Évaluation de l’Instrument « Fonds de Solidarité Prioritaire€¦ · l'instrument Fonds de...

Abrviations

1 SOFRECO

RAPPORT FINAL

Christian DESSALLIEN

Jean-Luc PERRAMANT (Fvrier 2014)

E1717

Ministre des Affaires Etrangres et Europennes

Direction gnrale de la mondialisation, du dveloppement et des partenariats

valuation de lInstrument

Fonds de Solidarit Prioritaire

CCTP N 16-2013

2 SOFRECO

Ce document est un rapport tabli la demande du ministre des Affaires trangres.

Les analyses et commentaires dvelopps nengagent que leurs auteurs et ne constituent pas une position officielle.

Remerciements Les auteurs tiennent ici remercier lensemble des interlocuteurs rencontrs pour

leur disponibilit et la qualit de leurs contributions.

Table des matires

Evaluation de lInstrument Fonds de Solidarit Prioritaire (FSP) CCTP N16-2013 3

TABLE DES MATIERES

TABLE DES MATIERES .................................................................. 3

ABREVIATIONS ............................................................................... 6

RESUME EXECUTIF ........................................................................ 9

1 OBJECTIFS ET DEMARCHES DE LEVALUATION ..............16 1.1 Rappel des objectifs de lvaluation ...................................................16 1.2 Problmatique de l'valuation et rfrentiel du FSP .........................17 1.3 Dmarche suivie ...................................................................................19

2 PRESENTATION DU FONDS DE SOLIDARITE PRIORITAIRE ..........................................................................21 2.1 Gense ...................................................................................................21 2.2 Conception initiale ................................................................................25 2.2.1 Principes gnraux et dfinition du Fonds de solidarit prioritaire ...25 2.2.2 Objectifs, nature des projets, des bnficiaires et des

financements ...........................................................................................27 2.2.3 Types de projet et modalits de mise en uvre ...............................28 2.2.4 Pilotage stratgique et approbation des projets ................................29 2.2.5 La rforme comptable concomitante .................................................30 2.2.6 Les responsabilits dans la mise en uvre des projets du FSP ......31 2.3 Description des volutions sur la priode et situation actuelle ......32 2.3.1 Des efforts de consolidation en dbut de priode .............................34 2.3.2 Une grave crise financire qui culmine en 2004 ...............................35 2.3.3 Une baisse concomitante des effectifs de l'assistance technique ....37 2.3.4 Le transfert d'une partie des projets l'AFD .....................................38 2.3.5 Une profonde modification des modalits de traitement

budgtaires et comptables du FSP.........................................................39 2.3.6 Une modification de la matrise d'ouvrage en 2010 et des

amliorations du dispositif en fin de priode ..........................................41 2.3.7 Une ponction de 50% des moyens du FSP en fin de priode ..........43 2.3.8 Situation actuelle du dispositif et cots de gestion............................44

Table des matires

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2.4 Bilan des financements mobiliss et des projets financs ..............49 2.4.1 volution des financements mobiliss ..............................................49 2.4.2 Un portefeuille important de projets, dont le flux annuel s'est

rduit rapidement ....................................................................................50

3 ANALYSE DU FONCTIONNEMENT DU FSP .........................54

4 DIAGNOSTIC GENERAL ........................................................70 4.1 Un instrument qui garde toute son utilit ..........................................70 4.2 Dont la mise en uvre souffre encore de graves faiblesses ...........71 4.3 Dont la logique a t mise mal par les procdures budgtaires ..72 4.4 Qui est maintenant rduit la portion congrue .................................73

5 REPONSES AUX QUESTIONS DE LEVALUATION .............75 5.1 Pertinence et impact .............................................................................75 5.2 Efficacit ................................................................................................89 5.3 Cohrence .............................................................................................92 5.4 Efficience ...............................................................................................98 5.5 Partenariat ...........................................................................................106 5.6 Questions relatives aux recommandations .....................................109

6 CONCLUSION DE L'EVALUATION .....................................113

7 RECOMMANDATIONS .........................................................118 7.1 Au plan de la conception gnrale et de la cohrence ...................118 7.2 Pour accrotre l'efficacit et les impacts du FSP.............................120 7.3 Pour amliorer l'efficience du FSP ...................................................120 7.4 Pour assurer la dfense de cet instrument ......................................124

8 ANNEXES .............................................................................125 A1- Analyse descriptive du portefeuille des projets financs par le

FSP depuis 2000 .................................................................................126 A2- Note d'analyse transversale post-missions.....................................206 A3- Rsultats de l'enqute courriel .........................................................288 A4- Synthse des opinions des services ................................................391 A5- Opinions collectes auprs des ministres associs au Comit

des projets du FSP .............................................................................395 A6- Description sommaire de l'approche projet pratique par 3

autres donateurs .................................................................................401 A7- Personnes interroges en France.....................................................437 A8- Documents consults ........................................................................441

Table des matires


TABLEAUX

Tableau 1 - volution des ETI sur la priode 2001-2013 37 Tableau 2 - Estimation des effectifs assurant le fonctionnement du FSP 48 Tableau 3 - AE et CP mobiliss de 2000 2013 pour le FSP (en M) 49 Tableau 4 - Projets en nombre, montants allous, types et montants unitaires moyens 51 Tableau 5 - Classement par importance des principales thmatiques du FSP 85

ENCADRES Encadr 1 - L'aide projet 18 Encadr 2 - Liste des pays de la ZSP au 14 fvrier 2002 22 Encadr 3 - Principes de rforme du dispositif de laide franaise, Mmorandum de la France au CAD (04/2000) 25 Encadr 4 - Dfinition du FSP, Mmorandum de la France au CAD (04/2000) 26 Encadr 5 - Le COS : membres et modalits de fonctionnement, Dcret n2000-880 29 Encadr 6 - Le comit des projets : Membres et modalits de fonctionnement, dcret n2000-880 30 Encadr 7 - Formations FSP entre septembre 2003 et aot 2004 34 Encadr 8 - Le FSP : tat des lieux, Note CID/SME/PAF du 26/5/2004, Annexe 3 p 27 36 Encadr 9 - Principes et modalits du transfert dune partie des projets du MAE lAFD 38 Encadr 10 - Modalits de traitement budgtaires et comptable du FSP, note du 07/02/2012, Direction du Budget 40 Encadr 11 - Missions des services de gestion de la DPR : PRG et RES 46 Encadr 12 - Extrait du document prparatoire au dernier COS de 2004 (pages 15 et 21) 99

FIGURES Figure 1 - Structure logique de linstrument FSP 19 Figure 2 - Schma densemble de la dmarche de lvaluation 20 Figure 3 - volution du primtre de laide projet de la coopration franaise depuis sa cration 24 Figure 4 - Chronogramme rtrospectif de la vie du FSP 33 Figure 5 - Dispositif de mise en uvre et de gestion du FSP et de ses projets 45 Figure 6 - Projets par anne et type, en nombre et montant 51 Figure 7 - Montant moyen par projet, type et anne (Mo) 52 Figure 8 - Total des projets du FSP (hors thmatiques transfres l'AFD) 53 Figure 9 - Apprciation du fonctionnement du FSP par fonction 69 Figure 10 - volution des allocations FSP et autres instruments 74 Figure 11 - Synthse des jugements de lvaluation 117

file://VM-FILE/VOL1/COMMUN/Economie/03%20Contrats/01%20Contrats%20E/MAE%20(Evaluation%20FSP)%20-%20E1717/08%20Rapports/4%20Rapport%20final/Version%205%20revu%20VAP/Rapport%20final%20soumis%2020.02.2014.doc%23_Toc380676673file://VM-FILE/VOL1/COMMUN/Economie/03%20Contrats/01%20Contrats%20E/MAE%20(Evaluation%20FSP)%20-%20E1717/08%20Rapports/4%20Rapport%20final/Version%205%20revu%20VAP/Rapport%20final%20soumis%2020.02.2014.doc%23_Toc380676673file://VM-FILE/VOL1/COMMUN/Economie/03%20Contrats/01%20Contrats%20E/MAE%20(Evaluation%20FSP)%20-%20E1717/08%20Rapports/4%20Rapport%20final/Version%205%20revu%20VAP/Rapport%20final%20soumis%2020.02.2014.doc%23_Toc380676675file://VM-FILE/VOL1/COMMUN/Economie/03%20Contrats/01%20Contrats%20E/MAE%20(Evaluation%20FSP)%20-%20E1717/08%20Rapports/4%20Rapport%20final/Version%205%20revu%20VAP/Rapport%20final%20soumis%2020.02.2014.doc%23_Toc380676677file://VM-FILE/VOL1/COMMUN/Economie/03%20Contrats/01%20Contrats%20E/MAE%20(Evaluation%20FSP)%20-%20E1717/08%20Rapports/4%20Rapport%20final/Version%205%20revu%20VAP/Rapport%20final%20soumis%2020.02.2014.doc%23_Toc380676680

Abrviations

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ABREVIATIONS

AAP Autorisation d'affectation de programme ACCORD, COREGE, CHORUS

Applications de gestion budgtaire et comptable interministrielles

AE Autorisation d'engagement AFD Agence franaise de dveloppement AKDN Aga Khan Development Network AP Autorisation de programme APD Aide publique au dveloppement

ASECNA Agence pour la scurit de la navigation arienne en Afrique et Madagascar ASI Attach de scurit intrieure CAD Comit d'aide au dveloppement CCCE Caisse centrale de coopration conomique C2D Contrat de dsendettement et de dveloppement CD/FSD Crdits dconcentrs/Fonds social de dveloppement CE Commission europenne CEP Cadre d'excution prvisionnel

CICID Comit interministriel de la coopration internationale et du dveloppement COCAC Conseiller de coopration et d'action culturelle COS Conseil d'orientation stratgique CP Crdits de paiement CR Compte rendu DAEI Direction des Affaires Economiques et Internationales DAF Direction de l'administration et des finances DB Direction du Budget DCP Documents cadres de partenariat DCSD Direction de la coopration de scurit et de dfense DFID Department for International Development

Abrviations


DGAPS Direction gnrale des affaires politiques et de scurit

DGCID Direction gnrale de la coopration internationale et du dveloppement DGM Direction gnrale de la mondialisation

DGRCST Direction gnrale des relations culturelles, scientifiques et techniques DMA Dcision ministrielle d'affectation DRH Dpartement de la formation DOS Document dorientation stratgique genre DSI Direction des systmes informatiques DSP Documents de stratgie-pays EJ Engagement juridique ETI Expert technique international ETP quivalent temps plein UEMOA Union conomique et montaire ouest-africaine FAC Fonds daide et de coopration FACREF, COREGE Logiciels de gestion utiliss dans les ambassades

FED Fond Europen de dveloppement FEI Fonds Exceptionnel d'investissement FNUAP Fonds des Nations-Unies pour la population FPC Fiche de prise en considration FSD Fonds social de dveloppement FSP Fonds de solidarit prioritaire GAVI l'Alliance mondiale pour la vaccination et limmunisation HCCI Haut comit pour la coopration internationale LFI Loi de finances initiale LOLF Loi organique relative aux lois de finances MAAF Ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la fort MAAIONG Mission d'appui l'action internationale des ONG

MAAPRAM Ministre de lAgriculture, de lAlimentation, de la Pche, de la Ruralit et de lAmnagement du Territoire MAE Ministre des Affaires trangres MAP Modernisation de laction publique MCC Ministre de la Culture et de la Communication MEDDE Ministre du Dveloppement durable MESR Ministre de l'Enseignement suprieur et de la Recherche METL Ministre de l'galit des Territoires et du Logement MINEFI Ministre de lconomie et des Finances

MREDFP Ministre de la rforme de ltat, de la dcentralisation et de la fonction publique NAE Notifications dautorisations dengagement NAPA Notification d'autorisation de programme affect

Abrviations

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NU Nations Unies

OCDE Organisation de Coopration et de Dveloppement conomiques

OHADA Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires OIT Organisation internationale du travail OMD Objectif du millenium pour le dveloppement OMS Organisation mondiale de la sant ONG Organisation non-gouvernementale OSC Organisations de socit civile PAP Projets annuels de performances PLF Projet de Loi de finances PMA Pays moins avancs PNUD Programme des Nations Unies pour le Dveloppement PPP Pays pauvres prioritaires PRG Mission des programmes PTF Partenaires techniques et financiers RES Mission du rseau RGPP Rvision gnrale des politiques publiques RP Rapport de prsentation

SARAFINA Logiciel de gestion de la DGCID/DGM pour le suivi administratif et financier des projets FSP jusquau 1er septembre 2012

SCAC Service de coopration et daction culturelle SCG Service commun de gestion SCTIP Service de coopration technique internationale de police TD Tlgramme diplomatique TdR Termes de rfrence TGE Trsorerie gnrale pour l'tranger

TIDEJ-FSP Logiciel de gestion de la DGM pour le suivi administratif et financier des projets FSP depuis le 1er septembre 2012 UNFPA United Nations Population Fund UNICEF Fonds des Nations-Unies pour l'enfance VI Volontaire international ZSP Zone de solidarit prioritaire

Rsum Excutif

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RESUME EXECUTIF

Cette valuation est une occasion unique d'observer et d'apprcier l'un des instruments de l'aide franaise au dveloppement. Elle s'est droule sous de fortes contraintes de temps mais les valuateurs ont pu cependant effectuer toutes les investigations prvues et ils livrent dans ce rapport l'essentiel des lments dont ils ont pu disposer ainsi que des rponses argumentes toutes les questions poses. Ils proposent galement des pistes de recommandations pour l'avenir. Il est important de souligner que les jugements qui sont ports sur l'instrument Fonds de solidarit prioritaire (FSP) dans ce rapport ne permettent en aucune faon de le comparer, en termes de performances, avec les autres instruments de l'aide publique franaise qu'il n'tait pas donn d'analyser ici. Cette valuation a port exclusivement sur le FSP, sa cohrence, son volution, son efficience, ses rsultats et son intrt pour l'aide publique franaise.

Une volution marque par un affaiblissement continu

Le FSP, cr en 2000 pour prendre la suite du Fonds daide et de coopration (FAC), est un outil projet mis en uvre par le ministre des Affaires trangres (MAE) et ses ambassades pour apporter des appuis cibls dans les pays en dveloppement. Aprs une priode de fonctionnement de 12 annes, les principaux constats qui peuvent tre faits sur cette priode d'activit sont les suivants :

- Le FSP tait relativement bien conu au dpart, avec la volont de corriger les dfauts que connaissaient les projets du FAC, l'instrument qui l'a prcd. Il instituait notamment une formulation plus structurante des projets, exigeait des objectifs prcis, des indicateurs de succs dfinis, un recours plus frquent l'valuation ;

- Mais le fonctionnement de cet outil s'est trouv immdiatement confront des difficults de gestion financire lies, (i) la rforme comptable dont la mise en uvre avait t mal anticipe, (ii) un brassage d'agents entre les pays de l'ancienne zone du FAC et les nouveaux pays entrant dans la zone de solidarit prioritaire (ZSP) qui n'taient pas familier avec l'approche projet, (iii) la mise en place de

Rsum Excutif

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nouveaux outils informatiques qui certes garantissaient un bonne matrise de la dpense locale mais n'ont plus permis d'avoir une vue d'ensemble de la consommation de crdits pluriannuels affects qui constituent le caractre principal des projets du FSP ;

- En fin de priode, une amlioration est engage avec une meilleure prise en compte des rgles de budgtisation sur la base d'un schma de gestion des AE conforme la LOLF et une amlioration des outils informatiques permettant de grer les AE et les CP suivant les mmes rgles de budgtisation. La pluri annualit des projets du FSP reste acquise mais le FSP doit dsormais fonctionner avec des autorisations dengagement (AE) ouvertes en loi de finances en fonction des prvisions dengagements de lanne et sans possibilit de report, dans le cadre dune programmation pluriannuelle inscrire dans le budget triennal et dans le module de programmation de Chorus. Des difficults sont encore ressenties au niveau des projets en raison de dfauts de prvision et d'un dispositif qui ne permet pas toujours une attribution flexible des CP au plus prs des besoins.

- Aprs une premire priode (2000-2004) au cours de laquelle la Direction gnrale de la coopration internationale et du dveloppement (DGCID) a fait des efforts pour consolider techniquement le FSP (runions du Conseil d'orientation stratgique, prparations d'instructions, formation du personnel), mais alors que les difficults de gestion taient graves (crise des crdits de paiement - CP, sous-financement des projets, suivi financier dfaillant), le Comit interministriel de la coopration internationale et du dveloppement (CICID), dans sa runion de juillet 2004, a dcid de renforcer l'Agence franaise de dveloppement (AFD) en amputant le FSP de plusieurs grands domaines d'intervention (agriculture et dveloppement rural ; sant et ducation de base ; formation professionnelle ; environnement). Cette dcision politique a marqu un tournant car aprs 2004 le Conseil dorientation stratgique (COS) du FSP n'a plus t runi et les efforts de consolidation de l'outil ont t interrompus. Ils ont repris en 2010 puis en 2012 et 2013 ;

- Durant toute la priode 2000-2012, les financements affects au FSP n'ont pas cess de se rduire (division par 10 en 11 ans) au point que l'importance de cet instrument est devenue quasiment ngligeable au sein de l'aide publique au dveloppement (APD) franaise (0,6% du total en 20111). Suivant les dispositions financires en place actuellement, qui prvoient d'allouer cet instrument 20 22 Mo d'AE par an (hors projets Muskoka) il ne devrait plus rester du FSP en 2014-2015 qu'un encours d'environ 60 projets de l'ordre de 1Mo chacun en moyenne, dans une vingtaine de pays en dveloppement, recevant chacun des appuis reprsentant en moyenne 1 Mo par an. Ce montant d'AE annuel (20Mo) reprsente moiti moins que la subvention accorde par l'Etat franais aux ONG de dveloppement et l'quivalent de 4 projets moyens de l'AFD ;

- Cette dcroissance des moyens allous au FSP s'inscrit videmment dans les tendances actuelles de l'aide franaise (stagnation gnrale et rduction de la part des dons, importants financements accords au multilatral). Mais les subventions l'AFD pour des projets sur dons se

1 FSP/P209+P110+P301 - Source : PLF 2013, Politique franaise en faveur du dveloppement, DPT Annexes p 68.

Rsum Excutif

Evaluation de lInstrument Fonds de Solidarit Prioritaire (FSP) CCTP N16-2013

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sont maintenues depuis 2008 alors que les financements du FSP chutaient fortement. C'est que le FSP est utilis comme une variable d'ajustement : i) La moiti de son budget est prlev depuis 2011 pour subventionner des agences multilatrales (projets Muskoka) et ii) les crdits du FSP diminuent tandis que les autres moyens d'intervention du MAE ont t maintenus niveau (bourses, changes d'expertise, autres moyens bilatraux d'influence).

Une utilit reconnue et des rsultats incontestables

Pourtant, et malgr des difficults de mise en uvre qui auraient pu tre dcourageantes, c'est un outil qui reste trs apprci dans les postes et par tous les acteurs qui le mettent en uvre, y compris les bnficiaires, et qui est vu favorablement galement par les autres donateurs. Certes toutes ces opinions peuvent ne pas tre des plus objectives, mais il est indniable que le FSP possde des spcificits qui expliquent cet engouement :

- C'est d'abord un outil de dialogue, d'change, de coopration, mais surtout de relations interpersonnelles. Le mot "partenarial" est trop vague pour le qualifier. Un projet d'une banque de dveloppement peut aussi tre qualifi de partenarial. Mais le FSP c'est une main tendue, c'est un expert qui installe son bureau aux cts des bnficiaires et connat leurs difficults quotidiennes, c'est le partage des efforts pour imaginer et mettre en uvre des solutions. ce sujet il est important de souligner que l'intrt n'est pas pour le seul FSP mais pour le couple FSP et expertise associe, sans laquelle cet outil projet ne se diffrencierait pas des autres ;

- C'est aussi un instrument flexible qui peut s'adapter des situations diffrentes et rpondre des besoins trs diversifis ;

- Il est gr avec les partenaires qui co-prsident les comits de pilotage ;

- C'est un outil structurant et qui vise produire des changements durables ;

- Et, si l'on met de ct les difficults de gestion financire, c'est un instrument simple comprendre et utiliser. En particulier, l'approche structurante (analyses de dpart, cadre logique, stratgie d'activits moyen terme) est trs apprcie par tous ceux qui ont eu travailler avec cet outil.

Utilisant ces caractristiques favorables, des centaines d'agents des partenaires nationaux, conseills par les experts franais, uvrent chaque jour raliser les activits prvues dans les plannings des projets, avec une efficience qui est globalement assez bonne, notamment en raison de la forte motivation des quipes. L'approche projet encourage cette mobilisation car les nergies tendent vers un mme but, l'atteinte de l'objectif du projet, qui est toujours affich. Et il est incontestable qu'un nombre important de projets atteignent les objectifs prvus dans des proportions significatives, avec une efficacit estime par les consultants, l'aide des valuations disponibles, aux environs de 60%. Nombre d'observations, faites l'occasion des missions sur le terrain, en attestent.

Rsum Excutif

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SOFRECO

L'impact de ces projets au niveau des pays bnficiaires est incontestable galement (nouveaux services crs, procdures et performances amliores, comptences renforces, situation conomique ou sociale amliore pour les plus dfavoriss, et bien d'autres choses...). Ces impacts sont toutefois dans une proportion plus faible que l'efficience car certains projets manquent de pertinence ou leurs effets sont contrecarrs par des volutions dfavorables du contexte. En effet, dans les pays les plus pauvres o le FSP est mis en uvre, les situations qui semblent acquises sont frquemment remises en question. Par ailleurs, avec des moyens de plus en plus limits mais un champ trs vaste (53 pays ont t bnficiaires du FSP au cours des 5 dernires annes et les projets se dploient dans 15 thmatiques), la taille moyenne des projets a diminu, comme leur niveau d'ambition. Ainsi, cet instrument est limit dans son rle de vecteur de la politique franaise de coopration par la faiblesse des moyens financiers qui lui sont attribus.

Pour ce qui concerne l'amlioration des relations de partenariat et la valorisation de l'image de la France, la seconde finalit de ces projets, les valuateurs constatent un rsultat paradoxal : Le FSP est bas sur le partenariat, qu'il encourage par ses procdures et dveloppe dans la mise en uvre des projets. Mais cette proximit avec les partenaires rend impossible cacher les difficults de financement dont les projets souffrent. Il s'ensuit une perte de crdibilit, dont tmoignent beaucoup des personnes interroges, et qui est contraire l'objectif recherch.

Un outil qui occupe une place unique parmi les instruments de l'aide franaise

Si on le considre avec son assistance technique associe, et dans sa version projet-pays, le FSP a toute sa place parmi les instruments de l'aide publique franaise. Cette place se situe entre l'aide d'urgence, pour les pays en crise ouverte, pour lequel il n'est pas fait, et le dveloppement bien matris o les projets de l'AFD confis des matrises d'ouvrage nationales sont prfrables. Le FSP est trs pertinent pour l'aide aux pays en sortie de crise, fragiles, dont les institutions sont reconstruire ou rhabiliter. Il convient de rappeler ici qu'une attention spciale ce type de pays est demande la France par le Comit daide au dveloppement (CAD) de l'OCDE2. Pour ces pays, le FSP n'a pas son pareil parce qu'il est assez rapide, trs souple et structurant la fois. Ces pays sont principalement les pays pauvres prioritaires (PPP) dfinis par le dernier CICID et ventuellement quelques autres pays pauvres que la France pourrait avoir un intrt particulier appuyer. Dans ces pays, le fonctionnement idal du FSP est d'intervenir dans le cadre d'une relation de coopration construite par l'expertise franaise, ventuellement dote d'abord de petits crdits d'intervention, un ou plusieurs projets du FSP tant ensuite monts lorsque les conditions de leur succs sont runies.

2 Examen par les pairs de l'OCDE sur la coopration au dveloppement, France 2013, recommandation 2.3 p.17.

Rsum Excutif


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Concernant les domaines d'intervention, le FSP occupe galement une place laquelle aucun autre instrument actuel ne peut prtendre sur les thmes de la justice, l'tat de droit, la scurit et le renforcement de l'Etat o il peut particulirement faire valoir les valeurs et les spcificits franaises dans une approche de coopration politique s'appuyant sur des valeurs communes. Sa place est galement unique en matire d'appui aux communauts dfavorises et la socit civile grce aux enveloppes de crdits dlgus permettant aux ambassades de mettre en uvre directement des microprojets (CD/FSD). Tous ces thmes sont des plus pertinents par rapport aux besoins des pays en sortie de crise.

Synthse des rsultats d'valuation

Par rapport aux critres classiques de l'valuation, les conclusions des valuateurs sont rsumes dans le schma ci-dessous.

0 % 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100de l'approche projet associe une expertise ddie, pour intervenir dans les PPP, les pays en sortie de crise ou en situation de fragilit, avec un fonds social ou sur les thmatiques de la gouvernance dmocratique

Excellente pertinence

Cohrence au dpart- Trop de pays cibls- Difficults mal anticipes de

la rforme comptable- Pas de culture du rsultat

Cohrence en fin de priode

Perte de cohrence durant la priode :- Crise des CP, chute des AE- Manque d'orientations stratgiques- Diminution des effectifs ETI

Efficience

Efficacit- 38 % de projets bien russis- 59 % de projets partiellement russis- 3 % d'checs

Dveloppement

Perte de crdibilit en de multiples occasions cause du non respect des engagements financiers pris par la France avec les pays partenairesPartenariat

Impact

Des rsultats incontestables et bien visibles sur le terrain mais beaucoup de projets non pertinents et un impact rduit en raison du saupoudrage (trop de pays bnficiaires)

100%

70%

60%

50%

60%

- Dficit de qualit- Difficults de gestion financire et

longs dlais de ralisation- Projets clturs sans tre termins

Selon les valuations transmises aux valuateurs

Note :

1- Les pourcentages ci-dessus sont illustratifs et ne rsultent pas d'un calcul scientifique.

2- 2- Les justifications des scores qui apparaissent sur ce graphique sont fournies section 5 et 6 ci-dessous (rponses aux questions d'valuation et conclusions d'valuation) et aussi annexe 1 section 7 pour ce qui concerne l'efficacit.

Recommandations

La disparition du FSP, si la baisse des crdits qui lui sont allous devait se poursuivre, serait dommageable et rendrait ncessaire court terme la

Rsum Excutif

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SOFRECO

cration d'un instrument nouveau avec la perte de savoir-faire accumul par les matres d'uvre actuels du FSP. Malgr son volume aujourd'hui trs faible, le FSP a sa place parmi les instruments de l'aide publique franaise. Toutefois, il est possible den amliorer lefficience, lefficacit et les impacts. Des recommandations dans ce sens sont proposes la fin de ce rapport et rsumes ci-dessous. Au plan de la conception gnrale et de la cohrence, il conviendrait de :

- Conserver l'approche projet d'investissements pluriannuels structurants, visant produire des changements significatifs au niveau des pays bnficiaires ;

- Conserver au FSP son expertise associe qui lui donne sa capacit d'opration, sa flexibilit, ses capacits relationnelles et de coopration politique d'tat tat ;

- Donner au FSP une place plus prcise dans le dispositif de l'aide franaise en le limitant aux pays les plus pauvres, en sortie de crise, en situation de fragilit, en cours de rhabilitation institutionnelle, et en le concentrant sur les thmatiques o son utilit est actuellement irremplaable : Justice, tat de droit, scurit, renforcement de l'tat et CD/FSD.

Pour accrotre l'efficacit et les impacts du FSP il faudrait :

- Limiter le FSP aux types de projet qui garantissent les meilleurs effets (projets-pays, y compris les CD/FSD, projets inter-Etats ou pluri-tats (catgorie nouvelle crer) ;

- Redonner au FSP un minimum de moyens en arrtant les prlvements sur son enveloppe afin qu'il retrouve un volume de financement de 50 Mo d'AE par an qui lui permettrait de viser des objectifs plus significatifs et de faire la preuve de son utilit.

Pour amliorer l'efficience du FSP il serait ncessaire de :

- Remettre en place un pilotage stratgique en crant un comit de pilotage du FSP, prsid par le DGM et compos de la DCSD, des reprsentants des ministres concerns (en fonction des thmatiques d'intervention du FSP qui seront conserves), de l'AFD et du Ministre des finances ;

- Assurer une gestion technique moderne avec des procdures simplifies et une petite quipe spcialise ;

- Amliorer la gestion financire ;

- Mettre l'valuation au service de la gestion par les rsultats ;

- Mettre en place des instructions et des formations.

Rsum Excutif


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Pour assurer la dfense de cet instrument il semble ncessaire de :

- Modifier le nom de l'instrument pour faciliter la communication et faire apparatre l'image de la France ;

- Mettre en place une communication spcifique et un plaidoyer de manire justifier les financements utiliss.

Objectifs et Dmarches de lvaluation

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1 OBJECTIFS ET DEMARCHES DE LEVALUATION

1.1 Rappel des objectifs de lvaluation

Suivant les termes de rfrence de cette valuation (C.C.T.P N 16 / 2013), "Le Fonds de Solidarit Prioritaire est un instrument emblmatique de la coopration franaise. Il est l'un des derniers permettre le financement de projets par le ministre des Affaires trangres". Plus de dix ans aprs sa cration la Direction gnrale de la mondialisation (DGM) a dcid de procder son valuation. Les objectifs fixs cette valuation sont trs nombreux. Ils sont rappels dans le tableau ci-dessous, classs par finalits.

valuation de l'instrument FSP Finalits Objectifs

Aider la dcision - Apprcier la pertinence de l'instrument FSP et son utilit pour l'atteinte des objectifs de l'aide franaise. Apprcier si cet

instrument permet de traduire correctement les principes d'intervention retenus pour l'aide publique franaise ;

- Comparer la contribution de cet instrument avec celle des autres instruments disponibles ;

- Dcrire les perceptions/opinions des acteurs/partenaires/bnficiaires relatives cet instrument. Indiquer comment le FSP est positionn/apprci parmi les outils daide au dveloppement de la France (en fonction des types de projets - FSP et CD/FSD) ;

- Recommander les amliorations ncessaires pour une poursuite efficace de son utilisation, notamment en termes de types de projets, champs thmatiques et gographiques ;

- Indiquer si - et comment - un dispositif de soutien aux socits civiles du Sud peut tre mis en place.

Prsentation du Fonds de Solidarit Prioritaire


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valuation de l'instrument FSP Tirer les enseignements et amliorer la conception et la mise en uvre

- Dcrire les types de projets possibles et leurs modalits de conception, slection, pilotage, gestion administrative et financire ;

- Apprcier l'efficience et la qualit de la matrise douvrage, du pilotage des projets, de la mise en uvre (en distinguant mise en uvre par les postes ou les services centraux et mise en uvre via un oprateur), les relations avec les partenaires-bnficiaires (conception, mise en uvre, suivi-valuation) et avec les partenaires techniques et financiers, du systme de suivi et valuation des projets ;

- Identifier les bonnes pratiques et, au contraire, les pratiques viter ;

- Comparer avec les pratiques d'autres bailleurs ;

- Recommander des amliorations, notamment au niveau de la prparation, de la mise en uvre (simplification des procdures si possible), de la planification et du pilotage, de la gestion, du suivi-valuation et de la redevabilit ;

- Mener une rflexion particulire sur la mise en place dun dispositif de soutien aux socits civiles du Sud et la prise en compte de la stratgie genre .

Rendre compte - Prsenter linstrument FSP, l'volution de sa conception, l'historique de sa mise en uvre, tablir un bilan (cartographie

sectorielle et gographique, bilan financier) des projets ;

- Apprcier l'efficacit de l'instrument : les projets mis en uvre ont-ils produit les changements escompts ? Le FSP a-t-il contribu amliorer les relations de coopration entre la France et les pays bnficiaires de l'aide franaise ?

1.2 Problmatique de l'valuation et rfrentiel du FSP

La problmatique de cette valuation est particulire car il s'agit d'valuer un instrument, c'est--dire un moyen, par lequel un ou des objectifs de l'aide franaise sont atteints. Cet instrument est spcifiquement centr sur une partie seulement de l'aide franaise : l'aide bilatrale correspondant la politique de solidarit de la France l'gard des pays en dveloppement. Le FSP vise des pays pauvres ou des pays fragiles en sortie de crise. Pour ces pays bnficiaires, il s'agit de contribuer leur dveloppement, leur rhabilitation institutionnelle, au rglement de problmes graves qu'ils connaissent ou l'amlioration de leurs performances.


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Et, comme toujours en matire de coopration, le donateur, la France, attend galement des effets-retour de ses efforts de solidarit : valorisation de son image, maintien ou augmentation de sa capacit de conseil (influence). Le mot "prioritaire" qui figure dans l'intitul du FSP signifie qu'il est prvu pour tre engag de manire slective et concentre. Enfin, il s'agit d'un outil d'aide projet. L'aide projet correspond une approche spcifique de l'aide qui a ses principes et une dmarche bien dfinie (voir encadr ci-dessous).

Encadr 1- L'aide projet

Qu'est-ce que l'aide projet ?

- L'aide projet est base sur une vision du monde o existent des relations de causes effet. Telle cause provoque tel problme, en agissant sur la cause il est possible de traiter le problme.

- Pour une thmatique et dans un contexte donn, ces relations de causes effet doivent pouvoir tre anticipes pour que la conception d'un projet soit possible.

- Un projet est un effort dimensionn dans ses moyens, et limit dans le temps, pour atteindre un objectif dfini, en suivant une certaine stratgie oprationnelle (agir sur un certain nombre de causes pour produire un rsultat).

- Les observations faites durant la mise en uvre du projet, puis l'valuation de ses rsultats, permettent de nourrir le corpus de connaissances qui a servi son laboration, pour le confirmer ou le modifier, induisant un processus progressif d'amlioration des projets (sur une mme thmatique et dans un mme contexte).

- Chaque projet a un dbut et une fin, mais l'approche projet est mise en uvre suivant un cycle o des oprations de mme nature (identification, formulation, mise en uvre, ...) se rptent pour chacun des projets.

- L'aide projet ncessite du personnel spcialis, tant pour son pilotage et sa gestion globale que pour la conception des projets, leur mise en uvre, leur suivi, leur valuation et la capitalisation des expriences.

Ces trois caractristiques (instrument, solidarit prioritaire, approche projet) permettent de prciser le rfrentiel du FSP qui servira de cadre pour cette valuation. Ce rfrentiel est synthtis sous la forme d'un schma qui a dj t prsent dans l'offre technique puis dans la note de cadrage de cette valuation mais a t prcis durant les travaux d'valuation et les discussions avec les parties prenantes. Il est prsent ci-dessous.



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Figure 1 - Structure logique de linstrument FSP Structure logique de l'instrument FSP

Finalits

Objectifs

Contribuer renforcer les liens de coopration avec les pays bnficiaires ainsi qu' valoriser l'image de la France et augmenter ses capacits de conseil

Contribuer au dveloppement ou la rhabilitation institutionnelle des pays pauvres ou des pays fragiles en agissant de manire slective et concentre pour les aider rgler des problmes graves qu'ils connaissent ou amliorer leurs performances

Fonctions/Activits

Raliser, suivant une approche cible et concentre, dans de bonnes conditions de partenariat, d'efficience, d'efficacit et de complmentarit avec les autres instruments disponibles, les projets

correspondants la politique de solidarit de la France en faveur des pays pauvres et fragiles

Processus rptitif anne aprs

anne et pour

chaque projet

Niveau d'valuation de l'impact

Niveau d'valuation de l'efficacit

fonc

tions

dev

ant

tre a

ssur

es

Moyens financiers et humains

Programmation financire

Slection des projets prparer

Formulation

Approbation

Mobilisation des moyens

Mise en uvre technique(gestion des activits)

Evaluation

Reporting, capitalisation, communication

Suivi

Pilotage stratgique

DmarrageClture

Identification des ides de projet

Contrle qualit

7

6

5

43

10 9

8

1

2

12

13 14

DMASignature

conv. finct.

NAE

Payements

Clture comptable

11

X

XX

X

X1re rception CP

LiquidationsGestio

n financire

Engagement

s

Niveaux d'valuation

de l'efficience

Pour synthtiser la problmatique de cette valuation, on pourra estimer que le FSP, dans son ensemble, a t un instrument utile s'il est possible de montrer :

1. qu'il a permis de raliser des projets qui ont russi ;

2. au rythme prvu, dans les pays et les domaines pertinents (pour la France et pour les pays bnficiaires) ;

3. sans entrer en concurrence avec les autres instruments

disponibles ;

4. ayant ainsi contribu significativement l'atteinte de deux grands objectifs de l'aide franaise qui lui correspondent (dveloppement ou rhabilitation institutionnelle des pays pauvres ou des pays en situation de fragilit ; renforcement des liens de coopration avec les pays bnficiaires ainsi que valorisation de l'image de la France et augmentation de ses capacits de conseil).

1.3 Dmarche suivie L'valuation a port sur :

- la conception du FSP ainsi que ses volutions,

- le fonctionnement du FSP dans tous ses aspects,

- tous les projets financs par le FSP depuis sa cration, l'exception de 5 projets approuvs en 2011 et correspondant l'initiative "Muskoka",

- la place du FSP parmi les outils franais de l'aide au dveloppement.


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La dmarche mthodologique suivie est prsente schmatiquement ci-dessous.

Figure 2 - Schma densemble de la dmarche de lvaluation

Runion de compte rendu et de suivi avec le Comit de pilotage

1- Entretiens de cadrage

2- Bilan-diagnostic pralable(entretiens et analyse documentaire)

3- Etude organisationnelle du FSP et de ses procdures(entretiens et analyse documentaire)

Runion de prsentation de l'quipe et de cadrage/validation avec le Comit de pilotage

Schma d'ensemble de la dmarche de l'valuation

4- Revue des valuations

ralises par la DGM

5- Comparaison avec d'autres donateurs utilisant l'approche

projet

6- Enqute par courriels auprs des postes et de leurs partenaires

8- Phase finale de collecte

d'opinions et d'informations

Runion avec le Comit de pilotage de discussion du rapport provisoire et de mise en dbat des conclusions/recommandations

10- Rdaction du rapport final et de sa synthse

9- Rdaction du rapport final provisoire

7- Ralisation de cinq

missions de terrain

Dlai de lectureCompte rendu de suivi transmis au commanditaire par

quinzaine

2

3

4

5

6

1

Principales dates

2/9/13

20/9/13

28/10/13

16/1/14

21/1/14

20/2/14

Dmarrage

RemiseAnalyses, constats, conclusions et recommandations

Prise en compte des commentaires

L'approche a comport, en plus des entretiens et de l'analyse documentaire, quatre investigations spcifiques : - des missions auprs des postes dans 5 pays (Bnin, Madagascar, Mali,

Sngal, Togo) exploites dans la note transversale de fin de mission (Annexe A2) ;

- une enqute par courriels auprs des postes et de leurs partenaires (annexe A3) ;

- une comparaison avec d'autres donateurs utilisant l'approche projet (AFD, CE, DFID) (annexe A6) ;

- une revue des valuations ralises par la DGM traite dans lanalyse du portefeuille de projets (annexe A1) en particulier sa section 6 (estimation de l'efficacit des projets). En accord avec le commanditaire il a t convenu de ne pas effectuer une prsentation de l'analyse approfondie de toutes les valuations disponibles, ce qui aurait demand trop de temps et repouss la remise du rapport d'valuation. Chacune des valuations transmises aux valuateurs a toutefois t analyse pour permettre l'estimation de l'efficacit des projets prsente en annexe 1 section 7.

Les valuateurs ont rpondu toutes les questions poses dans les termes de rfrence et form des conclusions pour chacun des critres d'valuation. Un rapport provisoire a t transmis aux membres du comit de pilotage et discut lors de la runion du 21/01/2014. Les valuateurs ont pris ensuite en compte, dans la mesure du possible, les commentaires manant du comit de pilotage pour prparer cette version finale.


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2 PRESENTATION DU FONDS DE SOLIDARITE PRIORITAIRE

2.1 Gense

L'antcdent du FAC

En 1959, au moment o s'organisait l'indpendance des pays d'Afrique subsaharienne coloniss par la France, un "Fonds d'aide et de coopration", le FAC, a t cr3 pour financer les oprations dans les pays avec lesquels taient noues de nouvelles relations de coopration bilatrales4. Le ministre de la coopration (ce sera d'abord un secrtaire d'tat aux relations avec les tats de la Communaut) est ordonnateur principal du Fonds et il dispose des missions d'aide et de coopration dans les pays partenaires pour la mise en uvre des oprations. Le FAC va fonctionner pendant 40 ans, mais avec un largissement progressif de son champ d'action (voir schma ci-dessous), bien au-del de l'Afrique, pour traduire une volont de faire progressivement de laide au dveloppement un instrument de l'ensemble de la politique trangre de la France.

La rforme de 1998-1999

La rforme de ce dispositif de coopration est annonce en conseil des ministres en fvrier 1998. Le Comit interministriel de la coopration internationale et du dveloppement (CICID) est cr en 19985 puis, au 1er janvier 1999, les missions d'aide et de coopration sont transformes en services de coopration et daction culturelle (SCAC) au sein des

3 Dcret n 59-462 du 27 mars 1959 et dcret n 59-887 du 25 juillet 1959 4 Le Fac prenait la suite du "Fonds dinvestissement et de dveloppement conomique et social" (1947-1959) 5 Dcret n 98-66 du 4 fvrier 1998


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ambassades, sous lautorit directe de lambassadeur6. Les ministres des Affaires trangres et de la Coopration sont runis. La Direction du dveloppement du Ministre de la Coopration et la Direction gnrale des relations culturelles, scientifiques et techniques (DGRCST) du MAE sont fusionnes dans la Direction gnrale de la coopration internationale et du dveloppement (DGCID) cre au sein du nouvel organigramme du MAE. Par ailleurs, un organe consultatif, le Haut Conseil de la coopration internationale (HCCI) est galement cr. Dans le mme temps une redfinition du FAC est annonce ainsi que la cration d'une Zone de solidarit prioritaire (ZSP), dfinie comme un ensemble de pays dans lesquels laide publique, engage de manire slective et concentre peut produire un effet significatif et contribuer un dveloppement harmonieux des institutions, de la socit et de lconomie. La dfinition de son contour exact est la charge du CICID.

Le dcret de 2000 crant le FSP

Le Dcret n2000-880 du 11 septembre 2000 "relatif au fonds de solidarit prioritaire du ministre des affaires trangres" cre ce nouvel instrument qui se substitue au FAC. Suivant l'article 1 de ce dcret, le FSP "est charg de contribuer au dveloppement des pays figurant dans la zone de solidarit prioritaire (...), par le financement, sous forme de dons, de projets et programmes dinvestissements matriels et immatriels, dans les domaines institutionnel, social, culturel et de recherche. Il peut financer, titre exceptionnel, des oprations daide et de coopration situes le cas chant hors de la zone de solidarit prioritaire." Ce mme dcret cre un conseil dorientation stratgique du fonds de solidarit prioritaire (COS), qui comporte des lus, et un comit des projets, interministriel, charg dmettre un avis pralable sur les projets et programmes financs par le fonds.

La ZSP

La ZSP comporte 61 pays en 1999-2000 puis, la liste officialise l'issue de la runion du 14 fvrier 2002 du CICID en retiendra 55.

Encadr 2 - Liste des pays de la ZSP au 14 fvrier 2002

Les pays prsents sur la liste du 14 fvrier 2002 sont les suivants : Proche et Moyen-Orient : Liban, Territoires palestiniens, Ymen. Afrique du Nord : Algrie, Maroc, Tunisie, Afrique sub-saharienne et Ocan Indien : Afrique du Sud, Angola, Bnin, Burkina, Burundi, Cameroun, Cap-Vert, Centrafrique, Comores, Congo, Cte d'Ivoire, Djibouti, rythre, thiopie, Gabon, Ghana, Gambie, Guine, Guine-Bissau, Guine quatoriale, Kenya, Liberia, Madagascar, Mali, Mauritanie, Mozambique, Namibie, Niger, Nigeria, Ouganda, R.D.du Congo, Rwanda, Sao Tom-et-Principe, Sngal, Sierra Leone, Soudan, Tanzanie, Tchad, Togo, Zimbabwe. Asie : Cambodge, Laos, Vietnam titre provisoire : Afghanistan Carabes : Cuba, Hati, Rpublique dominicaine.

6Dcret n 18-1238 du 21 dcembre 1998.



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Amrique latine : Suriname Pacifique : Vanuatu

Le schma ci-dessous reprsente l'volution du champ couvert par le FAC (gris fonc), puis, aprs la rforme, la ZSP couverte par le FSP (gris clair).


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55 pays partir de 2002

37363534

22232425 pays 26

1917 pays

1959 1963 1973 1976 1985 1994 1999 2013

14 pays

1960 1970 1980 1990 2000 2010

60

50

40

30

20

10 18

Nom

bres

de

pays

Sur la priode 2000-2012, 63 pays diffrents ont bnfici du FSP

Bnin, Burkina-Faso, Cameroun, Centrafrique, Congo, Cte-d'Ivoire, Gabon, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, Sngal, Tchad, Togo

+ Burundi, Rwanda, RDC

+ le Maurice

+Hati

+ Cap-Vert, Guine-Bissau, Sao Tom

et Principe + Guine-

quatoriale

+ Comores

+ DjiboutiGambie

+ Guine

+ Angola, la Dominique, Grenade, Mozambique, Saint-Vincent et Grenadines, Sainte-Lucie,

Seychelles

+ N

amib

ie

+ C

ambo

dge

Evolution du primtre de l'aide projet de la coopration franaise depuis sa cration

(Pour les pays dont le nom a chang, le nom actuel est utilis)

FSPFAC

Sources : - Andr Lewin : "Les acteurs de la politique africaine de la France", Gopolitique africaine (Paris), n 4, novembre 2001, p.242- Site Diplomatie.gouv.fr - Relevs des conclusions des runions du CICID - Information contenues dans SARAFINA et TIDEJ-FSP

16 Pays pauvres prioritaires dans lesquels la France concentrera la moiti des subventions de lEtat (CICID 2013) : Bnin, Burkina-Faso, Burundi, Djibouti, Comores, Ghana, Guine, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, Rp. centrafricaine, Rp. dmocratique du Congo, Tchad, Togo, Sngal

+ V

ietn

am

61 pays en

1999

Zone de solidarit prioritaire

Figure 3 - volution du primtre de laide projet de la coopration franaise depuis sa cration



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2.2 Conception initiale

2.2.1 Principes gnraux et dfinition du Fonds de solidarit prioritaire

Dans le "Mmorandum de la France au CAD", d'avril 2000, sont exposs les grands principes qui ont prvalu pour la rforme du dispositif de l'aide qui s'effectue cette poque (voir encadr ci-dessous).

Encadr 3 - Principes de rforme du dispositif de laide franaise, Mmorandum de la France au CAD (04/2000)

- le monde en dveloppement nest pas uniforme (...) et l'aide doit sadapter aux besoins des pays (...).

- la France doit concentrer ses moyens bilatraux daide au dveloppement sur un nombre limit de pays, pour amliorer son efficacit et le Gouvernement a donc choisi de concentrer laide bilatrale dans une Zone de solidarit prioritaire. Hors de cette zone, la France privilgiera le canal multilatral et restera prsente par des relations de coopration bilatrale cibles dans les domaines scientifiques, culturels, techniques ou conomiques.

- lorientation des politiques de coopration internationale ncessite des dcisions rgulires du Gouvernement : Le Comit Interministriel de la Coopration et du Dveloppement est cr pour dcider des grandes orientations de la politique franaise de coopration.

- le dialogue avec la socit civile doit tre reconnu institutionnellement, notamment pour llaboration des politiques daide. Le Haut Conseil de la Coopration Internationale est cr cet effet.

- lvaluation des politiques daide doit tre au cur du dispositif : un groupe de travail interministriel est charg dvaluer les politiques de coopration et leur mise en uvre au travers des diffrents instruments de laide. Il rapporte au CICID.

Laide de la France dans la zone de solidarit prioritaire sera mise en uvre selon des principes qui privilgient, notamment, une logique de projet : dans un souci defficacit de la Coopration, les projets et programmes de coopration pour le dveloppement sont slectionns en fonction de leurs mrites propres. Cette mesure permettra dviter les logiques dabonnement en excluant toute programmation ex ante. Les mthodes et les objectifs des instruments bilatraux de coopration ont t rforms pour sadapter aux nouvelles orientations. Au sein de la Zone de solidarit prioritaire, la coopration franaise repose principalement sur lAgence franaise de dveloppement, sur le Fonds de solidarit prioritaire et sur la coopration technique. Elle permet ainsi de lutter contre la pauvret sur trois fronts : celui de lconomie, du social et de lorganisation de la socit.


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Ce mme document dfinit le Fonds de solidarit prioritaire en voici un extrait ci-dessous :

Encadr 4 - Dfinition du FSP, Mmorandum de la France au CAD (04/2000)

"Le Fonds de solidarit prioritaire du ministre des Affaires trangres est l'instrument de coopration avec les pays de la zone de solidarit prioritaire dans l'ensemble des domaines institutionnels et de souverainet. (...). Il a vocation tre mobilis en faveur du dveloppement institutionnel (dveloppement des capacits nationales, secteurs de souverainet...), du dveloppement social, culturel et de la recherche. La France apporte ainsi son soutien la conception et la mise en uvre des politiques sectorielles de dveloppement pour l'Etat et pour la socit. Le Fonds de solidarit prioritaire est mobilisable dans tous les pays de la zone de solidarit prioritaire. Il intervient uniquement sous forme de dons. Les interventions du Fonds sont slectionnes selon les mrites propres chaque projet, sans rgle d'attribution automatique par pays. Les projets du Fonds font l'objet d'une contractualisation sur la base d'objectifs prcis, dans un cadre pluriannuel, entre la France et le ou les pays partenaires de chaque projet. Cette disposition garantit l'engagement de la France et de ses partenaires autour d'un projet de dveloppement qui comporte les critres ncessaires son valuation finale pendant toute sa dure. Le FSP est un instrument privilgi de partenariat :

- avec les tats et les organismes Inter-tats. Sa vocation institutionnelle concernant l'ensemble des structures nationales (Ministres, collectivits territoriales, tablissements publics, organismes inter-tats) se traduit par une ncessaire responsabilisation de ces structures dans la mise en uvre de projets prpars en troite collaboration.

- avec les autres bailleurs de fonds et la socit civile. Ncessairement concerns par les volutions institutionnelles touchant aussi bien les domaines de souverainet et de dfense des droits de l'homme (dcentralisation, justice, scurit...) que les domaines sociaux (sant, ducation, eau et environnement, dveloppement des capacits nationales...). En ce sens le FSP contribue la rationalisation de l'aide et a conduit, notamment sur le terrain, une troite concertation avec les autres bailleurs de fonds et des cofinancements comme ceux intervenus, par exemple, en faveur de l'UNICEF, du FNUAP, de l'OIT, de l'OMS.

Le FSP est un instrument privilgi de lutte contre la pauvret,

- soit directement travers ses oprations dconcentres et de fonds social de dveloppement ddis pour l'essentiel la socit civile, ou son appui direct aux organisations non gouvernementales et la coopration dcentralise.

- soit indirectement par l'impact recherch dans tous les secteurs, principalement dans ceux de l'ducation et de la sant en faveur des plus dmunis, du genre et de l'enfance."



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2.2.2 Objectifs, nature des projets, des bnficiaires et des financements

Objectifs du FSP

Suivant son dcret de cration7, le FSP doit "contribuer au dveloppement des pays figurant dans la ZSP, par le financement, sous forme de dons, de projets et programmes dinvestissements matriels et immatriels, dans les domaines institutionnel, social, culturel et de recherche" Si l'on se rfre la circulaire d'application du dcret n 2000-880 du 11 septembre 2000 relatif au FSP, les projets et programmes du FSP sont principalement consacrs au renforcement de l'tat de droit et des capacits nationales et locales, l'intgration rgionale, l'amnagement du territoire et la gestion des ressources naturelles, au dveloppement communautaire, la lutte contre les discriminations de toutes natures, l'ducation et la sant publique, la jeunesse et aux sports, la promotion de la langue franaise, la culture et la recherche.

Nature des projets ou programmes

Suivant les termes de cette mme circulaire, les caractristiques d'un projet ou programme susceptible d'tre financ sur le Fonds sont les suivantes :

- il constitue une opration cohrente fonde sur une dmarche partenariale ;

- il est pluriannuel car il tient compte des rythmes et des contraintes du travail en partenariat ;

- il vise un ou plusieurs objectifs prcis, dfini(s) l'avance et mesurable(s), atteindre selon un calendrier tabli, et qui correspondent une politique d'intrt gnral ;

- il mobilise un ensemble coordonn d'actions et de moyens ; - ses rsultats attendus sont clairement identifiables ; - il prvoit son terme sans appui supplmentaire du FSP.

Bnficiaires

Les bnficiaires des projets et programmes du Fonds sont des personnes morales : administrations d'tat, collectivits locales, associations, fondations, tablissements publics de toute nature, groupements publics ou privs d'intrt gnral, syndicats, organisations professionnelles, entreprises, organisations multilatrales, rgionales ou sous rgionales.

7Dcret n2000-880 du 11 septembre 2000 relatif au fonds de solidarit prioritaire du ministre des affaires trangres.


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Nature des financements

Le FSP finance des investissements corporels (travaux de construction, d'amlioration ou de rparation, installations techniques, matriels...) ou des investissements incorporels (tudes, logiciels, recherches...). La nature de ses interventions consiste principalement en des dpenses d'expertise, conseil, formation, tudes, ingnierie, prospective, valuations, appui la recherche, l'innovation et la cration, sans exclure un volet matriel d'accompagnement (quipement, fournitures). Les dpenses connexes doivent tre limites aux dpenses indispensables la mise en uvre du projet, l'exclusion de dpenses de fonctionnement caractre rcurrent ou dpassant l'objet ou la dure du projet. L'Ambassadeur, ordonnateur secondaire, peut se voir attribuer, aprs avis du comit des projets du Fonds, une dotation de crdits destine au financement de micro-projets de dveloppement caractre social, culturel ou de lutte contre la pauvret, d'initiative et de mise en uvre locale. Les oprations ne correspondant pas une logique de projet de coopration au dveloppement telle que dfinie ci-dessus, ne sont pas ligibles un financement sur le Fonds. Ainsi, aucune dpense destine couvrir l'activit propre des services de l'tat l'tranger ne peut tre impute sur le Fonds.

2.2.3 Types de projet et modalits de mise en uvre

Types de projets

Les projets financs par le FSP appartiennent l'une des catgories suivantes :

- projets "Pays" : projets bilatraux contribuant au dveloppement d'un pays partenaire ;

- projets "inter-tats" : projets bnficiant un groupe d'tats dtermin, runis le plus souvent dans une organisation intergouvernementale (par exemple OHADA, ASECNA) ;

- projets "mobilisateurs" : projets contribuant l'laboration de politiques sectorielles de dveloppement (par exemple, lutte contre le sida, culture et patrimoine, sport, femmes et dveloppement...), notamment par l'entremise d'oprations pilotes.

Modalits de mise en uvre

La mise en uvre des projets et programmes, et des crdits correspondants, peut tre confie l'administration centrale, l'Ambassadeur, l'tat bnficiaire ou l'organisme intergouvernemental bnficiaire, selon le choix de l'ordonnateur principal, aprs avis du comit des projets.



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2.2.4 Pilotage stratgique et approbation des projets En mme temps que le FSP, le dcret n2000-880 a cr un Conseil d'orientation stratgique (COS) et un comit des projets. Le Conseil dorientation stratgique du FSP met des avis et formule des recommandations sur les stratgies de coopration dans lesquelles sinscrivent les projets et programmes financs par le fonds, sur les principes demploi des crdits du fonds, sur lutilisation des crdits du fonds par secteurs dactivits et par zones gographiques, sur la coordination des interventions du fonds avec celles de lAgence franaise de dveloppement et des principaux oprateurs de laide publique franaise au dveloppement, sur la politique dvaluation des projets et programmes du fonds, sur llaboration et la diffusion des informations relatives au fonctionnement et aux ralisations du fonds (article 2).

Encadr 5 - Le COS : membres et modalits de fonctionnement, Dcret n2000-880

Le COS comprend (article 3 du dcret) : - Le ministre charg de la coopration et du dveloppement, prsident ; - Deux dputs dsigns par lAssemble nationale ; - Deux snateurs dsigns par le Snat ; - Le secrtaire gnral du ministre des Affaires trangres, le directeur

gnral de ladministration, le directeur gnral de la coopration internationale et du dveloppement et le directeur des affaires conomiques et financires au ministre des Affaires trangres ;

- Le directeur du Trsor, le directeur du budget et le directeur des relations conomiques extrieures au ministre de lconomie, des finances et de lindustrie ;

- Le directeur gnral de lAgence franaise de dveloppement ; - Deux personnalits qualifies nommes par dcret du Premier ministre pour

trois ans. Le COS se runit au moins deux fois par an, sur convocation de son prsident. Le secrtariat du conseil est assur par la DGCID au ministre des Affaires trangres.

Suivant l'article 4 du dcret, il est cr un comit des projets du FSP, charg dmettre un avis pralable sur les projets et programmes financs par le fonds. Il est rgulirement tenu inform de leur excution et, lorsqu'elle a t effectue, de leur valuation.


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Encadr 6 - Le comit des projets : Membres et modalits de fonctionnement, dcret n2000-880

Le comit des projets comprend : - Un prsident dsign par le ministre des affaires trangres ; - Les directeurs et chefs de service de la DGCID au MAE, ou leurs

reprsentants ; - Le directeur des affaires budgtaires, administratives et financires au MAE,

ou son reprsentant ; - Trois reprsentants du ministre charg de lconomie, des finances et de

lindustrie ; - Un reprsentant du ministre charg de lemploi et de la solidarit ; - Un reprsentant du ministre de la justice ; - Un reprsentant du ministre charg de lducation ; - Un reprsentant du ministre charg de la recherche ; - Un reprsentant du ministre de lintrieur ; - Un reprsentant du ministre charg de lenvironnement ; - Un reprsentant du ministre charg de la culture ; - Un reprsentant du ministre charg de la fonction publique ; - Un reprsentant du ministre charg de lquipement ; - Un reprsentant du ministre charg de lagriculture et de la pche ; - Un reprsentant du directeur gnral de lAgence franaise de

dveloppement.

Le contrleur budgtaire du ministre des Affaires trangres participe aux runions du comit des projets. Le comit des projets se runit sur convocation de son prsident. Il invite ses dlibrations, en qualit de rapporteurs, les reprsentants des services du MAE responsables de llaboration et de la mise en uvre des projets et programmes inscrits son ordre du jour. Son secrtariat est assur par la DGCID au MAE.

2.2.5 La rforme comptable concomitante Au moment o le FSP se met en place, une rforme des procdures comptables ltranger est en cours8 et doit s'achever au 31/12/2003. Alors que les projets du FAC avaient utilis les agences de la Caisse centrale de coopration conomique (CCCE, ancien nom de l'AFD) comme payeur dans les pays en dveloppement, la rforme comptable organise une intgration des dpenses du FSP dans le circuit du Trsor Public9. L'article 6 du dcret n2000-880 prvoit que le rseau du Trsor public excute les oprations relatives aux projets financs sur les crdits du fonds de solidarit prioritaire inscrits au budget du ministre des Affaires trangres. 8 Circulaire interministrielle du 27 dcembre 1996. 9 La circulaire interministrielle du 5 aot 1997 est venue complter, sur ce point, celle du 27 dcembre 1996.



31

Au dbut des annes 2000, les "mises en uvre locales" font l'objet de dlgations de crdits sur le Titre VI (68-91-10) et s'excutent donc comme des dpenses d'investissement (Notification dautorisation de programme affect - NAPA et crdits de paiements). Mais comme la rforme des procdures comptables l'tranger n'est pas termine une priode transitoire est prvue au cours de laquelle les dpenses des nouveaux projets intressant un pays entrant dans la rforme sont dsormais gres par le rseau du Trsor public tandis que les projets anciens continuent d'tre grs par l'AFD.

2.2.6 Les responsabilits dans la mise en uvre des projets du FSP Le ministre est l'ordonnateur principal. Il est responsable de la gestion budgtaire du FSP. Il met les autorisations daffectation de programme (AAP) et les NAPA, met en place les CP, engage et ordonnance les dpenses des services centraux. Il clture les projets leur achvement et rintgre les soldes des autorisations de programmes (AP). Le COS est l'instance de pilotage stratgique et de redevabilit (prsence d'lus). Le comit des projets assure une information et une coordination interministrielle. Au niveau de la DGCID, le bureau du FSP assure le secrtariat du comit d'examen, du comit des projets et du conseil d'orientation stratgique ainsi que la gestion administrative des projets. Les bureaux sectoriels contribuent l'instruction des projets en concertation avec les postes. Ils assurent la coordination technique. Ils suivent et valuent la ralisation des projets. Deux matres-documents servent de support pour l'identification et la formulation des projets : la fiche de prise en considration (FPC), document lger (5 7 pages) qui sert apprcier la pertinence d'une ide de projet au dpart, et le rapport de prsentation qui permet de dcrire compltement le projet et les modalits envisages pour sa ralisation (de 40 60 pages). Prpars par les postes avec leurs partenaires (projets-pays) et par les services (projets inter-Etats et mobilisateurs), ces documents sont d'abord valus par un comit d'examen interne prsid par le Cabinet du Ministre. Ce n'est que lorsque la FPC d'un projet a t accepte en comit d'examen que le travail plus lourd de prparation du rapport de prsentation peut commencer. Les CD/FSD bnficient d'une procdure simplifie qui les dispense de la FPC pralable. Les projets slectionns en comit d'examen sont ensuite prsents devant le comit des projets. L'ambassadeur est ordonnateur secondaire. Il reprsente l'tat auprs du partenaire. Il est responsable de l'emploi des crdits et de la ralisation des projets. Il est la personne responsable des marchs, il tient une comptabilit des engagements, liquide et mandate les dpenses.


32

SOFRECO

Dans le cadre d'une dlgation plus ou moins tendue de l'ambassadeur, le SCAC10 est charg de la mise en uvre des projets. Il reprsente le Poste auprs du partenaire et participe au comit de pilotage du projet. Il suit et encadre l'activit de l'assistance technique. Il prvoit, organise, et prpare, les actes de gestion administrative et comptable ncessaires la ralisation des projets Les assistants techniques participent la ralisation des projets; sous l'autorit du Poste, et en troite collaboration avec les agents dsigns par le partenaire, ils programment, organisent et ralisent les actions ncessaires la mise en uvre des projets. Ils n'ont pas qualit pour engager comptablement et juridiquement les dpenses. Ils peuvent certifier le service fait, ils peuvent tre dtenteurs temporaires de biens acquis dans le cadre du projet. Le comptable secondaire reprsente le Trsor Public franais. ce titre il paie les dpenses locales des projets conformment aux rgles de la comptabilit publique. Dans les pays sans comptable secondaire, le rgisseur diplomatique et consulaire assure cette fonction pour le compte de la Trsorerie gnrale pour ltranger (TGE).

2.3 Description des volutions sur la priode et situation actuelle

Le chronogramme prsent page suivante dcrit les principaux vnements qui ont marqu la vie du FSP. L'analyse de l'volution montre qu'aprs des efforts de consolidation en dbut de priode, plusieurs vnements majeurs sont venus dstabiliser le FSP en cours de priode. Puis, aprs une priode sans changement du dispositif ( partir de 2004), des modifications interviennent en 2010, 2012 et 2013.

10 partir de 2010 les ASI recevront la mme dlgation pour les projets scurit (voir section 2.3 ci-dessous).



33

Figure 4 - Chronogramme rtrospectif de la vie du FSP

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

11/9 Dcret n 2000-880 relatif au FSP du MAE

15/11 et 20/12

11/9 17/12

11/2 25/628/3 5/11

18/2 30/1123/6

13/1 26/10

02/7

12/4 30/6

8/11

26/4 12/9

28/6 4/12

9/3 9/11

14/6

19/3 16/6 16/4 9/7

19/11

1/4 22/7

3/11

20/6

18/10 3/4 9/72/5 20/11

3/12

+consultation domicile pour projet urgent le 15/615/2 Consultation domicile

Consultation domicile le 24/09

Vade-mecum FSP Juin

13/2 25/1 30/325/31re 2me 3me 4me

13/2 25/1 30/325/31re 2me 3me 4me

Chronogramme rtrospectif de la vie du FSP

22/6 14/1214/22me 3me 4me 5me 7 8me 9me 10me 31/7/13

5/125/6

20/7 19/66

18/5

6/12 circulaire d'application du dcret

1/1/2002 gnralisation de la rforme comptable

Nov. Session de formation des membres du Comit d'examen

A partir de 2006, mise en application de la Loi organique relative aux lois de finance (LOLF)

1999- Cration de la DGCID Transformation de la DGCID en DGM en mars

1/1 Transfert du financement des initiatives ONG du MAE l'AFD

1- Textes de cration et lments du contexte

2- Runions CICID

3- Runions COS

4- Runions du comit des projets

Nouveau guide de l'valuation Sept.Stages d't (MAE) la

prparation des projetsStages rgionaux

la prparation et la gestion des projets

Dcision de transfert de certains domaines d'intervention du FSP l'AFD

Nov. Mise en place du COS AFD

5- Formations FSP et documents de support

Mode d'emploi CEPInstruction CD/FSD

Guide des projets

Documents de stratgie-pays Documents cadres de partenariat DCP rforms

Adoption Document-cadre de coopration au dveloppement


34

SOFRECO

2.3.1 Des efforts de consolidation en dbut de priode En dbut de priode, de nombreux efforts sont faits pour faciliter la transition du FAC au FSP et amliorer l'efficience et l'efficacit du nouvel instrument. Un nouvel agent est affect au Bureau du FSP, des sminaires d'information et des stages de formation sont organiss.

Encadr 7 - Formations FSP entre septembre 2003 et aot 200411

" (...) le Dpartement a dcid (...) d'organiser, Paris et dans les postes, des stages ayant pour objectifs d'apprendre concevoir et mettre en uvre des projets de qualit, conformes aux instructions et recommandations des instances comptentes. (...) Initie au cours des annes 2000 2003, cette activit de formation, mene en troite collaboration entre la DGCID (CRH et Bureau du FSP) et la DRH (Dpartement de la formation), a connu un certain dveloppement pendant l'anne 2003-2004, du fait notamment de l'affectation au bureau du FSP d'un agent supplmentaire."

Entre septembre 2003 et aot 2004, 49 journes de formation sont organises, rassemblant au total 202 participants. Une formation est galement organise pour les membres du comit d'examen (interne) des projets pour faciliter la lecture des documents qui leur sont soumis.

Des efforts sont galement faits pour matriser/adapter les applications informatiques. Cette question dpasse le simple FSP puisque les applications concernent l'ensemble des oprations du MAE et galement celles qui sont conduites avec les Finances en utilisant des applications ddies. Des passerelles de communication sont mises en place entre les postes et la centrale et, durant une priode, des disquettes de donnes sont mme changes mensuellement.

11Note DGCID/SME/PAF/FSP du 02/11/2004.



35

Paralllement, les formats des documents utiliss pour la prparation des projets (fiche de prise en considration et rapport de prsentation) sont revus et deux modes d'emploi sont prpars, l'un relatif la gestion du cadre d'excution prvisionnel des projets12, l'autre pour la conception et la mise en uvre des CD/FSD13. Un "Guide sur la mthode de projet et les projets financs sur Fonds de solidarit prioritaire" est tabli, destin principalement aux assistants techniques affects sur les projets. Ce document, diffus sous forme papier, n'est plus disponible depuis plusieurs annes14. Il prsentait l'information ncessaire la conception d'un projet, l'laboration d'une fiche de prise en considration, la rdaction d'un rapport de prsentation, la ralisation ou l'valuation d'un projet financ sur le Fonds de solidarit prioritaire. Cependant, pour l'ensemble des procdures et rgles de gestion des crdits des projets FSP, le seul document disponible en dbut de priode reste le "Guide de la gestion locale", document trs complet, mais datant de la priode du FAC et qui n'a pas t actualis. Un travail de refonte de ce guide, pour en faire un manuel des procdures du FSP est envisag en 2003-2004, mais n'est finalement pas ralis. C'est en 2010 seulement qu'est cr un Vade-mecum du FSP15, qui n'est pas aussi dtaill que le guide de la gestion locale sur les procdures de gestion. En fin de cette premire priode, les procdures de modification des projets en cours de mise en uvre sont allges, ce qui donne au FSP une souplesse qui lui tait ncessaire. Le Conseil d'orientation stratgique se runit 4 fois, en 2001, 2002, 2003 et 2004, puis ne se runit plus. Le comit des projets s'est runi rgulirement, 39 fois sur la priode 2000-2012, avec un rythme d'au moins 3 runions par an jusqu'en 2007 et de 2 runions depuis 2011.

2.3.2 Une grave crise financire qui culmine en 2004 L'extrait, prsent ci-dessous, d'une note dressant l'tat des lieux du FSP en mai 200416, permet de rappeler la nature et l'importance de cette crise.

12 Circulaire n 2471 du 2 aot 2004 relative la gestion du cadre d'excution prvisionnel des projets (CEP). 13 Nouvelle instruction relative aux enveloppes de crdits dconcentrs/ Fonds Social de Dveloppement (CD/FSD) du 2/8/2004. 14 Il doit en exister encore quelques exemplaires car il est mentionn dans les rponses l'enqute courriel. 15 Le Fonds de Solidarit Prioritaire - Loutil projet du ministre des Affaires trangres et Europennes, Vade-mecum FSP, SPR/RES/Pole appui financier/Juin 2010, 34p. 16 Note CID/SME/PAF du 26/5/2004, Le Fonds de Solidarit prioritaire. tat des lieux, Annexe 3 p 27.


36

SOFRECO

Encadr 8 - Le FSP : tat des lieux, Note CID/SME/PAF du 26/5/2004, Annexe 3 p 27

Le dcrochage entre les autorisations de programme et les crdits de paiement du FSP a dbouch sur une crise majeure. Dans le contexte de rforme et de mise en place dun nouvel instrument, limpact de lcart entre les crdits de paiement et les autorisations de programme cumul au cours des dernires annes a t retard mais son importance nen est pas moindre. Le contexte de restriction et de rgulation budgtaires la aggrav.

Pendant quelques annes, le dficit des crdits budgtaires a pu tre combl partiellement par la trsorerie de lAFD (38 M en 1999, 29 M en 2000), gestionnaire jusquen 2002, de la majorit des projets.

Lentre de nouveaux pays dans la ZSP sest traduite par linstruction de projets dont la mise en uvre a t plus lente que dans les pays relevant du FAC mais cette lenteur na fait que retarder lexpression des besoins de crdits de paiement.

On observe que les autorisations de programmes se dcaissent un niveau et un rythme variable. Le calcul effectu "en masse" par le bureau du FSP fait ressortir qu'une AP se consomme en moyenne hauteur de 91 % de son montant total, les dpenses tant rparties raison de 9.5, 26.5, 25, 20 et 10 % par an, entre la date de dbut et celle d'achvement des projets. On peut dduire partir de ce calcul le montant annuel des besoins de CP. Le retard observ dans l'excution des projets a temporairement masqu la crise alors qu'elle tait mcaniquement porte en germes par ce "dcrochage" entre AP et CP (voir graphique ci-dessous).

Par ailleurs, ladaptation du FSP des formes dintervention exigeant des rythmes de dcaissement plus rapide a aggrav la tendance.

Au total, le dficit cumul des crdits de paiement en 2004, slve environ 150 M dont ltalement nest possible que si le chapitre 68-91 dispose dune dotation adapte et suprieure celle quil a connu depuis la cration du FSP.

La dotation exceptionnelle de 50 M alloue en conseil restreint du 10 mars 2004 va permettre de faire face aux situations les plus difficiles. Elle gnre une "inversion" momentane de la courbe des CP par rapport celle des besoins calculs sur la base cite ci-dessus.

Pour l'avenir, il convient de rtablir un niveau de crdits de paiement rpondant aux besoins des chances en arrirs et venir, soit un abondement exceptionnel sur trois ans permettant de rsorber les arrirs et une remise niveau en loi de finances initiale."

90

140

190

240

1999

2000

2001

2002

2003

2004

AAP

BCP(thoriques)CP



37

2.3.3 Une baisse concomitante des effectifs de l'assistance technique

Tableau 1- volution des ETI sur la priode 2001-201317

Zones gographiques 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

AM 128 148 139 123 115 108 115 94 79 82 75 67 56 ANMO 218 238 222 217 193 198 195 171 150 150 133 119 112

AS 141 190 181 165 158 164 146 133 118 123 102 95 82 DAOI 1 769 1 546 1 363 1 232 1 073 1 074 889 740 611 598 503 443 348 DUE 68 149 133 144 135 158 161 152 122 133 108 105 81 EUC 139 75 73 72 68 66 70 58 55 53 46 37 34 Total 2 463 2 346 2 111 1 953 1 742 1 768 1 576 1 348 1 135 1 139 967 866 713

Selon la cellule des emplois de la DGM, la rduction du nombre dexperts du MAE est lie trois facteurs :

- des transferts demplois lAFD pour un total de 410 postes de 2006 2012 en parallle aux transferts de comptences lagence (dcisions des CICID de juillet 2004 et de mai 2005) ;

- labandon progressif de la coopration de substitution ;

- les suppressions deffectifs du ministre. Lexpertise technique internationale a t, ces dernires annes, la variable dajustement permettant dabsorber une grande partie des contraintes en ETP, notamment dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) et de la modernisation de laction publique (MAP). Elle est encore souvent considre comme susceptible de gnrer des conomies supplmentaires. En 2014, les suppressions dETI devraient slever une quarantaine dquivalent temps plein (ETP).

Au plan sectoriel, prs de 40% des experts interviennent dans le domaine de la gouvernance (appui la mise en place de rformes institutionnelles, ingnierie administrative, conception de politiques de dveloppement en liaison avec les bailleurs de fonds multilatraux, laboration de politiques

17Source : Cellule des emplois, DGM.

ETI

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013


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SOFRECO

de lutte contre la pauvret). La part restante se rpartit entre enseignement suprieur/recherche et culture/francophonie. Au plan gographique, les experts continuent tre concentrs dans la zone dAfrique subsaharienne avec la moiti des effectifs. En 2012, il y avait 105 ETI affects dans des projets du FSP : 66 ETI dans des projets-pays, 37 ETI dans des projets-mobilisateurs et 2 dans des projets Inter tats.

2.3.4 Le transfert d'une partie des projets l'AFD Lors de sa runion du 20/07/2004, le CICID a dcid un transfert vers l'AFD d'une partie des projets et de l'assistance technique auparavant grs par le MAE. Le relev des conclusions de cette runion en prcisait les principes et les modalits (p. 6 et 7) :

Encadr 9 - Principes et modalits du transfert dune partie des projets du MAE lAFD18

"Sagissant des oprations de dons actuellement gres par le Fonds de solidarit prioritaire, le ministre des Affaires trangres et lAFD interviendront respectivement dans les secteurs suivants : - MAE : soutien ltat de droit, la rforme de ltat, la gouvernance

institutionnelle et financire et la dfinition des politiques publiques ; soutien la coopration dcentralise et non gouvernementale ; appui la francophonie et lenseignement du franais ; coopration culturelle et scientifique ; formation et enseignement suprieurs ; recherche.

- AFD : agriculture et dveloppement rural ; sant et ducation de base ; formation professionnelle ; environnement ; secteur priv ; infrastructures et dveloppement urbain.

Le calendrier de mise en place de la rforme, qui sera progressive, (...) reposera sur les principes suivants : - une revue conjointe du portefeuille doprations en cours sera effectue par le

ministre des Affaires trangres et lAFD, afin de dterminer les projets susceptibles dtre repris par lAFD et ceux dont la mise en uvre sera acheve par le MAE. (...)

- Pour lensemble des secteurs transfrs lAFD, lobjectif est deffectuer la dlgation dactivit en 2005 pour les nouvelles oprations.

(...) La rpartition entre lAFD et le MAE en matire dassistance technique sera la suivante : - relvent du ministre des Affaires trangres, le conseil aux gouvernements

trangers (notamment, les assistants techniques placs directement auprs de membres de gouvernements), lassistance technique dans les domaines de la gouvernance institutionnelle et financire, la dfinition des politiques publiques, ltat de droit, la rforme de ltat, la coopration culturelle et scientifique, lappui la francophonie et lenseignement du franais, la formation et lenseignement suprieurs, la recherche.

- dans les secteurs grs par lAFD, lassistance la ralisation de projets et programmes sera mise en uvre par lAgence (...)"

18runion du CICID, 20/07/2004.



39

Aprs inventaire et transfert, le FSP s'est trouv amput de 64 projets reprsentants 140 M19. Tous les projets transfrs taient des projets-pays.

Plus tard, dans le cadre de la RGPP 2009, le transfert du cofinancement des "initiatives ONG" du MAE lAFD a t galement dcid. Il n'y a plus eu de projets de soutien aux ONG sur financement du FSP aprs 2008.

2.3.5 Une profonde modification des modalits de traitement budgtaires et comptables du FSP Alors que le caractre d'investissements pluriannuels des financements du FSP tait reconnu par le MINEFI au moment de la cration du FSP, et durant les premires annes de son fonctionnement, ce qui se traduisait concrtement par le fait que les autorisations de programme (AP) non engages taient reportables aux annes suivantes, cette qualification a t remise en question avec le passage la LOLF qui a modifi la conception et la pratique de la pluri annualit. Avec la LOLF, les autorisations d'engagements (AE, qui ont remplac les AP) doivent tre engages dans l'anne et ne sont pas reportables20 tandis qu'une gestion pluriannuelle des AE se superpose la gestion budgtaire annuelle, pour permettre une programmation pluriannuelle des projets. Les implications de cette modification sur les pratiques de programmation financire et de gestion budgtaire du FSP n'ont pas t mesures immdiatement et le MAE s'est trouv en dfaut avec des quantits d'AE non engages qu'il estimait reportables, ce que la Direction du budget refusait en application des nouvelles rgles de la LOLF. Notamment, le FSP pratiquait des engagements dits "gnriques", consistant bloquer sur une ligne le montant des dpenses prvues pour un projet ds lors que la convention de financement avait t signe avec le pays partenaire, tandis que les seuls engagements pris en compte par la DB sont ceux qui crent rellement un engagement juridique prcis vis--vis d'un tiers identifi dans CHORUS. Cette situation a t complique et prolonge du fait de l'utilisation, pour la gestion du FSP, d'applications informatiques qui ne communiquaient pas entre elles. De nombreuses discussions ont eu lieu, le MAE dfendant le principe d'un report des AE non consommes tandis que le Budget tait intransigeant par rapport aux rgles de la LOLF et tentait d'imposer un rapprochement des AE et des CP. Devant l'impossibilit, pour la DGM, de parvenir rapidement adapter son dispositif et ses pratiques aux nouvelles rgles, et avec le risque que le FSP ne perde une partie substantielle des AE qui lui avaient t attribues, des drogations ont t accordes pour une priode provisoire. Une note du 07/02/2012 de la Direction du Budget prcise les modalits de traitement budgtaires et comptables du FSP21 :

19 Rapport dfinitif d'audit n2010-05 - Audit partenarial du processus Interventions - "dons -projets de dveloppement" - 9 Novembre 2010 - Ministre du Budget et MAEE, p99. 20 Au mme titre que les dpenses dinvestissement du titre 5, les AP du FAC puis les AE du FSP ont bnfici dune drogation au principe de lannua

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