Direction Territoriale Normandie­Centre/ Direction Territoriale Ile­de­FranceSeptembre 2014

Fiche 5

Densification pavillonnaire & Bail à construction

1. Définition d’un bail à constructionLe bail à construction est un contrat de longue durée1 qui permet aux propriétaires d’un bienfoncier de devenir bailleur, et d’autoriser un bénéficiaire, dit preneur et disposant d’un droit réelimmobilier susceptible d’hypothèque, à construire et à gérer les ouvrages édifiés.

2. Cadrage du bail à constructionLe Code de la Construction et de l’Habitation présente le bail à construction comme un « bail parlequel le preneur s’engage, à titre principal, à édifier des constructions sur le terrain du bailleur et àles conserver en bon état d’entretien pendant la durée du bail » (article L.251­1). L’objectif estd’inciter les propriétaires à mettre leurs terrains sur le marché sans en perdre la propriété.

Champ d’application de la procédureLe bail à construction, instauré en 1964, est une déclinaison du bail emphytéotique. Le contratengage le preneur à édifier puis maintenir en bon état les constructions qu’il réalise pendant toutela durée du bail. A la fin du bail, le bailleur devient propriétaire de la (des) construction(s) édifiée(s)par le preneur. Les conditions sont :

• Le versement d’un loyer, révisable tous les trois ans à compter de l’achèvement destravaux de la construction ;

• La durée du bail, comprise entre 18 et 99 ans (elle est en moyenne comprise entre 30 et 60ans) ;

• L’obligation de maintenir également en bon état les ouvrages existants.

Le bail à construction est en général utilisé pour la réalisation, sur des emprises foncièresrelativement importantes, d’équipements industriels, commerciaux, ainsi que de logementssociaux. Il est alors pertinent de promouvoir cet outil sur les parcelles de zone urbaine (déjà bâtieou à bâtir) non optimisées dont, généralement, les propriétaires attendent l’augmentation des prixpour vendre.

Le cas particulier du bail à construction avec un micro­bailleurComme dans tout bail à construction, les logements peuvent être à l’usage du preneur, ou être misen location par celui­ci. Il est donc possible de créer des logements locatifs sociaux via l’usage dubail à construction. Toutefois, cela semble peu avantageux pour un particulier ou un bailleur socialqui privilégie les opérations produisant au minimum 35 logements2 et seuls les micro­bailleurssociaux ont souvent recours à cette procédure.

Les micro­bailleurs sociaux3 sont confrontés à un coût du foncier prohibitif, qui bloque leur capacitéde production de logements. Ils ont régulièrement recours au bail à réhabilitation, qui leur permet

1 Cf. CETE Normandie­Centre, Les outils fonciers, Fiche n°9 : « Les baux de longue durée », mai 20122 Entretien avec le groupe 3F, 18/06/20143 Un micro­bailleur, ou association de maîtrise d'ouvrage d'insertion, est un bailleur spécialisé dans les petits programmes

immobiliers situés dans le tissu urbain existant. La taille des opérations immobilières est bien souvent comprise entre 7 et 18logements. Ces logements sont destinés à des personnes très modestes, en voie de réinsertion (PLAI).

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Action Bimby 3.2 : Intégration de la démarche aux outils fonciers et procédures d’aménagement

de créer des logements sociaux sans acquérir le terrain ni porter un projet de construction. Mais ilspeuvent également utiliser le bail à construction comme une autre manière de réaliser deslogements sociaux dans des quartiers pavillonnaires au prix immobilier souvent élevé.

Dans ce cas, un propriétaire peut, soit louer son terrain déjà bâti qui peut accueillir uneconstruction, soit diviser une partie de son terrain, pour le louer à un prix symbolique4 à un micro­bailleur en vue de la construction de logements sociaux. Dans tous les cas, la durée d’un bailconclu avec un micro­bailleur varie entre 25 et 40 ans ce qui correspond au tempsd’amortissement de l’opération de construction.

Le cas particulier du bail à construction à l’enversIl existe une forme particulière de bail à construction dit « à l’envers » qui se rapproche de laprocédure de location­vente (ou crédit­bail). Il s’agit d’un bail qui prévoit, par une clauseparticulière, l’acquisition de l’ensemble des biens (parcelle et constructions) par le preneur à la findu contrat. Dans ce cas, le loyer perçu par le bailleur correspond à l’achat de la parcelle.

3. Le bail à construction, outil foncier en faveur de la densification pavillonnaireA l’instar de l’AFU5, le bail à construction n’a pas été mis en œuvre à la hauteur des attentes dulégislateur. Le bail à construction a été conçu de longue date pour permettre aux constructeursprivés l’édification de bâtiments immobiliers à des conditions avantageuses, tout en incitant lespropriétaires à louer leurs terrains à bâtir.Adaptée à la densification pavillonnaire, elle apparaît comme un moyen efficace de produire dulogement dans les tissus existants, en raison de plusieurs avantages financiers (pour plus deprécisions, voir les différents codes relatifs au bail à construction).

Avantages financiersIl existe d’abord des avantages fiscaux pour l’usage du bail à construction, tant pour le bailleur quepour le preneur.Le propriétaire­bailleur laisse l’entière gestion de son bien au preneur dès signature du contrat. Dece fait, les taxes, charges et impôts relatifs à la parcelle (et éventuelles constructions déjàexistantes) seront à la charge du preneur, et ce jusqu’à la fin du bail.A l’issue du contrat, l’imposition des biens (taxe foncière sur parcelle et constructions) du bailleurpeut aller jusqu’à l’exonération d’impôt si la durée du bail est de plus de 30 ans (entre 18 et 30ans, le prix de revient sur lequel est calculé l’impôt bénéficie d’une décote de 8 % par an).Ensuite, il bénéficie à la fin du bail de la propriété des constructions édifiées par le preneur.L’accroissement du patrimoine, de par la plus­value des constructions, est donc un avantage nonnégligeable pour le propriétaire­bailleur.Finalement, le bailleur reste propriétaire du sol, sans pour autant devoir gérer ce bien, et bénéficiede la propriété des constructions édifiées sur la parcelle à la fin du bail.

Le preneur bénéficie lui aussi de conditions avantageuses. D’abord, tout en disposant d’un droitréel immobilier qui lui confère une garantie d’emprunt bancaire, il n’a pas à investir dans le foncierpour réaliser ses constructions et réduit du même coup ses frais d’emprunt.Ensuite, le preneur peut construire un logement, et le mettre en location afin d’amortir les frais deconstruction. Le loyer versé par le preneur peut alors être symbolique, puisque le bailleur devientpropriétaire des constructions en fin de bail.Ainsi, le coût de la construction sera d’autant plus facile à amortir pour le preneur que la durée dubail est longue et que le loyer est faible. Mais de particulier à particulier, il ne semble y avoir guèrequ’un propriétaire­bailleur philanthrope pouvant louer son terrain à un prix modique, à un preneurqui ainsi dégagerait, par la mise en location d’un logement, une plus­value suffisante pour l’inciterà construire. C’est pourquoi, cette pratique n’existe pour le moment qu’entre des particuliers et desmicro­bailleurs sociaux.

4 Y compris la propriété de la construction en fin de bail peut être considérée comme le loyer.5 Cf. CEREMA, Dter Normandie­Centre, Action Bimby 3.2, Fiche n°4 « Densification pavillonnaire & Associations foncières urbaines

de projet », septembre 2014

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Le cas particulier du bail à construction avec un micro­bailleurEn effet, le bailleur et le preneur sont dans ce cas exonérés de la taxe foncière sur la propriétébâtie, puisque le bien est comptabilisé comme logement social pendant la durée du bail.Autre aspect qui pose question pour le voisinage : il s’agit de logements destinés à des personnesen difficulté, notamment en PLAI (prêt locatif aidé d’insertion). L'accompagnement des occupantsdu logement est assuré par le micro­bailleur social de façon variable (intervention plus ou moinsforte de travailleurs sociaux et bénévoles), mais dans tous les cas permet de faciliter leurintégration dans le quartier. Un locataire reste en moyenne entre 18 mois et 4 ans dans ce type delogement géré par un micro­bailleur social.

Le cas particulier du bail à construction à l’enversSi le contrat prévoit une clause particulière de bail à construction à l’envers, le preneur devientpropriétaire de l’ensemble des biens (parcelle et constructions) à la fin du bail.Dans ce cas particulier, le bailleur perçoit le loyer de base déjà mentionné qui n’est plussymbolique, et en outre un surloyer, correspondant à l’achat de la parcelle à un prix fixé lors ducontrat. Ces loyers et surloyers peuvent également être revus en fonction de l’actualisation de lavaleur de la parcelle par le bailleur.Le surloyer n’est pas imposable en tant que revenu foncier, contrairement au loyer, mais en tantque plus­value et gains divers (entre la date d’acquisition par le bailleur et la date de transfert depropriété au preneur). Le bailleur sera automatiquement exonéré d’impôt sur ce surloyer puisquela durée de détention minimale du bien pour bénéficier de cette exonération s’élève à 15 ans (alorsque la durée du bail à construction est comprise entre 18 et 99 ans).

Le preneur bénéficie également d’avantages. Comme vu précédemment, il n’est pas obligé d’êtrepropriétaire de la parcelle pour construire son logement. Mais surtout, le preneur achète son bienen deux temps : la construction dans un premier temps (durée du prêt immobilier) et la parcelledans un second temps (durée du bail). Il réalise ainsi des économies par rapport aux fraisbancaires : n’ayant pas la parcelle à financer, le prêt immobilier est moins important, ainsi que lesmensualités et donc les intérêts qui en découlent.

Source : http://www.adil13.org/partenaires/pdf/evts/intervention_ROUX.pdf

Le bail à construction peut s’appliquer sur des parcelles non bâties ou bâties. Dans le cas de ladensification pavillonnaire, il s’agit d’appliquer cet outil sur les parcelles constructibles nonoptimisées, voire sur les nouvelles parcelles à bâtir issues de division parcellaire.

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Exemple d’achat d’un appartement par dissociation du bâti et du foncier

L’ADIL des Bouches­du­Rhône a organisé un colloque sur la thématique d’accession à la propriété. Lors d’une tableronde portant sur l’urbanisme au service du logement et de l’accession, un exemple de comparaison entre achatclassique (construction et parcelle) et par dissociation de l’achat de la construction et du foncier a été réalisé :

Pour un même logement d’une valeur comprise entre 200 000€ et 220 000€ :Achat classique

• Valeur du bien : 210 000€

• Frais d’acquisition : 6 000€

• Apport : 30 000€

• Financement : 186 000€

• Mensualités (15 ans) : 1 400€

• Loyer : aucun

• Surloyer : aucun

• Total : 282 000€

Dissociation de la construction et du foncier

• Valeur du bien : 150 000€

• Frais d’acquisition : 6 000€

• Apport : 30 000€

• Financement : 126 000€

• Mensualités (15 ans) : 1 000€

• Loyer (28 ans) : 175€

• Surloyer (28 ans) : 70€

• Total : 262 320€

Finalement, l’emprunt bancaire est moins important dans le cas de la dissociation de la construction et du foncier. Dece fait, les frais bancaires le sont également. Le temps d’acquisition est tout de même plus long mais l’accédantréalise une économie de près de 20 000€ (chiffres approximatifs).

Cet exemple d’achat d’un appartement déjà construit permet d’illustrer les économies engendrées par la diminutiond’un emprunt. De plus, le foncier correspond à la part de la copropriété et non à une parcelle. Le bail à construction àl’envers sur une parcelle à densifier s’apparente à l’achat par dissociation du bâti et du foncier. La différence est qu’aulieu que l’actualisation du loyer et du surloyer soit annuelle et indexée sur le coup de la construction, dans le bail àconstruction elle intervient tous les trois ans à l’initiative et à la discrétion du propriétaire.

4. Mises en situation du bail a construction pour la densification pavillonnaireCette fiche présente deux exemples de mise en situation de construction de logements par bail àconstruction dans le cadre de la densification pavillonnaire.

Mise en situation 1 : Création de logements locatifsLe bail à construction peut être une réponse pour la construction de logements sociaux par lesmicro­bailleurs, les bailleurs sociaux n’étant pas intéressés par la gestion de logements dans lediffus. Voici un exemple de construction de deux logements locatifs sociaux contribuant à ladensification pavillonnaire.

Il correspond toutefois à une situation particulière d’une commune qui ne peut utiliser que le bailemphytéotique pour louer un bien public6 : suite à la vacance d’un logement communal situé dansun centre ancien, le conseil municipal a confié par bail emphytéotique d’une durée de 40 ans à unmicro­bailleur, le logement libéré et son terrain.

Délimitation de la parcelle

Le terrain de 193m² est proche de commerces deproximité et des transports en commun : lignesrégulières de bus desservant gares et centres­villes depôles urbains plus importants.

Le logement existant a fait l’objet d’une réhabilitationpermettant la création d’un T3 de 55m². Lefinancement est de type PLAI AA (prêt locatif aidéd’insertion en acquisition­amélioration).

Source : google map, CEREMA, DTer IF

La superficie du terrain a également permis de réaliser la construction d’un nouveau logement enfond de parcelle de 64m² de type T3. Le financement est de type PLAI neuf.Dans le cas d’un propriétaire privé, le logement et le terrain auraient pu être confiés par bail àréhabilitation pour le logement existant et/ou par bail à construction pour réaliser la nouvelleconstruction à un micro­bailleur.

Les accès aux logementsL’architecture du nouveau logement est épurée enraison d’utilisation de matériaux performants, ce quipermet d’obtenir des coûts d’entretien et de chargesfaibles et en adéquation avec les moyens financiersdes locataires. Il en est de même pour le bâti déjàexistant et rénové à l’identique de la constructionneuve.La hauteur est également identique à celle desmaisons existantes. L’architecture rappelle celle desmaisons du quartier et l’accès à cette nouvelleconstruction est facilitée par une voie existante qui estdorénavant optimisée car partagée avec les nouveauxlocataires.

6 En effet, une collectivité locale ne peut pas user du bail à construction sur un bien relevant de son domaine public, seulement deson domaine privé.

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Les constructions sans vis­à­vis

Source : micro­bailleur, Yvelines

Le respect de l’intimité entre les deux nouveaux occupants est assuré par l’orientation différenciéeentre la nouvelle construction et la maison rénovée. Des plantations concourent à renforcer cesentiment et s’assimilent ainsi à un rideau végétal.

Les deux logements n’apportent pas de changement quant au respect de vie des résidentsexistants. Les façades borgnes sont mitoyennes avec les fonds de jardin des parcelles des voisins.

La construction des deux logements locatifs étant financée par un prêt aidé par l’Etat, ils ne sontpas soumis à l’obligation de stationnement (article 12 du PLU), ce qui a permis de libérer del’espace pour créer cette qualité urbaine.

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Autre cadre de financement pour la construction de logements sociaux par les particuliers

Le Prêt Locatif Social (PLS) est un autre financement permettant au propriétaire privé de construire un logement socialet devenir le maître d’ouvrage de ce projet. Pour cela il doit diviser son terrain et contacter la DDT pour obtenir unagrément lui permettant de construire un logement social financé en PLS sur la parcelle vierge.

Le PLS correspond au logement social pour lequel les plafonds de revenus des locataires sont les plus élevés. A ce jour,aucune DDT ne délivre l'intégralité de ses agréments PLS, les conditions d’obtention étant contraignantes et le dispositifpeu connu de la population.

Le propriétaire propose le logement à un locataire dont les revenus correspondent aux plafonds de loyer PLS. Lelocataire ne doit pas être un descendant ni un ascendant. Le propriétaire peut également s’adresser à la préfecture dontil dépend pour trouver un locataire. Le logement doit être à usage locatif jusqu’à la fin de la durée de ses engagementsqui correspond soit à la durée de l’agrément soit à celle des prêts bancaires.

Ce cadre est une possibilité différente du bail à construction. Si le propriétaire veut produire du logement social sur saparcelle, il peut bénéficier d’aides financières sans faire intervenir un micro­bailleur, en choisissant d’assurer lui­même lagestion du logement ou de s’en remettre à une association d’intermédiation locative.

Mise en situation 2 : Création de logements en accession à la propriétéIl est possible de favoriser l’accession à la propriété par le biais du bail à construction à l’envers.Dans le cadre d’une division parcellaire, un propriétaire souhaitant vendre son terrain issu dedivision peut user de cet outil :

Exemple de densification Bimby

Cette illustration présente une parcelle de805m² sur laquelle est implanté un pavillon. Lespropriétaires souhaitent vendre une partie deleur parcelle, dans le but de financer denouveaux projets de vie.

Source : CEREMA, DTer IF

La parcelle est donc divisée en deux :

• Parcelle bâtie de 406m² ;

• Parcelle à bâtir de 399m².

Source : CEREMA, DTer IF

La nouvelle construction est nécessairement accolée aux deux limites séparatives du terrain etpréserve un jardin à l’arrière. Elle est mitoyenne des deux maisons voisines.

Ce scénario peut tout à fait déboucher sur un bail à construction à l’envers entre le propriétaire etun nouveau ménage bâtisseur, avec intérêt pour les deux parties :

• Au lieu de vendresimplement son terrain,le propriétaire­bailleurferait une plus­value surle prix du foncier grâceaux loyers et surloyersdu bail ;

• Le nouveau propriétaire­preneur ferait deséconomies sur les fraisde remboursementgrâce à un emprunt plusfaible.

Source : CEREMA, DTer IF

NOTA : Il faut tout de même prendre en compte la potentielle augmentation des prix du marchéfoncier. Le montant des loyers et surloyers peut être revu à la hausse en fonction de l’actualisationde la valeur de la parcelle, et éventuellement minorer les économies du propriétaire­preneur.

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Conclusion :L’usage du bail à construction est une optimisation financière de l’achat classique de parcelles àbâtir. Il permet d’une part aux propriétaires de réaliser une plus­value sur la valeur de leur parcellesous optimisée, d’autre part aux ménages aux revenus modestes ou moyens de s’installer dans unlogement individuel (accession ou location).

En résumé, le bail à construction peut favoriser de manière efficace la densification pavillonnairede deux façons :

• Le développer encore auprès des micro­bailleurs sociaux en faisant intervenir pluslargement les particuliers comme propriétaires bailleurs ;

• Promouvoir l’usage du bail à construction à l’envers pour faciliter l’accession à la propriétésur parcelle issue de division, dans un objectif de logement abordable.

Le bail à construction est un outil pouvant apporter une solution efficace à la densificationpavillonnaire, qui mérite donc d’être promu auprès des propriétaires et futurs accédants.

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Sources :

• CEREMA, Direction Territoriale Ile­de­France, Etude des possibilités de synergie entre la filière Bimby et la production de

logement abordable : Leviers et freins de la production de logement social en diffus, 2014

• CETE Normandie Centre, Les outils fonciers, Fiche n°10 : « Les baux de longue durée » mai 2012

• Code de l’Urbanisme, articles L.251­1 et suivants, 2014

• Site Bimby : http://bimby. fr/

• Article Bimby (mise en situation 2) : http://bimby.fr/content/remboursement­pr%C3%AAt­anticip%C3%A9­60­ans