au XIX ème l’E prend en charge de plus en plus d’activités, l’E gendarme devient un E interventionniste, il construit des routes des voies de chemins de fer, et quand il met en œuvre des politiques sociales, on parle d’E providence. Le ratio PO/PIB caractérise le degré d’intervention publique. Depuis les ‘70s, on assiste à une crise de l’E providence, crise de l’interventionnisme. Les pouvoirs publics intègrent le fait que le rapport PO/PIB doit être contenu, il y a une crainte de dépasser les 50 %, ce qui signifierait une socialisation de l’économie, les G tentent de la contenir. Si les populations peuvent être réticentes aux PO, assez peu de résistance à l’impôt mais les populations exigent plus des pouvoirs publics, réclament une meilleure intervention. Double phénomène, les politiques ne veulent pas augmenter le rapport PO/PIB et de l’autre les populations demandent plus : crise de l’interventionnisme, moins d’argent pour faire plus de choses. L’E peut décider de déléguer ses missions, inversement les collectivités locales sont directement face aux administrés.

B. Classification fonctionnelle des dépenses

On peut distinguer au sein de la dépense publique, 3 types de dépenses :

InvestissementLes investissements se caractérisent par l’acquisition ou fabrication de biens dits durables, peut être civil ou militaire. On considère que ces dépenses sont de bonnes dépense, elles fournissent des emplois (avantages à court terme), avantage à long terme également. La part des investissements des a° publiques tend à régresser, l’E se désengage de plus en plus des investissements alors que les collectivités locales sont de plus en plus engagées.

Fonctionnement Les dépenses de fonctionnement sont des biens non durables : les salaires, le petit matériel (ordinateur, siège…), électricité. Distinction bien durable, bien non durable.

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TransfertDépenses non consommées par les a° publiques elles-mêmes, ex : une subvention.

Section 2. Présentation des ressources publiquesDistinction entre ressources publiques et PO. Les PO se caractérisent parce qu’ils sont obligatoires. En revanche, il

existe certaines ressources des a° publiques ne sont pas obligatoires, ex : prestations de service. Les ressources publiques ne viennent financer que des personnes publiques. Les PO financent aussi certaines personnes privées. §1 Les ressources permanentes

A. Les recettes non-fiscales

Elles sont constituées de 2 types :

Les revenus des personnes publiquesC’est une recette mais elle entretient une relation particulière avec la possession ou au travail. On distingue les revenus liés aux possessions et au travail. À l’origine, le Roi doit vivre des revenus du domaine royal, progressivement, il demande aux états généraux de lui consentir l’impôt, les revenus de fonctionnement existent toujours, ex : gestion des forêts. L’E a progressivement élargi son champ d’action devenant entrepreneur puis capitaliste (possèdent des actions), c’est la possession de ces entreprises ou actions qui constituent des revenus. Les personnes publiques bénéficient aussi du prix de leurs prestations publiques les redevances, les recettes assimilées (La redevance audiovisuelle n’est pas une redevance).

Les cotisationsIl s’agit d’un versement qui ouvre droit à une prestation. Cette prestation pourra être de plusieurs types : indemnité chômage, indemnité journalière d’incapacité ou un remboursement en terme d’assurance maladie. La cotisation doit être impérativement distinguée de l’impôt, en ce sens qu’il n’existe pas de lien entre l’impôt et une prestation, l’impôt n’ouvre pas droit à une prestation, la cotisation oui. La difficulté de cette distinction vient de l’universalisation de certaines prestations. Jusque dans les ‘80s. Il fallait être cotisant pour bénéficier des cotisations. Ex : la Couverture Maladie Universelle (CMU), ouverte à toute personne qui n’a pas les moyens de bénéficier d’une prestation. L’universalisation des prestations rompt le lien entre cotisant et bénéficiaire, il a fallu réfléchir à financer autrement le système de protection sociale, ce mouvement s’appelle la fiscalisation sociale, cela passe par la Contribution Sociale Généralisée (CSG) affecté aux Organismes de Sécurité Sociale.14/10/09

B. Les recettes fiscales

Il s’agit d’une évolution de la recette. États généraux de 1313, le Roi va demander le pouvoir de lever l’impôt.

1) Impôt direct ou impôt indirectClassification étonnante, puisqu’on distingue selon le mode de recouvrement. L’impôt est recouvré directement par les services fiscaux auprès du contribuable, c’est alors un impôt direct, il

existe les impôts directs locaux (ex : taxe d’habitation), l’impôt national direct (ex : impôt sur le revenu) et l’impôt social (Contribution Sociale Généralisée, CSG, discutable).

À l’inverse, l’impôt indirect est l’impôt qui ne met pas directement en relation le contribuable et les services fiscaux, intervient le redevable, c’est celui qui va acquitter le montant de l’impôt pour le compte du contribuable. L’exemple typique est la TVA. Ex : achat d’un paquet de cigarettes, l’acheteur paie un montant global, le buraliste est le redevable, il reverse la TVA.

2) Fiscalité nationale, fiscalité locale, fiscalité socialeL’impôt à l’origine est bien un impôt d’E. L’impôt n’abonde qu’une seule caisse, c’est l’E qui assume ensuite les

dépenses publiques (communes, départements…). Ce mouvement s’interrompt au XXème s. progressivement est mis en place un phénomène de démembrement de l’E, création d’établissements publics qui deviennent les ODAC puis mise en place des régimes de Sécu sociale, enfin la décentralisation conduit à l’autonomie des collectivités locales. Si on parle d’autonomie d’une personne morale, c’est qu’il y a autonomie financière. Cette autonomie financière implique la capacité juridique à déterminer le montant des recettes. La fiscalité se décline en une fiscalité d’E, une fiscalité locale (pour les communes mais recouvrés par l’E) et impôts sociaux (prélevés par les Organismes de Sécurité Sociale ou l’E pour le compte des organismes de sécu).

Les 4 vieilles sont à l’origine des contributions pour l’E, contribution foncière, contribution sur les propriété non bâties, la patente et la contribution sur les portes et fenêtres. Elles datent de la Révolution, elles sont devenue en 1917 des impôts des communes, depuis ce sont des impôts locaux.

Les prélèvements sur recettes

Techniquement le prélèvement sur recettes est une recette négative, cela veut dire que dans certains budgets on peut trouver les recettes fiscales, recettes non fiscales et les recettes négatives. La technique des prélèvements sur

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recette consiste au reversement d’une recette à son destinataire réel ou par compensation d’une recette à son destinataire réel. Ex : prélèvements sur recettes à destination de l’UE. Ressource de chaque E et droit de douanes à l’égard des importations venant de l’extérieur, ces droits ne sont pas perçus par une A° européenne, mais chaque pays européen prélève pour le compte de l’UE les droits de douanes sur les marchandises en provenance des pays extérieurs. Cette recette n’est pas destinée à l’E. Elle va en ressortir sous forme de prélèvements sur recette c'est-à-dire de recettes négatives. Ex  : en 2007 elles représentaient 70 Md’€.

§2 Les ressources temporaires 

Les emprunts et plus largement les mouvements de trésorerie. On distingue les causes et les conséquences.

A. La cause des besoins de financement des personnes publiques, les déficits

Un besoin de financement est la nécessité pour une personne publique afin de pouvoir couvrir ses charges, d’emprunter des fonds auprès de tiers, il est caractérisé par la nécessité de recourir à l’emprunt. 3 causes :

1) Le solde de trésorerieIl résulte d’un décalage au cours de l’année entre le rythme de la perception des recettes et le rythme du paiement des

dépenses. L’argent n’entre pas dans les caisses des personnes publiques de manière régulière. C’est un solde temporaire qui conduit soit à prêter en cas de capacité de financement soit à emprunter en cas de besoin de financement.

2) Les besoins de financements extraordinairesEx : à la fin d’un conflit armé, il peut y avoir des besoins de réparations. Généralement les guerres sont financées sur des

« budgets extraordinaires ». Aujourd'hui, on finance les opérations extérieures sur le budget propre, les budgets extraordinaires sont des opérations particulières d’investissement confiées à des structures appelées ADOC ou créées spécialement pour l’occasion. Ex : création d’un aéroport, les Chambres de commerce et de l’industrie vont emprunter de l’argent à très long terme. Le besoin extraordinaire est généralement compris à très long terme.

3) Le solde budgétaireIl se calcule en comparant les ressources permanentes et les charges permanentes d’une personne morale de droit

publique. Entre 1915 et 1960 le solde budgétaire fluctue de temps en temps en excédent ou en déficit, à partir des ‘60s le solde budgétaire entre en déficit, certains pays occidentaux parviennent à maintenir des soldes fluctuant, ex  : USA. En Europe, le Luxembourg est régulièrement en excédent budgétaire, tout comme le Danemark, l’Irlande, la Belgique. Les administrations locales et de sécu sont en déficit chroniques pour des raisons qui ne leur sont pas propres, liées à la situation sociale, les collectivités locales sombrent dans le déficit à cause des charges déléguées non compensées par l’E.

B. Les conséquences des besoins de financement : la dette publique

La dette est un phénomène ancien. Au niveau international, certains E sont extrêmement endettés, le Japon depuis la crise financière qu’il a vécu dans les ‘90s, plus de 120% de dettes par rapport à son PIB. La Belgique était extrêmement endettée mais progressivement parvient à baisser son stock de dettes, l’Italie également, le Danemark en 10 ans a divisé par 2 le montant de sa dette en la ramenant de 75% du PIB à 35% en 2005, en revanche la France ou l’Allemagne ne parviennent pas à résorber le stock de dettes qui s’établit entre les ‘80s et 2000 à 60% du PIB. En France, on prévoit à arriver à 84% du PIB en 2010.

Question de l’inscription de la dette : la dette résulte de la somme des emprunts réalisés à un instant donné. Cette somme est liée au besoin de trésorerie généralement à court terme, au besoin extraordinaire à long terme et au déficit budgétaire à moyen terme. Le stock de la dette est inscrit au bilan de l’E, il traduit l’ensemble de l’actif de l’E, c'est-à-dire ce qu’il possède, ce peuvent être des biens ou des créances. Le passif   : l’ensemble des dettes. La dette est inscrite au bilan, on distingue le principal de la dette de ses intérêts. Le principal de la dette n’apparaît pas dans le budget de l’E, il apparaît dans le tableau de trésorerie car il s’agit d’un mouvement temporaire, inversement les intérêts apparaissent au budget de l’E qui comporte les charges définitives.

Définition de la dette publiqueLe périmètre de la detteÀ l’origine la dette publique n’était que la dette de l’E, cette dette évolue aujourd'hui dans son périmètre. Il peut être tentant pour un E d’externaliser sa dette, c'est-à-dire la confier à un autre acteur. L’exemple typique consiste pour un E, plutôt que d’assumer sa fonction d’actionnaire de prendre en charge la dette, c'est ce qu’on appelle le consortium de la dette. Face à ce type de pratiques, la construction européenne, dans un but de transparence, a décidé d’adopter le système européen des comptes nationaux et régionaux dit SEC 1995. A été adopté sous forme de règlement du Conseil le 25 juin 1996. Ce règlement européen définit de manière technique ce qu’est un déficit. Il s’agit bien de concourir à une définition intégrée à l’art 104 du traité. « Est public ce qui est relatif au G général c'est-à-dire les A° centrales, les autorités régionales ou locales et les fonds de sécurité sociale, à l’exclusion des opérations commerciales telle que définies par le SEC ». Le même protocole

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définit la notion de dette La dette s’entend comme « le total des dettes brutes à leur valeur nominale en cours à la fin de l’année et consolidée à l’intérieur des secteurs du G général ». Publique : les a° centrales, locales et de sécu. Dette : intègre des besoins de financement à court moyen long terme, tous les jours ce montant varie, la dette des autres personnes publiques varie aussi. Cette dette est dite brute, s’oppose à la dette nette, dette brute, on ne déduit pas la valeur nette des biens. Elle est inscrite à la valeur nominale c'est-à-dire le montant de ce qu’elle vaut elle est aussi consolidé , on inscrit pas 2 fois la dette, c'est-à-dire qu’on ne tient pas compte des dettes entre a° publiques, c'est-à-dire des avances faites aux collectivités territoriales. L’E lui-même emprunte déjà ces sommes donc la dette est déjà inscrite.

Le montant cf tableau

La dette, charge ou dépense   ? La dette constitue une dépense de l’exercice là où le principal de la dette constitue une charge de trésorerie.

1) Les limites pratiques à la dette publiqueLa soutenabilité de la detteLes montants peuvent surprendre, aujourd'hui l’E inscrit dans son bilan plus de 1300M d’€ au niveau de la dette publique cela signifie que ce sont les obligations à l’égard des créditeurs. Cette dette est-elle soutenable ? On établit qu’une dette est soutenable quand le débiteur est capable de la soutenir sans mettre en péril sa viabilité financière. La soutenabilité vient d’une mauvaise analogie, on considère que comme une entreprise ou un particulier un E trop endetté met en péril son équilibre à long terme,il s’agit d’une erreur, l’horizon d’un E n’est pas le même que celui d’une entreprise ou d’un particulier, l’E est réputé pérenne, il n’est pas censé disparaître. On estime qu’un particulier peut emprunter 10-20 fois le montant de son revenu annuel pour acheter un bien immobilier quand un particulier est jeune, la question de soutenabilité se pose quand il est vieux. Les personnes morales de droit public déterminent elles-mêmes le montant de leurs ressources, la question de soutenabilité est donc complètement différente. Là où une entreprise, un particulier ne peut pas décider de manière unilatérale d’augmenter ses ressources, en revanche l’E est maître du niveau de ses ressources.

La dette constitue-t-elle un fardeau pour les générations futures   ? Un raisonnement simple dirait la dette est insupportable puisqu’il s’agit de faire financer les dépenses d’aujourd'hui par les contribuables de demain. Cette assertion est vraie et fausse à la fois, cet emprunt c'est bien les futurs contribuables qui vont le rembourser, tentons de déterminer les causes de cet emprunt. Si cette dette correspond à des dépenses d’investissements, cette dette étant un investissement à long terme il est normal que ce soient les suivants qui payent. Quand le solde budgétaire est négatif, et qu’il s’agit bien d’inscrire à la dette des dépenses de fonctionnement là on peut dire qu’il y a un problème et que les générations futures vont payer. Un E qui décide de baisser toutes une série d’impôts, donc des recettes fiscales. La baisse des recettes est accentuées pars la crise financière (dette qui va plonger), c’est un fardeau et s’il s’accentuait on reporterait le fardeau sur les générations futures. Si la dette est liée au dépenses de fonctionnement il y a un transfert de charges vers les générations futures, si elle est liée à l’investissement il n’y a pas de transfert de charges ou de fardeau.15/10/09La dette constitue-t-elle un poids sur les décideurs à venir   ? : Dans la mesure où la dette de l’E constitue indéniablement une contrainte pour ces décideurs, à partir du moment où la dette existe et est incontestable, le remboursement devient une obligation pour l’E. Cela signifie que si la personne publique concernée est un établissement public, on peut considérer que la dette fait partie de sa mission. En revanche, en ce qui concerne une personne morale de droit public élue (E, collectivités territoriales), la dette constitue une contrainte sur les élus à venir, la dette constitue une échéance, or tous les remboursements du capital qui dépassent l’échéance d’un mandat exercent de fait une contrainte sur les élus à venir. Ex : le 1er septennat de Mitterrand en 1981, politique plus sociale, nationalisations, l’E rachète les actions d’un certain nombre de grandes entreprises nationales, l’E pour ce faire s’endette ; politique de fonctionnarisation des agents locaux et hospitaliers, on a créé des milliers de postes de fonctionnaires, le G de Mauroy a durablement engagé les finances publiques dans une certaine voie. Autre exemple, la politique du G actuel, alors que toutes les annonces, dans les faits le déficit se creuse à travers baisse des recettes et dépenses stables, ils savent qu’ils exercent une contrainte sur les décideurs à venir. Dans l’avenir nous n’aurons le choix qu’entre 2 voies : augmentation massive des impôts (voie espagnole), ou baisser les dépenses, les dépenses compressibles sont rares, la seule, privatisation de l’université. Si la dette peut être économiquement ou socialement légitime, elle en constitue une contrainte sur les décideurs à venir.

2) Les contraintes juridiques qui encadrent l’endettement public La dette est le résultat d’une décision politique. Est ce qu’il est pertinent de contraindre juridiquement l’endettement ?

La 1ère réponse a toujours été non, l’E n’a jamais souhaité se contraindre lui-même en inscrivant le principe de l’équilibre des dépenses publiques. Certains juristes ont proposé d’inscrire dans la C° le principe d’équilibre des lois de finances : les recettes doivent équilibrer les dépenses et seuls les investissements pourraient donner lieu à l’emprunt, cette règle existe dans la pensée financière sous le nom de «   règle d’or   » elle a été reconnue par tous, les parlementaires l’ont inscrite dans la loi art L1614-2 du Code général des collectivités territoriales. Si cette règle d’or n’est applicable juridiquement qu’aux collectivités territoriales elle é été intégrée via l’UE. Dans les ‘80s, l’idée a été d’harmoniser les

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politiques économiques des E, art 104 C du Traité de Maastricht, qui devient art 104 du Traité d’Amsterdam, il exerce une contrainte juridique sur la souveraineté financière des E. L’idée s’inscrit dans le prolongement des politiques économiques et financières, il s’agit de limiter la capacité économique des E de nuire à l’€. On les empêche de creuser leur déficit, on établit un seuil de 3%, les déficits ne doivent pas être supérieurs à 3% du PIB, ces déficits excessifs conduisent à un endettement excessif, la dette publique des E ne doit pas dépasser 60% du PIB. Des E qui généreraient de gros déficit exerceraient une pression sur les marchés financiers, concourraient à affaiblir l’€. En établissant ces 2 seuils, on protégeait la monnaie unique contre sa dépréciation.

Pour mettre en œuvre cette politique les E ont adopté le Pacte de stabilité et de croissance au Conseil Européen du 17 juin 1997. Ce pacte distingue 3 types d’obligations : les E doivent établir et respecter un programme de stabilité économique et financière. Les E qui sont situés hors de la zone euro sont soumis à un programme de convergence. Enfin, les E doivent respecter les critères contenus dans le traité. Le pacte introduit la procédure de déficit excessif, cette procédure implique l’intervention de la commission et du conseil. La commission est à l’origine et le Conseil doit relayer. Recommandations adressées aux E, le Conseil peut les reprendre puis éventuellement le Conseil peut mettre en demeure et prononcer des sanctions, amendes, astreintes ou un embargo sur les crédits de la Banque européenne d’investissements. Avant c’était le compromis qui primait sur la sanction. Suite à une recommandation faite en 2003 à l’encontre de la France et de l’Allemagne, elle a saisi la CJCE contre le Conseil, rendu un arrêt d’assemblée plénière le 13 juillet 2004, a estimé que le Conseil n’est pas juridiquement lié par les recommandations de la Commission . Défaite pour la commission, poursuivre les E est une décision politique. Le Conseil pour autant a bien senti l’avertissement, il a décidé de mettre en demeure le 17 février 2005 la Grèce. Mise en demeure : injonction adressée à une personne morale de droit privé ou publique d’exécuter une décision. Au sommet de Bruxelles, en mars 2005, révision du pacte de stabilité et de croissance, il intègre depuis des circonstances atténuantes, en cas de croissance négative ou de faible croissance prolongée, on pourra admettre des entorses aux règles de l’art 104, cela n’est assorti que de la contrainte d’établissement de réduction progressive des déficits.

Section 3. L’encadrement juridique du phénomène financier par le droit interne

§1 La constitutionnalisation du droit public financier

Au XIXèmes., les textes qui régissaient l’ordre public fin n’avaient pas valeur constitutionnelle, c’étaient des textes de l’exécutif, l’Ordonnance du 31 mai 1838 véritable codification financière de tout ce qui s’est produit avant et le Décret du 31 mai 1862 portant également règlement général des finances publiques. À partir de la Vème République, le droit public financier va vers une forme de constitutionnalisation, ces règles acquièrent une valeur juridiquement supérieure à celle de la loi.

A. La Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen des 20 et 26 août 1789

1) Le principe du consentement de l’impôtArticles fondamentaux : art 12,13,14,15 à connaître absolument. On y trouve le principe du consentement de

l’impôt. À partir du XIVème les revenus du domaine ne suffisent plus à la monarchie, en Angleterre la Magna Carta de 1215 commence le long travail de représentation nationale. Le Roi en France convoque les états généraux et obtient la levée d’un impôt extraordinaire. De temps en temps, les états vont consentir l’impôt puis les rois s’estiment assez puissants pour ne pas les réunir, et Louis XVI va être contraint de les réunir. Le 1er « décret » adopté par les états généraux autoproclamés Assemblée nationale, 17 juin 1789, établit clairement le consentement de l’impôt pour le compte de la nation . Il s’agit de la 1ère marque juridique du consentement de l’impôt repris à l’art 14 de la Déclaration. C’est bien au P qu’appartient le pouvoir du consentement de l’impôt. Ce principe né sous la monarchie est réaffirmé annuellement à l’art 1er de la loi de finances.

2) Le principe de nécessité de l’impôtIl signifie que l’impôt doit être éminemment nécessaire pour être justifié, c'est-à-dire qu’il ne constitue qu’une

exception au principe selon lequel l’E doit vivre de ses revenus. Mais le principe signifie encore que l’impôt ne doit pas constituer une captation inutile du revenu du contribuable. On appelle aussi cette version, le principe de pauvreté du trésor.

3) Le principe d’égalité devant l’impôtArt 13, on distingue égalité devant la loi fiscale qui découle de l’art 6 (égalité devant la loi) et égalité devant

l’impôt qui implique que chacun paie l’impôt en fonction de ses capacités contributives. En 1789, établir le principe d’égalité devant l’impôt conduit à revenir sur le privilège fiscal, faire en sorte que les nobles et le clergé paie l’impôt. Très rapidement on s’est posé la question de savoir comment devait être établi l’impôt, idée de l’impôt proportionnel au XVIII ème, mais certains auteurs (Montesquieu) vont privilégier le caractère progressif de l’impôt, taxation en fonction de la progression des revenus, rien pour les pauvres et de plus en plus en fonction de la richesse. Ceci en vue d’obtenir la contribution du clergé et de la noblesse. La signification que l’on y donne est politique, de manière schématique, les partis de gauche préfèrent la progressivité là où les partis de droite préfèrent la proportionnalité.

4) La légalité de l’impôt

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Art 14, repris à l’art 34 de la C° du 4 octobre 1958, ce principe s’inscrit dans le prolongement du principe du consentement de l’impôt, il s’agit de mettre en œuvre la démocratie financière, implique que le législateur est compétent en matière fiscale. C'est le législateur qui vote le pouvoir de taxer le citoyen.

5) Le principe du contrôle social des finances publiquesArt 15, établit cette possibilité pour le citoyen de contrôler les mouvements financiers, la société a le droit de

contrôler l’administration de l’argent public, « demander compte à tout agent public de son administration ». La régularité de la dépense publique. L’art 15 dispose aussi que l’argent public doit être dépensé avec économie.

B. La Constitution du 4 octobre 1958

1) La compétence générale du ParlementCe thème découle du principe de la légalité de l’impôt, art 34 de la C°, c’est le P qui vote les lois de finances et les

lois de financement de la sécurité sociale, c’est aussi lui qui est compétent en ce qui concerne le vote de l’impôt. Difficultés en ce qui concerne le pouvoir de voter l’impôt. Art 72, il existe un principe de libre administration des collectivités locales. Confrontation.

2) La priorité accordée à l’Assemblée nationaleArt 39 de la C° : principe selon lequel le projet de loi de finances (PLF) et le projet de loi de financement de la

sécurité sociale (PLFSS), sont soumis à l’AN en 1er lieu.21/10/09

C. Les lois organiques : des « constitutions financières »

1) L’État : l’ordonnance organique et la L.O.L.F.Distinguer lois de finances et LOLF. Ordonnance du 2 janvier 1959, relative aux lois de finances. En 1959, l’encadrement juridique des dispositions financières s’est fait par ordonnance. On a admis que cette disposition à valeur de loi organique. Elle est un acte du pouvoir réglementaire, elle avait été préparée par les services du ministère des finances. Il faisait la part belle au pouvoir exécutif et il concourait à la rationalisation des pouvoirs du P. À plusieurs reprises, les parlementaires ont estimé qu’il fallait réformer cette ordonnance organique et pour cela passer par une loi organique. Après plusieurs tentatives de réforme, le 1er août 2001 a été adoptée cette Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF), loi organique qui vient régir l’organisation du phénomène financier au niveau étatique . Le CC a reconnu à plusieurs reprises la valeur supra législative des lois organiques. Dès lors, toutes les lois ordinaires seront confrontées à la LOLF dans le cadre du contrôle de constitutionnalité. C’est pour cela qu’on l’appelle parfois « constitution financière ». Désormais, l’E est soumis conformément à l’art 34 à une loi organique.

2) Les collectivités territorialesLa C° de 1958 a posé le principe de libre a° des collectivités territoriales. Mais, l’art 34 complète, encadre la libre a° en disant que l’autonomie des collectivités territoriales est encadrée par la loi. Les élus ont réclamé une véritable autonomie financière des collectivités territoriales. La réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République intègre le principe d’autonomie financière. L’autonomie financière implique une forme de liberté budgétaire, c'est-à-dire déterminer le montant de ses ressources et de ses charges. L’E dispose du pouvoir de contraindre les finances locales. L’E peut étendre leur compétence à travers des lois dites de décentralisations. L’E peut décider d’exonérer certaines personnes morales ou physiques. L’E peut décider de supprimer des impôts locaux. La réforme de 2003 pose le principe de compensation, l’E devra compenser, qu’il s’agisse d’une charge ou d’une ressource. Le législateur est venu adopter une loi organique 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales.

3) La sécurité socialeLe P cherche depuis 1958, à obtenir un droit de regard sur les finances de la sécurité sociale. Le financement de la sécurité sociale est confié aux organismes paritaires, gérés par le patronat et représentants des salariés depuis fin de la WWII. Le régime de sécurité sociale est financé par des prélèvements obligatoires. Il peut être intéressant pour le P de contrôler les montants manipulés. Cette tentative va passer par une proposition de loi organique en 1979. Le P va adopter une proposition de loi organique relative au contrôle du P sur les finances des régimes obligatoires de sécu. Il a fallu 8 ans pour que cette proposition soit adoptée. En 1987, la proposition est adaptée et déférée au CC qui déclare que cette proposition est inconstitutionnelle, par décision du 7 janvier 1988. La C° ne prévoyait pas que le financement de la sécurité sociale relève du domaine de la loi. Le législateur a réformé la C°, le 22 février 1996, qui a intégré dans le champ de la loi le thème du financement des organismes de sécurité sociale : art 34 et 47. Le législateur a adopté une loi organique du 22 juillet 1996 qui est remplacée par une nouvelle loi organique le 2 août 2005.

§2 Les sources législatives des finances publiques

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A. Les lois ordinaires et les lois de finances

Art 34 de la C° vient définir le domaine de la loi, il précise l’existence d’un type de loi particulier, la loi de finances et d’un autre type la loi de financement de la sécurité sociale. La loi de finances détermine les ressources et les charges de l’E alors que la loi de financement de la sécurité sociale détermine les conditions générales de son équilibre financier et fixe des objectifs de dépenses. Les budgets locaux sont encadrés par la loi organique de 2004 et le code général des collectivités territoriales. Une partie très importante du phénomène financier est confiée à la compétence exclusive des lois de finances ou de financement. La C° a décidé d’attribuer une bonne partie du phénomène financier à la loi de finances ou loi de financement de la sécurité sociale.

B. Présentation des « principes » budgétaires

Certains de ces principes sont consacrés par la jurisprudence constitutionnelle et d’autres sont établis par la doctrine.

1) Le principe de clarté et de sincérité des comptes publics à destination de la représentation nationaleTous les principes dits budgétaires trouvent leur source pendant la Restauration.

Cette formalisation juridique est l’œuvre d’une série d’administrateurs parmi lesquels Charles Louis Gaston Audiffret. Il va formaliser ces principes. Cette notion de clarté des comptes publics est dans son esprit un principe fondamental. Audiffret est le codificateur. Il va insister sur le concept d’ordre et de lumière. Dans son esprit, il est évident que les comptes publics doivent refléter la réalité, ces comptes publics doivent être établis de la manière la plus objective possible . Les auteurs de la IIIème République vont reprendre le concept de la sincérité, Gaston Jèze. Le CC dans une décision du 21 juin 1993, va établir ce principe de sincérité. Ce principe est aussi inclus au code général de collectivités territoriales, à l’art 1612-2. On distingue 2 formes de sincérité quand on parle de la sincérité du budget : sincérité subjective pèse sur les documents de prévision (documents initiaux), elle impose à celui qui prépare le budget de le construire sur des hypothèses réalistes, la sincérité se rapproche d’une forme de fiabilité, elle correspond à ce qu’Audiffret appelait la loyauté du budget. Sincérité objective   : pèse sur les documents dits d’exécution, documents qui rendent compte de l’activité financière. Elle vise la loi de règlement, la sincérité objective renvoie plus à la notion de vérité. Cette sincérité budgétaire est formalisée à l’art 32 de la LOLF. Parallèlement la LOLF a établi la sincérité comptable. Elle figure aux articles 27 à 31, elle fait référence aux principes déjà en vigueur au sein de la comptabilité privée. Les comptes (livres dans lesquels sont inscrits les mouvements) doivent être réguliers et sincères, la sincérité permet de dépasser le cadre de la régularité et de se poser la question des montants à inscrire. Il existe un autre principe : l’équilibre. On distingue l’équilibre budgétaire et équilibre financier. L’équilibre financier renvoie l’acte budgétaire à son environnement. Il s’agit d’intégrer le budget tel qu’il est strictement défini, à un environnement économique et financier. L’équilibre budgétaire   : intègre une logique d’information à destination des parlementaires, il s’agit de présenter les charges et les ressources dans un contexte global d’équilibre c'est-à-dire de synthétiser l’ensemble des mouvements financiers pour insister sur les éventuels déficits. Il s’agit d’empêcher une collectivité locale de faire financer son déficit par l’impôt local.

2) Les principes budgétaires classiquesCes principes sont dits classiques car issus de la Restauration.

L’annualité budgétaire   : est exprimée rapidement dans les textes financiers dès la C° du 3 septembre 1791, il est établi que les recettes et les dépenses doivent être délibérés chaque année par les représentants de la nation. Ce principe impose que les représentants de la nation se prononcent tous les ans sur les recettes et les dépenses de l’E puis par extension sur les recettes et les dépenses des collectivités locales. Ce principe a une valeur juridique incontestable, mais sa signification a évolué, à l’origine il s’agissait de se prononcer au moins tous les ans sur le budget, on lui a adjoint un 2nd principe : l’antériorité budgétaire, le vote doit être préalable à la mise en œuvre du budget. Cette notion reçoit des applications distinctes selon l’E ou les collectivités territoriales, E application stricte, collectivités territoriales  : pas d’obligation d’antériorité.

L’unité budgétaire   : tout ce qui concerne le phénomène financier doit être présenté dans un document unique. Cette unité vient de l’Ancien régime et de l’Empire, on distinguait à l’époque les finances ordinaires (budget de l’E) et extraordinaires (financement des guerres). Sous la Restauration, l’idée a été de soumettre au pouvoir un acte unique. Avec décision du 29 décembre 1984, cette unité acquiert valeur constitutionnelle.

L’universalité budgétaire   : ce principe est établi sous la Restauration et est consacré par la CC le 12 mars 1963. Le principe d’universalité intègre 2 sous principes : sous principe de non-contraction : règle du produit brut : l’ensemble des dépenses et des recettes doit être porté à la connaissance du décideur public. L’a° ne doit pas présenter qu’un solde. Autre élément : la règle dite de non-affectation : il n’y a pas de lien physique entre une recette et une dépense. Toutes les recettes abondent un compte unique : le budget de l’E ou de la commune. Ce compte permettra de financer l’ensemble des dépenses. Ce compte s’appellera le budget de l’E.

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22/10/09La spécialité budgétaire : découle de la notion de spécialisation des lignes de crédit budgétaire. Au XIXème s. on parlait des spécialisations des exercices. On va affiner, préciser, les crédits. Sous la Restauration, on part d’une présentation des budgets par ministère. La spécialisation passe par la nomenclature budgétaire. On distingue d’abord la finesse de la présentation. On distingue l’unité de présentation budgétaire et l’unité de vote du budget. La spécialisation du budget intègre une unité de vote qui peut être distincte d’une unité de présentation. Dans les budgets, il existe en fait 2 catégories de nomenclature, la 1 ère est la nomenclature par nature de crédit, elle se rapproche d’une conception comptable voire économique du budget, on distinguera, différents types de dépenses. L’idée est de savoir quelle est la finalité, la fonction du crédit, à quoi il sert. Dans le cadre d’une nomenclature fonctionnelle, on se demanderait si les crédits servent à l’enseignement, ou à l’aménagement du territoire… C’est un mouvement récent que de revenir vers une nomenclature fonctionnelle des budgets. Cela date de 2001. Au niveau des collectivités territoriales c’est le même mouvement.

PREMIÈRE PARTIE. LES FINANCES DE L’ÉTATPREMIÈRE PARTIE. LES FINANCES DE L’ÉTAT

À l’origine, il n’y avait que l’E puisqu’il n’y avait ni budget social ou budgets locaux. Les acteurs du système financier ont formalisé l’idée selon laquelle la dépense était un élément central de l’E. Victor-Alexandre Masson, auteur de De la comptabilité de la puissance publique, 1822. Masson a écrit « gouverner et dépenser sont deux choses sinon identiques, du moins inséparables ». Cette formule implique très profondément 2 types de problématiques, tout d’abord, le pouvoir s’exprime par la décision et cette décision possède une traduction financière, elle doit être inscrite quelque part. Que ce soit dans un budget pour servir de décision ou dans un élément comptable pour inscrire un ordre de faire. L’acte de dépense comme l’acte de recette manifeste le pouvoir politique de son auteur.

Chapitre 1. Le poids des finances de l’État

Pendant tout le XIXème, l’E était l’acteur unique des finances publiques Son rôle reste primordial mais il faut le relativiser, puisque par exemple, la sécurité sociale pèse plus lourd.

Section 1. Les dépenses de l’État

§1 Présentation des dépenses de l’État

A. Présentation originelle par Ministère

À l’origine le budget de l’E est présenté par départements ministériels, ils correspondent en fait à des politiques publiques, on trouve les colonies, la marine, les fortifications, la justice. Cela correspond à une ébauche de nomenclature fonctionnelle. Une difficulté surgit qui vient de la multiplication des taches confiées aux administrations.Ex : ministère de l’intérieur sous restauration est une politique publique de police, il va voir ses missions multipliées. Dès la décentralisation, apparaissent des budgets au sein des communes gérées par les préfets qui dépendent du ministère. Ce qui a changé c’est le périmètre d’intervention.

Au XXème s. on va établir une nomenclature budgétaire par nature de crédit qui distinguera au sein des ministères différents titres, les titres comptables.

B. Nouvelle présentation par mission

On souhaite réorganiser la présentation des crédits budgétaires en trouvant la finalité fonctionnelle originelle du budget de l’E. Il a fallu en partie déconstruire certains budgets. L’intérêt est de séparer décentralisation et sécurité au sein du ministère de l’intérieur. Les parlementaires ont de plus, arbitré pour la création de missions interministérielles. Elles permettent de regrouper une même politique publique qui originellement aurait été éclatée entre plusieurs ministères. Sous les missions, on trouve un deuxième niveau de spécialisation des crédits, le programme. Mission sécurité, mission défense, mission recherche et enseignement supérieur. Certaines missions correspondent en fait à ce qu’étaient les ministères à l’origine, c’est à la marge que des missions supplémentaires sont créées.

§2 Le poids des charges de l’État

267 milliards d’euros pour 2007. La dette publique représentait en 2007, 15% des dépenses de l’E. Les dépenses de personnel représentaient 44,5%, les dépenses de fonctionnement 12,5%, investissement 5%, intervention 23%.

A. La dette publique

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15% des dépenses de l’E sont consacrées à la dette publique. Récemment la dette publique a été inscrite dans une mission qui lui est propre qui s’appelle engagement financier de l’E, en 2009, plus de 43 milliards d’€, en gros 40 milliards par an. Cette dette est gérée par un opérateur particulier des finances publiques, l’agence France Trésor.

B. Les dépenses de personnel

C’est un enjeu tellement fondamental que la loi organique de 2001 va isoler de manière claire les dépenses de personnel. Quand l’E engage un agent, il s’engage sur 40 ans de carrière et 10-20 ans de retraite, il engage donc des charges à moyen terme. Cela passe par un effort de transparence. Au sein de chaque mission l’art 7 de la loi organique impose de distinguer le titre II des dépenses de personnel. Autre effort, jusqu’à maintenant l’E était son propre assureur, il passait en charge les maladies de ses agents ou leur retraite depuis la LOLF, on passe par des cotisations sociales qui constituent des mouvements de crédit internes à l’E. Il ne s’agit que de déplacer les crédits d’une mission par exemple, de justice pour un montant de cotisation retraite vers une nouvelle mission de régime sociaux et de retraite. Cela permet d’isoler dans le budget de l’E le montant des retraites versées aux anciens fonctionnaires et en plus on va faire financer ces prestations par des cotisations liées aux salariés. Double plafond concernant les dépenses de personnel : relève d’un montant inscrit dans les crédits de la mission. Le législateur vote un plafond en nombre d’emploi que l’on appelle ETPT (équivalent temps plein travail). Le plafond est fixé globalement et est spécialisé par ministères. La gestion des personnels se fait encore par les ministères. On a donc une ventilation des ETPT par a° qui laisse apparaître qu’il y a des ministères avec des gros effectifs. Les dépenses de fonctionnement représentent une trentaine de milliards d’€, l’E consacre environ 15000€ par an pour les fonctionnaires. La dépense moyenne par fonctionnaire est très faible. Pourtant c’est sur ces dépenses de fonctionnement que les efforts portent en permanence. La DGME a entamé une nouvelle approche des restrictions budgétaires, qu’on appelle rationalisation des achats, mutualisation des ressources.

C. Les dépenses de fonctionnement

D. Les dépenses d’investissement

5% du budget de l’E, en diminution constante. Cette diminution a attiré l’attention du lobby du BTP.

Section 2. Les ressources de l’État

§1 Le détail des recettes de l’État

Ces recettes sont de deux natures : recettes fiscales et non fiscales. Les recettes fiscales représentent 94% des recettes de l’E.

A. Les recettes fiscales

1) Les impôts indirects

Ils représentent la plus grande partie des recettes de l’E. La TVA, représente 47% des recettes de l’E. La TIPP, taxe intérieure sur les produits pétroliers, 5% des recettes (17Md). Les impôts indirects rapportent plus de la moitié des recettes de l’E. Le taux de ces impôts est proportionnel à la valeur du bien acheté.

2) Les impôts directs

Ils représentent une part beaucoup moins importante, environ 1/3 des recettes de l’E. Il y a une prise de conscience par le citoyen de ce qu’il est aussi contribuable (art 12, 13, 14 de la DDHC), il contribue au système de politique publique. La quantification du lien, je sais combien je paie. Alors que l’impôt indirect correspond à une vision rudimentaire de la justice fiscale, l’impôt direct est personnalisable, approche évoluée de la justice fiscale. 28/10/09

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B. Les recettes non fiscales

Il y a une différence entre ce que le contribuable doit verser (prélèvements obligatoires) et les recettes de l’E. Autant les recettes fiscales sont des prélèvements obligatoires. EN ce qui concerne les recettes non fiscales on voit la différence entre PO et recettes de l’E. Les recettes non fiscales représentent 6% des recettes de l’E (environ 30Md €). Dans les recettes non fiscales, on trouve des revenus, le produit du travail ou de la possession de l’E. À l’origine le Roi devait vivre de son domaine, c’est la même chose pour l’E à l’heure actuelle, on l’appelle le domaine public et procure à l’E des revenus, environ 600 millions d’euros (2% des recettes non fiscales). Aujourd'hui, les revenus de ce même domaine représente une goutte d’eau depuis le XVème s. Non seulement ce qui était le revenu de la personne publique a fondu. Il y a une inversion complète dans la part des revenus depuis le XVème. Les revenus du domaine ce sont par ailleurs diversifiés. L’E est devenu un exploitant industriel, il a diversifié ses activités (construction de chemins de fer, nationalisation de certaines entreprises, ex les houillères). Cette exploitation lui a pendant un temps apporté des revenus qui constituaient des recettes non fiscales. On assiste à une multiplication de ce type de revenus, il peut par exemple prendre des participations dans des entreprises nationales ou des sociétés anonymes. Il a perçu des dividendes. On compte aussi les redevances, qui constituent le montant des prestations rendues par l’E. LA redevance audiovisuelle n’est pas une redevance, c’est une taxe.

§2 La prévision des recettes

La prévision recèle un enjeu d’une très haute importance en matière de finances publiques. À l’origine quand on tentait de prévoir ce qu’allaient être les recettes on pratiquait le système de la reconduction ou de l’abonnement, ou système de la pénultième année. On constatait les revenus de l’année passée. Ce que l’on cherche c'est une forme de précision dans la prévision. Quand on observe 2 siècles d’évolution en matière de recettes, on arrive pas à être véritablement plus précis.

A. Évaluation, réévaluation et prévision

À l’heure actuelle, on tente d’affiner les prévisions de recettes en distinguant chacune des recettes de l’E. L’idée qui sous-tend cette précision est celle d’éclairer les parlementaires et donc affiner le consentement de l’impôt. Dans l’état A annexé à la loi de finances on voie les recettes de l’E ligne par ligne. Pour prévoir le montant de chacune des recettes on va évaluer, réévaluer et arriver à la prévision. Pour évaluer ce que seront les recettes de TVA de l’année 2010, on peut se baser sur les recettes de TVA de l’année 2008 que l’on connaît théoriquement. En matière d’impôt sur le revenu c'est plus compliqué, l’impôt prélevé pour 2008 est intégré en 2009. Les impôts à versement échelonné sont plus difficile à évaluer d’une année sur l’autre que les impôts instantanés. Il faut ensuite réévaluer au regard de la conjoncture économique. Il faut de plus évaluer le changement de périmètre normatif, c'est-à-dire comment le droit fiscal évolue. Le montant des recettes est toujours une prévision aléatoire.

1ère étape : évaluation d’une base initiale 2ème étape réévaluation de cette base 3ème étape : établissement d’une prévision

On constate des écarts importants entre ce qui a été prévu et ce qui se réalise. Dans un régime normal, on constate que les écarts entre les prévisions et les réalisations se compensent. (ex : il y a moins eu de rentrée avec l’impôt sur le revenu mais plus de rentrées avec le TIPP).

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B. L’élasticité des recettes de l’État dans le temps

Un autre élément qui rend difficile l’évaluation est le problème des capacités propres à ces recettes de s’adapter à la nouvelle conjoncture, suivant le type de recette, la réaction à la conjoncture sera différente.

Pour les impôts directs, ex l’impôt sur les revenus de 2008 est calculé par les services fiscaux en 2009. Les impots sont déclarés au printemps 2009, pendant l’été les services fiscaux calculent les montants, à l’automne le contribuable reçoit l’avis d’imposition. En matière d’impôt direct il y a une très grande élasticité dans le temps des réactions liées à la conjoncture. Inversement, concernant les impôts indirects on constate une réaction rapide à la conjoncture, ex : la TVA.

Chapitre 2. Présentation statique des comptes de l’État

Un compte est un document qui contient des données chiffrées, il s’agit ici, de compter, c'est-à-dire de quantifier des éléments. Ce peuvent être des tables, des chaises, … On peut choisir de quantifier des matières mais aussi des flux financiers c'est-à-dire des deniers. On oppose une comptabilité matière (des choses) et une comptabilité deniers (de l’argent). Quand on compte, on inscrit une réalité. Ici on parle d’un compte d’exécution, on transcrit une réalité, une exécution. La finalité de cette comptabilité d’exécution est de vérifier la régularité des opérations. L’inscription correspond à la pièce justificative. LE compte d’exécution vérifie également de vérifier la bonne gestion de la personne morale, car il comporte l’ensemble des mouvements financiers. Théoriquement, on peut être capable de comparer le coût de réfection de l’amphithéâtre B par rapport au coût de réfection de l’amphi C l’année précédente surcoût dû à l’installation de prises électriques.

Il existe d’autres types de comptes que les comptes d’exécution : les comptes prévisionnels. Le compte prévisionnel est une tentative préalable d’établissement de ce que seront les mouvements financiers. Les comptes d’exécution traduisent une réalité, les prévisionnels sont une tentative. Le compte prévisionnel est le budget. Le budget : au sens commun, on emploie le terme budget de manière abstraite. Ce sens commun exerce aussi en finances publiques. Le budget de l’enseignement et de la recherche désigne le portefeuille, sens financier et non juridique du terme. On distingue le budget au sens commun, enveloppe financière et le budget au sens strict. La définition du budget est celle de l’art 16 de l’ordonnance du 2 janvier 1959, « Le budget est constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l’E ». Concrètement le budget est un état financier (une suite de chiffres) qui vient synthétiser ou reprendre un ensemble de données financières élémentaires. La synthèse dans un état financier de l’ensemble des prévisions de dépenses et de recettes constitue le budget.

Section 1. Présentation des lois de Finances

Selon l’art 34 de la C°, «   les lois de finances déterminent pour un exercice le montant des ressources et des charges de l’E dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique   »

L’art 34 détermine ce qu’est le domaine de la loi, il lui appartient donc de déterminer dans un texte particulier ce que sont les ressources et les charges. L’art 1 de la loi organique de 2001 contient 4 types de lois de finances :

- LFA : Loi de Finances de l’Année, parfois appelée, LFI Loi de Finances Initiale.- Lois de finances rectificatives, viennent rectifier la LFA- Lois de règlements viennent à la fin de l’année pour clore les prévisions.

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- Lou de finances de l’art 45 de la loi organique, il s’agit d’une solution juridique trouvée à un problème spécifique.

Si la loi de finances est une suite d’article, elle intègre aussi des tableaux qui sont annexés à la loi de finances. Ce sont les états annexés. Un état est un état financier. À l’origine ce qu’on appelle les états de prévoyances ou de prévision. Parmi ces états l’état à annexer qui détermine les ressources non fiscales.On ne confond pas ces états annexés avec les documents annexes qui sont des annexes budgétaires. Distinguer les états annexés et les documents annexes ou annexes budgétaires. Ce sont des documents d’information. 29/10/09§1. La LF, cadre

§1 La loi de finances, cadre juridico-financier annuel de l’État

L’idée consiste à savoir quel est l’acte juridique qui va régir l’E pendant un an. Ce cadre est la loi de finances. Cette loi de finances se singularise par le fait qu’il s’agit d’un texte au contenu spécifique, il a une vocation particulière, il s’agit d’autoriser et de prévoir des mouvements financiers. 2ème élément : son cadre temporel.

A. Un cadre de prévision et d’autorisation

Historiquement on voit apparaître des états financiers. Un état financier est un document sur lequel on va dressé ce que sont les finances de l’E. Il va progressivement acquérir une valeur juridique, l’étape est celle de la formalisation juridique, l’état financier devient budget qui sera ensuite intégré dans une loi qui va s’appeler la loi de finances qui compose le contenant du budget. Le budget n’est qu’une partie de la loi de finances.

1) Budget ou loi de finances ?

Dès 1838, ordonnance du 31 mai, on voit apparaître une distinction en matière de contenant. On a d’un coté une loi de l’impôt, cette loi va intégrer le volet recette de l’E. Il s’agit d’une manifestation du consentement de l’impôt. Le P vote un 2nd texte qui s’appelle la loi de finances. Cette loi a vocation à autoriser les dépenses. En 1862, décret du 31 mai, la loi de l’impôt et la loi de finances fusionnent. Progressivement les textes juridiques vont obscurcir cette distinction : art 1 décret 1862 : budget = acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’E ou des autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles. => convergence entre LF et budget. La loi organique du 1er août 2001 dispose que les LF affectent les charges de l’E. Les dépenses sont devenues les charges. Recettes les ressources. « Les lois de finances déterminent (= prévoient et autorisent) pour un exercice, la nature le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’E ».Les techniciens ont toujours insisté pour que l’on distingue contenant et contenu, ce dont le législateur se fiche.

2) La valeur juridique du budget

Le budget est un état financier, un rassemblement de comptes, c’est une prévision en matière de dépenses et de recettes, c'est aussi une autorisation en matière de dépenses.

a) Le caractère limitatif des dépenses

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En matière de dépenses, les crédits inscrits au budget dans le compte prévisionnel sont dits limitatifs. Ce caractère limitatif est constamment réaffirmé. Le P, dans la LF et par le vote du budget, autorise les ministres en tant que responsables d’a° à dépenser à concurrence d’un certain montant. La dépense est encadrée par le type de 2 contraintes, la dépense est définie par sa destination, la mission puis le programme, mais aussi quant à leur montant (le quantum). Cette limitation ne peut pas être modifiée par les administrateurs, on ne touche pas au montant alloué aux missions.

b) Le caractère évaluatif des recettes

Les recettes sont évaluées, l’autorisation du P à travers la LF ne vise que la mise en œuvre des règles fiscales. Il n’y a d’autre obligation que celle d’appliquer la loi. L’a° fiscale ne va pas arrêter de percevoir la TVA le jour où la prévision est atteinte, de même si le montant n’est pas atteinte on ne va pas chercher la différence. Le quantum est un plafond à ne pas dépasser. 

c) La sincérité des inscriptions

principe de loyauté des comptes : revêt une obligation juridique. La loi organique de 2001 a intégré ce principe à l’art 32. La réforme constitutionnelle du 23 juillet a aussi intégré cette notion de sincérité dans l’ordre juridique constitutionnel.

B. Le cadre temporel de la loi de finances

Jusqu’à la réforme constitutionnelle de 2008, le cadre temporel était annuel. Certains éléments tendaient vers une forme de pluriannualité. En 2008, le constituant a introduit la notion de pluriannualité dans la C°.

1) La pluriannualité des prévisions

Depuis le XIXème, ce compte, le budget est trop à l’étroit dans un cadre annuel. Certaines dépenses ne peuvent pas être enfermées dans un cadre annuel, ex : dépenses d’investissement. Ce cadre annuel posait des difficultés d’ordre politiques. Il permet de redéfinir en permanence, chaque année, les grandes orientations des finances publiques. Cette contrainte politique dans le temps vient du Pacte de stabilité et de croissance. Ce pacte implique que les E doivent transmettre à Bruxelles un programme de stabilité. Il ne s’agit que d’une promesse. Ces programmes sont caducs puisque le budget est voté par le P chaque année. Paradoxe.

Art 34 C° introduit des lois de programmation particulières qu’on appelle des lois d’orientation pluriannuelles des finances publiques (LOPF). La 1ère a été adoptée en février 2009. On ne sait pas quelle va être la valeur contraignante de cette loi. Elle est censée déterminer l’évolution des crédits de chaque mission sur 3 ans. Cette LOPF établit en février 2009 ce que sont les crédits pour l’exercice 2009, 2010 et 2011. En février 2009, la loi ne détermine pas réellement les montants des crédits pour 2008, on reprend 2008. Pour 2010, et 2011, le P se contraint. La valeur contraignante de ces chiffres va quasiment être nulle, ce que le P peut faire, il peut le défaire. Cette orientation contraint-elle le G ? Vraisemblablement, oui. Si elle contraint le G elle contraint également le P. Est-ce qu’une législature peut contraindre une législature à venir ? doutes. (Analyse : La seule contrainte qui s’exerce, ne s’exerce à l’égard du G)

2) Le cadre annuel du budget : le système de l’exercice

Le cadre annuel du budget correspond à la volonté des représentants de la nation de consentir à l’impôt. La question consiste à savoir ce que signifie le concept d’annualité.

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La notion d’exercice : à l’origine un officier achète une charge et l’exerce. Sous l’Ancien régime les offices sont multipliés et on a plusieurs officiers qui vont exercer une même charge, qu’ils vont exercer alternativement. Le trésorier, celui qui paye une dépense ordonnée par le Roi, le Roi ordonne le paiement d’une dépense en 1553, peu importe le moment du paiement, la dépense doit être effectuée au titre de l’exercice en 1553. L’exercice est le budget d’une année, tant que ce budget n’est pas dépensé, il est possible d’ordonner une dépense. Tant que toutes les dépenses n’ont pas été exercée, le budget est ouvert. Ce qui a été autorisé ou prévu sera complètement exécuté. L’inconvénient est la grande confusion dans les dépenses et recettes les affectations des charges peuvent être modifiées, l’avantage est qu’on a le temps de dépenser.

Progressivement, une date de clôture de l’exercice va être déterminée. La clôture est le moment au-delà duquel on ne pourra plus ordonnancer une dépense ou une recette au titre de cet exercice.

Aujourd'hui dans la loi organique de 2001, l’exercice correspond à l’année civile. Le budget de 2008 ouvre des crédits, un quantum et une finalité pour les administrateurs entre 1 er janvier et le 31 décembre. Toutes les dépenses qui n’ont pas pu être mises en œuvre seront annulées ou reportées à l’exercice suivant. Cette technique pose des difficultés pratiques, il arrive que certaines dépenses ne puissent pas être ordonnancer avant le 31 décembre, on ouvre une période complémentaire qui va s’étendre sur le début de l’exercice suivant et qui va permettre la réalisation de l’exercice.

§2 La loi de finances : un contenu déterminé

Art 34 de la C° : la LF détermine les ressources et les charges de l’E. La question est de savoir ce que l’on peut intégrer dans une LF. Il peut être tentant d’intégrer des éléments étrangers aux finances publiques, le législateur a précisé ce qu’est le contenu d’une LF.Les LF des IIIème et IVème République contenaient des dispositions étrangères au champ financier. ON trouve dans une LF des état financiers qui vont composer le budget et d’un autre coté on trouve des dispositions qui doivent être financières.

A. Les différents états financiers figurant au sein d’une loi de finances

Ces états financiers se retrouvent dans les états annexes. Ils sont aussi synthétisés au sein de l’article 52, article d’équilibre de la LF.

1) Le budget général et l’unité budgétaire

Le budget général coïncide avec ce qui était au XIXème s. le budget de l’E. art 6 de la loi organique montre la filiation du budget de l’E au sens large aujourd'hui appelé le budget général qui a vocation de présenter au sein d’un seul compte : un état financier, l’ensemble des autorisations et des prévisions de dépenses pour les exercices. Synthétiser d’une manière claire l’ensemble des mouvements financiers à venir. Ce budget général ne constitue pas pour autant le seul état financier.

L’unité budgétaire signifie que doit être présenté dans un unique document l’ensemble de la matière budgétaire, cet unique document est le budget général, or le budget général n’est pas le seul des états financiers.

2) Les budgets annexes et l’affectation budgétaire

Un budget annexe est un état financier qui va se développer parallèlement au budget général. Ces budgets apparaissent avec la loi du 9 août 1936, ils vont se multiplier pour représenter 20% du budget de l’E. Le législateur a contraint le G a supprimé les budgets annexes, aujourd'hui il n’en reste plus que 2, le budget annexe de l’aviation civile et des journaux officiels. L’intérêt du budget annexe est de réaliser une individualisation financière d’une opération gérée par l’E.

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04/11/09Le budget annexe est une technique assez ancienne et aujourd'hui en voie de disparition. C’est une technique importante sur le plan théorique. L’intérêt du budget annexe est de réaliser ce qui est interdit en théorie : une affectation financière. La règle de non affectation fait partie du principe de. Normalement toutes les recette de l’E sont versées dans un compte de l’E. Le problème est que l’E a souhaité réaliser des affectations financières, c'est-à-dire créer un lien spécifique entre certaines recettes et certaines dépenses. Les PTT étaient un budget annexe et on comprend bien l’intérêt de la technique comptable. Toutes les recettes générées par cette activité (timbres…) abondaient un compte particulier, c’était ces recettes et seulement celle-là qui servaient à rémunérer les agents. La théorie de l’affectation crée un lien spécifique entre certaines recettes et certaines dépenses. L’autre idée est une idée corollaire, le budget annexe permet une individualisation financière au sein du budget de l’E. Les budgets annexes ne sont pas dotés de la personnalité morale. Le budget annexe est une individualisation financière d’une activité de l’E. Budget annexe de l’aviation civile ou du JO. Réaliser une affectation de cette redevance et c’est avec ce budget annexe que va être rémunéré le contrôle aérien. Une fois que les budgets annexes sont comptablement isolés, les mouvements avec le budget général sont tout à fait spécifiques, le budget général ne peut pas verser au fond les budgets isolés. Si le budget annexe réalise des excédents, le budget général récupère, l’inverse n’est pas vrai. Si l’aviation civile génère un déficit pas de subvention du budget général.

Une individualisation comptableL’affectation de recettes

3) Les comptes spéciaux l’affectation et la compensation

Les comptes spéciaux permettent de réaliser 2 types de pratiques théoriquement prohibées. Ils permettent la compensation et l’affectation. À l’origine, ce sont des lignes comptables ouvertes directement dans les comptes du trésor public. Pour tout un tas de raisons, il peut être nécessaire que l’E exerce des opérations sur des lignes comptables. Ces comptes spéciaux ont dépassé le simple cadre du trésor ils ont été ouverts à d’autres a° que le ministère du trésor. La loi organique a rebaptisé les comptes spéciaux du trésor (CST) en comptes spéciaux. Tout ça est réglementé aux art 19 à 24 de la LF de 2004, et permet au delà de l’affectation, les comptes spéciaux permettent de réaliser une compensation entre les recettes et les dépenses, c'est-à-dire ils sont présentés sous forme d’un solde. L’autorisation parlementaire ne porte bien que sur le solde, il n’y a pas de plafond de dépense ou une recette, il n’y a qu’une autorisation. Et cela signifie aussi que l’on ne dispose pas d’informations que ce que seront les mouvements financiers eux mêmes il peut n’y avoir que des recettes et pas de dépenses ou l’inverse ou un morceau recettes un morceau dépenses….

-Les comptes d’affectation spéciale, c'est un compte permettant de réaliser une affectation de recettes, art 21-1 de la loi organique.Ex : Le compte d’emploi de la taxe parafiscale affecté au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision : c'est l’affectation de la redevance : les recettes la perception de la redevance et les dépenses les subventions accordées au service public (Radio France, France télévisions). À côté des financements propres des établissements publics, l’E n’a pas souhaité accordé une subvention supérieure à la redevance perçue, le solde ne pourra pas être négatif.

- Les comptes de commerce art 22-1 et 22-2 de la loi organique. L’E vend par ex des frégates à Taïwan. Ces ventes armes sont considérées comme des opérations commerciales et figurent donc dans un compte spécial.

-Les comptes d’opération monétaire : important au XXème s. Ces comptes retraçaient les opération liées au cours de change (écarts financiers).

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-Les comptes de concours financiers. Art 24 de la loi. Permettent de retracer les opérations dites de trésorerie entre la France et d’autres personnes morales de droit public. L’E fait aussi des avances aux collectivités territoriales.

Quand on parle du budget de l’E on distingue trois types d’états financiers : budget annexe, budget général , compte spéciaux et c’est cet ensemble qui réalise le budget de l’E.

Classification des comptes spéciaux

B. Un texte financier

Le titre 3 de la loi organique de 2001 précise le contenu des lois de finances. Sont susceptibles d’être intégrées, des dispositions comptables, des dispositions budgétaires et des dispositions fiscales, pour autant on distingue 3 grands types de dispositions. Il y a les dispositions qui ne peuvent figurer que dans les lois de finances. Inversement il y a les dispositions qui ne peuvent pas figurer dans les lois de finances et enfin les dispositions qui peuvent ou pas y figurer.

1) Le domaine exclusif des lois de finances : les dispositions budgétaires

Ne peuvent figurer en LF que les ressources et les charges qui ont une incidence pour le budget de l’E.Il s’agit des grandes autorisations. L’autorisation de lever l’impôt est l’autorisation de mettre en œuvre les recettes. L’autorisation d’affecter un impôt peut s’apparenter à la création d’un budget annexe ou d’un compte spécial. L’autorisation de dépenser aussi appelée mise à disposition des crédits budgétaires. L’autorisation d’emprunt est liée à la notion de ressource, elle ne peut aussi figurer qu’en LF et enfin le plafond des emplois publics ne peut figurer qu’en LF. Ou encore les équilibres, c'est-à-dire la comparaison des ressources et des charges qui constitue l’équilibre budgétaire fixe en fait 3 types de données, on a bien d’un coté une évaluation des recettes, de l’autre un plafond de dépenses et donc un déficit qui lui aussi est un plafond à ne pas dépasser. On trouve aussi un autre équilibre, L’équilibre financier vient déterminer lui aussi le montant max des mouvements de trésorerie qui seront opérés c'est-à-dire la gestion de la dette. La spécialisation des crédits figure aussi dans une LF, elle s’exprime à travers notre couple de mission programme, qui sont spécifiés au sein du budget et à titre indicatif, on trouvera une spécialisation des crédits par action. Toutes les dispositions fiscales susceptibles d’avoir une influence sur les recettes , par ex un projet de suppression de la taxe professionnelle. A partir du moment où il s’agit de compenser cette perte, il y a une dépense pour l’E, elle doit donc figurer en LF du fait qu’elle génère une compensation. A contrario on trouve ra en LF la fixation du barème de l’impôt sur le revenu pour l’année suivante.

Les autorisationsLes équilibresLa spécialisation des créditsDomaine des lois de finances non-obligatoire

2) Les dispositions qui ne peuvent pas figurer au sein d’une loi de finances : les cavaliers budgétaires

Un cavalier budgétaire est une disposition intégrée dans une loi de F alors qu’elle ne concerne pas le champ financier, c’est une mesure qui n’est pas à sa place. Sous la IIIème Rep on dénombrait de très nombreux art qui n’avaient rien à voir avec le domaine financier. Alors qu’on ne sait pas si une loi finira par être adoptée, en revanche on sait qu’un budget finira par être adopté. Dès lors il est tentant de profiter de cette aspiration de profiter pour intégrer dans la loi d’autres éléments dont on pense qu’ils pourraient susciter un remous au sein du P. Cette pratique était dénoncé par les parementaires eux même et par la doctrnie. L’ordonnance organique de 1959 a déterminé avec précision ce que devait être le contenu des LF et a été reprise par la loi organique sur ce point . L’avancée majeure résulte de l’arrivée du CC qui est chargé de veiller au respect de l’ordonanance organiqe et donc de faire le tri au sein de la

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LF entre ce qui relève du domaine financier et ce qui n’en relève pas. Comment le CC détermine-t-il  ce qui est du champ de la LF ? Le CC a fixé une jurisprudence, 2 décisions, 30 décembre 1991 (cf site du CC) et 2004-511, du 29 décembre 2004. La première disposition concerne les ressources et les charges ou les opérations de trésorerie. Ensuite, les dispositions qui tendent à oraganier le contrôle du P sur la gestion des FINANCES PUBLIQUES. Le CC estime encore qu’une disposition qui impose aux agents publics des resp pécuniaires est manifestement du domaine fianncier. Enfin les dispositions qui crée ou transorme un emploi peuvent y figurer. Tout ce qui ne concerne pas ce domaine là ne peuvent pas figurer dans une LF. Décision de 1991, à l’époque l’E souhaitait accentué la lutte contra la fraude à la redevance audiovisuelle (pas déclarer q’uon a une TV). L’E a profité de l’apparition de Canal +, l’intérêt de Canal + est que c’est une chaine payante et dispose donc d’un fichier d’abonné, il a donc été décidé de comparer le fichier de canal et le fichier des payeurs de redevance. La CNIL a exprimé un refus de principe, ce fichier informatique ne pouvait pas être transmis à l’A°. Les parlementaires ont décidés de passer par la loi de finances, en expliquant qu’il s’agissait d’accroitre le contrôle, le CC a considéré que cet argument était un cavalier budgétaire et qu’il n’existait pas de lien financier évident.

Une pratique ancienneLa régularité financière et le Conseil constitutionnel

3) Le domaine partagé des lois de finances : les dispositions fiscales

Ceratines dispositions ne doivent pas obligatoirement figurer en LF. Mais elles ne constituent pas pour autant des cavaliers budgétaires, on pourra les retrouver alternativement soit dans des lois ordianires soit dans des LF. Tout ce qui concerne le contrôle fiscal.

§3 La forme des lois de finances

Ke titre 5 de la loi rorganique spécifie la fomre des différentes lois de finances ; D’un coté la LFA et les lois de finances rectificatives, sont construites selon le même schéma et c'est normal parce que elles manifestent toute sles 2 une forme d’autorisation. Pour la LFA c’est une autorisation préalable pour l’autre c’est une autorisation de rectification. AU delà de leur forme les LF sont complétées par des documents annexes, les principaux documents annexes sont des annexes dites d’information qu’on appelle des bleux budgétaires qui sont annexés à la LFA mais pas à la loi de f. rectificative. En revanchhe on retrouvera ces annexes sous formes de rouge avec la loi de règlement.

A. La structure des lois de finances

Cette structure est distincte selon qu’on par de la LFA et des rectificative et d’autre part de la loi de règlement.La loi de règlement ne contient que des dispositions budgétaires, elle fixe les chiffres du budget passé, elle vient clore l’exercice et établir précisément les montants des recetttes et des dépenses. Le chiffre du budget tel qu’il a été exécuté (budget général, annexe et comptes spéciaux) et les rouges budgétaires qui viennent expliquer le déroulement de l’année financière dans les a°.

1) La première partie des LFA et LF rectificatives : autorisations et équilibre

y sont intégrées les autorisations et les dispositions relatives à l’equ. Le 1er titre s’intitule disposition relative aux ressources. Les grandes autorisations et les dispositions fisclaes avec une incidence immédiate ;Le 2nd titre s’appelle dosposition relative à l’équ des ressources et des charges. Il contient l’art d’équilibre. Cet article contient 4 élément fondamentaux pour comprendre ce qu’est une autorisation budgétaire, il contient le tableau d’équ budgétaire, (cf comete) on y voit le plafond des dépenses, l’évaluation des recettes et l’établissement corollaire d’un solde le déficit.

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Les dispossitions relatives à l’u : on trouve le tableau de financement de l’E c'est-à-dire les différents beoisn et ressources de financement. On trouve l’amortissemnet de la dette, c'est-à-dire la detet arrivée à échéance. Jusqu’en 2006 les parelmentaires n’avaient aucune idée des mouvements d’équ.

Puis la fixation du plafond d’emplois publics, cela permet de voir quelle est la contrainte qui pèse sur l’emploi public.

L’affectation des éventuels surplus de recettes fiscales qui résultent de ‘une modification de la loi organique du 12 juillet 2005, avant son entrée en vigueur on la modifiait déjà. Le G invite les parlementaires à se prononcer sur l’usage qui sera fait d’un éventuel surplus de recettes fiscales.

Les autorisationsLes dispositions relatives à l’équilibre

2) La deuxième partie : spécialisation et mesures permanentes

Moyen des politiques publiques et dispositions spéciales on trouve encore 2 titresLe 1er détaille les autorisations budgétaires, le P va voter par mission, le montant des crédits d’engagement et des crédits de paiement.Dans le 2ème titre de cette 2ème partie on trouvera les dispositions permanentes c'est-à-dire tout ce qui fait partie du domaine partagé des LF et qui ne concerne pas l’équilibre.

Enfin les états annexés, précisent le budget de l’E, ils sont désignés par des lettresL’état A précise les voies et moyens, c'est-à-dire les recettes et les revenus (ce que rapporte la TVA, l’IR) L’état B détaille la répartition des crédits par missionL’état C le plafond des emplois publics par ministère,L’état D la répartition par mission et programme des comptes spéciaux (voir qui dispose d’un compte spécial)L’état E les autorisations de découvert de compte spéciaux.

Spécialisation des crédits et dispositions permanentesLes états annexés12/11/09

B. Les annexes budgétaires

On va distinguer les différentes annexes contenues dans une LF. Ne pas confondre états annexés et annexes budgétaires. C’est le Titre V chapitre 1 de la LOLF qui établit une série de documents doivent être annexés à la LF. Voir la dénomination de tous ces états annexes. Ces donumens annexes servent toujours à l’information des parlementaires. Cette information peut permettre d’expliquer le budget, de le justifier. Il s’agira de justifier la dépense publique. D’un autre coté l’annexe peut fournir une information générale.

1) Les documents généraux constituant des annexes budgétaires : les rapports

Ici, il s’agit de permettre au P de comprendre le contexte budgétaire global ou de l’informer sur un contexte particulier. Ces informatiosn on peut les retrouver au sein de la LFA. On troure des rapports généraux d’informations, il portent une couverture bleue. Parmi ces rapports généraux d’informations, il existe un rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques. Il s’agit d’un rapport cadre qui vient établir l’évolution de la conjoncture économique. A coté on trouve un

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rapport sur la situation et les perspectives économique sociales et financières de la nation. Il s’agit de préciser cette évolution au regard des engagements européens. On peut citer le rapport sur les prélèvemenrs obligatoires (RPO). Ce RPO va établir l’ensemble des ressources de nos finances nationales, locales et sociales. A coté du RPO on trouve le rapport sur la dépense publique, c’est une nouveauté, l’idée est de dépasser le simple cadre de la dépense budgétaire pour aller vers ce qui est pris en charge par les personnes publiques. SI on met en parallèle le RPO et le Rapport sur la dépense publique ion a une analyse macro économique sur les flux financiers qui transitent vers les différentes personnes publiques. A coté on trouve les « jaunes » qui sont des rapports particuliers d’information. C’est l’art 51-7 de la loi oragnique qui précise ce que sont ces jaunes. À la demande d’un partenaire, ou du gouvernement, une LF peut créer un jaune. Ce jaune va préciser la situation d’une activité particulière de l’E. Un jaune sert à avoir une infomation synthétique sur un sujet particulier. Cette information est importante pour les parlementaires et pour les citoyens pour savoir comment sont dépensés les deniers publics.

Il existe un autre type de rapport qui est en annexe de la LF rectificative, rapport qui présente l’évolution de la situation économique et financière. Ce rapport est prévu par l’art 53de la loi organique. Ce rapport constitue la mise à jour du rapport sur l’économie nationale.

Les annexes d’information du PLFLes annexes d’information d’un projet de loi de finances rectificative2) Des bleus budgétaires aux projets annuels de performance : les annexes explicatives

Elles sont de 2 types, soit elles concernent le projet de LF soit le projet de règlement

-les bleus budgétaures et les «   pap   », projet annuel de performance   :un bleu budgétaire est une annexe explicative qui viet préciser ce que sont les comptes prévisionneles des missions. IL exsite un bleu par mission et ces bleus sont ensuite spécialisés par programme. On retrouve vraiment cette spécialisation en mission et programme. Au sein des bleus on trouve une série d’informatiosn qui venneent expliquer aux oarlementaires les raisons de la dépense publique. La loi organique introduit une nouvelle unité de spécialisation à destination des parlementaires. Sous le programme on distingue l’action. Ce détail de spol publiques pourquit une vocation d’explication du montant des crédits demandés aux parlementaires. D’un autre coté on va justifier ces crédits. Ici cette justification des crédits repose qur leur perfrmance. Cela justifie qu’on justife la dmeande qui est faite aux parlementaires par a performance des dépenses publiques. Comment justifier la performance des dépenses publiques ? Pour cela on va établir toute une série d’indicateurs qui doivent permettre de comprendre et d’évaluer le degré d’accomplissment des objectifs portés par ls politiques publiques. Comment s’rganise le programme ? Au sein du programme chaque resp va définir des orientations statégiques, qui correspondent à la mise en œuvre d’un e politique publique. Le responsable du programme va définir des objectifs. Pour pouvoir établir si cet objectif est atteint ou non on va établir des indicateurs. C’est ce u’on appelle la stratége de performance. Cette démarche de la perfomance est aujourd'hui très critiquée parce qu’elle véhiculeun mythe qui est qu’on peut tenter de justifier des augmentations ou des baisses de dépenses publiques par les indicateurs et ces indicatuers ne renseignent pas sur la quantité de la dépense mais seulment sur une situation.

- les rouges et les «   rap   »   : ce sont les explications de la dépense effectuée, ils osnt annexés aux lois de règlements la même architecture que les bleus sauf que les bleus établissent des objectifs alors que les rouges établissent la réalisation de l’indicatuer par rapport à la cible. Le rouge intervient au mois de juin de l’année N + 1 pour le compte de l’année N. il permet donc en théorie d’expliquer aux parlementaires les objectifs prévus en N-1 pour l’année N.

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Si dans l’idéal la démarche performante est une bonne chose en pratique elle est très difficile à mettre en œuvre.

3) Les jaunes ou annexes générales

Section 2. Sous la loi de finances

Il existe une suite d’éléments fiannciers qui concourent à mettre en œuvre le bugdget de l’E. D’un coté ill existe une déclinaison des états financiers de ce budget, décianaison des compes de prévision et de l’autre des comptes de réalisation.Deux types de comptes : distintion entre comptes des ordaonnateurs et des comptables. L’ordonnateur est celui qui juridiquement est habilité à signer une ordonnance de dépense ou de recette. C'est-à-dire à décider d’un mouvement de fonds. L’ordonnance est la matérialisation. Le comptable est un autre être administratif, il n’est pas habilité à décider d’une recette ou une dépense mais qu’à mettre en œuvre la recette ou la dépense c'est-à-dire à effecteuer le paiement recouvert par cette recette.

Ex : le ministre des finances est ordonnateur en matière de recettes. C’est ensuite un comptable à qui l’on effectue le paiement. En ce qui concerne les dépenses, c’est le même schéma.

Le droit propre à l’organisation des comptes :La séparation des ordonnateurs et des comptables

§1 Les différents types de comptes d’exécution

Le budget a été adopté, il faut le mettre en œuvre. On constate 2 circuits d’information fiannceière, il y en a un qui part du budget, passe par l’ordonnateur, arrive jusqu’aux services administratifs : mouvement descendant. Ici, il s’agit de décliner jusqu’au niveau de l’administration l’autorisation et la prévision. Il existe à coté un mouvement ascendant, qui est un mouvement de réalisation. Cette réalisation budgétaire est inscrite dans la comptabilité de chacun des comptables. Sur l’ensemble de territoire national les comptables effectuent au quotidien l’ensemble des recettes et dépenses de l’E. Ces dépense doivent être agrées au niveau national dans la comptabilité générale de l’E.

A. Les comptes des ordonnateurs et des gestionnaires de crédits

L’ordonnateur peut être principal, secondaire ou délégué. Au niveau de l’E, l’ordonnateur principal est le ministre, l’ordonnateur secondaire est quelqu'un nommément identifié comme pouvant bénéficier d’une partie des crédites de l’ordonnateur principal.Parallèlement il existe des ordonnateurs délégués qui peuvent recevoir des habilitations pour signer les ordonnances du ministre.

A coté de l’ordonnateur on trouve le gestionnaire de crédit, autre être administratif apparu récemment, il n’est pas forcément ordonnateur ou ordonnateur secondaire, c’est l’équivalent d’un manager, un administrateur qui n’a pas la responsabilité juridique de la dépense mais la responsabilité pratique. Il se distingue de l’ordonnateur qui assume la responsabilité juridique de signer la dépense. On distingue l’org° financière de l’E et l’org° administrative de l’E.

Ordonnateur principal ou secondaire

1) Les crédits budgétaires mis à la disposition des ordonnateurs

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La spécialisation repose sur la distinction mission/programme. Et au sein des programme titreII.La loi organique prévoit à son art 8 que les crédits ovnt être distingués selon qu’il sont des Autorisations d’engagements (AE) et Crédits de Paiement (CP). On opère cette distinction pour pouvoir metre en œuvre la pluriannualité budgétaire. C’est l’idée selon laquelle une dépense ne s’effecte pas tout le temmsp en un unique exercice. Ex : construction autoroute, d’abord phase d’étude, ensuite phase de travaux, chaque année on inscrira le montant total de la dpense en autorisation d’engagment. Chaque année on ouvrira au titre des crédits de paiement la part de la dépense à réaliser dans l’exercice. L’intérêt de reconduire les AE est de manifester le reliquat de la dépense : alerter les parlementaires et les citoyens sur les engagements à terme. On peut distinguer des crédits limitatifs d’autres crédits. EN théorie les crédits son limitatifs art 9 de la loi organique, c'est-à-dire qu’ils ne peuvent pas être dépassés. Sauf que l’on sait que certaines dépenses ne peuvent pas être comprises dans des crédits limitatifs, on va créer des crédits évaluatifs que l’on appelle aujourd'hui des dotations. Une dotation est une provision juridiquement isolée des autres types de crédit. C'est-à-dire que les dotations figurent dans des programmes à part. Il y a une distinction très forte entre les programme évaluatifs et limitatifs. Pour séparer on ne confie à chaque reps de programme que des crédits limitatifs et à un seul les écaluatifs. On sait que chaque année il y aura des dépenses imprévisibles et accidentelles. Les dotations sont des réservoirs qui viendront abonder ces types de crédits.

La spécialisation des créditsLes différents types de crédits budgétaires2) L’information parlementaire diffère de l’organisation des services

La spécialisation des crédits vise à l’info des parlementaires. Une action : au sein de la mission de sécurité on trouve différents programmes dont police nationale et gendarmerie. Au sein de ces programme le bleu vient ventiler différentes actions (ex : ordre public, police des étrangers, police judiciaire, sécurité routière…). L’idée est d’informer les parlementaires.

Si d’un point de vue budgétaire on distingue les sous politiques publiques. Administrativement on distingue autrement, on met en oeuvre non pas des budgets par action mais des Budgets opérationnels de Programme (BOP). C’est la ventilation, la déclinaison du programme au niveau administratif. Sous le BOP on trouvera des unités opérationnelles.

Prenons l’exemple de la mission Education nationale, elle se décline en différents programmes (enseignement primaire, …) enseignement scolaire public du 1er degré se situe juste sous le ministre dans une administration de premier degré qui pourra gérer un BOP, par ex d’informatique, il y aura un administrateur chargé de mettre en place les services informatiques dans les écoles. Les BOP peuvent être centraux mais aussi locaux. Au niveau du ministère, on va avoir une ventilation des crédits au niveau local, le ministère crée des BOP déconcentrés. On peut avoir des unités opérationnelles (UO) au niveau des académies. Et chaque académie va pouvoir reventiler des crédits dans des UO.

Les actions et l’information du ParlementLes B.O.P. et la gestion de la dépense18/11/09

L’org° administrative ne coincide pas parfaitement avec l’org° budgétaire mais celle ci va de plus en plus contraindre l’org° amdin. C’est la réforme de l’E sous contrainte budgétaire. C’est par le prisme de la rationalité de la dépense publique que l’on va gérer l’org° de l’E.

En France il y a environ 2000 BOP, 130 à 140 programmes. 2000 BOP dont 1700 sont gérés au niveau déconcentré et 3000 au niveau central.

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B. Les comptes des comptables : « l’ordre et la lumière »

Audiffret. Les ordonnateurs ne sont pas autorisés à exécuter la dépense. Principe de séparation des ordonnateurs et des comptables.

Les rôles du comptable public consiste à effectuer matériellement la dépense ou la recette. Et il va devoir inscrire en comptabilité les opérations qu’il exécute. Dès lors, on pourra opérer toute une série de vérification. Le domaine comptable était absent dans l’ordonnance de 1959 il réintègre l’ordre juridique au sein de la LOLF de 2001. Les art 27 à 31 viennent définir l’org° comptable de l’E. Ils ont été complétés par les arrêtés du 21 mai 2004 et du 17 avril 2007. Ce que l’on sait c’est que les comptables publics sont confirmés dans leur mission par la loi organique de 2001.Le lobby des cabinets d’audit souhaitait que la comptabilité publique des E soit gérée par des entreprises privées.

Ceci permet à l’E de s’affranchir des personnes privées.

1) Des comptes de la couronne à la comptabilité générale de l’État : la centralisation comptable

A l’origine il y a la création de caisses au niveau local sous Charlemagne, on décide par exemple de construire un fort, on lève pour cela un impôt, le trésorier va effectuer les paiements permettant la constructions. Il y a déjà l’affectation d’une recette à une dépense déterminée. À chaque fois que le pouvoir va décider d’une nouvelle action, il va créer une nouvelle recette et un lien entre dépense et recette. On voit se multiplier les caisses et les trésoriers. Régime d’affectation d’une recette à une dépense avec une pluralité de caisses. Cette org° en caisse au niveau local correspondait à la contrainte de transport des fonds. L’E a souhaité bénéficier d’une vision d’ensemble de ses moyens. Il est devenu important d’opérer une centralisation des mouvements financiers. Il fallait que le trésorier de telle ville puisse effectuer une dépense pour un autre, le système s’est d’abord modifié avec des inscriptions comptables et par une remontée d’informations, la centralisation des comptes.

Ordonnance du 28 septembre 1523 crée le trésor de l’épargne : c’est l’ancêtre du trésor public. Parallèlement à cette centralisation comptable cela a été le travail des ministres des finances de s’affranchir des opérateurs privés qui maniaient pour le compte de l’E, les deniers publics.

Historiquement on se méfie de l’intervention de personnes privées dans la gestion des deniers publics synonyme d’abus.

2) De la comptabilité de flux à l’approche patrimoniale

On distingue 2 types d’opération inscrites dans les comptes. Les comptables vont inscrire les recettes et dépenses dans le cadre de caisse, ils tiennent une comptabilité de flux. Il s’agit de comptabiliser les mouvements au moment où ils entrent ou sortent des caisses. L’art 28 de la LOLF organise ette comptabilité des reccettes ett dépenses. Parallèlement l’E tient sa comptabilité générale. Cette comptabilité est prévue à l’art 30 de la loi organique et elle s’opère selon le système des droits constatés. Elle correspond à une approche patrimoniale de la comptabilité publique.

Le comptable inscrit les mouvements au moment où ils ont lieu. L’approche est dite de droit constaté puisque la recette est inscrite no pas au moment de la liquidation. Si au niveau local on cherche à éviter les erreurs, les détournements, au niveau national on cherche une vision d’ensemble, ce à quoiles partenaires se sont engagés.

La comptabilité de caisse ou de flux23

La comptabilité de droit constaté

Le bilan :L’E tente de mettre en œuvre un bilan de son patrimoine. Le bilan est l’image à un moment donné de l’ensemble du patrimoine d’une personne. On peut envisager de faire un bilan tous les jours. Généralement pour les personnes morales on fait le bilan à la fin de l’exercice (31 décembre). Au bilan on trouvera l’ensemble de l’actif (possessions) et de l’autre coté l’ensemble des dettes, au passif. L’idée est d’avoir une vision à travers l’E ce que sont ses dettes, ses comptes et à dépasser le simple mouvement financier. L’intérêt du bilan est d’enfin avoir une idée de ce que sont les dettes. Chaque 31 décembre on pourra comparer d’une année sur l’autre pour voir si l’E s’est enrichi ou appauvri. Le porte avion CDG est une possession de l’E, à quel montant est-ce qu’on l’inscrit au bilan ? montant des travaux, montant des travaux + les réparations … ? La loi organique impose que la comptabilité de l’E soit sincère et cette sincérité fait référence au montant inscrit. Il faut informer sur la qualité du patrimoine de l’E. Ex : la Joconde, est-ce qu’on l’inscrit à 100 millions d’euros ou à 1€ parce que l’E ne la vendra jamais.

Autre difficulté : la loi organique à l’art 58-5 impose une certification des comptes par la Cour des comptes. La querelle dépasse le niveau administratif. Jusqu’à maintenant la Cour des comptes a toujours certifié les comptes de l’E français avec réserve. La Cour n’accorde pas une certification complète, elle estime que sur certains points les comptes manquent en partie de sincérité. La Cour pourrait refuser de certifier les comptes ce qui serait grave parce qu’une alerte à l’ensemble des partenaires financiers de l’E que les comptes sont mal tenus.

§2. Le contrôle des comptes

Art 15 de la DDHC : « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».« Demander compte » : formule qui n’existe pas ailleurs, soit on rendra un compte, implique une mission. Soit on présentera un compte qui relève plutôt de l’information. Un agent public est quelqu'un qui manie de l’argent publics c’est autant un comptalbe qu’un ordonnateur. L’a° au sens large c’est l’action, l’activité. C’est un regard porté sur la régularité et l’efficacité de l’argent public. Le contrôle des comptes de l’E est susceptible de revêtir u grand nombre de formes.

A. La vérification des comptes des comptables

Les comptables sont ceux qui manient l’argent public. Inscrivent recettes et dépenses.Ils sont soumis à un contrôle administratif et juridictionnel. Ils peuvent voir leur responsabilité engagée. Cette responsabilité permet de maintenir la qualité de la comptabilité.

1) Les contrôles administratifs et juridictionnels

A l’origine le comptable tient une caisse, les différentes caisses ont été regroupés, centralisation des caisses au sein d’un unique comptable public au niveau local. Il y avait ensuite une centralisation des écritures comptables. Au cours de cette centralisation s’opère u contrôle de la qualité des écritures art 13 du décret du 29 décembre 1962 exprime ce principe du contrôle réalisé lors de la centralisation des écritures comptables. Cette centralisation s’opère à plusieurs niveaux. D’abord chaque comptable au niveau local va transmettre à un comptable centralisateur qui transmet à la direction générale de la comptabilité publique qui va agréger l’ensemble des écritures comptables du territoire national. Parallèlement il s’opère un autre type de contrôle administratif par le biais de l’inspection des finances. Cette inspection est le corps de contrôle du ministère des finances. À l’origine, sous l’empire, la mission de l’inspection consiste à vérifier la qualité des écritures. L’inspection dispose pour cela de 2 types

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d’investigation : les contrôles sur pièces et les contrôles sur place. Elle va se déplacer chez un comptable centralisateur. A coté de ces missions, el’inspection a vu ses missions évoluer et elle joue un role d’expert financier.

Le contrôle du comptable centralisateurLe contrôle de l’inspection des finances

En plus des contrôles administratifs, il y a :

- Un contrôle juridictionnel de la Cour des comptesCréation en 1518 par Philippe V Le Long. Cette juridiction va être réorganisée et unifier par la loi du 16 septembre 1807, qui institue UNE Cour des comptes à Paris. La nouveauté réside en l’unification du système. La Cour contrôle les comptes des comptables, elle est censée regarder le regard d’un juge sur l’ensemble des inscriptions qui concernent les mouvements de recettes et de dépenses. Depuis son origine, la Cour centralise les comptes et procède par sondages. Si le compte est régulier, le magistrat accordera décharge du compte au comptable. Le comptable est déchargé de son compte, il n’en est plus responsable. Si le compte n’est pas régulier, le comptable devra compléter, il est déclaré en débais.La Cour peut ériger en comptable de fait n’importe quelle personne qui aura manié de l’argent public. Cela signifie que dans une association para municipale, le beau-frère du maire qui organise la kermesse peut être déclaré comptable parce qu’il manie l’argent public. Dès lors où une personne est déclarée comptable de fait elle est astreinte au même contrôle que les comptables réguliers. La CEDH dans un arrêt Martinie du 12 avril 2006 a déclaré que la procédure juridictionnelle des comptes n’est pas conforme aux garanties liées à un procès équitable. La loi du 28 octobre 2008 a renforcé la procédure contradictoire à la Cour et séparer plus strictement les fonctions d’instruction et de jugement.

2) La responsabilité des comptables

Les comptables sont personnellement et pécuniairement responsables des opérations dont il a la charge.Cette responsabilité peut être mise en œuvre soit par le Ministre des Finances, soit par

La responsabilité qui pèse sur le comptable est étendue, il est responsable de l’ensemble de ses inscriptions, de leurs irrégularités (erreur ou fraude). Il est également responsable des irrégularités commises par ses services. Il est aussi responsable de ses prédécesseurs, un comptable public qui prend la place de quelqu'un d’autre dispose de 6 mois pour émettre des réserves. Si au bout de 6 mois aucune réserve n’a été émise, il y a 2 responsables. Avant la prescription était de 10 ans, la responsabilité a été ramenée à 6 ans. Le comptable est aussi responsable de son manque de diligence. On constate que comme leur responsabilité est étendue, les comptables publics disposent de prérogatives de droit commun. Dans la mesure où le comptable public dispose de ces prérogatives. Un recouvrement dont il sait qu’il est irrégulier commet un délit pénal que l’on appelle le délit de concussion.

La responsabilité est surtout personnelle et pécuniaire, le comptable doit en principe, les manquants de sa propre poche et ce quel que soit le montant.

19/11/09

La sévérité de la responsabilité qui pèse sur les comptables est susceptible d’entraver la dépense publique. Le comptable ne doit pas devenir un point de friction dans la dépense publique. On a mis en place une série d’atténuations de responsabilité. Quand un comptable voit sa responsabilité engagée, il peut justifier son action. La meilleure façon de se couvir d’une responsabilité reste l’assurance, les comptables ont organisé une caisse de garantie qui joue le role d’attéunateur de responsabilité. En cas d’irrégularités, juridiquement le comptable reste responsable mais pratiquement, la caisse peut atténuer la responsabilité. Elle ne joue pas en cas de fraude.

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L’autre procédure qui lui permet de ne pas assumer la responsabilité personnelle et pécuniaire est que le Ministre des Finances dispose du pouvoir de décharger le comptable des sommes dont il est redevable. Ce peut être en raison de la désorganisation du service (maladies…) ou ce peut être quand un comptable est acculé par une dépense, le comptable peut décider de mettre en paiement les ordonnancements qui lui ont été transmis. Ce pouvoir sonne comme la réparation d’une irrégularité budgétaire que de camoufler une irrégularité comptable. Pendant des années la Cour des comptes à dénoncer avec virulence cette décharge, tout d’abord parce que c’est son rôle que de dénoncer les irrégularités financières au sens large. En dénonçant ces décharges, la Cour dénonçait en fait soit la désorganisation des services comptables (les services n’ont qu’à être bien gérés), soit le fait que les budgets avaient été mal calibrés. Par exemple que les dépenses de personnelles avaient été mal évalués ou que les dotations ont été effectuées trop tard. La loi du 28 octobre 2008 est venue encadrer la décharge. Cela signifie que dorénavant on distingue l’amende du montant de l’irrégularité budgétaire. Le ministre peut décharger de l’irrégularité mais pas de l’amende qui reste à sa charge. En théorie ce n’est pas la faute du comptable, le fait d’être condamné par une amende est perçu comme une injustice. L’amende est minime, un comptable peut en supporter le poids. En revanche, ces condamnations sont publiées au JO, mauvaise pub. La réquisition est possible pour tout ordonnateur qui voit Tout ordonnateur peut s’opposer au paiement d’une dépense. L’ordonnateur peut réquisitionner le comptable. Ces limites montrent que l’on cherche la possibilité d’arrondir les angles et de finir une dépense complexe.

Une responsabilité étendueLa responsabilité personnelle et pécuniaireLes atténuations de responsabilités nécessaires

B. Le contrôle des comptes des ordonnateurs

Un ordonnateur est à la fois un être politique et administratif, l’ordonnateur principal étant le ministre. Cette dualité le conduit à être soumis à de nombreux contrôles et donc à de nombreuses responsabilités.

Avec tous les contrôles qui pèsent sur l’ordonnateur, on peut penser que les irrégularités ont peu de chance d’intervenir. On peut en revanche penser que la dilution des contrôles crée une dilution des respnsabilités et que donc l’ordonnateur est assez peu responsable.

1) L’ordonnateur « être politique »

Ex du ministre. Les crédits budgétaires sont mis à la disposition du ministre, par mission puis programme puis distinction des cradits de personnels et des autres qui sont soit des crédits d’engagement ou de paiement. La globalisation des crédits : cadre large, peu contraint, les crédits sont dits globalisés dans les mains de l’ordonnateur. Il y a cependant un plafond. Depuis la Loi du 25 mars 1917 que l’ordonnateur ne peut dépasser. Au niveau du ministère on adjoint au ministre un contrôleur budgétaire et comptable du ministère (CBCM). Chaque ministère comprend un contrôleur budgétaire te comptable, il seconde le ministre dans la tenue de sa comptabilité administrative. Il aide le ministre à tenir une comptabilité de ses engagements (décisions de dépenser) et de ses ordonnancements (ordre de dépenser). Le décret du 28 novembre 2005 qui a institué le CBCM lui a confié une nouvelle mission celle de tenir la comptabilité des dépenses du ministre, c'est-à-dire des paiements. Il devient donc bien aussi un comptable. Il est chargé d’organiser la procédure de dépenses pour le compte du ministre. Il va entrer en contact avec les différents comptables pour les intégrer dans la comptabilité du ministre. Le CBCM est un haut fonctionnaire pour ne pas qu’il soit exercé sur lui des pressions de la part du ministre. Si malgré ce verrou, le ministre ou ordonnateur dépasse ses crédits, sa responsabilité est engagée.

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La Cour de Justice de la République art 68-1 de la C° instituée sous la IIIème est susceptible de statuer sur les irrégularités et condamner les ministres. Cela n’a jamais eu lieu. Si condamnation il y avait, le ministre pourrait se voir condamner à rembourser les dépassements de crédits. Le règlement de comptes politique : le dépassement de crédits n’est pas imputable à un ministre, c’est un problème de calibrage. Dans la mesure ou la faute n’est pas politique.

Le dernier cas possible est la décison d’engager la responsabilité politique du ministre par l’AN art 49 C°.

Au niveau politique s’il y a une interdiction de principe elle n’est pas suivie des faits.

-La régularité budgétaire

-Une responsabilité civile et pénale

-La responsabilité politique

2) L’ordonnateur « être administratif »

Pour les marchés les procédures sont de plus en plus contraignantes plus le marchés est important. On saucissonne le marché, pour réduire leur importance.

Pour pallier les difficultés la loi du 25 septembre 1948 est venue intreduire une Cour de Discipline Budgétaire et Financère (CDBF). C’est un organe associé à la Cour des comptes. Elle est composée de 6 membres, 3 membres du CE et 3 de la Cour des comptes. La CDBF reçoit les affaires qui lui sont présentées par les comptables, les ministres ou les CBCM, les instruit. Eventuellement elle procède à des condamnations. Elle a juridiction sur l’ensemble des agents publics. Cela signifie qu’un préfet peut être passible de la CDBF. On a estimé qu’il n’était pas opportun de soumettre à la CDBF les membres du G. A partir du moment où le ministre n’est pas passible, quand on sent poindre l »irrégularité on la fait remonter au ministre, donc le plus haut personnage endosse la responsabilité de l’acte et il n’y a en fait pas de responsable. Les fautes personnelles commises dans l’exercice de leur fonction par les agents publics au préjudice d'une personne publique : l’imputation irrégulière d’une dépense. Ex : un ministre décide de régler des agents non pas au titre du titre 2 (qui correspond aux dépenses de personnels) mais au titre d’un autre sur lequel il reste des crédits ; Fait d’engager une dépense pour une autre personne qui n’y est pas habilitée, il n’y a pas d’irrégularité comptable mais une irrégularité de l’acte.

La CDBF est une juridiction dite répressive. Elle pourra prononcer des amendes et prononcer la publication du jugement. L’amende peut être considérée comme minime, montant pas dissuasif, mais ce qui est dissuasif est la publication au JO. Décret du 17 juin 2005 a effectué la conformité des procédures devant la CDBF avec la CEDH.

Un organe « associé à la Cour des comptes »Les justiciables de la CDBFLes infractions sanctionnéesExemption de sanctionSanctions

C. Le contrôle des comptes des ordonnateurs

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Est apparu récemment le terme de gouvernance dans le vocabulaire public. La gouvernance désigne la décions, le contrôle de la décision et l’amélioration, l’exécution de la décision. Ce qu’on recherche c’est élucider ou distinguer les qualités de gestionnaire de l’ordonnateur.Originellement il existait un comité d’évaluation du coût et du rendement des services publics, crée par le décret du août 1946, supprimé en 2006.Ce comité d’évaluation avait pour fonction de réduire les coûts et d’améliorer le rendement des organismes chargés d’exécuter une activité publique. C’est la Cour des comptes qui a repris cette mission de contrôle et gestion de la dépense publique.Le bon emploi des crédits porte sur la régularité de la gestion mais aussi sur son efficacité. Les magistrats vont opérer des communications administratives. Elles vont prendre plusieurs formes selon leur provenance et leur destination. Quand la mauvaise gestion concerne plutôt un service, c’est un président de chambre qui va envoyer une lettre.La publicité de ces communications, en théorie elles sont adressées à l’intéressé, certaines peuvent être reprises dans les rapports annuels.

L’inspection générale des finances peut être appelée à aller auditer les service. L’inspection générale des finances a vocation à contrôler tout ce qui touche aux finances publiques, elle pourra critiquer dans son rapport la gestion d’un ministère. Les ministères sont incités à établir une comptabilité des coûts de leur action. Cette comptabilité est pensée comme un outil de pilotage de la dépense publique qui permet aux ordonnateurs de disposer d’un outil. Le terme de responsabilité prend une autre signification il ne s’agit plus d’aller chercher une responsabilité mais inciter les ordonnateurs à mieux gérer leurs dépenses. Le ministre est responsable au sens où on lui fait confiance t on lui demande de gérer au mieux les crédits.

1) Les regards extérieurs posés sur la gestion administrativeL’analyse de la gestion par la Cour des comptesLe contrôle du comité d’évaluation du coût et du rendement des services publics2) L’appréciation de sa gestion par l’administrationLes rapports des inspections générales et de l’inspection générale des finances sur la gestion des servicesUne comptabilité d’analyse des coûts des actions

Chapitre 3. Présentation de la dynamique des finances de l’Etat : gouverner c’est dépenser

Cette formule est ancienne on sait que la dépense recèle 2 dimensions : administrative et politique. La dimension politique recèle 2 acceptions. D’un côté le budget traduit une politique. Le budget est aussi un enjeu politique, enjeu de pouvoir entre les différents acteurs : le G, en son sein le PR, le PM, les ministres, face à lui le P, en distinguant majorité opposition, les commissions, les 2 chambres. L’acte budgétaire induit des relations entre les différents acteurs, ces relations sont encadrées au sens strict par le droit budgétaire. Chacun des acteurs disposent d’une parcelle de ce pouvoir. Les problématiques dans ce type de sujet sont politiques, elles peuvent concerner la définition du régime politique, plus le P a de pouvoir plus le régime est parlementaire.

1ère phase : préparation du projet de loi de finances (PLF), témoigne d’un pouvoir d’impulsion des politiques publiques. Distinguer les pouvoirs du G, du P et de l’A° elle-même. 2ème phase : discussion du PLF devant le P, on se demande quel est le degré du pouvoir d’intervention du P. 3ème phase : exécution du budget une fois voté. Il s’agit de mettre en œuvre la loi de finances et se poser la question de savoir dans quelle mesure le cadre est ou n’est pas modifiable. 4ème phase : contrôle de l’exécution du budget. Comment entendre le terme de contrôle ? simple vérification de la conformité de l’exécution ou regard porté sur la qualité, efficacité de la gestion publique ?

Ces problématiques concourent à établir la place relative des acteurs.

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Dès la C° de l’an VIII, art 45 distingue le pouvoir du G, pouvoir d’impulsion et d’exécution, du pouvoir du P, pouvoir de vote, donc de décision. Ce dispositif est repris dans toutes les autres. C° 1958, art 20 et 34.

Pluralité des acteurs et séparation des pouvoirsLes quatre temps alternésProblématique

Section 1. Elaboration de la loi de finances

25/11/09

La LOLF est d’initiative gouvernementale§1 La préparation du projet de budget de l’État par le ministre des Finances

A. L’encadrement politique du PF

Phase d’élaboration (préparation & délibération) :Au sein de l’art.38 de la LOLF on détermine les rôles : - PM en charge de la préparation du projet de loi- Le ministre des finances va préparer le PLF- Délibéré en conseil des ministres

Ministères dépensiers au sein desquels direction des affaires financières (DAF) pour mettre en œuvre politiques publiques et qui pour cela dépensent.La Direction du budget placé sous le ministre du budget et des comptes publics (Woerth).

Le PLF de 2010 commence à être préparé en 2009 lors d’un séminaire gouvernemental. Le PM va cadrer le PLF ie dire les objectifs du gouvernement.

B. La préparation des budgets par les services financiers

Chaque unité budgétaire devrait entamer un dialogue de gestion avec l’unité du dessus. Volonté d’être sur le terrain pour voir les besoins et d’avoir des acteurs locaux. Au sein de chaque unité, le gestionnaire de crédit va préparer un budget.Le responsable de BOP (budget opérationnel de programme) va commencer un dialogue de gestion avec le responsable de programme.Donc dialogue à 3 niveaux : mission => programme => BOP

Budget est évalué au niveau d’une mission, puis divisé en programmesAprès 4 ans d’expérience de dialogue de gestions on constate que le dialogue de gestion n’a plus lieu car les administrations l’estiment inexistante. Le dialogue de gestion est « chronophage » ie dévoreur de temps.

Chaque ministre est responsabilisé financièrement, il connaît de montant de son budget et va le répartir au sein des programmes.

C. Les perspectives du ministère du budget

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Le ministre du budget effectue une préparation horizontale du budget. La préparation du budget qui est en lien avec la direction de la prévision et la direction générale des impôts va tenter d’établir ce que va être le volet recettes du PLF. Elle est aussi en lien avec les ministères dépensiers par le biais du CBCM, agent du ministère des finances placé auprès du ministre dépensier pour l’aider. Le CBCM est capable d’alerter la direction du budget sur ce que sont les difficultés ou tensions qui se manifestent sur l’exercice en cours. En cours d’année on est capable d’envisager le budget et d’où les difficultés vont venir. En temps réel il est délicat d’évaluer les dépenses du titre II et III (personnel et fonctionnement), il reste une marge d’erreur, on sait à plus de 90%. La marge d’erreur sur le budget de l’E c’est 3%. La direction du budget tentent de comprendre les tensions qui vont peser sur les dépenses. À partir de cette prévision de recettes et de dépenses la direction établit un montant de déficit prévisionnel, un projet d’article d’équilibre. Il s’engage entre les services dépensiers et la direction du budget des réunions de budgétisation : Ces réunions sont les moments au cours desquels la direction du budget (un énarque de 25 ans sortant de l’école) va rencontrer un responsable de programme (un autre énarque mais plus vieux). Une discussion se tient entre le responsable de programme et l’agent de la direction du budget et cette discussion porte sur la soutenabilité du programme. Cette discussion est mal vécue par les administrations centrales parce qu’elle se font dire par un jeunot qu’elles vont devoir se débrouiller. Au cours de ces réunions, la direction du budget vont tenter d’arriver à un compromis.

D. La finalisation du budget

Cette finalisation dépasse le cadre administratif. Soit les ministres et responsables de programme acceptent le budget négocié soit ils ne l’acceptent pas. Ce budget négocié est en quelque sorte officialisés par les dossiers de restitution. Si le dossier de restitution ne satisfait pas le ministre et ses responsables de programme ils vont en appeler au PM, c’est ce qu’on appelle l’arbitrage. L’arbitrage n’est jamais acquis, de temps en temps il donne plus de moyens, de temps en temps il ne donne rien. C’est quitte ou double, si le ministre dit non, le service ne pourra rien faire l’année suivante. L’arbitrage du PM est une solution extrême, pendant tout le reste de la législature si le PM dit non, le service ne pourra plus obtenir de crédits. Envoi de lettres plafonds par le PM aux ministres, ces lettres viennent figer les montants qui sont à répartir entre chaque mission dans le cadre du budget. Une fois que les lettres plafonds sont parvenues il existe un sur arbitrage du PR, il est nié par l’ensemble des acteurs, personne ne dira que ça existe. C’est un problème institutionnel, le PR n’étant pas compétent. Le PM va devoir revoir ces lettres de plafonds. Une fois que les dossiers de restitution ont été transmis et que les lettres de plafonds ont été envoyées, chaque responsable de programme va déployer ses crédits au niveau de ses actions et va préparer son bleu budgétaire en liaison avec les services de Bercy. Les services de Bercy centralisent toutes les dispositions susceptibles d’être dans le PLF. Tout cela va être envoyé au CE. Le CE émettra un avis sur la légalité des mesures qui lui sont soumises. Les ministres eux sont bien avertis à l’issue des réunions de la répartition des crédits. On opère la répartition définitive des crédits manifestée par les bleus. Si l’on fait la somme des bleus budgétaires et qu’on la compare avec les lettres de cadrage, on peut chiffrer le sur arbitrage.

§2. La délibération du PLF par le Parlement

Le PLF a été soumis au Conseil des ministres qui a adopté le projet, mois de septembre, c’est traditionnellement au Conseil des ministres de rentrée qui voit l’adoption du PLF par le G. Il est transmis au P qui va le discuter, amender et le voter (= la délibération). Le fait que la délibération incombe au P découle de l’art 14 de la DDHC « les citoyens ont le droit de consentir librement la contribution… ». C’est de ce consentement de l’impôt que découle l’obligation de transmission au P. Cette transmission constitue un des temps forts de la vie parlementaire. C’est au moment de la discussion du budget que les G tombaient au XIXème et jusqu’à la WWII. En 1958, les rédacteurs de la C° ont cherché à rationaliser les pouvoirs du P. Cette rationalisation a été telle que la phase de délibération du PLF a perdu de son intérêt. Edgar Faure a dit qu’il s’agissait d'une phase de « litanie, léthargie et liturgie », longue et ennuyeuse énumération. Pourquoi ce qui était le temps fort de la vie

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politique est devenue une période sans intérêt ? La réponse tient dans la rationalisation des pouvoirs du P. Elle implique 2 mécanismes quasiment antagonistes, il s’agit d’assurer la continuité de l’E, en mettant en œuvre l’antériorité du vote de la loi de finances. Il s’agit d’un autre coté d’assurer la mise en œuvre de la démocratie financière et garantir le pouvoir des assemblées.

A. La mise en œuvre de la démocratie financière

1) La priorité de l’AN

L’art 14 de la DDHC implique que le P doit voter le budget. Il a été établi à l’origine, que la loi de l’impôt et qui allait devenir la loi de finances devait être transmise d’abord à la chambre des députés, priorité sur la chambre élue. Ce principe perdure même si les 2 chambres sont élues. L’art 39 de la C° accorde la priorité à l’AN, ceci met en œuvre l’art 14 avec priorité à la chambre élue au suffrage universel direct. Le PM qui vient d’obtenir l’aval du G pour présenter le PLF, dépose le projet sur le bureau de l’AN, celui-ci le renvoie en commission.

2) L’intervention des commissions

L’art 39 de la loi organique prévoit que le PLF est envoyé à la commission chargée de l’examen de la loi de finances. Cette commission des finances est un acteur majeur elle se prononce sur l’ensemble des articles du PLF. Elle est à l’heure actuelle présidée par un député de l’opposition (Didier Migaud), ceci est important, cette nomination a été faite à la demande du PR, c’est une grande avancée dans la démocratie financière, ceci était souhaité depuis longtemps. Si on peut accorder la présidence à un député de l’opposition, le rôle important est celui de rapporteur général qui lui est un député de la majorité. Le rapporteur général rédige un rapport général sur le PLF composé de 3 tomes, le premier est une analyse globale, le tome 2 porte sur la première partie du PLF et le tome 3 porte sur la seconde. Pour seconder le rapporteur général il existe des rapporteurs spéciaux, chargés chacun de l’examen des crédits d’une mission. La démocratie financière a été améliorée par l’art 49 de la loi organique qui fait obligation au G de répondre à toutes les questions qui lui sont adressées par les rapporteurs spéciaux. Ces questions émanent des rapporteurs spéciaux qui tirent de l’art 47 de la loi organique des pouvoirs étendus. Ils permettent au rapporteur de se rendre dans les ministères pour y voir les dossiers. C’est une nouveauté. Jusque dans les années 90 les députés disposaient de pouvoir d’enquête mais très théorique. Depuis il a été introduit dans la loi organique. Chacune des autres commissions permanentes va recevoir le bleu qui le concerne pour émettre un avis. Au sein de la commission des affaires culturelles, on trouve un député en charge d’un rapport pour avis sur la mission recherche. Les membres e ces commissions permanentes ne sont pas des spécialistes des questions financières. Si le premier avis peut être un avis averti le second n’étant pas émis par des gens qui s’y connaissent à peu d’intérêt.

3) Le droit d’amendement

Ce droit symbolise la capacité des parlementaires à intervenir dans la procédure législative. Art 44C, les membres du G et du P en disposent. Les membres du G en disposent à chacune des étapes de la délibération, un ministre peut proposer un amendement à l’AN ou au Sénat, un parlementaire ne peut en proposer un que dans sa chambre. En 1958, le constituant a rationalisé les pouvoirs des parlementaires. L’art 40 C est venu préciser que les amendements ne sont pas recevables s’ils ont pour conséquence de diminuer une ressource publique ou de créer ou d’aggraver une charge. La première idée de ce texte est celle de la recevabilité des amendements, un amendement est proposé par un parlementaire et il est soumis avant d’être mis en discussion au Président de la chambre qui discutera de le distribuer. Or le P de l’AN et du Sénat sont les juges de la recevabilité financière des amendements. Si un des présidents décident que l’amendement n’est pas recevable, ce dernier ne sera pas distribué. Ce terme de la recevabilité constitue un contrôle ferme qui vise à éviter un certain type d’amendements. La 2ème idée

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concerne le fonds de ces amendements. La portée de l’art 40 concerne la démagogie financière, il s’agit de responsabiliser les parlementaires en matière budgétaire. Pour éviter les amendements irresponsables, les parlementaires ne peuvent pas baisser les ressources mais ils peuvent les augmenter. Il faut apprécier l’augmentation de ressources (ex : porter la TVA de 5,5 à 19,6%) ou la diminution par rapport au droit existant (suppression de la taxe professionnelle, amendement pour proposer la suppression de l’art concernant cette suppression). À l’inverse, un parlementaire ne peut pas proposer d’augmenter une charge (augmenter les crédits de l’université) en revanche il peut proposer de la baisser. Chaque chambre a développé sa propre « jurisprudence » au sujet de la recevabilité financière des amendements. Les 2 chambres acceptent les principes d’une compensation entre les ressources. Ex : baisse la TVA en échange d’une augmentation de l’IR. Au niveau des charges : à l’AN on n’acceptait pas de compensation entre les charges, au Sénat on l’acceptait. À la fin ‘90s, les parlementaires vivaient l’art 40 comme une forte contrainte mais les députés la vivait encore plus durement que les sénateurs. En 2000, commence la phase de négociation de la LOLF. Les députés souhaitaient une renégociation des termes de l’art 40 de la C°. C’était pas la loi organique que l’on allait trouver une astuce pour redonner une marge de manœuvre aux parlementaires. Henri Emmanuelli a trouvé l’astuce : Art 47 précise que la notion de charge telle qu’entendue dans la loi doit être assimilée à la mission. En assimilant charges et missions on interdit les parlementaires d’augmenter les crédits d’une mission mais sous la mission il est possible de réorienter les politiques publiques entre les programmes. Si l’unité de vote est la mission, l’unité d’amendement est le programme.

4) La procédure de discussion et de vote

Dans les ‘90s le G de Michel Rocard avait inauguré une pratique institutionnalisée en 1996, le débat d’orientation budgétaire (DOB). Ce débat est repris à l’art 48 de la loi organique, il se déroule au printemps et vise à donner la liste des missions et des programmes. Il permet un débat sur la nature et le périmètre des politiques publiques. Ce débat est formalisé dans un rapport sur l’évolution de l’économie nationale et l’évolution des finances publiques.

Le vote du PLF : la discussion en séance commence par une discussion de la 1ère partie, l’art 42 de la loi organique vient préciser que la 1ère partie doit être adoptée avant que l’on ne procède à l’étude de la 2nde

partie. L’idée est de contraindre les parlementaires à d’abord discuter le cadre financier global et déterminer les conditions de l’équilibre financier. Les parlementaires passent ensuite à l’étude de la 2ème

partie de la loi de finances. L’art 43 précise que le vote des crédits s’effectue par missions. Dans les décrets de répartition le G a l’obligation de respecter ce qui a été délibéré par le P. La discussion au niveau des missions : sous le régime de l’ordonnance de 1959 on distinguait les services votés et les mesures nouvelles, les parlementaires votés en une fois les services votés et discutaient ensuite les mesures nouvelles. Les services votés correspondent au budget de l’année précédente. Aujourd'hui, la loi organique de 2001 organise la justification des crédits au premier euro. Concrètement en cours de discussion de la 2ème partie, les parlementaires sont susceptibles de baisser les crédits à zéro sur un programme s’ils le souhaitent. Cette justification peut permettre aux parlementaires de manifester leur défiance face à une administration.A l’issue de la discussion, il peut y avoir saisine du CC permise par l’art 61. Régulièrement les lois de finances étaient déférées au CC. Récemment elles ne l’ont pas été. Il existerait certaines sources d’inconstitutionnalité dans les lois de finances et ces sources seraient liées à la mise en œuvre de la loi organique. Pour ne pas risquer la censure des premières lois de finances adoptées en mode LOLF pas de saisine. Le président de la commission qui est membre de l’opposition désormais, peut donner son avis, il permet à l’opposition de passer des dispositions, en échange pas de saisine. Une fois que le CC s’est prononcé il peut censurer complètement la loi ça s’est vu une fois, il peut censurer des dispositions (c’était régulier) ou peut émettre des réserves d’interprétation (rares). La loi peut ensuite être promulguée et elle doit l’être avant le début de l’exercice qu’elle concerne.

B. Assurer la continuité financière de l’Etat

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Cette continuité est inscrite dans le principe d’antériorité. Ce principe demande que la LF soit adoptée avant le 1er janvier de l’année qu’elle concerne. L’art 47 de la C° pose un cadre global à la délibération du PLF. L’art 47 est repris et confirmé par les art 39 et 40 de la loi organique. Le P est contraint par un délai global de 70 jours, ce délai cours à compter du 1er mardi d’octobre. Cela signifie que le G doit avoir déposer sur le bureau du Président de l’AN avant le 1er octobre. À la mi-décembre le texte doit être voté. Au sein de ce délai un premier délai est consacré à l’AN, délai de 20 jours pour la transmission du texte de l’AN au Sénat, les sénateurs disposent en réalité de 60 jours parce qu’ils commencent en même temps que les députés. La loi organique a changé une chose. En 2001 le Sénat était saisi du texte du G, depuis la loi organique le Sénat discute du texte fourni par l’AN, sont donc introduites les avancées. 10 jours pour la commission mixte paritaire.Les délais sont contraignants. Si le P ne respecte pas son délai le G est susceptible de mettre en œuvre le PLF par voie d’ordonnance, le P perd alors son pouvoir d’amendement. La sanction est la même au niveau de chaque chambre. Chacune des chambres qui excéderait perd son pouvoir d’amendement si elle dépasse son délai. Il s’est développé une grande tolérance à l’égard des contraintes de calendrier, il est fréquent que le P mette plus de 70 jours à étudier le texte. Jamais le CC n’en a tenu rigueur. En revanche dans une décision du 30 juillet 1986, le CC a validé la pratique du délai supplémentaire accordé à l’une des chambres (+ de 40 pour l’AN) à condition de ne pas réduire le délai d’examen imparti à l’autre chambre. En matière de LF l’urgence est de droit. Les textes font une navette entre les 2 chambres, ils doivent être votés à l’identique dans les 2 chambres. En matière financière on n’a pas le temps. Depuis 1959, l’urgence est réputée de droit en matière de LF et ce dispositif est inscrit à l’art 40 de la loi organique de 2001. L’urgence ou procédure accélérée (depuis 23 juillet 2008) est décrite à l’art 45 C, elle permet au PM d’interrompre la navette parlementaire pour réunir une commission mixte paritaire. Cette procédure est de droit à l’issue de la 1ère lecture, le PM la réunit, elle dispose théoriquement de 10 jours pour résorber les conflits qui peuvent exister entre les 2 chambres. Les divergences entre le PLF adoptée par l’AN et Sénat ce ne sont que les amendements sénatoriaux, la commissions mixte paritaire permet de réétudier les amendements sénatoriaux. Si elle parvient à un accord alors le projet est soumis pour vote aux 2 chambres. En revanche si la commission ne parvient pas au compromis alors les 2 chambres sont ressaisies du texte et s’il y a encore conflit l’AN a le dernier mot.

- Les lois de l’art 45 de la LO : idée est de permettre l’adoption d’un texte qui aura valeur de LF avant le 31 décembre. La LO réalise un apport qui repose sur l’expérience en introduisant cette catégorie particulière de LF : les lois de l’art 45. L’idée est de palier 2 difficultés : dépôt tardif du PLF par le G.Cas du dépôt tardif : motion de censure sous G Pompidou, le nouveau G doit présenter en urgence un nouveau PLF. On a d’abord adopté la 1ère partie et discuté l’année suivante la 2nde partie, la LO permet de qualifier de LF ce qui ne constitue que sa 1ère partie. Cas de l’inconstitutionnalité du PLF : résulte encore de l’expérience, 1979, le G de Raymond Barre était en difficulté avec sa majorité parlementaire. Il ne parvient pas à adopter la 1ère partie, la 2ème oui. C’est l’ensemble de la LF qui est déclarée inconstitutionnelle.

02/12/09 Section 2. L’exécution de la loi de finance

C’est un acte juridique qu’il faut mettre en œuvre, on va constater deux mouvements afin de la mettre en œuvre : un mécanisme de transposition et d’intégration des dispositions juridiques dans la sphère fiscale. Comment va être mise en œuvre ce dispositif proprement budgétaire ?La loi de finance a été votée par missions, au sein de celle-ci on a une nomenclature de présentation des crédits qui se distingue en programme (unité d’amendement) et l’action (unité d’information). Toute cette mise en œuvre du budget va générer une série d’actes réglementaires => dans quelle mesure le pouvoir réglementaire est susceptible ou non de s’écarter de l’autorisation législative, du vote ?

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Les enjeux de l’exécution de la loi de finance sont symptomatiques du type de régime. Il faut distinguer deux types d’actes, actes réglementaires qui concourent à la mise en œuvre du budget et actes réglementaires qui concourent à la correction du budget.

§1. La mise en œuvre du budget de l’Etat

Exécution c’est tout ce qui va se passer entre deux budgets : les actes règlementaires qui vont être une simple mise en œuvre, on ne dépasse pas le cadre de la loi de finance et il y a ceux qui vont venir la corriger.

Il y en a d’autres qui vont traduire des mouvements de crédits qui ne sont pas forcement obligatoires.

A. Les décrets de répartition : la mise en œuvre au sens strict de la loi de finance

Décret qui chaque année, au lendemain de l’adoption de la loi de finance vont venir préciser l’autorisation accordée par les parlementaires. Répartir nos crédits au sein des missions en programme.

1) L’origine des décrets de répartition, une forme de déconcentration du pouvoir financier

La spécialisation des crédits était telle qu’elle descendait sous le titre comptable jusqu’au chapitre budgétaire. Sous les IIIe et IVe Rép, le pouvoir financier appartenait aux chambres et dès lors, la mise en œuvre du budget était bien considérée comme un acte administratif seulement. Des décrets de répartition venaient reprendre le vote tel qu’il avait été exprimé mais aussi les chapitres tels qu’ils avaient été exposés aux champs. Le P prononçait un avis sur les décrets de répartition. En 1959, avec la nouvelle C les choses avaient changées, le P était rationnalisé et le rapport budgétaire changeait. Pourtant, on a maintenu le caractère obligatoire de la prise en compte des documents budgétaires au niveau des décrets de répartition. Cela signifie que les commissions des finances n’exercent plus de contrôle sur ces décrets, dès lors ils ont bien changé de signification. Il s’agit aujourd’hui d’une forme de déconcentration du pouvoir financier, il est partagé avec le gouvernement.

2) La portée et la valeur juridique des décrets de répartition

Art 44 de la loi organique de 2001. Elle reprend le caractère lié de la compétence gouvernementale puisque les décrets répartissent les crédits conformément aux annexes législatives, modifiées le cas échéant par les votes du P. les décrets de répartition doivent reprendre ce qui est prévu sous l’unité de vote, c'est-à-dire l’unité d’amendement sous les bleus et doivent amender les crédits budgétaires au niveau des programmes. Il serait plus simple de voter par programme, seulement il y a un problème technique, on ne peut pas du fait du calendrier, voter au niveau du programme.

3) Globalisation des crédits et fongibilité asymétrique

Décrets viennent mettre à disposition les crédits au pouvoir exécutif. A ce stade,

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les décrets de répartition viennent établir les montants des missions, des programmes et distinguer au sein des programmes les dépense de titre II et préciser ce que sont les autorisations d’engagements et les crédits de paiements. On dit que les crédits sont globalisés par référence à ce qu’est notre nouvelle nomenclature budgétaire. A présent on ne distingue plus que les crédits du titre II. Les montants des ordonnateurs sont moins détaillés. Au sein de chaque programme, la loi organique met en œuvre la fongibilité asymétrique (biens fongibles : exactement interchangeables). Les crédits sont interchangeables, cela permet, au sein du programme d’opérer des mouvements de crédits. Mais, elle est asymétrique car au sein du programme, on peut délacer des crédits depuis le titre II vers les autres titres. En revanche, la fongibilité est asymétrique car je ne peux pas déplacer des crédits des autres titres vers le titre II. Les parlementaires fixent des plafonds au nombre d’emploies dans la fonction publique et fixe un montant maximum de ce crédit, on ne peut pas dépasser la limite.

B. Les mouvements de crédits techniques

En cours d’exécution du budget, Art 17 loi organique prévoit trois types de modifications formelles du budget.

1) Les fonds de concours, Art 17-2

= Un fonds à caractère non fiscal versé par une personne morale ou physique pour concourir à des dépenses d’intérêts publics et par les produits de legs et donation attribués à l’E. Au XIXe, sous la Restauration on met en œuvre le principe de non affectation d’une recette à une dépense. Les veuves souhaitent que l’argent de leurs maris sert à qq chose d’utiles, on assiste à toute un série de legs. On va créer une entorse à la règle de non affectation et autoriser par la biais d’un fonds de concours l’affectation des dons et legs. La technique va évoluer et nos fonds de concours permettent l’affectation d’une somme donnée à une personne qui souhaite concourir à une mission d’intérêt général. Il s’agit de permettre des financements croisés de missions d’intérêt général. Ex : inscription au sein du programme réseau routier national qui appartient à la mission transport.Pour concourir à une meilleure information du P, on va évaluer ces fonds de concours et les inscrire dans le fascicule « voie et moyen ».

2) Les attributions de produits, Art 17-3

Il s’agit d’observer des mouvements financiers qui ne sont pas prévisibles, au sens où ils ne dépendent pas uniquement de la volonté de l’E => inscrire rémunération des services qui sont rendus par l’E. Ex : le cas des médailles vendues par la Cour des comptes. Inciter les A° a mieux gérer les produits de leur activités. Cette incitation n’a lieu qu’à la marge (recettes de poche). Ces attributions de produits caractérisent bien la volonté de responsabiliser les A°. en cours d’exécution que les sommes vont être portées au budget.

3) Rétablissements de crédits, Art 17-4

Concerne ce que l’on appelle la correction des erreurs comptables, un ordonnateur a payé une dépense. Rétablissement des sommes, le programme ne

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sera pas le perdant. La loi organique a introduit un nouveau mécanisme qui relève de facturation de services entre A°.L’idée est de permettre une meilleure transparence de ce qu’est l’exactitude de l’exécution budgétaire.Ex : Le ministère des finances dispose d’un très grand nombre de bâtiments au centre de Paris, lorsque celui-ci a déménagé à Bercy, le ministère de la culture a récupéré un certains nombre de ces bâtiments. La loi organique essaye de responsabiliser ces gestionnaires de crédits en tentant de mettre en œuvre des loyers budgétaires, celui-ci viendrait abonder les crédits du ministère des finances, puisque celui-ci assume l’entretient des bâtiments.

§2. Les corrections apportées au budget

Il s’agit de dépasser la répartition de crédit. La loi de finance constitue un acte de prévision et d’autorisation et dès lors, son exécution ne devrait pas souffrir de modifications. Mais dans certains cas il convient de dépasser cet argument de la démocratie financière qui peut constituer un facteur de rigidité, en pratique aussi globalisée soit elle, l’autorisation peut finir par paralyser la gestion de l’E. L’E peut avoir de dépasser les crédits votés mais ce plafond de crédit budgétaire peut avoir été mal évalué. Il peut s’agir aussi de dépenser moins ou de dépense autrement.Comment permettre la conciliation de deux objectifs a priori antagonistes ? Respecter strictement le cadre de la démocratie financière tel qu’il a été défini par la loi de finance & permettre une adaptation plus fine de l’exécution budgétaire aux réalités de l’action publique.

03/12/09

A. Les modifications réglementaires des crédits

Ce dont on par les est de la possibilité pour le G de dépasser la globalisation des crédits. L’ordonnateur dispose d’une marge de manœuvre plus importante. Le G peut souhaiter encore dépasser cette marge de manœuvre. Ce qu’il souhaite c’est opérer des mouvements de crédits en cours d’exercice entre des programmes.

Il peut s’agir en cours d’exercice d’opérer des aménagements, parce que la prévision a été mal faite, ou dépassée, ou encore parce que les circonstances ont changé.

Il peut s’agir aussi en fin d’année de venir annuler les opérations qui n’auraient pas été exécutées. Soit on choisit de perdre les crédits, soit de les redéployer, c'est-à-dire les mettre à la disposition d’un autre ordonnateur.

1) Les mouvements de crédits en cours d’exercice

Il existe deux types de mouvement de crédits, ces techniques sont prévues aux articles 12-1 et 12-2 de la LO.

Il s’agit d’un côté des décrets de virement de l’art 12-1, c’est un mouvement de crédit qui s’opère entre deux programmes d’un même ministère. Par exemple, au ministère de la recherche et de l’enseignement supérieur, il est possible d’opérer un virement entre les crédits du programme enseignement supérieur et recherche et recherche aérospatiale. Ici, on dépasse les décrets de répartition,

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modification des décrets et surtout de l’autorisation parlementaire. On parle de redéploiement de crédits au sein d’un ministère.

L’art 12-2 permet d’opérer des décrets de transfert   : concernent des mouvements de crédits entre 2 programmes qui relèvent d’un ministère différent. Ces mouvements de crédits ne peuvent s’opérer que si le transfert permet de respecter l’objet de l’origine des crédits. Cela signifie que l’on prend en compte le fait que certaines missions sont interministérielles et que le cadre du ministère peut être dépassé. Ex : mission sécurité avec les programmes police nationale et gendarmerie nationale qui dépendent de ministères différents. On permet d’opérer un mouvement de crédit qui sera non pas un virement mais un transfert.

Cette atteinte à l’autorisation parlementaire est assez limitée dans la mesure où les mouvements de crédits s’opèrent dans le cadre d’une mission qui est la même. La LO a limité le montant de ces mouvements à 2% des crédits ouverts.

À côté des décrets de virement et de transfert, il existe une autre technique, les décrets d’avance, prévus à l’art 13 de la LO. Les décrets d’avance permettent d’anticiper une LF. On sait que le G a besoin d’une marge de manœuvre et qu’il aura besoin d’une LF. On est face à une urgence, c’est difficile à qualifier, c’est à l’appréciation du G. Ce qui motive un décret d’avance, c’est l’urgence. Le G pourra dépasser de 1% le montant des crédits ouverts à une mission.

Pour autant si cette situation d’urgence permet d’augmenter les moyens au sein d’une mission, il ne s’agit pas de porter atteinte à l’équilibre global qui a été voté au sein de la LF à l’art d’équilibre. On ouvre de nouveaux crédits, mais un décret d’avance exige une annulation correspondant au même montant d’autres crédits.

2) Correction en fin d’exercice

Les crédits sont mis à la disposition des ministres, cela signifie : le P vote l’impôt et les dépenses correspondantes, ces dépenses sont spécialisées en missions, en programmes. Les ministres ne peuvent pas dépasser ces crédits, mais ils n’ont aucune obligation de dépenser l’intégralité des sommes qui sont mises à leur disposition. On pourrait s’attendre à ce que les sommes non dépensées puissent être reportées. L’art 15 de la LO précise le principe de rattachement des crédits à l’exercice d’origine. Autrement dit, l’annualité budgétaire ne permet pas aux ordonnateurs de bénéficier du report de droit des crédits non consommés. En fin d’exercice, quand il existe des marges de manœuvres, on observe un comportement récurrent chez les ordonnateurs, qui consiste à épuiser les crédits disponibles. Ex : les crédits de carburants en fin d’année à l’armée, on observe une multiplication des exercices de vols à l’armée de l’air.

Ceci est dû au fait que les crédits ne sont pas reportables de droit ce qui génère des comportements irrationnels. Dès lors on autorise dans certaines conditions, le report des crédits. Les crédits sont spécifiés selon leur nature. En revanche, l’autorisation d’engagement est par essence pluriannuelle (ex : construction d’un bâtiment), elle est donc reportée chaque année. Inversement les crédits de paiement peuvent aussi être reportés, mais ce report n’est pas de droit, cela signifie que l’ordonnateur qui souhaite obtenir le report des crédits va négocier le report des crédits avec le ministre des finances parce que les reports sont opérés par arrêté conjoint du ministre concerné et du ministre des finances. L’arrêté conjoint permet de justifier les demandes de report. Les justifications acceptables sont les justifications techniques (ex : les mouvements influctueux). On ne confond pas le report de crédit avec la simple période complémentaire. Si pour des raisons techniques, l’opération de dépenses n’a pas pu être effectuée, elle peut être reportée sur le début de l’exercice suivant.

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Avant la LO, les arrêtés de report étaient adoptés très tardivement (mois de juin), les crédits qui n’avaient pas été consommés étaient gelés jusqu’à l’arrêté de report (été), ces 6 mois étaient préjudiciables. La LO impose que les arrêtés de report soient adoptés avant le 31 mars de l’année suivante. Les crédits ne sont donc plus gelés que pour 3 mois, il s’agit d’un délai incompressible, parce qu’il faut bien attendre la fin de la période complémentaire (va en général jusqu’à fin janvier - mi-février).

Si des sommes non dépensées ne sont pas autorisées à être reportées. - L’annulation des crédits devenus sans objet

Soit l’ordonnateur réalise que certaines dépenses ne seront pas effectuées et qu’il n’a pas réussi à redéployer, ils constatent que ces crédits sont devenus sans objet. Soit, et c’est plus fréquent, au mois de février et au cours des négociations sur les reports de crédits avec le ministre des finances, l’ordonnateur se fait expliquer que ces crédits sont devenus sans objet.

Cette annulation est opérée par un décret pris sur rapport du ministre des finances (art 14 LO). LE ministre des finances a donc une place centrale dans le report. L’art 14 prévoit parallèlement qu’en cas de détérioration de l’équilibre économique et financier, des crédits pourront aussi être annulés par décrets. Cette disposition est importante car elle justifie une pratique ancienne de ministère des finances qui date des années 1970 et qui s’est exprimée au cours des années 80-90, c’est la régulation budgétaire. C’est la pratique qui consiste pour le ministère des finances à piloter l’exécution du budget de l’E par le déficit. On parle aussi de pilotage par le solde.

Le P a mis des crédits à disposition des ministres (c’est une norme budgétaire). Il y a un pilotage de la dépenses publique par la normes, cela signifie que les ministres ne doivent pas dépasser la norme. Il y a un autre vote qui est celui du déficit, un solde. La direction du budget (le ministère) doit s’assurer en permanence que le solde ne soit pas dépassé, c’est le pilotage par le solde.

Les annulations et la régulation budgétaire : S’il y a un changement de circonstances, situation économique se détériore, les dépenses restent constantes. En revanche, les recettes conduisent à la détérioration du déficit et donc de l’équilibre financier. La direction du budget va ordonner le gel de certains crédits. Jusqu’en 2001, cette pratique était officieuse, la LO de 2001 a régularisé cette pratique en l’inscrivant à l’art 14. Cela justifie le pilotage par le solde, il était légitime. Et l’art 14 impose que la régulation budgétaire s’impose de manière transparente et que les données soient communiquées aux commissions des finances. Le montant de cette régulation est limité à 1,5% des crédits.

B. Les lois de finances rectificatives

L’art 1 de la LO précise que la LF va déterminer pour un exercice le montant des dépenses et charges. L’autorisation est valable pendant 1 an. Le pouvoir réglementaire peut à l’intérieur opérer différentes modifications. On aborde 2 difficultés : pour des raisons politiques ou économiques on peut souhaiter changer le budget, le rectifier. Mais en plus, on peut souhaiter ou devoir ratifier les mouvements de crédits opérés par voie réglementaire. Ceci est précisé à l’art 35 de la LO.

1) Modifier la LF de l’annéeIL s’agit de la vocation initiale de la LF modificative que de permettre à l’intérieur de l’exercice budgétaire l’expression d’un nouveau consentement en matière budgétaire. Ex : survenance d'une élection à caractère national. Qu’il y est ou pas alternance, il y aura de nouveaux députés, peut être même un nouveau G. Avant quinquennat les renversements de majorité ont été fréquents en France. Dès lors la LF rectificative constitue la possibilité pour un nouveau G de demander à un nouveau P es moyens pour mettre en œuvre la politique publique qu’il aura défini et non pas celle de ses prédécesseurs.

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On mesure un risque de voir à la veille d’une élection, un accroissement des dépenses publiques. LA direction du budget est là pour s’assurer que le rythme de la dépense ne s’accroît pas de manière démesurée. Elle va mettre en œuvre la régulation républicaine, lisser le montant de la dépense annuelle prorata temporis. Il s’agit de permettre l’adoption d’une LF rectificative dans les meilleures conditions financières. En cas d’évolution de la conjecture économique le G peut souhaiter redéployer ses crédits. 1er cas de figure : période de croissance supérieure à celle envisagée (bonne surprise). En cours d’année, le G peut souhaiter infléchir la dépense budgétaire et baisser le déficit, ou augmenter la dépense. Jusqu’aux années 90 on adopter une LF rectificative à l’automne, puis est survenue une décision du CC du 24 juillet 1991 qui a précisé qu’ « en cas de modification des grandes lignes de l’équilibre économique et financier défini par la LF de l’année, une LF rectificative doit être déposée ». Si les grandes lignes étaient bouleversées, le CC a admis qu’une LF rectificative soit déposée. On constate qu’il existe 2 motifs pour lesquels une LF soit déposée : changement économique et survenue d’une élection.

2) Ratifier les mouvements réglementaires

L’art 35 de la LO précise que les LF rectificatives viennent ratifier les modifications apportées par décret d’avance. Il s’agit d’officialiser soit les situations d’urgence, soit la régulation budgétaire. Cette dimension ratificatrice des LF rectificatives, les éloignent de la catégorie des lois de finances, car ici il ne s’agit pas de déterminer mais ratifier.

Section 3. Le contrôle de la LF ou contrôle du budget

Le contrôle des LF désigne le fait de vérifier si les dispositions inscrites au sein des LF ont bien été exécutées. Mais on dirait bien que ce que l’on contrôle c’est le budget. Le contrôle de l’exécution du budget se déroule en 2 phases. Tout d’abord on va tenter d’établir un compte définitif de l’E. c’est ce qu’on appelait avant Etat au vrai, c'est-à-dire qu’on tente de regrouper l’intégralité de l’exécution du budget dans un seul document. On va ensuite lui donner une valeur légale. AU même titre qu’on donne une valeur légale au budget prévisionnel à travers la LF de l’année. On donne une valeur légale au compte définitif à travers la loi de règlement.

§1. Le compte définitif de l’État

L’idée est de permettre cette mise en relation de ce qui a été exécuté au niveau comptable, dépenses et recettes inscrites par les comptables dans leur comptabilité, c'est-à-dire la réalité de la dépense publique avec l’ensemble des ordonnances de dépenses et de recettes avec les comptes des ministres. Ceci s’opère à travers le compte général de l’E. Il pèse une obligation de sincérité.

A. Etablir le compte général de l’Etat

Il y a un mouvement descendant qui va du ministre à l’ordonnateur secondaire et au comptable. Ce mouvement aboutit au paiement. On se souvient que parallèlement il s’opère un mouvement ascendant qui consiste en l’inscription d’un mouvement financier dans le compte d’un comptable, qui se poursuit par la centralisation des comptes des comptables et ensuite ces comptes sont agrégés (mis ensemble) au sein du compte général de l’E, qui s’appelait avant 2001, le compte général de l’a° des finances.

Le mouvement ascendant aboutit au compte général de l’E. Ce dernier était avant tenu par l’agent central comptable du trésor (idée de centralisation des comptes) puis, depuis un décret du 23 décembre 2006, l’ACCT a été supprimé et sa tâche a été confiée à un autre comptable, le ministre du budget et des comptes publics.

B. Des comptes sincères et certifiés

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La LO opère une double nouveauté. D’un côté la LO exige à l’art 27 que les comptes présentés soient sincères. D’un autre côté, elle prévoit à l’art 58-5 que la Cour des comptes aura pour mission de certifier ces comptes.

1) Le principe de sincérité des enregistrements comptables

La sincérité bdgétaire est inscrite à l’art 32 de la LO. À ne pas confondre avec la sincérité comptable qui dépasse la régularité au sens où la régularité est la légalité de l’opération. La sincérité vise une forme de transcription objective de la situation. Cela signifie que les comptables publics doivent transcrire un engagement de dépenses au moment où l’engagement est né. Le comptable public devra inscrire la dépense à sa naissance, mais qu’est-ce que la naissance ? Doit-on attendre la procédure d’appel d’offre (= ouverture des marchés publics), l’exécution… ?

Cette sincérité comptable concerne la qualité des enregistrements. SI c’est le CC qui doit apprécier la sincérité du budget, c'est la Cour des comptes qui est chargée d’apprécier la sincérité comptable.

2) La certification des comptes par la Cour des comptes

La mission originelle de la Cour des comptes est d’assurer la régularité des inscriptions comptables à travers du contrôle juridictionnel. Cette mission émane de l’AR. Sous la Restauration, en 1822, par l’ordonnance du 14 septembre 1822, la Cour des comptes se voit attribuer une nouvelle mission de certification des comptes. Cette certification va s’opérer dans le cadre de la déclaration générale de conformité. La Cour des comptes opère par sondage la vérification des comptes des comptables. C’est ça qu’on appelle la sincérité. Avec la LO de 2001, la notion de sincérité va évoluer. La sincérité dépasse maintenant la régularité pour concerner la qualité de la tenue de la comptabilité. Avec la mise en œuvre de la LOLF c’est une certification des comptes qui est opérée. Cette certification vient valider l’utilisation par les comptables des normes comptables en vigueur.

En 2007, les comptes de l’E ont été certifiés mais cette certification a été assorties de 13 réserves, en 2008, les comptes ont été certifiés assortis de 12 réserves. La certification avec réserves c’est toujours mieux que pas de certification. Les premiers comptes certifiés ont été ceux de 2006, il eut été étonnant que les comptables publics aient intégrés les normes prudentielles. Cette discussion a lieu entre la direction générale de la comptabilité publique et la Cour des comptes.

§2. La loi de règlement

C’est au sens formel le cadre juridique qui vient établir a posteriori la réalité de l’exécution budgétaire. La loi de règlement contient des dispositions budgétaires et comme il s’agit d’une LF elle est susceptible de contenir des dispositions de nature fiscale. Cette loi est l’acte juridique qui permet d’opérer le règlement définitif du budget. Elle est aussi depuis la LO, théoriquement devenue le moment de l’évaluation de la performance des politiques publiques.

A. Le règlement définitif du budget

D’un point de vue budgétaire, la loi de règlement a une triple vocation :

- Clore l’exercice budgétaire : L’art 37 de la LO de 2001, dispose que la loi de règlement arrête le montant définitif des recettes et des dépenses. Elle vient fixer a posteriori légalement ce qu’ont été les mouvements financiers ainsi que les mouvements de trésorerie. Ce détail va être effectué conformément à la loi de prévision initiale. Dans la mesure où il s’agit d’une exécution les chiffres annoncés doivent corespondre à la réalité. Ce contrôle de la loi de règlement repose sur une sincérité objective, il s’agit de se rapprocher de la notion de vérité. Décision du 13 juillet 2006 CC.

- Ratifier les mouvements financiers   :

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Le CC a précisé dans une décision du 16 janvier 1986 cette nature duale de la loi de règlement. Au-delà du compte rendu d’exécution budgétaire c’est bien un acte de ratification. L’art 37 reprend ce terme de « ratifier ». Cela signifie qu’entre la dernière LF qui peut être une LF de l’année ou une LF rectificative, il s’est opéré une série de mouvements par voie réglementaire. La loi de règlement vient clore ce qui s’est passé précédemment mais sa 2ème vocation es une forme de ratification. La 3ème vocation de la loi de règlement est d’approuver les comptes de l’E. Depuis 2001, la loi de règlement possède une nouvelle fonction qui est d’approuver les comptes de l’E. L’art 37-3 vient donner une nouvelle signification à cette loi de règlement. Jusqu’à LO, il s’agissait d’une approbation politique du P des comptes de l’E. Mais avec la LO on dépasse la symbolique de l’acte politique puisque formellement la loi de règlement vient approuver le compte de résultat de l’exercice et vient formellement affecter le déficit au bilan de l’E. Le résultat d’un exercice à une incidence sur le bilan de l’E, cette affectation du résultat au bilan sonne comme une analogie entre les comptes de l’E et les comptes d’une entreprise.

B. L’évaluation de la performance de l’action publique

Art 15 de la DDHC, « la société a le droit de demander à tout agent public de rendre compte de son a° ». Cet article permet d’apprécier la régularité des opérations et d’aller vers une appréciation de l’efficacité de la dépense publique. La LO choisit de porter un regard particulier sur le thème de l’efficacité de la dépense publique. Cette efficacité s’inscrit dans un cadre plus global qu’on appelle la performance de l’action publique, l’idée est d’améliorer cette action publique. Cette amélioration passe par différents vecteurs : privatisation d’une partie des missions, remise en cause du statut de la fonction publique et effort financier particulier au cœur de l’E. C’est ce qu’on appelle la performance de l’action publique. Dans la mesure où « gouverner c’est dépenser » le budget de l’E est considéré comme un acteur essentiel de cette performance de l’action publique. C’est aux élus du peuple de se prononcer sur cette performance et pour ce faire vont disposer de nouveaux outils.

1) Le contrôle de délibération du P

Le P est réputé contrôler l’exécution du budget par le biais de la loi de règlement. Dans quelle mesure peut-on prétendre opérer un contrôle alors qu’il a déjà été exécuté ? Les parlementaires sont beaucoup plus intéressés par la délibération que sur le contrôle de la LF de l’année. Quel est l’intérêt politique de la loi de règlement ? La LO a réalisé une avancée importante en permettant d’établir la notion de contrôle de délibération. La pratique de la loi de règlement sous la Vème République on constate qu’elle est considérée comme une formalité. Elle permet de constater des écarts et les parlementaires ne lui accorde que peu d’importance. Sous la Restauration, les lois de règlement étaient adoptés après la clôture de l’exercice. A partir de 1870, les lois de règlement vont être adoptées de plus en plus tard après l’exercice (quasiment 10 ans après), elles n’avaient donc plus aucun intérêt politique, il s’agissait d'une formalité. Avec la Vème République on a tenté de rapproché le vote de la loi de règlement de la clôture de l’exercice. Ex : Loi de règlement pour l’exercice a été adoptée à l’automne 1998. À partir de 2001, l’art 46 impose que la loi de règlement de l’année précédente soit voté avant le 1er juin de l’année en cours. Les parlementaires ont bien voté et contrôlé l’exécution du budget n-1 avant le 1er juin de l’année n et avant la discussion du PLF de l’année n+1. Dès lors, la LO réalise un « chaînage » budgétaire, c'est-à-dire un cycle qui permet au P de se nourrir des comptes de l’année précédente pour les délibérations du budget annuel. La LO de 2001 vient entériner la possibilité d’un contrôle de délibération.

2) Les nouveaux outils d’évaluation

La Cour des comptes qui dispose traditionnellement d’une mission d’assistance du P du fait de l’art 47 C. a vu ce rôle renforcé par la réforme constitutionnelle de juillet 2008, elle est maintenant un organe qui concourt à l’évaluation des politiques publiques. La LO avait aussi prévu que le G devait répondre aux observations effectuées par la Cour et dès lors plaçait la Cour dans une position d’interlocuteur du G. La LO a prévu à son art 57 que la Cour devait communiquer ses travaux au P. Il existe bien un renforcement un contrôle de la Cour des comptes en terme d’assistance à l’égard du P.

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Les LF sont accompagnées d’annexes explicatives, les bleus budgétaires qui contiennent des projets annuels de performance. À la loi de règlement sont annexées d’autres annexes explicatives, les rouges budgétaires qui contiennent des rapports annuels de performance. Là où les projets annuels de performance (PAP) établissaient des indicateurs au sein de chacune des actions. Les RAP établissent la réalité de l’exécution et donc la réalité des indicateurs. Dès lors, dans la théorie, les RAP permettent ici aussi de venir compléter ce contrôle d’évaluation des politiques publiques.

Les indicateurs sont impossibles à établir de manière rapide, de sorte que les RAP ne contiennent que des sondages ou des évaluations de ce qui a été fait. Ex : Au sein du PAP enseignement supérieur et de la recherche, il y a un indicateur, cible à atteindre  : objectif de 50% d’une classe d’âge diplômée de l’enseignement supérieur. Les Rap perdent de leur crédibilité. Évaluation de l’action publique est une très mauvaise évaluations. On constate un regain d’intérêt du P sur ces questions. 09/12/09

Deuxième partie : les finances sociales

Les notions cadre :

la protection contre les aléas : qd on parle des aléas sociaux, on désigne 4 risques majeurs identifiés par la société : le risque maladie, le risque chômage, le risque retraite (c’est un risque car on cherche une protection contre la perte d’activité), le risque vieillesse (on perd la notion d’aléa, vieillesse complètement inéluctable) On est amené à penser que la première façon de se prémunir contre un risque, c’est la démarche individuelle. Limite : le revenu ; selon le montant du revenu, on peut se prémunir efficacement ou pas contre un risque.D’où système d’entraide familiale ou communautaire. Collectivité d’individu : ca peut être salarié d’une entreprise, fonctionnaires, un type de profession, un critère de citoyenneté, ex les français. Intérêt de ces systèmes collectifs : on assiste à une mutualisation du risque. Une partie de la population peut assumer le risque qui court pour une autre partie de la population. La prise en charge du risque peut être facultative ou obligatoire ? Approche libérale au sens politique privilégiera le volontariat ; une approche plus collectiviste privilégiera les systèmes obligatoires. La question du financement ? Prise en charge de type financière. La question est bien celle de savoir ds quelle mesure on va pouvoir bénéficier de ces prestations financières et comment va-t-on les financer ? A l’origine, les systèmes sont dits assurantiels, qui donnent le droit à des prestations. Socialement, certaines prestations sont devenues inacceptables car liées à des cotisations. Ex le risque maladie dont étaient exclues les personnes sans revenus. On parle aujourd’hui d’universalisation des prestations cas tout le monde à droit aux prestations. On universalise aussi la cotisation (aller vers le citoyen et non plus le cotisant) car on universalise les prestations. On va vers une logique universelle.

Le système français : historiquement, certains groupes de population ont pris en charge certains risques. Dès le 18 e siècle, les agents de la ferme générale qui prélevaient l’impôt ont bénéficié d’une retraite. Notre système de protection sociale repose aujourd’hui sur des régimes, qui correspondent à des regroupements de populations. Le fait qu’on soit en régime conduit au fait que dans certains cas, on peut dépendre de plusieurs régimes. Ce système voit donc se côtoyer plusieurs régimes. Le système français est dit mixte en ce qui concerne les ressources. Le système repose sur le versement d’impôts et taxes affectées et sur des cotisations. Repose aussi sur des contributions publiques : c’est le versement qui est effectué par l’E ou par tout autre P Publique et qui vient couvrir un dégrèvement décidé par voie d’autorité. Pratiquement, ca signifie que qd l’E décide d’une exonération de charge sociale. Qui supporte le manque à gagner ? L’E

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vient composer le manque à gagner en versant une contribution. Ce mouvement concourt à l’étatisation du mvt social. 2ème atteinte à la logique assurantielle : pour des raisons politique l’E peut intervenir. L’E a aussi intégré les évolutions qui sont liées à chacun des régimes et organise des transferts financiers. Ex des mineurs : tout le début du 20e, le régime de protection des mineurs fonctionne très bien. On en arrive aujourd’hui à un ratio exceptionnel, 1 cotisant pour 10 bénéficiaires de prestations  les simples cotisants ne peuvent pas assurer. L’inverse est envisageable aussi.Le nombre des acteurs : pluralité d’acteurs ? Pluralité de régimes ; mais en plus, il y a différents risques, on a tendance à distinguer au sein des régimes, les risques. Dans certains cas, on va regrouper certaines opérations ; par ex : le recouvrement des cotisations de sécurité sociale est assez largement confié à l’URSSAF, mais aussi par l’ACOSS. Certains des acteurs sont des établissements publics, d’autres des assoc, et d’autres des caisses dont le statut est complètement privé mais régit par le Code de la sécurité sociale. Système juridique peut reposer une norme unilatérale, cad voie légale et règlementaire. Le rôle de l’Etat : l’E peut intervenir pour réguler le système de protection sociale. L’E peut se préoccuper de l’équilibre général de la protection sociale au-delà des régimes et des branches.

Chapitre 1. Le poids des finances sociales

Il s’agit de présenter ressources, dépenses et déséquilibres

Section 1. Les dépenses

§1. L’importance des dépenses 

Les dépenses sociales sont les plus importantes des dépenses publiques. 22 % du PIB en 2007.

- Les différents périmètres

Il faut distinguer 3 périmètres : les comptes de la protection sociale : dans ce premier, on a une approche extrêmement large, toutes les

dépenses sauf les régimes de protection individuelle (= choix de protection supplémentaire, ex une retraite supplémentaire)

Le compte des administrations de sécurité sociale : comprend tous les régimes obligatoires, qu’ils soient de bases ou complémentaires. Ex il existe en matière de retraite des cotisations obligatoires au régime de base mais ds certains cas des accords professionnels et sur certains régimes on doit souscrire des régimes complémentaires obligatoires.

 -La croissance des dépenses de sécurité sociale

Les dépenses de SS ne cessent de croitre. Pourquoi ? La première raison c’est parce que le nbr de risques pris en charge ne cessent de croitre aussi. De plus la qualité de la prise en charge s’accroit aussi. On augmente aussi le nbr de personnes couvertes. Structurellement la société française pousse très clairement vers une prise en charge sociale des risques de plus en plus forte. Cette croissance est mesurée car depuis les années 80 on dispose de tableaux qui permettent d’avoir une image très précises de ce que sont les dépenses sociales sur 20 ans.

16/12/09§2 : Les différentes dépenses de la Sécurité sociale

Intérêt : faire la différence entre les régimes et les branches. Les branches sont liées aux différents types de risques. La maladie, la vieillesse, la famille, les accidents du travail. Chacune de ces branches sera gérée par un ou plusieurs acteurs.

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La branche maladie

= 150 milliards d’eurosAssurance maladie : remboursement des soins, directement auprès de l’assuré ou des prestataires de services. Une des branches les plus importantes. On craint une évolution non maitrisée des dépenses de maladie. Raisons démographiques et techniques, liée à l’augmentation du coup des soins ou du coup des médicaments (on traite des pathologies très lourdes et les traitements peuvent être très longs). Ces réflexions dépassent le stricte cadre financier. ONDAM : objectif national de dépense maladie, qui figure dans les lois de financement de la sécu, il est indicatif, il constitue un objectif, non une indication.

La branche vieillesse

= 160 milliards d’eurosVersement des pensions de retraite. Il existe un lien entre les cotisations et les prestations. Pb structurel : le coup des retraités est pris en charge par les actifs, mais le vieillissement conduit à un accroissement du nombre des retraités. Le rapport entre les actifs et les retraités est en train de décroitre. Evolution très préoccupante. Pb conjoncturels : selon les régimes le rapport cotisants/retraités est déséquilibré, l’E a du organiser des transferts financiers entre ces régimes. Augmentation des montants des cotisations et gèle des prestations. On peut changer les modalités de calcul des pensions. On l’a fait pour le secteur privé, jusqu’en 1993, les prestations de retraites étaient calculées sur les dix meilleures annuités (années pour lesquelles on avait reçu le meilleur salaire). Aujourd’hui on est passé à un calcul sur les 25 meilleures annuités. Dans le public, c’est basé sur les 6 derniers mois de carrières, on prend en compte le montant le plus élevé de votre rémunération pour calculer votre montant de retraite. On peut allonger la durée des cotisations : pré retraite, remerciement, passage d’un système de répartition à un système de capitalisation. Capitalisation, qui consiste pour chaque individu à cotiser sur un compte individualisé à progressivement capitaliser des points, ceux-ci ouvrant droit à une prestation. Le danger de la capitalisation ne concerne pas ceux qui ont un revenu stable, mais ceux dont les parcours professionnels s’effectuent de manière non linéaire et les professions indépendantes.

La branche famille

= 55 milliards d’euro. Correspond aux allocations familiales. D’autres prestations ont été rangées, certaines prestations liées au handicap, ou au logement.La difficulté qui vient de cette branche vient de la notion d’universalisation des prestations, à partir du moment ou les prestations ne sont pas liées au fait d’être cotisant, les branches ont été à un moment mis en danger, il a fallut augmenter les taux, on a affecté une partie de la fiscalité au financement de cette branche.

La branche accident du travail et maladie professionnelle

= 11 milliard d’euros. Maladies professionnelles prisent en charge au titre de l’aléa mais aussi au titre de risque professionnel pris en charge par la société. Ex : Tendinites pour les conducteurs de bus, maladie professionnelles liées à l’amiante, dépression de l’enseignant.

Lois de financement de la sécurité socialeIntègrent d’autres types de dépenses. Charges liées aux organismes qui concourent au financement des régimes obligatoire de base : fond de solidarité de vieillesse, EP administratif qui vient amoindrir les difficultés de certaines populations. Ex : les femmes dont le travail était considéré comme une aide aux hommes et non un travail salarial. Le fond des prestations sociales des non salariés agricoles. On crée un EP pour venir aider les agriculteurs. CADES (caisse d’amortissement de la dette sociale).

Section 2 : Les ressources de la sécurité sociale

Ces ressources, à l’origine étaient quasiment exclusivement constituées des cotisations, or elles se sont progressivement diversifiées puisque qu’aujourd’hui elle sont composées de cotisations, de ressources fiscales affectées, de contributions versées par des personnes morales de droit public mais aussi de transferts financiers entre les régions.

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§1 : Les cotisations

Cotisations en nature : Elles restent la part des ressources la plus importante, 2/3 des ressources de la sécurité sociale. Ces cotisations constituent la condition d’ouvrir droit à prestation. Quelle est la différence entre une cotisation et un impôt ? le CC dans sa décision du 13 août 1993, qui vient distinguer impôts et cotisation en précisant que dans le cadre d’une cotisation il y a un lien entre le versement et un droit mais qu’en plus ce versement doit être rattaché à un régime de sécurité sociale. Cela permet de distinguer des impôts. Au niveau des cotisations, on peut rappeler qu’il existe des disparités entre les différents régimes. Dans le cas des mineurs on va avoir un cotisant pour vingt ayants droit, dans d’autres régimes on aura dix cotisants pour un ayant droit. Comment se matérialise ces cotisations ? Il y a des cotisations employeurs et des cotisations salariés. Dans le privé, le salaire est annoncé brut, un salaire qui comprend le montant des cotisations des travailleurs. Face a ces cotisations, il y en a versées par l’employeur. Assiette de la cotisation est le montant sur lequel on va la calculer, généralement le montant brut du salaire. Devait-on plafonner le montant des cotisations  ? => établir un seuil au-delà duquel on ne prélève plus les cotisations. Ces cotisations restent plafonnées en ce qui concerne la retraite, cela permet d’établir des seuils. L’approche que l’on a de la justice sociale a changé et on a déplafonné lentement, à partir de 1967 l’assiette des cotisations à l’assurance maladie.

Cotisations fictives : Montant intégré dans la Loi de financement de la SS mais qui correspond à des prestations fournies directement par l’employeur. Ex : pension de retraite dans le fonction publique.

17/12/09

Les cotisations représentent 58% des recettes du régime général en 2008, la CSG 22%, les autres impôts et taxes 10% et d’autres produits (transfert,…) 10%. Deux chiffres à retenir : à l’heure actuelle les cotisations ne représentent plus que 58% des recettes du régime général avant c’était presque 100%. À l’inverse la fiscalité représente 32%

§2. Le développement de la fiscalité sociale

La Sécurité sociale souffre d’un déséquilibre chronique. Depuis les ’70s de temps en temps, elle affiche des comptes en déficit cette tendance s’est accrue dans les ‘90s et 2000. La LF pour 1991 a créé la CSG (Contribution Sociale Généralisée) dont la part dans les recettes de la sécurité sociale ne cesse d’augmenter. En 2006, les cotisations ne représentaient plus que 72% des recettes et aujourd'hui plus que 58%.

A. La CSG

C’est la loi du 29 décembre 1990 ou LF pour 1991, qui introduit ce nouvel impôt. Cette CSG est un impôt extrêmement intéressant pour l’E. Tout d’abord c’est un impôt qui permet d’universaliser les recettes de la sécurité sociale et qui compense l’universalisation des prestations. À sa création en 1991, la CSG se substituait à une partie des charges sociales. Le taux était très faible 1,1% mais ce taux a progressivement augmenté, il est différent selon le type de revenus concernés. La CSG porte sur tous les revenus. Pour les revenus d’activité (salaires) le taux est aujourd'hui de 7,5%. On va voir une augmentation très forte de la CSG dans les 5 années à venir.

Cet impôt a été introduit par Michel Rocard. La CSG est intelligente parce que son assiette (ce sur quoi elle porte) est très large : les revenus d’activité (salaires), les revenus de remplacement (chômages et retraites), les revenus du patrimoine et de placement (ex : les dividendes des actions, les obligations), ces revenus du patrimoine n’étaient pas soumis aux cotisations sociales. Ex : un rentier pouvait bénéficier de prestations sociales sans jamais cotiser, avec la CSG il devient cotisant. La CSG est un impôt à taux proportionnel, il est moins juste que l’impôt progressif dont le taux varie

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avec la quantité de matière imposable (ex : IR). La CSG va sans doute devenir progressive. Le taux de la CSG est faible donc il peut progresser. C’est un impôt intelligent parce qu’il rapporte beaucoup d’argent quasiment le double de l’IR, on se demande si les deux impôts ne vont pas fusionner. L’E a décidé d’affecter cet impôt à la protection sociale, aux différentes branches de la sécurité sociale, la majeure partie à l’assurance maladie, mais également l’assurance vieillesse.

B. Les autres impôts et taxes affectés

La CSG n’est pas le seul impôt, il existe aussi les ITAF (Impôts et Taxes Affectés au financement de la sécurité sociale). Les ITAF représentent 40 milliards €. C’est par exemple la taxe sur les tabacs, la taxe sur les alcools. Il existe d’autres impôts affectés, par exemple les contributions sociales dites de solidarité sur les salaires. Les ITAF touchant certaines activités économiques, par ex : 2% prélevés sur les industries pharmaceutiques, sont difficiles à mettre en œuvre car contestées. Il existe de plus en plus d’ITAF.

Une réforme Fillon de 2005 a créé le panier fiscal, c’est un regroupement d’ITAF qui vont constituer un panier qui offre une forme de stabilité de par sa composition.

§3. Autres types de ressources au bénéfice de la sécurité sociale : les contributions publiques

Les contributions publiques c’est ce qui est versé par une personne morale de droit public aux organismes de sécurité sociale.

Il peut s’agir de venir compléter des ressources insuffisantes. On parlera plutôt de subventions. Quand il s’agit de venir compenser des exonérations, on parlera de compensations financières. Quand l’E décide d’accroître les obligations qui pèsent sur les organismes de sécurité sociale unilatéralement sans accorder de ressources propres corollaires, on parlera d’intervention.

A. Les interventions de l’État

Il s’agit du cas où l’E va transférer aux organismes de sécurité sociale certaines de ses missions. L’exemple typique est le RMI, à l’origine pris en charge par l’E et géré par les préfectures, puis il a été transféré aux départements mais pris en charge par les administrations de sécurité sociale. Dès lors, il a fallu mettre en place des transferts financiers à destination des départements. Autre ex : allocation parent isolé est compensée par l’E. Si ce sont les caisses de sécurité sociale qui payent les dépenses c’est en fait l’E qui en supporte le poids.

B. Les contributions de l’État

Ces contributions viennent compenser les déséquilibres structurels des régimes, ex : contributions versées au régime de la SNCF.

C. Les compensations d’exonération

L’E peut être amené à adopter unilatéralement des exonérations de charges sociales. En 1994, par la loi du 25 juillet, principe selon lequel toute mesure d’exonération de cotisation doit être intégralement compensé. C’est une mesure fondamentale dans les relations entre E et sécurité sociale. Quand les charges sociales sont baissées, l’E doit compenser. Récemment le montant total des versement au titre des compensations de l’E dépassait le milliard d’€. La Cour des comptes fait état d’un manque à gagner de 2,7 M€. L’E est obligé de compenser, mais il ne compense pas assez. En cumulant, les charges sociales non compensées = 30M€ depuis 1994. L’E inscrit donc dans ses comptes le montant des exonérations.

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D. Les prestations prises en charge par l’État

Ces prestations correspondent objectivement à des dépenses sociales mais qui sont inscrites au budget de l’E, ex : prestations versées aux pensionnés de guerre.

§4. Les transferts financiers

Ils sont organisés entre les différents régimes de sécurité sociale pour venir pallier des divergences dans les évolutions structurelles des différents régimes.

Ces transferts peuvent venir prendre en charges des transferts de charges, des déficits conjoncturels, des évolutions démographiques… Certains régimes sont des régimes qui versent et d’autres structurellement des régimes qui perçoivent. Structurellement le régime qui verse est le régime général. C’est aussi le régime des fonctionnaires. La SNCF, les mineurs et les agriculteurs sont les régimes qui perçoivent en gros.

Section 3. Les déséquilibres financiers de la sécurité sociale

Ils ont conduit à créer des organismes et des impôts particuliers affectés à la gestion de la dette.

§1. La question des déficitsSur un temps long le déficit est conjoncturel mais tend à devenir structurel. Ce déficit a conduit les gestionnaires a envisagé des solutions. Depuis quelques années les gestionnaires des organismes de sécurité sociale tentent de nouer un dialogue avec les acteurs de la sécurité sociale. Ex : on tente de nouer un dialogue avec les usagers, campagne sur les médicaments génériques, les antibiotiques. On incite aussi les professionnels de santé à mieux utiliser les dispositifs (coût des examens,…). Dialogue avec les hôpitaux et les cliniques, demander de rationaliser les plateaux de soins, ex : avoir un secrétariat commun a plusieurs services.

En 1999, 2000 et 2001, le régime général de la sécurité sociale était excédentaire, le déficit n’était pas structurel mais conjoncturel. Depuis 2002 il est déficitaire, 3,5M€ en 2002, 12M€ en 2004, 8,7M€ 2006, 10M€ en 2008. Depuis 2002, le régime général est lourdement déficitaire (entre 2 et 3% du montant de ses recettes), la moitié de ce déficit est lié au transfert. Ainsi, la branche maladie, le déficit qui a connu un pic en 2004, - 11 milliards, ce déficit tend à se résorber, 2008 – 4 milliards. On voit que le dialogue avec les professionnels et les usagers permet de résorber le déficit. Pour la retraite, jusqu’en 2004, la branche retraite était en excédent. Depuis 2005 elle est déficitaire – 5,6M€ en 2008. Les départs à la retraite vont s’accroître, l’espérance de vie augmente, le déficit va donc augmenter. Branche famille  : oscille entre excédent et déficit, c’est donc conjoncturel.

On comprend que si le régime général affiche un déficit il faut distinguer au sein de chaque branche les politiques à mener.

§2. La gestion financière des déficits

Cette gestion financière des déficits a été confiée à un établissement public ad hoc (créé pour l’occasion). La Caisse d’amortissement pour la dette sociale (CADES). Il existe une contrainte juridique forte, les a° de sécurité sociale ne peuvent pas être en déficit, cela signifie qu’en fin d’année, on doit équilibrer les comptes. Jusqu’au milieu des années 90 c’était l’E qui effectuait des dotations t comblait ces besoins de financement. Il a été décidé de créer la CADES pour combler le déficit et récupérer la dette. Elle a hérité des déficits de 94,95,96 (environ 20M€). Puis l’E a créé la CRDS (Contribution au Remboursement de la Dette Sociale) qui à l’origine devait permettre d’apurer la dette des années 1994, 95,96. Il s’agissait d’isoler les déficits au sein de la CADES et de les répartir sur les années à venir. La dette sociale devait s’éteindre en janvier 2009, or elle existe toujours. La CADES est devenue une bonne solution pour les déficits de la sécurité sociale, on transfert chaque année le déficit à la CADES et on

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retarde l’échéance de la CRDS. En 2004, on a décidé de pérenniser la CRDS, elle est devenue un impôt définitif. Pour autant cela constitue-t-il un transfert de charge aux générations futures ? On demande aux travailleurs de verser les prestations pour les anciens travailleurs. La Cour des comptes a signalé qu’il s’agissait d’une anomalie. Pour autant on peut admettre que la CADES peut servir d’ « amortisseur social », c'est-à-dire qu’on peut admettre qu’en période de difficultés économiques les comptes sociaux soient en déficit et soient reportés dans le futur et meilleure période. Cette CADES pose une difficulté, elle porte atteinte au principe selon lequel les finances sociales ne devaient pas être en déficit. Or en créant la CADES on encourage moins l’E et les partenaires sociaux à atteindre l’équilibre des comptes. La LO de 2005 relative au financement de la sécurité sociale a réalisé une avancée déterminante, puisqu’elle prévoit que tout transfert de dette doit être accompagné de nouvelles recettes qui permettra de ne pas accroître l’amortissement de la dette.

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