Enquête prospective Agglomérations 2015

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  • Enqute prospective

    Agglomrations 2015

    Lintercommunalit la recherche de son second souffle

    Rapport final

  • / 02

    Sommaire

    Les comptences exerces par les communauts et leur lgitimit p 5Problmatique et questionnements p 5

    La communaut dagglomration : plus de cohrence, plus de moyens et des conomies dchelle p 5

    Le dveloppement conomique au cur de la lgitimit communautaire p 8

    Action sociale et comptences de proximit peu lgitimes p 10

    Une politique de la ville hors de lchelle communautaire ? p 11

    Des priorits politiques qui voluent vers la ralisation dinfrastructures p 12

    Lintrt communautaire en dbat p 13

    Dmocratie et gouvernance au sein des communauts p 14Problmatique et questionnement p 14

    Une relation communes/communaut souvent problmatique p 14

    Des primtres majoritairement insatisfaisants p 16

    Peut-on renforcer la lgitimit de lintercommunalit sans politisation ? p 18

    La place de lintercommunalit au sein des autres chelons territoriaux p 21

    Lorganisation des services et le management p 23Problmatique et questionnement p 23

    Des relations satisfaisantes entre les DGS et leurs prsidents p 23

    La gestion des effectifs p 24

    Les relations entre les DGS de la communaut et des communes p 25

    La mutualisation des services : une trs forte htrognit p 25

    Les moyens financiers p 27

    Les perspectives p 29Les acquis de lintercommunalit p 29

    Des difficults qui persistent p 29

    Les volutions envisageables p 30

    Lintercommunalit au dfi du management p 31

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    LAssemble des Communauts de France (AdCF) et lAssociation des Directeurs Gnraux de Communauts de France (ADGCF) ont men entre juin 2006 et septembre 2007, avec le concours du cabinet Acter Conseil, une enqute quantitative et qualitative visant mieux apprhender les ressorts de laction des directeurs gnraux des agglomrations de plus de 40 000 habitants.

    Mene en partenariat avec La lettre du Cadre Territorial, lInstitut dEtudes Politiques de Paris (Mastre STU) et avec le soutien financier de la Caisse des Dpts et Consignations et de lAssociation des Administrateurs Territoriaux, cette enqute combine la fois un tat des lieux et des lments prospectifs relatifs la dynamique intercommunale. Au final, elle permet de saisir la vision dun corps de mtier spcifique, celui des DGS dagglomrations, acteurs essentiels dans le processus de construction communautaire.

    La perspective dune nouvelle tape de la rflexion sur lintercommunalit (lie sans doute une volution de la dcentralisation) a t au centre du travail de recherche. Les interrogations ont port sur les effets de la loi Chevnement sur lintercommunalit. A-t-elle russi ou chou ? Peut-on identifier des typologies de territoire pour mieux en comprendre les effets ? En quoi une nouvelle loi pourrait mieux prendre en compte les diffrents types des territoires en intgrant des critres plus prcis, par exemple, la densit de population ?

    La question de la place de la commune et du rle quelle pourrait jouer demain a t galement examine. Quels seront lintrt et limplication des communes dans les questions intercommunales ? Le niveau communal est-il vou disparatre ou non ? Sinon quelle articulation communes/communaut peut-on envisager ? Quel rle peuvent jouer les deux entits dans une perspective de subsidiarit ?

    Enfin, la question des relations entre lintercommunalit et les autres niveaux territoriaux a t aborde : quelles complmentarit avec le niveau dpartemental et rgional ? Faut-il se situer dans une perspective de spcialisation des diffrents niveaux ? Dans la ngative, comment peut-on assurer la cohrence et lefficacit entre leurs interventions ?

    Pour aborder ces problmatiques transversales, nous avons t conduits organiser nos travaux selon trois grands blocs de questions :

    Les questions lies aux comptences exerces par les communauts partir notamment de la perception par les DGS de la lgitimit et de la plus-value des comptences exerces lchelon intercommunal ;

    Les questions lies la gouvernance des communauts et en particulier au fonctionnement des instances communautaires (bureau, conseil communautaire) et des processus de dcision ; la mobilisation des lus dans le projet communautaire et en particulier des lus municipaux ;

    Enfin, les questions lies lefficacit de lorganisation de ladministration communautaire, de son mode de management et en particulier de la cohrence et du partage des moyens (mutualisation

    de services par exemple) entre communes et communaut.

    Les fondements de lenqute

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    Lenqute a comport deux phases :

    Une premire tape dapproche gnrale mene par entretiens tlphoniques auprs de 87 DGS sur la base dun guide labor par les diffrents partenaires de la dmarche. Elle sest droule entre juin et septembre 2006. Les directeurs de services sollicits ont t mobiliss, selon des critres de taille de leur communaut (population), de localisation gographique et de type de communaut.

    Des DGS ont pu ainsi tre interrogs selon un chantillon prenant en compte une rpartition quilibre entre les communauts de communes de grande taille, les communauts dagglomration et les communauts urbaines.

    Les communauts de lchantillon final se rpartissent comme suit :

    Cette premire phase a permis dobtenir des rsultats statistiques sur lopinion des directeurs gnraux de services, en abordant des sujets aussi varis que la lgitimit des comptences, la gouvernance locale, les difficults rencontres ou les caractristiques du profil de poste de DGS.

    Une deuxime tape dapprofondissement a ensuite t ralise par le biais dentretiens en face face avec 34 DGS de communauts. Dj interrogs par tlphone lors de la premire phase, ils ont t choisis en fonction de critres gographiques et dune rpartition quilibre par types de communauts (communaut de communes, communaut dagglomration, communaut urbaine). Cette seconde phase qualitative de lenqute Agglomrations 2015 , ralise dbut 2007, a eu pour objectif dexpliquer et dapprofondir les problmatiques mises en vidence au cours de lenqute tlphonique. Ces sujets ont servi de fil conducteur une discussion ouverte permettant de mettre en vidence les logiques luvre.

    Les rsultats de cette enqute ont donn lieu une restitution au cours dun sminaire organis Sciences-Po Paris le 1er fvrier 2007. Une centaine de personnes taient prsentes : plusieurs prsidents de communauts, la plupart des DGS dagglomration sollicits pour ce travail, des tudiants du Master Stratgies Territoriales Urbaines (STU) de Sciences-Po et la presse.

    Ce document, issu des rsultats des deux phases de lenqute Agglomration 2015 , constitue une synthse du rapport final de nos travaux. Enrichi par luniversit dt des DGS dagglomration dAlbi, il prsente la perception de lintercommunalit et de ses volutions par les DGS des agglo-mrations et constitue la base de la rflexion sur les perspectives prsentes en seconde partie de ce rapport.

    Ile-de-France Nord-est Nord-ouest Sud-est Sud-ouest Outre-mer Total

    Communauts de communesEntre 40 000 et 80 000 habitants

    2 6 5 4 4 0 2 1

    Communauts dagglomrationEntre 40 000 et 80 000 habitants

    1 5 6 6 9 0 2 7

    Entre 80 000 et 200 000 habitants

    6 6 5 8 1 1 2 7

    Plus de 200 000 habitants 1 1 3 2 1 0 8

    Communauts urbainesPlus de 200 000 habitants 0 1 2 0 1 0 4

    Total 1 0 1 9 2 1 2 0 1 6 1 8 7

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    Problmatique et questionnementsLes DGS ont t interrogs sur leur perception de la plus-value communautaire au travers des comptences exerces. Quels sont les sujets sur lesquels les intercommunalits sont aujourdhui pertinentes pour organiser (ou contribuer lorganisation de) la rponse en matire de services publics ? Quelle rpartition avec les autres chelons territoriaux et en particulier quel rle lavenir pour les communes ? Quelle est la plus-value de laction communautaire ?

    Parmi les comptences exerces dveloppement conomique, politique de la ville, amnagement du territoire et urbanisme, logement, solidarit, recherche & enseignement suprieur, nergie et environnement lesquelles sont reconnues plus lgitimement exerces par les communauts ?

    La communaut dagglomration : plus de cohrence, plus de moyens et des conomies dchelleInterrogs de manire ouverte sur la plus-value de lintercommunalit, les DGS ont exprim une grande varit de points de vue. Cependant, certains font lunanimit et tmoignent, en particulier, de lapport des communauts dans le renforcement des moyens, de lefficacit et de la cohrence des politiques locales. Le tableau ci-dessous reprend les rponses les plus cites et le pourcentage de DGS les ayant exprimes.

    Les comptences exerces par les communauts et leur lgitimit

    Ainsi, lchelon intercommunal permet :

    une meilleure cohrence et la dfinition dune stratgie globale sur le territoire 6 4, 7 %

    dobtenir des moyens financiers accrus et partags par tous 4 8, 5 %

    des conomies dchelles 3 9, 7 %

    dobtenir des moyens humains de meilleur niveau et au service de tous 3 8, 2 %

    de mettre en place des quipements sur des petites communes qui nen auraient pas

    les moyens elles seules 2 6, 5 %

    de crer un dialogue autrefois inexistant entre les lus dun mme territoire 2 0, 6 %

    davoir une meilleure crdibilit auprs des partenaires financiers 1 9, 1 %

    dobtenir de meilleurs rsultats en matire de