Politiques et pratiques d’aménagement du territoire au Brésil

MONOGRAPHIE

Patrick Dubarle et Jean-Pierre Pellegrin

TRAVAUXENLIGNE n°3

Cette publication de la collection Travaux en ligne s’inscrit dans une réflexion plus large menée par la DATAR en 2009-2010 sur « Les politiques et pratiques d’aménagement du territoire dans 8 pays ».

Ce chantier a permis d’explorer les configurations territoriales et les stratégies de pays innovants ou performants dont la connaissance fait sens par rapport aux enjeux d’évolution et d’adaptation du modèle français. La réflexion a été concentrée sur trois thèmes prioritaires (attractivité et compétitivité, métropolisation et développement durable) considérés comme structurants pour l’aménagement du territoire aujourd’hui, et ce, à des échelles ou dans des contextes extrêmement variables. Chacun de ces thèmes a été analysé à la lumière des objectifs assignés par les politiques publiques nationales, de l’organisation territoriale et des outils d’aménagement et de développement mis en œuvre. Pour chaque pays, ont été identifiées in fine des pratiques significatives pour l’aménagement du territoire français.

Les études ont été réalisées avec l’appui : • d’un comité de pilotage associant :

Michel Foucher, géographe et diplomate, professeur à l’ENS (Ulm) et directeur de la formation à l’IHEDN,

Florian Muzard, chargé de mission à la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale

Paul-Henri Schipper, chargé de mission au ministère des Affaires étrangères et européennes (MAEE)

Anne-Marie Zigmant, chargée de mission à la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale

Marc Guigon, chargé de mission à la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale, a assuré la coordination de la mission en Chine.

On trouvera dans la collection Travaux en ligne, sept des huit monographies réalisées. Celle relative aux « Pratiques d’aménagement du territoire en Chine » a été publiée à la Documentation française, en février 2011, dans la collection Travaux de la DATAR (N°13).

On notera qu’un séminaire Prospective Info « L’aménagement du territoire à l’international » s’est tenu le 24 novembre 2010 pour valoriser ces différentes études. Les actes sont disponibles sur le portail de l’aménagement du territoire : www.territoires.gouv.fr rubrique Prospective Info.

Cette étude ne représente pas nécessairement les positions officielles de la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale. Elle n’engage que son ou ses auteur(s).

□ AEIDL (association européenne pour l’information sur le développement local) dont les experts ont tous travaillé pour l’OCDE

Patrick Dubarle (Brésil, Corée)

Jean-Pierre Pellegrin (Brésil, Etats-Unis)

Frédéric Langer (Chine)La coordination a été effectuée par Katalin Kolosy.

• et deux équipes de consultants :□ DPT (association de trois experts de l’aménagement du territoire)

Peter Treuner (Allemagne)

Yves Paris (Espagne, Hongrie)

Jean-François Drevet (Hongrie, Suède)

Délégation interministérielle à l’aménagement

du territoire et à l’attractivité régionale

8, rue de Penthièvre - 75 800 Paris Cedex 08prospective@datar.gouv.fr | 01 40 65 12 34

Création graphique : Matthieu RenardCouverture : Camille Rognant, 2011Réalisation maquette : Datar - Equipe Prospective & études

Responsable des publications scientifiques :Stéphane Cordobes

Coordination éditoriale : Karine Hurel, Florian Muzard, Camille Rognant

SOMMAIRE

Résumé // 4

CHAPITRE 1 : CADRE GéNéRAL // 101.1 Le contenu des politiques d’aménagement du territoire et les objectifs affichés / 11 1.2 Problématiques et dynamiques, défis et enjeux / 17 1.3 Organisation du territoire / 19 1.4 Les politiques de développement territoriales / 19 1.5 Le rôle de la société civile / 20 1.6 Le Plan de relance / 22

CHAPITRE 2 : ATTRACTIVITé, COmPéTITIVITé // 242.1 La promotion des investissements productifs / 25 2.2 Le soutien à la petite industrie / 26 2.3 Les actions fédérales pour la R&D et l’innovation / 282.4 La décentralisation de la politique d’innovation / 30 2.5 Parcs scientifiques, entrepreneuriat et jeunes pousses technologiques / 31 2.6 Enseignement supérieur et engagement dans l’économie régionale / 322.7 Conclusions / 32

CHAPITRE 3 : DéVELOPPEmENT DuRABLE // 343.1 Le cadre de la politique fédérale / 35 3.2 La déforestation / 36 3.3 Les zonages écologiques / 37 3.4 Les biocarburants / 39 3.5 La politique des États Fédérés et des villes / 40 3.6 Conclusions / 41 3.7 Annexes / 42

CHAPITRE 4 : POLITIQuEs uRBAINEs ET QuEsTIONs méTROPOLITAINEs // 44 4.1 Les métropoles dans la hiérarchie urbaine / 45 4.2 Les politiques urbaines et le rôle du gouvernement fédéral /46 4.3 Le rôle clé des États et des gouverneurs et la « dépendance »des municipalités / 47 4.4 Modalités de cette gouvernance métropolitaine et dysfonctionnements / 48 4.5 Vers un pouvoir polycentrique ? / 48 4.6 Conclusions / 50 4.7 Annexes / 51

CHAPITRE 5 : PRATIQUES SIGNIFICATIVES // 545.1 Les initiatives de SEBRAE, l’Agence des PME / 55 5.2 Politique d’innovation : le rôle de la FINEP / 565.3 La Stratégie de l’État de Sao Paulo et la planification spatiale en matière d’environnement / 575.4 Le programme de reforestation à Rio de Janeiro / 58

CHAPITRE 6 : REmARQuEs FINALEs // 606.1 La politique d’aménagement du territoire / 61 6.2 Attractivité et compétitivité / 62 6.3 Développement durable / 62 6.4 Problèmes urbains et métropoles / 63

GLOssAIRE // 64

LIsTE DEs ABRéVIATIONs // 68

REssOuRCEs DOCumENTAIREs //70Note= les mots marqués d’un astérisque renvoient au glossaire.

Résumé

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Le Brésil est un pays aux dimensions continentales, dé-mesuré, infini, immense. On distingue souvent plusieurs Brésil et notamment 5 macro-régions : 2 régions « cœur » (littoral sud/sud), très urbanisées et développées ; une ré-gion « problème » (Nordeste), sous-développée, et les 3 régions Centre-ouest d’occupation récente avec Brasilia, des espaces intérieurs pionniers et quasi-vides (cuvette Amazonienne, centre ouest et Nord). La ‘sub-continenta-lité’ génère des coûts liés à la distance et rend la maîtrise de l’espace difficile. La population se concentre dans des espaces urbains gigantesques et à la gestion immaîtrisable, très fragmentés, avec une croissance périphérique généra-trice de fortes disparités entre quartiers riches et protégés (gated) et pauvres et dangereux (favelas).

Le pays est confronté à des défis globaux, notamment en matière d’environnement, liés à la protection de milieux très dégradés ou menacés (défrichages incontrôlés, écosys-tèmes côtiers) et à la préservation de milieux à forte biodi-versité (forêts amazoniennes). Il doit aussi affronter des pro-blèmes socio-économiques considérables. Pays en partie développé mais très fortement inégalitaire, il doit faire face à des situations et conditions d’extrême pauvreté, de vio-lence, d’analphabétisme et sous-scolarisation, espérance de vie limitée, mortalité infantile élevée, et aussi à la plus

forte concentration de hauts revenus du monde1.

Les défis territoriaux ne sont pas des moindres. On peut mentionner l’extrême concentration spatiale du dévelop-pement sur l’axe sud-sud-est (l’État de Sao Paulo repré-sente 1/3 du PIB et 58% de la production industrielle) et les très fortes disparités régionales (le PIB par tête de la région Sud-Est est 4,5 fois supérieur à celui du Nordeste, le taux d’analphabétisme de 8% contre 27%). Il faut ajouter la mé-tropolisation et la maîtrise difficile d’une urbanisation rapide et très poussée (Sao Paulo 18 millions d’habitants ; Rio 12 millions avec 600 lotissements illégaux et 500 favelas), la fragmentation importante de l’espace avec des zones péri-phériques sans infrastructures, à taux élevés de chômage, violence, etc. et des zones riches et bien équipées : la ville reflète les injustices sociales et des tendances fortes à la déruralisation marquée par l’exode, la pauvreté paysanne et la malnutrition infantile. Enfin, le devenir de l’Amazonie est une question majeure. Cette macro-région, la plus grande réserve de biodiversité de la terre, est un enjeu planétaire. La lutte contre les défrichements illégaux par le feu, source d’émission à effets de serre est un problème difficile.

1 Source : Nations Unies

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Les politiques d’aménagement du territoire Au Brésil, on constate une multiplicité de niveaux de gou-vernement mal coordonnés voire parfois contradictoires. L’état fédéral garde un rôle central en matière de politique territoriale. Dans le passé, cette politique était organisée au-tour de grandes agences de développement et de grandes banques régionales. Une priorité constante était donnée à la région du Nordeste pour l’aider à rattraper son retard. Après 1985 (retour de la démocratie), les gouvernements démocratiques ont développé des programmes sociaux ou « assistancialistes » et décentralisés, par opposition aux po-litiques développementalistes des pouvoirs militaires précé-dents. Avec l’administration Lula (depuis 2002), un plan plu-riannuel est mis en place (2004-2007). Il affiche un objectif transversal de réduction des inégalités à la fois régionales et sociales (« Brésil de tous » et plan de lutte contre la faim du 1er mandat). Il s’approfondit dans le PNDR (Programme Na-tional de Développement Régional) lancé en 2007. Il s’agit de « substituer à un fédéralisme compétitif, un fédéralisme coopératif » et d’orienter les actions fédérales et celles des États et des autres acteurs sociaux, afin d’accroître les po-tentialités de développement des régions en retard. Il s’agit aussi de poursuivre l’amarrage de l’économie à la mondia-lisation. Ce qui se traduit par d’importants investissements d‘infrastructures et grands travaux conçus dans le cadre du Plan d’Accélération de la Croissance (PAC) pour 2006-2010, à hauteur de 200 milliards d’euros.

La politique nationale de développement régional (Décret du 22 février 2007), mise en œuvre par le Ministère de l‘in-tégration, est déclinée, outre le niveau national, sur trois ni-veaux : a) macro-régional (Nord, Nordeste, Centre Ouest étant prioritaires) doté chacune d’un plan stratégique ; b) infrarégional : ciblant 13 « méso-régions différenciées » et 10 infra-régions déjà existantes, dont certaines sont prio-ritaires (semi-arides) ; zones frontalières, régions ou pôles intégrés de développement (RIDE) prédéfinies et à cheval sur 2 États et c) micro-régional (558 microrégions sont identifiées).

Les politiques d’aménagement du territoire se déclinent aussi à l’échelon des 26 États, voire des 5 500 collectivités locales, l’action à ce niveau étant toutefois limitée par la faiblesse des fonds disponibles. Chaque niveau dispose en effet de ressources propres : l’Union à laquelle sont affectés les impôts sur le revenu et les droits de douane, les États dont les fonds sont alimentés par la TVA, et les municipa-lités qui perçoivent les impôts sur la propriété et certaines redevances. L’Union transfère 13% de ses revenus via un système de péréquation et les redistribue en majorité aux

régions Nord et Nord Est pour réduire les très forts écarts de recettes entre collectivités.

Les efforts pour stimuler la compétitivité des ré-gionsJusqu’aux années 2000, le Brésil a surtout compté sur les investissements étrangers (IDE) pour son dévelop-pement technologique. Il a d’ailleurs continué à attirer de forts contingents d’IDE depuis le début de la décennie et a même accru nettement leur volume en 2008 (+30%) en pleine crise financière.

Hors le fait que cette politique entraîne une forte polarisa-tion du développement vers les États dynamiques du Sud et du Sud-Est, elle ne correspond plus au degré de déve-loppement du pays, accroît sa dépendance vis-à-vis des pourvoyeurs de technologie et creuse les écarts avec les pays et les régions les plus compétitives dans le monde.

Le gouvernement fédéral a fortement redéployé son sys-tème d’aides et d’incitations depuis le début de la décen-nie, pour encourager le développement endogène et stimu-ler les capacités d’innovation régionales. Il veut notamment tirer avantage des capacités entrepreneuriales du pays (qui le classe au 7ème des grands pays pour la création d’entre-prises) et de son potentiel en matière de clusters. Avec Le Service Brésilien d’Appui aux petites et très petites entre-prises (SEBRAE), il a mis au point un instrument efficace d’accompagnement des PME et d’animation des systèmes productifs locaux et des chaînes productives. Dans le do-maine technologique, le financement de projets, l’aide à la gestion et au marketing et à l’amélioration de la productivi-té, SEBRAE coopère avec d’autres agences comme FINEP, les banques, les fédérations industrielles et les administra-tions des États fédérés pour fournir de meilleurs services aux PME. L’agence, dont les services sont régionalisés, as-siste aussi les collectivités locales et renforce leur aptitude à développer des projets.

En matière d’aide à l’innovation, le retard est plus consé-quent. Parmi les BRIC2, le Brésil est celui qui investit le moins en R&D et sa part de publications scientifiques mon-diales est encore limitée (1,6% contre 2,6 à l’Inde, 3% à la Russie, 6,2% à la Chine par exemple). L’Union a voté une loi sur l’innovation et autorisé les entreprises à bénéficier de subventions non remboursables via le programme d’aides économiques à l’innovation. Plusieurs États ont aussi adop-

2 Acronyme qui désigne le groupe de pays formé par le Brésil, la Russie, l’Inde et la Chine, pays à forte croissance, dont, au début du XXIe siècle, le poids dans l’économie mondiale augmente.

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té - ou s’apprêtent à le faire - des lois pour réduire les obs-tacles et réglementations qui inhibent l’innovation. Certains États, comme celui de Sao Paulo, ont mis en place des fondations* pour financer des projets de recherche, des bourses pour les chercheurs et des incitations pour encou-rager la R&D, en coopération avec les entreprises et les institutions publiques de recherche.

Il n’y a que 163 universités au Brésil et 7,6% seulement des 18-22 ans parviennent à un niveau d’enseignement supé-rieur. Le système est dominé par les établissements privés à but lucratif et ceux-ci ont fortement contribué au déploie-ment de l’offre éducative. Dans le pays, on compte plus de 1 500 institutions privées d’enseignement supérieur et 207 institutions publiques. Les structures privées sont souvent spécialisées dans les études de gestion et de lettres, peu coûteuses, ce qui ne facilite pas le rééquilibrage des qualifi-cations au profit des disciplines scientifiques et de l’ingénie-rie. Les universités, et surtout les établissements publics, commencent néanmoins à participer à la création de parcs scientifiques. Avec son programme PRIME, l’agence et fond du Ministère fédéral de la Science et de la Technologie – FINEP - a commencé à donner des impulsions salutaires dans ce domaine, notamment en raison de l’importance des fonds qui sont engagés sur le programme.

3. Le développement durable Bien que confronté à des défis environnementaux majeurs, le Brésil ne s’est doté d’un ministère de l’environnement qu’en 1992. L’introduction de réglementations contrai-gnantes pour lutter contre la pollution, imposer le respect de la biodiversité ou lutter contre le changement climatique est relativement récente dans le pays. Par exemple, son code forestier ne remonte qu’à 2002. Par ailleurs, 45% de la population n’a toujours pas accès à l’eau potable et 96 millions de personnes n’ont pas d’égouts. La politique fédérale de l’environnement s’est néanmoins intensifiée dans les dernières années. Elle a accentué les efforts pour protéger la forêt. Elle a développé de nouvelles approches dans le domaine de l’énergie. Environ 90% de l’électricité produite dans le pays est propre, assurée pour une bonne part par l’hydroélectricité. Les énergies renouvelables (hy-draulique incluse) représentent 52% du total, notamment grâce au bioéthanol.

Avec son potentiel forestier considérable et la richesse de sa biodiversité, le Brésil a des responsabilités à l’échelle de la planète. Le pays est aussi conscient qu’il doit préserver ses aménités et son patrimoine car ils constituent des élé-ments de sa compétitivité et de sa capacité d’attraction des investissements, notamment dans les grandes villes.

Dans le sillage de la conférence de Rio3 et la mise en œuvre des agendas 21 tant au niveau national que local, le pays a pu apparaître dans une certaine mesure comme pionnier en matière d’environnement. Le gouvernement a cherché de manière classique à combiner développement écono-mique et équilibres écologiques au travers des réglemen-tations du marché, de l’internalisation des coûts environne-mentaux et des études d’impacts. Il a eu recours aux outils de planification et de gestion d’une part, et au principe de droit de la participation des citoyens de l’autre. Les outils de planification sont traditionnels : code forestier et code d’urbanisme, plans sectoriels ou thématiques et plans territoriaux, définition par un système national d’unités de conservation (zones protégées) : parcs naturels, réserves biologiques, stations écologiques, zones écologico-écono-mique (ZEE) visant à intégrer des actions relevant des trois composantes du développement durable (environnemen-tales, économiques et sociales) et impliquant les acteurs locaux, dans des plans de gestion de la zone.

Les collectivités déploient souvent des politiques de l’en-vironnement plus restrictives que celles du gouvernement fédéral en matière de qualité de l’air et de l’eau. Les États sont des partenaires de plus en plus actifs dans les agences de bassin créées depuis peu dans le Sud et le Sud-Est. Les grandes villes se sont distinguées pour plusieurs d’entre elles dans des opérations de reforestation particulièrement réussies et des programmes de réhabilitation environne-mentales des favelas ou de collecte de déchets.

Questions urbaines et métropoles Le Brésil est l’un des pays les plus urbanisés du monde : 75% de la population vit dans des villes, dont 50% dans des villes de plus de 100 000 habitants, fortement concen-trées sur le littoral et dans le Sudeste.

Cette dynamique métropolitaine se caractérise par un éta-lement des périphéries, une « verticalisation » des quar-tiers péricentraux, une réoccupation et réhabilitation des centres-villes. Elle est aussi marquée par un environnement très dégradé du fait d’une croissance anarchique et dua-liste entre quartiers riches et favelas.

Le Brésil compte 27 « régions métropolitaines», dont 9 exis-taient avant 1988 et 18 créées depuis cette date par les États ; leur définition varie selon ces derniers. Leur popula-tion varie de 19,2 millions (Sao Paulo) à 436 000 habitants (Macapa). Il existe en outre des intercommunalités, préco-nisées par un courant politique « néo-localiste », mais qui semblent peu efficaces et dont les rôles, purement consul-

3 « Sommet de la Terre » de 1992

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tatifs, semblent très limités.

Le ministère des villes, de création récente (2003), assure le Secrétariat National des Programmes Urbains (SNPU). Ce service exerce des fonctions d’assistance juridique et technique. Il fournit aux villes des « instruments de réforme urbaine » visant en priorité à : (i) réduire les inégalités so-ciales entre zones (très) pauvres et (très) riches et les dis-parités de niveaux d’infrastructures et d’équipements ; (ii) répondre aux défis environnementaux ; (iii) améliorer la ges-tion et la maîtrise d’une croissance souvent désordonnée des périphéries, en particulier en résorbant les favelas et en légalisant les « installations irrégulières et clandestines », si-tuées souvent en zones à risques ; (iv) mobiliser les acteurs, renforcer leurs compétences et promouvoir la participation et l’implication des citoyens.

Bien que la constitution ait transféré certaines de leurs at-tributions aux municipalités, les États fédérés continuent

d’exercer des compétences considérables dans la gestion des services communs des « régions métropolitaines ». La gestion métropolitaine est, de fait, souvent impartie au gou-verneur de l’État - notamment quand la métropole ou mé-galopole (cas de Sao Paulo) recouvre une part importance de celui-ci. Ce pouvoir est d’abord fiscal et financier, en tant que contributeur principal de subventions, collecteur des aides fédérales, gestionnaire des fonds de financement des métropoles qui concentrent les ressources d’investis-sements, et acteur dominant des régions métropolitaines.

Les compétences décentralisées et les revendications des municipalités, portées par un fort courant décentralisateur, qualifié de « municipaliste » d’une part, et, de l’autre, la vo-lonté de nombreux gouverneurs d’accaparer ce pouvoir, rendent impossible pour les très nombreux acteurs aux pouvoirs – formels et réels – très inégaux, la création d’une institution intercommunale spécifique et la conduite de stra-tégies métropolitaines transparentes et concertées.

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CadRe généRal

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Le Brésil est l’une des dix premières économies du monde, avec un PIB avoisinant 610 milliards d’euros. Il occupe la deuxième place, non seulement sur le continent américain, derrière les États-Unis mais également parmi les pays en développement derrière la Chine. Avec plus de 185 millions d’habitants et un PIB annuel d’environ 2 800 € par habi-tant, ce pays dispose du plus vaste marché intérieur de toute l’Amérique latine. Sa stabilité macro-économique et la restructuration de son économie ont considérablement progressé depuis le milieu des années 90. La croissance de son PIB autour de 2,5% durant la première partie de la décennie a commencé à s’accélérer et devrait lui permettre de combler le différentiel avec la zone OCDE.

La population est disséminée sur un vaste territoire, d’une superficie de 8,5 millions km² - 16 fois la France. Depuis quelques années, un grand nombre de pouvoirs sont trans-férés aux États et aux autorités locales. La Constitution fé-dérale garantit une relative autonomie à tous les échelons politiques et administratifs. La poursuite de la croissance économique devra s’appuyer sur la libéralisation macro-économique et sur un nouveau modèle de développement économique et social, reposant lui même sur la création d’un environnement concurrentiel, l’équité sociale et la via-bilité à long terme.

Le Brésil comprend trois niveaux de gouvernement: une administration fédérale (l’Union), des États et un échelon local. Les 27 États disposent en théorie d’une relative auto-nomie, limitée en pratique car c’est l’administration fédérale qui continue de collecter l’impôt sur le revenu. Les deux tiers des 5 562 administrations locales (communes) sont de petite taille et tributaires des transferts des États et du gouvernement fédéral.

1.1 LE CONTENU DES POLI-TIqUES D’AMÉNAgEMENT DU TERRITOIRE ET LES OB-JECTIFS AFFICHÉSLe contenu de ces politiques a varié, au niveau fédéral, en fonction des orientations politiques du pays. Des ruptures sont très nettes entre celles poursuivies par les gouverne-ments militaires « développementalistes* » et hyper centrali-sés et, depuis 1985, celles promues par les gouvernements démocratiques, d’un développement économique à plus fort contenu social, voire « assistancialiste* » et décentra-

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lisé. Mais aussi quelques continuités affichées, telles que les priorités constantes données au rattrapage des retards structurels la région du Nordeste et à l’avenir incertain et controversé de l’Amazonie.

Deux notions de référence assez spécifiques à ce pays méritent d’être citées, car elles ont donné leur nom à des administrations fédérales en charge de ces politiques terri-toriales :- celle d’intégration nationale des économies régionales. Il s’agit d’une notion qui fait écho aux travaux des écono-mistes des années 1930 et 1950-601 sur l’intégration régio-nale ou territoriale2. Bien connue au niveau supra national et notamment européen au sens de l’intégration d’économies nationales, cette référence se réfère à l’intégration des éco-nomies régionales au sein d’une Union, très vaste, et com-posée de territoires peu ou mal intégrés et très diversifiés. A chacun de ces deux niveaux ou types d’intégration, ces travaux opposaient à une optique libérale et assez statique d’une intégration des (et par les) marchés, une optique plus dirigiste, volontariste et dynamique d’une intégration à la fois économique, sociale et politique entre des régions dans un cadre national constitué d’espaces interdépendants et solidaires.

- celle d’ordonnancement du territoire –inscrit dans la Constitution (art. 21), qui prescrit que « l’Union élaborera et exécutera des plans nationaux et régionaux d’ordonnan-cement du territoire et de développement économique et social ». Elle est assez proche dans son contenu de celle d’aménagement du territoire, bien que moins volontariste et davantage prospective, et tend à projeter la vision d’un développement équilibré et harmonieux entre des espaces extrêmement diversifiés. Elle est définie comme la « régu-lation des tendances de distribution/localisation des activi-tés productives et des équipements collectifs sur le terri-toire national, imputable aux interventions des acteurs, en fonction d’une vision stratégique et articulant institutions et concertation, en vue d’atteindre des objectifs désirés ». Elle a donné lieu à la définition d’un cadre conceptuel d’une « politique nationale d’ordonnancement territorial (PNOT), qui présente des points communs avec l’exercice européen du SDEC» 3.

D’autres notions plus courantes sont apparues plus ré-cemment dans le contexte politique d‘un renouveau de la planification du développement. Celle du développement

2 Par exemple Jean Weiller, Lucien Broccard, Jan Timbergen, Maurice Byé, André Marchal, gunnar Myrdal.

3 André Marchal, L’intégration territoriale - que sais je ? N°1202 -1965

3 Source : PNOT, Direction de l’Ordonnancement du Territoire, cadre conceptuel (août 2006)

régional, relancée par le décret présidentiel de février 2007,se réfère aux processus et opportunités de développement socio-économique à des niveaux macro et infrarégionaux et notamment dans certaines régions ciblées et prioritaires. Elle repose sur une volonté d’intégrer « des objectifs de compétitivité, de productivité, d’inclusion sociale et de du-rabilité environnementale », induisant une réduction des iné-galités régionales et une amélioration du bien-être.

Le développement territorial est une thématique plus com-plexe que la planification régionale avec des interventions à plusieurs échelles et dans des espaces plus fonctionnels ou « de projets » : intercommunalités, régions intégrées de développement, entités à cheval sur plusieurs États, clus-ters/SPL, régions métropolitaines, bassins d’emplois. Ces interventions assorties de mécanismes de coordination et de coopération (forum, pactes, partenariats) susceptibles de générer, stimuler et appuyer des projets et d’impulser les politiques et programmes fédéraux des macro-régions.

Le développement local ou communautaire est une pro-blématique très vivace au Brésil. Il est défini comme un processus de mobilisation et de participation « populaire » d’acteurs ou de mouvements sociaux à des niveaux locaux – 577 unités définies par l’IBgE ou quartiers - qui coopèrent ou se coordonnent afin de susciter des initiatives créatrices d’emplois, de revenus, de production de services de base visant à améliorer les conditions de vie. Ces initiatives ou entreprises sociales ont une forte dimension collective, so-lidaire, voire alternative. Elles sont appuyées par le gouver-nement fédéral (Programme développement solidaire), par des agences paragouvernementales (programme de déve-loppement intégré local et durable (DELIS) de l’agence des PME SEBRAE (voir Chapitre 5) et par des ONg nationales et internationales. Elles s’inscrivent dans le mouvement de participation sociale.

Encadré 1 : Les politiques d’avant l’administra-tion LulaAu cours des années 60 à 80, (gouvernements militaires) furent utilisées :- des grandes agences de développement régional* (SU-DEME, pour le Nordeste, SUDAM pour l’Amazonie), des banques de développement, régionales (pour le Nor-deste et l’Amazonie) et nationales (du Brésil, pour le dé-veloppement économique et social, caisse économique fédérale), ainsi que des programmes régionaux centrés sur les régions à problèmes, largement inspirées des ex-périences de la Tennessee Valley Authority et des pro-grammes du Mezzogiorno italien, mais mis en sommeil au cours des années 80 et 90 ;

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- des incitations fiscales en faveur des IDE dans des zones spécifiques ainsi que des avances de crédits aux entreprises ;

- des investissements dans les industries de base en vue de procéder à une substitution des importations.

Après 1985 ces actions s’estompent, la croissance ralentit, la priorité est donnée aux programmes sociaux « Tout pour le social » est la devise de la constitution de 1988, dans un contexte de privatisations, de restructuration et d’adaptation à la mondialisation.

La création du Mercosur en 1991 et le plan Real d’éradication de l‘inflation en 1994, ont mis le pays sur la voie d’une intégration régionale (cône sud latino américain) et mondiale. Au cours des années 90, le souci d’intégration territoriale fut induit par des préoccupations à la fois géopolitiques et économiques, telles que :

- occuper et maîtriser l’espace intérieur (construction de Brasilia et d’axes de communication, notamment routiers) et l’espace Amazonien ;

- vaincre les distances et interconnecter les réseaux (routiers, ferrés, fluviaux, électriques, oléoducs gaziers, aériens, TV, télécom, etc.) ;

- surveiller les zones frontières avec le Pérou et la Colombie.

De nouveaux dispositifs et instruments furent mis en œuvre, tels que des « fonds constitutionnels de déve-loppement » gérés par le Ministère de l’Intégration Na-tionale ou par les banques régionales et le Trésor, qui constituent des instruments clés de politiques d’inspi-ration libérale. Simultanément les grandes agences (ou superintendances) régionales du Nordeste (Sudene) et d’Amazonie (Sudam) vont dépérir et disparaître. (L’une des premières mesures du gouvernement Lula les a re-créées autour des grandes banques de développement de ces 2 macro- régions).

Le Programme Brésil en action (1996-99) vise toutefois à réduire les disparités régionales en concentrant ses moyens sur des aides à l’investissement de grandes entreprises choisies pour leur forte capacité d‘investis-sement (42, puis 35 et 58 de plus) dans les régions en retard de développement. Il procède aussi à une sélec-tion de projets de développement régional centrés sur des « corridors nationaux d’intégration et de dévelop-pement » priorisant les investissements d’infrastructure (autoroutes, gazoducs, tourisme, etc.). Des programmes de promotion des clusters et SPE dans la production agricole, le tourisme et l’informatique furent lancés en 1997-99.

Les évaluations de ces programmes constatent des im-pacts très limités dans ces régions les plus défavorisées. Bien que le rôle de ces gouvernements fédéraux dans la promotion du développement ait toujours été affiché comme très actif, leur politique régionale –notamment en faveur du Nordeste- est considérée comme peu ef-ficace. Les évaluations constatent que les entreprises, à quelques rares exceptions, ne sont pas parvenues à gé-nérer un modèle entrepreneurial et restent dépendantes de subventions publiques, de ressources naturelles et de main-d’œuvre bon marché et non qualifiée. Le « pater-nalisme public », l’absence de vision stratégique et de coopération entre les firmes, leur faible capacité d‘inves-tissement et intégration verticale, ainsi que les logiques d’utilisation des incitations fiscales sont autant de fac-teurs explicatifs de ces résultats limités. Pendant cette phase qualifiée de néolibérale, les disparités régionales se sont fortement aggravées.

Sources: - Alfred Lopes Neto. Lessons from Brazil: regional development programmes ; OECD-China conference, Oct 2001- Gustavo Maria Gomes. Regional development strategies in Brazil. OECD conference on Regional Development and foreign investment; OECD and Ceara State. Dec. 2002.- Rapport d’évaluation des programmes du Nordeste. Monitor-FGV, The

comparative area ; www.fgv.br

Les politiques en cours (gouvernements Lula de 2002 et de 2008) s’inscrivent dans un cadre et dans les programmes macro économiques suivants : - Le Plan pluriannuel (PPA) (2004-2007) - « Brésil de tous » et plan de lutte contre la faim-, du premier mandat prési-dentiel affichait un objectif transversal ambitieux de réduc-tion des inégalités régionales «en exploitant les potentialités locales du territoire national » et sociales. Il se déclinait en de nombreux programmes gouvernementaux. Cet objectif s’imposait pour des raisons politiques, mais aussi parce que ces inégalités sont considérées comme un frein au dé-veloppement.

Encadré 2 : Les principaux programmes du PPALe Ministère de l’Intégration a lancé depuis 2004 cinq programmes qui caractérisent la nouvelle approche po-litique régionale de l’administration Lula orientée vers la réduction des disparités inter et intra-régionales du pays :- le Programme pour le développement durable des es-paces infrarégionaux (PROMESO). C’est un programme qui vise le développement local, le potentiel endogène et le renforcement de la base productive à travers des initiatives structurées. Il cible les clusters et les chaînes productives. Il est donc repris plus loin (Chapitre 2. sec-

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tion 2.2) ;

- le Programme intégré et durable pour le développement des zones semi-arides (CONVIVER). Il s’agit de diminuer les vulnérabilités socio-économiques des régions et sous-régions exposées à de fortes sécheresses. Le programme cherche à faire converger les politiques publiques sur ces territoires, à articuler les investissements en infrastructure avec les buts poursuivis et à intégrer ces territoires (Zone Est) au reste du pays ;

- le Programme pour la promotion économique des zones infra régionales (PROMOVER). L’objectif est de réduire les inégalités régionales dans les zones à potentiel, en favorisant le développement compétitif des activités productives par la sélection de projets;

- le Programme pour le développement de la bande frontière (PDFF). Il s’agit de stimuler des activités transfrontières en mettant l’accent sur les potentiels locaux et la coopération avec les pays limitrophes ;

- le Programme d’assistance aux zones de faible revenu (PRODUZIR). Il s’agit de lutter contre le chômage et le sous-emploi dans des communautés rurales et urbaines pauvres situées dans des zones prioritaires. PRODUZIR est un programme conjoint du Ministère de l’intégration, des Nations-Unies et de la FAO.

Par ailleurs, le rapport d’élaboration du PPA 2008-2011 fait état des résultats de l’évaluation du PPA précédent au regard des grands objectifs fixés. Pour l’objectif 6 de « réduction des inégalités régionales », 3 indicateurs sont renseignés :

- l’indice de développement social régional (moyenne des 3 indicateurs de revenu, de santé et d’éducation) qui montre une réduction des disparités entre les 5 macro-régions, mais qui demeurent très fortes en 2006 (0,30 pour le Nordeste et 0,68 pour le Sud) ;

- l’indice de convergence compétitive en % de participation au PNB, qui se réduit de 12,6 à 11,1 points entre 2002 et 2006, mais la part des macro régions « extrêmes » reste stable : 13,1% pour le Nordeste et 56,8% pour le Sud Est) ;

- l’Indice de Développement Humain du PNUD qui de 2005 à 2007 s’améliore partout, (de 0,794 à 0,816 pour le pays), mais à un rythme voisin entre les régions qui affecte peu les écarts.

Source : www.intergao.bov.br et rapport du PPA plurianual 2008-2011,

p 154

Le Plan d’Accélération de la Croissance (PAC) (2006-2010) le prolonge et le complète, tout en poursuivant l’amarrage de l’économie brésilienne à la mondialisation. Il constitue une mise en œuvre « positive » de ce qui fait le fond du projet politique du Parti des Travailleurs concernant l’orientation économique générale de la société. Il combine des réformes structurelles et d’importants investissements

d‘infrastructures, devant financer 300 grands projets-chan-tiers, chiffrés et détaillés, visant à rééquilibrer et réorganiser l‘Union tant géographiquement que socialement. Les pre-miers projets, qui ont démarré en mars 2008, portent sur :

i) les infrastructures de production et de distribution éner-gétique, « Si, dans le premier mandat, je me suis fixé pour but que chaque Brésilien mange chaque jour, le deuxième mandat doit apporter la lumière dans chaque foyer » a dit Lula pour résumer ses objectifs. Et de fait les huit centrales électriques géantes prévues d’ici 2010 sont toutes situées dans les régions éloignées, l’Amazonie, le Nordeste, et le centre-ouest.

ii) les équipements sanitaires et de logement, à financer en priorité dans les régions de l’intérieur du pays fortement sous-équipées.

iii) les équipements scolaires et universitaires. Un plan d’éducation prévoit la création d’universités d’État dans les régions et villes les plus reculées, la généralisation de l’école de neuf ans, et surtout une réhabilitation générale du ré-seau déficient des écoles publiques. La part des élèves de la campagne qui a suivi l’enseignement fondamental, passé en 4 ans de 31 à 43%, et de 24 à 36% pour les Noirs, doit se poursuivre; mais la réforme universitaire, créant des droits d’inscription proportionnels aux revenus et des quo-tas pour l’accès aux Noirs et aux enfants des écoles pu-bliques, a soulevé de fortes polémiques.

iv) les transports terrestres. Ces investissements consis-tent en des travaux de réfection et de doublement des axes routiers reliant les grandes régions de l’intérieur, et surtout à réorienter le système des transports. Bien que pourvu de 8.000 km de côtes et d’un immense bassin fluvial, la quasi-totalité des transports brésiliens se fait par la route. Peu de voies ferrées, ni de recours au transport fluvial. Le cabotage fut supprimé en 1996, et les chantiers navals fermés. Le gouvernement a passé commande de 232 navires et prévu la création de huit chantiers navals. 5 000 km de voies fer-rées sont inscrits dans ce PAC, non seulement pour relier les ports exportateurs (trois grands ports réaménagés) mais aussi et surtout la « Transnordestine » et la « Ferronorte » qui relieront le Nordeste, le Centre-ouest et l’Amazonie. Des projets lancés en fin de premier mandat, tels que les commandes de construction navale, le projet de gazoduc Vénézuela-Brésil, ou le projet de 1,7 milliards d’euros - jugé pharaonique et très controversé - de la vallée du Sao Fran-cisco, qui consiste à dériver ce fleuve pour irriguer le Sertao et produire des fruits pour l’exportation.

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Au total, près de 500 milliards d’euros doivent être investis d’ici 2011. L’État en assumera près d’un tiers, les entre-prises publiques et semi-publiques à peu près autant, le reste étant ouvert aux investisseurs et opérateurs privés. Le but, en termes économiques, est de générer à partir de 2009 une croissance de 5% par an reposant sur un élargis-sement à grande échelle du marché intérieur.

Ce programme du second mandat du gouvernement Lula (2007/2010) inclut un volet rural composé de quatre sous-programmes portant sur (i) le développement agricole, (ii) la réforme agraire et la démocratisation de l’accès à la terre, (iii) la citoyenneté et l’intégration sociale des populations et (iv) le développement des zones rurales.

Cette priorité à la « réduction des inégalités de niveau de vie entre les régions et à la promotion d’une égalité d’accès aux opportunités de développement » a été réaffirmée avec force au cours du second mandat. Les articles 23 et 41 de la Constitution de 1988 obligent l’État fédéral à réorganiser le territoire. Cette injonction constitutionnelle est un leitmo-tiv des interventions dans ce domaine des divers gouver-nements « démocratiques ». Celle du gouvernement actuel a été définie par un décret (du 22 février 2007) de la Prési-dence de la République qui instaure une Politique Nationale de Développement Régional (PNDR) mise en œuvre par le ministère de l’Intégration nationale. Cette politique est défi-nie comme un « véritable processus de transformation so-cio-économique des régions » dit « s’inspirer de démarches supranationales novatrices telles que celles poursuivies par l’UE ».

Ses objectifs sont « la réduction des inégalités de niveau de vie entre les régions et la promotion d’une équité d’accès aux opportunités de développement » ; elle doit orienter les programmes et les actions du gouvernement fédéral au sein du territoire national, en tenant compte des inégalités de développement.

La réduction de ces disparités régionales doit résulter de l‘adoption de stratégies visant à :- stimuler et appuyer des processus et chances de déve-loppement régional à des niveaux différents ;- articuler des actions visant à promouvoir une meilleure distribution des investissements publics en faveur de terri-toires « sélectionnés » et faisant l’objet d’actions prioritaires.- Faire converger des objectifs visant à promouvoir l’inclu-sion sociale, la durabilité environnementale et la compétiti-vité économique.

Cette politique, qui se veut ambitieuse et volontariste, re-pose sur le constat suivant :

- la mondialisation, en concentrant la richesse dans certains territoires, tend à accentuer et à exaspérer les inégalités - on ne parle pas de disparités régionales- ; elle génère des asymétries profondes dans les conditions d’accès au financement, au crédit et aux biens et services, et donc aux « opportunités d’une vie plus digne » et porte en elle des risques de fragmentation de la société ;

- après des efforts notables de réduction des disparités au cours des années 50 et 60, les politiques des décennies 80 et 90 ont délaissé cette priorité et généré une guerre fiscale entre les États fédérés pour attirer les sièges et les établissements des entreprises multinationales ;

- l’ampleur des inégalités est aujourd’hui telle, qu’elle présente des risques sociaux ou de désintégration ; elle constitue un obstacle au développement du pays et compromet « la construction d’une fédération solidaire et progressiste, objectif central poursuivi par le gouvernement ».

- il faut donc « substituer à un fédéralisme compétitif, un fédéralisme coopératif » qui fait l’objet de cette politique fédérale de développement régional ; il vise à orienter les actions fédérales et celles des États et des autres acteurs sociaux, afin d’accroître les potentialités de développement des régions en retard, y favoriser des initiatives et des solutions alternatives, de nouvelles institutions et de nouveaux instruments et pratiques de gestion.

L’un des éléments original du PNDR est de définir trois ni-veaux géographiques d’intervention :- Un niveau macro régional, telles que les macro-régions du Nord, du Nordeste et du Centre Ouest, qui regroupent plusieurs États fédérés et qui font l’objet de plans stratégiques à moyen/long terme.

- Un niveau méso régional de 3 catégories de zones définies comme prioritaires: 13 méso-régions « différenciées », par exemple certaines zones frontalières ; 10 infra-régions aux problèmes spécifiques, existantes au sein de certains États, ainsi que 4 régions intégrées de développement ou RIDES, à cheval sur deux États ou autour du District fédéral (voir carte ci-dessous);

- Un niveau micro régional, de type plus statistique, basées sur les 558 microrégions définies par l’Institut Brésilien de géographie et de Statistiques (IBgE). La loi esquisse une typologie de politiques régionales visant à établir un cadre de référence des disparités régionales entre ces microrégions. Ce cadre repose sur un indicateur de niveau de vie (le revenu moyen par habitant) et un indicateur de « dynamisme socio-productif » (le taux de variation du PIB municipal par habitant), obtenus par « croisement de données municipales agrégées par microrégion géographique». Il conduit à regrouper ces microrégions en 4 catégories : à revenu élevé, dynamiques, stagnantes et à bas revenus (ces 3 dernières étant prioritaires dans

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les programmes). Intégré dans le Système national d’information pour le développement régional (SNIDR) inclus dans la loi, ce nouvel instrument de mesure des disparités doit en permettre le suivi et l’évaluation.

Le financement des plans, programmes et actions doit être assurés par le budget de l’union - notamment dans le cadre des programmes inscrits dans le PPA - et par des fonds de développement existants des macro-régions (fonds consti-tutionnels de financement du Nord, Nordeste et Centre ouest qui ont vu leurs budget augmenter de 3 milliards de Reis en 2003 à 6,6 milliards en 2008, et fonds de déve-loppement du Nordeste et de l’Amazonie), ainsi que par de nouveaux instruments financiers et fiscaux à créer, en particulier un Fond National de développement régional qui sera financé par l’affectation de 2% du montant de l’impôt

sur la propriété industrielle.

Encadré 3 : l’Institut Brésilien de Géographie et de Statistiques (IBGE)Avec l’IBGE ; le Brésil dispose d’un remarquable système et instrument d’observation, de cartographie, et d’ana-lyse des réalités du développement territorial. Il produit des données à toutes les échelles des territoires adminis-tratifs, fonctionnels - notamment les régions d’influence et de polarisation des villes - ou définis comme cadre de planification aux niveaux fédéral, des États et des municipalités. Outre les microrégions homogènes dé-finies comme « des intercommunalités pour intégrer et organiser le développement au niveau local et exécuter des fonctions publiques d’intérêt commun » combinant

Méso et infra régions prioritaires

Source : IBGE

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des données multiples, l’IBGE a contribué à définir des zones physiographiques et économico-écologiques préparatoires à l’identification des zones protégées ou à coloniser. Il parvient à représenter et à combiner des données naturelles, économiques, sociales, culturelles et environnementales. Ses typologies permettent de repré-senter les disparités et dynamiques de développement. Il constitue un instrument remarquable d’aide à la planifi-cation et de mesure, suivi et évaluation de ces nombreux plans et programmes.

Source www.ibge.gov.br

1.2 PROBLÉMATIqUES ET DyNAMIqUES, DÉFIS ETENJEUXLe Brésil est un pays démesuré, infini, immense, aux di-mensions continentales, dont les territoires présentent des caractéristiques spécifiques et souvent inédites pour des européens.- L’ « infra-continentalité » génère des coûts élevés liés à la distance et rend la maîtrise de l’espace difficile. Les grands projets d’aménagements et d’infrastructures consistent à vaincre les distances

- « Le Brésil = une Suisse + un Pakistan + un Far West »4; plusieurs Brésils coexistent sur cinq macro territoires: deux régions-cœur – le littoral sud et le sud- très urbanisées et développées ; trois régions Centre ouest d’occupation récente avec Brasilia, une vaste région-problème du Nordeste marquée par un sous développement chronique, enfin des espaces pionniers et quasi vides intérieures (cuvette Amazonienne, centre ouest et Nord), dont l’exploitation est une préoccupation constante de la géopolitique et de la maitrise de l’espace national.

Région PIB 2005* Popula-

tion 2005*

PIB par

tête 2005*

Illetrisme

2006

Nord 4,6 7,9 62 15,6

Nord-Est 13,1 28 47 24,6

Sud-Est 57,8 42,3 133 7,5

Sud 17,6 14,5 113 7

Centre-

Ouest

7 7,2 125 9,7

* Brésil = 100%

- Selon une autre perspective, cet espace se caractérise par 4 Hervé Théry, Le Brésil Armand Colin (5ème édition) 2005 ; Martine Drou-lers et Céline Broggio. Le Brésil - que sais-je ? N°628, 2005.

un double déséquilibre et de forts écarts de développement entre les zones littorales et l’intérieur d’une part, et entre un Sud et un Nord de l’autre, avec un rattrapage très lent en cours ;

- En terme de dynamiques de développement, le Brésil constitue un « archipel » ou des « îles de développement » s’élargissant avec la progression des « fronts pionniers », évoluant vers un espace plus structuré autour de grands axes de communication et de corridors de développement et d ‘un réseau urbain qui se consolide;

- Ces espaces et l’histoire de leur occupation entretiennent une vision du développement basée sur le sentiment de l’existence de ressources illimitées qu’il suffit d’exploiter (le plus souvent en les pillant et en détruisant les écosystèmes) au hasard des cycles économiques successifs (bois, or, caoutchouc, coton, café, cacao, riz, soja, élevage extensif, etc.) ;

- Des métropoles gigantesques, à la gestion immaîtrisable, très fragmentées, qui enregistrent une croissance périphérique génératrice de fortes disparités entre quartiers riches et protégés et quartiers pauvres et dangereux (favelas) ;

- L’existence de disparités géographiques et sociales parmi les plus fortes du monde5. En 1999, le Congrès distinguait un « Brésil 1 » riche (1/4 de la superficie ; 2/3 de la population, 3/4 du PIB) et un « Brésil 2 » pauvre (37% de la population, 3/4 des terres).

Les grands défis auxquels le pays est confronté sont de nature :i) globale- une forte croissance démographique d’une population de plus de 185 millions d’habitants dont 30% de moins de 20 ans, avec de forts écarts de mortalité infantile et d’espé-rance de vie ;- la consolidation de sa place de grande puissance écono-mique et l’adaptation stratégique à la mondialisation ;- en matière d’environnement, la gestion de milieux très dé-gradés ou menacés (défrichages incontrôlés) et la préser-vation de milieux à forte biodiversité (forêts amazoniennes, écosystèmes côtiers) ;- un pays très fortement inégalitaire, avec l’une des plus fortes concentrations de hauts revenus du monde (selon les Nations Unies) coexistant avec des situations et condi-tions d’extrême pauvreté, d’analphabétisme, de sous-sco-larisation et de violence ;- une réforme agraire portée par le Mouvement des pay-sans sans terre, (MST), très radicalisé. Cette réforme est perçue comme un facteur de lutte contre la pauvreté, de

5 Sur 180 millions d’habitants, on compte 40 millions de personnes dont la consommation dépasse celle des 10% les plus riches en Europe et 140 mil-lions de personnes à revenu modeste, d’habitants des favelas et de paysans pauvres. Selon l’Atlas de l’exclusion sociale, 50.000 familles détiendraient 42% du revenu national qui en ferait le grand pays le plus inégalitaire de la planète.

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création d’emploi, de freinage des migrations internes et de rééquilibrage régional, mais qui est difficile à réaliser du fait des résistances des grands propriétaires.

ii) et territoriale- une extrême concentration spatiale du développement (sur l’axe Sud-Ouest/Sud ; l’État de Sao Paulo assurant un tiers du PIB, 58% de la production industrielle et plus d’un tiers des exportations) et de très fortes disparités de PIB par tête de la région Sud est 4,5 fois supérieur à celui du Nordeste, le taux d’analphabétisme de 8% contre 27% ;

- une métropolisation et la maîtrise difficile d’une urbani-sation rapide et très poussée (82% de la population; Sao Paulo 18 millions d’habitants ; Rio 12 millions avec 600 lotissements illégaux et 500 favelas) ; une forte fragmenta-tion de l’espace avec des zones périphériques sans infras-tructures, à taux de chômage élevés, violences, etc. et des zones riches et bien équipés ;

- la « déruralisation » qui provoque l’exode de paysans pauvres vers les villes ou les fronts pionniers, de zones mar-quées par la malnutrition infantile, l’analphabétisme, la faible espérance de vie, etc. ;

- l’avenir de l’Amazonie – la plus grande réserve mondiale de biodiversité, qui constitue un enjeu planétaire - qui im-

plique à la fois la préservation de la forêt primaire, de la biodiversité et la lutte contre les défrichements illégaux par le feu, source d’émission à effets de serre.

Encadré 4 : Le problème de la double concen-tration géographique et sociale des richesses.Un enjeu des politiques de développement- que le PAC et la PNDR cherchent à affronter- consiste à briser le pro-cessus aux termes duquel toute croissance notamment par l’exportation, se traduit au Brésil, par une concen-tration des revenus et une accentuation des inégalités. Cette « malédiction » est attribuée aux faits que cette croissance se concentre sur les régions les mieux do-tées et les plus riches et que l’accumulation du capital ne repose pas tant sur la production industrielle que sur l’agrobusiness d’exportation. L’investissement tend alors à s’orienter vers la production de biens d’usage pour les classes consommatrices les plus riches et les bénéfices de l’intensification de l’exploitation agro-industrielle (82% de la balance commerciale et 35% du PIB) reviennent sous forme de rente foncière à ces mêmes catégories et accroissent ainsi leur capacité de consommation.

Des doutes s’instaurent : « Qui va investir dans des zones peuplées de personnes analphabètes, sans électricité, sans eau potable ni égouts, et d’où on ne peut même pas faire sortir la marchandise, si ce n’est en camion par

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des fondrières ? Tout au plus y fera-t-on de l’élevage ou du déboisement ». Comment « intérioriser le développe-ment économique en l’appuyant sur une modernisation de l’accès aux ressources, non plus seulement dans les centres côtiers et les régions riches, mais dans tout le pays et en faisant des classes populaires les sujets du développement économique » ?

Source : www.autrebresil.com

1.3 ORgANISATION DUTERRITOIRELe Brésil est un pays fédéral doté depuis 1988 d’une constitution très décentralisatrice, répondant à la forte re-vendication d’autonomie des États et métropoles les plus puissants. Elle définit 3 niveaux de gouvernement : l’Union, les 26 États (plus le District Fédéral) et les 5 500 collectivités locales (municipios) - dont 2 000 créées au cours des 3 dernières décennies. Ces entités sont toutes dotées d’une constitution, d’un exécutif et d’un parlement et d’une large autonomie po-litique, administrative, financière et- avec quelques limites - fiscale.

Chaque niveau dispose de ressources propres :Union : impôts sur le revenu et les produits industrialisés ; droits de douane ;

États : impôts sur la circulation des marchandises et sur les services (TVA à très large base) et sur les véhicules automoteurs ;

Municipalités : impôts sur la propriété et sur la transmission des biens immobiliers et taxes sur les services, l’éclairage public et la collecte des déchets.

Les très forts écarts entre recettes propres et dépenses, accentués par les disparités de développement entre terri-toires, ont conduit à concevoir un système de péréquation et de transferts financiers qui s’opèrent de l’Union vers les États et des États vers les municipalités. L’Union transfère 13% de ses revenus (4% du PIB en 2005) en majorité - pour 93% - sous formes de transferts « redistributifs », sans conditionnalité d’affectation pour les 2/3 des cas ; ils sont calculés en fonction de coefficients basés sur des critères de population, de revenu par habitant, de superficie et de statut administratif ; d’autres transferts de type compensa-toire et dévolutif (partages des impôts) sont possibles, ainsi que des « transferts légaux » ou subventions ponctuelles aux services publics et sociaux. Le Nord et le Nord Est ont bénéficié d’à peu près la moitié des transferts. Ces régions

ont eu tendance à se spécialiser dans les industries forte-ment intensives en ressources naturelles et générant moins de valeur ajoutée.

La redistribution dissimule certains dysfonctionnements, notamment :- un défaut de coordination des politiques, notamment de développement ;- la crise financière des États et des municipalités.Ces dysfonctionnements tendent à renforcer le rôle de l’État fédéral et à opérer des formes de recentralisation.

Encadré 5 : Vers une recentralisation des fi-nances publiques ?Dans un pays aussi vaste et différencié, l’État fédéral doit avoir un rôle de régulateur, de coordinateur et de résolu-tion des conflits. Or la décentralisation, en accroissant les prérogatives des unités périphériques, a déclenché au cours des années 90 une vive concurrence fiscale entre États. Elle a provoqué des déficits excessifs et un endettement ; elle a développé une propension à capter des aides fédérales plutôt qu’à mieux collecter l’impôt, qui a affaibli la fonction régulatrice et la capacité de l’État fédéral à réduire les inégalités et disparités régionales.

Une réaction s’est produite avec le plan Real ; l’État fé-déral a limité la liberté d’emprunt des États, ainsi que les systèmes de péréquations ; il leur a imposé des règles plus contraignantes de renégociation et de rembourse-ment de leurs dettes ; il leur a transféré des compétences sans des ressources correspondantes, dans le cadre de la loi de 2000 de responsabilité fiscale ; en consé-quences, et avec l’ouverture économique, l’État fédéral a capté les ¾ de l’accroissement des recettes fiscales.Source : A Brami Celentano et JM Siroli, Mondialisation et politique fis-

cale, CERI Etudes N140, 2007

1.4 LES POLITIqUES DE DÉVELOPPEMENT TERRITORIALES Elles relèvent des administrations suivantes :

Le Ministère de l’Intégration nationale6 est en charge de la PDNR : il formule des plans et programmes régionaux de développement et définit des stratégies d’intégration des économies régionales et « d’ordonnancement territorial ».

6 www.integracao.gov.br

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Chargé de leur mise en œuvre, il doit s’assurer de la coordi-nation entre ces programmes et de leurs interactions avec les politiques sectorielles, menées par d’autres ministères fédéraux. Il doit se concerter avec les partenaires nationaux et régionaux et produire un rapport annuel d’évaluation. Une Chambre des politiques d’intégration et de développe-ment régional et un Comité de coordination fédérative au-près de la Présidence composés de représentants des 23 ministères ont été créés pour suivre l’élaboration, le suivi et l’adaptation de ces programmes. Cette chambre présente au Congrès, les plans, programmes et actions à inscrire dans les plans pluri annuels, le PAC et les budgets.

Ce ministère se compose de 5 secrétariats dont ceux des politiques de développement régional et du développement du Centre Ouest, ainsi que des unités de gestion des pro-grammes régionaux et des agences dont SUDAM (Amazo-nie) ; du Nordeste et de la Vallée du fleuve San Francisco. Il exerce d’autres compétences en matière de défense civile, d’irrigation et de lutte contre la sécheresse.

Le Secrétariat au Développement de la production7 du Ministère du Développement, de l’industrie et du com-merce extérieur8 concentre les actions – le plus souvent sectorielles mais avec de fortes retombées territoriales - en faveur de la compétitivité et développe une intelligence éco-nomique en matière industrielle. Il anime et gère le PENAI, réseau d’information sur les investissements, un Forum de la compétitivité, incluant un programme sur la compétitivité des chaines productives, ainsi qu’un programme sur les « Arrangements (ou systèmes) Productifs Locaux » (voir cha-pitre 2)

Le Ministère des villes9. Créé en 2003, il est doté de 3 se-crétariats d’État (logement, assainissement et programmes urbains). Ce dernier traite des questions de planification ur-baine, d’appui à la gestion municipale et de légalisation fon-cière. L’une de ses missions est de concevoir et promouvoir un « statut des villes » définissant leurs actions directes, les transferts de ressources, les actions de mobilisation et les « capacités » et d’apporter une assistance technique aux municipalités dans la préparation et mise en œuvre de plans directeurs et de règlements fonciers (il a publié une série de manuels et de plan de travail sur ces sujets). Ses priorités sont l’appui à la gestion et à la planification urbaine et la légalisation foncière (voir chapitre 4).

Le Ministère de la science et de la technologie (MCT)

7 www.desenvolvimento.gov.br

8 www.midic.gov.br

9 www.ciddes.gov.br

exerce une tutelle sur les centres de recherche publique et alloue les 2/3 des fonds publics pour la science et la technologie. Même s’il n’est pas directement impliqué dans l’aménagement du territoire, il participe par le truchement de son agence de financement FINEP à des initiatives de politique régionale pour créer ou renforcer les infrastruc-tures de R&D et mener à bien la réforme de l’Enseignement Supérieur Public. Via des mécanismes spécifiques il réserve une part des fonds environ 30% pour les États du Nord, du Nord-Est et du centre-Ouest. Il entre aussi dans des cofinancements avec les États et contribuent à un grand nombre de programmes de compétitivité et d’innovation locaux et régionaux.

Le Ministère du Développement de l’Industrie et du Com-merce International (MDIC) est quant à lui responsable de la formalisation de la politique industrielle. A travers ses priorités et objectifs stratégiques, le MDIC contribue à la mise en œuvre de la politique d’innovation brésilienne et à affirmer sa dimension régionale. Les coordinations avec le MCT, par exemple au sein du Fonds National pour la Science et la Technologie (FNDCT), créé en 2007, ne va pas sans tensions.

1.5 LE RôLE DE LA SOCIÉTÉ CIVILEDes formes de participation résultent de la re-démocrati-sation politique et du renouveau associatif qui ont suivi la dictature d’une part, et sont d’autre part favorisées par la Constitution de 1988 qui reconnaît le droit à la participation sociale, accorde une autonomie pleine aux municipalités et crée des mécanismes de participation sociale à la gestion publique. En brésilien, on parle souvent de délibération – à la fois discussion et décision – comme peut le faire un tri-bunal. L’article 14 reconnaît que la souveraineté populaire peut être exercée, non seulement à travers le vote, mais aussi par des initiatives populaires et l’art. 26 exige la parti-cipation des représentants des associations à l’élaboration des politiques locales, notamment en matière de politique de santé (art. 204) et de sécurité (art. 227).

Encadré 6 : Innovations locales et initiatives de la société civileDes expériences locales brésiliennes, telles que le « bud-get participatif » municipal, montrent que la participation directe des citoyens dans les choix des priorités de dé-veloppement socio-économique consolide la démocra-tie, facilite la réalisation des objectifs définis, grâce au

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contrôle social, dans de meilleures conditions, et oriente les actions sur des objectifs qui prennent mieux en compte les besoins essentiels et la population défavo-risée.

D’autres exemples, pris dans le vécu brésilien, peuvent être cités.- Des milliers de groupes de paysans mettent en place une agriculture durable, qui assure sécurité alimentaire et nutritionnelle, rend des services à l’environnement (pré-servation des sols, de la biodiversité, des eaux), évite la concentration urbaine et décentralise le développement.

- L’économie solidaire rurale et urbaine invente de nou-velles manières de produire, d’industrialiser et de com-mercialiser. Elle privilégie le marché de proximité, ce qui évite des coûts énergétiques, permet aux pauvres de ne pas vivre comme des assistés et se concentre sur les besoins fondamentaux.

- Devant le grave problème du manque d’habitations, des initiatives décentralisées de construction d’immeubles, s’appuyant sur le coopérativisme et sur les matériaux locaux, ont été conduites qui tendent à s’étendre aux quartiers, les résidents assumant leur quartier: construc-tion de bâtiments publics pour les services de proximité, pavement des rues, assainissement, espaces verts, ser-vices sociaux, travaux de manutention et maintien de la convivialité.

- De nombreuses expériences démontrent que la forêt « debout » a plus de valeur que ce qu’on pourrait y faire sur son sol, qu’on peut y pratiquer une gestion qui évite son appauvrissement et au contraire l’enrichit d’espèces exploitables, à condition d’investir sur le long terme et sur les populations locales.

- Les élites et le gouvernement veulent détourner les eaux du fleuve São Francisco à l’intérieur du Nordeste qui manque d’eau. Mais ils portent peu d’attention à la « Campagne pour un million de citernes domestiques », qui recueille l’eau de pluie des toits et d’aires construites à cet effet. Les quelques dizaines de milliers déjà construites à bas prix par les gens eux-mêmes montrent que les familles qui en disposent n’ont plus besoin d’émi-grer au moment de la sécheresse ou de dépendre des faveurs des politiciens locaux pour leur ravitaillement. Complétée par des politiques d’agriculture et d’irrigation appropriées, les solutions existant déjà à l’échelle locale ou micro-régionale, le problème de la misère et des mi-grations serait en bonne partie résolu.

Source : www.autrebresil.com

Des milliers d’entreprises sociales (coopératives populaires, associations, entreprises autogérées, collectifs divers, ac-tivités autonomes) - dont beaucoup ont un caractère in-formel- témoignent de la capacité d’initiative de la société civile et des mouvements sociaux. Elles ont toutes un but économique lié souvent à des stratégies de création de revenu et de survie (artisanat, recyclage, services divers). Selon le rapport d’évaluation leur nombre, estimé par le nouveau « système national d’information de l’économie solidaire » serait passé de 104 000 à 767 000 entre 2005 et 2007. Une étude portant sur 22 000 de ces entreprises sociales atteste qu’elles offraient 1,7 millions d’emplois et avaient un CA de 653 Ms de Reis (260 millions €). Elles sont fortement appuyées par des institutions (municipalités, universités, hôpitaux) qui leur sous-traitent des fonctions de service (surveillance, entretien, jardinage, restauration, etc.), ainsi que par des ONg. Elles sont aussi aidées par des réseaux d’institutions financières et par quelque 46 banques communautaires.

Encadré 7 : un exemple de banque communau-taire La banque locale Palmas, qui a reçu le prix des objec-tifs du Millénaire pour le Développement décerné par le PNUD en est un exemple. Créée en 1998 avec 2 000 réals, (770 euros) dans une banlieue pauvre de Fortaleza, une ancienne favela devenue quartier, mais sans aucun établissement bancaire. Elle associe le microcrédit et une monnaie locale. Elle a aujourd’hui un portefeuille de 675.000 euros prêtés par la banque du Brésil - dont elle est devenue correspondante locale - et par l’État du Ceara. Elle a réalisé 800 emprunts à la production et 1 200 prêts à la consommation sans taux d’intérêt, tou-chant 5 000 habitants. Son réseau distribue du microcré-dit à 3 500 familles.(voir www.banquepalmas.fr et Joaquim Melo Vive Favela - L’éveil d’une

économie populaire - Ed. Michel Lafon, 2009)

L’économie solidaire, dont se réclame ce tiers secteur, fait l’objet d’une conférence nationale qui a contribué à éla-borer en sa faveur une politique d’appui du gouvernement fédéral et de financement par des prêts de la Banque du Brésil. Un programme du ministère du travail (ciblé sur les aides aux chômeurs) inscrit dans le PPA lui apporte divers soutiens : centre de formation en économie solidaire et ingénierie d’accompagnement de projets et formation de 510 agents de développement communautaire et de diri-geants , aide à la création d’incubateurs de coopératives populaires, (60 en 2007) en lien et avec l’appui technique d’universités, organisation de foires et d’événements com-

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merciaux, conseils pour créer des réseaux de production-commercialisation- consommation et de chaînes produc-tives. Selon un rapport d’évaluation de ce programme du PPA 10, les ressources limitées ont été insuffisantes et vite épuisées, pour répondre à la demande de ces entreprises, qui restent confrontées à des obstacles juridiques et n’ont pas accès aux marchés publics.

1.6 LE PLAN DE RELANCE Il a surtout consisté à renforcer les grands chantiers prévus dans le plan de d’accélération de la croissance (PAC) lancé en 2007. Un nouveau coup de fouet lui a en effet été donné au début 2009. Le montant initial de 500 milliards de Réals (BRL) est porté à près de 700 milliards (soit un supplément

10 Source : www.fbes.org

de près de 70 milliards €11) d’ici à 2010, soit, à un hori-zon de 5 ans, environ 1 000 milliards de Réals. Dans ce « paquet » sont inclus les investissements publics et privés, par exemple les nouveaux projets de l’entreprise nationale PETROBRAS ou le projet de TgV Rio/Sao Paulo. Il s’agit d’écarter le spectre du sous-investissement qui limite la croissance et réduit le potentiel d’exportation.

Il s’agit aussi de renforcer l’activité. L’industrie a perdu 650 000 emplois lors du seul mois de décembre 2008. Le ralen-tissement affecte le secteur agro-alimentaire, le commerce, l’industrie automobile mais aussi le BTP et les mines. La crise du crédit et les taux élevés rendent la situation plus difficile (inflation de 6% en 2008).

11 Taux de change de février 2009

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attRaCtivité, Compétitivité

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Pour conforter son dynamisme économique, réduire le chô-mage et diminuer la pauvreté, le Brésil doit impérativement à la fois augmenter la croissance et mieux la diffuser à tra-vers le pays. Le renforcement du potentiel de développe-ment des territoires peut se réaliser en captant les inves-tissements directs et le Brésil, depuis longtemps, compte sur le capital étranger pour bénéficier des technologies qui lui permettront d’élever la compétitivité des industries lo-cale et régionales. Dans ce domaine, la politique vis-à-vis des petites entreprises peut aussi apporter une contribution importante. Les PME sont une force majeure de création d’emplois. Elles recèlent par ailleurs des capacités d’inno-vation souvent négligées qui peuvent plus facilement se matérialiser lorsque les PME se regroupent en clusters.

Selon le BIT 1, entre 1980 et 2005, la productivité du sec-teur agricole au Brésil a cru de 3,6% par an. En revanche, elle a baissé de 17% dans l’industrie sur la même période. Donc, si le pays veut tirer le parti maximum de ses impor-tantes ressources et de son secteur primaire, il lui faut in-vestir plus et fortement améliorer l’effort de R&D. Le gou-vernement fédéral, mais aussi les États, ont récemment diversifié leur panoplie d’intervention pour stimuler la mise au point de produits et procédés nouveaux et accroître la

1 BIT : Bureau International du Travail

participation des entreprises aux industries du savoir. Les autorités sont enfin conscientes que le manque de person-nel qualifié est un obstacle majeur au développement de technologies brésiliennes et à l’amélioration des produits. Elles sont donc appelées à prendre des initiatives pour éle-ver le niveau d’éducation de la population et renforcer la formation initiale dans les territoires.

2.1 LA PROMOTION DES IN-VESTISSEMENTS PRODUC-TIFS Le Brésil est l’un des principaux bénéficiaires - hors OCDE - des Investissements Direct Etrangers. L’analyse des in-vestissements des entreprises et des banques officielles (BNDES*, BNB, BASA) révèle la nature spatialement sélec-tive de ces investissements. Certains auteurs considèrent qu’il existe une division du travail entre les régions brési-liennes, une part importante de ces investissements se di-rigeant vers le Sud Est, c’est-à-dire vers les territoires qui assurent le dynamisme de l’économie, alors que les sec-

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teurs les plus légers de l’industrie, moins intenses en capi-tal, se concentrent sur les autres régions Nord, Nord-Est et Moyen–Ouest, où les incitations sont plus substantielles et les coûts de main d’œuvre moins élevés.

Les chiffres montrent que le Sud Est attire au début de la décennie 87,5% des investissements des entreprises à participation étrangère (4,2% pour le Nord-est et 4,7% pour le Sud), les chiffres étant encore plus accusés pour les entreprises à contrôle étranger. Au total, les investisse-ments directs en 2000 représentaient 33 milliards US$ pour s’établir ensuite un peu au-dessous de 20 milliards du fait de la crise. On notait alors les difficultés du Brésil à mettre à profit l’augmentation du stock de capital. Comme le pro-cessus de privatisation touchait à sa fin, on pronostiquait un déclin de la tendance. Cette stabilisation, autour de 20 milliards US$ au cours des années 2004-2006 - a toutefois été de courte durée. L’IED est remonté à 33,7 milliards US$ en 2007 et a même atteint l’année dernière 45 milliards en dépit de la crise financière 2. Cette consolidation doit beau-coup aux investissements pétroliers, miniers et gaziers ainsi qu’au secteur de l’agriculture et de l’élevage.

Le gouvernement reste néanmoins préoccupé par le déclin relatif des investissements des entreprises, passé de 18,6% du PIB en 2002 à 17,4% en 2007, malgré une contribution à peu près stable de l’IED sur la même période (2 à 3% du PIB). Les Autorités fédérales souhaitent éliminer cette décote (investment gap) et se sont fixé un objectif de 21% pour 2011.

Dans ce domaine, la BNDES* (Banque National pour le Dé-veloppement économique et social) continue de jouer un rôle majeur pour appuyer l’investissement public et privé 3. Elle est une des principales sources de financement pour les grands projets stratégiques notamment en matière hy-droélectrique, pour les industries lourdes et l’automobile. La BNDES a rendu viable de nombreux projets dans les régions moins développées du Nord, Nord-Est et Centre-Ouest grâce à des conditions de financement favorables, des taux d’intérêt modérés et des périodes de rembour-sement étendues. Longtemps concentrée sur la demande des grandes entreprises la Banque dans la période récente s’est de plus en plus tournée vers les PME, en créant un département spécifique pour ces entreprises. Par ailleurs, elle est venue étayer les efforts du Ministère de la Science et de la Technologie (MCT) et de la FINEP en matière d’innova-tion, en soutenant le capital risque et l’aide aux entreprises

2 La France a d’ailleurs pris pleinement sa place dans ce mouvement, réa-lisant 3,6 % de l’IED en 2007 pour monter à 6,5% en 2008. Source : plano plurianual 2008-2011 p 158.

3 La BNDES est une banque nationale créée en 1952

nouvelles (voir chapitre 5).

A noter également que le gouvernement s’efforce d’attirer les investissements à travers des rabais fiscaux et d’autres avantages dans les régions moins développées, via des zones franches ou des zones déréglementées. C’est le cas par exemple du Pôle industriel de Manaus (PIM) en Ama-zonie 4. La SUFRAMA (l’Agence fédérale pour l’Amazonie) accorde des exemptions fiscales 5 aux firmes installées sur le PIM et contrôle le pourcentage de produits locaux dans la fabrication des produits finaux. Les entreprises concernées doivent lui remettre un rapport annuel. La SUFRAMA dis-pose de ressources et finance des études, des formations et un peu de recherche. Elle est parfois critiquée pour son approche très traditionnelle du développement local.

2.2 LE SOUTIEN à LA PETITE INDUSTRIELes très petites et petites entreprises représentent 98% des 4,1 millions d’entreprises brésiliennes. De plus, il y a entre 10 et 14 millions d’entreprises informelles, ces chiffres in-tégrant les 4,1 millions d’exploitations agricoles familiales. Plus de la moitié des 70 millions de personnes qui consti-tuent la population active dépend ou a une liaison forte avec ce tissu de petites et moyennes entreprises, qui génèrent le plus d’emplois (28,7 millions) puisque les grandes entre-prises à la recherche permanente de plus de productivité et de compétitivité recrutent de moins en moins de personnel.

C’est le rôle du Service Brésilien d’Appui aux Très Petites et Petites Entreprises (SEBRAE) d’accompagner le dévelop-pement durable des petites entreprises. Il le fait à travers une multitude de dispositifs de formation, d’accompagne-ment et de conseil, de stimulation à la coopération entre en-treprises, de création de réseaux et d’appui aux démarches de développement local (voir Encadré 1). Le SEBRAE as-sure aussi un appui aux collectivités locales (voir chapitre 5).

Le MIDIC, quant à lui, a mis sur pied le programme des « arrangements productifs locaux » ou APL (similaires aux SPL français) incluant un plan de développement des mi-cro-PME et un plan de développement des APL ou clus-ters (généralement de basses ou moyennes technologies), supervisé par un groupe de Travail permanent au sein du

4 Les activités mises en œuvre sur le PIM sont la construction de ‘2 roues’ (Honda), les produits électroniques pour le consommateur (TV, radio, CD, vidéocassettes, DVD), la plasturgie et l’horlogerie.

5 Les exemptions fiscales ont été prorogées pour 10 ans en 2003, malgré l’opposition des États du Sud.

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Ministère du développement. Ce groupe a identifié parmi les 950 SPL existants, 260 prioritaires. Une méthodologie intégrée d’appui, apporté par 27 réseaux de services - pu-blics et privés - s’articule à des mesures d’aide financière. Chacun de ces SPL est incité à élaborer un plan straté-gique centré sur l’intégration des entreprises dans le ter-ritoire et la coopération entre les acteurs. Un programme spécial d’appui à l’exportation (PESEX) propose aux SPL des conseillers à l’exportation qui les aident à résoudre les problèmes technologiques, commerciaux et de gestion, en vue d’accroître la productivité et les exportations. Le MIDIC a aussi créé un Forum de la Compétitivité et un programme « compétitivité » des chaînes productives, très sectoriel.

Un bon nombre de ces clusters se sont développés dans des régions rurales. On peut citer les clusters du meuble à Espirito Santo, Uba City (Minas Gerais) et Serra gaucha (Rio grande do Sul) ; de la chaussure à Franca (Sao Paulo) et Nova Serrana (Minas Gerais) ; ceux du textile et de l’ha-billement à Nova Friburgo (Rio) et à Campina grande (Pa-raiba), ceux du tourisme écologique à Bonito (Mato grosso

do Sul) et du logiciel à Joinville (Santa Catarina) et à Bahia, Pernambuco). On trouve aussi des clusters dans l’agro-ali-mentaire, notamment pour la production de fruits à Petro-lina (Pernambuco, Juazeiro (Bahia) et Mossoro/Assu (Rio grande do Norte) ou pour la production de soja fortement concentrée autour de Barreiras (Bahia), Balsas (Maranhao) et le sud de Piaui.

En matière de promotion de clusters, deux initiatives retien-nent particulièrement l’attention.

Dans le Nordeste, Pro–Northeast Initiative (Iniciativa pelo Nordeste) se concentre sur le développement des relations commerciales et la coordination dans les grappes d’entre-prises. Pro-North a été lancé par 3 États (Bahia, Ceara et Pernambuco). Même si cette opération est maintenant ter-minée, elle a été créditée de bons résultats en dépit de ses faibles ressources et de son manque d’envergure. Elle a été reprise par d’autres États comme le Rio grande do Norte.

Lancée par la Banco do Nordeste, le programme « Phare

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du développement » (Faro do Desenvolvimento ou Farol) est plus ambitieux. Il vise à créer dans chaque localité de la région un climat favorable au développement. Farol est présent dans toutes les municipalités du Nord est, du nord du Minas gerais et du Nord d’Espirito santo. Il s’agit essen-tiellement d’un forum permanent entre les représentants lo-caux, les pouvoirs judiciaires, les syndicats, les entreprises publiques, les leaders religieux et les ONg, se réunissant 6 fois par an sous la présidence du staff local de la Banque. Les débats ont pour objectifs de promouvoir les opportuni-tés de développement des producteurs locaux, de contri-buer à l’intégration des réseaux locaux, de coordonner les initiatives des municipalités contiguës, de mettre en œuvre des partenariats et de construire une vision pour le futur.

En Amazonie, BASA poursuit aussi depuis le début de la décennie une stratégie de promotion des clusters fondés sur une cartographie de ces clusters, l’identification des obstacles à leur développement et des propositions de re-mèdes à leurs problèmes.

A l’échelon fédéral, le Programme pour le développement durable des espaces infrarégionaux (PROMESO) vise à améliorer la capacité d’intervention des parties prenantes locales et encourager les efforts associatifs et coopératifs pour renforcer les agents productifs locaux qui démontrent un potentiel d’intégration dans les clusters et les chaînes productives. La carte ci-dessus indique les différents ter-ritoires d’application de PROMESO. Le Ministère de l’In-tégration fournit aussi des aides aux clusters via son pro-gramme PROMOVER et des appels à projet. Pour que ces projets soient éligibles, il est nécessaire cependant, qu’ils soient conduits par des clusters situés sur les zones priori-taires du Ministère.

2.3 LES ACTIONS FÉDÉ-RALES POUR LA R&D ET L’INNOVATIONAu Brésil, les entreprises en général et pas seulement les PME semblent mal armées pour répondre aux défis de l’in-novation et pour investir dans des activités de R&D. Dans le pays d’ailleurs seulement 1/3 des firmes de plus de 10 employés se sont engagées dans des activités d’innova-tion sur la période 2001-2003 et si on s’en tient à la seule innovation de produits (qui dépend moins de l’absorption de technologies extérieures et de l’achat d’équipements), le chiffre est très faible et relativement stable autour de 6%

pour la fin des années 90 et le début des années 2000. Les secteurs et subséquemment les régions où se concentrent les grandes entreprises (Sud-Est) se taillent la part du lion pour les dépenses de R&D.6

Encadré 8 : Les performances mitigées du Brésil en matière de recherche et d’innovationL’intensité de R&D est encore assez faible dans le pays, environ 1,02% du PIB en 2006 (c’est-à-dire inférieur aux scores des autres membres du BRIC mais supérieur tou-tefois au Portugal, à la Pologne au Mexique ou à l’Argen-tine). Ces dépenses sont réalisées à près de 60% par le secteur public. Le secteur des entreprises ne représente que 30% des dépenses de R&D et d’innovation. Il investit 0,64% de ses revenus en matière de produits et de pro-cédé nouveaux définis dans un sens large pour inclure les achats d’équipements.

Les ressources humaines sont un enjeu essentiel pour la R&D. Les investissements sont en effet limités par le faible nombre de chercheurs et par ailleurs peu d’entre eux travaillent dans le secteur privé (11%). On ne compte actuellement que 1,48 chercheur pour 1.000 emplois et seulement 10,7% des diplômés de l’université ont un di-plôme en science et ingénierie. Moins de 8% de la popu-lation âgée de 25 à 64 ans étaient diplômés de l’ensei-gnement supérieur en 2004 et les emplois en science et technologie représentaient 18,4% de l’emploi total.

Des progrès ont été cependant enregistrés. Le Brésil produit 0.31 brevet triadique (déposé simultanément aux États-Unis, au Japon et auprès de l’Office européen de brevets) par million d’habitant, ce qui le place au même niveau que les autres BRIC. Les demandes à l’USPTO (Office américain) sont cependant très inférieures à celles de la Chine. Les dépôts de brevet par les universités se sont néanmoins accélérés au cours des dernières an-nées. La part du Brésil dans les articles scientifiques mondiaux* a atteint 1,4%, soit une part aussi forte que celle de la Suède, après avoir plus que doublée entre 1995 et 2005**. Cette progression est inférieure à celle de la Chine et de la Corée mais similaire au Portugal et à Singapour.

*En 2000, 50% des articles universitaires concernent les sciences du vivant, 33% la physique et 13% l’ingénierie, la technologie et les mathématiques.**Le nombre de citations des publications brésiliennes est passé de 1.056

6 Le taux d’innovation a cependant cru plus rapidement dans les secteurs avec une grande prévalence des plus petites entreprises. Ainsi le secteur des équipements de transport et des véhicules à moteurs a vu sa part dans les dépenses de R&D passer de 13 à 26 % entre 2000 et 2003. Pour le textile, le taux d’innovation a progressé respectivement de 14 à 26 % entre 1998-2000 et 2001-2003 (voir OCDE rapport Brésil - 2006).

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par article publié en 1981 à 1.862 en 1998.

Le gouvernement a pris pleinement la mesure de l’enjeu et l’innovation figure parmi les toutes premières priorités des Autorités fédérales depuis le début du premier mandat du Président Lula en 2002. Ainsi, la loi de 2004 sur l’innovation (dessinée dans une certaine mesure d’après le modèle de la loi Allègre de 1999) lève un certain nombre d’obstacles ré-glementaires à la création d’entreprises par les chercheurs. quant à la loi de 2005, dite « loi positive », elle a autorisé les firmes à bénéficier de subventions non remboursables au travers du programme d’aides économiques à l’innova-tion. Les subventions aux entreprises vont d’ailleurs croître considérablement pour atteindre 286 millions d’euros en 2006. De nouvelles incitations fiscales à l’innovation 7 sont votées en 2005 ainsi que de nouvelles dispositions pour améliorer le partage des droits de propriété intellectuelle entre les entreprises, les centres de recherches et les insti-tuts universitaires.

Les priorités technologiques de l’État fédéral ont été en outre clarifiées. Plusieurs secteurs sont devenus straté-giques sous l’administration Lula, notamment l’énergie, l’Espace, l’Aéronautique et la santé. En Novembre 2007, le Ministère de la Science et de la Technologie (MCT) a lancé un plan scientifique et technologique comprenant 21 lignes d’action et 88 initiatives (PACTI). Le budget du MCT 2008 a quant à lui accordé une forte augmentation et presque décuplé les programmes scientifiques pour l’inclusion nu-mérique, le développement social et les communautés tra-ditionnelles.

Encadré 9 : Infrastructures numériques et haut débitLe nombre d’accès au haut débit a plus que doublé de-puis 2005 pour atteindre pour atteindre 13 millions en juin 2009, mais la pénétration reste limitée à 5,26% de la po-pulation (France 23%). Par ailleurs 72% des connections sont réalisées pour des vitesses inférieures à 1 Mbps. Cette évolution a été favorisée par des programmes gouvernementaux accordant des dégrèvements fiscaux aux consommateurs achetant des PC bons marché. Le secteur des entreprises et surtout des petites entreprises est encore très peu raccordé. Il ne représente que 13% des souscripteurs aux services internet. La répartition géographique est très polarisée et demeure stable, l’État de Sao Paulo concentrant 40,2% du marché pour une pénétration de 7%. 7 Les revenus générés au travers des incitations fiscales sur la R&D sont estimés en 2005 à environ 1,6 milliard de Reis ou approximativement 0,1% du PIB. Des exemptions fiscales sont aussi accordées aux universités et centres de recherche, les exonérant des droits d’importation sur l’achat d’équipements scientifiques et de matériels.

Ce retard accusé en matière d’accès à l’internet haut dé-bit s’explique par plusieurs freins, identifiés par le secré-taire d’État : un prix élevé des connections (47 US$ pour 1Mb/sec), une absence d’infrastructure et des situations de quasi monopoles ( 86% du marché pour 3 opérateurs) avec dans certaines régions un opérateur dominant. Ces opérateurs téléphoniques ont intérêt à maintenir l’usage téléphonique. Des interruptions fréquentes de connexions (de 3 jours récemment à Rio) génèrent des coûts élevés.

Le gouvernement fédéral fait le constat de l’incapacité du secteur privé à répondre à la demande : les barrières ne sont pas réglementaires mais liées au marché et aux infrastructures. Il ne veut pas intervenir sur un marché déréglementé, mais le Secrétariat à la Logistique et la Technologie de l’information du Ministère du Plan, du Budget et de la Gestion – qui s’occupe du développent des TIC dans l’administration, a annoncé le 1er octobre 2009 un vaste projet d’intranet entre toutes les adminis-trations fédérales et des services publics (administra-tions, mairies, postes de police, écoles, postes de santé, hôpitaux, etc.) afin d’améliorer la gestion publique, de créer de nouveaux services (éducation à distance et in-formation technique) et à réduire le coût des usages du téléphone.

Il consiste à utiliser un réseau de fibres optiques exis-tant de grandes entreprises nationales et à l’étendre à tout l’intérieur du pays. Ce plan sur 3 à 5 ans doit per-mettre de créer un réseau public en plusieurs anneaux de 31.000 km avec 135.000 points d’accès.

Source : www. planejamento.gov.br ; conférence de presse du

Secrétaire d’État du 1er octobre 2009

Au Brésil, le mix des instruments utilisés au niveau fédéral donne plutôt l’avantage (en volume) aux soutiens directs à l’innovation qu’aux incitations fiscales aux dépenses de R&D. Ces soutiens passent pour l’essentiel par un fonds, le FNDCT 8 géré par la FINEP. Ce fonds a connu des change-ments en 2000-2002 avec la création des fonds sectoriels, lorsque l’aide gouvernementale a été dirigée en priorité vers les coopérations industrie/recherche publique 9.

Les firmes qui ont reçu des aides directes ont augmenté de 60% entre 2000 et 2005, mais peu de changements 8 Fundo Nacionalde Desinvolvimento Cientifico e Technologico.

9 On compte 16 fonds sectoriels: gaz et pétrole, Energie, Ressources hy-driques, Transport, mines, Activités spatiales, télécommunications, infor-matique, Coopération Université/Industrie, Infrastructure, Agriculture, Bio-technologies, Santé, Aéronautique, Région Amazone, Transport fluviaux et constructions navales.

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ont été enregistrés pendant la même période, s’agissant du nombre relatif d’entreprises engagées dans des activi-tés d’innovation. La part des revenus affectés à l’innovation augmente légèrement de 2,5% à 2,7% entre 2003 et 2005. Les performances sectorielles en 2005 sont très variables (68,9% pour le secteur des services en R&D, 5,9% pour l’IT et 3,3% pour les télécom).

Encadré 10 : Politique d’innovation et gouver-nance institutionnelleLes institutions centrales pour la politique de recherche et d’innovation sont le Ministère de la Science et de la Technologie (MCT) et son bras armé l’agence pour l’in-novation (FINEP – voir chapitre 5). Le Conseil National de Développement Scientifique et Technologique (CNPq) supervise tous les instituts publics de recherche (PRO). C’est aussi l’Agence de la recherche fondamentale. Quant au financement de l’enseignement supérieur, il est du ressort du CAPES, une agence du Ministère de l’Education (MEC). Il faut aussi noter le rôle joué dans les années récentes par le Ministère du Développement, de l’Industrie et du Commerce (MDIC). Ce ministère est res-ponsable de la formulation de la politique industrielle au travers de la nouvellement créée Agence pour le Déve-loppement Industrielle ABDI. C’est aussi le Ministère de tutelle de INMETRO : l’Institut de Métrologie et de l’INPI : l’Institut de la Propriété Intellectuelle.

FINEP opère en coordination avec le CNPq et applique la politique du MCT. D’un côté, le CNPq distribue les subventions aux chercheurs individuels et aux groupes de recherche et a été plus récemment impliqué dans le financement des bourses pour chercheurs participant au programme d’innovation des entreprises. D’un autre coté, FINEP soutient les activités STI dans les PRO pu-bliques et privées et les entreprises.

La coordination de la politique d’innovation est res-tée dans les mains du MCT jusqu’à l’établissement en 2005 du CNDI : le Conseil Interministériel public/privé de politique industrielle et de l’ABDI. Les priorités et programmes de ces instances sont maintenant couplés avec ceux du MCT pour composer la politique nationale d’innovation. Ce couplage ne va pas sans tension et les pressions du MDIC pour exercer la coordination globale n’ont pas été, pour l’heure, suivies d’effet.

Une coordination verticale existe aussi entre les agences fédérales et des États fédérés. Les initiatives des États et le soutien fédéral sont conçus et mis en œuvre de ma-nière séparée, ce qui conduit souvent à des chevauche-

ments et à une fragmentation des financements et des stratégies. Plusieurs structures poursuivent néanmoins leurs efforts pour améliorer la coordination intergouver-nementale. C’est le cas du Conseil des Secrétaires d’État pour la Science, la Technologie et l’Innovation (CONSEC-TI) et du Conseil national des Agences de Recherche de États (CONFAP) dans de nombreux Forums et particuliè-rement au sein du Conseil National de la Science et de la Technologie (CCT), une instance de la Présidence jouant un rôle de coordination.

Compte tenu de sa jeunesse, le système de gouvernance de la politique d’innovation n’est pas encore stabilisé. Plusieurs de ses composantes ne sont pas très actives et le mandat de nombre de ces structures est encore mal défini. Les liens entre elles sont aussi relativement opaques. En outre, les responsabilités des différents par-tenaires ne sont pas bien établies. De nouveaux change-ments sont donc à prévoir tant dans la gestion de l’en-semble que dans la carte institutionnelle.

Source OCDE, Economic Survey 2006

Les financements gouvernementaux sont pour une large part (près des 2/3) dirigés vers les universités publiques et les instituts publics plutôt que vers les entreprises. Ce qui est en cohérence avec l’orientation relativement faible du secteur des entreprises pour la R&D, le nombre de cher-cheurs du privé (seulement 17% du total) étant en dessous de la moyenne des pays de l’OCDE.

2.4 LA DÉCENTRALISATION DE LA POLITIqUE D’INNOVA-TIONDans une fédération comme le Brésil, les États jouent un rôle important dans le financement de la recherche et déve-loppement et dans la conception des politiques de science et technologie, même si la plupart du soutien aux entre-prises et aux institutions de R&D vient du gouvernement central. Les programmes ayant pour objectif de stimuler l’accumulation du capital humain et la recherche acadé-mique comptent pour plus de 2/3 dans les dépenses fé-dérales de R&D en 2002. Ils incluent le financement de 52 Institutions d’Enseignement Supérieur (IES) fédérales, le CNPq et le CAPES (les deux agences fédérales de soutien aux recherches post-doctorales) et les transferts à EMBRA-PA*, l’Institut de Recherche Agricole brésilien. Les États

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disposent d’une totale autonomie dans l’élaboration et la conception de leur politique scientifique et plusieurs d’entre eux ont créé des agences de financement, de même que des IES et des Instituts de recherche. Le ministère de la S&T estime que 35% des dépenses publiques de la R&D était financé par les États en 2003.

L’État de Sao Paulo est celui qui consacre le plus d’argent à la recherche. C’est aussi vers lui que se dirige la part la plus importante des fonds fédéraux pour la R&D. Cepen-dant dans cet état, 2/3 des budgets publics pour la R&D viennent de l’État lui même, et notamment le financement des Universités d’État et des 19 Institutions de recherche. Ce soutien important de l’État fait de lui le deuxième in-vestisseur en R&D d’Amérique latine, devant le Mexique et l’Argentine. Dans ce domaine, d’autres États sont aussi actifs notamment celui de Rio de Janeiro, du Minas gérais et du Rio grande do Sul, même si leurs budgets sont beau-coup moins importants.

Les États disposent en général de fondations de recherche pour mettre en place leur politique : FAPESP (SP), FAPERg (Rio) ou FAPEMIg (Minas gerais). Ces fondations ne dispo-sent souvent pas des fonds adéquats à l’exception de la FAPESP dans l’État de Sao Paulo.

Plusieurs États ont l’intention de voter une loi sur l’innova-tion afin d’être en mesure de lancer une version régionale cofinancée (Fédéral/État) du programme de subventions pour l’innovation. L’État d’Amazonie s’est déjà doté d’une telle loi, de même que Santa Catarina et le Mato grosso (7 au total). 8 États devraient suivre cette année.

Suivant le pacte fédéral (PACTI), la politique nationale de STI réserve une part des dépenses (environ 30% pouvant monter à 40% dans certains cas) aux régions moins dé-veloppées au Nord, Nord-Est et Centre-Ouest. Ce méca-nisme a été récemment étendu aux zones périphériques des états les plus avancés. Il alloue une bonne part des fi-nancements à l’économie, aux industries prioritaires et aux secteurs stratégiques. Il devrait aussi bientôt concerner les dépenses d’infrastructures de R&D et certains éléments des dépenses pour l’enseignement supérieur.

Les Institutions de financement se conforment aux direc-tives du MCT mais certaines comme la BNDES ajoute leurs propres listes de priorités. Les orientations ne sont pas tou-jours claires pour les secteurs de ressources (énergie élec-trique et pétrole) et en particulier pour la plus grande firme

publique : Petrobras 10.

2.5 PARCS SCIENTIFIqUES, ENTREPRENEURIAT ET JEUNES POUSSES TECHNO-LOgIqUES L’élévation du nombre de jeunes pousses et de petites firmes à base technologique est un défi. Le nombre de ces firmes est peu important et les sociétés de capital risque se plaignent de la faiblesse des bonnes opportunités et du manque de préparation des nouveaux entrepreneurs sur-tout dans le domaine des hautes technologies.

Pour favoriser la création de ces entreprises, les gouverne-ments créent souvent des parcs scientifiques ou des tech-nopoles pour les attirer et conforter leur développement. Au Brésil, l’Association pour la Promotion des Organisa-tions Innovatrices (ANPROTEC) a identifié 42 de ces parcs technologiques (14 en projets, 13 dans une phase d’im-plémentation et 15 opérationnels). Ces parcs ont tendance à s’agglomérer dans des régions particulières, puisque 34 d’entre eux sont situés dans le Sud et le Sud-Est, le Nord et le Nord-Est ne comptant chacun qu’un seul parc. D’après ANPROTEC, les parcs se spécialisent dans les activités suivantes : électronique et TIC, biotechnologie, énergie, agroalimentaire et environnement. Plus de 80% des parcs ont des liens formels avec les universités et les institutions de recherche (60% publiques et 40% privées).

Le gouvernement fédéral via la FINEP assure un soutien aux parcs scientifiques et aux projets qu’ils conduisent. Plus de 70% des fonds sont destinés aux plans d’investissement (études de faisabilité). Au total via des appels d’offre, le portefeuille de FINEP comprend 25 parcs (voir chapitre 5). Ces parcs sont géographiquement très concentrés, avec 18 d’entre eux implantés dans les régions Sud et Sud-Est.

A l’origine de ces parcs, il y a souvent des incubateurs lo-caux. Ils sont toutefois beaucoup plus nombreux, puisqu’on compte à travers le pays à peu près 400 incubateurs. Ces parcs poursuivent d’abord des objectifs immobiliers. Ils ont aussi été lancés dans les régions moins développées pour fixer les diplômés localement et garder les ressources hu-maines dans l’Université, les parcs étant dans beaucoup

10 Ces grandes entreprises publiques (Telebras, Petrobras) fournissent 15% du budget public de R&D. Le solde est assuré par les fonds sectoriels FNDCT pour 27%, le BNDES pour 18% et le MCT pour 19%.

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de cas des émanations des institutions d’enseignement su-périeur. Ils ont aussi souvent pris avantage de la présence de centres de recherche des grandes entreprises d’État : Telebras à Unicamp ou Petrobras à Rio.

2.6 ENSEIgNEMENT SUPÉ-RIEUR ET ENgAgEMENT DANS L’ÉCONOMIE RÉgIO-NALEPour élargir la base des industries et des services innova-teurs, les Autorités fédérales doivent repousser les limites imposées par le système d’éducation et son déficit de per-formance. Jusqu’à présent l’accès à l’éducation, à tous les niveaux et particulièrement à l’enseignement supérieur, est insuffisant. Seulement 7,6% des 18-22 ans parviennent jusqu’à ce niveau.

Très diversifié, le système d’enseignement supérieur est dominé par des établissements privés à but lucratif, qui ont contribué à l’expansion récente de l’offre éducative. On recense 1.859 établissements d’enseignement supérieur (EES), dont 1.652 dans le secteur privé et 207 dans le sec-teur public. Les établissements gérés par l’administration fédérale représentent 40% du total, les établissements ad-ministrés par les états 31% et les établissements relevant de l’administration locale 28%. Il n’y a que 163 Universités, qui constituent moins de 9% de l’ensemble des EES. Les étudiants qui fréquentent un établissement privé obtiennent en général de moins bons résultats aux épreuves standar-disées. Les structures privées sont également spécialisées dans les études de gestion et les lettres peu coûteuses, ce qui empêche le rééquilibrage des qualifications au profit des disciplines scientifiques et de l’ingénierie (OCDE 2006) 11.

Les coopérations entre les EES et le secteur privé sont encore faibles. Seulement 5% des financements de la re-cherche universitaire et de la R&D conduit dans les labo-ratoires publics sont financés par le secteur privé (contre 7,5% aux États-Unis ou 11% en Allemagne). Le nombre d’entreprises coopérant avec les Universités et les Instituts de recherche publique a certes plus que doublé, passant de 420 à 994. La plupart des contrats de coopération viennent 11 On peut noter que les Universités fédérales sont en générales de niveau supérieur aux universités des États sauf dans l’État de Sao Paulo. Cet État était entré en dissidence dans les années 30. Cette révolution ayant échoué, les autorités de l’État s’étaient lancées dans une politique de formation ambi-tieuse pour accroître l’indépendance économique de la fédération.

cependant du secteur public et surtout de la Petrobras. A noter que si 17% des firmes coopèrent avec d’autres firmes et centres de recherche dans l’Union Européenne (données 2005), le chiffre n’est que de 11% au Brésil (données PIN-TEC et EIS).

Les universités, surtout dans le Sud-Est, ont considérable-ment accéléré leurs activités en matière de brevet. On peut citer par exemple : l’Université de Campinas : Unicamp (Sao Paulo) et l’Université fédérale du Minas gerais (UFMg). Unicamp est le premier détenteur de brevets au Brésil, de-vançant la Petrobras. Elle a créé une agence Inova* dont l’objectif est de générer des revenus des brevets déposés par l’Université et des licences accordées. Ces licences pour la plupart sont exclusives, car le licencié coopère en général dans le cadre de contrat de R&D avec l’Université.

On constate un certain développement des CEFET : Col-lège d’enseignement et de formation technique. Ils se sont surtout développés dans le sud sur le modèle des « fachhochschule » du fait de l’influence des immigrés alle-mands.

2.7 CONCLUSIONSMême si le Brésil a retrouvé une certaine stabilité macro-économique, il n’a pas encore réussi à diffuser les revenus de la croissance sur l’ensemble de son territoire. Il continue aussi d’accuser des retards qui brident son rétablissement économique : pénurie de personnel qualifié, baisse de la productivité dans le secteur industriel, faible intensité d’in-novation des firmes, capacité d’innovation souvent igno-rées, coopérations entre les firmes et avec les acteurs lo-caux peu développées, investissements en R&D modestes notamment de la part des entreprises.

Le gouvernement fédéral s’est engagé depuis 2004/5 dans une politique active de compétitivité et d‘innovation, qui commence à lever certains obstacles ; basée sur un mix d’instruments elle a des effets potentiels appréciables, mais très différenciés selon les territoires, et fortement déstabili-sateurs dans la mesure où les moyens se concentrent dans les régions les plus développées : a) Les IDE – à forte composition technologique - peu éro-dés par la crise financière ont atteint un niveau record en 2008, mais restent fortement concentrés dans les régions très développées du Sud Est (par ex la France, 4ème inves-tisseur étranger réalise 70 % de ses investissements dans le seul État de Sao Paulo).

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b) Le système national d’innovation en gestation mais, dont la gouvernance n’est pas encore stabilisée et dont les ef-fets sur des entreprises ne sont pas encore mesurés, induit aussi une forte concertation des moyens fédéraux vers les entreprises des États les plus dynamiques. Ce mouvement est accentué par la décentralisation en cours et l’adoption par les gouvernements de ces États – notamment celui de Sao Paulo - de lois sur l’innovation technologique. La concentration de 80% des parcs scientifiques et de la plu-part des incubateurs dans le Sud et le Sud-Est témoigne de cet état de fait.

c) La réforme du système éducatif pour relever le niveau d’éducation, renforcer les formations professionnelles et inciter les universités à coopérer avec le secteur privé, pro-mouvoir la R&D et déposer davantage de brevets semble aussi participer au maintien et/ou au renforcement des dis-parités géographiques de l’économie du savoir.

Un pays tel que la France, plus avancé dans ces domaines, peut cependant porter son attention sur la dimension im-portante des efforts en faveur des PME, un vaste secteur composé de 15 millions d’entrepreneurs, générant 450.000 nouvelles compagnies chaque année et qui occupe une place déterminante en matière de création d’emplois. Les composantes de ces politiques d’appuis, fortement inté-grées aux politiques de développement économique local, sont les suivantes :

- la création d’une grande agence fédérale –SEBRAE- (sur le modèle de la SBA) dotées d’agences régionales qui ajustent leurs activités à la structure industrielle des États ;

- ces agences offrent une large gamme de services (formation, accompagnement, conseil, financement) très diversifiés selon les profils d’entreprises, mais aussi aux collectivités locales partenaires ; ces dernières sont dotés de guichets uniques, peuvent être aidées à stimuler le développement de quartiers en difficultés ou les aptitudes entrepreneuriales sont décelées et encouragées ;

- les agences de SEBRAE interviennent aussi en amont, dans des domaines aussi divers que les diagnostics de clusters, les analyses des chaînes de production, des opérations de promotion à tous les niveaux y compris à l’exportation, la formation de réponses aux appels d’offre, l’évaluation de projets et de plans d’affaires et la formation des étudiants à l’entrepreneuriat, la formation de conseillers municipaux à la conception et à la gestion de projets ou à la gestion de fonds de développement financés par les banques ou associations commerciales locales. Certaines banques de développement animent en outre des fora d’acteurs locaux pour déceler des opportunités de développement des producteurs locaux et contribuer à créer ou à améliorer un « climat local » favorable aux affaires ;

- une priorité de cette politique porte sur l’appui à la création de réseaux, de coopérations, de relations commerciales et de grappes d’entreprises, notamment au sein de clusters et du millier de SPL de basse ou moyenne technologie, les SPL jugés prioritaires étant aidés à élaborer un plan stratégique centré sur l’intégration des firmes dans le territoire et la coopération entre acteurs.

développement duRable

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La critique des effets destructeurs de l’environnement de certains grands projets de développement, tels que les grands projets minéralo-métallurgiques, source de vaste pollution au mercure des rivières, et les craintes de la dé-forestation de la forêt amazonienne remontent aux années ‘70. L’économiste Celso Furtado montre alors par exemple, comment la culture extensive du soja détruit les sols fra-giles des cerrados (savanes arborées du centre ouest). La constitution de 1988 (art 21) inscrit l’objectif de la défense et de la protection de l’environnement qui incombent à tous les niveaux de pouvoir de l’Union, ainsi que le prin-cipe du développement durable défini « comme facteur d’un juste équilibre entre les exigences de l’économie et celles de l’écologie ». Le droit à l’environnement sera aussi inscrit dans le code du consommateur. Le débat juridique a conclu que le développement durable était à la fois un principe constitutionnel, un droit humain fondamental et un objectif de politique.

La conférence de Rio de 1992 a agi à cet égard comme un catalyseur. Un ministère de l’environnement est créé cette même année. Le Brésil signe la Convention sur la protection de la diversité biologique et s’engage dans le Programme international pilote de protection de la forêt (PP97) promus par le g7 et cofinancé par l’UE. De 1996 à 2002 40 000

personnes s’impliquent dans la préparation d’un agenda 21 national. Le 1er gouvernement Lula constitué au début de sa mise en œuvre, a donné la priorité à la réalisation des agendas locaux (554 à la fin de 2007).

3.1 LE CADRE DE LA POLI-TIqUE FÉDÉRALEUne « Commission de la Politique de développement du-rable et de l’agenda 21 » présidée par le Ministre de l’en-vironnement, fut créée pour définir une stratégie. Des ob-jectifs environnementaux furent inscrits dans les mandats des Conseils nationaux (organismes consultatifs mixtes) de l’environnement, des villes et de la santé. Des projets de défense de l’environnement sont fiancés par le PPA et des programmes de développent durable élaborés pour cer-tains espaces géographiques (infra régionaux, zones semi arides - voir Chapitre 1 Encadré 2) et des macro-régions (Amazonie, Nordeste, etc.).

Dans le sillage de la Conférence de Rio le gouvernement a aussi mis en place des processus de consultation du ci-

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toyen 1. Le dispositif central est la conférence nationale de l’environnement qui lance des débats locaux, puis par État et national par des instances dont la composition est fixe (30% des entreprises, 5% des peuples indigènes, 5% des communautés indigènes, 40% des ONg et mouvements sociaux et 20% des gouvernements). Elle a une fonction d’éducation à l’environnement et à la participation 2.

Dans la réalité cependant, les effets tardent à se matérialiser et les milieux écologiques restent insatisfaits. Ils déplorent en particulier l’absence d’un « projet national intégré de dé-veloppement » et la tendance à considérer séparément les facteurs environnementaux, sociaux et économiques lors de l’élaboration des politiques, ainsi que la récurrence de conflits de compétences, d’interprétation et d’intérêts, par-fois violents. Dans le même temps, les conditions de vie de la population ne s’améliorent que très lentement. 45% de la population n’a toujours pas accès à l’eau potable et 96 millions personnes à un système d’égouts. A Sao Paulo, selon certaines études, la pollution causerait plus de décès que le Sida et les accidents de la route.

Il reste que dans la période récente, le gouvernement fé-déral a fortement intensifié la politique de préservation de l’environnement. Il a notamment accentué les efforts pour protéger la forêt en étendant les zones de protection éco-logique et deux fonds sectoriels viennent étayer les actions de recherche dans le domaine de l’environnement3. Il a aussi développé de nouvelles approches dans le domaine de l’énergie. 90% de l’électricité produite dans le pays est

1 Au Brésil le citoyen a un droit constitutionnel à un développement durable, mais aussi des devoirs et même l’obligation ou la responsabilité de préserver les ressources nationales. Il est à la fois bénéficiaire et « contrôleur ». Ce droit à participer aux « délibérations » - au sens ou nous l’entendons pour les tri-bunaux- définies à la fois comme consultation et participation à l’élaboration de décisions dont le gouvernent doit tenir compte. Ce droit est précédé de droits à l’information et à la formation à l’éducation environnementale par des Systèmes Nationaux d’information (à l’environnement -SISNAMA mis en place en 2003- et sur la biodiversité).

2 Des Conseils nationaux ont aussi été mis en place. Ce sont des instances permanentes de consultation et de délibération, inscrites dans l’organi-gramme du ministère et qui bénéficient des services d’un département d’ap-pui. Il en existe 7 dans ce domaine, mais le plus important est le Conseil national de l’environnement qui se compose de 5 collèges (élus de divers ni-veaux y compris du parlement, administrations fédérales, états et municipali-tés, entreprises, et société civile). Les citoyens disposent de multiples formes d’implication : participation aux audiences et débats publics, représentation dans des conseils délibératifs, demande d’enquêtes publiques, interjection de recours administratifs en vue d’une conciliation pour corriger un acte ad-ministratif contesté, initiatives populaires (reconnue par la constitution) lors de l’élaboration de projets de lois, actions publiques auprès de juges civils pour défendre un patrimoine ou en cas de risques, par exemple d’exposition à une pollution ; possibilité d’ester en justice, manifestations, etc.

3 Il s’agit a) du Fonde Verde Amarelo un fonds intersectoriel financé par 40% des revenus d’une contribution spéciale (CIDE), en plus de 43% des revenus additionnels provenant de la réduction des incitations fiscales accordées à l’industrie des TIC et b) du Fondo da Amazonia qui tire ses ressources d’un prélèvement de 0,5% au moins des revenus des entreprises implantées sur la zone franche de Manaus.

propre, assurée pour une bonne part par l’hydroélectricité. Les énergies renouvelables (hydraulique incluse) représen-tent 52% du total, notamment grâce au bioéthanol. Il est aussi prévu d’investir dans le photovoltaïque (le Brésil est détenteur de très importantes réserves de Silicium). L’objec-tif est d’atteindre 57% en 2020. Enfin, la structure fédérale de gouvernement a permis une certaine émulation entre les États et le fédéral, souvent au bénéfice du développement durable. Des progrès ont aussi été accomplis par les exé-cutifs urbains pour rendre les villes plus écologiques.

3.2 LA DÉFORESTATIONA la réunion internationale récente sur le climat de Poznan, le Brésil a pris des engagements chiffrés, promettant de ré-duire le rythme de déforestation de 70% d’ici à 2018. Il ad-met qu’il a des responsabilités planétaires (l’Amazonie est la première réserve mondiale de biodiversité et la première réserve d’eau douce) 4. Ceci implique de rompre le schéma classique de destruction de la forêt : les forestiers ouvrent la route pour prélever les meilleures essences, souvent sans autorisation de coupe. Les éleveurs suivent et brûlent les terres pour nourrir leurs troupeaux 5. quand les prairies sont trop dégradées, ils se déplacent plus loin et laissent les terres aux agriculteurs. L’Amazonie a ainsi perdu 17% de sa surface depuis 1970 d’après une étude de l’ONU. Le Brésil jusqu’à présent n’a pas beaucoup participé aux ef-forts de reforestation (en dehors d’actions ponctuelles dans certaines villes)6.

Le gouvernement a pris de nouvelles mesures face à la dégradation récente de la situation. A la fin de 2007, les contrôles satellitaires ont mis en évidence sur 5 mois une accélération nette des brûlages dans plusieurs États7. L’in-terdiction de la destruction des arbres dans les 36 localités les plus touchées a alors été décrétée. Par ailleurs, les par-celles devront désormais être cadastrées, les produits issus des zones défrichées ne pourront plus être commercialisés et les banques publiques seront tenues de suspendre leurs financements à toute personne contrevenant à ces règles.

4 L’Amazonie représente à elle seule1/3 des réserves tropicales et 60% de la surface totale de la forêt dans le monde. On considère que chaque hectare de forêt amazonienne abrite plus de 235 espèces d’arbres de 43 familles, soit deux fois plus que le nombre de toutes les espèces forestières euro-péennes. Le Bassin amazonien draine en outre 20% des eaux douces de la planète.

5 L’élevage a ainsi éliminé 10 millions d’hectares entre 1996 et 2006 selon greenpeace.

6 Il a planté 16 millions d’arbres en 2007 contre 700 millions en Ethiopie, 217 millions au Mexique et 43 millions en Corée.

7 Plus de 7000 km² auraient été détruits pendant cette période. 53% de ces surfaces se situeraient dans le Mato grosso, 17% dans le Para et 16% dans le Rondonia.

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La question est évidemment de savoir là aussi dans quelle mesure l’application de ces réglementations est effective. Le gouvernement a annoncé sa volonté de renforcer les effectifs chargés de la surveillance des zones protégées.

Bien que tardif, un code forestier a été instauré en 2002. En 2006, une loi de concession forestière a été en outre adoptée pour mieux réglementer l’exploitation du bois. Malheureusement les textes ne sont pas forcément respec-tés sur le terrain, d’autant que la police environnementale est inexistante. Un État comme le Para (1 million de km2) ne disposait en 2006 que de 12 ingénieurs forestiers et abritait 80% du commerce illégal de bois.

LES ZONAgESÉCOLOgIqUESLes Autorités fédérales appliquent des zonages de nature écologique et un cadre complexe d’unités de conservation a été institué. Ainsi 2,61% du territoire national est occupé par des zones de protection intégrale, et 5,52% par des zones destinées à une utilisation durable, pour un total de 8,13% du territoire national 8. Les parcs nationaux (protec-

8 Il s’agit cependant d’une valeur légèrement surestimée, car nombreux es-paces de protection environnementale (APA) renferment une ou plusieurs unités de conservation d’usage indirect.

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tion intégrale) visent à la conservation des écosystèmes na-turels de grande beauté et d’importance écologique, tout en favorisant la réalisation de recherches scientifiques ou d’activités d’éducation et d’interprétation environnemen-tale, d’activités récréatives en contact avec la nature, et en encourageant le tourisme écologique. Dans une certaine mesure on peut rapprocher certaines zones de deuxième catégorie des PNR français. Mais ces zones sont beaucoup moins formalisés, n’intègrent pas de charte locale et ne réa-lisent pas une promotion cohérente de labels et de produits du terroir.

Encadré 11 : Les Espaces Protégés au BrésilLes unités de conservation gérées par l’Instituto Brasi-leiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Reno-vaveis (IBAMA) couvrent à peu près 45 millions d’hec-tares et comprennent environ 256 unités de conservation d’utilisation directe et indirecte, parmi lesquelles Espaces de Protection Environnementale, Réserves Biologiques, Stations Écologiques, Forêts Nationales, Espaces de grand Intérêt Écologique, Parcs Nationaux, nombreuses Réserves Privées du Patrimoine Naturel et Réserves Fau-nistiques. Depuis 2002, 20 millions d’hectares se sont ajoutés aux 30,7 millions déjà protégées 9. En Amazonie ces zones protégées se juxtaposent aux parcelles accor-dées dans le cadre de la réforme agraire aux petits pay-sans qui colonisent ces régions, couvrant 40% du terri-toire. Mais le statut du reste du territoire reste très flou 10.

De nombreuses autres unités de conservation sont gé-rées par les différents états brésiliens. Elles couvrent 22 millions d’hectares environ, ainsi que des zones humides protégées (sites Ramsar). Par exemple, le Parque Nacio-nal da Lagoa do Peixe, Área de Proteção Ambiental das Reentrâncias Maranhenses, le Parque Estadual Marinho do Parcel de Manuel Luiz, le Parque Nacional do Ara-guaia, le Parque Nacional do Pantanal Matogrossense et la Reseva Particular do Patrimônio Natural do SESC Pantanal. On compte aussi plusieurs réserves de la Bios-phère par exemple Mata Atlântica, de Cerrado ou de Pantanal.

Sources : www.ibama.gov.br

Les États prennent aussi des initiatives. Dans le cas de l’État de Sao Paulo, le Secrétariat à l’Environnement (SMA) de l’État concentre ses efforts sur un quadrilatère englobant au sud la mégalopole de Sao Paulo. Une zone protégée a

9 Les aires déboisées auraient en conséquence diminué de 31 entre août 2004 et juillet 2005.

10 Voir Dernières Nouvelles d’Amazonie par A. Bauer, les Echos -19 février 2009.

été instaurée le long de la cote pour protéger la forêt atlan-tique avec un parc de l’État (l’installation des entreprises est réglementée), des stations écologiques et expérimentales ont été installées. La ville de Santos est intégrée dans cet espace. Son extension prévue par les plans de dévelop-pement risque de poser des problèmes à l’avenir. L’Ouest rural est dominé par la culture de la canne. Le SMA four-nit des certifications par entreprises pas par territoire (sorte de label pour les firmes respectueuses de l’environnement) ainsi que des incitations. Il encourage aussi les investisse-ments liés à l’utilisation des crédits de carbone.

Il reste qu’en Amazonie, (6,6 million de km² - soit 65% du Brésil - et 25 millions d’habitants dont plus de 70% dans les villes), l’antagonisme entre le développement économique et la protection de la forêt tropicale n’est pas aisé à ré-soudre, en raison notamment des méga-chantiers en cours dans la partie nord et les zones frontières (voir Annexe à ce chapitre) et de la politique de colonisation et d’installation de paysans sans terres. Travailler avec les habitants de la forêt et ces nouveaux ruraux pour créer une économie lo-cale respectueuse du milieu et qui leur permette de sortir de la pauvreté est une option difficile à mettre en œuvre. Elle nécessite des procédures de dialogue et de médiation permanents.

Encadré 12 : Exemples de délibérations ré-centes concernant la protection écologique de l’AmazonieLe site web du Ministère de l’environnement présente ac-tuellement 3 démarches délibératives en cours :- un forum de discussion entre écologistes et petits agriculteurs amazoniens qui souhaitent assouplir les règles d’application du code forestier. Après une vaste consultation et la collecte de tous les griefs et propositions des organismes représentatifs de ces deux catégories, un groupe de travail composé de juristes et de techniciens de 4 ministères (maison civile– secrétariat du gouvernement - auprès de la Présidence et ministères de l’environnement, de l’agriculture et du développent rural) a établi une liste des 10 questions en débats afin de « consolider les bases socio-environnementales d’un développement durable de ces zones ». Le groupe a conclut que sur 8 d’entre elles un consensus pouvait être établi, traduit en 5 projets de décrets et sur les 2 questions de désaccord, propose une position arbitrale du gouvernement.

- deux consultations publiques sur le programme du gouvernement des zones protégées d’Amazonie (ARPE) phase II (2008-2011) plus grand programme de conservation et de protection de la biodiversité de la planète portant sur 60 millions d’hectares- ainsi que du plan d’actions de prévention et contrôle de la

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déforestation et des incendies dans le Cerrado. L’ARPE est géré de façon décentralisée et participative. Il est supervisé par un Comité composé par un collège de 12 membres (6 du public, 4 d’ONG, un du fond de financement et un des principaux donateurs externes – la banque allemande de développement). Il est assisté d’un panel de conseillers scientifiques, d’une Commission d’accompagnement et suivi, d’un forum permanent technique, d’un comité de médiation des conflits et de groupes de travail –tous paritaires. La mise en œuvre du programme est confiée à une unité de coordination composée de représentants de plusieurs administrations fédérales. Tous les protagonistes sont invités – à partir d’un formulaire d’envoi- d’adresser des commentaires à l’unité de coordination sur ce projet de programme avant que le gouvernement ne publie le document officiel final.

Ces procédures de concertation n’excluent pas les controverses entre écologistes et « agro businessmen », qui se répercutent au sein des parlements et des gou-vernements, y compris fédéral. Les grands propriétaires terriens exercent de puissantes actions de lobby afin d’assouplir- quand ils ne les ignorent pas- les lois en-vironnementales et le code forestier afin d’exploiter de nouvelles terres. Les ministres de l’agriculture et des transports, ainsi que des parlementaires apportent par-fois des réponses positives à leurs demandes de réduire de 80 à 50% les zones de forêt que les propriétaires sont obligés de préserver sur leurs terres. Le parlement fédé-ral a récemment approuvé l’asphaltage de routes sans licence écologique et la régularisation d’occupations il-légales de terres. (Ces décisions ont provoqué en août 2009 la démission de Maura Silva, la ministre de l’envi-ronnement, qui a annoncé sa candidature d’opposition à l’élection présidentielle de 2010).

Sources : site du ministère et le Monde (source AFP) Août 2009.

3.3 LES BIOCARBURANTSLe Brésil est connu pour ses efforts continus et déjà an-ciens sur le développement de technologies pour utiliser l’éthanol pour remplacer les énergies fossiles. Trois quarts des nouvelles automobiles vendues dans le pays fonction-nent au carburant mixte (flex-fuel) et l’éthanol est rajouté au pétrole (dans une proportion maximale de 25%) pour réduire les pollutions. Le pays comprend 369 usines de sucre/éthanol. Ces usines utilisent la bagasse de canne à sucre comme source d’énergie, améliorant ainsi le bilan en-vironnemental des biocarburants produits (cogénération). Petrobras a effectué de nombreux investissements dans le

secteur, notamment dans le domaine du stockage ou pour la construction « d’alcooloducs ». L’éthanol représentait en 2005 17% des carburants consommés dans le pays 11. Cette réussite nationale s’appuie également sur une impor-tante infrastructure de distribution avec 32.000 stations où on peut s’approvisionner en éthanol.

Le Brésil a par ailleurs lancé en 2004 un programme natio-nal en faveur du biodiesel. Ce plan présente des enjeux tant énergétiques qu’environnementaux et sociaux. Le Diesel représente la moitié des carburants vendus au Brésil. Bien que l’utilisation par les véhicules légers soit interdite, 40 millions de tonnes sont consommés chaque année (75% pour le transport routier). Pour réduire sa dépendance des importations, et aussi diminuer les émissions de CO2, le gouvernement a rendu obligatoire l’incorporation dans le diesel de 2% de biodiesel en 2008 (5% en 2013) 12. Le bio-diesel reste néanmoins plus coûteux que le diesel (la seule plante offrant un coût compétitif étant le soja). La mise en œuvre du programme poursuit une forte finalité sociale en donnant du travail à 250.000 petits agriculteurs.

globalement, le Brésil a des ambitions très importantes dans le domaine des biocarburants. Il est pour l’heure le deuxième producteur mondial derrière les États-Unis avec 18 milliards de litres en 2007 et ¾ de sa production est fournie par l’État de Sao Paulo13. Il vise un objectif de 35 milliards en 2015. De nombreux programmes de recherche sont conduits pour développer de meilleures variétés de canne à sucre, améliorer les récoltes et réduire les coûts de production. La filière de l’éthanol est déréglementée et ne reçoit aucune aide publique 14. Les exportations dépen-dent de la demande mondiale et celle-ci est d’autant plus soutenue qu’elle est tirée par les décisions d’un nombre croissant d’États d’instaurer des normes minimales d’in-corporation du bioéthanol dans les carburants classiques. Les biocarburants ne représentent cependant pour l’heure que 1% de l’essence consommée dans le monde et on peut se demander s’ils ont vraiment vocation à se subs-tituer massivement au pétrole, compte tenu des tensions sur les marchés agricoles et des incertitudes sur leur bilan énergétique et environnemental (voir encadré 13).

11 Contre 26,2% pour l’essence et 53.9% pour le diesel.

12 Le parc productif brésilien compte 41 usines. Petrobras chargé de la distribution compte 600 points de vente et prévoit de porter ses capacités actuelles de 20 à 171 millions de litres. Le monopole de Petrobras a été prolongé et les exportations sont interdites. Le biodiesel est obtenu à partir de soja, de palme, de ricin, de jatropha, de tournesol et d’arachides, mais aussi à partir d’huiles usagées et de graisses animales. Les rendements sont moins bons que pour l’éthanol.

13 85% est destiné au marché intérieur.

14 On peut noter à ce propos que l’éthanol produit en Europe (coût du litre 365 Euros) ne pourrait soutenir la concurrence sans protection douanière, le litre d’éthanol brésilien revenant à 220 Euros.

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Encadré 13 : Les problèmes posés par le Bioé-thanolLa production de bioéthanol repose sur la culture de la canne à sucre, dont le rendement énergétique est consi-dérablement supérieur à son concurrent : le maïs améri-cain 15. Le gouvernement brésilien considère qu’avec le développement des biocarburants, il avait évité de 2003 à 2007 l’émission de 120 millions de tonnes de CO2 et de 615 millions depuis 1970.

Des questions se posent toutefois sur l’impact écolo-gique des techniques actuelles de récolte de la canne à sucre. Les plantations font souvent l’objet de brûlage, une technique répandue au brésil et particulièrement no-cive pour l’environnement (émissions de CO2) et pour la santé. Selon certaines sources, cette pratique serait en voie de réduction.

Les inquiétudes portent aussi sur l’extension des sur-faces cultivées qu’induirait le programme de développe-ment du bioéthanol. Les autorités considèrent toutefois que cette évolution ne pourrait avoir d’impact sur la défo-restation en Amazonie, du fait de l’inadaptation du climat et des sols de cette région pour accueillir les cannaies. Entre 1990 et 2003, l’extension de la culture de la canne dans l’État de Sao Paulo a cependant fait reculer d’au-tant les surfaces consacrées au maïs, haricot noir, riz, blé orangers, café et coton. Il est clair que la progression de la canne un peu partout dans le Sud (15,7% en 2008) repousse certaines cultures ou activités (soja, élevage) vers le nord. Elles pourraient vouloir venir coloniser le biome amazonien surtout dans une période de hausse des cours mondiaux des matières premières agricoles.

3.4 LA POLITIqUE DES ÉTATS FÉDÉRÉS ET DES VILLES

Les démarches des ÉtatsLes États fédérés sont de plus en plus impliqués dans la politique d’environnement et ils imposent des standards en matière de pollution de l’air, de l’eau ou du traitement des déchets qui sont souvent plus restrictifs que les normes fédérales. Ils sont engagés dans des processus de plani-fication environnementale via leurs départements spéciali-sés et beaucoup d’entre eux ont mis en place une agence environnementale chargée de réaliser les études d’impact, d’effectuer les mesures de pollution et d’assurer le contrôle

15 7000 litres à l’hectare pour la canne contre 3000 litres pour le maïs.

de la qualité de l’environnement.

En matière de traitement de l’eau, les états sont parties pre-nantes dans les Agences de bassin. Celles-ci ont été éla-borées en se fondant sur le modèle français. La loi de 1997 votée au Brésil constitue d’ailleurs une amélioration de la loi de 1992 votée en France (plus grande subsidiarité). Cette approche fondée sur la notion de bien public diverge clai-rement des systèmes ayant cours aux États-Unis (système de droit d’eau qui avantage les plus riches). Les Comités locaux de bassin définissent les redevances 16. Plusieurs grandes régions hydrographiques sont distinguées. Deux Agences fonctionnent très bien. Deux autres vont voir le jour. L’agence Paraiba do Sul couvre trois états.

Les États fédérés commencent par ailleurs à définir des politiques vis à vis du changement climatique. Ils accu-mulent des informations sur l’émission des gaz à effet de serre (L’État de Sao Paulo par exemple s’intéresse parti-culièrement aux dégagements de méthane) et procèdent à des inventaires. Certains mettent en place des forums sur la biodiversité et le réchauffement climatique. D’autres ont accéléré leurs discussions au niveau international sur ces questions (Rio et Sao Paulo notamment).

L’approche des villes Les métropoles et les grandes villes ont aussi une politique de l’environnement, mai cela est plus rare pour les centres urbains en-dessous de 100 000 habitants. Ces villes doi-vent assurer, en particulier, la gestion des déchets et des décharges et elles ont besoin de prestataires de services, notamment pour intégrer les filières de déchets suivant leur degré de traitement. Il faut aussi faire respecter les régle-mentations. Celles-ci deviennent de plus en plus transpa-rentes. Les ONg sont maintenant plus actives. Les contre-venants sont beaucoup plus que par le passé contraints de payer les amendes. Les maîtres d’œuvre sont amenés à faire la police parmi les sous-traitants, sinon les contraven-tions sont à leur charge (exemple de Thyssen Krupp à Rio).

Les villes sont concernées par les parcs nationaux car cer-tains jouxtent leur territoire. L’interface avec les métropoles est évidemment une zone difficile à gérer. Dans le cas de Rio, la zone au dessus de 200m d’altitude est totalement protégée. Il y a une zone intermédiaire de transition entre 100m et 200m mais pas véritablement de frontière basse.

16 L’agence recouvre la taxe sur l’utilisation de l’eau et est responsable de la gestion financière avec un budget indépendant. Le comité de bassin approuve le plan d’utilisation des ressources. Il regroupe le consortium de bassin: un syndicat intercommunal de villes, les usagers, des institutions de la région et le gouvernement de l’État. Dans le cas du Bassin Piracicaba/Capivari, le consortium regroupe 32 villes de l’État de Sao Paulo.

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Cette imprécision est source de nombreux problèmes et en particulier d’empiétement par des constructions ou des installations illégales. Ainsi la favela de Barra a-t-elle eu ten-dance à s’étaler sur les zones vertes. Le sol appartient au fédéral, mais beaucoup de terrains sont aussi possédés par la municipalité et d’autres sont en partie privés, d’où de plus faibles garanties de protection. Au total il n’y a pas de ceinture verte à Rio mais des noyaux verts ou un archipel vert. Le Parc national régule le climat et est à l’origine de nombreux bénéfices pour la ville.

Dans l’État de Rio de Janeiro, la capitale a recommencé à coopérer avec l’État dans le domaine de l’environnement depuis 2007. L’État renégocie avec la ville qui assurait un monitorage des pollutions de l’air depuis 8 ans. La Mairie s’est lancée dans un nouvel inventaire des émissions de gaz à effet de serre. Une nouvelle politique a été lancée pour les transports (promotion de l’utilisation du vélo, exi-gences sur les transports publics, pastille verte, taxis au gaz naturel). De gros espoirs sont fondés sur des événe-ments à venir - Coupe du monde de football, Jeux Olym-piques 2016 - pour « verdir » la ville. Une politique de refo-restation17 et de restauration de la flore a été menée avec succès depuis 20 ans. Elle a obtenu des prix et contribué à la création d’emplois. Elle a été couplée avec un pro-gramme pour les toits verts à destination des favelas qui a montré qu’il est souvent nécessaire de combiner politique écologique et programmes sociaux et de formation. Il reste des problèmes difficiles, comme l’accumulation des dé-chets (saturation des décharges) ou le nettoyage de la baie de guanabara, menacée par la pollution des complexes pétrochimiques et sidérurgiques voisins. Une division des taches s’instaure : la mairie s’occupe de la qualité du sable, l’État de la qualité de l’eau et le fédéral intervient pour le dragage et le nettoyage de la lagune.

3.5 CONCLUSIONSDans le domaine environnemental, le Brésil est confronté à des défis impressionnants liés à l’importance de sa po-pulation, à sa géographie et à certains retards de déve-loppement. Même si des progrès ont été accomplis, les pressions du développement économique restent consi-dérables dans de nombreux états. En Amazonie en parti-culier, la sauvegarde de la forêt n’est pas assurée, malgré les efforts du gouvernement et son programme ARPE de conservation et de protection de la biodiversité. Par ailleurs ses initiatives pour développer de nouveaux carburants pourraient être victimes de leur succès et conduire au dé-

17 La forêt de Rio est une des plus grandes forêts urbaines du monde.

placement et au développement des cultures aux dépens de la forêt. Ces évolutions posent des questions complexes en matière de définition des réglementations, de leur mise en œuvre effective et de promotion de solutions gagnant /gagnant. Par ailleurs, la structure fédérale du pays, si elle peut favoriser le dépassement local des normes fédérales et la variété des expérimentations, conduit aussi à une frag-mentation des actions entreprises.

La situation et les solutions apportées par le gouvernement n’en sont pas moins riches d’enseignements. Il reste que la nature et la portée des problèmes auxquels fait face le Brésil sont en partie étrangers à ceux qu’un pays tel que la France doit affronter: déforestation massive, accès et qualité de l’air et de l’eau et assainissement, protection d’une riche biodiversité, gestion de grandes décharges urbaines et des urbanisations sauvages, dégradation des littoraux, etc. En matière d’énergie renouvelables, si cer-tains des choix controversés et ambitions confirmées et bien connues sont suivis avec attention par les spécialistes environnementaux ou alimentaires, ils ne sont pas toujours dans l’agenda des politiques de développement des pays européens. La France dispose cependant de territoires ul-trapériphériques qui peuvent être intéressés par les initia-tives déployées en matière de zones protégées et de déve-loppement durable de la végétation tropicale 18.

A l’échelle de la France continentale, des domaines dans lesquels le Brésil s’est fortement inspiré des modèles fran-çais - mais les a développées et adaptés de façon souvent originale - pourraient être l’objet de nouvelles coopérations. Il s’agit par exemple : des espaces protégés et des zonages écologiques, inspirés – entre autres - des Parcs Nationaux et des Parcs Naturels Régionaux ; des agences de bassin.

Les pratiques novatrices conduisent enfin à souligner les modes de participation des citoyens, détaillés plus haut, et les pratiques d’évaluation. Dans ce domaine, les pro-cessus de gradualisation et de capitalisation sur les leçons apprises dans les programmes (cf. ARPE) en matière de gouvernance, de mobilisation de ressources financières, de communication, de participation sociale, de coordina-tion administrative et de méthodes de gestion sont inté-ressants, même si le respect des accords et les analyses d’impact pour ces programmes laissent souvent à désirer.

18 Un protocole d’accord entre les ministères brésilien et français de l’envi-ronnement a d’ailleurs été signé en 2004 sur un programme de coopération entre les zones protégées et les PNR et une intégration est envisagée entre le PNR de guyane et le parc naturel voisin de la Montagne Tumacumac.

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ANNEXE AU CHAPITRE 3 : LE PROgRAMME IIRSA - VOLET AMAZONIE

les programmes IIRSA (initiatives pour l’integration de l’infrastructure regionale en amerique du sud) – volet amazonie : un exemple de cooperation transnationaleL’initiative IIRSA est coordonnée par les douze gouverne-ments sud-américains, avec l’appui technique et financier de banques multilatérales et nationales. La Banque Intera-méricaine de Développement (BID), la Corporation Andine de Développement (CAF), le Fonds financier pour le déve-loppement du Río de la Plata (FONPLATA), la Banque Na-tionale de Développement Economique et Social (BNDES) et la Banque mondiale (BIRD), ainsi que de grandes entre-prises y participent. Elle se compose de dix axes pour l’in-tégration économique, qui traversent le continent et exigent d’importants investissements en matière de transports, d’énergie et de télécommunications, et de sept processus sectoriels d’intégration conçus pour harmoniser les cadres juridiques des pays

à ce jour, plus de 40 grands projets et des centaines de projets mineurs d’amélioration des infrastructures ont été définis, dont le coût est estimé à 37 millions US$.

L’Amazonie est incorporée à cette stratégie d’intégration promue par l’IIRSA. L’axe Amazone s’étend de la côte du Pacifique à celle de l’Atlantique. Il inclut des parties du Brésil, de la Colombie, de l’Équateur et du Pérou, le fleuve Amazone et la plupart de ses principaux affluents. La région comprend 4 500 millions km² et près de 52 millions d’ha-bitants. Elle contient presque la moitié de la diversité biolo-gique du monde et de 15 à 20% des réserves d’eau douce.

L’axe amazonien inclut 54 projets IIRSA, partagés en sept groupes, dont la plupart s’organisent autour des bassins des affluents du fleuve Amazone. Dans l’Amazonie brési-lienne, trois axes sont prévus : celui de l’Amazone (États d’Amazonas, Pará et Amapá), celui du Massif guyanais (États de Roraima et Amapá) et celui de Pérou-Brésil-Bo-livie (États d’Acre, Rondônia, Amazonas et Mato grosso). Dans la liste de l’IIRSA concernant l’Amazonie brésilienne, figure la construction de complexes hydroélectriques et de lignes de transmission entre les usines hydroélectriques, la

construction ou le réaménagement de routes, la construc-tion de ports, d’usines de pâte à papier, de traitement de soja, de production de café instantané et de conditionne-ment de viande, et des travaux routiers le long de plus de 6.000 km de voies fluviales navigables pour faciliter le mou-vement de produits et la sortie de ressources naturelles.

Les nouvelles usines hydroélectriques à construire en Ama-zonie alimenteront en énergie les centres économiques les plus dynamiques et les industries qui requièrent un grand volume d’énergie, comme la fabrique d’aluminium ALBRAS - Alunorte, de Barcarena (PA). Elles rendront possible l’ex-pansion des voies fluviales et des activités de production de marchandises très demandées à l’extérieur, comme le soja.

L’IIRSA fait l’objet de critiques d’organisations écologiques et de la société civile, qui estiment que ces grands projets qui cherchent à insérer le territoire amazonien dans la dy-namique de la mondialisation sont à haut risque et introdui-ront des modifications profondes dans les paysages et les modes de vie de la région. « Dans cette perspective axée sur la croissance, les montagnes, les forêts et les maré-cages sont considérés comme des obstacles au dévelop-pement économique, et les fleuves comme des voies pour l’extraction des ressources naturelles ». « La combinaison des investissements pour la construction de routes, voies fluviales et barrages proposées par l’IIRSA, et des investis-sements considérables du secteur privé pour l’extraction de ressources et l’agriculture industrielle (par exemple, celle du soja) n’aura pas seulement des effets irréversibles sur la diversité biologique, mais provoquera aussi des déplace-ments de populations rurales et autochtones, la migration massive et le déboisement ». Ils reprochent aussi que « ces décisions concernant ce nouvel aménagement territorial et les projets d’infrastructure pour la région ne sont pas débattus avec les gouvernements des États et des muni-cipalités, et encore moins avec les mouvements sociaux, les organisations non gouvernementales ou les institutions amazoniennes d’enseignement et de recherche » et pré-tendent que « non seulement les leaders communautaires locaux, mais les hommes d’affaires, les dirigeants des or-ganismes fédéraux, les membres du pouvoir judiciaire, les parlementaires et bien d’autres semblent ignorer tout à fait son existence ». Ils considèrent que « la lutte pour l’accès aux ressources naturelles de l’Amazonie et à leur contrôle devient de plus en plus serrée et se propage dans toute la région. La vision classique de l’expansion de la frontière du Sud vers le Nord et de l’Est vers l’Ouest ne suffit plus à expliquer la nature et la dynamique des conflits dans le Nord du Brésil, car ces conflits ont aujourd’hui tendance à se disséminer dans tout le territoire amazonien, à s’étendre

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sur des zones qui ne sont pas forcément contiguës et à im-pliquer des personnes et des institutions de pays différents.Parallèlement, la création et la consolidation de réseaux et de forums de mouvements sociaux, d’organisations pasto-rales, d’organisations non gouvernementales et d’univer-sitaires se sont accélérées elles aussi, face au besoin de réagir de façon concertée à une menace d’ordre général.

Source : Bulletin mensuel du Mouvement mondial pour les forêts (WRM)19 - Article fondé sur des informations tirées de : “Amazon Hub”, Building Informed Civic Engagement for Conservation in the Andes-Amazon (BICECA) ; “Incorporação compulsória de territórios” et “IIRSA : os riscos da integração”, guilherme Carvalho, expert en planification du développement (NAEA/UFPA) et technicien de FASE Amazônia - Núcleo Cidadania, paru dans Orçamento y Política Socioambiental, Nº17, septembre 2006, Instituto de Estudos Socioeconômicos - INESC.

19 http://www.wrm.org.uy

politiques uR-baines et ques-tions métRopo-litaines

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4.1 LES MÉTROPOLES DANS LA HIÉRARCHIE URBAINELe Brésil est l’un des pays les plus urbanisés du monde : 75% de la population vit dans des villes, dont 50% dans des villes de plus de 100 000 habitants, fortement concen-trées sur le littoral et dans le Sudeste. La hiérarchie urbaine se compose :- au premier rang, des deux mégalopoles ou méga-cités (plus de 8 millions d’habitants) : Sao Paulo et Rio de Janeiro, avec leurs 19,2 et 11,6 millions d’habitants, soit 30 des 190 millions de Brésiliens ;

- au second rang, de 18 agglomérations dépassant le million d’habitants, soit un total de 35 millions d’habitants ;

- au 3ème rang, 115 villes intermédiaires - dont 40 dans le seul État de Sao Paulo - de 100 000 à 1 million d’habitants, regroupant 29 millions de personnes et dont la population augmente désormais plus vite que celle des métropoles ;

- enfin, un millier de petites et moyennes villes de 10 000 à 100 000 habitants, totalisant 25 millions en population; en son sein, c’est la catégorie des villes de 20 000 à 50 000 – dont le nombre a doublé depuis 1980 - qui a enregistré la plus forte croissance, encouragée par les pouvoirs publics comme villes d’accueil ou « filtres » des migrants ruraux.

Cette dynamique métropolitaine se caractérise par un éta-lement des périphéries, une « verticalisation » des quar-tiers péricentraux, une réoccupation et réhabilitation des centres-villes -parfois historiques- dans le contexte d’un marché foncier très évolutif et de prix de construction peu élevés. Elle est aussi marquée par un environnement très dégradé du fait d’une croissance anarchique et dualiste entre quartiers riches et favelas.

Le Brésil compte 27 « régions métropolitaines» - dont 9 exis-taient avant 1988 et 18 ont été créées depuis cette date - par les États ; leur définition varie selon ces derniers. Il s’agit « d’unités institutionnalisées et autonomes de coordination et d’articulation intercommunales de fonctions urbaines » : les services communs et notamment les transports urbains, mais aussi les équipements sanitaires, l’eau et le logement social sont le plus souvent mentionnés ; certaines de ces régions mentionnent aussi les fonctions de planification ad-ministrative et territoriale, de développement économique et - mais de façon souvent symbolique - des « fonctions politiques ».

Leur population varie de 19,2 millions (Sao Paulo) à 436.000 habitants (Macapa). L’indice de développement humain – qui fait l’objet au Brésil d’un usage fréquent et de la publica-

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tion d’un atlas du développement humain - varie de 0,660 (Maceio) à 0,835 (Campina).

Il existe en outre des intercommunalités, préconisées par un courant politique « néo-localiste », mais qui semblent peu efficaces et dont les rôles, purement consultatifs, sem-blent très limités.

4.2 LES POLITIqUES UR-BAINES ET LE RôLE DU gOUVERNEMENT FÉDÉRAL La notion de gouvernance urbaine, qui est l’objet d’un débat académique, n’est pas utilisée par les décideurs fédéraux, qui ne parlent que de gestion urbaine et n’évoquent jamais la construction d’une entité inter ou supra municipale.

Les raisons en semblent être les suivantes :- la constitution de 1988 qui régit l’ordre juridico-institutionnel, - dont le gouvernement fédéral est le garant - introduit une séparation qui se veut nette des compétences entre les 3 niveaux de gouvernement ;

- dans son esprit elle promeut un « fédéralisme coopératif »

et promeut une décentralisation au profit des municipalités, ou induit une « municipalisation métropolitaine des politiques publiques ».

- elle reconnaît (art 25) au niveau fédéré une compétence de gestion des métropoles, pour la création de « régions métropolitaines» ;

- l’ampleur des problèmes socio économiques tendent faire privilégier cet ordre et leur gestion à court terme et leur donner une priorité sur la construction d’un nouvel ordre institutionnel.

Le ministère des villes, de création récente (2003), assure le Secrétariat National des Programmes Urbains (SNPU). Ce service exerce des fonctions d’assistance juridique et technique. Il fournit aux villes des « instruments de réforme urbaine » visant en priorité à :

- réduire les inégalités sociales entre zones (très) pauvres et (très) riches et les disparités de niveaux d’infrastructures et d’équipements ;

- répondre aux défis environnementaux ;

- améliorer la gestion et la maîtrise d’une croissance souvent désordonnée des périphéries, en particulier en résorbant les favelas et en légalisant les « installations irrégulières et clandestines », situées souvent en « zones à risques » ;

- mobiliser les acteurs, renforcer leurs compétences et promouvoir la participation et l’implication des citoyens.

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Les défaillances de gestion affectent les villes de toute taille, mais en priorité les petites villes à très faible capacité de gestion et de développement socio-économique, ainsi que les métropoles où se concentrent un tiers de la population du pays et où s’accumulent les carences et précarités so-ciales.

Ces instruments sont de nature diverse, juridique (en aidant les villes à implanter et faire fonctionner le nouveau statut des villes, considéré comme une avancée et un outil décisif de politique urbaine), foncière (en aidant les municipalités à maîtriser et anticiper les usages des sols et des espaces publics) et technique (en matière de planification, notam-ment). Leur but est de promouvoir, à tous les nouveaux de gouvernement, des démarches intégrées de planification urbaine, des programmes de « régularisation » et de « lé-galisation » ; il s’agit aussi d’aider les villes à rendre effectifs et réels les droits sociaux et constitutionnels des citoyens, des résidents et propriétaires et à lever les trop nombreux obstacles créés par une législation fédérale foncière, ca-dastrale, urbanistique et environnementale pesante.

Il dispose d’une Caisse économique fédérale qui finance ces actions et les accompagne d’initiatives de mobilisation et de « capacitation », afin d’impliquer les associations et de donner aux actions de développement et à ces nou-veaux modes de gestion, un caractère participatif et dé-mocratique pour « trouver des solutions collectives à des problèmes qui sont collectifs ».

Ces actions doivent en outre contribuer à mobiliser et impli-quer les ONg et les entités professionnelles pour constituer des réseaux d’appui à la gestion urbaine.

Un Conseil des Villes fonctionne depuis 2004 de 86 membres dont 47 de la société civile et 37 des pouvoirs publics fédéraux, des États et municipaux qui a 4 champs d’action : régularisation et intégration des implantations précaires ; réhabilitation des centres villes ; revitalisation du patrimoine urbain ; et renforcement de la gestion munici-pale (assistance aux plans directeurs participatifs).

Une loi sur la gestion des villes – grande avancée législative - est en début d’application ; elle oblige toutes les villes de plus de 20 000 habitants à élaborer un plan directeur.

Elles sont regroupées en 4 programmes portant sur :- le renforcement de la gestion municipale ;- la régularisation des installations précaires (résorption des favelas) ;- la réhabilitation des centres villes ;- la revitalisation des biens du patrimoine historique urbain.

Sur chacun de ces thèmes, le SNPU a publié une abondante série de guides, manuels et plans de travail concernant la planification urbaine, la gestion participative, l’élaboration de plans directeurs participatifs, de plan de réhabilitation des centres villes, de plans de « régularisation foncière » et « d’éradication des risques », d’amélioration de l’environne-ment et de requalification.

On ne dispose que de peu d’information sur les résultats de ces programmes et sur leurs impacts au niveau municipal.

4.3 LE RôLE CLÉ DES ÉTATS ET DES gOUVERNEURS ET LA « DÉPENDANCE » DES MUNICIPALITÉSBien que la constitution ait transféré certaines de leurs at-tributions aux municipalités, les États continuent d’exercer des compétences considérables dans la gestion des ser-vices communs des « régions métropolitaines ». La gestion métropolitaine est, de fait, souvent impartie au gouverneur de l’État - notamment quand la métropole ou mégalopole (cas de Sao Paulo) recouvre une part importance de celui-ci. Ce pouvoir est d’abord fiscal et financier, en tant que contributeur principal de subventions, collecteur des aides fédérales, gestionnaire des fonds de financement des mé-tropoles qui concentrent les ressources d’investissements, et acteur dominant des régions métropolitaines. Il est aussi accentué par la faible capacité financière, fiscale et opé-rationnelle d’une majorité de municipalités, qui demeurent pour les citoyens le lieu d’articulation entre l’État et la so-ciété et le réceptacle des revendications des habitants ou de leurs associations souvent très actives, voire radicales.

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4.4 MODALITÉS DE CETTE gOUVERNANCE MÉTROPO-LITAINE ET DySFONCTION-NEMENTSLa séparation constitutionnelle des compétences tend à produire un système parallèle où les compétences des ni-veaux fédéré et municipal se chevauchent ; on dit parfois « les villes ont deux maires : leur maire…. et le gouverneur de l’État ». En outre, comme c’est souvent le cas dans les pays du sud, les institutions de pilotage des réseaux techniques jouent un rôle déterminant mais caché par suite du « retard du politique » et de la faiblesse des institutions politiques.

Les analystes font le constat d’un déphasage entre l’ordre juridico- institutionnel induit par la constitution, et les pro-cessus politiques de gestion effective. « La carte du fé-déralisme ne coïncide pas avec celle de l’urbanisation, ni avec celle des processus politiques réels ». Ils identifient, au cœur du dysfonctionnement de la gouvernance urbaine, un conflit latent entre « légalité et légitimité » et relèvent des cas « de gestion métropolitaine à base juridique solide mais à faible légitimité politique et sociale, ou de cas caractérisés par une légitimité politique ou sociale forte mais par une base juridique précaire. Si certaines métropoles attestent d’une compatibilité entre ces deux composantes, celle-ci est rarement durable à long terme.

Les compétences décentralisées et les revendications des municipalités, porté par un courant décentralisateur impor-tant, qualifié de « municipaliste » d’une part, et de l’autre, la volonté des (ou de certains ?) gouverneurs d’accapa-rer ce pouvoir, rendent impossible pour ces très nombreux acteurs aux pouvoirs – formels et réels – très inégaux, la création d’une institution intercommunale spécifique et la conduite de stratégies métropolitaines transparentes et concertées.

Un autre facteur de dysfonctionnement pourrait résulter d’une dynamique métropolitaine qui génère du dévelop-pement technologique, tout en dégradant l’environnement urbain, et de la richesse économique, tout en accroissant les inégalités sociales, les exclusions, voire la ségrégation, « y compris de l’auto-ségrégation de la part des classes so-ciales privilégiées qui utilisent leur pouvoir politique et éco-nomique comme espace d’isolement » (queiroz Ribeiro).

4.5 VERS UN POUVOIRPOLyCENTRIqUE ?La gestion des métropoles fait l’objet d’un débat ancien animé depuis la fin de la dictature par un « mouvement pour la Réforme Urbaine » composé d’urbanistes, architectes, chercheurs et associations. Ses diagnostics des problèmes urbains font le constat de « villes inégales » où l’appropria-tion des sols et de la rente foncière par la spéculation im-mobilière crée des formes de ségrégation et de cumuls des inégalités génératrices de violences. Il préconise des règles de contrôle des sols urbains et un « urbanisme redistributif et démocratique » qui élargit l’accès aux services collectifs. Ce « modèle municipal de bien-être » a inspiré des poli-tiques municipales - tel le plan d’urbanisme de Rio- ainsi que l’art 21 de la Constitution de 1988 qui confie aux gou-vernements locaux la mission d’orientation du développe-ment urbain ; il a inspiré aussi le débat sur la loi de politique de réforme urbaine, les missions du nouveau Ministère des villes et le statut des villes.

Face au pouvoir centralisé et à la forte dépendance des gouvernements d’État, des évolutions sont perceptibles qui annoncent de nouvelles formes de gouvernance urbaine, telles que :- déconcentrer l’action de la municipalité en créant des arrondissements, dotés de mairies ;

- décentraliser en donnant une place plus grande aux municipalités et à la société civile ;

- intégrer les politiques publiques intersectorielles, afin d’améliorer les conditions de vie ;

- impliquer les acteurs de la société civile.

Ces formes d’implication des acteurs de la société civile constituent une réponse aux dysfonctionnements urbains et sont liées à la reconstruction des instances supra, inter et infra municipales et à l’amélioration de la gouvernabilité ur-baine. La participation sociale ou populaire est vue comme un moyen de répondre aux problèmes sociaux et de dé-veloppement et à la modernisation de la vie publique. La coopération entre des entités publiques, le secteur privé et les citoyens est considéré comme un outil de gestion des problèmes de proximité.

Ces initiatives de participation au niveau municipal peuvent prendre les formes suivantes :

• Les Budgets Participatifs : la société civile discute et dé-cide la réalisation des travaux et des services prioritaires

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pour la ville (il n’y a pas ici de modèle unique, la méthodolo-gie varie selon la municipalité). Instaurés à Porto Alegre en 1988, puis à Belo Horizonte depuis 1992, ils ont été large-ment diffusés dans quelque 120 villes depuis, mais parfois le temps d’une mandature (de 2001 à 2004 à Sao Paulo). Ils reposent sur 4 éléments : (i) une délégation de souve-raineté des maires à des assemblées sectorielles et thé-matiques ; (ii) une combinaison de formes de participation directes ou par élection ; (iii) une auto régulation et définition des règles par les intervenants ; (iv) un effort d’inverser les priorités dans la distribution des services collectifs afin de d’infléchir (ou rompre avec) et d’élargir la distribution et l’ac-cès aux services collectifs et d’en débattre avec les techni-ciens et les élus. Lancés par la plate forme des associations de Porto Alegre en 1988, ils sont gérés par un conseil du budget participatif délibératif, chargé de discuter, décider et donner suite aux propositions des assemblées de citoyens dans chacun des 16 secteurs locaux.

• Le Budget participatif de la jeunesse: les jeunes de 12 à 25 ans font des propositions sur le sport, la culture, les loisirs. Par exemple à Belém, 5 000 jeunes y ont participé la première année, plus de 10 000 l’année suivante.

• Les Congrès de la Ville : c’est un espace de discussions et de décisions, en dehors des structures administratives, où les élus et la société partagent la réflexion sur les poli-tiques publiques et planifient l’avenir de la ville. Ce dialogue prend des formes diverses : groupes de discussion, dé-bats publics et de fora thématiques, par exemple entre les maires arrondissement et les agents municipaux d’une part et des associations et habitants de l’autre;

• Programmes d’aide à la construction de logements, ur-banisation des « favelas » : ces programmes sont élabo-rés et mis en place avec la population. L’entraide dans la construction de logements est organisée par des coopéra-tives d’accès à l’habitat.

• Les projets de développement qui sont élaborés dans dif-férents domaines, sur la base d’un partenariat élargi (ONg, Mouvements sociaux, syndicats, Centre de Recherches, Université) et la Participation conjointe au Plan de dévelop-pement local intégré.

• Les Commissions de gestion des équipements : elles vi-sent à impliquer les usagers dans le contrôle des équipe-ments des villes.

• Les Forums et conseils municipaux sectoriels (santé, édu-cation, transports, etc.) Créés auprès des secrétariats de la

municipalité, ils ont pour but d’élaborer des plans d’orien-tation et d’action, et de suivre la mise en place des projets.

Ces formes de participation sociale sont confrontées à de nombreux obstacles: formes de participation alibi, idéolo-gies anti-institutionnelles, dérives clientélistes, faible mobili-sation des habitants, résistances ou opposition de certains élus, etc. Prônées par les partis de gauche, elles sont sou-vent restées en projet parce non votées faute d’un accord local, ou remises en cause lors des changements de ma-jorité municipale, mais elles peuvent fonctionner de façon informelle.

Les évaluations des budgets participatifs dans les deux villes pilotes 1 montrent qu’ils ont eu des impacts redistribu-tifs certains et ont accru l’accès des pauvres aux services publics. Ils ont aussi amélioré le fonctionnement démocra-tique en instaurant des interactions avec les élus et de nou-velles relations entre administrés et administrations.

Encadré 14 : La gouvernance de la macro-mé-tropole pauliste : gestion des services et insta-bilités :La gestion des services collectifs a été assurée depuis 1974 par EMPLASA, l’Agence de Planification métro-politaine de l’État de Sao Paulo, s’occupait initialement de trois grands secteurs : les transports, l’énergie et les aspects sanitaires, et l’environnement. En 1989, après l’adoption d’une constitution décentralisatrice, EMPLA-SA a perdu des compétences au profit des municipa-lités2. Celles-ci disposent de compétences exclusives (usage des sols par exemple) ou coopératives (collecte des ordures). Le Secrétariat des transports métropoli-tains supervise la compagnie d’autobus CPTM, mais c’est l’État fédéré qui définit les réglementations en ma-tière de transport.

EMPLASA dresse des plans pour le Grand Sao Paulo, c’est à dire les 67 municipalités agrégeant Campinas (19 municipalités), la ville de Sao Paulo (39 municipalités) et Santos (9 municipalités). L’ensemble forme la Région mé-tropolitaine ou la macro-métropole pauliste. Un Conseil de Développement a été créé pour piloter le développe-ment économique de cette zone, formé pour moitié des

1 Leonardo Avrizer in gestion de proximité et démocratie participative, in MH Bacqué et al, La Découverte, 2005.

2 Les municipalités peuvent s’allier et appliquer un programme commun ou s’adresser directement au fédéral et essayer d’obtenir des fonds de ce niveau. Les fonds proviennent alors de la Maison Civile auprès de la prési-dence. Le Ministère des villes ne semble pas très actif. Il peut toutefois agir à travers la PAC. Les fonds propres des municipalités sont de toute façon limités. Ils proviennent des taxes sur la propriété et sur les services. Un fonds de participation des municipalités, alimenté en partie par les taxes import et export et l’impôt sur le revenu, réalise certaines formes de péréquation.

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représentants de l’État et pour l’autre moitié des munici-palités. Il supervise l’agence technique et un fonds, mais son importance est limitée. La ville de Sao Paulo (39 mu-nicipalités) s’est par ailleurs refusé à joindre l’ensemble. EMPLASA soutient donc les autres communes.

Sao Paulo est l’archétype des mégapoles, ville globale et capitale économique et financière. Avec 2018 favelas concentrées sur 4 arrondissements, souvent installées sur des zones à risque ou des réserves naturelles et une perte de maîtrise de la gestion urbaine, la ville est aussi un concentré de problèmes économiques et sociaux sé-vères. Sao Paulo réunit en outre tous les problèmes de gouvernabilité et de gestion : forte dépendance du gou-verneur qui exclut un gouvernement supra municipal mé-tropolitain, déficience organisationnelle», corruption et en plus une forte discontinuité politique et des alternances politiques à chaque élection qui a retardé les change-ments.

A défaut de pouvoir proposer un modèle de gouvernance supra communal, les solutions retenues – mais souvent remises en cause - tendent à promouvoir de façon bal-butiante un modèle inter communal et un polycentrisme du pouvoir dont les leitmotivs ont été: déconcentrer, dé-centraliser, planifier et promouvoir une « démocratisation sociale ». On peut en identifier plusieurs : - Déconcentration de l’action de la municipalité en procédant à un quadrillage territorial pour rapprocher les citoyens des services. 31 puis 13 arrondissements dotés de mairies et de maires nommés et 86 districts, furent créés dotés d’un budget propre ;

- Création par l’État fédéré d’une entreprise métropolitaine de transports urbains (EMTU) et d‘autres instances de planification (EMPLASA) du Grand Sao Paulo- et de consultation mais qui seront intégrés dans l’administration de l’État ;

- Municipalisation de services sociaux et de santé, mais non suivie de transferts de moyens financiers, coordination accrue entre les 18 services de la ville et, depuis 2006, élaboration d’un plan stratégique à 1O ans par chaque mairie d’arrondissement ;

- Création de structures intercommunales (consortium ABC de 7 municipalités de développement économique et social et consortium de gestion des eaux et d‘assainissement d’un bassin entre 34 communes) ;

- Tentatives de démocratisation et de promotion de la participation sociale, par certains maires.

Ces changements se heurtent à de nombreux obstacles et résistances : une fonction publique municipale plétho-rique (130000 agents) recrutés selon un système clienté-liste et dirigée par des cadres « politiques », faible mobi-

lisation des habitants et participation limitée aux divers conseils.

Source : Ligia Villas Boas Gabbi - Gouverner une mégalopole.

L’expérience de Sao Paulo – Ed. L’harmattan - 2009.

4.6 CONCLUSIONSPays très urbanisé, le Brésil est confronté à des problèmes de maîtrise d’une croissance dualiste et désordonnée : grande pauvreté, services collectifs déficients, logements précaires, environnement dégradé, violence, déqualification des centres villes, etc. Les métropoles brésiliennes ne par-viennent pas à échapper à un mode de croissance qui gé-nère du développement technologique tout en dégradant l’environnement et des revenus croissants tout en accen-tuant la pauvreté et l’exclusion.

Dans ce contexte, il ne semble pas urgent d’aménager les institutions et de créer de nouvelles structures de gouver-nance métropolitaine. Celles-ci se caractérisent, dans un contexte de décentralisation, par un chevauchement mar-qué des compétences des niveaux fédérés et municipaux et par une faiblesse des moyens financiers et fiscaux des municipalités. Le mot d’ordre est de promouvoir un « fé-déralisme coopératif ». Dans ce but, des « régions métro-politaines » furent créées, qui sont des unités de coordina-tion intercommunale et de gestion en commun de services collectifs (transports, assainissement, eau, logement social) et parfois de planification du développement économique. Mais on constate une dissociation marquée entre l’ordre institutionnel défini par la constitution et les processus de gestion effective, par des conflits entre légalité et légitimité politique et sociale.

La priorité consiste à renforcer les modes de gestion en mettant à la disposition des villes des instruments et des moyens. Ces instruments sont d’abord juridiques (statut des villes, règles d’occupation des sols, de régularisation et de légalisation des constructions non autorisées, définition des droits et obligations des locataires et propriétaires) Ils sont aussi techniques en élaborant et en diffusant des outils (guides, manuels, plans directeurs) mais aussi en renforçant les capacités des agents et l’implication des citoyens. Ils sont enfin financiers en mobilisant les subventions de la Caisse économique fédérale et les moyens des États.

Cette gestion se veut participative et démocratique et de fait le Brésil offre de multiples exemples novateurs d’implication et d‘initiatives des ONg et des associations de quartiers.

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ANNEXES AU CHAPITRE 4

Annexe 4.1 : Développement et Requalification urbaine à Sao PauloUne tendance s’affirme: la requalification urbaine au travers d’un programme de ré-urbanisation de la ville de Sao Paulo, notamment autour de la diagonale Sud-Est. Cela implique la destruction de bâtiments d’habitation. Les programmes ont commencé il y a 10 ans. La réhabilitation des habita-tions est cependant moins difficile à mettre en œuvre que la migration des commerces et des activités industrielles. Des projets ont été réalisés (Herzog project), menés par les municipalités en coopération avec le gouvernement de l’État. Les développements sont lents. L’État accorde des incitations aux collectivités qui appliquent l’Agenda 21. On cherche à promouvoir des éco-quartiers (suivant le modèle français) ou « éco-voisinage ».

Un programme de restauration des quartiers déshérités (Slum upgrading) est aussi en cours (il y a 1 573 favelas dans la métropole de Sao Paulo). Dans ces quartiers af-fectés par le chômage (plus de 30 %), les bidonvilles ras-semblent 40% de la population de la ville. Le problème ma-jeur n’est pas seulement le manque de travail, l’absence de formation et la génération de revenu, mais surtout le logement. Le plan stratégique de réhabilitation des habi-tations du secrétariat au logement a pour objectif de créer des conditions décentes de logement, d’améliorer l’état sanitaire des quartiers et de conduire à une régularisation foncière. Le plan mobilise 1.840 millions de Réals. Celui des eaux supérieures (Headwaters Plan), de 1.08O Millions de Réals, a pour objectif de fournir des espaces publics pour intégrer les quartiers à la ville et au fleuve, d’appor-ter des solutions aux problèmes sanitaires et de drainage, et construire des aménités et lieux collectifs. De nombreux obstacles rendent difficile ce travail d’assainissement social : le coût élevé de la terre nécessaire pour bâtir de nouveaux logement, la faible capacité d’endettement des familles à bas revenus, bloquant leur accès au marché bancaire, les questions de sécurité, le développement du crime et la pro-lifération des gangs organisés. Des progrès ont cependant été obtenus dans les deux plus grandes favelas : Heliopolis et Parisopolis. 3

Une autre tendance est le développement de la conurba-tion dans trois directions.a) Le Nord-Ouest, vers Campinas : un centre économique exportateur de plus d’un million d’habitants doté d’un pôle 3 Le cadastre a été mis à jour et un système d’information élaboré que l’on connecte maintenant avec les autres base de données municipales

agro-industriel, automobile, informatique et textiles, d’un complexe aéroportuaire et d’une université performante (Unicamp) (PIB /tête de la région : 10 710 $ en 2006) ;

b) L’Est vers Sao José dos Campos : une agglomération industrielle (automobile, mécanique et aérospatiale avec la présence d’Embraer (PIB /tête de la région 9 579 $ en 2006) ;

c) le long de l’autoroute de l’Ouest, vers Sorocaba, un centre de services et d’activités industrielles spécialisées dans l’alimentaire et la mécanique (PIB/tête en 2006 pour la région : 9 499 $) 4.

A noter que le projet de TgV Rio/Sao Paulo, dont l’appel d’offre devrait avoir lieu début 2010, se fonde sur une esti-mation de trafic annuel de 30 millions de passagers, mais de seulement 7 millions pour la liaison Rio/Sao Paulo, le reste étant fourni par les liaisons internes à la macro-mé-tropole, en particulier entre la capitale de l’État, Campinas et Sao José dos Campos. L’investissement est évalué à 13 Milliards d’euros.

A Sao Paulo, la construction de nouvelles infrastructures de contournement de la ville (Rodoanel ou périphérique) vise à désengorger le centre. Pour l’heure, 50% de ce qui est pro-duit dans la ville est consommé en son sein. Un quart vient de l’ouest, et prend la direction de Santos en pénétrant dans la vile. Un autre quart vient du nord et se dirige vers le sud toujours via le centre-ville et vice-versa. Une autre solution est d’utiliser les fleuves (hydroway). On pense aussi à construire un pipe-line pour transporter l’éthanol vers le sud. Le renforcement des voies ferroviaires est prévu.

Annexe 4.2 : Nouveaux projets urbains et orientations stratégiques à Rio de JaneiroA Rio, troisième ville d’Amérique latine (6 millions d’habi-tants), la rénovation a tardé et la période de début de siècle a été marquée par un sous-investissement chronique dans les infrastructures publiques. Les travaux de modernisation urbaine ont été relancés depuis 2007 grâce au dynamisme du nouveau gouverneur et aux efforts de la mairie. Ils s’ins-crivent dans le nouveau plan urbain (modifié de manière décennal) et intègrent un grand projet de rénovation de la zone adjacente au port de marchandises.

4 Pour ces trois régions, les données 2006 sont les suivantes: Campinas : 19 municipalités – 2,6 millions d’habitants - PIB 28,8 milliards $; Sao José dos Campos:10 municipalités – 1,5 million d’habitants - PIB 14,7 milliards $; Sorocaba-Jundai: 13 municipalités – 1,75 million d’habitants, PIB 17,4 milliards $.

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Ce projet vise à capter une part beaucoup plus importante du tourisme de croisière de l’Atlantique (très actif d’octobre à mai). Une progression de plus de 40% du trafic est espé-rée. Dans ce contexte, la Mairie a commencé à ré-urbaniser un quartier du front de mer, en déshérence. Il s’agit non seulement de construire un nouveau terminal, mais aussi de réaménager les quais, réhabiliter des immeubles non occu-pés, bâtir des résidences pour 500 personnes et construire un garage souterrain. Des investissements de rénovation de la favela locale (Bairro) et l’ouverture de routes seront entrepris tandis qu’un boulevard surélevé sera détruit. Ces derniers travaux seront financés à 70% par la Banque Inte-raméricaine et le reste par la municipalité. Pour l’ensemble, un protocole a été signé avec la Présidence le 23 juin 2009. Le programme est géré sous la forme d’une concession fédérale.

Plus généralement, la ville veut approfondir ses spécialisa-tions et apparaître comme la principale métropole scienti-fique et technologique du pays. Elle veut capitaliser sur ses avantages d’ancienne capitale fédérale et sur la présence de 16 instituts de recherches et 3 universités (UFRJ, PUC et Bio Rio). Dans cette optique, le gouverneur voudrait diversi-fier les activités de services. Il évoque l’idée d’une « agence

de la créativité » et la constitution d’un « pôle des industries créatives » organisées autour du multimédia, du design et de la mode 5. La mairie voudrait, quant à elle, favoriser les centres d’excellence en matière de technologies de l’in-formation. Elle souhaite mettre en place une fondation qui pourrait être financée par un prélèvement de 2% sur l’im-pôt sur les services. Des rabais fiscaux pourraient être pro-posés aux entreprises de TIC venant s’installer à Rio. Ces options sont en débat à l’Assemblée législative de la ville. La politique « d’inclusion numérique » (accès à l’internet) est aussi en débat. Enfin, des projets de transports locaux sont à l’étude, comme l’interrelation entre deux lignes de chemin de fer et une ligne de métro 6. Une importante partie de la population (souvent pauvre) dépense énormément de temps pour ses déplacements domicile-travail dans Rio, à des coûts non négligeables ou ont recours à des modes informels. L’amélioration des transports collectifs urbains est, de fait, un défi qui doit être relevé de manière urgente. 5 Les média et notamment TV globo ont acquis un savoir-faire reconnu dans toute l’Amérique latine en matière de séries télévisées, par exemple les telenovelas.

6 Des projets plus ambitieux sont discutés, comme l’installation d’un train à suspension magnétique (Maglev) entre les aéroports Tom Jobim, Santos Dumont et Rodoviar. Les études ont été confiées au COPPE à l’UFRJ.

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pRatiques signifiCatives

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5.1. LES INITIATIVES DE SE-BRAE, L’AgENCE DES PMESEBRAE, qui se définit comme un agent de développe-ment, a été crée en 1972 avec pour objectif de « stimuler l’entrepreneuriat et le développement du pays » et « pro-mouvoir la compétitivité et le développement durable des PME ».

L’agence a un statut privé sans but lucratif et d’intérêt pu-blic. Elle est financée par des crédits publics et dépend du Ministère de l’Industrie et du commerce. Son budget était de 1,2 milliard de dollars en 2008. Le conseil d’adminis-tration de SEBRAE est composé de 13 membres dont le MDIC, la BNDES, FINEP, la Banque du Brésil et ANPRO-TEC. Son financement est assuré par une taxe parafiscale fixée à 0,3% de la masse salariale et prélevée dans les en-treprises.

SEBRAE comprend 788 centres de service dont 452 sont gérés en partenariat avec d’autres institutions. L’agence est présente dans plus de 2 000 municipalités. Elle soutient 200 clusters au travers de projets à long terme et 377 incu-bateurs. Elle a assuré 11 millions de services d’assistance

et diffusé des programmes d’enseignement à distance à 250 000 participants en 2007. Elle emploie 4 457 per-sonnes et a eu recours aux services de 9 283 consultants cette même année.

Son rôle a été redéfini en 2006 pour lui confier une mis-sion plus ciblée, afin de mieux coordonner les dispositifs d’incitation aux 3 niveaux - fédéral, des États et local -. et d’améliorer le cadre d’intervention telles que la réduction des contraintes réglementaires, des coûts administratifs et de l’accès des PME aux marchés publics.

Ses missions sont d’appuyer les PME par le biais de parte-nariats avec les acteurs publics et privés, et d’association entre elles, de promouvoir la formation et l’accès au crédit et de les aider à sortir du secteur informel.

Elle intervient à la fois au niveau territorial et sectoriel en 29 filières organisées en fonction des vocations exportatrices, regroupées en 3 secteurs (commerce et services, industrie et agro commerce).

Sa première fonction est l’information - via des cours, sémi-naires, événements publics, causeries, vidéos - diffusés par plusieurs média dont une agence de presse, une radio, une

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chaîne TV et des blogs. De très nombreux événements pro-motionnels sont organisés et des prix décernés à diverses catégories ou groupes cibles – femmes, jeunes, etc.- de « meilleurs entrepreneurs ». Un prix, le Top 100 de l’artisanat, accorde des prix de gestion sur la base de 11 critères de marché et d’innovation.

La seconde est la formation, combinée le plus souvent au conseil. Elle est individuelle – centrée sur les techniques de gestion en accompagnement de projets ou à partir de dia-gnostics, - ou collective, - au niveau de SPE, de groupes ou réseaux de firmes, de consortia, de chaines de production, de noyaux sectoriels, de coopératives, en incitant les PME isolées à coopérer, se regrouper, se concerter, se renforcer. Elle est a pratiquée en sessions ou à distance via la radio et la TV. Elle diffuse gratuitement des guides de l’entreprise qui offrent des conseils et idées d’affaires et participe à la diffusion d’ouvrages sur le sujet. Elle dispose d’un « sys-tème d’information de gestion stratégique orientée sur les résultats » SIgEOR, très performant.

SEBREA ne finance pas les PME mais assure des liens entre elles et les financeurs et diffuse des outils et infor-mations dans ce but. Elle appuie un réseau de sociétés de garantie du crédit, des organismes de financement tels que les coopératives de crédit et de micro crédit ou d’appui à une économie « juste et solidaire ».

Ses 27 agences nationales et ses agences régionales ajus-tent leurs activités à la structure industrielle des États et des régions dans lesquels elles sont implantées. Elles dis-posent de pépinières d’entreprises pour les start-up. Dans 60 régions, elles proposent des « programmes territoriaux » par appels à projets de développement local qui aident à la création d’entreprises et d’appels à projets culturels (46 opérations en cours).

L’agence de Rio, par exemple, a conduit des actions vi-sant à déceler des aptitudes entrepreneuriales et des com-pétences pour le textile et l’habillement dans les favelas. Chaque favela a mis sur pied une association qui identifie les personnes à même de réaliser des travaux de couture. A Rio, 300 couturières des favelas fournissent maintenant des services réguliers. SEBRAE met en contact ces asso-ciations avec des entreprises locales ou étrangères de la mode (par exemple, Lacroix ou Lacoste). Pour ces projets dits de responsabilité sociale, des incitations fiscales sont accordées aux firmes participantes.

SEBRAE s’occupe aussi de former les conseils municipaux à la conception et au management de projets. Les com-

munes reçoivent des fonds des associations commerciales et des caisses d’épargne, mais ont des difficultés à les gé-rer. L’effort porte surtout sur les municipalités de l’intérieur des provinces. Par exemple dans l’État de Santa Catarina, un programme de développement des municipalités qui in-clut des informations statistiques détaillées sur l’économie régionale et notamment sur les SPE (Secteurs Productifs d’État), un cours de 300 heures de formation à la gestion stratégique des dirigeants municipaux sur une année et des formations au leadership de citoyens.

En termes d’efficacité de la politique régionale en faveur des PME, le modèle SEBRAE est à considérer notamment en raison de l’étendue de son implantation territoriale et de sa capacité d’intégration de nombreux services pour les petites entreprises. Ses dispositifs d’intervention dans les zones déshéritées, notamment des villes, , attirent particu-lièrement l’attention. Sources : www.sebrae.com.br - www.sigeor.sae-

bra.com et visite de l’agence de Rio

5.2. POLITIqUE D’INNOVA-TION : LE RôLE DE LA FINEP FINEP se définit comme « une entreprise publique de droit privé de transformation du Brésil par l’innovation » et de « promotion du développement économique et social par le biais de la science, de la technologie et de l’innovation dans les entreprises, les universités et les instituts technologiques ». Elle offre une large gamme d’activités : diffusion des infor-mations scientifiques et techniques, enquêtes, recherches sur les innovations de produits, services ou process, amé-lioration de la qualité et compétitivité des produits, valorisa-tion des capacités scientifiques du pays.

Créé en 1967, FINEP fut réorganisée en 1996 après une période de déclin. Elle continua cependant d’être criti-quée pour son faible impact sur l’industrie et le système d’innovation du Brésil. L’Agence a connu ensuite d’autres changements en 2000-2002 avec la création des fonds sectoriels, lorsque l’aide gouvernementale a été dirigée en priorité vers les coopérations industrie/recherche publique 1. Son rôle s’est vu conforté en 2004 avec la loi sur l’inno-vation qui autorise les subventions aux entreprises dans le domaine de la R&D.

FINEP, qui dépend du Ministère de la Science et des Tech-1 On compte 16 fonds sectoriels: gaz et pétrole, Energie, Ressources hy-driques, Transport, mines, Activités spatiales, télécommunications, infor-matique, Coopération Université/Industrie, Infrastructure, Agriculture, Bio-technologies, Santé, Aéronautique, Région Amazone, Transport fluviaux et constructions navales.

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nologies (MCT), est supervisée par un Conseil de dévelop-pement de la science et des technologies. Son financement est assuré par 16 fonds sectoriels (télécommunications, pétrole et gaz, espace, etc.) dont 2 transversaux (liens uni-versités-industrie et appui aux organismes publics).

L’Agence finance par des subventions (aux universités et organismes publics) ou des prêts 2 (aux entreprises), des milliers de projets de R&D sélectionnés par appels à pro-jets. Son budget s’élevait à environ 1,3 milliards de dollar en 2008, en augmentation de 20 % environ tous les ans. Les fonds sont dirigés vers les entreprises et les institutions d’enseignement supérieur et de recherche en masse à peu près égale.

Parmi les programmes mis en œuvre, les plus intéressants sont :a) le Programme PRIME (Primeira Empresa). PRIME sou-tient les ‘jeunes pousses’ sur toutes les étapes du pro-cessus d’innovation, de la conceptualisation au dévelop-pement sur le marché. FINEP s’appuie sur 18 incubateurs pour sélectionner les projets et gérer ce programme. Dans les 4 années à venir, elle devrait contribuer à créer 5.400 nouvelles sociétés. Ces nouvelles firmes reçoivent la pre-mière année 70.000 US $, puis un crédit de la même quan-tité l’année suivante ;

b) Le Programme Juro Zero : aussi connu comme le pro-gramme à intérêt zéro. Juro propose des prêts sans intérêt de 60,000 à 600.000 US $. Ces prêts sont très intéressants dans un pays où les taux bancaires sont encore très élevés ;

c) Le Programme de capital risque. FINEP fournit des cré-dits d’essaimage et du capital ‘patient’. Elle offre aussi des incitations aux investisseurs individuels en garantissant un taux nominal de retour pour les investissements réalisés dans le fonds. FINEP a investi 150 millions de dollars dans les 4 dernières années. De nouveaux instruments ont été mis en place récemment dans le cadre du programme INO-VAR soutenu par l’Inter American Development Bank ;

d) Le programme PAPPE (Programa de Apoio a Pesquisa em Empresas). Il accorde des subventions de R&D aux chercheurs travaillant dans les petites et moyennes entre-prises. Le budget consacré à ces aides est conséquent : de l’ordre de 85 millions de dollars sur la période 2006-2008). Il faut noter la dimension régionale de PAPPE, qui opère dans 20 États dans le cadre de sous-programmes financés conjointement avec les Secrétariats à la Science 2 En matière de prêts, FINEP peut financer jusqu’à 20% de la valeur totale du projet.

et à la Technologie des États et les fondations FAPS. 599 projets sont concernés, mobilisant 540 firmes pour un bud-get de 11 millions de dollars (chiffres de 2006) ;

FINEP opère en coordination avec le CNPq (le Conseil Na-tional du Développement Scientifique et Technologique) et applique la politique du MCT. Une coordination verticale existe aussi entre les agences fédérales et les États fédérés et FINEP est amenée à collaborer de plus en plus avec eux. Même s’il existe encore des chevauchements et une cer-taine fragmentation des stratégies, le système de gouver-nance de la politique d’innovation s’est amélioré au Brésil et FINEP a tendu à accroître son rôle et affiner sa stratégie. L’Agence, par la multiplicité de ses programmes, la cohé-rence de ses interventions sur toutes les phases du pro-cessus d’innovation, son implication spatiale (aide au parcs scientifiques) et son effort de renforcement des systèmes régionaux d’innovation en mettant l’accent sur l’innovation dans les PME, peut être qualifiée à coup sûr de bonne pra-tique. Son engagement financier conséquent et focalisé conforte l’évaluation positive de l’institution. A noter égale-ment que l’Agence s’est internationalisée dans la période récente. FINEP gère d’ailleurs un important programme de coopération avec le Programme cadre FP7 3 de l’UE.

Cet exemple présente certains aspects utiles pour les ré-flexions françaises sur la politique régionale d’innovationSources: www.finep.gov.br ; www.cnpg.br et OCDE, Economic Survey 2006

5.3 LA STRATÉgIE DE L’ÉTAT DE SAO PAULO ET LA PLANI-FICATION SPATIALE EN MA-TIèRE D’ENVIRONNEMENTEn matière de qualité de l’eau et de l’air, la politique des États est souvent plus restrictive que la politique fédérale. C’est le cas de Sao Paulo pour le traitement des déchets. Le Secrétariat à l’Environnement (SMA) dessine des scé-narios 2020 pour anticiper les externalités négatives du développement et prévoir les investissements écologiques. L’extraction du pétrole au large va attirer une population considérable sur la bande côtière et les zones urbaines. Le SMA doit déterminer les moyens d’éviter les impacts néga-tifs de ces changements. L’État de Sao Paulo donne des in-citations aux collectivités qui investissent dans le traitement des déchets et dans la bonne gestion des décharges. Il in-

3 www.bbice.ibid.br

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tervient pour certifier la nature durable des investissements publics. Le SMA met aussi en place une grande base de données très complète des paramètres environnementaux : une sorte de google environnemental régional.

La planification environnementale affecte en premier lieu les investissements publics. Un exemple intéressant est celui des constructions de maisons d’arrêt et de pénitenciers. Ces investissements dépendent des demandes du Secré-tariat à la justice des États. Le choix des emplacements des constructions s’effectue sur la base de la situation crimi-nelle des localités et en particulier de la concentration des plaintes et déclaration des victimes. Des critères d’environ-nement sont aussi pris en compte. Les nouvelles prisons ne doivent pas être trop près des villes pour des questions de sécurité, ni trop loin sinon des favelas s’établiront autour, créées par les familles des visiteurs (c’est-à-dire entre 6 et 10 km des villes). Elles doivent être situées près d’un point d’eau. L’obtention d’un agrément environnemental est né-cessaire. En améliorant la planification, le SIA dans l’État de Sao Paulo a réussi à diminuer la période d’examen de 1 à 2 ans, à 3 mois. Dans cet État, 35 prisons sont à construire.

Au niveau du privé, l’impact est indirect et l’interface est assurée par le CESTEB (Compania de Technologia de Sa-neamento Ambiantal) qui est le bras armé du SMA. Avec 37 Offices régionaux et 2 050 employés, le CESTEB a les moyens de peser dans les débats et de conduire un vaste programme d’analyses d’impact et même d’en réaliser dans d’autres États. L’agence élabore en outre les standards de qualité, assure le monitoring de l’environnement, réalise les plans d’urgence, surveille la restauration de la végétation et la protection de la forêt côtière, identifie les zones contami-nées, accorde les licences, etc. Dans la dernière période, elle a fait évoluer sa vision stratégique d’une approche « control and command » vers une démarche mettant plus l’accent sur les technologies propres, en conformité avec la stratégie anticipatrice du SMA.

5.4 LE PROgRAMME DE REFORESTATION à RIO DE JANEIRODans beaucoup de villes notamment dans le tiers-monde, la présence de collines escarpées rend difficile l’installation d’infrastructures municipales et la construction de loge-ments de bonne qualité. Ces zones deviennent rapidement

le lieu de squats et de logements insalubres. La déforesta-tion s’ensuit et l’érosion s’accélère, augmentant les risques de glissements de terrain et d’inondations. Elle conduit souvent à une sédimentation excessive, à des problèmes de drainage, au développement de zones humides perma-nentes et d’espaces infestés de moustiques.

A Rio, la venue des migrants a contribué à la prolifération des favelas et à leur installation à la lisière des zones fores-tières. Les 25% de la population qui vivent dans ces favelas sont confrontés à des conditions sanitaires déplorables, au sous–emploi et à l’insécurité.

Le programme lancé il y a quelques années de reforestation de la ville (Rio de Janeiro Community Reforestation Project - RJCRP ou Projet Mutirao) avait pour but de restaurer la fo-rêt atlantique non seulement pour des raisons esthétiques, mais aussi parce que les zones forestières sont essentielles en milieu urbain pour réduire les effets d’îles de chaleur, améliorer la qualité de l’air et développer les espaces ré-créatifs. Les forêts aident aussi à stabiliser les collines, di-minuer l’érosion et les problèmes associés. Le programme RJCRP avait aussi pour objectif de fournir des emplois aux habitants des favelas, de leur procurer de nouvelles quali-fications (en leur offrant des formations liées à l’environne-ment) et d’améliorer leur vie quotidienne.

Les projets de reforestation sont conduits sur des espaces relativement limités pouvant concerner des lots d’un hec-tare jusqu’à des parcelles de18/30 hectares. Il s’agit de ne pas effrayer les propriétaires et de prendre en compte le maximum d’intérêts divers, même si cela rend le processus plus lent. Les sites sont choisis en se référant à des indica-teurs sociaux (existence d’associations, viabilité, potentiel pour la favela) et environnementaux (escarpement, pré-sence de sources, taille). Dès que la sélection est opérée, les ingénieurs municipaux étudient l’hydrologie du terrain et dressent des plans techniques et financiers. Ces plans sont ensuite discutés avec les résidents. Un manager local est désigné par la communauté. Il est responsable des salaires de son équipe, du contrôle des matériaux et des tâches administratives. Il est payé par la ville.

Lors de la phase de préparation du site (un an), la zone est nettoyée, labourée, et enrichie au moyen d’engrais réalisés avec du compost. Des terrasses peuvent être aménagées si nécessaire. Les plants sont fournis par une ferme munici-pale modèle (Viveiro Forestal da Fazenda Modelo) et sélec-tionnés pour correspondre à la qualité du terrain. La ferme modèle emploie des résidents. La phase suivante de plan-tation et de maintenance (trois à quatre ans) vise à démarrer

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le processus de développement auto-entretenu de la forêt.Le projet Mutirao est considéré comme un succès, notam-ment en raison de la participation de la population. Début 2009, il concernait 1 800 hectares et une centaine de com-munautés. 800 emplois avaient été créés. Le coût de la reforestation d’un hectare était estimé à 18 000 $ (5 500 pour la plantation et 12 500 pour la maintenance).

Ce programme a pris place dans une politique plus large de restauration de la flore. Il a été couplé avec des projets de toits verts dans les favelas. Cette politique a montré que

pour réussir, il est nécessaire de mobiliser les habitants et de combiner initiatives écologiques et programmes sociaux et de formation.

Avec des ajustements, une telle expérience semble trans-posable à certaines zones urbaines à problème en France : les ‘plans banlieues’ français, sauf exception, n’ont peut-être pas suffisamment exploré cette voie pour « verdir » les quartiers en difficulté. Des projets analogues à Mutirao pourraient enclencher les prises de conscience néces-saires.

RemaRques finales

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État fédéral et puissance économique émergente, aux di-mensions exceptionnelles, le Brésil est confronté à des pro-blèmes territoriaux qui sont à l’échelle d’un continent. En matière de politique régionale, le pays dialogue avec l’UE après avoir constaté « être confronté à de nombreux dé-fis similaires, dans le processus d’intégration » 1. Ces deux entités font face à « une compétition globale, aux change-ments climatiques, à une dépendance énergétique crois-sante, aux changements de structures démographiques et aux flux migratoires », bien que pouvant prendre des formes et avoir des impacts différents.

1 Cette coopération originale a été lancée lors d’un colloque international de bonnes pratiques territoriales, tenu en novembre 2007 (la communication française portait sur le dispositif des PNR ; le Brésil a présenté plusieurs cas de SPL). La Commissaire Hübner et le ministre de l’intégration nationale ont signé un Memorandum Of Understanding qui établit « un dialogue structuré sur les politiques régionales dans le but de promouvoir une compréhension mutuelle renforcée et une coopération bilatérale et d’ouvrir de nouveaux canaux de communication pour renforcer les échanges d’information » Un agenda pour la période 2009-2011 a été établi dans deux domaines : les échanges d’expériences de connaissances et de bonnes pratiques d’une part et de l’autre des appuis techniques aux politiques régionales, incluant le financement de projets pilotes de coopération transfrontalière avec la guyane française. Voir Communication de la Commission « Towards en EU-Brazil Strategic partnership » mai 2007) et rapports et débats lors des Open days.

6.1 LA POLITIqUE D’AMÉNA-gEMENT DU TERRITOIRE Suite à une phase de décollage et de forte croissance éco-nomique (10% par an au cours des années 1967-74 du miracle économique) et au retour de la démocratie, le Brésil s’est engagé dans une période d’adaptation stratégique et institutionnelle (privatisation, décentralisation et réforme de l’État) qui atteste de remarquables capacités d’adaptation. En matière d’aménagement et de développement de cet immense territoire, l‘administration Lula a conçu des stra-tégies de politique articulées entre un cadre global (« Brésil de tous » par exemple), une politique nationale de dévelop-pement régional et un plan d’ordonnancement du territoire à plus long terme. Un dispositif complexe et multidimen-sionnel de planification du développement a été mis en œuvre. Il combine des dimensions territoriales à 3 niveaux (national, macro régional et micro régional) avec 3 types de plans temporels: les plans pluriannuels à 3 ans global –in-cluant des objectifs sectoriels mais aussi de réduction des disparités régionales, ainsi que des programmes ciblés sur des régions à problèmes (Nordeste, Amazonie, centre est) et des plans stratégiques à plus long terme (2007-2020)2

2 Si les plans pluriannuels font l’objet d’évaluations annuelles approfon-

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. Il préconise des formes d’intégration à partir de réalités régionales et locales en cherchant à combiner des objectifs de développement économique (critères d’efficience et de compétitivité) avec des objectifs de développement social, environnemental et territorial (critères d’équité, de durabilité et de cohésion). Par exemple, en matière de réduction des inégalités, on cherche à combiner les dimensions secto-rielles, régionales et sociales).

Le Brésil offre un exemple de « grand retour » d’une pla-nification territoriale d’inspiration systémique –pas toujours facile à décrire- qui tente de saisir les dimensions multiples de ces réalités et de rendre compte de la complexité. Elle semble constituer un laboratoire d’ingénierie et de gouver-nance qui mériterait d’être exploré plus avant. L’une des dimensions les plus originales de cette gouvernance multi niveaux – qui fonctionne dans beaucoup d’autres domaines parce qu’inscrite dans la Constitution, est l’implication ins-titutionnalisée dans des dispositifs délibératifs des parties prenantes et en particulier de la société civile aux éche-lons locaux, des États et de l’Union. Elle peut être perçue comme une volonté de co-construction de ces politiques. Il s’agit là d’un domaine où le Brésil atteste d’une avance marquée dont pourraient s’inspirer les pays de l’UE et par-ticulièrement les États membres à tradition étatiste et cen-tralisée comme la France, où le développement – en dépit de progrès réalisés en matière de partenariat – relève d’une légitimité et d’un quasi monopole des acteurs publics.

6.2 ATTRACTIVITÉ ET COM-PÉTITIVITÉ Le Brésil a profondément changé sa politique de compétiti-vité régionale depuis ce début de siècle. Le gouvernement a en particulier clairement indiqué son objectif d’arrimer l’éco-nomie nationale à la mondialisation. Il s’agit notamment de se caler sur le nouveau modèle de compétition qui carac-térise maintenant les principaux pays émergents. Moins positionné que par le passé dans une posture d’imitation, de rattrapage et d’absorption des techniques étrangères via les IED, ces pays s’efforcent de conforter leur position sur un certain nombre de niches technologiques qu’ils do-minent. Le Brésil par exemple est bien installé sur des seg-ments de l’aéronautique, de l’agro-alimentaire, des carbu-rants à base d’alcool. Il commence à pénétrer les secteurs d’activités liés aux sciences de la vie pour mettre à profit ses capacités importantes en matière de biodiversité. Le Brésil veut par ailleurs étendre ces champs technologiques dies, les autres dispositifs sont trop récents pour que l’on en connaisse les résultats.

en prenant avantage des transferts de technologie liés aux grands contrats et considérablement augmenter ses capa-cités d’innovation. Même s’il accuse encore de nombreux retards, il construit dans ce cadre une politique d’innovation intéressante articulée sur :a) les fondations (FAP) destinées à appuyer la recherche à l’échelon local et régional. Leur statut (constitution des États) garantit leur autonomie et une certaine flexibilité pour la recherche de partenariats financiers ;

b) l’engagement de la FINEP, l’agence de financement fé-dérale, dont les interventions sont en grande partie coor-données avec les FAP et/ou avec les gouvernements des états via des conventions spécifiques. La FINEP met en œuvre le programme de subventions économiques aux en-treprises innovantes du gouvernement fédéral et remporte des succès avec son programme PRIME. Elle rencontre plus de difficultés cependant à faire émerger un secteur du capital risque ;

c) la SEBRAE dont l’activité se décline régionalement et qui mêle accompagnement des PME, des chaînes productives et des clusters et encouragement à l’innovation locale éco-nomique et sociale.

6.3 DÉVELOPPEMENT DU-RABLELe Brésil offre des expériences très novatrices en matière de développement durable urbain, (cf. exemple ancien et bien connu de la ville de Curitiba). Ces démarches locales, celles des zones protégées et les efforts qui visent à intégrer les dimensions environnementales et sociales – en particulier en faisant de l’environnement un domaine de concertation et de codécision- sont assez exemplaires. Mais la rhéto-rique du développement durable, ne doit pas occulter les obstacles à sa promotion et son intégration dans les poli-tiques de développement territorial ainsi que les contradic-tions et conflits entre mesures – et acteurs- de conservation et de développement qui se posent dans tous les pays, mais qui prend au Brésil des dimensions considérables.

L’Amazonie en est un bon exemple. Les politiques y sont soumises à une double contrainte et des choix de politique qui sont antagonistes, voire schizophréniques. D’une part, protéger –sous le regard de la communauté internationale- la biodiversité et aménager et gérer des zones protégées. D’autre part, poursuivre l’intégration de cette vaste région

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dans le territoire de l’Union en ouvrant des grands axes de communication, en poursuivant la colonisation et l’ex-ploitation des ressources – en particulier l’élevage lié à des politiques d’exportation de la viande bovine. Les conflits souvent violents entre éleveurs et écologistes aux intérêts divergents, entre zones - aux limites souvent floues - de colonisation, d’activité et d’urbanisation d’une part et de protection des écosystèmes de l’autre, révèlent la fragilité de ces politiques, la nécessité d’en approfondir les bases et d’en perfectionner les outils. La question des biocarbu-rants est un autre exemple frappant de cette opposition à dépasser. Ces contradictions flagrantes interrogent les mé-canismes et outils visant à intégrer et rendre compatibles les trois dimensions de la durabilité.

6.4 PROBLèMES URBAINS ET MÉTROPOLESLe Brésil est confronté à des problèmes de gestion d’une croissance urbaine rapide et socialement très inéquitable, qui ne sont pas de même ampleur et de même nature que ceux de nos villes. La forte dépendance financière des États fédérés et la dissociation entre le cadre constitution-

nel et le cadre réel de la gestion n’ont apporté que des réponses partielles aux questions de gouvernance métro-politaine. Les innovations dans ce domaine se rapportent aussi à l’introduction du principe participatif très en vogue dans les processus d’élaboration des politiques urbaines ; ce principe constitue une norme de la gestion publique locale, qui tend à créer un pouvoir polycentrique. En dé-pit d’obstacles nombreux, de son caractère inégalitaire et d’un écart certain entre les discours et les pratiques, des démarches novatrices sont identifiables – bien au delà des budgets participatifs. Elles attestent d’une certaine effica-cité de ce principe et une amélioration des modes de gou-vernance urbaine dont d’autres pays pourraient s’inspirer, dans au moins trois domaines de participation :- la réalisation de diagnostics et d’influences sur les « agen-da politiques » locaux et la définition des objectifs et prio-rités ;

- la gestion de services et d’équipements de quartiers ;

- la formulation des politiques publiques, pouvant contri-buer à des co-constructions, voire des formes de codéci-sions ou d’implication dans le suivi et l’évaluation.

glossaiRe

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Agences de développement régionalLe Brésil dispose de grandes « superintendances » (ou agences publiques) de développement chargées de coordonner les actions du gouvernement fédéral dans les grandes régions en retard de développement. Leur rôle a souvent fait l’objet de débats et de controverses. SUDAM (Amazone) et SUDENE (Nordeste), crées dans les années 50 ont été supprimées en 2001 – suite à des suspicions de corruption et d’inefficacité – et remplacées par d’autres organismes sans moyens. Elles ont été recrées en 2007, par des lois qui en ont redéfini les rôles et les modes de gestion. Elles gèrent des Fonds de développement qui reçoivent des crédits fédéraux ou permettent de faire bénéficier de crédits d’impôts. Leurs interven-tions sont coordonnées avec celles des banques publiques de ces deux macro régions. Elles dépendent du Ministère de l’Intégration.

SUFRAMA- l’Agence de Promotion du Développement de la Zone Franche de Manaus ( Amazonie) est de nature diffé-rente. Créée en 1967, elle dépend du Ministère du Développement, de l’industrie et du Commerce. Organisée en 3 pôles- commercial, industriel et agropastoral-, elle identifie les opportunités d’investissement et cherche à attirer des investisseurs nationaux et étrangers ; elle mobilise des aides et assure des appuis aux entreprises installées dans la zone franche ainsi qu’aux collectivités locales ; elle a une fonction de promotion des investissements technologiques et de l’exportation et d’offre de services aux entreprises. En 2008 elle a foncé 312 projets industriels de 6,7 Mds de $ qui ont créés 31000 emplois et – dans 3 ans généreront 1, 3 Mds de $ d’exportation. La zone franche présentée comme un modèle accueille 600 entreprises de 30Ms de $ de CA . L’Agence perçoit une « taxe de services » qui finance des projets sociaux et envi-ronnementaux et permet de servir de tremplin à des investissements dans la région d’Amazonie centrale.Source : www.suframa.gov.br

AssistantialismeAccusation récurrente portée à l’encontre de programmes sociaux d’urgence, tels que les programmes phares du gou-vernement Lula - Bolsa Familia (allocation-famille) ou Pro Uni (université pour tous) - d’aide aux familles les plus pauvres. Loués par la Banque mondiale comme exemplaires, ces programmes sont critiqués pour leur caractère jugé palliatif ou ca-ritatif, pour n’exiger aucune contrepartie (par exemple d’obligation scolaire ou de vaccinations) ou pour être clientéliste et électoraliste. On lui oppose des aides plus incitatives, des politiques redistributives des revenus primaires ou des réformes structurelles de promotion sociale, d’intégration sur le marché du travail ou de réforme agraire, pour générer du revenu familial. Le gouvernement répond que ces programmes ouvrent l’accès à de nouveaux droits élémentaires (à manger tous les jours, à être scolariser, etc.) et à de nouvelles orientations de politique sociale et formes de transferts sociaux plus directs et plus efficaces.Source. F. d’Arcy. Les nouvelles politiques de transferts sociaux, in D.van Eeuwen. Le nouveau Brésil de Lula, p. 119, Ed de L’Aube, 2006.

Banque Nationale de Développement Economique et Social (BNDES)Créée en 1952, elle constitue le principal instrument du gouvernement fédéral de financement des investissements à long terme dans les domaines économique, mais aussi social (éducation et santé) et environnemental (assainissement, trans-port et énergies renouvelables, notamment). Elle accorde des prêts ou subventions aux entreprises de toute taille pour l’acquisition d’équipements et pour les inciter à exporter. Le dernier investissement annoncé d’un montant de 840Ms de Reis concerne l’installation de 10 parcs éoliens. Le budget de ses interventions en capital (de janvier à octobre 2009) est de l’ordre de 130 000Ms de Reis

Elle constitue un « système BNDES » avec ses deux établissements spécialisés : la FINAMR (Agence Spéciale de finance-ment industriel) qui finance des importations de machines et d’équipements modernes, mais aussi des industries de fabri-cation et de substitution à ces importations et la BNDES Participation, une société par action qui prend des participations dans le capital d’entreprises pour les aider à se (re)capitaliser et alimente des fonds de capital-risque. Les trois priorités de son plan d’affaires en cours (2009-2014) sont le financement de l’innovation et de la R&D, le développement régional et

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local et les investissements socio-environnementaux.

Elle gère des Fonds, tels que le Fond d’investissement pour l’Amazonie, créé en 2008, (www.fundoamazonia.gov.br) ainsi que le Centre Celso Furtado d’études et de recherches sur les politiques de développement. Elle dispose de deux bu-reaux, à Londres – auprès d’investisseurs internationaux - et à Montevideo, siège du Mercosul.Source : www.bndes.gov.br

Développementalisme (desenvolvimentismo) Politique de développement et de croissance préconisée par les gouvernements autoritaires brésiliens (militaires et Pré-sidence J Kubitchev) basée sur une intervention active de l’État imposant une forte croissance industrielle et des inves-tissements d’infrastructures massifs pour accélérer l’augmentation du PIB et générer des revenus. Et ce au détriment d’investissements sociaux et de toute « participation ». Le terme de néo développementaliste a été préconisé récemment et alimente un débat sur les orientations des politiques. En réaction aux options néolibérales et aux critiques de l’hypothèse walrasienne des « marchés efficients » et de l’optimum de Pareto, générant une croissance qui accentuent les inégalités, un courant néokeynésien très actif au Brésil préconise – dans le sillage des propositions de J. Stiglitz, Paul Davidson et Maskin (Nobel 2007) - un nouvel interventionnisme de l’État, la recherche d’un équilibre avec le marché et une stratégie « de transformation productive et d’équité sociale ». Ils démontrent notamment que certaines interventions de l’État amélio-rent l’optimum de Pareto et pose la question de la redistribution des revenus primaires.Source : J. Sicsu (et al). Por que um novo desenvolvimentismo, Jornal das Economistas, N°86, Janvier 2005

Embrapa (Institut de recherche du Brésil sur l’Agriculture)Embrapa a été crée en 1973 pour promouvoir des solutions pour assurer le développement durable des zones rurales, en mettant l’accès sur l’agro-alimentaire via la génération, l’adaptation et le transfert du savoir pour le bénéfice de la société brésilienne. EMBRAPA est éclaté en 37 centres de recherche, emploie 2221 chercheurs, dont 53% sont des PHD ou docteurs.

La plupart des centres se consacrent à la R&D sur les produits de base. D’autres sont impliqués dans des recherches thématiques (environnement, biologie, génétique, etc..) et/ou des questions régionales. EMBRAPA a deux laboratoires hors Brésil, en France et aux États-Unis. L’Institut se focalise sur les progrès technologiques réalisés dans les cultures en développant des techniques pour contrôler les agents biologiques néfastes. Il coordonne aussi le Système national de R&D agricole, notamment les institutions de recherche fédérale ou de l’État, les universités et le secteur privé qui, en coopération, gèrent des projet de R&D pertinents pour les régions.

Le rôle joué par EMBRAPA et ses organisations sœurs à l’échelle régionale pour hisser le Brésil dans la cour des grands pays agricoles producteurs est pleinement reconnu. Le Brésil est en effet devenu un concurrent majeur pour des produits comme le soja, le sucre, le café, les oranges ou la viande. Ses exportations atteignaient 30 milliards de dollars en 2004 et génère 1/3 des revenus tirés de l’ensemble des produits vendus à l’étranger.

Fondations de rechercheLes Fondations (FAP) sont toutes destinées à appuyer la recherche. La plus ancienne et la plus importante est la FAPESP, de l’État de Sao Paulo. Créée dans les années 50, elle constitue une référence pour toutes les autres, fondées à partir de dispositions des nouvelles constitutions des États en 1988. Leur situation varie beaucoup en fonction de leurs ressources. Celle de Sao Paulo est la seule à disposer d’un budget garanti par l’État, car s’appuyant sur un pourcentage des recettes fiscales allouées directement par l’administration fiscale. Les autres dépendent du vote du budget au Parlement des États. Souvent aucun fonds ne leur est alloué. Elles doivent alors mobiliser des ressources externes par exemple du Ministère fédéral de la Science et de la Technologie, qui leur transfère les fonds de certains programmes et le charge de leur exécu-tion, dans le cadre de conventions. Il est à noter que le statut des fondations leur garantit autonomie et flexibilité dans la recherche de partenaires financiers. Les Fondations les plus connues sont outre la FAPESP,, la FAPERg (Rio de Janeiro) et la FAPEMIg (Minas gerais).

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Inova : une agence d’innovationL’Agence d’innovation Inova de l’Université de Campinas a été créée en 2002 pour stimuler les projets de R&D en coopé-ration avec l’industrie, favoriser le consulting et exploiter la propriété intellectuelle au travers des licences. Inova emploie 49 personnes, détient déjà 40 brevets et gère trois technologies non propriétaires via 21 contrats. Avant la création d’Inova, Unicamp, l’un des centres de science et technologie les plus renommés du pays, - qui avait créé un Office de transfert de Technologie pour soutenir son effort de prise de brevet - possédait seulement 8 brevets.

Pendant la période 2004-2005, Inova a signé 87 contrats de licence avec les des entreprises accroissant ainsi ses revenus tirés de la propriété intellectuelle de 60 %. Les demandes de brevets auprès de l’INPI (Instituto Nacional de Propriedade Industriale) ont augmenté d’un tiers en 2005. Les contrats de licence ont notamment concerné des agents pharmaceu-tiques et phyto-therapeutiques, des technologies agro-alimentaires et des produits incorporant des nanotechnologies. Les responsables d’Inova estime que l’un de ces produits Aglycon Soy (un agent thérapeutique agissant dans les théra-pies d’hormone de remplacement) générera des royalties de l’ordre de 12 millions de reals par an dès 2009.

Le contrat de licence de Biphor à la compagnie Bunge Alimentos est le programme le plus important d’Inova. Il s’agit d’un pigment blanc à base nano technologique et respectueux de l’environnement. Il est utilisé dans les les peintures, les re-vêtements et produits dérivés. La filiale brésilienne de Bunge, le plus gros producteur sud-américain d’engrais, a construit une usine pilote, qui produit déjà des échantillons de Biphor. Bunge estime que son pigment blanc détiendra 10 % du marché mondial en 2010, et qu’il fournira à Unicamp 45 millions de reals de revenus au cours de la prochaine décennie.Inova travaille aussi en étroite coopération avec une centaine de jeunes pousses notamment pour l’installation d’un parc technologique dans le voisinage immédiat de l’université.Source : www.inova.net

liste des abRéviations

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ABDI : Agence pour le Développement Industriel

ARPE : Programme des zones protégées d’Amazonie

ANPROTECH : Association pour la Promotion des Organisations Innovatrices

BNDES : Banque National de développement économique et Social

CCT : Conseil National de la Science et de la Technologie

CONVIVER : Programme intégré et durable pour le développement des zones semi-arides

CNPq : Conseil National de Développement Scientifique et Technologique

CONFAP : Conseil national des Agences de Recherche de États

CONSECTI : Conseil des Secrétaires d’État pour la Science, la Technologie et l’Innovation

FINEP : Agence de financement de l’innovation du MCT

FNDCT : Fonds national de Développement Scientifique et technologique

MCT : Ministère de la Science et de la Technologie

MDIC : Ministère du Développement, de l’Industrie et du Commerce International

MEC : Ministère de l’Éducation

PAC : Plan d’Accélération de la Croissance

PDFF : Programme pour le développement de la bande frontière

PNDR : Programme National de développement Régional

PRODUZIR : Programme d’assistance aux zones de faible revenu

PROMESO : Programme pour le développement durable des espaces infrarégionaux

PROMOVER : Programme pour la promotion économique des zones infra régionales

SEBRAE : Service Brésilien d’Appui aux Très Petites et Petites Entreprises

SMA : Secrétariat à l’Environnement (État de Sao Paulo)

SNPU : Secrétariat national des Programmes Urbains

SPE : Secteurs Productifs d’État

RessouRCes doCumentaiRes

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• Ambassade du Brésil www.bresil.org

• Cnrs-CREDAm Latine/ Sciences Politiques www.idhal-univ-paris3.fr

• Centre des Études Brésiliennes (EHESS) et Cahiers du Brésil contemporain , www.ehess.fr/crbc

• Institut des Études Portugaises et Brésiliennes

• Revue Info Brésil

• Etude comparée des politiques d’aménagement du territoire et de développement régional dans les pays du sud (pp 62 > 74) - Ministère des Affaires Etrangères DgCID (2006)

• Mondialisation et politique fiscale au Brésil - CERI / CNRS (2007)

• Le Brésil – M. Droulers et C. Broggio - que sais je ? PUF (2005)

• Le Brésil - Hervé Théry - Col U Armand Colin (2005)

• Le nouveau Brésil de Lula - Daniel Van Eeuwen – Ed. de l’aube (2006)

• gouverner une mégapole L’expérience de Sao Paulo - L.Villas Boas gabbi – Ed. L’Harmattan (2009)

• Lessons from Brazil’s Regional Development Programs - A.Lopes Neto - OECD China Conference (2001)

• University startups for breaking lockins of the brazilian economy-Prof. A.M. Maculan and J.M. Carvalho de Mello –Science and Public Policy, March 2009

• Regional Development Strategies in Brazil - g. Maia gome - Mimeo (2002).

• Atuaçao do Estado, a no desenvolvimento recente do Nordeste - Cardoso, gil Celio De Castro - Ed. UFP (200?)

• “Amazon Hub”, Building Informed Civic Engagement for Conservation in the Andes-Amazon (BICECA) ; “Incorporação compulsória de territórios” et “IIRSA : os riscos da integração”, guilherme Carvalho, (NAEA/UFPA), parus dans Orçamento y Política Socioambiental, Nº17, Instituto de Estudos Socioeconômicos – INESC (2006).

Ministère de l’agriculture,de l’alimentation, de la pêche,

de la ruralité et de l’aménagement du territoire

Datar • 2011

Créée en 2011, cette collection à caractère scientifique entièrement numérique a pour objectif de rendre ac-cessibles, certaines des études les plus récentes de la DATAR. L’intérêt est également de pouvoir proposer ces travaux d’expertise ou de R&D confiés à des laboratoires de recherche ou à des cabinets de consultants dans une version publique très complète, intégrant notamment le détail de la méthodologique et des annexes techniques complémentaires. Chaque numéro de cette nouvelle série est disponible en téléchargement sur le site-portail de l’aménagement du territoire dans une version maquettée facilement imprimable.