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Examen critique du projet de loi 88 visant à amender la LIP et d’autres dispositions législatives1

par André Brassard, Ph. D.

(Professeur associé, Université de Montréal et Université de Sherbrooke)

Version du 15 octobre 2008

1 Ce texte peut être reproduit et diffusé à la condition que le nom de l’auteur, le titre et le moment où il a été rendu public (version 15 octobre 2008) soient indiqués clairement sur le texte lui-même. On peut le citer et en emprunter une ou des parties à la condition d’indiquer avec précision la provenance de la citation ou de l’emprunt. Les réactions à ce texte sont les bienvenues. Les faire parvenir à l’adresse courriel suivante : [email protected]

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Examen proj. de loi 88/A. Brassard, Octobre 2008

Table des matières 0 Introduction .....................................................................................................................................5

1 Le projet de loi en contexte : des problèmes dits et vécus aux solutions retenues...............................9

1.1 Les problèmes dits et vécus .......................................................................................................9

1.2 Les voies de solutions.............................................................................................................. 12

1.3 Les solutions retenues ............................................................................................................. 14

2 Les missions de la commission scolaire .......................................................................................... 16

2.1 Les missions de la commission scolaire selon le projet de loi ................................................... 16

2.2 Commentaires ......................................................................................................................... 16

2.3 La mission de soutien aux établissements ................................................................................ 19

3 Le nouveau conseil des commissaires ............................................................................................. 19

3.1 Les quatre types de membres ................................................................................................... 20

3.2 Commentaires ......................................................................................................................... 22

3.2.1 L’élection du président par toute la population du territoire de la commission scolaire ...... 22

3.2.2 Le nombre réduit de commissaires élus ............................................................................. 24

3.2.3 Les commissaires représentants du comité de parents ........................................................ 25

3.2.4 Les membres cooptés ........................................................................................................ 26

3.3 Les comités du conseil............................................................................................................. 28

3.3.1 Le comité exécutif ............................................................................................................ 28

3.3.2 Les autres comités du conseil ............................................................................................ 29

3.4 La démocratie scolaire élective directe à l’échelon intermédiaire revisitée ............................... 31

4 Les modifications à la répartition des responsabilités et des pouvoirs aux échelons de la commission scolaire et de l’instance centrale ........................................................................................................ 35

4.1 Les attributions du conseil des commissaires, du président et des commissaires ....................... 35

4.1.1 Les attributions du président de la commission scolaire ..................................................... 35

4.1.2 Les attributions des membres ............................................................................................ 37

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4.1.3 Les attributions du conseil ................................................................................................ 39

4.2 La participation de tout commissaire aux séances d’un conseil d’établissement ........................ 43

4.2.1 L’importance de la question .............................................................................................. 43

4.2.2 L’évolution de la législation à propos de cette question ..................................................... 44

4.2.3 L’assistance et la participation de tout commissaire aux séances du CE selon la LIP en vigueur ...................................................................................................................................... 46

4.2.4 Les arguments invoqués en faveur de la participation de tout commissaire ........................ 47

4.2.5 Les arguments invoqués à l’encontre de cette participation................................................ 48

4.2.6 Commentaires à propos de la modalité retenue par le projet de loi 88 ................................ 51

4.3 La formation des membres du conseil et des conseils d’établissement ...................................... 52

4.4 Le plan stratégique de la commission scolaire .......................................................................... 52

4.4.1 Les modifications contenues dans le projet de loi .............................................................. 52

4.4.2 Le plan stratégique de la commission scolaire et la Loi sur l’administration publique ........ 53

4.4.3 Commentaires .................................................................................................................. 54

4.5 Les priorités ministérielles adressées à une commission scolaire et la convention de partenariat ..................................................................................................................................................... 54

4.5.1 La détermination par le ministre de priorités s’appliquant à une commission scolaire ........ 55

4.5.2 La convention de partenariat entre le ministre et la commission scolaire ........................... 55

4.5.2.1 La nature de la convention de partenariat ....................................................................... 55

4.5.2.2 La convention de partenariat et la Loi sur l’administration publique ............................... 56

4.5.2.3 La signification de la modification apportée par la convention de partenariat .................. 60

4.5.2.4 Les raisons qui justifieraient une convention de partenariat ............................................ 64

4.5.2.5 Les inconvénients de la convention de partenariat .......................................................... 68

4.6 La répartition du budget de la commission scolaire .................................................................. 72

4.6.1 Les modifications apportées à l’article 275 de la LIP......................................................... 72

4.6.2 Commentaires .................................................................................................................. 74

4.7 Les mécanismes d’information et de reddition de comptes et la déclaration de services ............ 75

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4.7.1 L’inventaire des nouvelles dispositions ............................................................................. 75

4.7.2 Commentaires .................................................................................................................. 76

4.8 Les nouveaux pouvoirs de règlementation du ministre ............................................................. 77

4.8.1 L’inventaire des nouveaux pouvoirs .................................................................................. 77

4.8.2 Commentaires .................................................................................................................. 77

4.9 L’abrogation de l’article 215 de la LIP sur le contrat d’association .......................................... 78

4.9.1 Le contenu et l’histoire de l’article 215, le contexte et les modalités de son abrogation ...... 78

4.9.2 Commentaires .................................................................................................................. 79

5 La modification des fonctions (responsabilités) et des pouvoirs à l’échelon de l’établissement ....... 80

5.1 Le résumé des dispositions traitées précédemment qui touchent l’établissement ....................... 80

5.2 La convention de gestion et de réussite éducative .................................................................... 81

5.2.1 Un retour à la situation d’avant 1997 ................................................................................ 81

5.2.2 Le glissement dans la conception du projet éducatif s’accentue ......................................... 83

5.3 La façon de disposer des surplus des établissements ................................................................ 86

5.4 Les consultations à l’échelon de l’établissement ...................................................................... 87

6 La participation des parents à l’administration de la commission scolaire et de l’établissement ....... 88

6.1 La participation des parents à l’échelon de la commission scolaire ........................................... 88

6.2 La participation des parents à l’échelon de l’établissement ....................................................... 90

6.3 L’information et les décisions concernant les élèves ................................................................ 91

6.4 Les parents comme auteurs de l’information à fournir, de consultations à effectuer et de la reddition de comptes ..................................................................................................................... 92

6.5 Commentaires ......................................................................................................................... 92

7 Le mécanisme d’examen des plaintes des parents ........................................................................... 94

7.1 Les éléments du mécanisme d’examen des plaintes et le protecteur de l’élève .......................... 94

7.2 Commentaires ......................................................................................................................... 95

8 Quelques aspects techniques .......................................................................................................... 96

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8.1 Les deux ministres................................................................................................................... 96

8.2 Les vocables «rôle», «responsabilité», «fonction» et «mission» ............................................... 96

8.3 La signification plus ou moins évidente de quatre autres vocables ............................................ 96

9 En guise de conclusion : quelques commentaires généraux ............................................................. 97

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Examen critique du projet de loi 88 visant à amender la LIP et d’autres dispositions législatives

par André Brassard, Ph. D.

Version octobre 2008

0 Introduction

Le présent texte se veut une analyse critique du projet de loi 88 visant à amender la Loi sur l’instruction publique (LIP) et d’autres dispositions législatives. La version du projet qui fait l’objet de l’analyse est celle, modifiée2, qui est issue de son étude détaillée (article par article) par la Commission de l’éducation3. Lors de cette étude, plus de 35 amendements ont été apportés à la première version.

Pour le lecteur empressé d’entrer immédiatement dans le vif du sujet, sans s’attarder à toute l’introduction, voici quel est le contenu du texte et comment il est structuré.

Outre cette introduction, le texte comprend neuf parties. La première partie expose la problématique qui a conduit à proposer le projet de loi comme politique publique, décrit les voies de solutions qui s’ouvraient au législateur et décline brièvement les solutions retenues. Les parties suivantes traitent de ces solutions en regroupant par thèmes les articles qui y ont trait. Ces parties correspondent aux points 2 à 7 de la table des matières, laquelle, je le pense, indique clairement ce qui fait l’objet de chacune. La huitième partie du texte s’intéresse brièvement à quelques aspects techniques du projet de loi ou de la LIP. Enfin, la neuvième et dernière partie, en guise de conclusion, contient des commentaires généraux sur le projet de loi.

2 Le rapport de la Commission de l’éducation n’étant pas disponible, il s’agit d’une version non officielle constituée à partir des amendements tels qu’ils ont pu être saisis selon la documentation obtenue. Il se pourrait que des éléments aient été oubliés ou que le texte de tel ou tel amendement ne soit pas entièrement fidèle à ce qui a été adopté. C’est la version préliminaire de la transcription des débats de la Commission qui est utilisée, la version finale n’étant pas disponible pendant le temps au cours duquel ce texte a été préparé. La référence est indiquée comme suit : CE, date et période de la journée (la pagination de la version préliminaire de la transcription de chacune des journées n’est pas en continu ; elle reprend pour chaque période de 30 minutes).

3 La Commission de l’éducation a procédé à des consultations particulières sur le projet de loi 88 les 27, 28 et 29 mai et le 3 juin 2008. Elle en a fait l’étude détaillée (article par article) les 10, 11, 12, 13, 16, 17 et 18 juin 2008.

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Grosso modo, avec plusieurs variantes ici et là et des exceptions, chaque aspect du projet de loi est traité en deux mouvements. D’abord, je circonscris les modifications qui sont apportées à la LIP sur le point traité. Ici, le ton est plutôt d’ordre technique et forcément quelque peu aride. Ensuite, je formule des commentaires de tous ordres sur ces modifications. Quelques-uns sont plutôt lacunaires, certains ne cherchant d’ailleurs qu’à faire écho à des prises de position ou à des réactions exprimées à l’une ou l’autre étape du processus. De façon à ne pas surcharger un texte déjà long et compte tenu de la diversité des lecteurs auxquels s’adresse le texte, j’ai souvent eu recours à des notes de bas de page qui ajoutent des informations susceptibles d’intéresser l’un ou l’autre en outre de celles qui fournissent une référence ou apportent une précision d’ordre technique.

Certains voudront avoir une vue générale des principaux commentaires qui ressortent de la démarche. Ils trouveront sans doute plus approprié alors de commencer la lecture par la neuvième partie du texte. Pourquoi pas ?

Le projet de loi en est maintenant à l’étape de la prise en considération par l’Assemblée nationale du rapport de la Commission de l’éducation. Il est probable qu’avant son adoption, il subira d’autres modifications, à tout le moins d’ordre technique.

Cette analyse arrive tard, très tard, trop tard même pour espérer qu’elle puisse infléchir le projet de loi de quelques manières que ce soit, si ce n’est sur des points particuliers, mineurs quant à leur importance. Fallait-il pour autant s’abstenir ?

Le processus a été amorcé avec la préparation du forum national et sa tenue en février 2008, s’est poursuivi avec le dépôt du projet de loi, les consultations particulières sur celui-ci et son étude détaillée. Il a failli se terminer par l’adoption du projet à la fin de la session en juin dernier, ce qui ne fut pas le cas. Un tel processus s’est déroulé sur une durée relativement brève. En comparaison, les législations majeures des quarante dernières années visant à modifier la LIP avaient fait l’objet d’un long mûrissement et d’une délibération largement ouverte. Je pense ici aux législations de 1979 (notamment le projet de loi 71), de 1988 (le projet de loi 107) et de 1997 (le projet de loi 180).

Dans le cas présent, la délibération s’est limitée aux groupes d’intérêts4 qui interviennent habituellement dans un tel cas et qui ont été invités à y participer. À peine quelques éditoriaux et articles dans les journaux y ont contribué. Ces derniers ont d’ailleurs fait très peu état de l’activité parlementaire relative au projet.

4 L’expression «groupe d’intérêts» est plus ou moins acceptée. Je l’emploie tout de même. Elle désigne un ensemble qui vise non seulement à défendre et à promouvoir les intérêts de ceux qui en font partie, mais aussi à faciliter la collaboration entre eux dans la satisfaction de ces intérêts. L’appartenance à cet ensemble et les relations entre les membres sont plus ou moins formalisées selon les cas. À la limite et pour simplifier, j’assimile certains organismes à des groupes d’intérêts. L’expression «groupe de pression» traîne une signification plus restreinte.

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Le projet de loi 88 sera tout probablement adopté à peu près dans sa forme actuelle au cours de la reprise de la session prévue pour la troisième semaine d’octobre, à moins qu’entre-temps, le premier ministre ne demande la dissolution de l’Assemblée et déclenche par le fait même des élections générales. Peu importe, la délibération sur ce qui est en cause dans le projet de loi ne s’arrêtera pas là. Elle se poursuivra

Il n’est donc pas inopportun de proposer un examen critique de la législation en cours d’adoption. Ne serait-ce que pour mieux la situer à l’intérieur de la LIP, de la relier à quelques repères fondamentaux et d’en rappeler les antécédents. Ne serait-ce aussi que pour mieux essayer d’en mettre en lumière les avantages et les inconvénients anticipés, comme d’autres l’on fait déjà, assez souvent d’une façon plutôt nuancée ou feutrée, notamment à l’occasion des consultations particulières et de l’étude détaillée, et d’en apercevoir les écueils à éviter. Ne serait-ce en outre que pour mettre de l’eau au moulin des délibérations à venir. Ne serait-ce dans le même temps que pour rappeler certaines prises de positions avancées au cours du processus et qui sont relatives à des enjeux importants. Ne serait-ce enfin que pour regarder de près ces dogmes qui ont pris racine dans l’administration publique québécoise depuis quelques années, il faudrait sans doute dire dans la «gouvernance publique»5, et que pour inciter à la prise de distance critique si nécessaire au regard de ces entreprises de changement trop pleines de promesses souvent sans lendemain.

Plus globalement, on l’aura compris, la réflexion en est une sur l’administration publique, plus particulièrement du système d’éducation préscolaire et des ordres d’enseignement primaire et secondaire6 auquel le projet de loi s’adresse. Dans cette perspective, je me suis attardé assez longuement à quelques articles ou thèmes de ce projet. Ici ou là, je soulève des discussions qui sont loin d’être achevées, étant bien conscient que les opinions que je livre, ne faisant pas nécessairement consensus, portent grandement à débat.

Le texte s’adresse à toutes les individus, groupes ou organismes qui s’intéressent à ce projet de loi. Que ces acteurs soient intervenants dans le système, observateurs ou spécialistes de l’administration de l’éducation ; qu’ils soient familiers ou non avec la structure du système et son administration ou avec la LIP.

Ce texte n’est pas le produit d’un spécialiste en droit de l’administration publique, même si je m’y intéresse beaucoup. Il est celui de quelqu’un qui, œuvrant comme professeur en administration de l’éducation, s’est spécialisé, entre autres, dans l’étude des structures et de

5 Le terme «gouvernance» est maintenant employé à toutes les sauces. Même s’il revêt plusieurs significations, de plus en plus, il est en train de devenir l’équivalent du terme «administration», tel qu’il est employé, par exemple, dans les expressions «administration publique» ou «conseil d’administration.

6 Dans la suite du texte, l’expression employée est «système d’enseignement primaire et secondaire». D’une façon équivalente et plus simplement, le terme «système» est utilisé lorsque le sens du passage où il se trouve ne prête pas à équivoque.

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l’administration (la gouverne et la gestion) du système d’éducation, principalement de celles du primaire et du secondaire, et aussi dans celui du changement en éducation, et qui compte plusieurs recherches et écrits sur ces sujets.

Il est difficile au regard d’une question hautement politisée d’intervenir sans que le propos ne soit instantanément assimilé à une défense ou à une promotion des idées d’un parti politique ou d’un groupe d’intérêts fortement engagé dans le débat. Néanmoins, la seule intention qui inspire le présent texte est de contribuer à une délibération publique sur les structures de notre système et sur la principale législation qui le régit afin que les politiques retenues en favorisent l’efficacité, surtout l’efficacité des établissements.

À l’occasion, je suggère une formulation d’un article de la Loi. Ce faisant, je ne vise qu’à mieux préciser ce que je veux mettre en lumière. Je signale que quelques articles du projet de loi ont été volontairement laissés de côté. Le lecteur constatera que le texte comporte des répétitions. J’ai supposé que, compte tenu de sa longueur, bon nombre se limiteront à quelques parties du texte ou thèmes qui y sont traités.

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1 Le projet de loi en contexte : des problèmes dits et vécus aux solutions retenues

1.1 Les problèmes dits et vécus Sans prétendre à l’exhaustivité, essayons de cerner les principaux problèmes qui existaient au sein du système d’enseignement primaire et secondaire et qui ont amené la ministre à déposer le projet de loi 88 à l’Assemblée nationale. Au cours des dernières années, deux ensembles de problèmes ont été soulevés par différents acteurs, principalement au regard de l’instance intermédiaire, la commission scolaire.

- Le premier ensemble de problèmes, dont le constat a été largement accepté, se réduit au manque d’intérêt de la population à participer aux élections scolaires. Ainsi, le taux de participation à celles-ci pour l’ensemble du Québec s’élevait à 7,9% en novembre 2007, sans compter que de nombreux commissaires ont été élus par acclamation. D’où le peu de légitimité d’un grand nombre de conseils de commissaires. En résumé, une démocratie scolaire anémique.

- Le deuxième ensemble a été placé à l’enseigne de la «gouvernance». S’il s’adresse surtout à l’administration des commissions scolaires, il n’est pas sans impliquer fortement les établissements et l’instance centrale. Les problèmes recensés sont multiples, donnent lieu à des définitions de la situation différenciées, parfois divergentes, voire opposées selon les acteurs en cause.

Sur la place publique, le tout s’est enclenché avec un constat dont les affirmations suivantes témoignent : les commissions scolaires sont plus ou moins utiles ; leur appareil administratif est lourd et trop de ressources servent à les alimenter au lieu d’être mises à la dispositions des services directs aux élèves dans les établissements ; et, enfin, malgré la décentralisation de 1997, ces derniers ne disposent pas de toute la marge de manœuvre nécessaire à un fonctionnement efficace pouvant assurer une meilleure réussite des élèves. Ici, on se faisait fort de recourir à la comparaison avec l’autonomie dont les écoles privées jouissent ou avec l’organisation du système scolaire finlandais dont les élèves se classent le plus souvent en tête dans les épreuves internationales7.

Au delà du débat provoqué par cette perception de la situation, de nombreux intervenants du milieu mettaient en lumière les fortes tensions qui marquaient d’une façon persistante les relations vécues, d’une part, entre les acteurs du siège social des commissions scolaires (conseil des commissaires et gestionnaires) et les directeurs d’établissement et, d’une autre part, entre les conseils de commissaires et les gestionnaires du siège social. État de fait qui, certes, ne se retrouvait pas partout, mais qui était suffisamment généralisé et persistant, tel que

7 Voir à ce sujet l’étude effectuée pour la FCSQ : G. Pelletier (août 2004), Finlande-Québec. Regards comparatifs de deux systèmes éducatifs en évolution. Université de Sherbrooke.

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dit plus haut, pour y constater une source de dérèglement du fonctionnement du système et pour qu’il ne soit pas possible de s’en laver les mains en l’attribuant uniquement à une conjoncture locale ou à des conflits de personnalité. Cet état de fait incitait à chercher à améliorer la situation par des ajustements sur le plan formel ou à envisager des solutions de rechange plus drastique.

En premier lieu, les tensions entre le siège social et les établissements auraient surtout été générées par les interventions trop nombreuses et trop «invasives» de la part de celui-là auprès de ceux-ci. Assez souvent, ces interventions s’effectueraient directement ou indirectement à l’encontre des attributions administratives (les responsabilités ou fonctions et les pouvoirs) situées à l’échelon de l’établissement, faisant peu de cas de l’autonomie que ces derniers avaient acquise peu à peu, surtout depuis la vaste décentralisation qui leur a été consentie en 1997. En second lieu, ces tensions étaient également attribuables à un contrôle excessif et souvent tatillon exercé par ce même siège social sur les établissements. En troisième lieu, elles auraient été alimentées par le fait que, selon le sentiment des acteurs des établissements, trop de ressources demeuraient à l’échelon de la commission scolaire au lieu d’être dirigées vers les établissements. Plus, que trop de ressources étaient attribuées à l’appareil administratif au détriment des services éducatifs. Cela a été souligné entre autres au regard des services éducatifs complémentaires et particuliers et des programmes soutenus par des allocations spécifiques. Parallèlement, il était noté que l’appareil administratif des commissions scolaires se serait accru continuellement, même si, dans la suite immédiate de la législation de 1997, il y avait eu un ralentissement, un arrêt de cet accroissement, voire un recul.

Selon ceux qui le relevaient, cet état de fait tenait beaucoup à la volonté des conseils de commissaires de jouer pleinement leur rôle de gouvernement élu par la population, de prendre les décisions qui leur reviennent ainsi que de ne pas être à la merci des gestionnaires (bureaucrates ou technocrates) pour ce faire, d’avoir prise sur les établissements et d’affirmer leur présence, leur importance et leur utilité. Ce mouvement d’affirmation, qui a pour effet de solliciter beaucoup l’appareil administratif, a eu tendance à s’amplifier avec le temps, encouragé qu’il était d’ailleurs par la Fédération des commissions scolaires du Québec (FCSQ). En même temps, en manière d’explication, sont évoquées la confusion dans les attributions des uns et des autres, l’absence d’une définition claire de la mission de la commission scolaire et la complexité du processus budgétaire. Par ailleurs, la manière dont l’instance centrale pilote le système y aurait été aussi pour beaucoup, entre autres, par une sollicitation constante de l’appareil politique et administratif des commissions scolaires.

Les tensions qui affectaient les relations entre les conseils de commissaires et les gestionnaires du siège social auraient tenu également à ce mouvement d’affirmation. Ceux qui les soulignaient déploraient le peu de gêne de conseils de commissaires ou de commissaires, en particulier de présidents, à se mêler de la gestion courante de la commission scolaire, à s’adresser directement aux gestionnaires, à tendre à minimiser leurs responsabilités et à

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intervenir dans des dossiers qui relèvent de celles-ci. Bien souvent, les élus auraient mis les gestionnaires dans des situations invivables en ne leur donnant pas le choix de ne pas préparer les dossiers dans un sens favorable aux options déjà retenues et, par la suite, de ne pas supporter des décisions que, par ailleurs, ils désapprouvaient ou pour lesquels ils étaient hésitants.

Le cahier des doléances ne s’arrête pas à ces tensions. Ainsi, d’un côté, les commissions scolaires ont fortement signalé à nouveau la trop grande centralisation du système à l’échelon de l’instance centrale qui leur laisserait bien peu d’autonomie réelle. D’un autre côté, d’autres acteurs, c’est surtout le cas de syndicats8, estimaient qu’il était temps de mettre fin à la décentralisation, celle-ci permettant des choix qui conviennent mal aux principes devant inspirer la conduite et l’organisation du système. La multiplication des écoles à vocation particulière et des programmes particuliers pour lesquels les élèves sont sélectionnés en fonction de leur potentiel à réussir mieux que les autres sur le plan académique illustrait le propos.

En complément, s’ajoute l’insatisfaction d’acteurs du système, notamment des parents dont la Fédération des comités de parents du Québec (FCPQ) se fait le porte-parole, au regard du peu d’information relative à la gestion du système et d’une reddition de comptes déficiente. Il y aurait un manque de transparence. De même aussi, une insatisfaction des parents quant à la reconnaissance de leur place dans l’administration du système et quant à la façon dont les plaintes sont traitées par les commissions scolaires.

Enfin, en arrière-fond, il aurait existé une certaine impatience à l’échelon central devant le peu de possibilités dont dispose le ministre d’apporter rapidement des solutions, considérées efficaces, à des problèmes qui sont vécus dans le système et qui sont jugés importants, surtout ceux mis en relief par des groupes d’intérêts, et à les voir mises en application dans les meilleurs délais. Le cas des résultats scolaires que la ministre voulait voir présentés en pourcentage dans le bulletin plutôt qu’en lettre en est un exemple.

Bref deux ensembles de problèmes : celui relatif à l’anémie de la démocratie scolaire et celui relatif à la gouverne et à la gestion du système, à la «gouvernance», aurait-il fallu dire. À mon avis, les deux ensembles doivent être bien distingués même s’ils sont reliés entre eux et que des solutions apportées au regard de l’un peuvent contribuer à améliorer la situation au regard de l’autre et vice versa.

8 Voir, par exemple, les mémoires de la Centrale des syndicats du Québec (CSQ), de la Fédération autonome des enseignants (FAE) et de la Fédération des travailleurs du Québec (FTQ) présentés à la Commission de l’éducation.

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1.2 Les voies de solutions Au regard de ces problèmes exprimés par les uns et les autres, plusieurs voies de solutions ont été mises en avant.

Considérant l’ensemble de la problématique, une première voie de solutions, globale et radicale, proposait tout simplement l’abolition des commissions scolaires. Selon cette voie de solutions, certaines des attributions des commissions scolaires seraient confiées aux établissements et les autres seraient exercées soit par les collectivités régionales ou locales, soit par des agences (par exemple, une agence pour le transport), soit par le ministère, principalement par ses directions régionales. Tout en réglant le problème de l’anémie qui afflige la démocratie scolaire à l’échelon intermédiaire, ceux qui préconisaient une telle solution y voyaient un moyen de réduire la lourdeur de l’appareil administratif du système, de donner plus d’autonomie aux établissements et de diriger vers ceux-ci davantage de ressources.

Une deuxième voie orientait les solutions vers une revitalisation ou un renforcement de la démocratie scolaire.

Pour pallier le peu d’intérêt de la population envers le processus électoral, il a été proposé de modifier le mode de désignation des membres du conseil des commissaires. Parmi les possibilités, l’une suggérait de constituer le conseil pour moitié (plus ou moins) par des parents élus par un collège électoral composé de représentants de chacun des établissements et pour moitié par des membres élus par un collège électoral formé soit des élus municipaux du territoire, soit de représentants des corps intermédiaires. Une autre possibilité aurait consisté en une désignation d’une partie des membres par le gouvernement (sous la recommandation de …) et de l’autre partie soit selon l’une ou l’autre des modalités énoncées précédemment, soit selon les deux. La formule précise étant à trouver.

Plutôt que d’aller dans cette direction, d’autres solutions pointaient vers une amélioration considérable de la situation actuelle. Ainsi l’idée d’élire le président au suffrage de toute la population du territoire de la commission scolaire a-t-elle été avancée. Complémentairement, il s’agissait d’améliorer le processus électoral par divers moyens : élections scolaires en même temps que les élections municipales, constitution de véritables partis politiques, moyens financiers adéquats mis à la disposition des candidats et des partis, vote électronique, etc.

Se conjuguant à l’une ou l’autre de ces solutions, l’accroissement des attributions des commissions scolaires était vu aussi comme un autre moyen de renforcer la démocratie scolaire. Cet accroissement pouvait venir soit d’une décentralisation significative de l’instance centrale vers l’instance intermédiaire, soit d’une amplification des attributions actuelles de la commission scolaire ou des commissaires. Une telle amplification se traduirait inévitablement par une emprise plus grande de la commission scolaire sur les établissements, par une présence étendue de la commission scolaire à l’activité collective sur son territoire et par une nette prédominance des élus sur les gestionnaires «technocrates» ou «bureaucrates».

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Une troisième voie de solutions se centrait plutôt sur les difficultés reliées au fonctionnement du système.

Face au problème des tensions existant entre le siège social des commissions scolaires et les établissements, notamment leur direction, certains considéraient qu’il fallait donner plus d’autonomie aux établissements, plus particulièrement :

* par l’attribution d’un budget fermé qui irait directement à ceux-ci et qui serai basé sur des critères équivalents pour toutes les écoles compte tenu de leurs particularités, plus spécifiquement de celles de leurs élèves ;

* par l’attribution à ces mêmes établissements de la responsabilité sur les services complémentaires aux élèves ;

* et par une certaine initiative qui leur serait laissée quant aux services à attendre de la commission scolaire, principalement en ce qui concerne les services éducatifs complémentaires et particuliers.

Avec des accents différenciés, ces solutions étaient principalement préconisées par les groupes représentant les gestionnaires d’établissement. L’AQPDE9 allait jusqu’à promouvoir l’idée qu’un statut d’entité autonome soit accordé à l’établissement. Sans couler sa position dans une telle proposition, la FQDE10 s’en tenait très près alors que l’AMDES11 adoptait une approche plus nuancée que celles des deux autres associations.

Selon une autre ligne de solutions qui pouvait entrer en contradiction avec celle préconisant que plus d’autonomie soit accordée aux établissements, sans que cela toutefois soit bien évident, il était proposé de mieux préciser les fonctions et pouvoirs des uns et des autres en les délimitant. En outre, il apparaissait nécessaire de formuler la mission de la commission scolaire12. Pour le reste, à l’échelon de l’instance centrale, on disait se fier à la bonne volonté de chacun pour faire primer un climat de confiance, dissiper les tensions et travailler en collaboration au bien des élèves13.

9 Association québécoise du personnel de direction des écoles. Voir son mémoire présenté au forum national tenu en février 2008, p. 4.

10 Fédération québécoise des directions d’établissement d’enseignement. Voir son mémoire présenté au forum national.

11 Association montréalaise des directions d’établissement scolaire. Voir son mémoire présenté au forum national.

12 Voir, par exemple, le mémoire de la Fédération des commissions scolaires du Québec présenté à la Commission de l’éducation.

13 Voir la conférence de presse de la ministre Courchesne tenue à la fin du forum national.

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Enfin, dans un sens contraire aux attentes des commissions scolaires qui souhaitaient une décentralisation en leur faveur et des directeurs d’établissement qui, de leur côté, souhaitaient plus d’autonomie, tel que noté plus haut14, certains groupes, dont des syndicats15, ont proposé de mettre fin à la trop grande décentralisation. Selon eux, l’instance centrale devait réaffirmer son emprise sur le système de façon notamment à favoriser l’égalité des chances et la réussite du plus grand nombre.

Indépendamment de toutes les propositions qui ont été formulées, il apparaissait opportun de mieux asseoir les mécanismes d’information et de reddition de comptes aux parents et à la population tout comme à l’instance centrale.

Au total, une diversité de solutions dont certaines s’opposent parfois, mais dont plusieurs se complètent ou se conjuguent.

1.3 Les solutions retenues Ses orientations ayant été déjà clairement exposées, le gouvernement ne pouvait pas ne pas maintenir les commissions scolaires. À partir de cette orientation de base, qui reflète les convictions du parti au pouvoir, il est vraisemblable que des raisons pratiques (ou techniques) ont justifié les choix de quelques solutions et, du coup, que d’autres ont été écartées. Par contre, la conjoncture politique16 autorisait le gouvernement, quoique minoritaire, à opter pour plusieurs solutions qui ont été acceptées avec quelques modifications proposées par le deuxième parti d’opposition alors qu’en d’autres temps, il aurait été difficile de les faire adopter.

Quant aux modifications apportées au projet de loi à l’occasion de son étude détaillée par la Commission de l’éducation, plusieurs sont venus renforcer des orientations du projet en se conjuguant à des mesures qui y étaient déjà contenues. D’autres amendements ont plutôt consisté à satisfaire des demandes de l’un ou l’autre des groupes d’intérêts qui étaient intervenus ou à adoucir quelques aspérités en réponse à des oppositions ou à des réserves qui avaient été émises, sans que, dans un cas comme dans l’autre, les éléments touchés ne soient vraiment changés quant au fond. Peut-être à une ou deux exceptions près.

14 Il est difficile de savoir quelle est la proportion de ceux qui optaient véritablement pour une telle orientation.

15 Voir, par exemple, les mémoires présentés par la CSQ respectivement au forum national et à la Commission de l’éducation.

16 L’opposition officielle s’opposait au projet de loi. La façon dont le deuxième parti d’opposition s’est comporté durant cet épisode législatif donne à penser qu’il n’était pas disposé à s’opposer au gouvernement à propos de cette législation et, ce, pour plusieurs raisons. L’opinion publique étant de plus en plus favorable au gouvernement, le rejet du projet de loi par l’opposition aurait-il été un motif suffisant pour amener le premier ministre à demander la dissolution de l’Assemblée nationale?

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En résumé, il a été choisi :

* de définir la mission de la commission scolaire ;

* de modifier la composition du conseil des commissaires, mais en conservant le suffrage universel pour l’élection de la majorité de ses membres qui demeurent les seuls à disposer du droit de vote, le président devant être élu par l’ensemble des citoyens du territoire de la commission scolaire ;

* d’annoncer des améliorations considérables au processus électoral (les modifications à la Loi sur les élections scolaires autres que celles déjà proposées dans le projet de loi 88 devant être annoncées dans le cours de l’automne 2008) ;

* de préciser les fonctions et pouvoirs du président de la commission scolaire et des membres du conseil ainsi que le fonctionnement de ce dernier, notamment en ce qui a trait à ses comités ;

* d’amplifier de ce fait et par d’autres dispositions les attributions du conseil des commissaires ;

* d’augmenter l’emprise du ministre sur les commissions scolaires (et, indirectement, sur les établissements) et celle de la commission scolaire sur ses établissements ; notamment, d’une part, par l’affirmation de la prégnance des orientations ministérielles sur le plan stratégique de la commission scolaire et de celui-ci sur le projet éducatif et le plan de réussite des établissements et, d’autre part, par le mécanisme de la contractualisation ;

* d’accroitre et de préciser les mécanismes d’information et de reddition de comptes de la commission scolaire aux usagers, à la population et au ministre et de donner à celui-ci le pouvoir de les règlementer au besoin, ce qui augmente son emprise sur la commission scolaire ;

* d’obliger la commission scolaire à produire une déclaration publique sur ses services ;

* d’étendre la consultation du comité de parents et des conseils d’établissement aux nouveaux dispositifs de gestion mis en avant dans le projet de loi ;

* d’apporter des modifications substantielles au processus d’examen des plaintes des parents (ou des élèves), en particulier de créer la fonction de protecteur de l’élève, le ministre pouvant règlementer ce processus ;

* d’abroger l’article 215 de la LIP portant sur le contrat d’association entre une commission scolaire et un établissement privé.

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2 Les missions de la commission scolaire

2.1 Les missions de la commission scolaire selon le projet de loi L’article 207.1 ajouté à la LIP formule les missions de la commission scolaire. Il en décline quatre :

- «organiser, au bénéfice des personnes relevant de sa compétence les services éducatifs prévus par la présente loi et par les régimes pédagogiques établis par le gouvernement» ;

- «promouvoir et valoriser l’éducation publique sur son territoire» ;

- «veiller à la qualité des services éducatifs et à la réussite des élèves en vue de l’atteinte du plus haut niveau de scolarisation et de qualification de la population» ;

- «contribuer, dans la mesure prévue par la loi, au développement social, culturel et économique de sa région».

L’article 27 du projet de loi a trait à la quatrième mission. Il ajoute un quatrième paragraphe à l’article 255 de la LIP. Il stipule que la commission scolaire peut «collaborer, avec les ministères et organismes du gouvernement et, le cas échéant, avec d’autres partenaires, à la réalisation d’ententes spécifiques concernant la mise en œuvre de priorités régionales, notamment par l’adaptation de ses activités aux particularités régionales et par le versement d’une contribution financière.»

2.2 Commentaires - Dans le premier alinéa de l’article, la mission ou fonction principale de la commission scolaire est formulée clairement, en une seule phrase, d’une façon concise et synthétique. Les dispositions de l’article 208 et, en partie, de l’article 209 (1er alinéa, par. 2°) indiquaient déjà cette mission que la plus grande partie de la section VI de la LIP explicite.

À première vue, l’énoncé de cette mission s’impose d’emblée. Toutefois, il risque de porter doublement à confusion17, ce qui a été soulevé en commission parlementaire. D’abord, il pourrait être interprété comme s’appliquant aussi à l’organisation des services éducatifs dispensés dans l’établissement (LIP, article 36, 1er alinéa). Ensuite, il pourrait être compris comme portant uniquement sur les services éducatifs alors que la commission scolaire assure la mise en place d’un ensemble de services visant à soutenir la prestation des services éducatifs ou contribuant à leur mise en œuvre.

17 J’ai malheureusement contribué à la créer en utilisant une formulation semblable dans des écrits antérieurs : par exemple, Brassard, A. (2007a), La question de la décentralisation en faveur de l’établissement dans le système d’éducation préscolaire et de l’enseignement primaire et secondaire - 1979-2006, Montréal : FQDE.

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L’incise «prévus par la présente loi et le régime pédagogique» suffit-elle à dissiper la première confusion ? Rien n’est moins certain. Tel que dit plus haut, une grande partie de la section VI de la LIP explicite les diverses fonctions reliées directement ou indirectement à cette mission et les pouvoirs qui leur sont associés. Cette section contient aussi une partie reliée à la quatrième mission identifiée dans l’article 207.1. Dès lors, de façon à lever la confusion et, donc, à éviter les tensions qui pourraient en résulter, et de façon à inclure implicitement tous les autres services assurés par la commission scolaire, sans toutefois les confondre avec les services éducatifs, pourquoi ne pas ajouter à la suite de la déclinaison des quatre missions (si quatre il doit y avoir) un alinéa qui dirait à peu près ceci : «À cette fin (faudrait-il dire «à ces fins» ?), elle exerce les fonctions et les pouvoirs prévus18 à la présente section.» ?

- Sur un plan technique, à la lumière de cet énoncé de la mission principale de la commission scolaire, il y aurait lieu de voir si les articles 208 et 209, 1er alinéa, par. 1° gardent leur pertinence ou, à tout le moins, s’il faut les reformuler.

- On ne saurait s’objecter à la deuxième mission que bon nombre de commissions scolaires, sinon tous, et que la FCSQ s’efforcent déjà de remplir.

- La troisième mission attribuée à la commission qui l’enjoint de «veiller à la qualité des services éducatifs et à la réussite des élèves en vue de …» apparaît aussi aller de soi, d’autant plus qu’il est stipulé ailleurs que «La commission scolaire informe la population de son territoire des services éducatifs et culturels qu’elle leur offre et lui rend compte de leur qualité.» (LIP, article 220, 1er alinéa). Cependant, à y regarder de près, cette mission s’accorde mal avec ce qui constitue habituellement la mission d’une organisation. La mission définit la nature de l’activité ou des activités principales d’une organisation. Pour le dire autrement, elle indique ce à quoi cette organisation sert ou ce à quoi elle contribue.

Si cette mission est conservée, qu’est-ce que l’article 207.1 de la LIP se trouverait à dire? Il indiquerait d’abord que la mission de la commission scolaire consiste à organiser les services éducatifs. Ensuite, il dirait que la commission scolaire doit veiller à ce que ces services soient bien organisés, qu’ils soient de qualité. C’est comme si on disait que la mission d’une entreprise est non seulement de produire tel bien ou tel service, mais aussi de veiller à la qualité de sa production. Ne conviendrait-il pas mieux de confier la responsabilité qu’implique ce troisième énoncé de l’article 207.1 à l’organisme de la commission scolaire qui en exerce les attributions, soit le conseil des commissaires?

Cela étant, il s’agit surtout ici d’une question de convenance. Car placer cet énoncé relatif à la qualité des services ici ou ailleurs revient au même. En effet, c’est le conseil des commissaires qui assure l’exercice des fonctions et pouvoirs attribués à la commission scolaire et, donc, qui assure l’exercice de sa fonction principale ou de sa mission. 18 Le qualificatif «prévus» est à nouveau employé ici à défaut d’en trouver un autre plus approprié.

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Par ailleurs, que la commission scolaire doive veiller à la qualité des services éducatifs a suscité des oppositions chez plusieurs groupes d’intérêts au cours des consultations particulières de la Commission de l’éducation. Mais ce n’est pas le seul énoncé du genre susceptible de s’attirer des réticences. Outre l’énoncé de mission pris en considération ici, le projet de loi en comprend deux autres. Un énoncé veut que le président de la commission scolaire veille au bon fonctionnement de celle-ci. Un autre énoncé stipule que les membres du conseil doivent veiller à la pertinence et à la qualité des services offerts par la commission scolaire.

À la section consacrée aux attributions du président et des membres du conseil des commissaires, je soumets qu’on aurait dû définir les attributions du conseil plutôt que celles de ses membres. Je suggère aussi que les trois énoncés cités ci-avant auraient dû figurer, reformulés, dans cette définition. Je discuterai donc de la pertinence d’attribuer au conseil une responsabilité (ou fonction) de «veiller à la qualité des services éducatifs» à cet endroit.

- La quatrième mission de la commission scolaire porte sur ses attributions reliées aux services à la communauté et précisées aux articles 255 et s. de la LIP.

Parce que cette mission est mise sur le même pied que les autres et en raison de la formulation employée, devient-il exigé que la commission scolaire la remplisse? Pourtant, l’article 255, 1er alinéa, utilisant un «peut», ne rend pas obligatoire les sous-fonctions qui explicitent et précisent la mission. Est-la raison pour laquelle le texte de l’alinéa de l’article 207.1 relatif à cette dernière contient l’incise «dans la mesure prévue par la loi» ? Ainsi, l’article devrait-il être interprété comme laissant l’exercice de cette quatrième mission à la discrétion de la commission scolaire ?

Quelle est la raison qui a incité le gouvernement à ajouter un quatrième paragraphe à l’article 255 de la LIP portant sur la collaboration de la commission scolaire «avec les ministères et organismes du gouvernement et, le cas échéant, avec d’autres partenaires» en en spécifiant certaines modalités ? La commission scolaire ne pouvait-elle pas faire ce que ce paragraphe l’autorise à faire?

- L’article 258 de la LIP prévoit déjà qu’aux fins des articles 255 et s., la commission peut conclure des ententes et exiger une contribution financière. Elle ne dit cependant pas qu’elle peut contribuer financièrement à ces ententes. Faut-il comprendre que, jusqu’à maintenant, la commission scolaire ne pouvait pas conclure de telles ententes et y contribuer financièrement ? Si ce n’est pas là la raison de l’ajout du quatrième paragraphe à l’article 255, j’avoue mal en comprendre la justification. À moins qu’il ne vise à favoriser une gestion territoriale régionale des services publics, une telle gestion pouvant devenir très pertinente dans plusieurs endroits du Québec !

Par ailleurs, pourquoi est-il mis dans ce 4ème paragraphe «notamment par l’adaptation de ses activités aux particularités régionales» ? Ne va-t-il pas de soi que la commission scolaire, de par son statut d’instance intermédiaire régionale (ou supra locale), doive adapter ses activités

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aux particularités de son territoire? Autrement, pourquoi vouloir à tout prix maintenir les commissions scolaires et vouloir renforcer la démocratie scolaire ?

Si justifiée et souhaitable que soit la contribution de la commission scolaire au développement régional, il y a lieu d’en souligner deux risques. En premier lieu, elle pourrait drainer des ressources qui devraient normalement être attribuées aux services éducatifs dispensés par les établissements. En second lieu, il y a le risque qu’elle entraîne une certaine augmentation de la taille de l’appareil administratif de commissions scolaires et, en conséquence, un alourdissement de leur fonctionnement de gestion. D’où, il me semble, la nécessité de bien encadrer cette mission dans la loi et de faire en sorte qu’elle ne se substitue pas à la mission que d’autres organismes qui existent sur le même territoire devraient normalement remplir.

2.3 La mission de soutien aux établissements À propos des missions de la commission scolaire, il a été souligné à plusieurs reprises, notamment au forum national et pendant les consultations particulières menées par la Commission de l’éducation sur le projet de loi, que la commission scolaire devrait aussi avoir une mission de soutien aux établissements dans la réalisation de leur propre mission. Pour certains, cependant, comme les établissements sont des unités organisationnelles de la commission scolaire, il n’y a pas lieu de distinguer celle-ci de ses établissements sur le plan des missions. La fonction de soutien irait alors de soi. Pourtant, cette réponse est inappropriée. En effet, l’article 218 de la LIP énonce que «La commission scolaire favorise la mise en œuvre, par le plan de réussite, du projet éducatif de chaque école et des orientations et des objectifs de chaque centre.» Comme l’établissement réalise sa mission, selon le cas, dans le cadre de son projet éducatif ou dans le cadre de ses orientations et objectifs (LIP, article 36, 3ème alinéa et article 97, 3ème alinéa) et dans la mesure où la nature du projet éducatif est définie dans un sens très large, la fonction de soutien aux établissements se trouverait inscrite dans la Loi.

Néanmoins la question demeure. Plus loin, je m’attarde sur la conception de la nature du projet éducatif et sur l’incohérence qui semble s’insinuer peu à peu au regard de celle-ci sous la poussée des différentes modifications apportées à la LIP et touchant soit le projet éducatif, soit le plan de réussite.

3 Le nouveau conseil des commissaires

Le projet de loi 88 manifeste clairement que le gouvernement a nettement préféré conserver en gros le mode de désignation des membres du conseil qui existait déjà tout en y apportant des modifications significatives. Toute proposition visant la désignation d’une partie des

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membres du conseil des commissaires par un collège électoral formé soit d’élus des collectivités locales ou régionales, soit de représentants des corps intermédiaires ou d’organismes les plus représentatifs des régions se heurtait à des difficultés techniques majeures. Ces difficultés sont attribuables au fait que les territoires des commissions scolaires recouvrent rarement les territoires des autres divisions administratives ou politiques du Québec. C’est sans doute l’une des raisons qui a incité le gouvernement à ne pas s’engager dans cette voie, même si une formule s’y rapprochant vient compléter la proposition principale.

3.1 Les quatre types de membres Désormais, selon le projet de loi 88 modifié, le conseil des commissaires sera composé de quatre sortes de membres dont le statut sera inégal tant par le mode de leur désignation, que par leur droit ou non de voter, par leurs attributions et par l’existence de restriction ou non à la durée leur mandat.

- Le conseil des commissaires sera composé de vrais commissaires, c’est-à-dire de commissaires élus au suffrage universel, ayant le droit de vote et dont la durée du mandat est déterminée par la loi.

* Parmi ceux-ci, il y aura un super commissaire, le président de la commission scolaire, devant être élu par toute la population du territoire de la commission scolaire et qui disposera d’attributions qui lui seront propres, outre celles s’appliquant de soi au président d’un conseil d’administration.

* Outre ce super commissaire, le conseil comprendra de 7 à 17 commissaires19 élus au suffrage universel par la population de la circonscription où ils se sont portés candidats. Le nombre précis de commissaires à être élus selon cette disposition de la LIP dépendra du nombre de circonscriptions à être établi en fonction de la population que comprend le territoire de la commission scolaire, tel que stipulé par l’article 6 de la Loi sur les élections scolaires modifié par l’article 33 du projet de loi 88. C’est là une modification majeure apportée au projet lors de son étude détaillée et qui représente une nette amélioration par rapport à la première version20. En outre, à la demande d’une commission scolaire, le ministre

19 Ce qui fait de 8 à 18 commissaires élus en incluant le président.

20 La première version du projet de loi (article 33 du projet modifiant l’article 6 de la Loi sur les élections scolaires) prévoyait que le nombre de commissaires devait être de sept et que le ministre pouvait, sur demande, autoriser une commission scolaire «à établir une à sept circonscriptions de plus.» (article 34 du projet modifiant l’article 7 de la Loi sur les élections scolaires). Une grande discrétion était ainsi laissée au ministre dans la détermination du nombre de circonscriptions électorales, même si l’article de la Loi prévoit des critères pour l’ajout de circonscriptions. Dans la nouvelle version, 7 à 12 circonscriptions sont établies en fonction du nombre d’électeurs et le ministre peut autoriser, sur demande, l’ajout d’une à cinq circonscriptions en fonction à peu près des mêmes critères qui sont nommés dans l’article 7.

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pourra autoriser l’ajout d’autres circonscriptions électorales selon des critères déjà précisés dans l’article 7 de la Loi sur les élections scolaires21.

- Le conseil sera ensuite composé de trois commissaires, ou si le nombre de commissaires élus est supérieur à 10, de quatre commissaires «représentants du comité de parents», dont un choisi parmi les représentants des écoles qui dispensent l’enseignement primaire, un choisi parmi les représentants des écoles qui dispensent l’enseignement secondaire, élus en application de la présente loi, et un choisi parmi les parents d’élèves handicapés ou en difficulté d’adaptation ou d’apprentissage.»

En conformité avec les dispositions actuelles de la Loi, ce sont les membres du comité de parents (ou du comité central de parents) qui élisent les commissaires parents parmi leurs membres. Ces commissaires sont élus à titre de représentants du comité de parents. (LIP, article 145, 1er alinéa).

L’article 9 du projet de loi 88 apporte deux modifications à l’article145 de la LIP :

* l’élection se fera à tous les deux ans, les commissaires parents se voyant en conséquence confié un mandat d’une durée de deux ans ;

*le commissaire élu pour représenter les parents des EHDAA est choisi parmi les membres du comité consultatif des services aux EHDAA (2ème alinéa)22.

Quelques demandes de modification à la LIP n’ont pas été retenues. Entre autres, les parents voulaient que l’élection des commissaires parents se fasse en alternance à chaque année, de façon à assurer une certaine continuité. De même, ils souhaitaient que ce soit les parents d’élèves EHDAA qui élisent leurs représentants au comité consultatif des services aux EHDAA.

Les commissaires parents demeurent toujours sans droit de votre au conseil des commissaires sauf dans le cas de la désignation ou de la révocation de commissaires cooptés. (il s’agit d’une exception contenue dans l’article 8 du projet de loi 88 qui remplace l’article 143 de la LIP et confirmée par l’article 10 du projet de loi qui modifie l’article 148 de la LIP).

- Si les autres membres du conseil (dont les commissaires parents) le jugent opportun, le conseil comprendra enfin au maximum deux membres cooptés par le vote d’au moins les 2/3 des autres membres du conseil, après consultations des groupes les plus représentatifs des milieux sociaux, culturels, des affaires et du travail de la région. Le mandat de ces 21 Cet article a été légèrement modifié pour tenir compte des changements apportés à l’article 6 de la même Loi. Voir la note précédente. Les échanges sur le nombre de commissaires à être élus ont révélé un grand souci des membres de la Commission de prendre en considération la situation particulière de la CSDM. CE 12 juin 2008, période de 22h. et s.; 13 juin, période de 11h.30 et de 22h.30.

22 Tout comme les autres commissaires parents, ce commissaire est choisi (élu) par le comité de parents.

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commissaires prend fin à la date de la première séance qui suit une élection générale. Cependant, leur mandat peut être révoqué par un vote d’au moins les 2/3 des autres membres du conseil (LIP, nouvel article 143, par. 3° et nouvel article 143.2, 2ème alinéa).

- Un commissaire parent ou un commissaire coopté a les mêmes droits, pouvoirs et obligations que les autres membres du conseil. Cependant, il n’a pas droit de vote au conseil ou au comité exécutif, exception faite en ce qui concerne le commissaire parent et soulignée plus haut23, et ne peut être élu vice-président de la commission scolaire (article 148 de la LIP, modifié par l’article 10 du projet de loi).

3.2 Commentaires

3.2.1 L’élection du président par toute la population du territoire de la commission scolaire - Il est à se demander quelles sont les raisons qui ont incité la ministre à proposer que le président de la commission scolaire soit élu par toute la population du territoire de la commission scolaire plutôt que par les commissaires élus du conseil. D’un côté, les membres de la FCSQ y étaient plus ou moins favorables. Par deux fois dans le passée (en 2004 et 2006), lors de l’assemblée générale de la Fédération, l’idée n’avait pas trouvé un appui suffisant pour être adoptée24. À la suite des consultations particulières menées par la Commission de l’éducation sur le projet de loi 88, lors de la 61ème assemblée générale de la FCSQ, une majorité de ses membres, sans plus, s’est ralliée à la nouvelle disposition mise en avant par le projet de loi25. D’un autre côté, les acteurs de la communauté anglophone, notamment les associations qui regroupent respectivement les commissaires, les directeurs généraux et les gestionnaires d’établissement, s’y opposent, mettant en lumière les problèmes majeurs de logistique qu’une telle élection implique26.

- L’élection du président de la commission scolaire par toute la population de son territoire calque celle du maire des municipalités du Québec. Cependant, le rapport du maire à une 23 Le commissaire parent aura le droit de vote lorsqu’il sera question de la désignation ou de la révocation des membres cooptés.

24 Voir le mémoire préparé par la FCSQ en vue du forum national, p. 25.

25 L’acquiescement majoritaire de la FCSQ à la proposition est assorti de plusieurs conditions; voir le communiqué de presse de la FCSQ en date du 7 juin 2008.

26 Voir Le Devoir, 5 juin 2008. Voir également : le communiqué diffusé par AMEQ en ligne du 25 juin 2008 et explicitant la position de l’Association des commissions scolaires anglophones du Québec (ACSAQ); les mémoires de l’Association des directeurs généraux des commissions scolaires anglophones du Québec (ADGCSAQ), p. 4 et de la Association of Administrators of English Schools of Quebec (AAESQ), p. 3, présentés à la Commission de l’éducation.

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population donnée ressemble peu à celui du président de la commission scolaire à la population de son territoire. Le maire est élu par une population qui forme une collectivité locale bien circonscrite. Le président d’une commission scolaire, quant à lui, sera élu par une population qui forme rarement une collectivité bien identifiée, qu’elle soit régionale ou supra locale.

- Lors des élections scolaires, il faut supposer que la plupart des personnes qui voteront dans une circonscription voteront d’emblée aussi pour l’un des candidats au poste de président. Le président étant élu par toute la population d’un territoire et nécessairement par un plus grand nombre de personnes, il a sans doute été estimé, en conséquence, que ce président aura plus de légitimité. Plus, on fait tout probablement le pari qu’une telle élection saura susciter plus d’intérêt dans la population et donc inciter plus de personnes à se prévaloir de leur droit de vote. D’autant plus, si le processus électoral est grandement amélioré et que les attributions tant du président que du conseil sont renforcées.

Le fait que le président obtienne plus de votes n’augmentera par nécessairement sa légitimité. Elle devra encore être mesurée à l’aune de la proportion de la population ayant droit de vote qui s’en sera prévalue. En ce qui concerne la capacité du président d’influencer les délibérations du conseil et le fonctionnement de la commission scolaire, il faut se rappeler que l’organisme agit par le moyen de la délibération. Le président ne pourra réaliser ses projets et ses intentions que s’il dispose d’une majorité au Conseil. Dès lors, même si ce président est un super commissaire et même s’il assume la direction d’une équipe comme le fait le chef d’un parti politique (ou s’il dirige un parti politique, dans le cas où la Loi sur les élections scolaires appuierait la formation de partis politiques dûment reconnus), il ne peut être tenu pour acquis que cette majorité lui sera nécessairement acquise, ni qu’elle lui sera acquise pendant toute la durée du mandat du conseil27. En revanche, élu par toute la population du territoire, le président ne pourra être destitué comme président par le votre des deux tiers des membres du conseil, comme ce pourra être le cas pour le vice-président.

- Quant aux chances du pari d’être gagné, j’en doute fort. Les candidats au poste de président auront en général à parcourir un territoire très grand. Il leur sera difficile de rejoindre beaucoup d’électeurs. Dans les milieux urbains, il leur faudra intéresser un nombre important d’électeur. D’ailleurs, pas plus et pas moins que maintenant ou avant, ceux et celles qui se prévaudront de leur droit de vote ne le feront que parce qu’ils y voient un intérêt à faire valoir. Un intérêt au sens de quelque chose d’important pour ces personnes.

La ministre a annoncé qu’elle entendait discuter avec le directeur général des élections en vue d’adopter des moyens qui viseraient à augmenter la participation des citoyens aux élections scolaires. Parmi les moyens les plus souvent mentionnés, viennent la tenue des élections

27 Toutefois, dans le cas où la Loi sur les élections scolaires appuierait la formation de partis politiques, la capacité d’influence du président du parti majoritaire sera inévitablement plus forte.

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scolaires en même temps que les élections municipales, le vote électronique, la formation de partis politiques et l’augmentation du financement public des dépenses des candidats.

Il est possible que l’un ou l’autre de ces moyens contribuent à augmenter le nombre de votes aux élections scolaires. Notamment en ce qui concerne la simultanéité des élections scolaires et municipales et le vote électronique. Cependant, il n’est pas du tout certain que ces moyens stimuleront l’intérêt des citoyens à l’égard de l’administration des commissions scolaires, des programmes électoraux ou des «enjeux électoraux» à l’échelon de l’instance intermédiaire. Mais tant qu’à y être …D’autant plus si l’on tient compte de certaines dispositions du projet de loi qui augmentent la dimension agent administratif de l’État de la commission scolaire et diminuent pour autant son autonomie.

Dans le cas d’une démission du président où d’une incapacité de celui-ci d’exercer ses fonctions, il y aura à nouveau des élections générales sur tout le territoire de la commission scolaire. Faut-il croire qu’à cette occasion, il y aura affluence aux urnes, du moins autant que lors d’une élection régulière ?

3.2.2 Le nombre réduit de commissaires élus Initialement, le projet de loi 88 visait à réduire le nombre de commissaires que peut compter un conseil de commissaires. Inspirée par une étude sur la gouvernance des commissions scolaires28, l’intention de cette réduction était de rendre les séances du conseil des commissaires plus conviviales. Le nombre de 15 personnes était fourni comme ordre de grandeur maximal permettant d’atteindre l’objectif visé. Cependant, le conseil des commissaires ne correspond pas à une équipe de travail ou à un conseil d’administration d’une entreprise privée ou d’une société d’état. C’est un organisme qui est formé en majorité de personnes qui sont élues, et donc qui doivent se soucier de leurs électeurs dans la mesure, entre autres, où elles aspirent à être réélues. Selon la même logique, ces personnes n’ont pas nécessairement les mêmes intérêts et objectifs, tout au contraire. L’attente de convivialité n’est pas à négliger, mais elle sera toujours soumise à la logique politique.

Par ailleurs, somme toute, il est probable qu’il y aura moins de commissaires élus. Cependant, compte tenu des possibilités que laisse l’article 7 de la Loi sur les élections scolaire et de l’ajout de commissaires représentants des parents et de commissaires cooptés, il est douteux qu’au final, le nombre de commissaires faisant partie des conseils de commissaires diminue beaucoup.

Mutatis mutandis, les commentaires sur la capacité des candidats à la présidence d’une commission scolaire de rejoindre les électeurs et de susciter leur intérêt s’appliquent aux 28 Cette étude a été effectuée par l’Institut d’étude sur la gouvernance des organisations privées et publiques. Elle a été évoquée par la ministre, mais elle n’a pas été déposée formellement de telle sorte qu’il n’est pas possible de l’obtenir par le truchement du secrétariat de la Commission. J’ai adressé une demande au MELS visant l’obtention du document. La réponse a été négative.

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candidats à un poste de commissaire dans une circonscription électorale, qu’il y ait ou non des partis politiques.

Par ailleurs, les dépenses que devront encourir les candidats pour avoir des chances de se faire élire augmenteront nécessairement. Il est à supposer qu’un financement public accru, tel qu’annoncé, compensera largement cette augmentation.

3.2.3 Les commissaires représentants du comité de parents - D’entrée de jeu, il y a lieu de mettre en relief une caractéristique de ces commissaires qui sont très souvent appelés commissaires parents, caractéristique qui est peu soulignée et qui n’est pas modifiée par le projet de loi 88. Les articles de la loi où il est question de ces commissaires leur donnent le nom de «commissaires représentants du comité de parents» (par exemple, article143, par. 2°, article 148, art 149, etc.). Quant aux membres du comité de parents, ils sont nommés représentants d’une école, sauf le parent qui est un représentant du comité consultatif des services aux EHDAA (article 189, 1er alinéa, par 1° et 2°). Notons que, dans les cas où existent des comités régionaux de parents et un comité central, les membres de ce dernier sont appelés des délégués (article 191, 1er alinéa).

Le sens de l’expression «représentant de» ou «délégué» employée dans la Loi n’est pas clair. L’expression signifie-t-elle que le parent est représentatif de ceux qu’il représente ou plutôt que le parent est un véritable représentant de telle sorte qu’il doit agir en quelque sorte comme un mandataire ? Peu importe l’aspect légal, à mon avis, les commissaires représentants du comité devraient se sentir liés, au moins moralement, par les prises de position du comité de parents. Les membres du comité de parents, à leur tour, devraient se sentir liés, au moins moralement, par les prises de position de l’établissement qu’ils représentent, ces prises de position émanant normalement du conseil d’établissement.

- Sur le plan quantitatif, le poids des parents au conseil des commissaires se trouve à être augmenté. Grosso modo, selon l’attente de la FCPQ, le nombre de commissaires parents souhaité doit équivaloir à peu près au tiers des membres élus et, au minimum, être de trois29. Par ailleurs, la désignation d’un commissaire parent d’un élève EHDAA répond à la demande de l’AQETA30 Sur le plan de la dynamique politique, est-ce que cela fera une réelle différence ? Pas tellement, à mon avis. Pas plus, en bout de ligne, sur les votes qui se prendront au conseil puisque ces commissaires tout comme les membres cooptés n’ont pas le droit de vote. Ce qui m’amène à remettre en question le fait que les commissaires représentants du comité de parent n’aient pas le droit de vote.

29 Mémoire de la FCPQ à la Commission de l’éducation, p. 6 et 7.

30 Association québécoise des troubles d’apprentissages. Voir son mémoire présenté à la Commission de l’éducation, p. 2.

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- Ayant consulté ses membres, la FCPQ ne souhaite pas, en effet, que les parents représentants du comité de parents disposent du droit de vote au conseil des commissaires et au comité exécutif. Pourquoi ? En gros, l’argument invoqué est le suivant : «Il est essentiel que les représentants des parents se fassent entendre au conseil des commissaires et au comité exécutif, mais il n’est pas souhaitable qu’ils prennent parti pour les uns ou les autres, qu’ils soient pris entre l’arbre et l’écorce31.

À mon avis, cette position est difficilement justifiable. La même fédération insiste fortement sur le fait que le parent ne soit pas considéré seulement comme un usager, mais aussi comme une partie prenante aux décisions32. La logique de cette affirmation devrait conduire la FCPQ à recommander que les parents soient partie prenante lorsque cela compte véritablement, c’est-à-dire lorsque des votes se prennent au conseil des commissaires et au comité exécutif, et donc à participer à ces votes. De toute façon, même en ne votant, les parents se trouvent implicitement, quoiqu’involontairement, à favoriser l’adoption ou non de toute proposition susceptible d’être soumise à un vote, tout en camouflant leur abstention derrière l’absence d’un droit de vote. Dit autrement, les parents se contentent d’exercer un rôle de gérant d’estrade alors qu’il serait important qu’ils participent entièrement au jeu qui se déroule devant eux et avec le principal outil dont les membres élus disposent, soit le droit de vote.

Dernier commentaire. Le Comité de parents de la commission scolaire joue le rôle d’un collège électoral chargé d’élire les commissaires qui le représentent. Cependant, tout comme pour les commissaires élus au suffrage universel, le collège électoral d’un grand nombre de commissions scolaires fait face à un déficit de légitimité. En effet, l’assemblée de parents de chaque école qui doit élire un représentant au comité de parents de la commission scolaire (article 47, 2ème alinéa de la LIP) réunit souvent très peu de parents, dans bien des cas à peine le nombre de parents nécessaire pour combler les postes à pourvoir. N’y aurait-il pas lieu d’établir un quorum qui serait exigé pour que l’assemblée des parents d’une école procède à l’élection de ses représentants ? Ainsi, tous les représentants élus des parents disposeraient d’un minimum de légitimité.

3.2.4 Les membres cooptés - Tel que dit plus haut, la désignation de commissaires élus par un collège électoral formé soit d’élus municipaux ou régionaux, soit de représentants des corps intermédiaires s’avérait sans doute fort complexe sur le plan de la logistique. Il y a lieu de croire que la cooptation de deux commissaires se veut une formule de rechange qui tente de répondre à l’intention qui inspirait la proposition d’une désignation d’une partie des membres du conseil des commissaires par ce

31 CE, 3 juin 2008, période de 17h.30. La FCPQ met aussi en cause, mais sans trop insister, le principe qu’il ne peut y avoir de taxation sans représentation. On retiendra que la marge de manœuvre de la commission scolaire en ce qui regarde la taxation est bien mince, sinon inexistante.

32 Mémoire de la FCPQ en vue du forum national de février 2008, p. 5

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type de collège électoral. Examinons tout à la fois le principe de la cooptation de commissaires par le conseil lui-même et la formule qui a été retenue après l’étude des articles relatifs à cet élément par la Commission de l’éducation.

Les membres cooptés jouiront-ils d’une certaine indépendance vis-à-vis des autres commissaires, plus précisément du groupe majoritaire ou de la coalition dominante ? Le projet de loi 88 tel que déposé en premier lieu et sa forme amendée tentent d’assurer une certaine indépendance de ces commissaires. En effet

* Les membres cooptés le seront par le vote d’au moins les deux tiers des membres élus et des commissaires parents33. La révocation ne sera possible qu’à la même condition (LIP, article 143, par. 3° et 143.2, 3ème alinéa, selon l’article 8 du projet de loi)

* La cooptation suivra un processus de consultation des corps représentatifs des divers milieux de la région (LIP, article 143, par. 3°).

* Les membres cooptés devront répondre à certaines exigences qui concernent leurs compétences et leurs habiletés, lesquelles devraient être complémentaires à celles des autres membres du conseil ou utiles par ailleurs (LIP, 143.1 ajouté par l’article 8 du projet de loi).

* Le comité de gouvernance et d’éthique, prescrit par l’article 193.1 (ajouté à la LIP par l’article 19 du projet de loi), devra définir les critères dont il faudra tenir compte dans la désignation de ces membres (LIP, article 143.1, 2èm alinéa, ajouté par l’article 8 du projet de loi).

- Il est difficile de faire intervenir plus de conditions que celles posées dans le projet de loi 88 pour assurer l’indépendance de ces membres cooptés. Néanmoins, les membres cooptés d’un organisme sont toujours redevables envers ceux qui les ont cooptés. Les commissaires cooptés dépendront en quelque sorte du groupe ou de la coalition majoritaire qui aura contribué à les nommer. D’autant plus, si leur mandat est possiblement révocable avant terme. Sous cet aspect, la formule de la cooptation risque fort de ne pas apporter d’autres prises de position que celles avancées ou défendues par cette majorité. Surtout lorsque les décisions à prendre sont cruciales, ne font pas l’unanimité ou risquent fort de provoquer de vives réactions négatives chez les usagers actuels ou potentiels et dans la population en général. Le cas des fermetures d’établissements est un exemple de ces décisions portant sur un objet litigieux. Bref, il est permis de douter de l’indépendance de ces membres cooptés, même si, a priori, il

33 Entre autres, l’ACSAQ avait suggéré que les membres cooptés le soient aux deux tiers des membres du conseil. Mémoire présenté la Commission de l’éducation, p. 5.

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faut préjuger de leur bonne foi, de leur volonté de servir le bien public et de leurs compétences et habiletés34.

- Il est à se demander aussi ce que ces membres cooptés apporteront véritablement de plus au conseil des commissaires, sauf de rares exceptions. Les commissaires élus et ceux représentants le comité de parents arrivent au conseil avec un éventail assez large de compétences35. En outre, l’appareil administratif de la commission scolaire compte aussi habituellement la gamme de tous les experts susceptibles d’assister le conseil des commissaires sur les différentes questions sur lesquelles il se penche. De surcroît, le MELS fournit aussi de l’expertise directement ou par ses directions régionales tout comme d’ailleurs la FCSQ qui dispose d’experts aguerris dans plusieurs domaines. À la limite et dans des cas exceptionnels, le conseil peut faire appel à un consultant externe.

- Enfin, ce seront des commissaires de troisième ou de quatrième ordre. Ils ne sont pas élus par les électeurs de tout le territoire de la commission scolaire, ni par ceux d’une circonscription, ni par le comité de parents dont les membres représentent un établissement. Ils n’ont pas le droit de vote et leur mandat est révocable avant terme et tient aux commissaires qui ont favorisé leur candidature et à tous ceux et celles qui l’auront soutenue.

- Quoi qu’il en soit, nonobstant le caractère facultatif de la cooptation, l’ajout de membres cooptés au conseil des commissaires n’est pas désirable. La formulation du paragraphe 3° de l’article 143 ressemble à un rapiéçage qui donne l’impression de vouloir voiler l’embarras à laisser tomber la disposition.

3.3 Les comités du conseil

3.3.1 Le comité exécutif L’article 18 du projet de loi modifie le premier alinéa de l’article 179 de la LIP. Cet alinéa se lit comme suit : « Le conseil des commissaires institue un comité exécutif formé du nombre de ses membres ayant le droit de vote qu’il détermine, dont le président de la commission scolaire, ainsi que d’un commissaire coopté, le cas échéant, et d’un commissaire représentant du comité de parents.»

34 Pourquoi ajouter «habiletés» à compétences. Est-ce utile?

35 Durant les consultations particulières, il n’y avait pas consensus sur la pertinence que des membres cooptés siègent au conseil des commissaires. Plusieurs groupes se sont opposés à la présence de tels cooptés ou avaient de fortes réticences. Par exemple, voir les mémoires présentés respectivement par la FCSQ (p. 13) et par la FCPQ (p. 7) à la Commission de l’éducation et la position de la FAE à la CE du 3 juin 2008, période de 16h.30. D’autres, tels que l’ACSAQ et l’ADGCSAQ ont appuyé la proposition et ont suggéré des modalités de désignation. Voir leur mémoire respectif p. 5 et p. 4.

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La première version du projet de loi rendait le comité exécutif facultatif. Sur ce point, la nouvelle version revient à l’obligation d’instituer un comité exécutif. Elle apporte cependant deux modifications à la LIP en vigueur :

* Le nombre de membres dont est composé le comité exécutif n’est pas fixé alors que dans la LIP en vigueur il est précisé que ce nombre est de 5 à 7.

* Il n’y aura qu’un seul commissaire représentant du comité de parents (ils sont deux actuellement) et un membre coopté, le cas échéant, en fera partie.

Commentaires

- Il était souhaitable de revenir à l’obligation du comité exécutif. C’est là une amélioration au regard de la première version du projet de loi. On voit mal les membres du conseil des commissaires délibérer sur toutes les questions qui relèvent de sa responsabilité, notamment des questions qui se rapprochent de ce qu’on appelle la gestion courante, la cuisine pour ainsi dire.

- Il aurait été préférable de fixer le nombre de commissaires élus pouvant faire partie du comité exécutif. Il ne serait pas étonnant de voir apparaître des comités exécutifs composés d’un nombre assez grand de membres et dont la totalité ou la plus grande partie fait partie du groupe majoritaire ou de la coalition dominante.

- Par ailleurs, la question de savoir quelles sont les matières sur lesquelles le comité exécutif aura à prendre des décisions demeure litigieuse dans la mesure où le groupe majoritaire ou la coalition dominante cherchera le plus possible à écarter des décisions à prendre les membres du conseil des commissaires qui n’en font pas partie. Cela a été observé dans le passé. Je ne suis pas de ceux qui estiment que le pouvoir de délégation du conseil des commissaires à son comité exécutif (LIP, article 181) doive être circonscrit. En revanche, qu’un encadrement minimal s’impose et que la Loi identifie les matières à propos desquelles la décision devrait nécessairement demeurer au conseil est une position qui se défend fort bien.

- Le siège réservé à un membre coopté au comité exécutif fait perdre le deuxième siège destiné à un commissaire représentant du comité de parents. La FCPQ verra en cela un recul. Par ailleurs, ainsi qu’il est souligné plus haut, la présence de membres cooptés au conseil des commissaires me semble superflue et, a fortiori, celle de l’un des deux au comité exécutif.

3.3.2 Les autres comités du conseil L’article 19 du projet de loi ajoute l’article 193.1 à la LIP. Ce nouvel article stipule que le conseil des commissaires « doit instituer les comités suivants : 1° un comité de gouvernance et d’éthique ; 2° un comité de vérification ; 3° un comité des ressources humaines.»

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Le même article définit ensuite la fonction de chaque comité. En ce qui concerne le comité de vérification, il est ajouté qu’il «doit s’adjoindre au moins une personne ayant une compétence en matière comptable ou financière.» (3ème alinéa de l’article)

Enfin, il est aussi stipulé que «Le conseil des commissaires peut instituer d’autres comités pour l’assister dans l’exercice de ses fonctions ou pour l’étude de questions particulières.» (4ème alinéa de l’article).

Commentaires

- Si l’obligation d’instituer ces trois comités apparaît comme une nouveauté dans la LIP, elle se retrouve dans diverses autres lois, par exemple dans la Loi sur les services de santé et les services sociaux et dans la Loi sur la gouvernance des sociétés d’état. Il ne faut donc pas s’étonner de voir que le projet de loi 88 les introduit dans la LIP.

- Il est prévu qu’une personne ayant une compétence en matière comptable ou financière doive faire partie du comité de vérification. Cette obligation soulève deux questions :

* si, dans la commission scolaire, il y a un gestionnaire qui possède cette compétence (le service des finances comprend des personnes dont la compétence est avérée), pourra-t-il faire partie du comité de telle sorte que l’obligation faite soit remplie ?

* dans la même veine que cette obligation, pourquoi ne pas faire obligation au comité de gouvernance et d’éthique et au comité sur les ressources humaines de s’adjoindre respectivement une personne compétente en leurs matières respectives ?

- La Loi faisait déjà obligation à la commission scolaire de se doter d’un code d’éthique et de déontologie applicable aux commissaires (LIP, article 175.1). Il est probable qu’on procédait alors à l’aide d’un comité. Fallait-il obliger le conseil des commissaires à créer un comité à cet égard ?

- Le quatrième alinéa de ce nouvel article stipule que le conseil des commissaires «peut instituer d’autres comités pour …». La LIP en vigueur ne mentionnait pas cette possibilité, laissant sous entendre que c’était implicite, suivant l’interprétation que je donne. Était-ce nécessaire d’ajouter ce peut «instituer» ? Y a-t-il un seul conseil des commissaires qui s’est privé d’instituer un comité parce que la permission n’en était pas formellement accordée par la Loi ? Plus, si la Loi indique qu’un organisme peut instituer des comités, est-ce à dire que lorsqu’elle ne le mentionne pas, un tel organisme ne peut instituer des comités ?

- Au regard de ces comités, on ne peut être contre la vertu. Mais il faut bien constater qu’ils s’ajoutent à l’appareil administratif de la commission scolaire. Si l’on compte les comités qui existent déjà, ça fait beaucoup de comités ! Un commentaire général sur l’économie du projet de loi sera formulé à la fin de ce texte qui concerne la création de ces comités.

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- Sur le plan technique, le texte dit au sujet du comité exécutif : « Le conseil des commissaires institue un comité exécutif …» et au sujet de ces comités : « Le conseil des commissaires doit instituer les comités suivants : …». Pourquoi cette différence entre les deux formulations ?

- Puisque les trois comités doivent être institués, est-ce que l’instance centrale ne devrait pas prévoir un mécanisme d’évaluation qui chercherait à voir en quoi ces comités constituent un réel apport à l’administration des commissions scolaires ?

3.4 La démocratie scolaire élective directe à l’échelon intermédiaire revisitée Depuis le début de la décennie 1960, deux changements d’envergure sont survenus dans l’administration du système d’enseignement primaire et secondaire qui ont un impact considérable sur la nature de la commission scolaire comme institution.

Le premier est la prise en charge directe du système d’éducation par l’État. De ce fait, au nom de la population, le gouvernement assume la responsabilité de définir un projet national d’éducation, de poser les principes qui doivent l’inspirer et d’en identifier les principaux objectifs, d’adopter à cet effet les moyens essentiels à mettre en œuvre sur tout le territoire, d’assurer le développement du système ainsi que de fixer en conséquence des priorités et, finalement, d’en répondre devant l’Assemblée nationale36 et la population. Ainsi, depuis cette prise en charge, une partie des matières dont la responsabilité incombait à la commission scolaire s’est déplacée vers l’instance centrale. Mais le système n’en est pas moins gouverné selon les principes de la démocratie puisque les citoyens élisent le gouvernement qui assume directement, parmi toutes ses responsabilités, la prise en charge du système d’éducation.

Le deuxième changement est l’instauration progressive à l’échelon de l’établissement d’une gouverne et d’une gestion locales de l’éducation. Celles-ci consistent à décider comment doit se réaliser le projet national dans l’établissement en l’adaptant aux caractéristiques des élèves et aux particularités du milieu et, à l’intérieur des encadrements nationaux, à choisir les moyens les plus appropriés à sa mise en œuvre.

Cette gouverne et cette gestion locales sont exercées principalement, d’un côté, par un organisme qui fut d’abord le conseil d’orientation et qui a été remplacé par un conseil d’établissement à partir de 1997 (mis en œuvre en juillet 1998); d’un autre côté, par le directeur d’établissement et par des organismes de consultation. Sur le conseil d’établissement, une large place est laissée aux représentants des parents. S’ils le veulent, ceux-ci sont donc en mesure de faire valoir leurs attentes et de participer de façon significative aux décisions qui s’y prennent. Ce qui se passe dans l’établissement et ce qui concerne le cheminement des enfants sont ainsi devenus une responsabilité que les parents sont invités à assumer collectivement en outre de leur responsabilité vis-à-vis de leur(s) 36 Devenue telle en 1968.

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propre(s) enfant(s). Ici, nul besoin de faire appel à toute la population. Celle-ci, en revanche, a la possibilité de s’exprimer à l’échelon central par ses représentants élus sur ce que doit être l’éducation scolaire que l’ensemble du système dispense et, en conséquence, chaque établissement selon sa destination (école primaire, école secondaire, centre). Partant, c’est aussi une autre grande partie de ce qui faisait l’objet de la démocratie scolaire à l’échelon de la commission scolaire qui s’est déplacée vers l’établissement.

Ces deux changements ne se sont pas produits d’un seul coup, mais ils ont été cristallisés par des événements qui ont profondément marqué le système : la création du ministère de l’éducation en 1964 et les législations de 1979 et 1997.

Malgré ce délestage, le champ des responsabilités de la commission scolaire reste tout de même considérable et pertinent. Principalement, ce champ a trait à la mise en place (à l’organisation), sur un territoire donné, d’un réseau d’établissements destinés à dispenser les services éducatifs au bénéfice de ceux qui y ont droit37 et de divers services en appui à ce réseau. Cette responsabilité (ou fonction principale qui équivaut à la première mission de la commission scolaire, tel que le projet de loi 88 le propose) comporte en elle la responsabilité de participer au dynamisme de la vie des collectivités qui habitent son territoire. Outre des raisons pratiques, c’est en cela qu’une mission de participation au développement régional se justifie fondamentalement, les services éducatifs dispensés sur un territoire ne pouvant être dissociés de cette vie.

La section VI de la LIP énumère d’une façon relativement exhaustive les sous-fonctions dont l’exercice concrétise et alimente celui de la mission ou de la fonction principale de la commission scolaire et, d’une façon relativement brève, celles qui ont trait à la mission de développement régional. Par ailleurs, nul n’est besoin que la commission scolaire s’occupe de ce qui est spécifique à l’établissement, si ce n’est de lui fournir le soutien qu’il requiert, de s’assurer de la qualité des services qu’il dispense, de voir à ce qu’il s’acquitte de sa mission conformément aux dispositions qui le régissent, et d’exercer une fonction de coordination lorsque besoin il y a. Si ce n’est également d’assurer une fonction de médiation entre l’instance centrale et l’établissement38Néanmoins, il est inévitable que certaines fonctions exercées par la commission scolaire dans le prolongement de ses missions, par exemple celles d’être propriétaire des immeubles ou employeur du personnel, affectent d’une manière ou d’une autre la vie des établissements. Il a semblé plus avantageux, avec le temps, de situer ces fonctions à l’échelon de la commission scolaire compte tenu non seulement du passé, mais aussi des intérêts que les différents groupes ainsi que l’instance centrale elle-même ont fait valoir.

37 À noter que la commission scolaire doit aussi s’occuper d’offrir certains services particuliers directement à des élèves.

38 Fonction de médiation qui s’exercera très différemment selon la façon dont la commission scolaire est conçue.

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Que la commission scolaire s’occupe des fonctions dont il est question ici n’est pas une nécessité en soi. Par exemple, parmi les possibilités qui s’offrent, l’une serait que l’instance centrale les prenne à sa charge et les exerce directement ou par ses directions régionales. Aux yeux d’un grand nombre d’acteurs de la collectivité, cela ne paraît pas approprié, souhaitable ou avantageux. Les décisions à prendre, en effet, ont des incidences plus ou moins significatives sur la population du territoire où elles s’appliquent. Il paraît donc préférable qu’elles soient prises par des acteurs qui agissent directement ou indirectement39 au nom de la population et des usagers d’un territoire donné. En ce sens, l’existence d’une instance territoriale intermédiaire est utile ou commode.

Si on regarde de près les matières sur lesquelles portent les fonctions de la commission scolaire, force est de constater que peu sont susceptibles d’intéresser l’ensemble des citoyens. Intéresser au sens où les décisions sur ces matières sont importantes pour eux. Cette absence d’intérêt n’équivaut pas à une carence d’esprit civique. À cet égard d’ailleurs, il ne faut pas en faire une question de morale sociale. Les citoyens de la collectivité québécoise s’expriment déjà sur la chose scolaire et les parents, par leurs représentants, le font directement à l’échelon de l’établissement et à l’échelon de la commission scolaire.

Le plus souvent, les questions qui retiennent l’attention des conseils de commissaires ne sont susceptibles d’intéresser qu’une partie des citoyens seulement, chacune intéressant davantage les uns que les autres. Le plan de répartition et de destination des immeubles et la politique de maintien ou de fermeture des établissements sont susceptibles de susciter un mouvement de mobilisation chez les parents ou les futurs parents visés négativement par une éventuelle décision sur ces matières. Tout comme les édiles des collectivités locales ou régionales. De même, si un établissement fonctionne mal et que la situation perdure, les parents feront des pressions auprès de la commission scolaire. Ou, lors des élections scolaires, ils iront voter en plus grand nombre qu’ils ne l’auraient fait en d’autres circonstances afin de faire élire un commissaire qui paraît sensible à leurs attentes ou qui promet de soutenir leur demande. Toutefois, inévitablement, certains choisiront plutôt de déserter cet établissement, s’ils en ont la capacité, et d’inscrire leur(s) enfant(s) dans un autre, souvent dans le privé en pareil cas. La question de la confessionnalité sur l’île de Montréal, principalement à l’ancienne CECM, a sans doute contribué il y a quelques années à inciter bien des citoyens à se prémunir de leur droit de vote alors qu’ils ne l’auraient pas fait autrement. Mais à part cela…

En fait, n’est-il pas plausible de croire que la majorité de ceux qui exercent leur droit de vote aux élections scolaires sont des parents ou de futurs parents, desquels il faut soustraire ceux dont les enfants fréquentent l’école privée ou qui aspirent à inscrire leur(s) enfant(s) dans un tel établissement ?

39 Par exemple, tel que déjà évoqué, par un conseil formé, d’un côté, de personnes élues par un collège regroupant les élus des collectivités locales du territoire et, d’un autre côté, de personnes élues par un collège formé de représentants des parents.

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Cela porte à croire qu’il y a peu de probabilité que les mesures retenues dans le projet de loi 88 ou que celles annoncées au regard des élections scolaires et visant à revitaliser la démocratie scolaire réussiront à changer la donne. Voilà pourquoi il aurait été préférable de modifier substantiellement le mode de désignation des membres du conseil des commissaires dans le sens proposé par plusieurs groupes et qui s’inspire du projet mis en avant par le ministre Laurin en 1982. Cela étant, si le projet de loi est adopté, c’est à l’usage qu’on verra. Et tant mieux s’il produit les effets qui en sont attendus sur ce plan. Sinon, il faudra à nouveau recommencer l’exercice.

Une nuance doit être apportée à cette réflexion sur la démocratie scolaire. Le rapport que la communauté anglophone entretient à la commission scolaire est différent de celui des francophones en général40. Pour les anglophones, la commission scolaire est plus qu’une instance intermédiaire commode ou utile. Elle est considérée comme un instrument du maintien et du développement de leur communauté41. Bien que plus importante que celle des francophones, la participation des anglophones aux élections scolaires demeure tout de même peu considérable. Cependant, si un changement touchait l’institution dans un sens qui lui ferait perdre ce qu’elle représente pour cette communauté, il faudrait s’attendre à une véritable opposition qui, tout probablement, susciterait une forte mobilisation chez cette dernière et qui chercherait l’appui des tribunaux en vertu de l’article 23 de la Loi constitutionnelle canadienne de 1982. Sur ce plan, cette communauté se comportera tout probablement de la même façon que les communautés francophones et acadiennes minoritaires des autres provinces canadiennes.

Dans le dessein d’amener les citoyens, notamment les parents, à s’intéresser aux élections scolaires, faut-il augmenter l’emprise et la capacité d’intervention de la commission scolaire sur les établissements de telle sorte qu’émergeraient des questions à débattre et que l’importance de celle-là serait ainsi davantage prise en considération? Augmenter l’emprise de la commission scolaire sur les établissements au détriment de l’autonomie de ceux-ci est, à mon avis, un risque énorme qui, malheureusement, ne semble pas devoir être évité par le projet de loi 88. Les acteurs qui sont directement intéressés par la vie de l’établissement et par les services offerts aux élèves sont déjà conviés à dire leur mot sur tout ce qui concerne ceux-

40 Il est difficile de dire si c’est le cas de toutes les communautés d’allophones dont les enfants fréquentent l’école française. À ma connaissance, il n’existe pas de données empiriques sur le rapport que ces communautés entretiennent à la commission scolaire. Mais les personnes qui en font partie ne semblent pas participer davantage aux élections scolaires que les autres.

41 Brassard, A. (à paraître). La politique québécoise de décentralisation vers l’établissement : un changement important qui maintient l’instance intermédiaire en l’état. Dans G. Pelletier (dir.). La gouvernance en éducation : régulation et encadrement intermédiaires. Bruxelles-Paris : Éd. de Boeck. (texte révisé d’une communication au RÉF d’octobre 2007, colloque portant sur la régulation et les encadrements intermédiaires).

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ci et celle-là. Pourquoi faudrait-il que d’autres interviennent sans qu’il y ait nécessité ? À moins que l’on soit convaincu que l’autonomie consentie actuellement aux établissements est exagérée et, en conséquence, n’est nullement souhaitable. Ce n’est pas ma position !

4 Les modifications à la répartition des responsabilités et des pouvoirs aux échelons de la commission scolaire et de l’instance centrale

4.1 Les attributions du conseil des commissaires, du président et des commissaires Le projet de loi 88 confie spécifiquement des attributions au président de la commission scolaire et aux autres membres du conseil. Il ne s’arrête pas aux attributions du conseil lui-même. Pourtant, les lois consultées identifient les attributions du président du conseil et celles du conseil. Quelques-unes aussi déclinent les attributions du président directeur général, poste qui, selon la tendance observée depuis quelques années, est distinct de celui de président du conseil. Aucune de ces lois ne pointent les attributions des membres du conseil.

Voyons successivement ce qu’il en est des attributions du président et de celles des membres du conseil. Cela nous conduira à parler de ce que devraient être les attributions du conseil.

4.1.1 Les attributions du président de la commission scolaire Selon l’article 12 du projet de loi 88 qui remplace le 1er alinéa de l’article 155 de la LIP, le président de la commission scolaire exerce les fonctions suivantes :

* Il veille au bon fonctionnement de la commission scolaire

* et voit spécialement, en respectant les rôles et les responsabilités de chacun, à ce que les dispositions de la loi, les règlements et les décisions du conseil des commissaires soient fidèlement et impartialement mis à exécution.

* Il communique au conseil toute information utile

* et lui soumet toute question dont il est saisi relativement à l’amélioration des services éducatifs.

De plus, c’est sur une proposition du président que le conseil pourra confier à un membre du conseil «tout mandat» … « visant à informer les membres du conseil sur toute question particulière.» (LIP, article 175.1, par. 4° ; article ajouté par l’article 16 du projet de loi)

Rappelons aussi que, selon la LIP en vigueur «le président dirige les séances du conseil des commissaires», qu’il «maintient l’ordre aux séances du conseil.» (LIP, article 159) et qu’il «est le porte parole officiel de la commission scolaire.» (LIP, article 155, 2ème alinéa). De plus, il dispose d’un vote prépondérant au conseil en cas d’égalité des votes (LIP, article 161).

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Il exerce aussi quelques autres fonctions, dont certaines ont trait à la formalisation des actes de la commission scolaire. Par exemple, il signe le procès-verbal des séances auxquelles il participe (LIP, article 170) ou l’entrée d’un règlement dans le livre des règlements (LIP, article 396, 2ème alinéa).

C’est le projet de loi 32 qui, ajoutant une disposition à l’article 155 de la LIP en 2006, avait explicitement indiqué que le président de la commission scolaire est son porte parole.

Commentaires

- La première impression qui vient à la lecture de ces articles est que le projet cherche à donner quelque chose à faire au président tout comme c’est aussi l’impression qui se dégage de la lecture de l’article 16 sur les attributions des membres du conseil.

- Dans le projet de loi, se dégage une tendance à «présidentialiser» la fonction (le terme étant pris en son sens général) de président de la commission scolaire, c’est-à-dire à concentrer des responsabilités et des pouvoirs dans la fonction de président de telle sorte que son pouvoir d’influence soit haussé par rapport aux autres membres du conseil. Son élection au suffrage de tous les électeurs du territoire de même que les fonctions et pouvoirs que le projet de loi lui attribue y contribuent. Cette tendance, qui commence à s’affirmer dans la législation, était déjà observable sur le terrain, notamment dans certaines commissions scolaires.

En même temps, le projet de loi érige la fonction, à la fois en une fonction de président du conseil (un conseil d’administration) et en une de président directeur général, sans qu’elle devienne cependant tout à fait les deux42. Pourtant, la tendance qui s’observe dans les législations portant sur les organisations publiques va dans le sens de séparer les deux fonctions. C’est le cas, par exemple, de la Loi sur la gouvernance des sociétés d’état, de la Loi sur les services de santé et les services sociaux et de la Loi sur Hydro-Québec.

- Qu’en est-il des différentes fonctions ? D’abord, il serait plus normal, selon moi, que la fonction de veiller au bon fonctionnement de la commission scolaire revienne non pas au président, mais au conseil, tel que je le suggère plus loin en énonçant les fonctions qui devraient être attribuées à ce dernier, puisque c’est le conseil de commissaires qui administre la commission scolaire. De même, s’il convient que le président du conseil voit à ce que le conseil, dans l’exercice de ses fonctions, se conforme aux dispositions qui régissent la commission scolaire, il serait de loin préférable que la responsabilité de s’assurer que le fonctionnement de la commission scolaire est conforme à ces dispositions revienne au conseil. Quant à l’application des décisions du conseil, elle est la responsabilité de directeur général, dans la LIP en vigueur (article 201, 2ème alinéa de la LIP), étant entendu que ce dernier doit 42 Dans la détermination des attributions du président, le projet de loi puise à la fois dans la Loi sur Hydro-Québec et dans le règlement d’Hydro-Québec «concernant les fonctions et les pouvoirs du président et du vice-président du conseil d’administration ainsi que des dirigeants et d’autres cadres d’Hydro-Québec». Il pige autant dans les attributions du président du conseil que dans celles du président directeur général.

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rendre compte de sa gestion au conseil ou au comité exécutif, selon les cas (article 202). Il est clair que le projet de loi crée un chevauchement de responsabilités à cet égard, malgré la restriction qu’apporte l’incise indiquant que le tout doit respecter les rôles et les responsabilités de chacun. Ici, le projet de loi introduit clairement une zone de friction dont le directeur général fera les frais.

- En fait, les principales attributions du président du conseil devraient être :

* de diriger les séances du conseil, tel que le mentionne déjà l’article 159 de la LIP ;

* de voir au bon fonctionnement du conseil et de ses comités; à cet effet, il lui appartiendrait de voir à ce que, dans l’exercice de ses fonctions, le conseil se conforme aux dispositions des lois et règlements et à ce que le conseil dispose de toute l’information utile ;

* et, enfin d’être le porte parole officiel de la commission scolaire, notamment auprès des organismes régionaux, etc.

S’ajoutent à cela, les fonctions plus spécifiques qui sont déjà prévues dans la LIP. Y aurait-il objection à dire que le président exécute les tâches particulières que lui confie le conseil et qui sont directement reliées à l’exercice des fonctions de ce dernier ?

- Un commentaire d’ordre technique. Dans les articles 12 et 16 du projet de loi 88 un nouveau terme est introduit dans la LIP, soit le terme «rôle». Il est à se demander pourquoi il est introduit dans la Loi à côté de celui «fonction» ou de celui «responsabilité» et en quoi il s’en distingue ? Dans l’alinéa relatif aux attributions du président, on ne devrait pas dire «dans le respect des rôles et des responsabilités de chacun», mais «dans le respect des fonctions (ou des responsabilités) et des pouvoirs de chacun».

4.1.2 Les attributions des membres - L’article 16 du projet de loi 88 qui crée l’article 176.1 de la LIP donne les attributions suivantes aux membres du conseil :

«Les membres du conseil des commissaires exercent leurs fonctions et pouvoirs dans une perspective d’amélioration des services éducatifs prévus par la présente loi et par les régimes pédagogiques établis par le gouvernement. À cette fin, les membres du conseil des commissaires ont notamment pour rôle :

1) dans le cadre de leur participation à la définition des orientations et des priorités de la commission scolaire, d’informer le conseil des commissaires des besoins et des attentes de la population de leur circonscription ou de leur milieu;

2) de veiller à la pertinence et à la qualité des services éducatifs offerts par la commission scolaire;

38


3) de s’assurer de la gestion efficace et efficiente des ressources humaines, matérielles et financières dont dispose la commission scolaire;

4) d’exécuter tout mandat que leur confie le conseil des commissaires sur la proposition du président visant à informer les membres de ce conseil sur toute question particulière.»

- Selon moi, il serait préférable de définir les fonctions générales du conseil des commissaires plutôt que d’en identifier qui s’adressent aux membres du conseil. Comme les membres du conseil agissent normalement à l’intérieur des activités du conseil et à titre de membres de celui-ci, ils sauraient clairement quelles sont leurs attributions43. Dans aucune des lois portant sur l’administration d’un organisme que j’ai consultées, on ne retrouve une déclinaison d’attributions qui s’adressent d’une façon particulière aux membres du conseil.

- L’article 176.1 créé par l’article 16 du projet de loi contient une particularité qui met en cause le président. Initialement, le paragraphe 4° disait qu’un des rôles des membres du conseil est « d’exécuter tout mandat particulier que leur confie le conseil …». Un tel libellé a suscité plusieurs réticences lors des consultations particulières de la commission parlementaire de l’éducation. On y voyait une menace permanente d’ingérence des membres du conseil dans la gestion courante de la commission scolaire et des établissements et d’empiètement sur les attributions de leurs gestionnaires. Ce libellé a été modifié de telle sorte qu’il limite le mandat à une question d’information au profit du conseil sur toute question particulière et qu’il subordonne une proposition d’attribution de mandat à une proposition du président. À première vue, la nouvelle version se veut beaucoup plus restrictive, sans atténuer tout à fait la menace. Plus, elle est fortement liée aux articles 2 et 4 du projet de loi relatifs à la participation de tout commissaire aux séances d’un conseil d’établissement et dont il sera longuement question plus loin. Disons, pour le moment, que le paragraphe 4°, tel que rédigé, se prête à deux interprétations qui seront alors présentées au point 4.2.6.

Dès lors, à mon avis, s’il fallait absolument un article consacré aux fonctions des membres du conseil, il devrait se limiter à dire quelque chose du genre de ce qui suit.

Les fonctions des membres du conseil des commissaires consistent à :

* participer aux délibérations du conseil et aux activités des comités dont ils sont membres ;

* exercer les fonctions spécifiques que leur sont confiées par d’autres dispositions de la présente Loi44 ;

43 La ministre a rappelé que, selon le vérificateur général, si on veut qu’ils exercent convenablement leur rôle, les commissaires doivent savoir clairement ce qu’il est. CE, 11 juin 2008, période de 22h.30.

44 Y en a-t-il?

39


* à exécuter tout mandat particulier que leur confie le conseil des commissaires et qui a trait directement aux attributions du conseil.

4.1.3 Les attributions du conseil - L’article 143, 1er alinéa de l’actuelle LIP définit la responsabilité première du conseil des commissaires en stipulant que «la commission scolaire est administrée par un conseil de commissaires composé …». De ce fait, il va de soi que c’est le conseil qui exerce les fonctions et pouvoirs attribués à la commission scolaire et, par voie de conséquence, qui s’assure de la réalisation des missions de cette dernière. Même si cela va de soi, pourquoi ne pas l’indiquer de façon à lever toute ambiguïté et à signifier clairement aux membres du conseil à quoi l’essentiel de leur responsabilité se résume ?

- Précédemment, la pertinence de placer la mission consistant à veiller à la qualité des services éducatifs offerts dans la commission scolaire a été mise en doute. Selon moi, la responsabilité devrait plutôt être comptée parmi les attributions du conseil. Cependant, lors des consultations particulières, des groupes ont exprimé leur inquiétude de constater que le projet de loi veut confier à la commission scolaire la responsabilité de veiller ou de voir à la qualité des services éducatifs qui y sont offerts et attribuer au président du conseil ainsi qu’aux membres une responsabilité équivalente. Il y aurait là un redoublement avec la responsabilité du directeur d’établissement ou, à tout le moins, un chevauchement de responsabilités. En effet, le directeur, «sous l’autorité du directeur général de la commission scolaire doit s’assurer de la qualité des services éducatifs dispensés» dans l’établissement (LIP, article 96.12, 1er alinéa ; voir aussi article 110.9, 1er alinéa pour les centres).

En 1979, une nouvelle disposition avait été insérée dans la LIP (par le projet de loi 71) disant qu’il est du devoir des commissaires et des syndics45 «de s’assurer que les écoles sous leur juridiction dispensent un enseignement de qualité et de favoriser la réalisation d’un projet éducatif dans chacune de leurs écoles46 (LIP, article 189, par. 20° - version 1979).

45 Dans la version 1979 de la LIP, les fonctions (désignées sous le vocable «devoirs») de la commission scolaire sont adressées aux commissaires ou aux syndics. Les membres du conseil n’ont pas de fonctions autres que celles de la commission scolaire. De plus, il est bien dit à l’article 73 que «les commissaires, les syndics et le ou les représentants du comité de parents forment une corporation scolaire…» qui est «soumise à l’autorité d’un Conseil des commissaires composé de tous les commissaires … (article 74). Enfin, l’article 184 de la LIP (version 1979) indique que «Le Conseil des commissaires possède les droits et pouvoirs que la présente loi confère aux commissaires d’écoles.» Il me semble donc clair que l’expression «il est du devoir des commissaires et des syndics de …» équivaut à dire «il est du devoir du Conseil des commissaires de …». L’emploi de la majuscule dans Conseil est conforme au texte.

46 Le lecteur peut se demander pourquoi il n’est pas fait mention des centres. De façon à éviter tout anachronisme, il y a lieu de mentionner qu’avant 1988, le «centre«, établissement d’enseignement, n’était pas encore entré dans la LIP. Jusqu’à 1988, le mot «école» désigne «toute école sous le contrôle des commissaires ou des syndics d’écoles.» (LIP, article 1, par. 11° -version 1983). À l’article 189, paragraphe 19°, il est fait mention des adultes, mais sans qu’il soit question de centre. Par ailleurs, l’article 15 confie au ministre

40


Auparavant, il n’était pas fait mention d’une responsabilité de voir à la qualité. Cependant, jusqu’à l’adoption du projet de loi 107 en 1988, la LIP contenait des articles relatifs aux visiteurs des écoles et à l’inspection, bien que le corps des inspecteurs ait été aboli en 196847. Les articles sur les visiteurs resteront dans la LIP jusqu’en 1997. Les articles relatifs à la qualité que l’on retrouve actuellement dans la LIP ont été introduits avec l’adoption du projet de loi 107 (en 1988). Il y était dit que «le ministre veille à la qualité des services éducatifs dispensés par la commission scolaire» (LIP, article 459 -version 1988), que la commission scolaire rend compte de la qualité des services éducatifs et culturels qu’elle offre (article 220, 2ème alinéa - version 1988) et que sous l’autorité du directeur général de la commission scolaire, le directeur «s’assure de la qualité des services éducatifs dispensés à l’école» (article 44 -version 1988) ou «au centre» (article 103 -version 1988).

Puisque ces dispositions sont demeurés les mêmes jusqu’à aujourd’hui, il faut constater qu’actuellement, dans la LIP, nulle part il n’est mentionné explicitement que la commission scolaire ou que son conseil voit ou veille à la qualité des services qu’elle offre ou s’en assure. En revanche, la fonction de contrôle y est rappelée continuellement par la formule «la commission scolaire s’assure de …». Cependant, cette fonction de contrôle est dirigée sur la conformité de l’établissement aux dispositions qui le régissent et non sur la qualité des services éducatifs. En outre de ce contrôle de la conformité, le directeur doit rendre compte à la commission scolaire de sa gestion des ressources matérielles (LIP, article 96.23 ; pour les centres, article 110.13). Quant au conseil d’établissement, il doit rendre compte annuellement aux parents et à la communauté que l’établissement dessert de la qualité des services que celui-ci offre et de l’évaluation du plan de réussite. (LIP, article 83; pour les centres, article 110.3.1). À côté du contrôle portant sur la conformité, une certaine forme de contrôle sur la qualité s’exerce donc, mais d’une façon diffuse.

Néanmoins, tel que dit plus haut, c’est sous l’autorité du directeur général de la commission scolaire que le directeur s’assure de la qualité des services éducatifs dispensés dans

l’obligation («il est du devoir de …») d’établir par règlement, sujet à approbation du gouvernement ce qui constitue chacune des écoles mentionnée à l’article 1, paragraphe 11°. Je n’ai pas consulté le dit règlement. Cependant dans le Règlement relatif aux conditions d’emploi du personnel de cadre et de gérance des commissions scolaires et des commissions scolaires régionales pour catholiques, on retrouve l’expression «centre d’éducation des adultes» (version 1979). Le projet de loi 3 retenait que la commission scolaire peut établir une école destinée à l’éducation des adultes. L’expression «centre d’éducation des adultes» fait son entrée dans la LIP avec le projet de loi 107. L’article 97 (version 1988) définit un tel centre et le chapitre IV lui est consacré. Le projet de loi 180 (1997) a ajouté le centre de formation professionnelle. Tel qu’ils sont définis, les deux types de centres appartiennent à la catégorie des établissements d’enseignement.

47 J. J. Gow, p. 330 (1986. Histoire de l ‘administration publique québécoise 1867-1970. Montréal : PUM et IAPC). Selon les articles 29 et 30 de la LIP (mise à jour de 1983), l’inspection consistait surtout en une vérification de la conformité des activités des écoles et des enseignants et en une inspection administrative. Dans les faits, il semble bien qu’elle allait beaucoup plus loin, l’inspecteur visitant les classes, entre autres.

41


l’établissement (LIP, article 96.12 et 110.9 - version 2008). Puisque le directeur général rend compte de sa gestion au conseil des commissaires ou au comité exécutif (LIP, article 220), il y a donc implicitement une prise en compte de la qualité des services éducatifs par le conseil des commissaires. Mais, surtout, puisque la LIP indique clairement que la commission scolaire rend compte à la population de la qualité des services éducatifs et culturels qu’elle offre (article 220, 1er alinéa), il est donc supposé implicitement qu’elle s’assure de cette qualité.

Dans l’économie actuelle de la LIP, et cela vaut d’autant plus avec plusieurs des modifications apportées par le projet de loi 88, on ne peut gommer la responsabilité de la commission scolaire au minimum de veiller à la qualité des services éducatifs qui y sont offerts et à leur pertinence.

Le directeur d’établissement joue un rôle interne et plus immédiat sur l’ensemble du fonctionnement de l’établissement ainsi que sur ses différents aspects et, donc, sur ce qui contribue à la qualité des services dispensés par l’établissement. À cet égard, sa responsabilité se situe d’abord sur le plan de l’intervention, a priori. Il doit chercher à faire en sorte que tous les aspects de l’organisation et du fonctionnement de l’établissement contribuent à assurer la qualité des services offerts. Ensuite, sa responsabilité s’étend au contrôle : il doit continuellement chercher à voir avec l’ensemble des acteurs de l’établissement si les services offerts atteignent la qualité attendue.

Néanmoins, le directeur est juge et partie dans l’exercice de cette responsabilité. Ce qu’il évalue, c’est aussi son action et celle des acteurs de l’établissement avec lesquels il devrait normalement être solidaire. Il est donc normal que la commission scolaire jette un regard externe, principalement a posteriori, indépendant du directeur et des acteurs de l’établissement sur les services éducatifs dispensés dans les établissements. Pour désigner cette responsabilité, le projet de loi 88 emploie le terme «veille» (le même terme est utilisé en ce qui concerne le ministre) Cependant, si la qualité n’y est point, elle se doit d’intervenir pour s’assurer de la qualité des services offerts. Elle le fera normalement par l’intermédiaire du directeur général sous l’autorité duquel le directeur d’établissement exerce la responsabilité consistant à s’assurer de la qualité des services éducatifs dispensés par l’établissement. À cet égard, toutefois, il me semble exister une certaine ambiguïté dans la façon dont la LIP définit les relations entre le conseil des commissaires et le directeur général, ambiguïté qui risque d’être avivée davantage par les amendements du projet de loi 88 relatifs aux attributions du président et des membres du conseil.

La position exposée ici sur le contrôle de la qualité est claire. Dans la mesure où il y a autonomie de l’établissement, dans la même mesure il doit y avoir contrôle externe exercé par l’autorité dont l’établissement dépend et, ce, dans une relation bien définie. Corollairement, il faut éviter la multiplicité des mécanismes de contrôle, la diffusion de celui-ci et la confusion dans les relations entre les intervenants.

42


Dans la même ligne et toujours en tenant compte de l’économie de la LIP, il est normal qu’une relation de contrôle s’exerce aussi entre le ministre et la commission scolaire. La LIP pourvoit à cette exigence en stipulant que le ministre «veille à la qualité des services éducatifs dispensés par les commission scolaires.» (article 459, 1er alinéa - version 2008).

Je conviens que ma position est fort discutable et est loin de terminer le débat. Je souligne à nouveau, cependant, qu’elle tient compte de l’économie actuelle de la LIP et d’une des orientations que le projet de loi véhicule.

- Cette discussion fait fi d’un problème technique qui se situe sur le plan de la terminologie employée. Que veut dire le terme «qualité» ? Une commission scolaire ou un établissement sera-t-il un jour sous le coup d’un recours judiciaire de la part d’un ou de parents prétendant que les services éducatifs dispensés par la commission scolaire n’on pas été ou ne sont pas de qualité et que leur (s) enfant(s) en ont subi (ou en subissent) un préjudice important ? Le ministre se retrouvera-t-il lui aussi un jour face à un tel recours ?

Il y aurait sans doute lieu aussi d’examiner de très près quel est le terme qui convient le mieux : «veille», «voit», «s’assure». Le dernier me semble emprunter une connotation active.

- En gros, s’il fallait identifier les attributions du conseil des commissaires à partir des commentaires formulés dans le présent texte à propos de celles du président et des membres et à partir de la discussion qui vient d’être tenue, je suggèrerais de retenir une formulation qui ressemblerait à peu près à ceci (sans que cela ne dispose entièrement de la question) :

«Le conseil a pour fonction d’administrer de la commission scolaire. Il en exerce les attributions (fonctions et pouvoirs). À cet effet et dans le respect des fonctions et des pouvoirs des divers organismes et officiers de la commission scolaire

* il voit au bon fonctionnement de celle-ci et au respect des dispositions qui la régissent ;

* il voit à la pertinence et à la qualité des services éducatifs qu’elle offre et des services d’appui à ces derniers ;

* il s’assure de la réalisation efficiente et efficace de sa mission, notamment de l’atteinte de la plus grande réussite possible des élèves.»

Il me semble qu’un article empruntant à peu près une telle formulation arrêterait mieux ce qui revient au conseil des commissaires que ne le fait le projet de loi et informerait ses membres de leurs responsabilités (ou fonctions) et pouvoirs, étant entendu que ceux-ci agissent à l’intérieur de l’activité du conseil et en tant que membres de celui-ci. Dans le même temps, cependant, il y aurait lieu de préciser les fonctions du directeur général de la commission scolaire en indiquant que c’est par lui que le conseil exerce concrètement ses fonctions.

43


4.2 La participation de tout commissaire aux séances d’un conseil d’établissement

4.2.1 L’importance de la question Le 2ème alinéa des articles 45 et 104 de la LIP en vigueur reconnaît que tout commissaire peut assister aux séances du conseil d’établissement (CE) s’il y est autorisé par ce dernier, mais sans droit de vote. La première version des articles 2 et 4 du projet de loi 88 portant sur ce 2ème alinéa des articles 45 et 104 de la LIP proposait d’enlever l’obligation de cette autorisation, donnant ainsi à tout commissaire le droit de participer aux séances d’un Conseil d’établissement, sans droit de vote.

La version amendée par la commission parlementaire de ce 2ème alinéa se lit désormais comme suit : «Toutefois, tout commissaire peut participer aux séances du conseil d’établissement s’il exécute un mandat qui lui est confié en application du paragraphe 4° de l’article 176.1, mais sans droit de vote.»

Rappelons qu’en vertu de ce paragraphe 4° de l’article 176.1, il doit s’agir d’un mandat que le conseil des commissaires confie à l’un de ses membres sur proposition du président de la commission scolaire et qu’il doit viser à informer le conseil des commissaires.

La question de ce droit de participation d’un ou de tout commissaire aux séances d’un CE est lourde de signification en ce qui concerne la façon de concevoir la relation entre la commission scolaire et les établissements48. Si la disposition de la LIP actuellement en vigueur est en général respectée, les informations à propos de la pratique du terrain indiquent que, ici ou là, des commissaires viennent à des séances de conseils d’établissement et y participent, sans en demander l’autorisation. Si personne ne s’objecte à une telle participation, dit-on, c’est qu’elle est autorisée. En fait, dans la plupart des cas, on hésiterait beaucoup à dire à un commissaire que sa participation à la réunion n’est pas souhaitée (lire «autorisée») et qu’il doit se retirer. D’ailleurs, il semble bien que la distinction entre assister à une séance et y participer ne soit pas toujours évidente. Les échanges qui ont eu lieu à la Commission de l’éducation sur la question en sont une manifestation.

Depuis 1979, de manière différente, la question de la présence d’un ou de tout commissaire aux séances du conseil d’orientation ou du conseil d’établissement s’est posée à chacun des épisodes législatifs visant à modifier la LIP et qui a porté sur les attributions de l’établissement tout comme sur les mécanismes d’exercice de celles-ci.

Il importe donc de l’examiner de près. Cinq questions guident l’examen.

- Comment la législation a-t-elle évolué au regard de la question?

48 En témoigne, le temps consacré par la Commission de l’éducation à la question qui s’étend sur quatre jours, toutefois d’une façon non continue : le 10 juin 2008, périodes à partir de 21h.30; le 11juin, surtout les périodes de 20h. à 21h.; le 12 juin, surtout les périodes de 15h. et de 15h.30; le 13 juin, périodes de 20h. et de 20h.30.

44


- Qu’en est-il de l’assistance et de la participation d’un ou de tout commissaire aux séances d’un conseil d’établissement ?

- Quels sont les arguments invoqués en faveur de la participation d’un ou de tout commissaire aux séances d’un conseil d’établissement ?

- Quels sont les arguments invoqués à l’encontre de cette participation ?

- Qu’en est-il de la modalité retenue par le projet de loi 88?

4.2.2 L’évolution de la législation à propos de cette question Comment la législation a-t-elle évolué au regard de la participation d’un ou de tout commissaire aux séances d’un conseil d’établissement ?

Le projet de loi 71 adopté en 1979, qui amendait la LIP, a créé un nouvel organisme au sein de l’école, le conseil d’orientation. Dans l’article portant sur la composition de ce conseil (LIP, article 54.2, 1er aliéna, par. 6° - version 1979), il était précisé que la commission scolaire pouvait y nommer un commissaire ou un parent, si elle le désire. L’incise «si elle le désire» fut enlevée par un amendement datant de 1980. Dans les faits, cela n’a pas eu beaucoup d’importance, jusqu’en 1988 au moins, aucun conseil d’orientation n’ayant été mis en place, sauf rares exceptions, faute des enseignants de vouloir y participer49.

Bien qu’en décalage par rapport aux propositions du Livre blanc déposé par le ministre Laurin en 1982, le projet de loi 40 (1983), qui en est le prolongement, visait à modifier en profondeur la LIP. Entre autres, il instaurait un conseil d’école à la place du conseil d’orientation et le commissaire de l’école50 en était l’un des membres (article 39, 1° du projet de loi 40) avec droit de vote. Cette disposition, surprenante à première vue, doit être comprise à l’intérieur de la logique qui inspirait le projet de loi et que l’on retrouve dans les propositions du Livre blanc. Selon celles-ci, la commission scolaire était conçue principalement comme un organisme au service des établissements et les commissaires étaient considérés comme des représentants des écoles. Peu importe, comme on le sait, le projet de loi n’eut pas de suite.

L’année suivante, encore plus en décalage par rapport aux propositions du Livre blanc, un nouveau projet de loi, le projet de loi 3, était déposé à l’Assemblée nationale. Adopté en 1984, ce projet de loi devait remplacer la LIP en vigueur. Il maintenait le conseil d’école proposé dans le projet de loi 40. Devait y siéger sans droit de vote le commissaire du quartier où une

49 Jusqu’en 1988, l’existence du conseil d’orientation était liée à une demande de le mettre en place par les parents, par le personnel enseignant et par le directeur (LIP, article 54.1 - version 1979).

50 Selon le projet de loi 40, chaque commissaire devait être élu par les électeurs se rattachant à une école.

45


école était située51. Par la suite, la législation fut déclarée inconstitutionnelle, et donc inopérante, en raison de ses dispositions sur la question confessionnelle.

Quant au projet de loi 107, qui fut déposé en 1987 et qui, à son tour, devait remplacer la LIP en vigueur, il laissait tomber le conseil d’école et revenait au conseil d’orientation. En ce qui concerne la participation d’un commissaire aux séances de ce conseil, l’article 56 de la première version du projet de loi adoptait la même formulation que le projet de loi 3. Cependant, dans la version du projet de loi tel qu’il fut adopté (décembre 1988), l’article ayant trait à la participation du commissaire du quartier aux séances du conseil avait été retiré.

C’est le ministre de l’Éducation, Claude Ryan, qui avait retranché cette disposition contenue dans l’article 56. Même s’il trouvait que l’idée (voulant que le commissaire d’un quartier siège sur le CO d’une école de son quartier) procédait d’un bon naturel et n’était pas dénudée d’intérêt, il considérait que ce «n’était pas trop fonctionnel et cela risquait de mettre de la chicane à bien des endroits», le commissaire n’étant pas élu pour aller aux réunions du CO, mais pour siéger à la commission scolaire. Il ajoutait ceci : «Notre position là-dessus est la suivante. Il n’y a rien qui empêche un conseil d’orientation d’inviter un commissaire d’école à une de ses réunions si le commissaire s’entend bien avec ce conseil d’orientation, qu’il veuille l’inviter pour qu’il ait la chance de se familiariser avec ce qui se passe. Ça peut se faire. Mais nous aimons mieux que ça se fasse sur le terrain de la réalité, que ça ne soit pas une imposition faite par la loi au conseil d’orientation de toujours endurer la présence du commissaire d’école à leur (ses) réunion (s). On dit ça bien franchement, je pense. Chacun à son niveau et les chèvres de M. Séguin seront bien gardées.»52.

L’avant projet de loi 180 qui, en 1997, visait à modifier à nouveau la LIP a repris l’idée d’un conseil d’établissement (c’est-à-dire d’école ou de centre). En ce qui concerne la participation d’un commissaire aux séances de ce conseil, il établissait que seul le commissaire de la circonscription électorale où sont situés les locaux de l’établissement peut participer aux séances du conseil d’établissement sans droit de vote (article 43, 2ème alinéa et article 110.1, 2ème alinéa de la LIP). Cependant, le projet de loi 180 tel que déposé en novembre 1997 et adopté en décembre a formulé la chose autrement. Il précisait que tout commissaire peut participer aux séances d’un CE s’il y est autorisé par ce dernier (LIP, article 45, 2ème alinéa et article 104, 2ème alinéa53).

Ainsi donc, dans la législation de 1988, la disposition voulant qu’un commissaire puisse participer aux séances d’un CE a été retirée par le ministre qui était responsable de cette législation. Dans celle de 1997, elle a été soumise à une autorisation du CE, encore ici sous 51 Le projet de loi 3 était revenu à la formule du commissaire de quartier.

52 CE, novembre 1988, p. 1575-1576.

53 Dans le projet de loi déposé en novembre 1997, il s’agissait des articles 44 et 104 de la LIP qui sont devenus les articles 45 et 104 à l’étape de l’adoption.

46


l’impulsion de la ministre responsable. Admettons cependant que, dans ce dernier cas, la formulation n’est pas des plus invitantes.

4.2.3 L’assistance et la participation de tout commissaire aux séances du CE selon la LIP en vigueur Qu’en est-il de la possibilité qu’un ou tout commissaire assiste ou participe aux séances d’un CE selon la LIP en vigueur ?

En vertu de la LIP actuellement en vigueur, les séances d’un CE sont publiques (article 68 et 108). Il est donc loisible à tout commissaire d’y assister. Il y trouvera une occasion d’entendre ce qui s’y dit et de se familiariser avec les problèmes vécus à l’échelon d’un établissement tout comme avec les attentes des représentants des divers groupes d’acteurs associés à celui-ci. Ce faisant, il lui sera possible de véhiculer au conseil des commissaires ce qu’il a entendu au sujet de la situation de cet établissement telle que reflétée dans les échanges entre les membres de son conseil. Voulant connaître les membres du CE et se faire connaître d’eux ou voulant échanger avec eux, il sera en mesure de le faire avant une réunion, après celle-ci ou, éventuellement, pendant la pause. Par ailleurs, les procès-verbaux des séances d’un CE sont publics et toute personne peut, sur demande, obtenir copie du registre dans lequel ils sont consignés (LIP, article 69, 1er et 4ème alinéa et article 108). Cependant, le commissaire devra se retirer si le CE déclare un huis-clos du fait qu’il s’agit d’étudier un sujet qui peut causer un préjudice à une personne54 (LIP, articles 68 et 108). De plus, il doit être noté que la Loi ne fait pas obligation au CE de tenir une période d’information ouverte au public présent à une séance ni de faire parvenir aux commissaires l’information relative au jour, à l’heure et au lieu de ses séances (LIP, articles 67, 68 et 108). Mais, selon une disposition générale de la LIP qui atténue cet inconvénient, le CE doit fournir à la commission scolaire toute renseignement exigé pour l’exercice de ses fonctions, à la date et dans la forme qu’elle requiert (LIP, article 81 et 110.4). Plus, selon l’article 218.1 de la même LIP, «la commission scolaire peut exiger de ses établissements tout renseignement et document … etc.» (la suite du texte est rédigée de façon semblable à celui des article 81 et 110.4).

Si le conseil des commissaires souhaite informer directement un CE d’une décision qui a été prise, mieux expliquer cette décision, préciser les contraintes et le cadre à l’intérieur desquels se situe sa marge de manœuvre en rapport avec cette décision ou avec tel point à l’ordre du jour d’un CE ou, encore, y faire inscrire un point et participer à la délibération sur ce point, tout commissaire peut en faire la demande à ce conseil. On peut présumer que les cas où un CE refusera la demande de «tout commissaire» seront rares.

Qu’ajoute le droit de participer aux séances d’un CE même si cette participation est sans droit de vote ? D’abord, il autorise le commissaire au même titre que les autres membres à poser des questions d’information à tout moment au cours d’une séance, notamment à la période

54 La possibilité de déclarer un huis-clos est donc limitée.

47


d’information normalement prévue à l’ordre du jour (qui n’est pas nécessairement ouverte au public présent) et sur chacun des points de cet ordre du jour au moment où il est étudié. Ensuite, il lui permet d’intervenir dans les délibérations : faire valoir des arguments en faveur ou contre une proposition, réfuter ou compléter ceux des autres, les appuyer ou non, voire apporter des informations non disponibles aux membres du CE, etc.

Les arguments qui militent en faveur d’une participation ouverte de «tout commissaire» aux séances d’un CE et ceux qui s’y opposent ont été servis en abondance lors de l’étude par la Commission de l’éducation du projet de loi 18055 (1997) et du projet de loi 8856 (2008). Ce sont à peu près toujours les mêmes, à quelques exceptions près. Voyons ce qu’il en est.

4.2.4 Les arguments invoqués en faveur de la participation de tout commissaire Quel sont les arguments invoqués en faveur de la participation d’un ou de tout commissaire aux séances d’un conseil d’établissement ?

- La présence d’un ou de tout commissaire favoriserait la continuité entre le CC et un CE, la complémentarité et une compréhension commune. Ainsi, cette participation devrait permettre d’établir une meilleure communication entre le conseil des commissaires (CC) et le conseil d’établissement (CE). Le commissaire sera en mesure de bien faire connaitre les besoins de l’établissement et les points de vue du CE auprès du CC tout comme, à l’inverse, il pourra expliquer de vive voix et largement les décisions du CC au CE et lui faire part des contraintes auxquelles la commission scolaire fait face en prenant ces décisions.

De même, le commissaire qui a participé à une séance d’un CE où aura été adopté un projet nécessitant une décision de la commission scolaire ou un appui financier de sa part sera en mesure de soutenir avantageusement ce projet auprès de ses collègues membres du CC.

- Il est tout à fait normal qu’un commissaire élu au suffrage universel par la population de sa circonscription et qui, en conséquence, est membre du CC chargé d’administrer la commission scolaire ait le droit de participer aux séances du conseil d’un CE sous la juridiction de la commission scolaire.

Tel qu’il peut être constaté, ces arguments se situent sur deux plans : d’un côté, sur celui voulant que la relation entre l’établissement et la commission scolaire en soit une de communication ouverte et que le rôle joué par le commissaire en soit un d’allié et d’intermédiaire de telle sorte que la participation d’un ou de tout commissaire ne peut que contribuer aux bonnes relations entre le CC et le CE ; d’un autre côté, sur celui du politique, à savoir que la démocratie scolaire produit un droit qui est affirmé comme allant de soi.

55 CE du 9 déc. 1997, p. 60 et s.

56 CE du 12 juin 2008, période de 15 h. à 16h. et période de 20h. à 21h.

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4.2.5 Les arguments invoqués à l’encontre de cette participation Quels sont les arguments invoqués à l’encontre de la participation d’un ou de tout commissaire aux séances d’un CE ou réfutant des arguments en faveur de cette participation ?

- Tel que précisé au point 4.2.3, s’il s’agit d’obtenir de l’information, tout commissaire peut assister à une séance d’un CE. Le cas échéant, s’il y a pertinence, d’exposer le point de vue du CC sur une question ou d’expliquer l’une de ses décisions, il peut demander de participer à la partie de la séance pendant laquelle ces sujets seront traités.

- Le CE, comme tout organisme, développe une dynamique qui lui est propre en fonction de ceux et celles qui le composent, de leurs intérêts et objectifs, de leurs attentes, de leur statut respectif, etc. L’observation de ce genre d’organisme, cela a été bien souligné en commission parlementaire, montre que la présence de l’autorité hiérarchique est susceptible d’en troubler la dynamique et d’y fausser les échanges, les participants ayant tendance à modeler leurs interventions beaucoup en fonction de cette autorité (c’est la représentation que les membres du CE peuvent entretenir du commissaire présent, l’établissement étant une unité organisationnelle sous la juridiction de la commission scolaire).

* À plusieurs reprises, le CE est consulté par la commission scolaire sur une question ou une autre qu’elle est tenue de lui soumettre ou qu’elle veut lui soumettre. Si le CC veut réellement connaître l’opinion d’un CE, il importe de ne pas infléchir ni de gêner les délibérations, notamment par la participation de tout commissaire qui représente nécessairement l’autorité dont dépend l’établissement et qui le consulte.

* Dans bien des cas, le directeur d’établissement se sentira moins libre d’exposer un point de vue susceptible de déplaire au commissaire qui, d’un côté, est un élu ayant des intérêts et des objectifs «partisans» et, d’un autre côté, représente l’autorité hiérarchique et participe à des décisions qui peuvent avantager ou non l’établissement ou qui ont trait aux nominations, aux promotions et aux mutations du personnel cadre. Il pourrait en être de même de membres du personnel de l’établissement qui anticiperaient de se présenter à un poste de cadre.

- La dimension politique de la participation de tout commissaire aux séances d’un CE ne doit d’ailleurs pas être négligée. Elle a été mise en lumière d’une façon ou d’une autre par quelques intervenants lors des consultations particulières de la Commission d’éducation. En venant participer à une séance d’un CE, tout commissaire n’est pas seulement un observateur soucieux de s’informer et de s’instruire de la vie d’un établissement, un allié ou un intermédiaire potentiel, un partenaire «bien intentionné» ou un représentant bienveillant de l’autorité, il est aussi un élu. Un élu qui, dans de multiples cas, sait que sa réélection est fortement dépendante des membres des CE qui sont électeurs. Un élu qui apporte avec lui des intérêts et des objectifs à faire valoir (alors qu’il devrait les faire valoir au CC), dont certains sont de nature partisane ; un élu, en outre, qui retrouve au CE des supporteurs favorables à son élection et des adversaires voulant empêcher sa réélection ou se préparant à poser leur candidature, les uns et les autres étant susceptibles d’aligner leurs interventions en

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conséquence. Bref, qu’il le veuille ou non, la présence d’un ou de tout commissaire se trouve à transposer la dynamique politique qui s’exprime à l’échelon de la commission scolaire dans celle qui se vit à l’échelon de l’établissement. Dans l’optique où sont voulus le meilleur fonctionnement possible du CE et un fonctionnement efficace de l’établissement, il n’est pas souhaitable de mêler la dynamique de la commission scolaire à celle de l’établissement. Pour paraphraser le ministre Ryan, vaut mieux que chacun œuvre dans son jardin57.

Inutile de souligner que cet argument joue surtout au regard des commissaires élus par la population.

Il n’est d’ailleurs pas indifférent que la demande d’enlever l’incise «s’il y est autorisé par le CE» n’ait pas fait l’objet d’une demande formelle exprimée ouvertement par un groupe d’intérêts soit dans son mémoire adressé à la commission parlementaire, soit à l’occasion de sa participation aux consultations particulières. Ainsi que l’a indiqué la ministre en réponse à une question, elle est venue d’une requête du président de la FCSQ exprimée à l’occasion d’une rencontre privée58 . Cela montre le caractère délicat de la question et laisse apercevoir son aspect «politique».

- Sur le plan technique, pour que le droit de tout commissaire de participer aux séances d’un CE soit applicable, faudra-t-il que les CE fixent leur calendrier de rencontres en tenant compte des disponibilités des commissaires ? Et si la circonscription d’un commissaire compte plus d’un établissement, faudra-t-il que ceux-ci organisent leur calendrier de rencontres en tenant compte de chacun des autres ? Par ailleurs, il arrive aussi qu’un même établissement desserve des élèves de plusieurs circonscriptions électorales. Verra-t-on deux ou trois commissaires (sans compter les commissaires non élus) venir participer aux séances du conseil de cet établissement ?

Et qu’arrivera-t-il si les conseils d’établissement d’une commission scolaire décident de tenir leurs séances à des moments où ils savent que les commissaires ne sont normalement pas disponibles ?

- Aux arguments qui ont été invoqués en commission parlementaire lors des deux épisodes législatifs retenus plus haut, que ce soit au moment des consultations générales et particulières dans le cas du projet de loi 180 et des consultations particulières seulement dans le cas du projet de loi 88 ou à celui de l’étude détaillée du projet de loi, j’en ajouterai deux qui me semblent assez fondamentaux.

57 Le même type d’argument est repris par l’ADGCSAQ dans son mémoire présenté à la Commission de l’éducation, p. 4

58 CE, 10 juin 2008, période de 22h.30.

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* L’établissement possède un statut qui lui donne une existence juridique même s’il ne peut prétendre à celui d’entité juridique autonome59. Il forme un troisième échelon clairement établi au sein de la structure du système. Il est doté d’un corps décisionnel dûment constitué qui possède des responsabilités et des pouvoirs qui lui sont propres et dont les membres représentent les différents groupes d’acteurs qui sont associés directement à l’établissement. Il est dirigé par un officier à qui, aussi, des responsabilités et des pouvoirs ont été confiés en propre et qui peut avoir des adjoints partageant ses attributions. Enfin, il s’y trouve des mécanismes de consultation et de prise de décision qui ont été formellement définis.

Bref, l’établissement est en mesure de fonctionner par lui-même dans le cadre des responsabilités et des pouvoirs qui lui ont été conférés par la Loi. Même s’il est aussi une unité organisationnelle de la commission scolaire et même si son autonomie relative est fortement encadrée, limitée et surveillée. À mon avis, c’est cette réalité qui n’est pas reconnue lorsqu’il est affirmé d’emblée que tout commissaire a le droit de participer aux séances d’un CE et, donc, de se mêler directement des affaires d’un établissement, du fait qu’il est élu par la population. Cette dernière conviction manifeste la difficulté d’aller au bout de la logique qui a poussé à donner à l’établissement un «statut spécifique». Il n’est d’ailleurs pas étonnant qu’elle perdure vu qu’elle véhicule avec elle un vieux relent de la conception voulant que les commissaires gèrent directement les établissements («leurs écoles», disait-on !). Les dispositions mises en avant à ce propos à l’occasion des épisodes législatifs qui ont meublé la période s’étendant de 1979 à 1988 étaient trempées par l’ambigüité. Elles oscillaient entre, d’un côté, l’affirmation claire d’un «statut spécifique» à donner à l’établissement, qui aurait pu aller, selon certains, jusqu’à la reconnaissance de celui d’entité juridique autonome, et, d’autre part, le souci de maintenir l’entière dépendance de l’établissement à l’endroit de la commission scolaire. Font exception à cette ambiguïté, les propositions du Livre blanc du ministre Laurin, telles qu’évoquées précédemment.

En fait, en poussant à fond la logique qui fonde l’opinion voulant qu’un commissaire puisse participer aux séances d’un CE en raison de son élection par la population, pourquoi ne pas lui donner aussi le droit de visiter les classes d’un établissement ? Pourquoi ne lui serait-il pas permis de participer à toute réunion qui se tient dans la commission scolaire, par exemple aux réunions du comité consultatif de gestion ou à celles du comité de parents, etc. ? Toujours selon la même logique, pourquoi un député, élu démocratiquement par toute la population de

59 En commission parlementaire, il a été dit à quelques reprises que l’établissement n’avait pas de personnalité juridique ou de statut juridique (CE, 11 juin 2008, période de 22h.; et 12 juin, période de 16h.30). Il importe de distinguer, me semble-t-il, entre ne pas avoir de statut juridique et ne pas avoir le statut d’entité juridique autonome. L’établissement possède un statut juridique spécifique puisque sa nature est définie par la LIP tout comme ses attributions et ses modalités de fonctionnement sur le plan de la gouverne et de la gestion. Il appartient aux spécialistes du droit administratif de situer ce statut entre la non existence juridique et celle d’une entité juridique autonome.

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son comté, ne pourrait-il pas participer aux séances d’un conseil de commissaires de son comté ou d’un conseil municipal ?

- Finalement, quelle que soit la valeur des arguments sollicités en faveur ou contre cette participation, le droit que l’on voudrait accorder à tout commissaire se range dans les mécanismes que les autorités des systèmes sociaux organisés de toute nature se font fort de mettre en place pour tenir sous contrôle les individus ou groupes qui en dépendent. On reconnaît ici la formule du commissaire politique. Me vient aussi à l’esprit l’image évocatrice de la duègne dont la responsabilité consiste à veiller sur la jeune fille et à l’accompagner dans ses activités sociales ?

4.2.6 Commentaires à propos de la modalité retenue par le projet de loi 88 La dernière formulation des articles 45 et 104 du projet de loi 88 autorise au moins deux interprétations.

Selon la première, étroite, un commissaire ne pourra même plus participer à une séance d’un CE de sa propre initiative, même s’il en demande l’autorisation60. Il lui faudra un mandat qui dépend de la proposition du président de la commission scolaire. À la limite, ce commissaire étant un adversaire politique du président, ce dernier aura la possibilité de refuser d’en faire la proposition au CC, sous prétexte que ce n’est pas utile. Ainsi qu’il peut être constaté, la nouvelle formulation contient une certaine dose d’ironie puisqu’elle empêche la participation d’un commissaire qui se ferait autoriser par un CE.

La deuxième interprétation, qui se veut large, ouvre la porte à la possibilité qu’offrait la première version du projet de loi. Selon cette interprétation, rien n’empêche le président de la commission scolaire de proposer qu’un mandat d’information sur plusieurs questions particulières (à la limite sur à peu près toutes les questions sur lesquelles un CE se penche) soit accordé à tel et tel commissaire auprès du CE de tel et tel établissement. Ainsi, les commissaires désignés seront autorisés à participer aux séances du CE pour lequel ils auront été désignés. Dans ce cas, la proposition de désignation exprimera alors le besoin du CC de connaître comment le CE d’un établissement voit telle et telle question. Encore ici, à la limite, il arrivera que seuls les commissaires du groupe ou de la coalition majoritaire, ou à peu près, seront désignés pour exercer un mandat dit d’information. Par ailleurs, lors de la présence d’un commissaire à une séance d’un CE pour y participer avec un mandat d’information, comment sera-t-il distingué entre participer pour s’informer et participer pour influencer la délibération ?

Au total, la nouvelle version de la disposition consiste ici aussi à du rapiéçage. Il semble bien que les antécédents de la question aient été mal connus. Et qu’on ait confondu insistance à entretenir une dynamique communautaire, d’une part, et, d’autre part, effort en vue de 60 La députée Malavoy avait proposé de laisser le «s’il y est autorisé», mais cela n’a pas été retenu. CE, 12 juin 2008, période de 20h.

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renforcer le pouvoir politique et la dépendance hiérarchique. À toute fins utiles, il aurait été préférable de ne pas toucher aux articles 45 et 104 de la LIP actuelle.

4.3 La formation des membres du conseil et des conseils d’établissement L’article 17 de la version amendée du projet de loi écrit le nouvel article 177.3 de la façon suivante : «La commission scolaire s’assure qu’un programme d’accueil et de formation continue est offert aux membres du conseil des commissaires ainsi qu’aux membres des conseils d’établissement et qu’il satisfait à leurs besoins».

Si l’intention véhiculée par cette proposition est louable, la modalité prescrite ne va pas de soi. En effet, quels que soient ses objectifs, la formation est toujours porteuse d’un effet de socialisation explicite ou implicite à des valeurs, des normes, des conceptions et des pratiques qui conditionnent le comportement des acteurs. Plus, même l’information que la formation a pour objectif de transmettre véhicule à des degrés divers des manières de concevoir les choses qui ne font pas nécessairement l’unanimité et des interprétations qui favorisent certains intérêts et objectifs au détriment d’autres. Bref, une activité de formation n’est jamais neutre.

Que la responsabilité de la formation des membres du conseil des commissaires soit confiée à la commission scolaire ne pose pas problème en soi. Mais que la formation des membres du conseil d’établissement relève de la responsabilité de la commission scolaire est une toute autre affaire. C’est en fait une autre disposition du projet de loi qui tend à augmenter l’emprise de la commission scolaire sur ses établissements, même si cette disposition est bien intentionnée et que l’incise «et qu’il satisfait à leurs besoins» tend à en amenuiser l’effet non voulu.

Ne devrait-il pas au moins être indiqué que le programme d’accueil et de formation continue qui s’adresse aux conseils d’établissement de même que le mécanisme de sa mise en œuvre doivent être soumis à la consultation de ces conseils?

4.4 Le plan stratégique de la commission scolaire

4.4.1 Les modifications contenues dans le projet de loi L’article 209.1 de la LIP consacré au plan stratégique de la commission scolaire contient quelques modifications (voir article 21 du projet de loi 88) :

- il sera d’une durée maximale de cinq ans au lieu d’une période «de trois ans» comme le prévoyait la première version du projet de loi ou d’une période de «plusieurs années» comme le veut le texte actuellement en vigueur (1er alinéa);

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- les orientations stratégiques et les objectifs de la commission scolaire devront tenir compte non seulement de ceux du plan stratégique du ministère, mais aussi des orientations, objectifs et cibles61 déterminés par le ministre en application de l’article 459.2 (1er alinéa, par. 3°);

- un projet de ce plan ou le projet tel qu’actualisé devra être présenté à la population lors d’une assemblée publique, les modalités de cette séance publique étant spécifiées dans l’article (2ème, 3ème et 5ème alinéas) ;

- le plan devra être actualisé «afin de tenir compte de tout changement dans la situation de la commission scolaire qui est de nature à rendre inexacts les renseignements qu’il contient ou inactuel l’un de ses éléments.» (4ème alinéa)

4.4.2 Le plan stratégique de la commission scolaire et la Loi sur l’administration publique Pour le lecteur peu familier avec la Loi sur l’administration publique (LAP), précisons que le plan stratégique auquel la commission scolaire est tenue est une adaptation du plan stratégique que, selon la LAP, tout ministère ou organisme gouvernemental doit dresser et qui couvre une période de plus d’une années (article 8).

Toujours selon la LAP (article 9), le plan stratégique doit comporter les éléments suivants :

«1° une description de la mission du ministère ou de l’organisme ;

2° le contexte dans lequel évolue le ministère ou l’organisme et les principaux enjeux auxquels il fait face ;

3° les orientations stratégiques, les objectifs et les axes d’orientation retenus ;

4° les résultats visés au terme de la période couverte par le plan ;

5° les indicateurs de performance utilisés pour mesurer l’atteinte des résultats ;

6° tout autre élément déterminé par le Conseil du trésor.

Le Conseil du trésor peut déterminer les renseignements que le plan doit comprendre, la période couverte par le plan, sa forme et la périodicité des révisions dont il doit faire l’objet.»

61 Un amendement adopté par la Commission de l’éducation remplace partout où ils se trouvent les mots «objectifs et cibles» par les mots «buts fixés et objectifs mesurables». À l’occasion des consultations particulières sur le projet de loi, beaucoup d’objections ont porté sur le fait de déterminer des cibles. Il n’est pas certain que le remplacement des «cibles» par «des objectifs mesurables» dispose de ces objections. Quoi qu’il en soit, si j’ai bien compris, le remplacement cherchait plutôt à harmoniser le langage de la Loi avec celui auquel le monde de l’éducation est habitué. Bien que l’ayant, je n’ai pas intégré le texte de cet amendement dans les articles auxquels il s’adresse (conservant ainsi le texte de la première version du projet de loi au regard de cet amendement) et je ne commente pas cet aspect précis du projet de loi, une discussion sur celui-ci ayant déjà eu lieu au moment où le terme «cible» a été introduit dans la LIP.

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Pour information, ajoutons que chaque ministre doit transmettre au gouvernement son plan stratégique et celui des organismes relevant de sa responsabilité au moins 60 jours avant la date du dépôt à l’Assemblée nationale (LAP, article 10). Les plans stratégiques sont par la suite déposés à l’Assemblée nationale (LAP, article 11).

4.4.3 Commentaires - La LIP stipule déjà que, dans l’inventaire des enjeux auxquels la commission scolaire fait face, le plan stratégique de celle-ci tient compte des indicateurs nationaux établis par le ministre et que les orientations stratégiques et les objectifs du même plan doivent tenir compte des orientations et des objectifs du plan stratégique du ministère. Ce qui doit surtout retenir l’attention, c’est l’article 459.2 que le projet de loi ajoute à la LIP (voir article 30) et qui indique que le ministre peut déterminer des orientations ministérielles, des objectifs et des cibles établis en fonction de la situation d’une commission scolaire. Ces priorités seront propres à cette commission (ou à plusieurs vivant la même situation), et devront être prises en compte dans son (ou dans leur) plan stratégique, outre les orientations et objectifs nationaux figurant déjà dans le plan stratégique du ministère. Ce n’est pas mince. Il était nécessaire d’attirer l’attention sur la modification que l’article 459.2 apporte à ce que devra contenir le plan stratégique de la commission scolaire. Toutefois, il me semble préférable de le commenter en même temps que la convention de partenariat au point suivant.

- En fixant la durée du plan stratégique à cinq ans, le gouvernement répond à une demande exprimée par des groupes oeuvrant à l’échelon de la commission scolaire.

- Était-il nécessaire de justifier ce qui doit inciter à une actualisation du plan stratégique outre le fait de mentionner qu’il s’agit, dans ce cas, de «tenir compte de tout changement dans la situation de la commission scolaire» ?

- Pourquoi est-ce seulement un projet qui doit être présenté à la population lors d’une séance publique plutôt que le plan lui-même ? Sous le couvert d’une séance d’information, souhaite-t-on indirectement susciter une discussion publique sur le plan ? Pourtant le projet aura déjà fait l’objet de consultations, dont celle du comité de parents.

4.5 Les priorités ministérielles adressées à une commission scolaire et la convention de partenariat L’article 30 du projet de loi 88 ajoute trois articles à la LIP à la suite de l’article 459.1. La présente section porte sur ces trois articles. Pour mémoire rappelons le contenu de l’article 459.1 : «Le ministre établit après consultation des commissions scolaires, les indicateurs nationaux qu’il met à la disposition de toutes les commissions scolaires aux fins notamment de leur permettre de dégager, dans leurs plans stratégiques, les principaux enjeux auxquels elles font face.»

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4.5.1 La détermination par le ministre de priorités s’appliquant à une commission scolaire Tel que dit précédemment, l’article 459.2 que le projet de loi ajoute à la LIP stipule que le ministre «peut déterminer, en fonction de la situation de chaque commission scolaire, des orientations ministérielles, des objectifs et des cibles62 devant être pris en compte pour l’élaboration du plan stratégique de la commission scolaire.»

La première version du projet de loi disait : « pour chaque commission scolaire» au lieu de la formulation retenue «en fonction de la situation de chaque commission scolaire». En pratique, cela fera-t-il une grosse différence ?

4.5.2 La convention de partenariat entre le ministre et la commission scolaire

4.5.2.1 La nature de la convention de partenariat L’article 459.3 tel que formulé dans le projet de loi 88 modifié par la commission parlementaire de l’éducation porte sur la convention de partenariat. Il importe de le citer en entier.

«Le ministre et la commission scolaire conviennent, dans le cadre d’une convention de partenariat, des mesures requises pour assurer la mise en œuvre du plan stratégique de la commission scolaire.

La convention de partenariat porte notamment sur les éléments suivants :

1) les modalités de la contribution de la commission scolaire à l’atteinte des objectifs et des cibles déterminés par le ministre en application de l’article 459.2 (article cité plus haut) ;

2) les moyens que la commission scolaire entend prendre pour s’assurer de l’atteinte des objectifs spécifiques qu’elle a établis en application du paragraphe 3 du premier alinéa de l’article 209.163 ;

3) les mécanismes de suivi et de reddition de comptes mis en place par la commission scolaire.»

Quant à l’article 459.4, il a trait à l’évaluation par le ministre des résultats de la mise en œuvre du plan stratégique de la commission scolaire, à la périodicité de cette évaluation qui est déterminée par le ministre, à la transmission de l’évaluation à la commission scolaire, aux correctifs à apporter le cas échéant et à convenir entre le ministre et la commission scolaire. 62 Voir la note précédente.

63 Pour rappel, ce paragraphe dit que le plan stratégique doit comporter en troisième lieu «les orientations stratégiques et les objectifs qui tiennent compte des orientations et des objectifs du plan stratégique établi par le ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport;»

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Enfin, dans le cas où il serait peu probable que la commission scolaire puisse atteindre les résultats attendus, pouvoir est donné au ministre de prescrire «toutes mesures additionnelles que la commission scolaire doit mettre en place dans les délais que le ministre détermine.» (3ème alinéa de l’article 459.4).

Dans la première version du projet de loi, l’établissement était aussi astreint aux mesures additionnelles à mettre en place dans le cas de résultats dont l’atteinte serait peu probable. La disposition n’a pas été conservée.

Plusieurs éléments de ces articles doivent être soulignés.

- La convention à convenir est intitulée une «convention de partenariat».

- La convention n’est pas facultative, elle est exigée.

- La convention porte sur les mesures à prendre pour assurer la mise en œuvre du plan stratégique de la commission scolaire. Cependant, les mesures énumérées à la suite du «notamment» porte d’abord et avant tout sur les orientations, objectifs et cibles, nationaux ou spécifiques, fixés par le ministre.

- De par la nature même de la convention, le choix des mesures doit être le résultat d’une entente entre le ministre et la commission scolaire. Il n’appartient pas à la commission scolaire de déterminer seule le choix de ces mesures. Le ministre en est partie prenante.

- L’évaluation des résultats est effectuée par le ministre qui transmet le rapport d’évaluation à la commission scolaire.

- Si les résultats visés ne sont pas atteints, les correctifs à apporter doivent à nouveau faire l’objet d’une entente.

- Enfin, une fois que des correctifs auront été apportés, si le ministre juge qu’il est peu probable que les résultats visés soient atteints, il peut imposer lui-même des mesures que la commission scolaire devra mettre en oeuvre dans le temps qu’il déterminé.

4.5.2.2 La convention de partenariat et la Loi sur l’administration publique Le premier alinéa de l’article 12 de la Loi sur l’administration publique (L.R.Q., chapitre A-6.01) est ainsi formulé : «Un ministre et le dirigeant d’une unité administrative de son ministère ou d’un organisme relevant de sa responsabilité peuvent conclure une convention de performance et d’imputabilité.»64

64 Ce 1er alinéa de l’article 12 peut être lu de deux façons. Au premier abord, on aurait tendance à comprendre que le ministre peut conclure une convention avec le dirigeant d’une unité administrative de son ministère ou avec le dirigeant d’un organisme relevant de sa responsabilité. Compte tenu du 2ème alinéa du même article et des autres articles portant sur la convention de performance et d’imputabilité, il semble bien qu’il doive être plutôt lu de la façon suivante : le ministre et le dirigeant d’une unité administrative de son ministère ou le

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Le deuxième alinéa de l’article 12 indique que «le sous-ministre ou le dirigeant de l’organisme est également, selon le cas, partie à cette convention pour s’assurer de l’intégration de son contenu aux activités du ministère ou de l’organisme et pour s’associer, dans l’exercice de ses attributions, aux engagements prévus à la convention.»

Quant à l’article 13 de la même loi, il établit les éléments que doit contenir la convention de performance et d’imputabilité :

«1° une définition de la mission et des orientations stratégiques de l’unité administrative et une description des responsabilités du dirigeant de l’unité ;

2° un plan d’action annuel décrivant les objectifs pour la première année de la convention, les moyens pris pour les atteindre, les ressources disponibles ainsi qu’un engagement à produire annuellement un tel plan ;

3° les principaux indicateurs qui permettront de rendre compte des résultats atteints ;

4° un engagement à produire à la fin de chaque année, un rapport de gestion sur l’atteinte des résultats et, dans la mesure du possible, la comparaison de ces résultats avec ceux d’organismes semblables.»

Les autres articles de la section de la LAP consacrée à la convention de performance et d’imputabilité en précisent certaines modalités. Entre autres, l’article 16 précise la responsabilité du dirigeant de l’unité administrative de veiller au respect et à la mise en œuvre de la convention. L’article 17, au 1er alinéa, précise la responsabilité du ministre qui consiste à exercer un pouvoir de surveillance et d’imputabilité sur l’atteinte des objectifs de l’unité administrative avec laquelle la convention a été convenue. Le 2ème alinéa du même article dit que «le pouvoir de surveillance et de contrôle» est également exercé par le sous-ministre ou le dirigeant d’organisme de qui relève l’unité administrative. L’article 18 stipule que, si cette unité administrative n’a pas atteint ses objectifs ou que son dirigeant ne s’est pas conformé à la convention, la personne qui exerce le pouvoir de surveillance et de contrôle peut remplacer le dirigeant ou recommander qu’il soit remplacé. En outre, le ministre peut aussi suspendre ou annuler la convention. Quant à l’article 22, il prévoit que des mesures supplétives peuvent être prévues dans certains cas qui y sont énumérés.

Mentionnons enfin, que la LAP prévoit qu’une entente de gestion est conclue entre le Conseil du trésor et le ministre de qui relève l’unité administrative ayant conclu une convention de performance et d’imputabilité. Cette entente vise à définir le cadre de gestion des diverses

dirigeant d’une unité administrative d’un organisme qui relève de la responsabilité de ce ministre peuvent conclure … etc. Sinon, pourquoi serait-il précisé dans le 2ème alinéa de l’article 12 que le dirigeant de l’organisme est partie prenante à la convention? Bref, je comprends que l’unité administrative peut en être une d’un ministère ou en être une d’un organisme dont le ministre est responsable.

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ressources qui est spécifique à l’unité administrative concernée, les conditions qui s’y rattachent et l’encadrement administratif auquel elle est assujettie (article 19).

En bref, l’entente de performance et d’imputabilité constitue un prolongement du plan stratégique d’une unité administrative faisant partie d’un ministère ou d’un organisme de l’administration publique québécoise dont un ministre est responsable. Tout comme le plan stratégique, elle se retrouve désormais à peu près partout dans les lois qui régissent tant ces organismes que les sociétés d’état65.

Sauf erreur de ma part, la LAP s’appliquerait aux commissions scolaires en vertu du premier alinéa de l’article 3, par. 2°, celles-ci étant des organismes budgétaires, c’est-à-dire des « organismes dont tout ou partie des dépenses sont prévus aux crédits qui apparaissent dans le budget de dépenses déposés à l’Assemblée nationale sous un titre autre qu’un crédit de transfert.» Cependant, il n’est pas clair si la convention de performance et d’imputabilité s’applique comme telle à la commission scolaire.

Peu importe, le modèle de la convention de performance et d’imputabilité inscrit dans la LAP a inspiré fortement celui de la convention de partenariat appliquée à la commission scolaire, avec des différences qu’il y a lieu de relever

- La convention de performance et d’imputabilité est facultative. Le texte de l’article dit «peuvent conclure» (LAP, article 12, 1er alinéa). Cependant, si une telle convention est conclue, les éléments qui forment son contenu et les modalités qui s’y appliquent sont prescrits par la loi (notamment, article 13 à propos du contenu). La convention de partenariat est exigée. Son contenu est défini comme il l’est dans la convention couverte par la LAP.

- La convention de performance et d’imputabilité est reliée étroitement au plan stratégique de l’unité administrative, qui lui est exigé (LAP, article 8, 1er alinéa). Elle consiste en quelque sorte en un plan d’action annuel qui met en œuvre le plan stratégique de l’unité administrative De même, la convention de partenariat est un plan d’action qui porte sur les mesures à prendre pour mettre en œuvre le plan stratégique de la commission scolaire qui, lui aussi, est exigé par la Loi. Toutefois, elle a une duré possible de plus d’un an, la périodicité de l’évaluation, qui est déterminée par le ministre, constituant un repaire quant à cette durée.

- La convention de performance et d’imputabilité porte sur ce qui est propre au plan stratégique de l’organisme en cause, même s’il y a lieu «de s’assurer de l’intégration du contenu de la convention aux activités du ministère ou de l’organisme (LAP, article 12, 2ème alinéa). De plus, il est prévu que le plan stratégique d’un ministère ou d’un organisme peut comporter tout autre élément que le Conseil du trésor détermine (LAP, article 9, 1er alinéa, par. 6°). La convention de partenariat insiste surtout sur les mesures qui doivent être mises en

65 Voir, par exemple, la Loi sur la gouvernance des sociétés d’état (L.R.Q., chap. G-1.02) ou la Loi sur les services de santé et les services sociaux (L.R.Q., chap. S-4.2).

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place par la commission scolaire afin de réaliser les orientations, objectifs et cibles déterminés par le ministre et qui, d’un côté, s’appliquent à l’ensemble du système et, d’un autre côté, d’une façon particulière, à une commission scolaire.

- La LAP prévoit que, si les résultats atteints ne sont pas conformes aux objectifs visés par la convention de performance et d’imputabilité ou si le dirigeant de l’organisme ne s’est pas conformé à cette convention, la personne qui exerce un pouvoir de surveillance et de contrôle peut le renvoyer ou recommander qu’il le soit. Dans le cas de la convention de partenariat, il est prévu en dernier ressort que le ministre peut imposer des mesures correctives que la commission scolaire devra mettre en œuvre dans le temps qu’il détermine.

- Enfin, la LAP stipule que, le cas échéant, une entente de gestion est conclue entre le ministre de qui relève l’organisme visé par une convention de performance et d’imputabilité et le Conseil du trésor. Tel que mentionné plus haut, cette entente équivaut à un encadrement de la convention de performance et d’imputabilité. Il ne semble pas qu’une telle entente vienne chapeauter la convention de partenariat, les encadrements nationaux déjà existants, telles que les conventions collectives ou les règles budgétaires, en tenant lieu66.

Voilà donc la convention de partenariat instaurée par le projet de loi 88 située au regard de la Loi sur l’administration publique.

Faisant l’objet d’une modification majeure, la LIP pouvait difficilement échapper à ce que cette disposition lui soit intégrée. Tout comme en 2002, elle n’avait pu échapper à l’insertion des articles faisant obligation à la commission scolaire d’effectuer une planification stratégique et aux établissements d’établir un plan de réussite.

Dès lors, trois questions se posent à propos de la convention de partenariat, questions auxquelles nous cherchons à répondre dans la suite de cette section :

- qu’est-ce que la convention de partenariat modifie véritablement à la situation actuelle ?

- en quoi la convention de partenariat est-elle justifiable ou, pour le dire autrement, en quoi est-elle utile ou nécessaire à la gouverne (au pilotage) du système d’éducation?

- en quoi est-elle discutable ?

Ce qui est dit dans la suite à propos de la convention de partenariat s’applique aussi en grande partie à la convention de gestion et de réussite éducative qui concerne la commission scolaire et l’établissement. À l’occasion, il en est explicitement question. Les commentaires spécifiques à la convention de gestion et de réussite éducative sont présentés plus loin au point 5.2.

66 Je n’ai pas vérifié ce point.

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4.5.2.3 La signification de la modification apportée par la convention de partenariat Qu’est-ce que la convention de partenariat modifie à la situation actuelle ?

La convention de partenariat modifie la façon dont le ministre peut intervenir dans et sur le système d’éducation. Par voie de conséquence, elle modifie le degré d’autonomie que possède la commission scolaire et, dans le même temps, accentue la dimension «agent administratif de l’état» qui caractérise celle-ci par rapport à sa dimension de «gouvernement régional ou supra-local». Expliquons.

Selon la LIP actuellement en vigueur, le ministre peut intervenir sur le système de plusieurs façons. Entre autres, il intervient par :

* les législations qu’il propose et qui doivent suivre le mécanisme d’adoption des lois par l’Assemblée nationale (après avoir été soumises au Conseil des ministres) ;

* les règlements qu’il propose au gouvernement et qui doivent être adoptés par celui-ci;

* les règlements que lui-même émet sur les matières qui sont prévues à cet effet par la loi ;

* l’établissement des règles budgétaires pour déterminer le montant des dépenses admissibles aux subventions allouées aux commissions scolaires, y compris les subventions de péréquation (LIP, article 472, 473 et 475) ;

* le plan stratégique du ministère qui comporte les orientations et des objectifs dont le plan stratégique des commissions scolaires doit tenir compte (LIP, 209.1, par. 3°);

* la mise à la disposition des commissions scolaires d’indicateurs nationaux permettant à celles-ci de dégager, dans leur plan stratégique respectif, les principaux enjeux auxquels elles font face (LIP, article 459.1) ;

L’exercice du pouvoir de règlementation par le gouvernement ou par le ministre est, en plusieurs matières, soumis, à des exigences de consultation d’autres intervenant, soit, par exemple, le Conseil Supérieur de l’Education (LIP, article 458) ou les commissions scolaires (LIP, art 459.1 ou 472) ; ou, encore quand il s’agit du ministre, à des autorisations, par exemple de la part du Conseil du trésor (LIP, articles 451 ou 472).

Le ministre possède aussi la capacité (le pouvoir) de prendre des décisions dans des cas concrets, de donner des approbations ou autorisations et de faire des exceptions. Cette capacité est prévue par la LIP (ou d’autres lois) et par les règlements et porte sur des matières particulière qui sont précisées (par exemple, le pouvoir d’autoriser la mise en place d’un établissement aux fins d’un projet particulier, article 240 de la LIP ; ou d’autoriser une commission scolaire à exproprier tout immeuble nécessaire à ses fins, article 273 de la LIP ).

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Il arrive que ce pouvoir soit encadré par l’énumération de critères, tel que le prévoit la Loi sur les élections scolaires, à l’article 7.

Le ministre intervient en outre par des actions ponctuelles à caractère budgétaire (en vertu de l’article 4 73.1 de la LIP) : par exemple, le programme «l’aide aux devoirs».

Enfin, la capacité d’intervenir du ministre se complète par un pouvoir de contrôle sur le système et s’appuie sur celui-ci. Notamment, le ministre doit veiller à la qualité des services éducatifs dispensés par les commissions scolaires (LIP, 459, 1er alinéa).

Il est à souligner à nouveau que, d’une façon générale, le ministre peut requérir des commissions scolaires tout information qu’il juge pertinente, dans la forme et à la date qu’il détermine (LIP, article 219).

Au total, le ministre possède une grande capacité d’intervention sur le système. Cependant, celle-ci demeure précisée, encadrée et limitée. Il ne peut agir sur n’importe quelle matière, n’importe comment et n’importe quand. À cet égard, les limites au pouvoir d’intervention du ministre constituent un certain rempart contre des abus toujours possibles tels que des actions à caractère partisan qui seraient préjudiciables ou des interventions intempestives.

Il est vrai que certaines interventions du ministre relève d’un pouvoir discrétionnaire. En général, dans ces cas, il s’agit de matières pour lesquelles la décision doit tenir compte de la situation particulière à laquelle elle s’applique, équivaut à un contrôle souvent rendu nécessaire par les expériences du passé ou, d’une manière ou d’une autre, engage le gouvernement. Dans quelques cas, toutefois, la décision laisse place à plus d’arbitraire, par exemple lorsqu’il s’agit de la création d’établissements à vocation particulière même s’il est stipulé que le ministre peut déterminer par règlement dans quels cas et à quelles conditions, une commission scolaire peut permettre la dérogation nécessaire pour mettre en place ce type d’établissement (LIP, art 457.2).

La convention de partenariat, telle que proposée dans le projet 88, permet au ministre de contourner en grande partie les modalités ou mécanismes qui précisaient, encadraient ou limitaient à bonne escient, à mon avis, son pouvoir d’intervention. Elle augmente d’une certaine façon son pouvoir discrétionnaire.

En effet, ce que les articles (459.1), 459.2, 459.3 et 459.4 (donc aussi, la convention de partenariat) modifient à la situation qui prévaut selon la LIP en vigueur, c’est d’abord qu’ils permettent au ministre d’imposer des orientations, objectifs ou cibles particuliers à une commission scolaire (ou à quelques commissions scolaires) sur ce qui lui semble approprié et au moment qu’il juge opportun. Bref, le ministre peut imposer des priorités à toute commission scolaire. Nul n’est besoin de passer par une règlementation. Non seulement le plan stratégique de la commission scolaire en question devra-t-il tenir compte des priorités (orientations, objectifs et cibles) qui s’adressent à l’ensemble du système, mais il devra aussi inclure les priorités voulues plus particulièrement pour elle par le ministre. Bien sûr, rien

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n’empêche une commission scolaire de retenir des priorités qui lui sont propres. Sauf exception, il faut s’attendre toutefois à ce que les priorités du ministre passent avant celles que la commission scolaire souhaiterait privilégier. Quand il y a beaucoup de priorités, ou bien aucune priorité ne s’impose vraiment, ou bien plusieurs sont négligées et on se doute bien lesquelles le seront. Il y a ici un affaiblissement de l’autonomie de la commission scolaire sur le plan du projet67.

Ensuite, d’une façon particulière par la convention de partenariat, le ministre aura la possibilité de souffler des choix de moyens à la commission scolaire, à la limite de les lui imposer. Ce sont les choix de moyens imaginés du côté du ministre qui auront tendance à prévaloir, même si la commission scolaire prend l’initiative d’en mettre en avant. S’ajoute ici un affaiblissement de l’autonomie de la commission scolaire sur le plan des moyens. Remarquons toutefois que, si la législation donne au ministre de tels pouvoirs, il va de soi qu’il puisse évaluer la mise en œuvre et les résultats de leur utilisation. Sinon, à quoi bon ?

Bref, du fait des articles énumérés plus haut et d’autres articles, le projet de loi renforce le degré de centralisation du système. À la capacité de normalisation qui est élargie, se confirme le mécanisme de l’emboîtement68, selon une logique descendante, qui inspire l’administration publique québécoise depuis quelques années et qui a commencé d’envahir le champ de l’administration du système d’éducation à partir de 2002. Ce faisant, c’est la dimension «agent administratif de l’État» de la commission scolaire qui est accentuée au détriment de celle «gouvernement régional ou supra-local». En plus, l’article 459. 2 sur les priorités que le ministre peut déterminer pour la commission scolaire et le bras qui l’active, soit la convention de partenariat, autorisent une intrusion directe du ministre dans la gouverne et la gestion de la commission scolaire, toute entité juridique autonome qu’elle est. Enfin, la convention de partenariat instaure un système de surveillance de proximité de celle-ci par l’instance centrale, système qui ressemble à un système d’inspectorat. Au total, l’ensemble du mécanisme établit en quelque sorte une mise en tutelle permanente de la commission scolaire, bienveillante sans 67 L’autonomie de projet correspond à la capacité de décider et d’agir d’un organisme en ce qui regarde sa ou ses missions. Entre autres, elle concerne les orientations et les objectifs que cet organisme poursuit. L’autonomie de moyens renvoie à la capacité du même organisme de choisir les moyens qu’il entend utiliser dans la poursuite de sa ou de ses missions. Sur les deux plans évoqués ici, l’autonomie dont dispose un organisme qui évolue à l’intérieur d’un système comme le système éducatif dépend en grande partie de la décentralisation des responsabilités et des pouvoirs qui est consentie par l’instance centrale dont relèvent en dernière analyse ces responsabilités et ces pouvoirs (voir Brassard, 2007a, note 17). Les commissions scolaires estiment qu’avec le temps, elles ont perdu beaucoup de leur autonomie qui est, maintenant, passablement limitée selon la LIP actuellement en vigueur et, donc, que le système est assez centralisé à l’échelon central.

68 Le plan stratégique de la commission scolaire s’intègre dans celui du ministère. De même, le projet éducatif et le plan de réussite de l’établissement s’insèrent dans le plan stratégique de la commission scolaire du fait que les orientations et objectifs privilégiés par l’établissement doivent tenir compte de ceux contenus dans ce plan. La convention de partenariat et la convention de gestion et de réussite, dont il sera question plus loin, renforcent cet emboîtement.

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doute, déguisée sous le manteau d’un partenariat. Ce n’est en rien un ajout en faveur de la démocratie à l’échelon intermédiaire que, paradoxalement, l’on veut vivifier. Tout au contraire. Ce n’est pas non plus une approche de «gestion par les résultats».

L’expression «convention de partenariat» fait d’ailleurs sourire puisqu’elle n’a rien d’un partenariat. Le partenaire qu’est la commission scolaire n’a pas le choix de ne pas conclure la convention, les partenaires sont inégaux sur ce qui fait l’objet de l’entente et le ministre demeure en dernière analyse le maître du jeu. Bien sûr, on y mettra les formes, puisqu’il s’agit de conclure une entente, mais à la manière du ministère. Faut-il le souligner, à chaque réflexion d’ampleur sur le système, il est dit que ministère devrait changer ses manières de faire69 ? Bien sûr aussi, on prendra soin de ne pas intervenir d’une façon qui paraîtrait heurter les acteurs de la commission scolaire ou qui susciterait des remous sur le plan politique.

Une précision s’impose en ce qui concerne les matières sur lesquelles la convention de partenariat devrait s’appliquer. Je doute fort70 qu’elle porte sur le niveau régulier de services éducatifs à offrir au bénéfice de ceux qui y ont droit, selon la LIP, et donc sur le financement de ces services, puisqu’il existe une obligation d’offrir à tous les services auxquels ils ont droit tels qu’ils sont définis dans le régime pédagogique, les programmes d’études et les autres programmes portant sur les services complémentaires et particuliers. De plus, le principe de l’égalité des chances, inscrit dans la LIP (article 36, 2ème alinéa71 ; 275, 2ème alinéa ; et 472, 1er alinéa) suppose que tous reçoivent des services équivalents, au sens où ils doivent être adaptés aux caractéristiques spécifiques des élèves et de leur milieu respectif lorsque celles-ci nuisent à l’accessibilité ou plombent la réussite. Pour le dire autrement, le Québec a inscrit dans ses valeurs et dans ses lois le principe voulant que le système éducatif fournisse à chaque élève la possibilité de se développer au maximum de ses capacités et de sa motivation. C’est ce qui explique que, sur le plan du financement, le montant par élève de la subvention est pondéré à la hausse si un élève est handicapé ou s’il présente des difficultés d’apprentissage ou d’adaptation (de comportement) et en fonction du degré du handicap ou de la difficulté. C’est ce qui explique également que les établissements dont les élèves viennent d’un milieu défavorisé sur le plan socio-économique reçoivent normalement un financement additionnel.

Néanmoins, le mécanisme de la convention de partenariat pourra avoir pour effet d’entraîner une réduction de la subvention générale au profit d’une assiette budgétaire plus large consacrée à des programmes visant à financer les priorités ministérielles s’appliquant d’une

69 «Le ministère évolue, il peut changer ses façons de faire» a dit à peu près la ministre lors de l’étude détaillée du projet de loi (CE, 10 juin 2008, période de 21h.).

70 Aux spécialistes de l’interprétation des lois de confirmer ou d’infirmer cette opinion.

71 L’incise «dans le principe de l’égalité des chances» insérée dans le 2ème alinéa de l’article 36 de la LIP ne se retrouve pas dans l’article équivalent consacré aux centres (voir LIP article 97).

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façon particulière à une ou quelques commissions scolaires (ou établissements). De même, assistera-t-on à la montée des programmes à frais partagés (entre le MELS et les commissions scolaires) pourtant décriés lorsque de tels programmes sont initiés par le gouvernement fédéral ?

4.5.2.4 Les raisons qui justifieraient une convention de partenariat En quoi la convention de partenariat est-elle justifiable ?

Ayant acquis leur lettre de noblesse dans la législation du Québec (et d’autres milieux) sur l’administration publique et étant devenus des piliers de celle-ci, les outils que sont la planification stratégique et l’entente de performance et d’imputabilité (la contractualisation) jouissent d’un préjugé favorable. Celui-ci ne doit cependant pas empêcher de les regarder avec un regard critique.

Depuis la fin de la décennie 1950, le Québec a bâti son système d’éducation en s’inspirant des principes de l’accessibilité, de l’égalité des chances, de la qualité des services et de la cohérence tout comme de la conviction voulant qu’un tel système doive servir au développement de la collectivité sur tous les plans. Dès lors, il est normal que l’instance centrale, qui est responsable de la gouverne de ce système, d’abord en détermine les grandes orientations à poursuivre dans le long terme ou d’une façon plus immédiate et, en conséquence, fixe des objectifs quantitatifs ou qualitatifs à atteindre si elle juge que cette approche doit être retenue. Ensuite, qu’elle définisse les encadrements qui assurent le respect des principes qui doivent inspirer cette gouverne et la concrétisation de la conviction qui doit l’animer. Dire cela, c’est répéter en partie le discours de référence qui semble faire consensus dans la collectivité québécoise et sur lequel l’instance centrale s’est appuyée continuellement dans la structuration du système72.

Dès lors, il est aussi normal que les agents que sont les commissions scolaires et les établissements prennent à leur compte, chacun à l’intérieur de leur champ respectif de responsabilités, les orientations et les objectifs déterminés par l’instance centrale, respectent les encadrements nationaux et mettent en place les moyens les plus aptes à réaliser d’une façon efficace et efficiente ce que l’on pourrait appeler le «projet national d’éducation». Toujours dans la même veine, il est normal aussi que l’instance centrale s’assure que tout se passe ainsi et donc qu’elle exerce une fonction de contrôle (dans le sens de surveillance). Faut-il pour cela une convention de partenariat ?

Me fondant sur les dispositions contenues dans la LIP actuellement en vigueur et compte tenu de l’information directement accessible au ministre, je doute fort que celui-ci ne puisse pas exercer d’une façon appropriée sa fonction générale de pilotage et de surveillance sans cette convention. Regardons de près.

72 Voir Brassard, 2007a, note 17.

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* Le ministre possède toutes les informations nécessaires (sauf erreur) sur le cheminement scolaire de chaque élève et sur son rendement et il peut regrouper ces informations par établissement et par commission scolaire.

* En outre, il est en mesure de comparer la performance des élèves du Québec avec celle d’élèves d’autres provinces ou d’autres pays, le Québec participant depuis plusieurs années aux épreuves pancanadiennes (PPCE et PIRS73) et internationales (PISA, PIRLS et TIMSS74) visant à évaluer la compétence ou la culture des élèves en lecture (et aussi en écriture), en mathématique et en sciences ; dans chaque cas, avec des échantillons suffisamment gros qui permettent de traiter les résultats du Québec d’une façon distincte de celles des autres provinces quand il s’agit d’une enquête internationale.

* Une copie du plan stratégique de la commission scolaire doit être transmise au ministre (LIP, article 209.1, 1er alinéa, par. 3° et 3ème alinéa) de même qu’une copie de son rapport annuel qui doit faire état, entre autres, des résultats obtenus au regard du plan stratégique (LIP, article 220, 3ème et 4ème alinéa).

* Un article de portée générale de la LIP prévoit que la commission scolaire doit préparer et transmettre au ministre «les documents et les renseignements qu’il demande pour l’exercice de ses fonctions et pouvoirs à l’époque et dans la forme qu’il détermine.» (LIP, 219) ; de même, la commission scolaire peut exiger de ses établissements tout document ou renseignements qu’elle estime nécessaire pour l’exercice de ses fonctions, dont celle d’informer le ministre, au moment et dans la forme qu’elle détermine (LIP, article218.1 ; voir aussi l’article 81).

* Sur le plan du financement et du fonctionnement budgétaire, non seulement le ministre établit-il des critères pour la répartition de la subvention et fixe-t-il des règles de gestion budgétaire (LIP, article 472 et s.), mais en outre, la commission scolaire doit lui transmettre son budget annuel de fonctionnement, d’immobilisation et du service de la dette dans la forme qu’il détermine (LIP, article 277, 1er alinéa), en y ajoutant une information sur les ressources affectées aux services aux EHDAA (article 277, 2ème alinéa) et en inscrivant d’une façon distincte les crédits alloués à chaque établissement (article 277, 3ème alinéa). De plus, la commission scolaire doit faire parvenir au ministre des rapports d’étape sur sa situation financière suivant les formules que le ministre peut déterminer (LIP, article 282) et tient ses livres de comptes de la manière et suivant les formules que le ministre détermine (LIP, article 283) ; enfin, l’état financier annuel de la commission scolaire et le rapport annuel du vérificateur doivent être envoyés au ministre par le directeur général de la commission

73 Programme pancanadien d’évaluation; ce dernier remplace le Programme d’indicateurs du rendement scolaire.

74 Programme international de suivi des acquis; Programme international de recherche en lecture scolaire; Trends in mathematics and science study.

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scolaire, encore ici à l’époque et dans la forme que le ministre détermine (LIP, article 287, 2ème alinéa).

* De multiples autres rapports portant sur différents aspects particuliers du fonctionnement du système ou de sa gestion doivent aussi être transmis au ministre.

* Par ailleurs, la commission scolaire participe à l’évaluation faite périodiquement par le ministre du régime pédagogique, des programmes d’études, des manuels scolaires et du matériel didactique requis pour l’enseignement des programmes d’études établis par le ministre et du fonctionnement du système scolaire (LIP, article 243 ; voir aussi 250). Cette consultation devient une source d’informations et d’avis sur laquelle le ministre peut compter, à la condition, évidemment, que les commissions scolaires fassent bien monter vers celui-ci toutes les informations utiles, en particulier celles en provenance des établissements..

* Enfin le ministre dispose d’un pouvoir d’enquête très large (LIP, article 478 et s. jusqu’à 479).

Si le ministre veut davantage de données sur le système, il a le pouvoir de les obtenir. Par exemple, il pourrait accroître son information sur le rendement des élèves au primaire ou, encore, chercher à évaluer dans quelle mesure chaque établissement fait progresser ses élèves sur le plan du rendement scolaire. Il lui est aussi loisible de chercher à évaluer plus à fond dans quelle mesure est efficace le financement additionnel visant à pallier les effets des handicaps physiques, des difficultés de comportement ou d’apprentissage et, enfin, d’un milieu défavorisé sur le cheminement scolaire des élèves.

Responsable de définir les encadrements nationaux, peu d’éléments portant sur les services éducatifs à offrir et sur le fonctionnement du système y échappent, et pouvant disposer de toutes les informations requises, le ministre est en mesure d’assurer la gouverne (le pilotage) du système dont la responsabilité lui incombe et qui suppose l’exercice d’une fonction de surveillance. Il est étonnant de voir que les commissions scolaires ne sont pas obligées de transmettre au ministre leur plan de répartition et de destination de leurs immeubles (LIP, art 211) et leur politique de maintien et de fermeture des établissement (LIP, article 212). Toutefois, l’un et l’autre doivent être soumis à une large consultation publique et à celle du comité de parents. Plus, en fonction de l’article 219, le ministre peut avoir facilement accès à cette information.

Par contre, il y existe au moins deux situations où se pose la question de savoir s’il est hautement souhaitable que le ministre intervienne motu proprio et rapidement.

La première est celle où il existe un problème général à tout le système et que le ministre veut solutionner dans les plus brefs délais compte tenu de son impact qui peut être de tous ordres. Par exemple, une telle situation s’est présentée dans le passé lorsque le problème des coûts du matériel didactique que les parents devaient défrayer et d’une contribution financière exigée d’eux a été soulevé. Le ministre a alors fait adopter un amendement à la LIP qui règlementait

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la matière. Un autre exemple a trait à la question de la présentation des notes sous la forme de pourcentages plutôt que de lettres dans le bulletin destiné aux parents que la ministre voulait imposer. Celle-ci a dû passer par une modification au régime pédagogique. Dans ce genre de cas, le processus met en cause plusieurs acteurs, exige des consultations, prend du temps, comporte quelquefois des coûts politiques et la solution ne s’impose pas nécessairement de soi. Néanmoins, il est à se demander si, dans ces cas, il n’est pas préférable que le processus de résolution du problème soit encadré d’une façon ou d’une autre, même si le temps de réponse n’est pas aussi rapide que l’instance centrale le souhaiterait.

La deuxième situation a trait aux cas où un problème sérieux existe dans une commission scolaire ou dans un établissement. Il faut penser ici, d’un côté, aux cas où les dispositions de la loi ou des encadrements nationaux ne sont pas respectées, où les services dispensés sont manifestement de très piètre qualité, où les ressources sont à l’évidence mal ou sous-utilisées et où il y a malversation ; d’un autre côté, aux cas où la performance scolaire des élèves se démarque négativement d’une façon assez significative de celle d’autres commissions scolaires ou d’autres établissements qui ont à peu près les mêmes caractéristiques75. Dans tous ces cas, il est normal que l’instance centrale puisse intervenir rapidement, directement et avec toute l’autorité et les moyens que l’ampleur du problème et sa gravité exigent tout comme il est normal qu’une commission scolaire puisse agir de même si un de ses établissements est en cause. L’un ou l’autre des principes qui inspirent la conduite du système et qui ont été énumérés plus haut commandent une telle intervention. À cet effet, le ministre dispose de pouvoirs d’enquête très large (article 478 à 478.4 de la LIP ; voir plus spécifiquement les articles 478, 478.3 et 478.4) et de mise en tutelle d’une commission scolaire (LIP, article 479). La commission scolaire peut aussi mettre un de ses établissements en tutelle, mais ce pouvoir est restreint à une situation où l’établissement «néglige ou refuse de se conformer à la loi, à un règlement du gouvernement, du ministre ou de la commission scolaire» (LIP, article 218.2). Est-il nécessaire de rappeler l’une de ces situations malheureuses où, par exemple, un établissement a été dans l’impossibilité de fonctionner normalement en raison d’un conflit majeur au sein du personnel, où les élèves n’y recevaient pas un service approprié normal et où l’état de fait a perduré plusieurs années, l’instance intermédiaire n’ayant pas la capacité d’y intervenir drastiquement ou ne voulant pas s’en mêler ? Quoi qu’il en soit, si la convention de partenariat ou celle de gestion et de réussite est appliquée à une situation correspondant aux différents cas mis en relief dans ce paragraphe et qu’en outre, elle a pour effet de réguler l’intervention du ministre ou de la commission scolaire, elle se justifie.

Une troisième situation, d’un autre ordre, existe. Il arrive que, voulant s’attaquer un problème vécu par plusieurs commissions scolaires ou par plusieurs établissements, l’instance centrale

75 Ne sont pas mentionnés ici les cas où un élève est victime d’une injustice ou de services nettement inadéquats puisque le projet de loi 88 porte attention à ceux-ci en cherchant à bonifier le mécanisme d’examen des plaintes. Cet examen pourrait cependant déboucher sur le constat de l’existence d’une situation sérieusement problématique qui incite à une intervention vigoureuse.

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en fasse une priorité et, avec l’appui du Conseil du trésor, détermine des mesures qui visent à la mettre en œuvre et auxquelles des ressources additionnelles sont attachées, tel que le permet l’article 473.1 de la LIP (par exemple, les programmes «agir autrement», «l’école montréalaise» et «l’aide aux devoirs»76). Qu’une convention de partenariat ou une convention de gestion (et de réussite éducative) régule la mise en œuvre de ceux-ci se justifie aussi.

La situation où un problème sérieux existe dans une commission scolaire ou un établissement et celle où le ministre définit une priorité dans le but de s’attaquer à un problème qui se pose au regard de plusieurs commissions scolaires ou de plusieurs établissements, mais qui est attribuables à des causes indépendantes de ceux-ci et de celles-là, justifieraient la convention de partenariat77. La convention de gestion et de réussite éducative se justifierait pour les mêmes raisons. Faut-il le souligner, normalement il s’agit là de problèmes ponctuels. Sinon, le financement des programmes en cause devrait être intégré dans les revenus réguliers des commissions scolaires et des établissements concernés.

Est-ce à cela qu’on se réfère quand il est question de l’une ou l’autre convention78? Bien qu’il faille supposer que la détermination de leur contenu est cyclique et que ce dernier est voué à changer, la nécessité de conclure une entente dans le cas des deux conventions est cependant permanente. Il y a là une certaine inadéquation.

4.5.2.5 Les inconvénients de la convention de partenariat En quoi la convention de partenariat (et celle de gestion et de réussite) est-elle discutable ?

- Même si, en beaucoup de cas, les mesures que le ministre s’efforcera d’implanter concerneront de fait un ou des établissements d’une commission scolaire, elles seront contenues dans la convention de partenariat conclue entre le ministre et cette commission scolaire et s’adresseront à cette dernière. Celle-ci donnera suite auprès de ses établissements. La cohérence exige de s’accommoder de ce détour, qui en sera un d’allers et de retours, puisque les établissements relève de la responsabilité de la commission scolaire. D’autant plus que le projet de loi 88 vise à en renforcer le rôle, histoire de vivifier la démocratie à cet échelon. Un détour pas nécessairement utile, qui contribuera à augmenter la paperasse et à solliciter du temps et de l’énergie de la part des intervenants du siège social (commissaires et 76 Que ces programmes soient justifiés ou non est une toute affaire. Voir à ce sujet les commentaires sur l’attribution du budget.

77 Si les exemples dont il est fait état aux pages 13 et 14 du mémoire de la CSQ présenté à la Commission de l’éducation sont avérés, la convention de partenariat se justifie d’autant plus lorsqu’il s’agit d’allocations spécifiques appuyant la mise en œuvre d’une priorité ministérielle visant à solutionner un problème existant dans plusieurs commissions scolaires ou établissements ou à améliorer une situation.

78 À la séance du 11 juin 2008 de la Commission de l’éducation (période de 23h. et de 23h.30), la ministre a fait circuler un document relatif aux conventions sans pour autant le déposer formellement, de telle sorte qu’il n’a pas été possible d’obtenir ce document de la part du secrétariat de la commission.

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gestionnaires)79, détour qui, dans le passé, aurait permis aux commissions scolaires de se servir plus qu’elles ne l’auraient dû80.

- Dans la même veine, ce qu’il faut surtout souligner, c’est combien les dispositions du projet de loi concernant les conventions, et bien d’autres dispositions d’ailleurs, contribueront non seulement à augmenter la paperasse et à solliciter le temps et l’énergie des acteurs du siège social, comme il vient d’être dit, mais aussi à grossir l’ensemble de l’appareil administratif du système et à alourdir son fonctionnement.

- Un effet direct résultant de l’application des conventions sera d’accroître l’importance des directions régionales du MELS qui seront dotées d’un ajout de personnel, comme l’a clairement indiqué la ministre à l’occasion des travaux de la Commission de l’éducation. Elle a d’ailleurs mis en relief l’avantage qui découlerait du fait que ce personnel oeuvrera en région et non au ministère à Québec81.

Ainsi, des fonctionnaires faisant partie du personnel des diverses directions régionales seront chargés au nom de la ministre d’identifier des priorités (orientations, objectifs et cibles), propres à chaque commission scolaire, de préparer (de négocier) le contenu des conventions de partenariat avec chacune et, ensuite, d’en surveiller l’application, d’une surveillance de proximité devrait-on dire. Ces fonctionnaires82 devront être bien au fait du fonctionnement et de la gestion des commissions scolaire dont ils s’occupent et suffisamment crédibles et compétents pour pouvoir interagir efficacement avec les commissaires (principalement le président de la commission scolaire), et avec les gestionnaires du siège social. On peut supposer que l’exercice de leur responsabilité génèrera de l’activité de secrétariat, même si beaucoup de celle-ci s’effectue maintenant sur support informatique, et, en conséquence, s’ensuivra une demande pour du personnel additionnel de secrétariat. Plus, il ne faut pas croire que ces fonctionnaires seront passifs, attentistes. Ils créeront nécessairement de l’activité dans les commissions scolaires auxquelles ils seront associés. Dans la plupart des cas, la conclusion des conventions demandera moult réunions, consultations, allers et retours. Il faudra aussi prêter attention à la surveillance et à l’évaluation de la mise en œuvre des

79 Le processus de gestion du programme «l’aide aux devoirs» est une belle illustration de l’inconvénient soulevé ici.

80 Voir les exemples dont il est question dans une note précédente et qui sont rapportés aux pages 13 et 14 du mémoire de la CSQ à la Commission de l’éducation.

81 CE, 10 juin 2008, période de 21h.Dans le même temps, elle faisait remarquer que la responsabilité de l’application d’autres mesures serait confiée aux directions régionales.

82 S’agira-t-il de fonctionnaires de haut niveau ou de personnes ayant à peu près le même profil de compétences que celles qui, oeuvrant déjà dans les directions régionales, ont la responsabilité de voir à l’application des attributions déléguées à ces directions et à la mise en œuvre ainsi qu’à la bonne marche des différents programmes spéciaux pilotés par le MELS?

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mesures que les conventions contiendront. Les fonctionnaires occuperont ainsi du temps et mobiliseront l’énergie des intervenants des commissions scolaires. Ils créeront aussi de l’activité entre eux et avec le ministère à Québec, en outre des moments inévitables de formation et quoi d’autre !

Au total, ce quatrième échelon au sein du système que sont les directions régionales, échelon dont on parle peu, est destiné à prendre du galon.

- Il ne faut pas négliger certains effets dysfonctionnels qui sont susceptibles de résulter de la convention de partenariat en raison des caractéristiques qui lui sont accolées par le projet de loi. Tel que dit plus haut, une telle convention ouvre la porte à des interventions directes de la part de l’instance centrale dans les affaires particulières d’une commission scolaire. Dès lors, lorsque des changements se produiront dans la situation de cette dernière qui ont une relation plus ou moins directe avec la convention ou lorsque des difficultés surgiront, il ne sera pas étonnant de constater le réflexe des acteurs de la commission scolaire qui les fera se tourner immédiatement vers le ministre (ou son représentant). Ils chercheront par là à voir quelles solutions seraient proposées ou agréés par l’instance centrale et à s’assurer que la suite des choses est bien conforme aux attentes et que ces dernières sont bien ajustées à la situation. Plus, quand des problèmes se poseront dans la commission scolaire ou que les usagers seront insatisfaits, c’est à l’instance centrale qu’on voudra s’adresser et c’est elle qu’on aura tendance à rendre responsable des difficultés. Bref, au contraire de la responsabilisation que la convention devrait nourrir, il pourrait y avoir fuite de responsabilité. En général, les intervenants des commissions scolaires n’auront pas la témérité de s’engager dans une entente dont l’effet des mesures retenues apparaît incertain. Ils ne devraient pas hésiter à faire en sorte que ce soit l’autre partie qui reçoive le blâme en cas d’un échec relatif, dans le cas présent l’autre partie étant le ministre. « C’est le ministre qui a voulu cela», ne se gênera-t-on pas de dire, « qui nous a imposé telle ou telle décision ou action … On n’avait pas le choix …». Par ailleurs, dans la mesure où la surveillance se fera rapprochée et méticuleuse, dans la même mesure existera un risque que se profilent des stratégies de protection qui, le plus souvent, sont nettement dysfonctionnelles.

Par rapport à cela, la façon dont le projet de loi a été présenté dans les journaux et commenté par les éditorialistes et une certaine rhétorique employée à quelques moments tout au cours de l’étude du projet de loi par la Commission de l’éducation forment des prémices qui augurent de négociations parfois rugueuses, pour ne pas dire plus.

- Beaucoup de vertus sont attribuées à cette approche à la gestion qu’est la contractualisation telle qu’elle se présente sous les visages d’une convention de partenariat et d’une convention de gestion et de réussite éducative dans le projet de loi 88. Entre autres, elle est l’un des mécanismes mis en avant qui, se conjuguant avec la planification stratégique, devrait permettre d’atteindre les objectifs visés par la Loi sur l’administration publique (article 2). Il est vrai que l’emploi d’outils de gestion (approches, méthodes, techniques) contribue à structurer l’action (dans le cas présent, plus précisément, l’activité de gestion) de tout système

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organisé83, davantage s’ils sont capitalisés dans le fonds du formel organisationnel. Tout comme la structure formelle contribue d’ailleurs à le faire. Néanmoins, les effets qui en sont attendus ne se produisent pas nécessairement, comme si cela allait de soi. Estimer que tel outil produira tel effet s’inscrit plus souvent dans le domaine des croyances et de la pensée mécaniste (ou magique). La production des effets des outils de gestion est liée aux rapports que les acteurs entretiennent à l’action au sein du système dans lequel ils oeuvrent et aux rapports qu’ils entretiennent entre eux, aux conceptions et aux convictions qui sous-tendent ces rapports, aux intérêts que ces mêmes acteurs veulent faire valoir et aux objectifs qu’ils poursuivent, aux limites et aux ressources dont ils disposent pour faire valoir ces intérêts et poursuivre ces objectifs et, enfin, aux possibilités que le contexte offre comme aux contraintes qu’il dresse. Ces quelques affirmations mériteraient sans doute plus d’explicitation, mais cela déborde le cadre du présent texte. Il importait de les rappeler afin d’éviter toute illusion. L’emploi de tel ou tel outil de gestion n’est en rien un gage d’engagement, de responsabilisation, de transparence, etc., bien qu’il puisse en ouvrir la possibilité. Les spécialistes de l’administration publique ou privée connaissent bien ce phénomène des modes qui, à tous les deux ou trois décennies, provoquent un engouement généralisé et qui, peu à peu, s’estompent pour être remplacées par d’autres.

- La convention de partenariat servira-t-elle à multiplier les programmes spéciaux assortis d’une allocation spécifique (les mesures à budget ciblé) plus ou moins importante, tel qu’il a été souligné précédemment? Rappelons les critiques qui leur sont adressées :

* ils sont trop nombreux alors qu’il serait plus approprié de stabiliser le budget des établissements ;

* dans le même sens, ils ont un caractère temporaire alors que le besoin est susceptible de durer ;

* les ressources supplémentaires qu’elles apportent sont, sauf quelques exceptions, peu importantes et la plupart du temps insuffisantes ;

* ils mobilisent beaucoup du temps et de l’énergie des gestionnaires, le processus de mise en place de ces mesures étant la plupart du temps lourd ; de surcroît, ils se présentent en morceaux détachés de telle sorte que les gestionnaires doivent placer les morceaux dans un ensemble à la manière d’un casse-tête.

* tel que dit plus haut, les ressources ne se rendent pas nécessairement autant qu’il le faudrait aux établissements.

83 Notamment, par exemple, en influençant les séquences d’activités et l’organisation du temps, en pointant des aspects auxquels il faut porter attention, en ouvrant des possibles, en fournissant des ressources et en posant des contraintes, en conditionnant les rapports entre les acteurs, etc.

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- Au total, les conventions proposées dans le projet de loi 88 autorisent à anticiper certains avantages comme certains inconvénients. En obligeant les acteurs du système à s’investir dans de telles pratiques, qui viennent s’ajouter à beaucoup d’autres, et sans que l’ensemble ait été d’une quelconque façon allégé, il faut croire que le législateur estime qu’il en résultera des améliorations sensibles dans le système, suffisantes pour compenser les inconvénients qui sont susceptibles d’en découler. Le mémoire de l’AMDES présenté aux consultations particulières de la commission parlementaire rappelle combien il faut être modeste au regard des résultats à attendre (p. 4). Malgré les efforts considérables consentis d’une façon continue sur plusieurs années et le recours à plusieurs démarches impliquant une grande quantité d’acteurs visant à améliorer la réussite des élèves, les témoins de ces expériences qui se sont déroulées sur l’île de Montréal, plus spécifiquement à la CECM devenue la CSDM, sont forcés de reconnaître que les progrès sont plutôt minces et fort lents à venir. D’où l’importance de mettre en place les dispositifs structurants qui ont la plus forte probabilité d’aboutir à des améliorations.

Sans doute aurait-il été préférable de rendre ces conventions facultatives et de les appliquer seulement aux commissions scolaires ou aux établissements qui disposent d’allocations dédiées à des programmes spéciaux ou qui éprouvent des difficultés sérieuses qu’il faut éliminer rapidement et avec force de moyens.

Si les dispositions du projet de loi 88 portant sur les conventions sont adoptées par l’Assemblée nationale, il ne reste qu’à souhaiter que leur mise en place produise tous les effets attendus non seulement sur le fonctionnement du système mais aussi sur la réussite des élèves. À défaut de les rendre facultatives, ne faudrait-il pas prévoir immédiatement un mécanisme qui permettrait d’en évaluer les effets voulus et ceux tout à la fois non voulus et non souhaitables ?

4.6 La répartition du budget de la commission scolaire

4.6.1 Les modifications apportées à l’article 275 de la LIP L’article 275 de la LIP comporte plusieurs modifications, certaines étant plutôt d’ordre technique

- Une première modification de forme met de l’ordre entre les différents éléments de l’article. Ainsi, il en simplifie la compréhension. Le 1er alinéa de l’article en vigueur est scindé en deux. Le premier de ceux-ci porte sur les objectifs et les principes à être établis par la commission scolaire en vue de la répartition des revenus de la commission scolaire entre les établissements.

- La détermination de ces objectifs et principes doit être effectuée après consultation des conseils d’établissement, ce qui est nouveau, et du comité de parents. La consultation de ce

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dernier est déjà prévue à l’article 193, 9° de la LIP. Signalons que selon cet article 193, 9°, le comité de parents est en plus consulté sur les critères afférents à cette répartition ainsi que sur les objectifs, les principes et les critères qui servent à déterminer le montant que la commission scolaire retient pour ses besoins et ceux de ses comités84.

On comprend que la consultation dont il est question à l’article 275 tel que modifié par le projet de loi 88 ne porte pas sur le montant que la commission scolaire veut retenir pour ses besoins et ceux de ses comités et qu’elle ne porte pas non plus sur les critères afférents à la répartition entre les établissements. Comme on le voit, en raison du paragraphe 9° de l’article 193, le comité de parents est consulté plus largement que les conseils d’établissement puisqu’il est appelé à dire son mot sur la répartition de l’ensemble des revenus de la commission scolaire.

Par ailleurs, il faut supposer que le comité consultatif de gestion (LIP, article 183 et 184) est généralement consulté sur la répartition des revenus de la commission scolaire. Sur quoi exactement ? Cela est plus ou moins clair. La LIP indique seulement, en effet, que «le directeur de l’école participe à l’élaboration du plan stratégique, des politiques et des règlements de la commission scolaires.» (articles 96.25 et 110.13). Dans combien de commissions scolaires le CCG est-il consulté sur la répartition des revenus non seulement entre les établissements, mais aussi entre ceux que la commission scolaire conserve pour ses besoins et ceux de ses comités et ceux attribués aux établissements, tout comme sur les critères afférents à ces répartitions ?

- Le 2ème alinéa du nouveau texte ajoute à l’ancien texte le fait que la répartition doit tenir compte de la convention de partenariat et des conventions de gestion et de réussite éducative.

- Ce qui était le 2ème alinéa devient le 3ème alinéa. Cet alinéa commence par les mots «la répartition doit prévoir les montants alloués au conseil d’établissement«. Il est modifié par l’ajout après cela des mots «ainsi que les montants requis pour les besoins de la commissions scolaires et de ses comités.»

La modification me semble d’ordre technique et aider à clarifier le texte de l’article.

- Le quatrième alinéa se lit comme suite : « La commission scolaire doit rendre public les objectifs et les principes de la répartition ainsi que les critères qui ont servi à déterminer les montants alloués.»

La modification apportée ici ne porte pas sur le fait qu’il faut rendre public le rationnel qui fonde la répartition. Elle porte sur la formulation qui utilise l’expression «les montants alloués» au lieu d’indiquer qu’il s’agit de tous les montants répartis, suivant ce qui est énoncé 84 Le texte de l’article 193, 9° de la LIP se lit précisément comme suit : «les objectifs, les principes et les critères qui ont servi à déterminer le montant …». Je suppose qu’il s’agit là d’une erreur de formulation. Je ne vois pas en quoi il serait utile de consulter le comité de parents si les objectifs, principes et critères sont déjà établis.

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dans le 3ème alinéa de l’article 275 actuellement en vigueur. La nouvelle expression entretient de l’ambiguïté !

4.6.2 Commentaires - Les informations sur les pratiques du terraine dont nous disposons mettent en relief un aspect qui ternit le processus de répartition des revenus de la commission scolaire. Si le CCG est normalement consulté en beaucoup de milieux sur les objectifs et principes de la répartition des revenus de la commission scolaire entre les établissements, abstraction faite des montants qu’elle se réserve, plusieurs CCG ne le sont pas sur les critères afférents à la répartition et, surtout, sur ce qui justifie le montant que la commission scolaire retient pour ses besoins et ceux de ses comités. Cela étant, les directeurs d’établissement ont le sentiment que leur commission scolaire se garde des ressources financières qui devraient leur revenir. L’article 275 modifié par le projet de loi n’aidera pas à dissiper le caractère conflictuel du processus. C’est comme si on disait aux gestionnaires d’établissement tout comme aux conseils d’établissement que le rationnel qui justifie le montant réservé à la commission scolaire ne les concerne pas.

Mais il y a plus. La façon dont les revenus sont attribués à chaque école est aussi objet de débat85.

En effet, il existerait des différences entre les revenus d’établissements qui évoluent dans des milieux à peu près semblable et dont les élèves ont sensiblement les mêmes caractéristiques, mais qui appartiennent à des commissions scolaires différentes. Et, ce, en prenant en compte les services fournis aux établissements par ces commissions scolaires, peu importe l’arrangement structurel qui y est privilégié. C’est en quelque sorte un problème d’équité qui est en cause et qui remet en question les mécanismes de péréquation actuellement en vigueur.

Ils sont nombreux les gestionnaires d’établissement qui voudraient que tous les établissements du Québec soient dotés de revenus établis en fonction de critères prédéfinis par l’instance centrale et qui seraient ajustés en fonction d’une pondération tenant compte des caractéristiques des élèves et des incidences de l’environnement socio-économique dans lequel l’établissement évolue. Encore ici, c’est l’impression que des ressources demeurent à la commission scolaire alors qu’elles devraient normalement être allouées aux établissements qui justifie en grande partie cette attente86. De plus, l’approche aurait sans doute l’avantage de

85 Je ne traite pas ici de l’attribution des revenus aux centres d’éducation des adultes et aux centres de formation professionnelle, ayant peu d’informations à ce sujet.

86 Deux commentaires à propos de cette impression. En premier lieu, m’y référer ne signifie pas que j’affirme qu’il existe beaucoup de cas qui permettent de la confirmer. Il y a bien sûr des exemples qui sont rapportés allant dans le sens de celle-ci (voir, par exemple, le mémoire de la CSQ déjà cité). Cependant, pour que cette impression serve comme argument dans la discussion, il faudrait qu’elle soit fondée sur une étude systématique qui manifesterait quelle est l’ampleur réelle du phénomène et dans quelle mesure il est répandu. En second lieu, dire que des ressources demeurent à la commission scolaire au lieu d’être allouées aux

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favoriser plus d’équité sur l’ensemble du territoire. En revanche, il semblerait bien que bon nombre de directeurs d’établissement sont favorables au mode d’attribution des revenus aux établissements qui prévaut actuellement.

Le projet de loi 88 ne modifie pas la situation sur ce plan.

Le mémoire de la FCSQ préparé en vue du forum national soulevait avec raison la complexité du processus budgétaire que les commissions scolaires vivent et la multiplication des contraintes auxquelles elles font face à cet égard (p. 31-32). Cela, en raison de l’échéancier qui fixe les étapes du processus suivi à l’échelon central alors que le cheminement est différent à l’échelon intermédiaire où s’entremêlent de nombreuses consultations. Le mémoire attribue en partie à cette complexité et à l’incohérence qui s’en dégage l’insatisfaction relative au manque d’information sur le processus budgétaire et sur le budget lui-même tout autant qu’à la confusion qui l’entourerait. Il n’a pas tout à fait tort.

Si les ressources étaient attribuées directement à l’établissement par l’instance centrale en fonction de critères préétablis valables pour tous les établissements et tenant compte de la nécessaire équité à réaliser, est-ce que le problème ne serait pas réduit quelque peu avec en prime un allègement du processus87 ?

4.7 Les mécanismes d’information et de reddition de comptes et la déclaration de services

4.7.1 L’inventaire des nouvelles dispositions Dans le projet de loi 88, plusieurs mesures sont ajoutées à la LIP qui touchent l’information que la commission scolaire doit fournir et la reddition de comptes. De plus, s’ajoute une mesure obligeant la commission scolaire à faire une déclaration de services. Ces nouvelles mesures sont les suivantes :

- Le projet du plan stratégique de la commission scolaire et celui de son actualisation doivent être présentés à la population lors d’une séance publique. Celle-ci devra être annoncée 15 jours à l’avance par un avis public donnant le lieu et l’heure de la dite séance (LIP, article 209.1, 2ème, 3ème, 4ème et 5ème alinéa ; voir l’article 21 du projet de loi).

- L’article 220 de la LIP est modifié quant au contenu (par l’article 25 du projet de loi) de trois façons (ces modifications sont soulignées dans ce qui suit) :

établissements ne veut pas dire qu’elles sont mal employées par la commission scolaire et qu’elles ne visent pas le service à l’élève. Mais cela signifie aussi que des ressources seraient employées pour des besoins jugés secondaires par les établissements. En revanche, il est aussi dit que, parfois, parmi les ressources accordées aux établissements, certaines sont utilisées pour des besoins plus ou moins importants!

87 Cette affirmation sur l’allègement du processus reste à démontrer.

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* outre le fait qu’elle informe la population de son territoire des services éducatifs et culturels qu’elle offre et lui rend compte de leur qualité, la commission scolaire « rend publique une déclaration contenant ses objectifs quant au niveau de services offerts et quant à la qualité de ses services.» (1er alinéa) ;

* le rapport annuel rend compte à la population du territoire non seulement des services offerts et de leur qualité (1er alinéa) ainsi que de la réalisation du plan stratégique, mais aussi des résultats obtenus en fonction des objectifs et des cibles prévus à la convention de partenariat avec le ministre (2ème alinéa) ;

* la commission scolaire rend public son rapport annuel (4ème alinéa).

(L’article 220 contient d’autres modifications d’ordre technique)

- Est ajoutée l’obligation faite à la commission scolaire de tenir au moins une fois par année une séance publique d’information sur le rapport annuel prévu à l’article 220. Cette séance doit aussi faire l’objet d’un avis public (contenant les mêmes informations que l’avis prévu à l’article 209.1). À cette séance qui peut être tenue en même temps qu’une séance régulière du conseil des commissaires, les commissaires doivent présenter le rapport et répondre aux questions. (article 220.1 de la LIP créé par l’article 26 du projet de loi).

- Le rapport du protecteur de l’élève, qui est transmis annuellement à la commission scolaire, est joint au rapport annuel de celle-ci (article 220.2, 3ème alinéa ; cet article est créé par l’article 26 du projet de loi) et, par conséquent, rendu public.

- La convention de partenariat comporte une reddition de comptes du fait que le ministre en fait l’évaluation et donne les suites appropriées.

4.7.2 Commentaires - En soi, chacune de ces mesures est valable. Néanmoins, dans la dernière partie du texte, un commentaire sera formulé sur l’ensemble des mesures que le projet de loi ajoute à la LIP.

- En instaurant une obligation pour la commission scolaire de rendre publique une déclaration contenant ses objectifs quant au niveau de services offerts et quant à la qualité de ses services, le projet de loi aligne la LIP sur la LAP (Loi sur l’administration publique).

En effet, la LAP inclut une section (article 6 et 7) où est énoncée l’obligation faite à un organisme qui fournit directement des services aux citoyens de rendre publique une déclaration de services, déclaration «contenant ses objectifs quant au niveau des services offerts et quant à la qualité de ses services» (article 6, 1er alinéa), qui «porte notamment sur la diligence avec laquelle les services devraient être rendus et fournit une information claire sur leur nature et leur accessibilité» (article 6, 2ème alinéa).

- En ce qui concerne l’information que la commission scolaire doit fournir à la population, l’intention est claire : rendre publics deux documents importants et donner aux citoyens la

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possibilité de rencontrer le conseil des commissaires à ce sujet. Il y a lieu de se demander pourquoi c’est un projet de planification stratégique qui fera l’objet d’une séance publique plutôt que le plan lui-même. Par contre, pourquoi la convention de partenariat ne sera-t-elle pas rendue publique ?

- Sur un plan technique, pourquoi la formulation relative à la tenue d’une séance publique n’est-elle pas semblable dans les deux articles qui portent là-dessus ?

4.8 Les nouveaux pouvoirs de règlementation du ministre

4.8.1 L’inventaire des nouveaux pouvoirs Le pouvoir de règlementation du ministre est accru au regard de trois matières : les critères de sélection des membres cooptés du conseil des commissaires, la procédure d’examen des plaintes et l’information au public.

* Les personnes cooptées par le conseil des commissaires doivent satisfaire aux conditions que le ministre peut déterminer par règlement (LIP, article 143.1, 1er alinéa, voir article 18 du projet de loi 88) ;

* Le ministre peut, par règlement, déterminer les normes ou conditions que doit respecter la procédure d’examen des plaintes formulées par les élèves ou leurs parents qui est établie par une commission scolaire, la nature des plaintes qui peuvent être visées par cette procédure et les mesures qui doivent y être prévues (LIP, article 457.3 créé par l’article 29 du projet de loi ; voir aussi l’article 220.2, 2ème alinéa, article créé par l’article 26 du projet de loi).

* «Le ministre peut, par règlement, rendre obligatoire l’élaboration par la commission scolaire de documents visant à informer la population de son territoire sur ses activités ou son administration.» (LIP, article 457.4, 1er alinéa, article créé par l’article 29 du projet de loi). Il peut aussi établir des règles relatives à la publication ou à la diffusion par la commission scolaire de tout document qu’il détermine, par exemple prévoir les délais de leur publication et les modalités de celle-ci (LIP, article 457.4, 2ème alinéa).

4.8.2 Commentaires - Tel que dit précédemment, dans la dernière partie du texte, un commentaire sera formulé sur l’ensemble des mesures que le projet de loi ajoute à la LIP.

- Si l’on se fie à ce qui se passe habituellement, il est à prévoir que, peu à peu, à l’usage, la procédure d’examen des plaintes sera fortement règlementée.

- L’intention du nouvel article 457.4 est claire : faire en sorte que toute information utile aux citoyens soit rendue publique et le soit de façon accessible et au moment approprié.

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Le 2ème alinéa de cet article est sans aucun doute inspiré par cette intention. Cependant, si je le lis bien, la façon dont il est formulé donne au ministre la capacité de contrôler (de maîtriser) l’information que la commission voudra transmettre à la population de son territoire. Cette capacité que se donne le législateur de museler la commission scolaire est en aucune façon acceptable et contrevient à l’esprit de cette démocratie que le projet tente pourtant de vivifier. L’alinéa doit être retiré ou, à tout le moins, reformulé.

4.9 L’abrogation de l’article 215 de la LIP sur le contrat d’association

4.9.1 Le contenu et l’histoire de l’article 215, le contexte et les modalités de son abrogation L’article 215 de la LIP permet à une commission scolaire, avec l’autorisation du ministre et aux conditions qu’il détermine de conclure un contrat d’association avec un établissement privé. Ce dernier jouit alors des avantages accordés par la LIP aux écoles publiques, avantages que détermine le ministre.

L’avantage principal dont bénéficie un établissement privé lié par un tel contrat d’association est d’ordre financier, cet établissement étant financé à la même hauteur que les écoles publiques.

Le premier contrat d’association est intervenu en 1978 entre la Commission des écoles catholiques de Montréal (CECM, en grande partie, l’ancêtre de la CSDM) et l’école primaire grecque Socrate de confession orthodoxe. Ce contrat serait intervenu à la demande du gouvernement Lévesque qui voulait que les élèves de cette école soient scolarisés en français dans le système catholique. On s’attendait à ce que, rendus au secondaire, ces élèves soient incités à fréquenter les écoles francophones. La communauté grecque s’engageait à respecter ces attentes. Il faut se rappeler qu’à l’époque les commissions scolaires étaient confessionnelles, les commissions scolaires linguistiques n’ayant commencé d’exister qu’en juillet 1998, suite à l’entrée en vigueur du projet de loi 109 et du décret fédéral dégageant le Québec de l’application de l’article 93 de la Loi constitutionnelle de 1867.

Plus tard, l’école Socrate s’agrandira par l’ajout de deux pavillons (ou campus), l’un situé sur le territoire de l’actuelle Commission scolaire Marie-Victorin et l’autre sur le territoire de la Commission scolaire de Laval 88. En outre, autour de 1982, l’école grecque Démosthène conclura un contrat d’association avec la Commission scolaire Chomedey-de-Laval, maintenant fondue dans la Commission scolaire de Laval.

Les commissions scolaires qui ont conclu des contrats d’association ont voulu y mettre fin en 2004 et 2005. Cependant, les dirigeants de ces écoles n’ont pas voulu que celles-ci intègrent le système public. D’où la négociation qui s’est déroulée entre ceux-ci et le ministère depuis

88 Elle compte donc trois pavillons (ou campus) : Roxboro, St-Hubert et Wilderton.

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lors. La pertinence de maintenir les contrats d’association avait été soulevée vers la fin de 2004. En effet, en décembre de cette année-là, le ministre de l’Éducation, Pierre Reid avait autorisé les écoles juives à conclure un contrat d’association avec une commission scolaire et le ministre Chagnon avait autorisé la subvention nécessaire au nom du Conseil du trésor en l’absence de sa présidente qui, pourtant, l’avait refusé peu de temps auparavant. De plus, le ministère disait ne pas fermer la porte à des demandes pouvant provenir d’autres communautés. Déjà, cinq écoles juives avaient conclu un tel contrat avec la Commission scolaire Marguerite-Bourgeoys, contrat qui entrait en vigueur le 1er janvier 200589. Devant la réaction fort négative de la population, le gouvernement était revenu sur ses décisions.

À ma connaissance, l’article 215 est apparu dans la LIP à peu près dans sa forme actuelle avec l’adoption du projet de loi 107 en 1988 (l’article portait alors le numéro 198). Si tel est le cas, il est à supposer90 qu’avant 1988, l’entente reposait sur le 1er alinéa de l’actuel article 213 de la LIP. Tout en étant modifié à plusieurs reprises, cet article, dans ces éléments essentiels, se trouvait dans la LIP depuis au moins 1966 (c’était alors l’article 226). Il est aussi à supposer que ce qui est devenu le contrat d’association reproduisait en partie le type d’entente qui pouvait être conclu entre une commission scolaire et un établissement dirigé par une communauté religieuse suivant l’article 265 (LIP, version 1966), devenu au début des années 1980 l’article 249 (abrogé avec la législation de 1988).

L’article 45 du projet de loi 88 définit les modalités qui sont associées à l’abrogation de l’article 215. Les écoles qui jouissent d’un contrat d’association sont réputées «avoir été agrées aux fins de subventions par le ministre de l’Éducation, du Loisir et du Sport conformément aux dispositions de la section I du chapitre V de la Loi sur l’enseignement privé … (1er alinéa). En outre, c’est sur une période de sept que la subvention à ces écoles sera ajustée à la baisse afin de rejoindre le montant de la subvention que les écoles privées agréées pour des fins de subvention reçoivent (2ème et 3ème alinéa).

4.9.2 Commentaires - L’abolition d’un tel privilège est souhaitable, celui-ci représentant un accroc au système public, la situation ayant passablement changé depuis le premier contrat d’association.

- L’abrogation de l’article ne survient pas abruptement. Il est l’aboutissement d’une négociation entre le ministère et la direction des établissements concernés, tel que la ministre l’en a informé la Commission de l’éducation. Le tout a donc été mené dans les formes.

89 Voir à ce sujet Le Devoir du 13 janvier 2005 et Le Journal de Montréal du 26 janvier 2005.

90 J’avance cette explication sous toute réserve, notamment en ce qui concerne ma compréhension de l’article 213 de la LIP actuellement en vigueur.

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L’abolition du privilège est cependant compensée par deux compromis : l’agrément comme école privée admissible aux subventions et l’échelonnage sur sept ans de l’ajustement de la subvention.

Le fait que les écoles grecques n’aient pas voulu intégrer le système public est fort révélateur d’un problème de fond. D’autant plus que, dans le même temps, des écoles juives privées ont fait les une après les autres une demande afin d’être agréées aux fins de subventions selon la Loi sur l’enseignement privé, ainsi que la ministre en informait la Commission de l’éducation au cours des échanges qui portaient sur l’abrogation de l’article 215. Ces écoles sont confessionnelles. Selon elle, en vertu de la Charte des droits et liberté, on ne peut refuser de telles demandes, si, par ailleurs, ces écoles respectent toutes les conditions nécessaires à l’obtention d’un tel agrément91. Lors de ces échanges, il y aussi été question des écoles Vision.

- Le pouvoir que la commission scolaire détenait en cette matière était fort limité puisque, pour conclure un contrat d’association, elle devait obtenir une autorisation du ministre qui en fixait les conditions. À l’évidence, l’abrogation de l’article ne représente pas une perte réelle de capacité pour la commission scolaire, celle-ci agissant en ce cas principalement comme courtier.

5 La modification des fonctions (responsabilités) et des pouvoirs à l’échelon de l’établissement

5.1 Le résumé des dispositions traitées précédemment qui touchent l’établissement Plusieurs des dispositions proposées dans le projet de loi 88 et qui touchent la commission scolaire se répercuteront sur l’établissement. Pour la plupart, elles augmentent la dépendance de celui-ci envers la commission scolaire, même si des amendements apportées en commission parlementaire nuancent quelque peu cet effet. Notons les dispositions suivantes : l’accentuation de la prégnance du plan stratégique de la commission scolaire sur le projet éducatif et le plan de réussite de l’établissement, la participation de tout commissaire aux séances du conseil d’établissement pour des fins d’information et la responsabilité de la formation des membres de ces conseils.

De plus, à mon avis et à première vue, les dispositions portant sur la mission de la commission scolaire, sur les fonctions du président de la commission scolaire, sur les fonctions des membres du conseil (à cet égard, tel qu’il a été dit, on devrait préciser les fonctions du conseil plutôt que celles de ses membres) et sur les comités du conseil n’auront pas pour effet de modérer les interventions du conseil dans les affaires des établissements. 91 CE, 17 juin 2008, période de 15h.

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Tout au contraire. Enfin, la convention de partenariat et les nouvelles attributions du ministre en matière de règlementation ne pourront pas ne pas se répercuter sur les établissements. Pour une grande partie de son contenu, la convention de partenariat ne pourra être mise en œuvre que si les principaux éléments qu’elle contient sont reportés dans la convention de gestion et de réussite éducative à être conclue entre la commission scolaire et l’établissement. Il faut s’attendre à ce que la déclaration portant sur les objectifs de la commission scolaire relatifs au niveau des services offerts et à la qualité de ces services s’étende à l’établissement.

Cela étant posé, voyons quelques éléments du projet de loi qui s’adressent plus précisément à l’établissement.

5.2 La convention de gestion et de réussite éducative Tel que précisé plus haut, les commentaires qui ont été formulés au sujet de la convention de partenariat à être conclue entre le ministre et la commission scolaire s’appliquent pour la plupart, mutatis mutandis, à la convention de gestion et de réussite éducative qui doit être conclue entre la commission scolaire et le directeur d’établissement.

Néanmoins, deux commentaires viennent les compléter qui portent spécifiquement sur la convention de gestion et de réussite éducative :

* cette disposition et d’autres du projet de loi ramènent la relation de dépendance qui existe entre la commission scolaire et les établissements à la situation qui prévalait avant l’adoption du projet de loi 180 (en 1997) :

* la convention accentue le glissement (serait-il plus approprié de dire la distorsion ?) qui s’était produit à propos de la signification à donner au projet éducatif avec l’adoption du projet de loi 124 en 2002 qui faisait obligation à la commission scolaire de se doter d’un plan stratégique et aux établissements d’un plan de réussite ; le tout soulève la question de savoir si le 3ème alinéa de l’article 36 demeure cohérent avec la conception du projet éducatif qui s’imposerait désormais.

5.2.1 Un retour à la situation d’avant 1997 Non seulement le projet de loi 180, tel qu’adopté et sanctionné en 1997 et qui amendait la LIP, confirmait-il les quelques attributions (responsabilités et pouvoirs) que l’établissement possédait déjà au regard de la mise en œuvre du projet national d’éducation («le cadre national défini par la loi, le régime pédagogique et les programmes d’études établis par le ministre» dit l’article 37, 2ème alinéa de la LIP), mais il lui confiait la responsabilité et les pouvoirs qu’impliquait cette mise en œuvre à l’exception de la prestation des services complémentaires et particuliers et des services éducatifs aux EHDAA dont la responsabilité demeurait à la commission scolaire (LIP, article 88, 96, 224, 234 et 235; voir aussi 222 et 22.1).

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Ainsi, non seulement l’établissement devait-il se doter d’un projet éducatif dont les orientations et objectifs appliquent, adaptent ou enrichissent le projet national, mais il acquérait ou se voyait confirmer les attributions relatives à l’organisation de la prestation des services éducatifs, à la formulation d’autres programmes d’études qui pouvaient concrétiser les orientations retenues, au choix des méthodes et des moyens d’ordre pédagogique et, enfin, à la gestion des différentes ressources, le tout, tel que dit, à l’exception des services complémentaires et particuliers. Bref, grosso modo, à l’exception de ces derniers services, l’établissement devenait responsable de la prestation des services éducatifs qui y sont offerts92.

En outre, l’annexe XII de la convention collective du personnel enseignant, venue un peu plus tard, permettait un arrangement de la tâche de ce personnel à l’échelon de l’établissement. Il est vrai que, sauf erreur, aucun établissement ne s’est prévalu de cette annexe, faute d’accord du syndicat et même si des arrangements portant sur l’horaire ont été convenus en certains milieux entre le syndicat et la commission scolaire. L’annexe a été reconduite par le décret de décembre 2006 portant sur les conditions de travail, la condition d’acceptation de tout arrangement local (à l’échelon de l’établissement) par le syndicat régional et la commission scolaire ayant été retirée.

Le projet de loi 124 (2002), qui, dans la foulée de la Loi sur l’administration publique, faisait obligation à la commission scolaire d’élaborer un plan stratégique et à l’établissement de se donner un plan de réussite dans le prolongement de son projet éducatif, a amenuisé la marge d’autonomie de l’établissement. Il agrafait le projet éducatif et le plan de réussite au plan stratégique de la commission scolaire et il inscrivait une obligation de surveillance de la part de cette dernière sur la mise en oeuvre du projet éducatif de l’établissement (LIP, article 221.1). Signalons au passage que quelques mesures d’autres projets de loi qui ont été adoptées et sanctionnés par la suite ont aussi contribué à cet amenuisement.

Les dispositions relatives à une convention de gestion et de réussite éducative portées par le projet de loi 88 (ainsi que d’autres dispositions de celui-ci) auront pour effet, et pour les mêmes raisons que dans le cas de la convention de partenariat examiné plus haut, de subordonner les orientations des établissements à celles de la commission scolaire et de permettre à celle-ci de peser sur les choix relatifs à l’organisation scolaire, aux méthodes et moyens pédagogiques et à la gestion des ressources de ceux-là, voire de les imposer. Par le fait même, s’ouvre la possibilité d’une intrusion directe de la commission scolaire et indirecte de l’instance centrale dans la gouverne et la gestion des établissements. Ainsi se poursuit l’érosion du degré d’autonomie consenti aux établissements en 1997. Par le fait même, l’influence des acteurs qui y oeuvrent sur les décisions à prendre, notamment celle des parents en est restreinte.

92 Brassard, 2007a, voir note 17.

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La responsabilité de la mise en œuvre du projet national d’éducation dans l’établissement se trouve de nouveau (comme avant 1997) à être partagée entre la commission scolaire et l’établissement, pour une part en subordination de ce dernier par rapport à celle-là.

Il est vrai que, selon le texte amendé, le «projet de convention de gestion et de réussite éducative» devra être soumis pour approbation au CE après consultation du personnel de l’établissement (article 209.2, 2ème alinéa créé par l’article 22 du projet de loi). D’une part, toutefois, il faut bien remarquer que c’est un projet de convention qui sera soumis à l’approbation du CE et à la consultation du personnel. D’autre part, le processus de consultation et d’approbation de la convention non seulement portera sur un projet, mais en plus il aura pour objet un contenu qui n’émane pas exclusivement des acteurs de l’établissement. Forcément, le projet soumis devra contenir des propositions qui, autrement, auraient été négociées entre la commission scolaire et le directeur de l’établissement. Ce qui veut dire que, dans bien des cas, le projet sera en recul ou décalé par rapport aux propositions qui ont été formulées à l’occasion d’autres processus internes à l’établissement tout comme par rapport aux décisions qui ont été prises ou qu’on aurait souhaité prendre. Sur un certain nombre de matières, en effet, il appartient soit au personnel enseignant, soit au personnel de l’établissement de formuler des propositions (voir principalement, mais pas seulement, les articles 89 et 110.2 ; 96.15 et 110.12). De son côté, le conseil d’établissement est appelé à prendre des décisions (il adopte ou approuve selon les cas) ou à être consulté sur plusieurs objets. En outre, les conventions collectives interviennent dans le jeu. En conséquence, le directeur devra se prêter annuellement à un processus relativement complexe d’allers et de retours dans la négociation du contenu de la convention.

5.2.2 Le glissement dans la conception du projet éducatif s’accentue Le projet éducatif a pris place pour la première fois dans la LIP en 1979 avec l’adoption du projet de loi 71 qui, dans le même mouvement, instaurait le conseil d’orientation, l’ancêtre pour ainsi dire du conseil d’établissement.

Conçu comme un projet particulier qui venait en quelque sorte s’ajouter ou se greffer à la réalisation du projet national, le projet éducatif avait ceci de singulier qu’il donnait aux acteurs de l’établissement la possibilité de se donner collectivement un plan d’action dont les objectifs leur seraient propres. En effet, le PE est défini comme «une démarche par laquelle une école précise ses objectifs propres, se donne un plan d’action, le réalise et le révise périodiquement avec la participation des élèves, des parents, du personnel de l’école et de la commission scolaire.» (LIP, article 1, 1er alinéa, 30° par. ; version de 1979). Dans le même temps, cependant, le projet de loi 71 inscrivait dans la LIP l’idée que l’établissement doit se donner des orientations qui lui sont propres, orientations qui sont associées au projet éducatif sans que la relation entre les deux puisse être clairement établie à partir des différents articles de la Loi (LIP, article 1, 1er alinéa, par. 30° vs article 32.3, 1er alinéa et 32.4, par. 1°; 51.1, par. 1° et 2°; par. 54.5, 1° et 2° ; version 1979).

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À ce moment-là, l’intention étant de convier les acteurs de l’établissement à réaliser une démarche qui contribuerait à les mobiliser au regard de quelque chose propre à l’établissement, qui en donne la couleur particulière, disait-on à l’époque. De ce fait, les acteurs de l’établissement auraient la possibilité d’entrer en interaction autrement que dans un processus de négociation au regard de l’application des conventions collectives et des autres encadrements nationaux, que dans un rapport «autorité vs subordonné» et que dans une relation «personnel vs usagers ou clients».

Le projet de loi 107, qui fut adopté en 1988 et qui amendait la LIP tout en la remplaçant, a arrimé le projet éducatif de l’établissement au projet national. Devant être élaboré, réalisé et évalué périodiquement par tous les intervenants associés à l’établissement (LIP, article 37, 1er alinéa ; version 1988), le projet éducatif devait contenir «les orientations propres à l’école déterminées par le conseil d’orientation et les mesures adoptées par le directeur de l’école pour en assurer la réalisation et l’évaluation.» (article 37, 2ème alinéa). Il était précisé au 3ème alinéa du même article que «Les orientations et les mesures ainsi déterminées visent l’application, l’enrichissement et l’adaptation, compte tenu des besoins des élèves et des priorités de l’école, des dispositions qui régissent l’établissement.» Conçu ainsi, le projet éducatif d’une école devenait la façon particulière dont elle s’appropriait les dispositions qui la régissent, soit le projet national d’éducation et l’ensemble des normes qui en déterminaient les modalités d’application. Il pouvait donc être dit dans la LIP (version 1988), sans qu’on y décèle une incohérence, que l’école «réalise sa mission dans le cadre d’un projet éducatif et des autres dispositions qui régissent l’école.» (LIP, article 36, 3ème alinéa)93.

Cependant, la LIP tel qu’amendé par le projet de loi 107 contenait tout de même une incohérence. En effet, si les dispositions relatives au projet éducatif conféraient à l’établissement la responsabilité de la mise en œuvre du projet national, la plupart des autres dispositions de la LIP continuaient d’attribuer à la commission scolaire les fonctions et les pouvoirs associés à cette mise en œuvre sur le plan du projet et sur le plan d’une partie du choix des moyens d’ordre pédagogique. Toutefois, la même législation attribuait grosso modo aux établissements la gestion des diverses ressources ou confirmait les acquis précédents. Bien que modifiant quelque peu les formulations relatives au projet éducatif, le projet de loi 180 qui, à son tour, amendait la LIP en 1997, n’en a pas modifié la substance. Il en a cependant dissipé l’incohérence en attribuant à l’établissement la majeure partie des fonctions et des pouvoirs qui allaient de pair avec sa responsabilité de mettre en œuvre le projet national d’éducation telle qu’elle lui était conférée par les dispositions relatives au projet éducatif.

Notons au passage la petite bizarrerie introduite dans la Loi au sujet de la mission de l’établissement. Cette mission était déjà définie au premier alinéa de l’article 36, sans que le mot mission ne soit utilisé. On y disait en effet que l’école est un établissement destiné à

93 Tout ce qui est dit à ce sujet pour le centre d’éducation des adultes est qu’il « réalise sa mission dans le cadre des dispositions qui régissent le centre.» (LIP- version 1988- article 97, 3ème alinéa).

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dispenser … etc. L’amendement de 1997 a introduit dans le 2ème alinéa du même article une disposition voulant que l’école ait «pour mission, dans le respect du principe de l’égalité des chances, d’instruire, de socialiser et de qualifier les élèves, tout en les rendant aptes à entreprendre et à réussir un parcours scolaire.» Voilà un raccourci qui fait comprendre que les services éducatifs offerts par l’établissement ont pour but d’instruire, de socialiser, etc.

Le projet de loi 124 qui, en 2002, amendait à nouveau la LIP, a commencé à modifier la façon de concevoir le projet éducatif par quatre modifications ou ajouts qui, en apparence pourtant, semblent bien s’intégrer dans le tout. Dans chacune des citations qui suivent, le souligné indique la modification ou l’ajout sur lequel je veux attirer l’attention.

* «Elle réalise cette mission dans le cadre d’un projet éducatif mis en œuvre par un plan de réussite.» (LIP, article 36, 3ème alinéa ; il s’agit de la version 2003 de la LIP).

* «Le projet éducatif de l’école contient les orientations propres à l’école et les objectifs pour améliorer la réussite des élèves. Il peut inclure des actions pour valoriser ces orientations et les intégrer dans la vie de l’école.» (article 37, 1er alinéa).

* «Ces orientations et objectifs visent l’application … » (article 37, 2ème alinéa).

* «Le plan de réussite de l’école comporte :

1° les moyens à prendre en fonction de orientations et des objectifs du projet éducatif notamment les modalités relatives à l’encadrement des élèves ;

2° les modes d’évaluation de la réalisation du plan de réussite ;

…» (article 37.1).

* «Le conseil d’établissement (…). Sur la base de cette analyse et du plan stratégique de la commission scolaire, il adopte le projet éducatif …» (article 74).

Ces modifications ou ajouts comporte plusieurs effets.

* Ils introduisent dans la Loi une orientation définie par l’instance centrale et devenue prioritaire, soit la réussite des élèves ; en conséquence ils déterminent en partie la perspective qui commande la formulation du projet éducatif.

* Ils arriment le projet éducatif de l’établissement au plan stratégique de la commission scolaire.

Même si on a estimé que les mots «sur la base de cette analyse et du plan stratégique …» n’étaient pas aussi contraignants que ceux «en tenant compte de …», il n’en demeure pas moins qu’en les insérant dans le texte en outre des autres modifications apportées, on indique que le projet éducatif ne consiste plus seulement pour l’établissement à se donner des orientations qui lui sont propres. C’est comme si on commençait, timidement, a répéter ce qui

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est déjà écrit partout, à savoir que l’établissement doit se conformer aux dispositions qui le régissent, étant mise en relief ici, cependant, la contrainte du plan stratégique de la commission scolaire.

* Elles marquent un retour à la conception du projet éducatif dont les orientations et objectifs forment l’élément directeur d’un plan d’action particulier dont le plan de réussite articule la mise en oeuvre.

Le projet de loi 88 vient en quelque sorte confirmer ces effets (voir les articles 1, 2.2 et 3.1 du projet de loi 88 qui modifient respectivement les articles 37.1, 74 et 97.1 de la LIP tout comme l’article 22 du projet de loi 88 qui ajoute l’article 209.2 à la LIP). Tout porte à croire d’ailleurs que la convention de gestion et de réussite prendra le pas sur le plan de réussite de l’établissement, même si les mots suivants ont été introduits dans le texte : «La convention de gestion et de réussite éducative est établie en tenant compte du plan de réussite de l’établissement et de sa situation particulière … » (article 209.2, 3ème alinéa créé par l’article 22 du projet de loi). Il faut reconnaître toutefois que ces mots qui résultent d’un amendement adopté en commission parlementaire nuancent en l’atténuant la tendance quelque peu enveloppante que révélait la première formulation de l’article.

Dès lors, il est à se demander si la phrase «Elle réalise cette mission dans le cadre d’un projet éducatif mis en œuvre par un plan de réussite» (LIP, article 36, 3ème alinéa) fait encore sens.

Enfin, la convention de gestion et de réussite éducative représente un deuxième plan d’action qui, lui, est mis au service de la mise en œuvre de la convention de partenariat dont la fonction est de servir principalement les priorités du ministre.

5.3 La façon de disposer des surplus des établissements L’ajout d’un 4ème alinéa à l’article 96.24 de la LIP (qui s’applique aussi au centre en vertu de l’article 110.13) indique que : «À la fin de chaque exercice financier, les surplus de l’école, le cas échéant, deviennent ceux de la commission scolaire. Toutefois, ces surplus doivent être portés aux crédits de l’école pour l’exercice financier suivant lorsque la convention de gestion et de réussite éducative conclue en application de l’article 209.2 y pourvoit.»

Commentaires

- Les surplus des établissements sont un objet de friction entre les commissions scolaires et leurs établissements. À tort ou à raison, bien des directeurs d’établissement estiment que ces surplus appartiennent à l’établissement tout comme celui-ci doit subir les inconvénients d’un redressement si l’année financière se termine par un déficit. Ils s’appuient aussi sur le fait que le budget de l’établissement constitue des crédits distincts au budget de la commission scolaire (LIP, article 96.24, 3ème alinéa et 110.13). Le projet de loi tranche la question : les surplus appartiennent à la commission scolaire, mais celle-ci pourra convenir de les laisser en

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tout ou en partie à l’établissement, l’entente de gestion et de réussite devant y pouvoir. Autrement dit, chaque établissement qui termine l’année avec un surplus devra négocier avec la commission scolaire ce qu’il adviendra de celui -ci et rien ne garantit qu’il le gardera. Une petite complication qui s’ajoute à la gestion d’un établissement. Ce qui est craint, semble-t-il, c’est qu’une commission scolaire boucle volontairement son année financière avec un déficit en prévoyant utiliser une partie des surplus des établissements pour le résorber l’année suivante. Ou, encore, que dans l’utilisation des surplus, les priorités de la commission scolaire passent avant celles de l’établissement.

- Il y aurait sans doute lieu d’examiner de près ce qui occasionne les surplus des établissements et d’essayer de voir comment les pratiques de gestion pourraient être modifiées dans le système sans que cela soit préjudiciable aux établissements.

Au regard des surplus, trois raisons ont été mises en évidence.

* Une partie des surplus serait d’ordre purement technique. Les achats pour le fonctionnement courant de l’établissement sont effectués à la toute fin de l’année et ne sont pas comptabilités dans le budget de l’année courante. Une réserve est donc conservée pour payer ces achats. Le processus se répète à chaque année.

* Un établissement décide de prioriser un «projet» dont le coût sera défrayé sur deux ou trois ans de telle sorte que, pour y arriver, il lui faut mettre de côté un certain montant à chaque année.

* Des revenus venant principalement des programmes supportés par des allocations spécifiques (les fameuses mesures à budget dédié) sont attribués tardivement ou sont insuffisants de telle sorte que, pour une raison ou une autre, la dépense correspondant à ces allocations ne se fait pas ou pas entièrment. Par exemple, l’établissement n’a pu trouver une personne ayant les compétences requises qui accepterait un engagement au tiers ou au quart du temps jusqu’à la fin de l’année alors que l’automne est passablement avancé. Il se peut aussi que l’établissement se retrouve dans une situation analogue si son budget de l’année en cours est confirmé d’une façon tardive.

Tel que l’a dit la ministre, les surplus des services de garde doivent être considérés de la même façon que les autres surplus94.

5.4 Les consultations à l’échelon de l’établissement Le projet de loi 88 prévoit qu’un projet de convention et de réussite éducative est soumis à l’approbation du conseil d’établissement après consultation du personnel (nouvel article 209.2, 2ème alinéa). Cette disposition a été commentée précédemment. 94 CE, 12 juin, période de 16h.30.

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Il aurait été éminemment souhaitable que les conseils d’établissement soient au moins consultés sur le programme d’accueil et de formation continue adressé aux membres de ces conseils et dont la commission scolaire aura à s’occuper. Néanmoins, l’article indique que la commission scolaire devra s’assurer que ce programme répond aux besoins.

6 La participation des parents à l’administration de la commission scolaire et de l’établissement

Lisant les mémoires préparés par la Fédération des comités de parents du Québec (FCPQ) en vue respectivement du forum national de février 2008 et des consultations particulières de la Commission de l’éducation et entendant ses représentants lors des mêmes occasions, l’observateur est frappé par l’insatisfaction qui semble se manifester chez les parents qui participent à la gouverne et à la gestion du système, insatisfaction exprimée sous les formes : «des améliorations sont attendus», «des progrès significatifs restent à accomplir»95. Reconnaissance du rôle des parents et de la place qui est la leur, respect du partage des pouvoirs, transparence et reddition de comptes, voilà ce qui est mis en cause. Devant cet état de fait, avant de commenter les dispositions du projet de loi 88 qui ont trait à ces trois éléments, plus globalement à la participation des parents, il paraît opportun de faire le tableau de la place qui, sur le plan formel, leur est accordée dans la gouverne et la gestion de la commission scolaire et des établissements jusqu’à maintenant et de dresser l’inventaire des mécanismes d’information et de reddition de comptes qui s’adressent à eux et à la population. Dans le même temps, seront pointés les principaux éléments du projet de loi 88 qui bonifient cette participation. Les commentaires viendront par la suite.

6.1 La participation des parents à l’échelon de la commission scolaire Le dispositif de participation des parents à l’échelon de la commission scolaire comporte deux niveaux96.

95 FCPQ, mémoire présenté en vue du forum national tenu en février 2008, p. 2 et 4. Mémoire présenté à la Commission de l’éducation à l’occasion des consultations particulières, p. 9.

96 Une distinction entre la démocratie représentative et la démocratie participative a été introduite récemment dans le discours portant sur la démocratie scolaire au Québec. Cette distinction est véhiculée, entre autres, par le Conseil supérieur de l’éducation dans sont Rapport 2005-2006 sur l’état et les besoins de l’éducation, rapport intitulé Agir pour réformer la démocratie scolaire (déposé au ministre en novembre 2006). Le rapport s’appuie sur la définition donnée à l’expression «démocratie représentative» dans le Dictionnaire de l’éducation (Legendre, 2006). Selon cette distinction, l’élection des commissaires au suffrage universel se classe dans le premier type alors que la présence des parents sur les organismes de consultation ou de décision appartiendrait plutôt à la démocratie participative. En raison de l’analogie existant, d’une part, entre la façon

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Le premier niveau est celui du comité de parents97. Lors de l’assemblée annuelle des parents d’élèves d’une école convoquée en début d’année scolaire, ceux-ci « élisent parmi leurs représentants au conseil d’établissement un représentant au comité de parents de la commission scolaire» (LIP, article 47, 2ème alinéa)98. L’élection vaut pour un an. Plus loin dans la LIP (article 189, 1er alinéa, 1°), ce parent est nommé «représentant d’une école».

Le comité de parents remplit deux fonctions. D’un côté, il constitue un collège électoral qui élit les représentants des parents devant siéger au conseil des commissaires (article 143, 2° et 145) et ceux qui siègeront aux divers comités de la commission scolaires (article 192, 1°). À cet effet, le comité consultatif des services aux EHDAA est spécifiquement mentionné dans la loi, comité où les parents doivent être en majorité (article 186, 2ème alinéa). D’un autre côté, le comité agit comme organisme de consultation auprès du conseil des commissaires. L’article 193 décline les objets sur lesquels le comité doit être consulté. Ces objets recouvrent à peu près toutes les matières importantes sur lesquelles le conseil des commissaires doit délibérer. Le comité peut aussi être consulté sur tout sujet propre à assurer le meilleur fonctionnement possible de la commission scolaire (article 192, 2°).

Le projet de loi 88 ajoute que le comité de parents devra être consulté sur la politique d’examen des plaintes que la commission scolaire doit établir ainsi que sur la personne qui sera désignée comme protecteur de l’élève (article 26 du projet de loi) et sur le budget (article 28 du projet de loi). En ce qui concerne le budget, la consultation du comité de parents était déjà prévue (LIP, article 193, par. 9°). Il n’est pas requis que la commission scolaire consulte de désigner les parents sur les organismes de l’établissement et de la commission scolaire, et, celle des membres élus du conseil des commissaires et, d’autre part, entre le statut de ceux-ci et de ceux-là, je mettrais la présence de parents sur ces organismes dans le type «démocratie représentative». En effet, les parents participent à la gouverne scolaire par le truchement de représentants qui sont élus à ce titre, tout comme les commissaires sont élus par les citoyens pour les représenter. Il en va de même pour la présence de membres du personnel au conseil d’établissement. J’aurais tendance à dire que la démocratie participative existe lorsque tous les acteurs touchés par une décision participent à la prise de décision. En ce sens, le référendum se placerait dans la catégorie des mécanismes d’exercice de la démocratie participative. Dans la même veine, certaines dispositions de la LIP instaurent la démocratie participative pour les parents (voir par ex. les articles 77 ou 89.1). Si les parents d’un établissement décident de créer un OPP et déterminent que tous les parents qui le veulent en font partie, ils se donnent un instrument de démocratie participative à l’échelon de l’établissement ; si l’OPP est formé de représentants de parents élus par l’ensemble des parents, il devient plutôt un instrument de démocratie représentative. Quoiqu’il en soit, ce qu’il m’apparaît important de distinguer, c’est la façon dont les citoyens ou les usagers participent à la gouverne et à la gestion: soit directement, soit par des représentants élus par eux, soit par des représentants élus par une assemblée formée par ceux-là.

97 Selon ce qui est dit à la note précédent, le comité de parents est, selon moi, un organisme de démocratie représentative élective directe.

98 Cette disposition n’a pas d’équivalent pour les centres. Le comité de parents n’est composé que de parents d’élèves fréquentant une école.

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le comité de parents sur le programme d’accueil et de formation continue à être offert aux membres du conseil des commissaires et des conseils d’établissement (article 17 du projet de loi). Toutefois, la commission scolaire doit s’assurer que ce programme satisfait aux besoins (même article). De plus, il est déjà prévu que le comité de parents est consulté sur les activités de formation destinées aux parents par la commission scolaire (LIP, article 193, par. 10°).

Le deuxième niveau du dispositif est celui du conseil des commissaires et des autres comités de la commission scolaire auxquels les parents participent. Les parents qui siègent sur l’un ou l’autre de ces organismes sont désignés par le comité de parents. Selon la LIP, la désignation des parents au conseil des commissaires est une «élection» (article 145) et ils sont identifiés comme des commissaires représentants du comité de parents (par exemple, les articles 143, 2°, 145, 2°, 147 et 148). Enfin, dans la LIP en vigueur, les commissaires parents font partie de droit du comité exécutif de la commission scolaire (article 179, 1er alinéa).

Tel que vu précédemment (voir le point 2.1 du présent texte), en vertu du projet de loi 88, le nombre de commissaires représentants des parents passe de deux à trois ou, si le nombre de commissaires élus est supérieur à dix, à quatre. Le projet prévoit que ces parents seront élus pour un mandat de deux ans. L’un de ceux-ci doit être un représentant du comité consultatif des EHDAA (article 8 et 9 du projet de loi). Il est aussi élu par le comité de parents, ce qui ne correspond pas à la demandé de la FCPQ à cet égard99. Par ailleurs, le nombre de parents au comité exécutif tombe à un seul.

6.2 La participation des parents à l’échelon de l’établissement Le principal lieu de participation des parents à l’administration de l’établissement est le conseil d’établissement (CE). Lors de l’assemblée annuelle dont il est question plus haut, les parents élisent leurs représentants au CE (LIP, article 47). Dans le cas des établissements du primaire et du secondaire sans 2ème cycle, les parents disposent de la majorité des voix en raison du votre prépondérant du président qui est nécessairement un parent (article 43, 2ème alinéa, 56 et 63, 2ème alinéa). Dans le cas d’un établissement comportant un 2ème cycle, la présence de deux élèves efface cette majorité.

L’existence du CE dépend de l’acceptation des parents d’y élire leurs représentants. En effet, si les parents n’élisent pas leurs représentants, c’est le directeur qui en exerce les fonctions (article 52, 1er alinéa). En revanche, l’absence du nombre requis des représentants des autres groupes n’empêche pas la formation du CE (article 52, 2ème alinéa). De même, pour qu’il y ait tenue d’une séance du CE, il faut non seulement que la majorité des membres en poste soit présente, mais aussi que la moitié des représentants des parents y participe (article 62).

99 Mémoire présenté à la Commission de l’éducation, p. 9. Je ne m’arrête pas ici aux modifications que le projet de loi propose et qui portent sur des modalités particulières relatives au processus.

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Il n’est pas nécessaire de dresser l’inventaire de tous les objets au sujet desquels le CE est appelé à prendre une décision (soit par adoption, soit par approbation) ou pour lesquels il doit être consulté ou informé. Ils recouvrent à peu près toute la vie de l’établissement. Sans doute est-ce le directeur qui approuve les propositions de nature pédagogique venant du personnel enseignant ou du personnel de l’établissement. Mais le directeur doit informer continuellement le CE de ces propositions qu’il approuve (96.13, 1er alinéa, 4°). En outre, signalons que depuis l’adoption du projet de loi 32 amendant la LIP en 2006, les parents du CE peuvent consulter les parents de l’école sur tout sujet relié aux services éducatifs, notamment sur le bulletin et les moyens de communication concernant le cheminement des élèves (article 89.1, 96.15 et 96,15, 2ème alinéa). En dernier lieu, le CE est consulté par la commission scolaire sur toute question qu’elle est tenue de lui soumettre, qui est propre à faciliter la bonne marche de l’école et qui vise à assurer une meilleure organisation des services dispensés dans la commission scolaire (LIP, art 78). De même, elle le consulte sur une modification ou une révocation de l’acte d’établissement et sur les critères de sélection du directeur (79).

Le projet de loi 88 propose que le CE approuve un projet de la convention de gestion et de réussite éducative qui lui est présenté avant que le directeur en arrive à une entente (article 22 du projet de loi ajoutant l’article 209.2 à la LIP) ; de même, les CE doivent être consultés par la commission scolaire sur les objectifs et les principes de la répartition de ses revenus entre les établissements (article 28 du projet de loi qui modifie l’article 275 de la LIP).

Lors de leur assemblée annuelle, les parents peuvent aussi décider de former un organisme de participation des parents (art 96 à 96.4). Cet organisme peut donner son avis sur tout sujet qui concerne les parents ou au sujet duquel les parents du CE veulent le consulter (96.3)100.

6.3 L’information et les décisions concernant les élèves En ce qui concerne les décisions concernant des élèves en particulier, par exemple l’admission aux services éducatif ou le cheminement de l’élève, il est habituellement indiqué que ces décisions se prennent à la demande des parents, en consultation ou en concertation avec ceux-ci. Ainsi, le plan d’intervention adapté (PIA) est élaboré en concertation avec les parents et ces derniers doivent être informés de son évolution par le directeur (LIP, article 96.14).

100 Dans le cas où un OPP a été formé par l’assemblée des parents, la LIP ne précise pas si la consultation doit se faire obligatoirement par cet organisme quand les parents du CE veulent consulter les parents de l’école en vertu du l’article 89.1.

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6.4 Les parents comme auteurs de l’information à fournir, de consultations à effectuer et de la reddition de comptes Enfin, comme membres soit du conseil des commissaires et du comité exécutif ou comme membres du CE, les parents deviennent auteurs de l’information qui doit être fournie aux autres parents et à la population, des consultations effectuées par ces organismes et de la reddition de comptes qui est exigée aux deux échelons du système. Ils en sont donc solidaires.

Tant le CE que l’établissement doivent fournir à la commission scolaire toutes les informations que celle-ci exige pour son fonctionnement (article 81 et 218.1). Tout comme la commission scolaire doit fournir au ministre toute information que celui-ci exige (article 219). La LIP stipule que le CE doit préparer un rapport annuel de ses activités et le transmettre à la commission scolaire (article 82). Elle stipule également que la CE rend publics le projet éducatif et le plan de réussite de l’école et informe les parents et la communauté que l’école dessert des services éducatifs rendus par l’établissement, rend compte de leur qualité ainsi que de l’évaluation de la réalisation du plan de réussite, un document accessible devant être rédigé à cet effet (article 83). D’une façon symétrique, la commission scolaire doit rendre public son plan stratégique (article 209.1, 3ème alinéa). Elle doit informer la population des services éducatifs et culturels offerts sur son territoire et lui rendre compte de leur qualité. Elle doit rédiger un rapport annuel adressé à la population qui rend compte de la réalisation de son plan stratégique, ces informations devant aussi être transmises au ministre (article 220). Quant au plan de répartition et de destination des immeubles et à la politique de maintien ou de fermeture des écoles, ils doivent faire l’objet de consultation publique (article 211 et 212101), en outre de la consultation du comité de parents.

Au point 3.7, ont été énumérés les mécanismes d’information et de reddition de comptes qui sont ajoutés à la LIP par le projet de loi 88. Il y a aussi été question de la déclaration sur les objectifs visés par la commission scolaire quant au niveau de services offerts et quant à leur qualité.

Voilà le tableau.

6.5 Commentaires - Le tableau de la participation des parents à l’administration de la commission scolaire et de l’établissement et de leur implication possible au regard du cheminement de leur(s) enfant(s) est impressionnant sur le plan formel. Les parents sont loin d’être considérés seulement comme des usagers.

Au total, d’un côté, les parents, par leurs représentants, sont consultés sur à peu près tous les aspects du fonctionnement de l’établissement et de la commission scolaire. D’un autre côté, 101 À partir de 2008-2009, un nouvel article 212 adopté en 2006 remplace celui qui était en vigueur jusque là.

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ils participent directement à la prise de nombreuses décisions tout en étant, toujours comme participants, auteurs d’informations à fournir, de consultations à effectuer et de comptes à rendre.

Le projet de loi augmente les obligations de consulter tant le comité de parents de la commission scolaire que les conseils d’établissement. En soi, il est difficile de s’y opposer. Il y a cependant une illusion qu’il ne faut pas entretenir et quelques «mais» auxquels il y a lieu de s’attarder quelque peu.

- D’abord l’illusion. Quelques-unes des demandes que les parents formulent correspondent à des attentes de comportement. Ainsi, ils voudraient que le conseil d’établissement fonctionne dans le «respect du partage des pouvoirs» et qu’il y règne «l’adhésion à une approche participative»102. Le souhait est légitime. Certes, les règles formelles contribuent à réguler le comportement des acteurs. Cependant, ce n’est pas en multipliant le nombre de règles ou de mécanismes formels que ces attentes seront comblées. Selon moi, d’un côté, l’amélioration dans le sens recherché par les parents se produira grâce à deux processus. L’un consiste en l’apprentissage de la délibération commune qui à déjà commencé à se réaliser depuis plusieurs années et qui continuera de se faire peu à peu dans le système chez les divers acteurs qui participent aux organismes de consultation et de décision tant à l’échelon de l’établissement qu’à celui de la commission scolaire. Le deuxième processus a trait à l’évolution des mentalités qui accompagne et accompagnera cet apprentissage. De plus en plus, chacun s’habituera à voir les parents siéger sur les organismes de consultation et de décision et les parents s’habitueront à prendre la place qui leur revient. D’un autre côté, l’amélioration viendra si les parents savent manifester de la compétence en tant que représentants des parents dans l’exercice des attributions auquel ils participent et respecter les limites à l’intérieur desquelles elles s’exercent. Néanmoins, il faut aussi s’attendre à ce que persistent ici ou là, à un moment ou l’autre, des tensions et des conflits et à ce que les parents ne trouvent pas toujours l’écoute qu’ils souhaiteraient au regard de leurs attentes.

- Ensuite les «mais». En premier lieu, tel que dit plus haut, les parents sont aussi les auteurs des consultations qui s’effectuent, des informations qui sont diffusées et de la façon dont la reddition de comptes se produit. Si ces activités ne sont pas accomplies à la satisfaction des parents, leurs représentants en sont aussi responsables, voire plus que les autres acteurs qui les réalisent, puisque, normalement, ils ont à représenter les parents et, en conséquence, à faire valoir leurs intérêts et leurs attentes.

- En second lieu, malgré l’ampleur du dispositif mis en place et la foule de mécanismes dont il est composé, je doute fort que les parents cessent d’être demandeurs, qu’ils en viennent à être pleinement satisfaits. Pourquoi ? Parce que la gouverne et la gestion scolaires sont devenues et deviennent toujours de plus en plus complexes. À cet égard, le projet de loi 88 ne simplifie

102 FCPQ, mémoire présenté au forum national de février 2009, p. 2 et 4.

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rien. Quels que soient son milieu d’appartenance et son niveau d’instruction, le parent ordinaire qui veut y voir clair doit s’approprier une information considérable qui n’est pas toujours à portée de la main et facilement compréhensible.

- En troisième lieu, est-ce qu’on se rend compte du coût en temps et en énergie de toutes ces consultations ? Des exigences que celles-ci font peser sur la direction des établissements et sur le fonctionnement de la commission scolaire ? De la complexité qui en découle ?

- En quatrième lieu, les interrogations que j’ai soulevées dans la deuxième partie du texte à propos de l’absence du droit de vote des parents au conseil des commissaires et de la légitimité de représentants des parents d’agir au nom de ceux-ci sont tout à fait pertinentes ici.

- Cela étant dit, se pose la question de savoir comment se situe la consultation du comité de parents au regard de celle des conseils d’établissement lorsque cette consultation porte sur le même objet?

7 Le mécanisme d’examen des plaintes des parents

7.1 Les éléments du mécanisme d’examen des plaintes et le protecteur de l’élève Le nouvel article 220.2 de la LIP (proposé par l’article 26 du projet de loi 88) contient de nombreux éléments qui sont déclinés ici dans le détail :

* la commission scolaire doit établir par règlement une procédure d’examen des plaintes et consulter à ce sujet le comité de parents ;

* cette procédure doit permettre au plaignant insatisfait du traitement de sa plainte de s’adresser à une personne désignée comme un protecteur de l’élève ;

* cette personne est nommée après consultation du comité de parents et sur recommandation du comité de gouvernance et d’éthique (comité du conseil qui doit être institué selon le projet de loi 88 ; voir la partie consacrée aux comités du conseil des commissaires) ;

* la ministre peut établir par règlement des mesures portant sur la procédure d’examen des plaintes ;

* la procédure ne doit pas s’appliquer aux plaintes qui concernent une faute ou un acte dont le ministre est saisi en vertu de l’article 26 de la LIP ;

* le procédure doit prévoit que le protecteur de l’élève adresse une réponse au conseil des commissaires 30 jours après réception de la demande du plaignant ; la réponse contient un avis sur le bien-fondé de la plaine et, si nécessaire, sur les correctifs à apporter ;

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* le protecteur de l’élève doit transmettre annuellement un rapport à la commission scolaire faisant état du nombre de plaintes, de leur nature, de la nature des correctifs recommandés et des suites qui ont été données à ces derniers ;

* le rapport du protecteur figure au rapport annuel de la commission scolaire ;

* la commission scolaire peut conclure une entente avec une autre commission scolaire pour désigner le protecteur de l’élève et partager les frais encourus.

7.2 Commentaires - La création d’un poste de protecteur de l’élève répond à une demande répétée des parents103. Il est difficile de ne pas être d’accord avec un tel mécanisme, d’autant plus si la procédure actuelle prévue aux articles 9 à 12 de la LIP n’est pas satisfaisante.

- Il est à se demander d’ailleurs pourquoi l’article 220.2 que crée le projet de loi 88 ne fait pas référence aux articles 9 à 12.

- La FCPQ s’était montrée très réservée au regard d’une désignation de ce protecteur par la commission scolaire. La version du projet de loi issue de son étude détaillée par la Commission de l’éducation tente de rendre crédible une telle désignation, notamment en mettant à contribution le comité de parents et le comité de gouvernance et d’éthique. Il ne faut pas oublier également que des parents siègent au conseil des commissaires.

- Le ministre se réserve le pouvoir de baliser la procédure par règlementation. Tel que déjà dit, il est probable qu’avec le temps, la procédure deviendra fortement réglementée.

- Le rapport du protecteur étant rendu public, il est à supposer qu’avec le temps les commissions scolaires et les établissements sauront éviter tant les pratiques qui lèsent les droits d’un élève que les façons de régler les plaintes qui ne permettent pas de rendre justice à ceux et celles qui ont été lésés. À moins que, par stratégie défensive, on apprenne plutôt à éviter les plaintes sans vraiment corriger ce qui les cause.

- Le nouvel article dit aussi que «la commission scolaire peut conclure une entente avec toute personne ou organisme pour l’examen des plaintes …». Verra-t-on naître une multitude de bureaux privés spécialisés dans l’examen des plaintes des élèves et qui proposeront leur service aux commissions scolaires ?

103 Le projet de loi 3 tel qu’adopté par l’Assemblée nationale et tel que sanctionné (1984) prévoyait que l’élève ou ses parents pouvaient recourir au Protecteur du citoyen pour faire respecter les droits de l’élève (articles 10, 11 et 12 du projet de loi 3)

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8 Quelques aspects techniques

8.1 Les deux ministres Depuis quelques années, les textes de la LIP se réfèrent à deux ministres : l’un est le «ministre» et l’autre est «le ministre de l’Éducation, du loisir et du sport».

Il aurait été pertinent de profiter du projet de loi pour corriger la Loi à cet égard et d’enlever partout où elle se trouve la référence au «ministre de l’Éducation, du loisir et du sport». Ce qui supposerait, me semble-t-il, d’introduire une règle d’interprétation indiquant qui est le ministre.

8.2 Les vocables «rôle», «responsabilité», «fonction» et «mission» Dans le projet de loi 88, les vocables «rôle», «responsabilité» et «fonction» sont utilisés dans la LIP pour désigner à peu près la même chose.

Sans doute, le législateur n’est-il pas supposé parler pour ne rien dire (bien que parfois .. !), mais il arrive qu’il éprouve des difficultés à bien le dire.

Dans les textes plus anciens de la LIP, l’expression «il est du devoir de …» était utilisée à peu près dans le même sens que celui «fonction» qui est maintenant employé au moins depuis l’effort législatif de 1982 portant sur la LIP, ce dernier terme étant devenu l’équivalent de «responsabilité».

À mon avis, il n’y a pas lieu de se servir du mot «rôle», même si son usage est courant dans la langue écrite et parlée.

Le problème est que ces termes prennent des acceptions différentes selon qu’ils proviennent du champ de l’administration, de celui de la sociologie ou d’autres domaines d’études en sciences humaines.

Il en va de même du terme «mission» qui est largement employé dans le langage administratif.

8.3 La signification plus ou moins évidente de quatre autres vocables Dans la LIP, les vocables «assure», «s’assure», «veille» et «voit» n’ont pas toujours une signification qui se distingue nettement. Il y a parfois du contigu et parfois du recouvrement. Ces termes peuvent donner lieu à des interprétations quelque peu différentes. Comme ils sont utilisés en référence aux attributions administratives d’organismes ou d’officiers et qu’ils servent à distinguer celles de chacun, ils ouvrent la porte à de la confusion et au conflit.

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9 En guise de conclusion : quelques commentaires généraux

À la suite de l’examen critique auquel je me suis livré, résumons par quelques commentaires ce qui se dégage de l’ensemble.

- Le projet de loi 88 qui amende la LIP vise deux objectifs principaux :

* vivifier, raffermir ou renforcer la démocratie scolaire anémique qui se vit à l’échelon intermédiaire du système ;

* améliorer la «gouvernance» du système, notamment celle des commissions scolaires.

Si, apparemment, la portée du premier objectif semble assez claire, ce que signifie précisément le deuxième n’est pas évident. En effet, le projet vise-t-il à solutionner les problèmes qui hypothèquent la gouverne et la gestion du système par le recours à une législation qui en modifie la dimension formelle, celle-ci étant l’un des facteurs qui conditionnent fortement l’action ? Ou, penche-t-il plutôt, par diverses mesures, à insérer dans la LIP ce qui constitue les nouveaux piliers de l’administration publique québécoise depuis quelques années, piliers dont il est tenu pour acquis qu’ils devraient améliorer par eux-mêmes la «gouvernance» d’un organisme, quels que soient son contexte et les problèmes en cause?

- En effet, le projet de loi s’est fortement alimenté à la Loi sur l’administration publique et à d’autres lois qui s’en inspirent. Il en reprend plusieurs dispositions et quelques fois, il les remodèle afin de les rendre conformes aux intentions qu’entretiennent les auteurs du projet, notamment en ce qui concerne la convention de partenariat.

- Cela étant dit, soulignons que le projet de loi 88 contient plusieurs mesures qui, en soi, sont positives. Cependant, toutes ces mesures ne doivent pas être considérées seulement une à une, de façon isolée, chacune indépendamment des autres. Elles forment un ensemble qui s’ajoute à un ensemble déjà considérable, sans que ce dernier, par ailleurs, ne soit allégé, à deux exceptions près104.

-Y a-t-il une probabilité que les objectifs visés par le projet de loi soient atteints d’une manière relativement satisfaisante ?

- Nonobstant ses objectifs, le projet de loi 88 charrie deux grandes orientations.

En premier lieu, il représente une augmentation considérable de l’activité administrative (de l’activité de gouverne et de gestion) aux trois échelons du système, davantage cependant à 104 L’une pour des raisons de concordance et l’autre pour effacer un privilège peu congruent avec l’un des principes qui inspire la LIP, soit l’équité.

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l’échelon de la commission scolaire. Cette orientation est manifeste partout dans le projet de loi, plusieurs mesures qui visent à relancer la démocratie scolaire à l’échelon intermédiaire allant aussi en ce sens.

L’augmentation des activités de gouverne et de gestion se traduira par une sollicitation accrue du temps et de l’énergie des différents acteurs aux trois échelons du système. Inévitablement, elle s’accompagnera d’un alourdissement des processus administratifs et d’un accroissement des appareils à l’échelon de l’instance centrale (notamment au sein de ses directions régionales) et à celui de la commission scolaire. À l’échelon de l’établissement, il sera sans doute tenu pour acquis que les gestionnaires sauront satisfaire à la demande, comme cela a souvent été le cas dans le passé, alors que leur charge de travail se révèle déjà passablement lourde !

Ces activités administratives (de gouverne et de gestion) qui s’ajoutent et s’accumulent suivant un processus de sédimentation, se dérouleront à la périphérie de la production éducative. Dans quelle mesure leurs effets se rendront-ils à celle-ci ? Difficile à dire, même si ces activités y sont ordonnées en dernier ressort. Néanmoins, la visée n’est pas une garantie de l’atteinte de l’effet voulu, loin de là. Ce n’est parce que le système affiche une adiposité toujours croissante qu’il va rayonner davantage de santé ! Il est à espérer qu’au moins, ce surplus d’activités ne se traduira pas en une agitation inutile.

Ces activités auront aussi un coût financier qui s’ajoutera au coût des mesures visant le renforcement de la démocratie scolaire. Minime a-t-on dit par rapport au budget global du système d’enseignement primaire et secondaire. Minime sans doute, mais non négligeable, surtout dans une période de difficultés économiques qui risquent d’aller en s’amplifiant. Minime sans doute, mais qu’il faut additionner au coût en temps et en énergie qui se portera sur les acteurs concernés.

- En second lieu, le projet de loi est porteur d’une centralisation accrue en faveur de l’instance centrale par rapport à la commission scolaire et, dans la même foulée, en faveur de cette dernière par rapport à l’établissement. Cette centralisation se traduit d’abord par une augmentation de la normalisation de l’activité de la commission scolaire et par un accroissement de la capacité donnée à l’instance centrale de normaliser cette activité105 qui peut aller jusqu’à museler la commission scolaire au regard de l’information qu’elle voudrait transmettre aux usagers ou à la population (voir le point 4.8). Elle se traduit ensuite par le nouveau pouvoir qui est donné au ministre d’intervenir directement et d’une façon particulière auprès d’une commission scolaire pour lui servir des priorités (des orientations, des objectifs et des cibles) à retenir dont elle devra tenir compte et pour peser sur les choix de moyens à 105 Ces deux volets de la normalisation doivent être distingués. La normalisation est augmentée par certaines dispositions de la loi telle celle stipulant que la commission scolaire doit tenir une assemblée publique sur son projet de plan stratégique. L’augmentation de la capacité à normaliser se retrouve dans les nouveaux pouvoirs de réglementation donnés au ministre par le projet de loi.

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adopter dans la prise en compte de ces priorités. Enfin, elle se traduit par un accroissement de la surveillance à laquelle la commission scolaire sera sujette de la part du ministre.

Il en va à peu près de même en ce qui regarde les pouvoirs de la commission scolaire vis-à-vis de ses établissements.

- La commission scolaire est à la fois un agent administratif de l’État oeuvrant à l’échelon intermédiaire du système et un gouvernement régional ou supra local106. Au regard de ces deux dimensions, le projet de loi a pour effet d’accroître la dimension «agent administratif de l’État» au détriment de l’autre dimension. En effet, quelques-unes de ses dispositions ont pour effet de créer pour ainsi dire une sorte de tutelle permanente du ministre sur la commission scolaire. N’est-ce pas paradoxal compte tenu que l’une des intentions inspirant ce projet est de raffermir la démocratie scolaire à l’échelon intermédiaire ?

- Le projet de loi est susceptible d’augmenter, voire d’exacerber les tensions entres les acteurs politiques (dans le cas présent, les commissaires) et les gestionnaires tant du siège social que des établissements et entre le siège social et les établissements. En effet, voulant clarifier les attributions (fonctions ou responsabilités et pouvoirs) de chacun, il a pour effet de les rendre confus. Les dispositions relatives aux attributions conférées au président de la commission scolaire, à la fois un président de conseil d’administration et un président directeur général tout en n’étant pas tout à fait l’un et l’autre, et aux membres du conseil ouvrent la porte à bien des interprétations. Surtout, malgré les quelques précautions prises, elles laissent place à une interprétation qui encourage l’intervention, l’intrusion ou l’ingérence du président et des commissaires dans les activités de gestion tout comme dans le fonctionnement courant tant de la commission scolaire que des établissements.

- Parfois, le législateur choisit des mesures qui transpirent une insistance sur le communautaire ou le convivial, parfois il en propose d’autres qui manifestent une volonté de renforcer le politique. La conjugaison des deux types de mesures ne débouche pas nécessairement sur un mariage facile.

- Je ne crois pas, au final, que la démocratie scolaire à l’échelon intermédiaire sorte davantage renforcée ou raffermie grâce aux mesures que contient le projet de loi. Ainsi que je l’ai soumis au point 3.4 du texte, d’abord parce que, fondamentalement, la situation de la commission scolaire a profondément changé avec le temps. D’organisme local, elle est devenue une entité territoriale régionale ou supra locale. Plusieurs des matières sur lesquelles le conseil des commissaires était appelé à se prononcer dans le passé sont devenues la responsabilité soit de l’instance centrale, soit de l’établissement. Quant aux matières, pourtant importantes, sur lesquelles il y a pertinence que la responsabilité du conseil des commissaires

106 Elle est une entité juridique autonome, elle possède un pouvoir de réglementation, un pouvoir de taxation et ses administrateurs sont élus par les tiers administrés : Brassard (2007a) se référent à A. Lajoie (1968), Les structures administratives régionales, Montréal : PUM.

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continue de s’exercer, il est probable que peu de citoyens s’y intéresseront suffisamment. Ensuite, parce que le projet de loi siphonne au profit de l’instance centrale une partie de la relative autonomie dont la commission scolaire disposait jusqu’ici dans l’exercice des attributions qui lui restent encore. C’est d’ailleurs l’une des contradictions de ce projet de loi. Voulant renforcer la démocratie scolaire, le législateur fait tout un tapage de façon à favoriser l’adoption de moyens qui auraient pour effet d’inciter les citoyens à participer aux élections. Mais, en même temps, il vide la commission scolaire d’une partie de sa relative autonomie. Occulter cette contradiction, il compense en dopant les attributions de la commission scolaire de telle sorte qu’elle exerce une emprise davantage sentie sur les établissements, comme si ceux-ci étaient trop laissés à eux-mêmes.

Examen critique du projet de loi 88 visant à amender la LIP et … · 2011-06-13 · 5 Examen...

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