Exercice de cadrage d’une évaluation environnementale stratégique (ÉES): le cas d’un programme d’aménagement de

périmètres irrigués à Madagascar

Animé par

Michel Crowley Ph.D., Professeur associé, École nationale d’administration publique (ÉNAP)

Québec, Canada

INTRODUCTION

2Michel Crowley

Michel Crowley 3

(RAPPEL ) PROCESSUS TYPE D’ÉES

2. Cadrage

3. Réalisation de l’étude

4. Révision du rapport d’ÉES

5. Contribution à la prise de décision relative au PPP

6. Mise en œuvre du PPP

1. Tri préliminaireCONSULTATIONS

PLANIFICATION

Source: Crowley et Risse (2011)

7. Suivi/évaluation du PPP

Michel Crowley 4

(RAPPEL ) ÉTAPE 2. CADRAGE

• Vise à définir la portée de l’ÉES, et à déterminer ce que cette dernière doit prendre en compte.

• Il s’agit notamment de – Cibler les efforts d’analyse sur les enjeux environnementaux, sociaux et

économiques les plus significatifs de façon à éviter de se perdre dans des considérations qui, bien qu’intéressantes en soi, auront peu ou pas d’impact sur la décision

• Cette étape se concrétise généralement par un document de cadrage qui établit en quelque sorte le canevas (ou le devis) que doit suivre l’équipe chargée de préparer le rapport d’ÉES

5

OBJECTIFS DE L’EXERCICE

• Par l’analyse d’un programme (fictif) d’aménagement de périmètres irrigués à Madagascar, il s’agit:

– de dresser pour ce programme, la liste des enjeux environnementaux, économiques, sociaux et de gouvernance majeurs à prendre en compte,

– d’expliquer pourquoi ces enjeux sont importants,

– d’expliquer pour qui ces enjeux sont importants,

– d’identifier • des actions à prendre pour favoriser la durabilité du programme• les contraintes et opportunités associées à ces actions• les indicateurs appropriés pour faire le suivi de ces actions

6

L’APPROCHE

• L’approche proposée ici consiste à diviser une problématique assez complexe en unités plus facilement gérables, tant au plan conceptuel que pratique.

• Ainsi, en considérant tour à tour les enjeux environnementaux, économiques, sociaux et de gouvernance du programme, il devient possible – de mettre en évidence les aspects à prendre en compte dans l’ÉES pour chacune des

trois dimensions du développement durable et de la gouvernance– et, par la suite, de proposer des actions susceptibles de favoriser l’équité sociale, la

protection de l’environnement, la viabilité économique et une gouvernance efficace et légitime.

• Ne prétend pas apporter une solution à l’objectif ultime du développement durable, à savoir atteindre la fameuse zone d’équilibre entre ses trois dimensions.

• Toutefois, aborder l’analyse sous cet angle permet à tout le moins d’identifier les actions importantes à prendre en vue d’améliorer le programme et, en bout de piste, de s’approcher de cet équilibre.

Michel Crowley 7

CONTINUUM D’APPLICATION DE L’ÉES (OCDE, 2006)

8

2. DÉROULEMENT DE L’EXERCICE

9

MISE EN SITUATION

• Les participants seront répartis en petites équipes

• Chaque équipe travaillera sur un programme (fictif) d’aménagement de périmètres irrigués à Madagascar en ayant comme «mandat» de faire une réflexion sur les éléments à considérer dans une éventuelle ÉES de ce programme

• Chaque équipe aura à faire une présentation verbale de sa réflexion à la fin de l’exercice.

10

COMMENT PROCÉDER?

La démarche consiste à

1. Identifier les enjeux majeurs associés à chacune des trois dimensions du développement durable (DD) et à la gouvernance et caractériser les préoccupations des acteurs à l’égard de ces enjeux

2. Identifier des actions à prendre pour favoriser la prise en compte de ces enjeux dans le programme

3. Faire une synthèse de l’analyse intégrant les trois dimensions du DD et la gouvernance

4. Représenter la synthèse par un modèle général simplifié de la durabilité du programme

Note: les étapes 1 et 2 sont réalisées en considérant tour à tour chacune des trois dimensions du DD (environnementale, économique et sociale) et la gouvernance

11

ÉTAPE 1. IDENTIFICATION DES ENJEUX MAJEURS (POUR CHAQUE DIMENSION DU DD + LA GOUVERNANCE)

Michel Crowley

• Pour chacune des trois dimensions du DD (environnementale, économique et sociale) et la gouvernance compléter le tableau suivant en vue :

– De proposer trois enjeux majeurs associés au programme

– D’indiquer pourquoi cet enjeu est important

– De préciser pour quels acteurs l’enjeu est particulièrement important

12

ÉTAPE 1. IDENTIFICATION DES ENJEUX MAJEURS (POUR CHAQUE DIMENSION DU DD ET LA GOUVERNANCE)

Enjeux Pourquoi cet enjeu est-il important ?

Pour quels acteurs l’enjeu est-il particulièrement important ?

A

B

C

Michel Crowley

LA NOTION D’ENJEU (1)

• Un enjeu est une valeur matérielle ou morale que l'on risque dans un jeu, une compétition, une activité économique ou une situation vis-à-vis d'un aléa.

• C'est donc ce que l'on peut gagner ou perdre en faisant ou en évitant de faire quelque chose : la mise dans un jeu,

• la gloire ou la récompense dans une compétition,• le profit, la réussite, le développement... dans un projet, une entreprise ou une

activité économique,• la vie, la santé, la quiétude, le bien immobilier... vis-à-vis d'un aléa naturel ou

technologique.

• Toute cause présente des conséquences dont la nature peut être positive (gain, victoire, réussite, succès) ou négative (perte, défaite, échec).

Source: http://fr.wikipedia.org/wiki/Enjeu

LA NOTION D’ENJEU (1)

• Les enjeux propres à un PPP peuvent varier selon :

– Le contexte– Les valeurs– Les connaissances– L’ampleur des impacts positifs ou négatifs potentiels du PPP– L’urgence d’agir– Les acteurs – Les phases dans le cycle de vie du PPP

Michel Crowley

15

ÉTAPE 2. IDENTIFICATION D’ACTIONS POUVANT FAVORISER LA DURABILITÉ DU PROGRAMME

• Pour chacune des trois dimensions du DD (environnementale, économique et sociale) et la gouvernance compléter le tableau suivant en vue :

– De proposer des actions permettant de mieux prendre en compte les enjeux (réglementation, formation, aménagements physiques, incitatifs financiers, nouvelles pratiques ou technologies, etc.)

– D’identifier les opportunités (facteurs favorables) et contraintes (facteurs limitants) associées à ces actions

– De proposer un ou plusieurs indicateur(s) pour faire le suivi à l’égard de ces actions

16

ÉTAPE 2. TABLEAU RÉCAPITULATIF DES ACTIONS POUVANT FAVORISER LA DURABILITÉ DU PPP

(POUR CHAQUE DIMENSION DU DD + LA GOUVERNANCE)

Enjeu

Par quelle(s) action(s) peut-on mieux prendre en compte cet enjeu?

Quelles sont les contraintes

associées à cette (ces) action(s)?

Quelles sont les opportunités

associées à cette (ces) action(s)?

Quel(s) indicateur(s) pourrait-on utiliser

pour faire le suivi de cette (ces) action(s)?

A

B

C

Michel Crowley

17

ÉTAPE 3. SYNTHÈSE DE L’ANALYSE

• Après avoir complété les quatre itérations prévues aux étapes 1 et 2, il s’agit de regrouper dans le tableau suivant les informations relatives aux enjeux environnementaux, économiques, sociaux et de gouvernance associés au programme, à savoir:

– Les acteurs concernés

– Les actions à prendre pour améliorer la prise en compte de ces enjeux

– Les opportunités ou contraintes associées à ces actions

– Les indicateurs de suivi

18

ÉTAPE 3. SYNTHÈSE DE L’ANALYSE

EnjeuxActeurs les

plus préoccupés

Actions à prendre pour améliorer la prise en compte

de l’enjeu

Contraintes associées à cette (ces) actions(s)

Opportunités associées à cette (ces) actions(s)

Indicateurs de suivi à l’égard de cette

(ces) action(s)

EnvironnementauxENV 1

ENV 2

ENV 2

ÉconomiquesÉCON 1

ÉCON 2

ÉCON 3

SociauxSOC1

SOC2

SOC 3

De gouvernance

GOUV1

GOUC2

GOUV3

18Michel Crowley

19

ÉTAPE 4. MODÈLE GÉNÉRAL SIMPLIFIÉ DE LA DURABILITÉ DU PROGRAMME

• Transposer dans une figure les informations issues de l’étape 3 de manière à illustrer les enjeux en cause et les actions à prendre pour favoriser la durabilité du programme

Principaux enjeux environnementaux

1.2.3.

Actions à prendre au plan

Environnemental

Économique

Social

De la gouvernance

Principaux enjeux économiques

1.

2.

3.

Principaux enjeux sociaux

1.

2.

3.

Durabilité améliorée du programme

Principaux enjeux de gouvernance

1.2.3.

Exemple de modèle pour un projet de port en eau profonde

Michel Crowley 22

Bibliographie

• CROWLEY, M. (2014). Le développement durable : du concept à la pratique – Guide pour réaliser l’analyse de la durabilité d’un projet, Document de travail, École nationale d’administration publique, Québec, 24 pages.

1

Exercice de cadrage

Le cas d’un programme d’aménagement de périmètres irrigués à

Madagascar

Contexte de la problématique de la production de riz à Madagascar1

Agriculture, riz et irrigation

L’agriculture demeure le fondement de l’économie nationale de Madagascar. Elle contribue

approximativement à un tiers de la totalité du Produit Intérieur Brut (PIB) et 40% de du total des

exportations. Environ trois quart de la population dépend de l’agriculture comme moyen de

subsistance. Environ la moitié de la superficie des terres de Madagascar est cultivable, mais un peu

plus de 5% des terres sont récemment cultivés, avec une grande partie des zones cultivées sous

irrigation (environ 40%). Le riz constitue la principale culture de base, comptant 70% de la totalité

des produits agricoles.

La performance du secteur agricole a été insatisfaisante durant ces dernières années, malgré la

libéralisation de l’économie, la forte dévaluation du taux de change et la privatisation des sociétés

d’État. La sous-performance du secteur agricole est une cause majeure de la profonde pauvreté en

milieu rural. Les systèmes agricoles demeurent très traditionnels.

Deux tiers des ménages ruraux vivent du minimum vital et les rendements sont généralement très

faibles. Le mauvais état des infrastructures présente une entrave au transport des produits, destinés

tant à l’exportation qu’au niveau du marché local. La productivité agricole est également obstruée

par l’accès difficile aux technologies agricoles, aux intrants et à d’autres services agricoles. Les

services de vulgarisation font défaut. Seuls 1,5% des paysans à petite échelle ont accès aux crédits, et

un faible taux de 5% du prêt total est consacré à l’agriculture. Les systèmes traditionnels de

propriété foncière n’accordent pas une sécurisation suffisante aux paysans.

Le riz est la principale culture de base et est cultivé par environ 85 pour cent des ménages agricoles.

Il représente près de 70 pour cent de la production agricole et 48 pour cent de la consommation

totale de calories. La superficie cultivée en riz est estimée à environ 1,60 millions d'hectares, dont

environ 1,06 millions d'hectares sont constitués de riz irrigué cultivé durant la campagne principale,

1 Extrait du document d’évaluation du projet Bassins versants et périmètres irrigués BVPI (PAD) montrant la problématique liée au secteur agricole. Nos remerciements à M.RAMAROSON Lantonirina, Coordinateur du Programme Bassins Versants et Périmètres Irrigués – MAEP

2

environ 0,28 million d'hectares sont du riz irrigué produit au cours de la deuxième saison, et environ

0,28 million d'hectares sont du riz pluvial (des plateaux et des bas-fonds). Les systèmes irrigués des

bas-fonds prédominent, représentant plus de 90 pour cent de la production totale.

Madagascar est le plus grand producteur de riz en Afrique, mais les rendements de riz paddy restent

faibles par rapport aux normes mondiales, avec une moyenne d'environ 3,0 t/ha. Au cours des

dernières décennies, l'augmentation des rendements de riz n'a pas suivi le taux élevé de croissance

démographique, mettant ainsi la pression sur les terres et les autres ressources et expliquant en

partie la persistance des taux élevés de pauvreté. Une étude récente (Banque mondiale 2012)

réalisée pour évaluer la performance des filières des principaux produits à Madagascar a conclu que

“la compétitivité du riz produit à Madagascar est entravée par les coûts unitaires élevés de

production dus à la faible productivité au niveau du champ” (Banque mondiale 2012).

Les contraintes

Les contraintes à la croissance de la productivité agricole, dont beaucoup sont liées à la production

primaire, sont multiformes.

L'utilisation d'une technologie de production dépassée: Une technologie de production de

riz améliorée est disponible, en particulier le système rizicole amélioré (SRA) et le système

rizicole intensif (SRI), mais leur adoption par les producteurs a été limitée. Les SRA et les SRI

sont pratiqués uniquement sur environ 9 pour cent de la superficie rizicole irriguée et sur

moins de 1 pour cent de la superficie totale de riz. Les techniques de production

traditionnelles dominent, couvrant environ 78 pour cent de la superficie totale cultivée en

riz. L'adoption de variétés modernes a été négligeable, et environ 85 pour cent de la

superficie cultivée en riz ne reçoit pas d'engrais du tout. Les problèmes sous-jacents ont trait

à la fois à la recherche sur le riz, y compris la disponibilité de semences de base de riz de

grande valeur variétale, et l'adoption de la technologie disponible liée à un éventail de

questions, y compris l'accès en temps opportun aux intrants, au crédit, à l'information, au

stockage et aux marchés. L'une des plus grands contraintes sous-jacentes est considérée

comme étant les risques perçus par les producteurs (et d'autres entrepreneurs privés) liés à

l'introduction de nouvelles technologies.

L'utilisation inefficace des ressources foncières et hydriques: Madagascar fait face à des

contraintes importantes dans la pleine utilisation de ses abondantes ressources foncières et

hydriques. Une forte proportion des terres agricoles est dégradée, car des années de

pratiques de production non durables ont entraîné des pertes importantes de sol et

d'éléments nutritifs. La plupart des systèmes d'irrigation sont loin d'être pleinement

opérationnels, souvent en raison de la forte sédimentation et du manque d'entretien. Ces

contraintes dues à l'homme sont exacerbées par les chocs externes, en particulier, le pays

connaît de fréquents cyclones avec souvent des effets dévastateurs, y compris sur les

systèmes d'irrigation. Au cœur de la réponse à ces questions et de la pleine utilisation des

riches ressources foncières et hydriques malgaches de façon durable se trouvent un certain

nombre de défis organisationnels et institutionnels relatifs à la gestion efficace des

ressources communes.

L'absence d'institutions appropriées pour assurer la durabilité. On peut dire que le principal

obstacle à l'amélioration de la productivité agricole et du riz est de nature institutionnelle.

Les investissements antérieurs ont souvent permis des gains à court terme, mais à de

3

nombreuses reprises n'ont pas été soutenus. Notamment, les faiblesses dans le dispositif

institutionnel pour l'exploitation et l'entretien des systèmes d'irrigation et des bassins

versants connexes ont entraîné leur dégradation d'où la nécessité même de ce Projet. Les

faiblesses actuelles et la volatilité politique potentielle à Madagascar s'ajoutent à ces

contraintes.

Dégradation du sol, ressources naturelles et aménagement.

La dégradation du sol est l’un des graves problèmes les plus répandus au sein du secteur agricole à

Madagascar. Le dynamisme de dégradation sur les tanety et les bas-fonds sont souvent inter-reliés

et se renforcent mutuellement. Avec une stagnation des rendements au niveau des zones irriguées

de basse altitude et une croissance démographique, les paysans étendent leurs activités agricoles sur

les flancs des collines. L’utilisation des terres des bassins versants en amont supérieur est souvent

basée sur des pratiques de gestion non durables et extensives, les plus importantes étant le manque

du contrôle de l’érosion et le manque de gestion de la fertilité du sol au niveau des parcelles

agricoles, la pratique du tavy, et les fréquents feux de brousse. La dégradation du sol est également

générée par la déforestation pour des fins agricoles. Ces pratiques contribuent non seulement à la

dégradation et à la faible productivité des tanety mais affectent également de façon considérable

l’agriculture pratiquée dans les bas-fonds. L’érosion du sol des hautes terres et l’écoulement de l’eau

de surface entraînent aussi une sédimentation au niveau des infrastructures en aval, provoquant la

réduction des surfaces cultivées sous irrigation, des inondations locales des rizières durant la saison

des pluies et un manque d’eau en saison d’étiage.

Votre mandat

Le Ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de la Pêche (MAEP) envisage d’intervenir en

matière de périmètres irrigués.

Pour le moment, le mode d’intervention privilégié est la construction de nouveaux périmètres

irrigués dans plusieurs zones cibles à Madagascar. Le MAEP serait responsable de la conception,

construction et gestion des ouvrages.

Toutefois, plusieurs parties prenantes (notamment les autorités locales, les regroupements

d’agriculteurs, les ONG actives dans les domaines de l’environnement et de la lutte à la pauvreté

et les acteurs du réseau commercial) ont manifesté des réserves quant à l’efficacité d’une telle

approche – estimant que l’on n’a pas examiné d’autres solutions possibles.

Comme cette intervention risque d’avoir des impacts dans plusieurs régions du pays, le

Ministère vous contacte afin que vous fassiez une évaluation environnementale stratégique de

l’intervention envisagée.

Comme première étape à votre démarche d’ÉES (le cadrage), vous faites une analyse

préliminaire des enjeux majeurs en cause dans la problématique de la production rizicole. À cet

égard, vous vous penchez sur quatre types d’enjeux :

4

1. Les enjeux environnementaux

2. Les enjeux économiques

3. Les enjeux sociaux

4. Les enjeux de gouvernance

En clair, il s’agit:

1. d’identifier les enjeux qui, selon vous, sont les plus importants à prendre en compte

dans la mise en œuvre d’une intervention du MAEP en matière d’aménagement de

périmètres irrigués.

2. de proposer des actions (réglementation, formation, aménagements physiques,

incitatifs financiers, nouvelles pratiques ou technologies, etc.) permettant de mieux

prendre en compte chacun des enjeux identifiés en 1. Pour chacune de ces actions vous

aurez à

a. identifier les opportunités (facteurs favorables) et contraintes (facteurs

limitants) associées à ces actions

b. proposer un ou plusieurs indicateur(s) pour faire le suivi à l’égard de ces actions

À la suite de cette analyse, vous devriez être en mesure de proposer des solutions de rechange à

l’intervention originalement prévue par le MAEP.

Michel Crowley

Octobre 2016

1

EXERCICE DE CADRAGE DE L’ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE STRATÉGIQUE (ÉES) D’UN PROGRAMME D’AMÉNAGEMENT DE PÉRIMÈTRES IRRIGUÉS À MADAGASCAR

GABARITS POUR RÉALISER L’EXERCICE DE CADRAGE

Animé par

Michel Crowley Ph.D., professeur associé,

École nationale d’administration publique (ÉNAP) Québec, Canada

Les tableaux ci-après étant extensibles, on pourra au besoin, développer davantage certains éléments de l’exercice. On remarquera que des gabarits pour les étapes 1 et 2 sont fournis pour chacune des trois dimensions du développement durable (environnementale (aux pages 2-3), économique (aux pages 4-5) et sociale (aux pages 6-7)) et de la gouvernance (aux pages 8-9).

2

ÉTAPE 1. IDENTIFICATION DES ENJEUX ENVIRONNEMENTAUX DU PROGRAMME

Enjeux Pourquoi cet enjeu est-il important? Pour quels acteurs l’enjeu est-il particulièrement

important?

3

ÉTAPE 2. IDENTIFICATION DES ACTIONS POUVANT FAVORISER LA DURABILITÉ DU PROGRAMME – DIMENSION ENVIRONNEMENTALE

Enjeux environnementaux

Par quelle(s) action(s) peut-on mieux prendre en compte

cet enjeu?

Quelles sont les contraintes associées à cette (ces)

action(s)?

Quelles sont les opportunités associées à cette (ces)

action(s)?

Quel(s) indicateur(s) pourrait-on utiliser pour faire le suivi à

l’égard de cette (ces) action(s)?

4

ÉTAPE 1. IDENTIFICATION DES ENJEUX ÉCONOMIQUES DU PROGRAMME

Enjeux Pourquoi cet enjeu est-il important? Pour quels acteurs l’enjeu est-il particulièrement

important?

5

ÉTAPE 2. IDENTIFICATION DES ACTIONS POUVANT FAVORISER LA DURABILITÉ DU PROGRAMME – DIMENSION ÉCONOMIQUE

Enjeux économiques

Par quelle(s) action(s) peut-on mieux prendre en compte cet

enjeu?

Quelles sont les contraintes associées à cette (ces)

action(s)?

Quelles sont les opportunités associées à cette (ces)

action(s)?

Quel(s) indicateur(s) pourrait-on utiliser pour faire le suivi à

l’égard de cette (ces) action(s)?

6

ÉTAPE 1. IDENTIFICATION DES ENJEUX SOCIAUX DU PROGRAMME

Enjeux Pourquoi cet enjeu est-il important? Pour quels acteurs l’enjeu est-il particulièrement

important?

7

ÉTAPE 2. IDENTIFICATION DES ACTIONS POUVANT FAVORISER LA DURABILITÉ DU PROGRAMME - DIMENSION SOCIALE

Enjeux sociaux

Par quelle(s) action(s) peut-on mieux prendre en compte cet

enjeu?

Quelles sont les contraintes associées à cette (ces)

action(s)?

Quelles sont les opportunités associées à cette (ces)

action(s)?

Quel(s) indicateur(s) pourrait-on utiliser pour faire le suivi à

l’égard de cette (ces) action(s)?

8

ÉTAPE 1. IDENTIFICATION DES ENJEUX LIÉS À LA GOUVERNANCE DU PROGRAMME

Enjeux Pourquoi cet enjeu est-il important? Pour quels acteurs l’enjeu est-il

particulièrement important?

9

ÉTAPE 2. IDENTIFICATION DES ACTIONS POUVANT FAVORISER LA DURABILITÉ DU PROGRAMME - DIMENSION DE LA GOUVERNANCE

Enjeux de

gouvernance

Par quelle(s) action(s) peut-on mieux prendre en compte cet enjeu?

Quelles sont les contraintes associées à

cette (ces) action(s)?

Quelles sont les opportunités associées à

cette (ces) action(s)?

Quel(s) indicateur(s) pourrait-on utiliser pour faire le suivi à l’égard de

cette (ces) action(s)?

10

ÉTAPE 3. SYNTHÈSE DE L’ANALYSE DU PROGRAMME

Enjeux Acteurs les plus

préoccupés

Action(s) à prendre pour améliorer la prise en compte de l’enjeu

Contraintes associées à cette (ces) action(s)

Opportunités associées à cette (ces)

action(s)

Indicateur(s) de suivi à l’égard de cette (ces) action(s)

DIMENSION ENVIRONNEMENTALE

DIMENSION ÉCONOMIQUE

DIMENSION SOCIALE

DIMENSION DE LA GOUVERNANCE

11

ÉTAPE 4. MODÈLE DE LA DURABILITÉ DU PROGRAMME

Principaux enjeux environnementaux

1. 2. 3.

Actions à prendre au plan

Environnemental Économique Social De la gouvernance

Principaux enjeux économiques

1. 2. 3.

Principaux enjeux sociaux

1. 2. 3.

Durabilité améliorée du

programme

Principaux enjeux de gouvernance

1. 2. 3.