Etude d’impact et évaluation préalable des textes normatifs

Etude d’impact – Atelier sur les techniques de rédaction de textes normatifs, Doushambé, 3 juillet 2013

Etude d’impact

et évaluation préalable des textes normatifs

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* Les opinions exprimées sont celles de l’auteur et ne correspondent pas nécessairement à celles de la Commission ou de la Délégation de l’UE, ni d’aucun ministère français.

Charles-Henri Montin, Senior Regulatory Expert*

Ministère de l’économie et des finances, Paris

http://smartregulation.net

charles-henri.montin @ finances.gouv.fr

2 Etude d’impact – Atelier sur les techniques de rédaction de textes normatifs, Doushambé, 3 juillet 2013

Objectifs de la formation

Être capable :

1. … d’ appréhender les procédures liées aux études d’impact ;

2. …d’identifier les données et traitements nécessaires pour documenter la fiche d’impact ;

3. …de mettre en œuvre les méthodes d’évaluation des charges et allègements découlant d’un texte.


Le contexte (plan)

L’étude d’impact : définition et origine

L’inflation normative

La circulaire du 17 février 2011

L’annexe III : la fiche d’impact

La circulaire sur les dates communes d’entrée en vigueur des textes règlementaires

Le contrôle de la qualité par le Secrétariat Général du Gouvernement / mission simplification


L’étude d’impact : de quoi s’agit-il ?

Document visant à évaluer les conséquences économiques, financières, sociales, environnementales .., d’un projet de loi ou de texte règlementaire et devant être joint à ce projet de texte.


L’étude d’impact : pourquoi ?

Fondements juridiques :

• pour les projets de lois, exigence prévue par l’article 39 de la Constitution et par la loi organique du 15 avril 2009

• pour les projets de textes règlementaires, exigence prévue par la circulaire du Premier Ministre du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales.

Objectifs : maîtriser l’inflation normativeAméliorer la pertinence et l’efficacité des réglementations.


Objectif: lutter contre l’inflation normative

Le phénomène : des lois et règlements plus nombreux plus longs plus complexes modifiés de plus en plus souvent

France : JO 15 000 pages/an dans les années 80, 23 000 pages/an dans les années 2000

Etats-Unis : Federal register 2 599 pages en 1936 10 528 en 1956 16 850 en 1966 36 487 en 1978


L’inflation normative : les causes

• Obligation de transposer les directives communautaires

• Multiplication des conventions et accords internationaux

• Développement des technologies de l’information

• Volonté de protéger l’environnement

• Demande sociale


Une politique inspirée par la bonne pratique

internationale (1)

1. Les travaux de l’OCDE

• Question étudiée par des comités et des groupes de travail depuis les années 90

• Echanges d’informations sur les pratiques des pays membres

• Nombreux rapports et recommandations

• Elaboration d’outils et de bonnes pratiques

• Intérêt marqué de l’OCDE pour l’analyse d’impact de la règlementation


Une politique inspirée par la bonne pratique internationale (2)

Les travaux de la Commission européenne • Fin des années 90 : prise de conscience de la complexité des règles du marché

intérieur, préparation de l’adhésion des pays d’Europe centrale et orientale (acquis communautaire = 80 000 pages de JOUE)

• 2002 Proposition d’un plan d’action pour « simplifier et améliorer

l’environnement réglementaire »

• Décembre 2003 Accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » entre le PE,

le Conseil et la Commission

• Coopération avec les Etats membres

• Confirmation de l’estimation du coût des charges administratives (3 à 4 % PIB) faite par les Pays-Bas

• Publication de lignes directrices sur l’étude d’impact, révisées en 2009


Lutte contre l’inflation normative

Mesures prises en France avant novembre 2012

Rapport du Conseil d’Etat 1991 « De la sécurité juridique » Années 90 et 2000 : priorité donnée à la codification et aux réformes de structures publication de plusieurs circulaires résultats mitigés en matière de simplification

Rapport du Conseil d’Etat 2006 « Sécurité juridique et complexité du droit » Création en 2007 de la Commission Consultative d’Evaluation des Normes (CCEN)

Obligation de consulter la CCEN pour tout projet de texte concernant les collectivités territoriales sur la base d’une étude d’impact (circ. du 22-9-2008) Obligation de réaliser des études d’impact à l’appui des projets de lois (LC 23-7-08 et LO-4-09) et des projets de textes règlementaires concernant les collectivités territoriales et les entreprises (circ. 17-2-2011) Moratoire sur les textes règlementaires applicables aux collectivités territoriales (6-7-10) Nomination d’un commissaire à la simplification (2-11-2010)

Circulaire « dates communes d’entrée en vigueur des textes règlementaires » (23-5-11)


Responsabilités centrales (services du Premier ministre)

Le Commissaire à la simplification (2011-2012) puis (début 2013) la Haute responsable au secrétariat général du gouvernement (chargée de la simplification

• Piloter l’application du moratoire applicable à l’adoption de normes règlementaires concernant les collectivités territoriales

• Veiller à l’évaluation préalable de l’impact des projets de textes normatifs sur les collectivités territoriales et les entreprises• Faire progresser les ministères dans la quantification des incidences des

règlementations nouvelles• Veiller à la programmation de l’entrée en vigueur des textes concernant

les entreprises à des dates communes, en principe 1er janvier ou 1er juillet• Veiller au respect de l’obligation de prévoir un délai minimal de deux mois entre la publication d’un texte et sa prise d’effet.


La circulaire du 17 février 2011 relative à la simplification des normes

concernant les entreprises et les collectivités territoriales

Objectifs du Parlement et du Gouvernement :

• Mieux maîtriser l’inflation normative.

• Préserver la compétitivité des entreprises en simplifiant et en stabilisant

le cadre juridique.

• Réduire la dépense publique en maîtrisant le coût induit par les règlementations.

Méthodes de travail à suivre pour atteindre cet objectif :

• Rechercher les solutions induisant la moindre charge pour les entreprises et les collectivités territoriales

• Eviter d’aller au-delà des exigences des directives UE (surtransposition)

ou des lois (pour les décrets d’application).


Annexes de la circulaire du 17 février 2011

Annexe I Evaluation préalable des mesures concernant les collectivités territoriales ou les entreprises

Annexe II Fiche d’impact sur les collectivités territoriales

Annexe III Fiche d’impact sur les entreprises - présentation générale du texte et de ses effets prévisibles - description/évaluation quantifiée des impacts - autres éléments d’appréciation : 1/ Cadre juridique de la réforme 2/ Analyse des options possibles 3/ Mesures transitoires et d’accompagnement 4/ Méthode d’évaluation des coûts et économies


Fiche d’impact sur les entreprises

Partie 1 : Présentation générale du texte et de ses effets prévisibles

1/ Intitulé, objectifs et principaux effets attendus

2/ date de la dernière modification de la réglementation

3/ description générale de l’impact sur les entreprises (bilan coûts/avantages)

4/ modalités d’entrée en vigueur du texte 5/ insertion dans l’environnement juridique (base juridique, textes à modifier…)

6/ description des mesures par sous-ensembles cohérents


Partie 2 : Analyse détaillée des impacts prévisibles

Evaluation des coûts de déploiement

1/ Repérer les actions non-répétitives que les entreprises concernées vont devoir effectuer pour appliquer correctement le texte

2/ Si possible, évaluer le coût de chaque action pour une entreprise (1)

3/ Si nécessaire, décomposer les actions en tâches élémentaires

4/ Estimer le temps nécessaire pour chaque tâche élémentaire

5/ Estimer le coût de ces tâches élémentaires (temps x SMIC horaire par exemple x nombre d’occurrences) (2)

6/ Estimer le coût de déploiement pour une entreprise : total (1) + (2)


Partie 2 : Evaluation des coûts récurrents

1/ Repérer les actions répétitives que les entreprises concernées vont devoir

effectuer au cours de la 1ère année pour appliquer correctement le texte

2/ Si possible, évaluer le coût de chaque action pour une entreprise (1)

3/ Si nécessaire, décomposer les actions en tâches élémentaires

4/ Estimer le temps nécessaire pour chaque tâche élémentaire

5/ Estimer le coût de ces tâches élémentaires (temps x SMIC horaire par exemple x nombre d’occurrences) (2)

6/ Estimer le total des coûts récurrents pour une entreprise : total (1) + (2)


Partie 2 : Evaluation du coût total induit par un texte normatif

• Coût total pour l’année N pour une entreprise : Coût total estimé de déploiement, y compris les coûts de mise en conformité, + Total des coûts récurrents pour une entreprise pour l’année N • Coût total induit pour l’année N : Coût total pour l’année N pour une entreprise x nombre d’entreprises

• Possibilité de calculer les coûts récurrents pour les années N+1, N+2 ...

• Calcul des allègements : même mode de calcul

• Gain net obtenu grâce à la mesure : Total des allègements pour l’année N - coût total induit pour l’année N


Fiche d’impact sur les entreprises

Partie 3 : Autres éléments d’appréciation

• Cadre juridique de la réforme

• Eléments pris en compte dans l’analyse des options possibles

• Mesures transitoires et d’accompagnement

• Méthode d’élaboration des estimations des coûts et des économies


La circulaire sur les dates communes d’entrée en vigueur

des textes règlementaires

Objectifs de la circulaire :

Stabilité et prévisibilité du cadre règlementaire

Mesures prévues :

• Entrée en vigueur différée d’au moins deux mois après la date

de publication du texte• Dates communes d’entrée en vigueur fixées au 1er janvier et

au 1er juillet


La vérification des projets de textes par le SGG/simplification

1/ Saisine du SGG/simplification par transmission du dossier, exclusivement sous forme dématérialisée, à la boite fonctionnelle

[email protected]

2/ Transmission d’un accusé de réception après une analyse sommaire de recevabilité

3/ Dialogue avec le service responsable du dossier

4/ Notification de l’avis de la directrice chargée de la simplification

5/ En cas d’avis défavorable, possibilité de saisir le Cabinet du Premier Ministre


L’inflation normative : comment limiter ses effets négatifs ?

Mesures prises par la France depuis novembre 2012

Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi (6 novembre 2012)• Décision 29 : Mettre en place une démarche durable de simplification…et un « test PME »

sur les projets de textes présentant le plus fort impact sur les PME

CIMAP du 18 décembre 2012 • Décision 15 : - Garantir la qualité des normes nouvelles en généralisant les études d’impact

pour l’ensemble des textes règlementaires

- et développer les consultations ouvertes en ligne

CIMAP du 2 avril 2013 • Décision 16 : Gel des normes (« 1 pour 1 »)• Décision 17 : Faire prévaloir systématiquement les bonnes pratiques de législation

- ne pas surtransposer les directives communautaires

- appliquer le principe de proportionnalité

- associer les services déconcentrés à l’élaboration des instructions et circulaires• Décision 18 : Renforcer les études d’impact

- mieux prendre en compte l’impact financier sur les collectivités territoriales

et les services déconcentrés

- mieux prendre en compte le principe de proportionnalité


Mise en œuvre des décisions prises depuis novembre 2012

• Développer les consultations d’entreprises : mise au point d’un guide de

consultation

• Réaliser des tests PME : mise au point d’un guide

+ expérimentations en cours

• Renforcer les études d’impact : préparation en cours d’une nouvelle

circulaire


Pour approfondir l’étude…

• Instructions aux rédacteurs (dans le guide de légistique): http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Guide-de-legistique/I.-Conception-des-textes/1.1.-Necessite-des-normes/1.1.2.-Etudes-d-impact

• Lignes directrices sur l’étude d’impact de la Commission de l’U.E. :http://ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/commission_guidelines_en.htm

• Synthèse de la bonne pratique internationale par l’OCDE: http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/ria.htm

• Ecrire à l’expert: charles-henri.montin @ finances.gouv.fr

• Présentation en ligne sur http://www.montin.com/documents/FR-RIA.pps

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