Eau potable et assainissement en milieu rural — Approche ...

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Directives opérationnelles pour les équipes du Groupe de la Banque mondiale

Eau potable et assainissement en milieu rural — Approche programme et Appui budgétaire

Param Iyer, Barbara Evans, Jason Cardosi, et Norman Hicks

GROUPE DE LABANQUE MONDIALE

REMERCIEMENTS

Le présent document a été élaboré par Param Iyer, Barbara Evans, Jason Cardosi et Norman Hicks.Leurs collègues des services opérationnels et sectoriels, et en particulier Christophe Prévost,Catherine Revels, Ato Brown, Meera Mehta, Jonathan Halpern et Agnès Soucat leur ont apportéune aide substantielle pour ce travail, et ils tiennent à leur exprimer toute leur gratitude.Sudharshan Canagarajah, Vera A. Wilhelm et Aline Coudouel (Réseau PREM) et Jan Walliser (OPCS)ont de leur côté fourni des informations importantes. Louise Hermann (Agence suédoise dedéveloppement international) a formulé des commentaires très utiles. Les auteurs expriment aussileurs remerciements au Bénin et à la Tanzanie, qui ont permis de tester et de revoir ces directives.Enfin, nous tenons à souligner le rôle important joué par Inger Andersen, Directeur du GroupeDéveloppement rural, eau et environnement, Région Moyen-Orient et Afrique du Nord, qui a étéla première personne à souligner la nécessité de ces directives et a fourni un appui précieux toutau long du processus.

DÉNI DE RESPONSABILITÉ

Les constatations, interprétations et conclusions présentées dans ce document sont celles des auteurset ne sauraient en aucune manière être attribuées au Conseil des Administrateurs de la Banquemondiale ou aux pays que les Administrateurs représentent. Le contenu de cette publication fait l’objetd’un dépôt légal. Aucun passage du texte ne peut être reproduit ou transmis sous quelque formeou par quelque moyen que ce soit, et notamment par recours à la photocopie, à l’enregistrement ouà l’inclusion dans quelque système de stockage et de récupération des données que ce soit sansl’autorisation préalable de la Banque mondiale. La Banque mondiale encourage la diffusion de sesétudes et elle accorde habituellement sans délai cette autorisation. Pour obtenir l’autorisation dephotocopier ou d’imprimer des passages, veuillez adresser votre demande en fournissant tous lesrenseignements nécessaires au Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers,Massachussetts 01923 (États-Unis d’Amérique) ; télécopie 978-750-4470. Pour tous renseignementssur les droits et licences, y compris les droits dérivés, s’adresser au Bureau des publications dela Banque mondiale, 1818 H Street N.W., Washington, D.C., 20433, fax 202-522-2422 ; ou e-mail: [email protected]. Le présent document est une traduction non officielle dudocument intitulé « Rural Water Supply, Sanitation and Budget Support — Guidelines for Task Teams ».

PERSONNES À CONTACTER

Pour obtenir des exemplaires supplémentaires, s’adresser au Service d’assistance :[email protected]. Ce document est disponible en ligne à www.worldbank.org/watsan.

Param Iyer, Spécialiste Principal en eau et assainissement, Département Énergie et Eau :[email protected].

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Directives opérationnelles pour les équipes du Groupe de la Banque mondiale

Eau potable et assainissement en milieu rural — Approche programme et Appui budgétaire

Param Iyer, Barbara Evans, Jason Cardosi, et Norman Hicks

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TABLE DES MATIÈRES

AVANT-PROPOS .........................................................................................................v

RÉSUMÉ : POURQUOI CE DOCUMENT ? ..................................................................1L’appui budgétaire dans le secteur de l’eau, un défi ..................................................1Le défi que représentent les opérations EAHR pour les équipes chargées de pays .......2Public visé ...............................................................................................................3Structure du document .............................................................................................3Qu’est-ce que l’appui budgétaire ?...........................................................................4

Ce que l’équipe du projet doit faire ....................................................................5Qu’est-ce qui fait un bon déclencheur ? ..............................................................5Quels sont les éléments à prendre en considération pour inclure

des interventions EAHR dans une opération d’appui budgétaire ?.......................5Que doit inclure le programme national du secteur ? ..........................................6Quels arguments les agents EAHR doivent-ils présenter pour justifier

l’inclusion du secteur auprès des équipes chargées du CARP ? ..........................7Alignement sur le processus du budget national et sur le cadre de dépenses

à moyen terme (CDMT) ....................................................................................7Suivi et évaluation (SE) ........................................................................................8

LES RUDIMENTS DE L’APPUI BUDGÉTAIRE ...................................................................91. L’utilité de l’appui budgétaire : promouvoir des réformes de grande portée ..........92. Introduction à l’appui budgétaire .......................................................................9

2.1 Qu’est-ce que l’appui budgétaire ? .............................................................92.2 Qu’attend-on de l’équipe du projet pour une opération

d’appui budgétaire ?..............................................................................103. La culture des résultats et les opérations de l’appui budgétaire ...........................12

3.1 Adopter une optique plus large.................................................................123.2 Qu’est-ce qui fait un bon déclencheur ? ....................................................13

4. Degré de préparation du secteur : conditions à réunir au départ et conditions à maintenir en permanence ........................................................13

4.1 Utiliser le processus CARP pour mettre en place les éléments requis ...........134.2 Programme national du secteur ................................................................144.3 Alignement gouvernement/donneurs .........................................................154.4 Alignement sur le budget et le cadre de dépenses à moyen terme

(ou Budget programme) .........................................................................164.5 Suivi et évaluation (SE)..............................................................................18

5. Optimiser la combinaison d’instruments utilisés .................................................195.1 Les instruments : les possibilités qu’ils offrent et les contraintes

qu’ils représentent .................................................................................195.2 Définir une stratégie .................................................................................21

6. Plaider la cause de l’eau et de l’assainissement .................................................216.1 Pourquoi est-il nécessaire de plaider la cause du secteur de l’eau ?............216.2 Les arguments et la stratégie pour défendre la cause du secteur.................22

7. Et enfin….........................................................................................................23

LA BOÎTE À OUTILS DE L’APPUI BUDGÉTAIRE............................................................25I. LES COMPOSANTES DE L’APPUI BUDGÉTAIRE...................................................251. Préparer le secteur à adopter la formule d’appui budgétaire ..............................252. L’Analyse sectorielle et le programme national du secteur...................................27

2.1 Le processus ............................................................................................282.2 L’analyse sectorielle ..................................................................................292.3 Le programme national du secteur............................................................34

3. Alignement bailleurs de fonds/gouvernement ...................................................344. Alignement du cadre de dépenses à moyen terme et du budget ........................36

4.1 Alignement du processus budgétaire .........................................................364.2 Défis posés par l’alignement des opérations EAHR sur le budget ................384.3 Le cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) ou Budget programme........39

5. Suivi et évaluation ............................................................................................425.1 Concepts .................................................................................................425.2 Choisir de bons indicateurs.......................................................................445.3 Enseignements tirés des opérations de l’appui budgétaire ..........................45

6. Consolidation, renforcement des capacités .......................................................487. Participation : aspects touchant la pauvreté, l’analyse sociale, l’environnement

et les ressources naturelles..............................................................................507.1 Introduction..............................................................................................507.2 Aspects touchant la pauvreté, les considérations sociales, l’environnement

et les ressources naturelles ....................................................................507.3 Supervision ..............................................................................................50

II. LES INSTRUMENTS D’ANALYSE ET DE CONSEIL ...............................................528. L’évaluation de la pauvreté ...............................................................................529. Revue des dépenses publiques ..........................................................................5510.Évaluations d’impact.........................................................................................55

III. INSTRUMENTS POUR FAIRE VALOIR LA CAUSE DE L’EAU ET DE L’ASSAINISSEMENT...............................................................................59

11.Retombées positives de l’eau et de l’assainissement ...........................................5912.Analyses coûts-avantages .................................................................................60

APERÇU DES CARP DE MADAGASCAR ET DE L’OUGANDA ......................................63Madagascar — CARP1 .........................................................................................63

Matrice de l’action gouvernementale ................................................................65Ouganda — CARP4...............................................................................................66

Critères liés à l’action gouvernementale ............................................................67

LE GLOSSAIRE DE L’APPUI BUDGÉTAIRE....................................................................69

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v

AVANT-PROPOS

Le problème fondamental du développement à l’aube du 21e siècle est de donner à la luttecontre la pauvreté l’ampleur nécessaire pour obtenir des résultats. Des millions de gens viventdans le monde aujourd’hui sans avoir accès aux services de base et aux moyens qui leurpermettraient de réaliser pleinement leur potentiel économique. L’ampleur et la complexitédu défi ne sont nulle part plus évidentes que dans les communautés rurales, qui n’ont aucunaccès à l’eau potable et aux installations d’assainissement de base. Depuis 25 ans, nous avonscertes beaucoup appris sur la façon d’effectuer des investissements efficaces et viables dansles secteurs de l’eau, de l’assainissement et de l’hygiène en milieu rural (EAHR), mais latransposition de ces enseignements à une échelle suffisante pour atteindre les objectifsde développement du Millénaire demeure un véritable défi pour la plupart des pays.

La solution semble en partie résider dans l’adoption d’une approche programme, qui permetde fournir des financements extérieurs et un concours technique adaptés à un programmenational bien conçu, élaboré et mis en œuvre par les autorités nationales et locales. L’appuifinancier direct aux budgets nationaux conjugué à des activités de renforcement des capacitéset d’assistance technique est une option prometteuse pour l’organisation de services EAHRà plus grande échelle. Cet appui sous forme de soutien budgétaire permet d’engager desréformes sectorielles sur divers fronts, d’améliorer la prévisibilité des financements, de leverles goulots d’étranglement imposés par l’extérieur et d’optimiser l’impact des fonds publics etdes financements extérieurs.

Les appuis budgétaires fournis par la Banque passent par les prêts à l’appui des politiquesdu développement (DPL). Dans les pays IDA, les prêts DPL conçus pour faciliter la mise enœuvre d’un document de stratégie pour la réduction de la pauvreté sont généralementqualifiés de crédits à l’appui de la réduction de la pauvreté (CARP). Ces crédits sont desinstruments très efficaces pour appuyer les réformes et mettre en œuvre des programmes àune plus grande échelle, mais ils présentent des difficultés pour les équipes sectorielles, quidoivent engager un processus de réformes publiques dans des domaines très divers et inscrireleur action dans un cadre de référence qui traite les contraintes liées à l’action gouverne-mentale dans de nombreux secteurs. À ce jour, l’appui budgétaire dans le secteur EAHR estresté limité à un petit groupe de pays IDA, mais il est évident que ce groupe est appelé às’étoffer. C’est pourquoi la Commission technique Eau et assainissement et le DépartementÉnergie et Eau de la Vice-Présidence Infrastructures de la Banque mondiale ont décidéd’élaborer une directive et d’identifier les ressources qui peuvent aider les responsablessectoriels à organiser efficacement des opérations d’appui budgétaire et à maintenir ainsiles opérations EAHR dans le programme de réformes.

Les présentes directives, qui sont le fruit d’une collaboration productive entre le DépartementÉnergie et Eau et le Réseau PREM, devraient offrir au département eau et assainissement de laBanque une base de départ pour monter et exécuter des opérations d’appui budgétaire tellesque les CARP. Elles sont aussi conçues pour aider les macro-économistes et les chefs d’équipeCARP ainsi que leurs clients à identifier des approches appropriées pour les opérations EAHR.Des matériels et une documentation supplémentaires seront continuellement mis à dispositiondes agents de la Banque sur le site Web du Groupe thématique Hydraulique rurale. Ces direc-tives constituent à notre avis une contribution importante à la réalisation des Objectifs deDéveloppement du Millénaire, dont l’ambition est de transposer à grande échelle les actionsengagées pour fournir un meilleur accès des populations aux services de base et lutter contrela pauvreté dans le monde.

Jamal Saghir Luca BarboneDirecteur, Énergie et Eau Directeur, Réduction de la pauvretéPrésident, Commission technique et gestion économiqueEau et assainissement

Septembre 2005

RÉSUMÉ : POURQUOI CE DOCUMENT ?

LES RUDIMENTS DE L’APPUI BUDGÉTAIRE

LA BOÎTE À OUTILS DE L’APPUI BUDGÉTAIRE

APERÇU DES CARP DE MADAGASCAR ET DE L’OUGANDA

LE GLOSSAIRE DE L’APPUI BUDGÉTAIRE

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RÉSUMÉ : POURQUOI CE DOCUMENT ?

L’appui budgétaire dans le secteur de l’eau, un défi

• Les opérations d’appui budgétaire ont pour objet de transférer directement des ressourcesfinancières aux budgets nationaux afin de promouvoir des réformes. Les objectifs de l’appuibudgétaire visent en général à appuyer les gouvernements dans leur effort à réduire lapauvreté à travers la mise en œuvre de politiques visant à : a) maintenir la stabilitémacroéconomique et à accélérer la croissance ; b) renforcer le système de gestion desdépenses publiques ; c) accroître le financement des programmes dans les secteurs clé dedéveloppement et ; d) améliorer les mécanismes de mise en œuvre, la qualité et la couverturedes services sociaux de base (santé, éducation, eau potable, nutrition, etc.) tout en améliorantl’efficacité de la dépense publique.

• Dans les pays où les dirigeants et les bailleurs de fonds reconnaissent les possibilités qu’offrentces opérations, l’appui budgétaire permet d’élargir la portée de la lutte contre la pauvreté etd’avancer dans la voie de la réalisation des Objectifs de Développement du Millénaire (ODM).L’appui budgétaire offre également des possibilités importantes de renforcement des capacitéset des procédures nationales pour améliorer la planification, accroître les niveaux d’exécutiondes dépenses et rendre plus transparentes les dépenses et plus performant le suivi des résultats.

• Lorsque l’eau, l’assainissement et l’hygiène dans les régions rurales (EAHR) sont incluses entant que secteur prioritaire ou secteur de maintenance (lorsque toutes les réformes nécessairessont à peu près mises en place) dans les opérations d’appui budgétaire, les possibilités deréformes sont significatives et les possibilités de progrès sont importantes. Lorsque tel n’est pasle cas, le secteur risque non seulement d’être marginalisé dans le débat sur la politique dedéveloppement, mais aussi d’être privé de financement dans l’immédiat (tableau S1).

Pourtant, et malgré la demande généralement forte des clients et l’impact important que lesopérations d’appui budgétaire de la Banque mondiale peuvent avoir sur la pauvreté, rares sontcelles qui incluent un volet EAHR. Sur les 120 pays clients de l’Association internationale dedéveloppement (IDA) par exemple, environ 80 ont élaboré un Document de stratégie pour laréduction de la pauvreté (DSRP)1. Sur ces 80 pays, la moitié à peu près ont entrepris d’élaborerou de mettre en œuvre des crédits à l’appui de la réduction de la pauvreté (« crédits CARP »,expression consacrée pour l’appui budgétaire dans les pays IDA), mais moins de 10 % des créditsCARP actuels concernent directement l’eau et l’assainissement en milieu rural.

Il est évident que les services de la Banque qui travaillent sur l’eau et l’assainissement doivent sefixer un triple objectif :

• Identifier comment et quand l’appui budgétaire peut être utilisé pour promouvoir les réformeset les progrès dans le secteur EAHR ;

• Comprendre pour quelles raisons le secteur EAHR est exclu des opérations actuelles d’appuibudgétaire et lever ces contraintes ; et

• Améliorer qualitativement et quantitativement les travaux d’analyse qui peuvent étayer lesfutures opérations d’appui budgétaire.

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1 Les pays IDA sont les pays définis par l’Association internationale de développement (IDA) comme des pays en développement pauvresdont le revenu annuel par habitant est inférieur à 875 dollars.

Le défi que représentent les opérations EAHR pour les équipes chargéesde pays

Les activités EAHR sont d’une importance cruciale dans l’action engagée au niveaunational pour faire reculer la pauvreté. Les possibilités d’accès à l’eau et à des installa-tions permettant d’évacuer les excréta en toute sécurité, conjuguées à des pratiquesd’hygiène telles que le lavage des mains avec du savon, ont un impact important sur lasanté, la fréquentation scolaire, le niveau d’instruction, la productivité économique et ladignité des populations rurales. Les avantages d’un accès plus large à l’eau potable et àl’assainissement se traduisent concrètement par une augmentation de la croissance etune amélioration des niveaux de vie.

Dans les régions rurales, les opérations d’alimentation en eau et d’assainissementcroisent la ligne de partage entre l’infrastructure et le secteur social, en ce sens qu’ellesrecouvrent à la fois l’infrastructure rurale (comme les routes) et le développement socialrural (santé et éducation). Les avantages que les populations peuvent tirer de nombreusesinterventions sanitaires et éducatives sont subordonnés aux opérations dans le secteur del’eau et l’assainissement en milieu rural, lesquelles peuvent être financées sur le budget,contrairement à ce qui se passe pour l’adduction d’eau dans les zones urbaines ou pour

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Tableau S1. Impact potentiel de l’appui des bailleurs de fonds sur le secteur EAHR

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Place du secteur EAHRdans les opérations de l’appui budgétaire

Potentiel au plan des réformes

Incidence sur l’investissement

Secteur prioritaire Élevé : normalement un oudeux critères d’actiongouvernementale (sur unedizaine au total) s’appliquentau secteur EAHR

Les fonds acheminés parle canal du budget visentà faciliter l’obtention derésultats dans le secteurEAHR

Secteur de maintenance Moyen : les réformescouvrant plusieurs domainesdevraient normalement avoirun impact sur l’efficacité desopérations EAHR

Les fonds acheminés par lecanal du budget permettentd’accroître le niveaud’investissements physiques.

Pas inclus spécifiquement,mais fait partie du dialogueCARP ; et les réformes debase ou les réformescouvrant plusieurs domainespeuvent modifier la place dece secteur

Élevé : élimination desgoulots d’étranglementen dehors du secteur

Les investissements EAHRpeuvent continuer à êtrefinancés sous forme deprojets, ou des appuisbudgétaires peuvent êtrespécialement affectés pourfaciliter l’obtention derésultats dans le secteurEAHR

Secteur exclu Nul/négatif : perte detraction avec les processusde réforme en cours, enparticulier si les prêts àl’appui des politiques dedéveloppement (prêts DPL)entraînent l’éviction desopérations EAHR

Si la Banque et/ou le paysconcerné décident de réduireles prêts sectoriels àl’investissement, les niveauxde financement accordéspour les opérations EAHRrisquent de baisser.

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les infrastructures rurales plus classiques. On reconnaît depuis longtemps le rôle crucialque jouent pour les régions rurales l’approvisionnement en eau potable, l’assainis-sement et l’hygiène, qui influencent grandement les conditions de vie et la productivitédes populations. On voit donc que les investissements efficaces dans le secteur de l’eauet de l’assainissement contribuent au développement social et à l’autonomisation descommunautés et qu’ils peuvent en général insuffler une nouvelle dynamique à lacroissance. En outre, l’eau et l’assainissement sont haut placés dans la liste des interven-tions prioritaires souhaitées par les communautés. Il est indispensable de convertir cettedemande formulée en programmes d’investissement nationaux viables si l’on veut faireentrer le programme de réduction de la pauvreté dans les faits.

Au cours des 25 dernières années, la Banque mondiale a investi quelque 5,5 milliardsde dollars dans le secteur de l’eau et de l’assainissement. Cette expérience a permis demettre en place un secteur bien organisé et de réaliser un consensus solide au sujet desméthodes d’approche à adopter pour maximiser les avantages à long terme de laréduction de la pauvreté. Toutefois, les spécialistes du secteur cherchent maintenant dequelle manière ils pourraient transposer les projets réussis à une plus grande échellepour soutenir les programmes nationaux ; l’appui budgétaire, combiné à l’approcheprogramme, permet ce passage à l’échelle, pour autant que le système du paysfonctionne convenablement, et les interventions EAHR offrent un moyen efficace de fairereculer la pauvreté dans les régions rurales.

Public visé

Le présent document a été élaboré par le Département Énergie et Eau à l’intention desagents suivants :

• les équipes de projets chargées du secteur de l’eau dans les pays de leur portefeuillequi bénéficient d’un appui budgétaire important (public principal) ou les agents de laBanque qui s’intéressent d’une manière plus générale à l’appui budgétaire ; et

• les chefs de projets CARP et les équipes chargées de pays qui interviennent dans lesecteur EAHR dans le cadre des opérations de appui budgétaire (public secondaire).

Structure du document

Le document comprend quatre parties (figure S1).

La partie intitulée LES RUDIMENTS DE L’APPUI BUDGÉTAIRE constitue le cœur mêmedu document. Elle est courte et conçue pour donner aux agents du secteur des conseilspratiques sur la façon d’engager les opérations d’appui budgétaire. Elle décrit ce qu’onattend de ces agents et ce qu’ils peuvent faire pour se préparer et préparer les pays auxopérations d’appui budgétaire.

Pour une description plus détaillée des instruments et activités à prévoir pour préparerdes opérations d’appui budgétaire, le lecteur est invité à se référer à la partie BOÎTE ÀOUTILS de l’appui budgétaire. Cette partie, plus longue, examine les étapes à suivrepour préparer un programme national EAHR, qui pourra être appuyé par des opérationssuccessives d’appui budgétaire. Elle est conçue pour servir de document de référenceaux équipes de projet chargées de monter une opération de ce genre et ils couvrent les

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diverses composantes del’appui budgétaire, lesservices d’analyse et deconseil (AAA) et lesoutils pour plaider lacause du secteur auprèsdes autorités.

Les EXEMPLESD’OPÉRATIONS sontinclus pour montrer dequelle façon leprocessus de l’appuibudgétaire s’est déroulédans deux cas concrets.D’autres documents etréférence sont présentésavec des liens à unedocumentation baséesur le WEB, pour une analyse plus détaillée.

Finalement, le GLOSSAIRE DE L’APPUI BUDGÉTAIRE contient des explications determes et d’abréviations couramment utilisés dans les interventions concernant l’appuibudgétaire et le secteur EAHR.

Qu’est-ce que l’appui budgétaire ?

L’appui budgétaire est le terme couramment utilisé pour décrire les prêts à l’appui despolitiques de développement (prêts PDL) accordés de façon prévisible dans le cadre d’unprogramme à moyen terme. Les opérations d’appui budgétaire permettent de transférerdirectement des ressources financières dans les budgets nationaux, d’engager desréformes de fond et d’accroître les allocations budgétaires des secteurs dits prioritaires.

Une opération d’appui budgétaire conçue pour faciliter la mise en œuvre d’un DSRPnational dans un pays IDA prend le nom de crédit à l’appui de la réduction de lapauvreté (CARP).

L’appui budgétaire offre la possibilité de transposer à plus grande échelle lesprogrammes nationaux conçus pour atteindre les ODM. Le passage à une opérationd’appui budgétaire dont la gestion est confiée au pays concerné représente unchangement fondamental par rapport à la formule des projets gérés par les bailleurs defonds (figure S2).

La plupart des opérations d’appui budgétaire s’inscrivent dans un cadre d’analyse àmoyen terme (trois à quatre ans), avec une série d’opérations annuelles. Des critèresspécifiques appelés « déclencheurs », qui peuvent être une action gouvernementale oudes résultats/réalisations donnés, sont utilisés pour évaluer le crédit en question.

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MÉ OUTILS

Conception et exécution d’une

opération d’appui budgétaire

EAHR

APPUI BUDGÉTAIRE

Vue d’ensemble des opérations

d’appui budgétaire et rôle des agents

du secteur

EXEMPLES

Madagascaret Ouganda

GLOSSAIRE

Sigles et abréviations

Figure S1. Structure du document

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Ce que l’équipedu projet doit faire

Une fois que lesinterventions EAHR sontidentifiées comme unsecteur à inclure,l’équipe du projet devranormalement produire :

• un projet de chapitresur les interventionsEAHR pour ledocument du projet ;

• une liste de réformeséconomiques etinstitutionnelles avecles calendriers qui s’yrapportent ;

• une liste très restreinte de déclencheurs, en général des actions gouvernementalesindispensables, à inclure dans les opérations successives de l’appui budgétaire ; et

• des indicateurs permettant de mesurer et de suivre les progrès accomplis.

Qu’est-ce qui fait un bon déclencheur ?

Selon les directives actuelles, il ne faudrait pas imposer plus de dix déclencheurspréalables pour les opérations d’appui budgétaire. Les déclencheurs ne seront retenusque dans la mesure où :

• ils sont spécifiques, mesurables et réalisables ;• ils sont suffisamment significatifs ;• ils peuvent faire apparaître le lien avec le recul de la pauvreté ou la promotion de la

croissance ;• ils peuvent être liés à des indicateurs de progrès ; et • ils ne font pas double emploi avec les autres conditionnalités de l’appui budgétaire.

Les actions gouvernementales qui couvrent d’autres domaines, telles que celles quiconcernent la gouvernance, la gestion financière ou la passation des marchés, peuventêtre des déclencheurs extrêmement importants pour les interventions EAHR.

Quels sont les éléments à prendre en considération pour inclure des interventionsEAHR dans une opération d’appui budgétaire ?

L’inclusion d’interventions EAHR dans une opération d’appui budgétaire sera envisagéedans la mesure où :

• il existe une demande avérée par des processus d’inspiration nationale tels que lesDSRP ;

• il est prouvé que ces interventions ont un impact plus important sur la pauvreté qued’autres investissements sociaux ;

Degréde contrôle par le pays

Échelle

Appuibudgétaire

Approcheprogramme

Projetd’investissement

Projetpilote

Figure S2. Spectre des instruments de la Banque

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• il est démontré que ces interventions ont un impact important sur la pauvreté etl’accélération de la croissance ;

• il est prouvé qu’il est indispensable d’introduire des réformes importantes et que lesprêts DPL sont le meilleur instrument pour les réaliser ;

• un programme national du secteur cohérent a été élaboré ;• la cohérence et l’alignement entre les principaux organismes qui interviennent sont

prouvés ; et• un système approprié de SE a été conçu.

Des opérations successives d’appui budgétaire peuvent être utilisées pour préparer lesecteur EAHR à bénéficier d’un soutien financier sous forme d’appui budgétaire à 100 %et à mettre en place les éléments requis (figure S3). De ce fait, le déficit de financementsera comblé à la longue, non plus par les projets, mais par l’appui budgétaire(figure S4).

Que doit inclure le programme national du secteur ?

En règle générale, un programme national du secteur qui repose sur un travail solided’analyse et de conseil (AAA) décrira :

• les objectifs nationaux et la stratégie globale ;• les cadres juridiques, les attributions et les responsabilités ;• la structure de financement ;• les politiques de financement et de recouvrement des coûts ;• les options et méthodes d’approche technologiques ;• le suivi et l’évaluation ; et• le calendrier des réformes avec des indicateurs liés à des échéances précises aux fins

d’inclusion dans une opération de prêt DPL.

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CARP III Opérations EAHR en tant que secteur cible

CARP II Opérations EAHR en tant que secteur cible

CARP I Focalisation sur les problèmes trans-sectoriels

CARP IV Opérations EAHR en tant que secteur de maintenance

Financements extérieursOutils sectorielsPhase Prévisibilité des apports de fonds

Appui budgétaire

Fonds des projets Fonds

conjointpour

l’assistancetechnique

Projets financés par divers bailleurs

Programme national cohérent

Alignement donneur/État :Groupe de coordination

Revue sectorielle annuelleHarmonisation des procédures

Programme sectorielCadre unifié d’intervention

Analyse sectorielle :Revue des politiques

et stratégiesRevue des dépenses

publiques

Alignement du Budget programme ou CDMT sectoriel

sur budget national

Instruments de SE :Inventaire/situation

de référence/ base de données unique,

rapport d’exécution du Budget programme

Consolidation et renforcement

des capacités

Figure S3. Processus indicatifs de l’approche programme et composantes d’une opération d’appui budgétaire

7

Quels arguments les agents EAHR doivent-ils présenter pour justifier l’inclusiondu secteur auprès des équipes chargées du CARP ?

La clé de la réussite de la campagne en faveur de l’appui budgétaire au secteur EAHRréside dans l’établissement d’une solide base empirique mettant en évidence :

• le lien avec le DSRP établi au niveau national et les résultats au plan des ODM• l’impact sur la pauvreté (et rôle du secteur dans la réalisation des objectifs nationaux

retenus) ;• l’impact sur la croissance ;• le degré de préparation du secteur ; et • les liens avec les autres secteurs.

Alignement sur le processus du budget national et sur le cadre de dépensesà moyen terme (CDMT).

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Degré de préparation du secteurFaible Élevé

Dialogue national et coordination des bailleurs de fonds

Inclusion EAHR avec le DSRP et les cycles d’élaboration de la stratégie d’assistance aux pays (CAS)

Évaluation des projets, analyse de l’incidence des avantages

Revue du secteur EAHR

Optimisation des ressources, apports de ressources

ou répétition

En cours

AAA

PA, MEP, RPD, RDPPA, MEP, RPD, RDP

Projets Approche programme

CARP IAspects transectoriels

CARP II, IIIEAHR en tant

que secteur cible

Projets d'investissement sectoriels pilotes ciblés et activités de soutien

CARP IV, EAHR en tant que secteur

de maintenance

Figure S4. Augmentation progressive de l’appui au secteur de l’eau ; passage à l’appui budgétaire

Signification des abréviations du tableau : AAA = Services d’analyse et de conseil ; MEP = Mémorandum économique sur un pays ; PA = Évaluation de la pauvreté ;RDP = Revue des dépenses publiques ; RPD = Revue de la politique de développement

L’appui budgétaire en faveur des interventions EAHR doit être aligné sur le processus deplanification et de budgétisation de l’Etat de la manière suivante :

• cycles de planification et de financement alignés sur le calendrier du DSRP et lesprocessus de budgétisation de l’Etat;

• conditionnalité, critères, et indicateurs tirés du DSRP ; • analyse financière du secteur utile pour le CDMT et tenant compte des contraintes

macroéconomiques du pays ;• ajustements du CARP répondant au cycle annuel et au rapport d’activité annuel du

DSRP ; et• données des revues sectorielles reflétées dans le rapport d’activité annuel du DSRP

Suivi et évaluation (SE) :

Activités de SE axées sur les résultats et basées sur des indicateurs qui sont :

• clairs ;• pertinents au regard de la période considérée ;• liés aux interventions ;• utiles pour l’élaboration de la politique économique ;• cohérents avec les décisions prises ;• difficiles à manipuler ; • faciles et peu coûteux à mesurer ;• faciles à comprendre et cohérents ; et• fiables et compatibles avec les données disponibles.

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La directive sur l’appui budgétaire est disponible sur le Web. Les lecteurs sont invités à se

reporter par exemple aux documents suivants :

• A Sourcebook for Poverty Reduction Strategies (2002), en particulier le chapitre sur la

santé et la nutrition, à : web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPOVERTY/

EXTPRS/0,,contentMDK:20177542~pagePK:148956~piPK:216618~the-

SitePK:384201,00.html

• Intégrer les questions de santé, de nutrition et de population aux stratégies de réduction

de la pauvreté dans les pays à faibles revenus : quelques directives rapides (octobre

2000) : www-wbweb.worldbank.org/prem/prmpo/prspcd2/files/health/hnpguide.pdf

• OP 8.6 on DPL: intranet.worldbank.org/WBSITE/INTRANET/OPSMANUAL/0,,

contentMDK:20240031~menuPK:64029426~pagePK:60001255~piPK:60002611~

theSitePK:210385,00.html-

• Good Practice Note on Poverty and Social Impact Assessments (joint en annexe à OP

8.6): www1.worldbank.org/operations/dpl/GPNonPSIA9204.pdf

• OP 1.0 qui définit la pauvreté et donne des directives générales pour les évaluations de

la pauvreté : web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPOVERTY/0,,content-

MDK: 20236175~pagePK:210058~piPK:210062~theSitePK:336992,00.html

• Guidance note on PAs (joint en annexe à OP 1.0) : web.worldbank.org/WBSITE/EXTER-

NAL/TOPICS/EXTPOVERTY/0,,contentMDK:20236273~pagePK:210058~piPK:210062~

theSitePK:336992,00.html

RÉ

SU

MÉ

Documentation disponible sur le Web

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LES RUDIMENTS DE L’APPUI BUDGÉTAIRE

1. L’utilité de l’appui budgétaire : promouvoir des réformes de grande portée

Si nous avons beaucoup appris au cours des 25 dernières années sur les moyensd’effectuer des investissements durables dans le secteur de l’eau et de l’assainissementdans les régions rurales, nous n’avons pas vraiment réussi à transposer les solutionsviables à une échelle permettant de les transformer en programmes nationaux. Lesopérations réussies restent confinées à l’intérieur des frontières géographiques etinstitutionnelles définies par les projets. Dans bien des cas, ces « îlots d’excellence »n’arrivent pas à modifier l’orientation générale d’un programme d’investissementnational. L’appui budgétaire donne l’occasion de changer cette situation en ce qu’il offreaux bailleurs de fonds un moyen de soutenir et d’améliorer la qualité des programmesnationaux d’investissement, de promouvoir les réformes qui influent sur tous lesinvestissements et d’agir sur les problèmes trans-sectoriels qui peuvent grandementaméliorer l’efficacité des investissements dans le secteur de l’eau et de l’assainissementen milieu rural. L’appui budgétaire est un instrument d’importance fondamentale à uneépoque où les organismes de développement s’orientent vers une approche programmede l’aide et où les pays sont soucieux de prendre les rênes du processus des réformes.

2. Introduction à l’appui budgétaire

2.1 Qu’est-ce que l’appui budgétaire ?L’ « appui budgétaire » est l’expression habituellement utilisée pour décrire les prêts àl’appui des politiques de développement (prêts DPL), qui sont des financementsrécurrents, prévisibles et associés à un cadre de politique générale à moyen termereposant sur un programme. Depuis août 2004, les prêts DPL sont devenus l’expression« générique » officielle utilisée pour décrire les opérations de la Banque mondiale quiapportent une aide budgétaire directe aux pays. Ces prêts, qui prennent de plus en plusd’importance dans le portefeuille de la Banque, fournissent des financements àdécaissement rapide pour soutenir les réformes structurelles dans un secteur donné oudans l’ensemble de l’économie. Les prêts DPL conçus pour faciliter la mise en œuvred’un document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) dans un pays IDAsont appelés crédits à l’appui de la réduction de la pauvreté (CARP)1. Généralement, lesobjectifs du CARP visent à appuyer les gouvernements dans leur effort de réduction de lapauvreté à travers la mise en œuvre de politiques visant à : a) maintenir la stabilitémacroéconomique et à accélérer la croissance ; b) renforcer le système de gestion desdépenses publiques ; c) accroître le financement des programmes dans les secteurs cléde développement et ; d) améliorer les mécanismes de mise en œuvre, la qualité et lacouverture des services sociaux de base (santé, éducation, eau potable, nutrition, etc.)tout en améliorant l’efficacité de la dépense publique. Compte tenu de l’intérêt porté àla transposition à plus grande échelle des investissements concernant le secteur de l’eaudans le cadre d’un programme à moyen terme, nous parlerons ici d’ « appuibudgétaire » plutôt que de prêt DPL dans les sections qui suivent. Cette définitionenglobe les crédits CARP dans les pays IDA (voir l’encadré P1 et l’étude de cas P1).

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1 Il convient de noter que les crédits « CARP » désignent une catégorie précise de prêts DPL, mais que ce ne sont pas des instruments distincts.

La plupart des opérationsd’appui budgétaires’inscrivent dans un cadre àmoyen terme (trois ou quatreans), avec une séried’opérations annuelles. Descritères spécifiques, appelésdéclencheurs, qui peuventêtre des actions/ mesuresgouvernementales, sontutilisés pour évaluer lesrésultats atteints, quidéclencheront l’opération deprêt. Dans les pays IDA quibénéficient d’un crédit CARP,c’est le DSRP qui détermine lastratégie globale dedéveloppement, tandis queles allocations concernant lesdépenses publiques sontgénéralement définies par lecadre de dépenses à moyen terme (CDMT). Théoriquement, la totalité de l’appuibudgétaire est liée au cycle budgétaire du pays bénéficiaire, bien que la réalité soitparfois plus complexe (voir la figure P1, et la BOÎTE À OUTILS en section 3).

Pour tous les prêts DPL, la Banque doit entreprendre diverses activités d’analyse et deconseil fiduciaires (AAA) et effectuer en particulier une évaluation de la responsabilitéfinancière dans le pays concerné (CFAA), et un rapport analytique sur la passation desmarchés dans le pays (CPAR).

2.2 Qu’attend-on de l’équipe du projet pour une opération d’appui budgétaire ?Les opérations d’appui budgétaire couvrent plusieurs secteurs, et les équipes de projetssont souvent dirigées par des agents non spécialistes d’un secteur. Dans le cadre dutravail d’équipe, des spécialistes sectoriels de la Banque seront invités à participer à lafois aux activités de planification concernant un secteur donné et à des débats plusgénéraux sur le poids relatif des différents secteurs dans le plan global.

Toutefois, les opérations d’appui budgétaire sont limitées quant au nombre des problèmesfondamentaux qui peuvent être traités et chaque secteur social doit justifier l’inclusion desactivités le concernant. Le meilleur moyen de le faire est de se fonder sur un travaild’analyse et de conseil de grande qualité. En concertation avec le chef d’équipe d’uneopération d’appui budgétaire, le ministre des Finances détermine, parmi les secteurs enconcurrence, celui/ceux qui peuvent ou devraient être inclus. Leur priorité devra êtred’éviter de surcharger l’instrument de la Banque mondiale avec des conditionnalitésexcessives et des matrices d’actions gouvernementales ingérables. Considérés dans cetteoptique, les secteurs qui peuvent être inclus sur une base régulière devront répondre auxcritères suivants :

• l’existence de la demande est avérée par le DSRP ou des processus d’inspirationnationale analogues ;

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DSRP

CDMT/budget

Macroéconomique Sectoriel Plurisectoriel

Programme de réformes structurelles

PRGF/FMI

ÉducationSantéEau

Autres secteurs

Réforme du secteur public

Passation des marchésAudit, etc.

CAS

DPL Autres types de prêts

AAA Autres activités AT

1. Définition de la politique gouvernementale Objectifs et stratégie du pays à moyen terme Principal instrument du pays

2. Mise en œuvre Cadre macroéconomique Tâches trans-sectorielles Programmes sectoriels, plans d’action, activités

3. Financements extérieurs de la Banque (et d’autres partenaires du développement) Aspect important de la stratégie de la Banque Instruments de la Banque pour soutenir les réformes

Figure P1. Liens entre le DSRP ; le CDMT, la stratégie d’assistance au pays (CAS)et les instruments de la Banque

Signification des abréviations du tableau : AT = assistance technique ; FMI = Fonds monétaireinternational ; PRGF = Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance.

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• l’intégration est justifiée compte tenu de l’incidence de l’intervention sur la pauvreté(preuve de son efficacité par rapport à d’autres investissements sociaux) ;

• l’importance de l’impact sur la pauvreté et la croissance est démontrée ;• la nécessité d’engager des réformes importantes est démontrée et il est prouvé que les

prêts DPL sont le meilleur instrument pour les réaliser ;• un programme national du secteur cohérent a été élaboré sur la base d’une analyse

financière, technique et sociale solide ;• la cohérence et l’alignement entre les principaux organismes qui interviennent sont

assurés par le recours à l’approche programme sectorielle ; et• un système national approprié a été mis au point pour assurer le suivi et l’évaluation

des résultats.

Lorsque les interventions liées à l’eau, l’assainissement et l’hygiène (EAHR) sont identifiéescomme un secteur à inclure dans l’opération d’appui budgétaire, l’équipe du projetdevra produire :

• un projet de chapitre sur les interventions EAHR et les conditions à réunir poureffectuer les réformes, tant au plan de la politique gouvernementale que de l’appui àapporter pour la mise en œuvre ;

• une liste des réformes économiques et institutionnelles à engager, accompagnée decalendriers réalistes pour leur mise en oeuvre ;

• une liste très restreinte de critères déclencheurs, en général des actions/mesuresgouvernementales fondamentales, à inclure dans les opérations successives d’appuibudgétaire ; et

• des indicateurs permettant de mesurer et suivre les progrès accomplis dans le secteur.

Un récapitulatif de toutes les actions et des résultats prévus est inclus dans la matrice deprogramme d’action à moyen terme, annexée au document de projet. Le nombre desactions/mesures sectorielles retenues comme déclencheurs de l’opération de prêt seratrès réduit (une ou deux actions par opération). La production d’une matrice deprogramme d’action à moyen terme bien conçue et l’identification des principalesactions gouvernementales à utiliser comme critères seront essentielles pour quel’opération d’appui budgétaire puisse améliorer la performance globale du/dessecteur(s).

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Étude de cas P1. Des prêts à l’ajustement aux crédits à l’appui de la réductionde la pauvreté : le cas de la Tanzanie

Le passage des prêts à l’ajustement aux crédits à l’appui de la réduction de la pauvreté

repose sur l’adoption d’une stratégie de réduction de la pauvreté (PRS) en tant que cadre

de l’action gouvernementale, et sur les efforts fructueux déployés par la Tanzanie pour

stabiliser les grands agrégats économiques et lever les principales contraintes structurelles

qui bridaient son économie. Alors que les prêts à l’ajustement étaient essentiellement

subordonnés l’application ex ante de conditionnalités dont le suivi était assuré par

l’extérieur, le crédit CARP vise à renforcer l’adhésion des autorités nationales et le rôle

des parties prenantes locales en soulignant le rôle des processus locaux pour l’élaboration,

la mise en œuvre, et le suivi et l’évaluation des politiques.

Extrait tiré du Descriptif du Programme de la République unie de Tanzanie pour le crédit et le don à l’appui de la réduction de la pauvreté (Rapport N° 25807-TZ).

3. La culture des résultats et les opérations de l’appui budgétaire

3.1 Adopter une optique plus largeL’idée que les financements fournis à travers le budget contribuent tous à la réalisation d’unobjectif de développement plus large établi d’un commun accord est un élément crucial duconcept des prêts DPL ou de l’appui budgétaire. C’est un défi en ce sens qu’il faut nonseulement prouver que l’argent dépensé en faveur des secteurs se traduit par uneproduction concrète (points d’eau et latrines), mais aussi que l’argent dépensé produit desrésultats (fonctionnalité des points d’eau et des latrines) et des impacts (diminution de lamortalité infantile par exemple). Les conséquences d’une telle philosophie sont importantesen ce qu’elle implique un changement fondamental dans la façon d’établir les budgets (quipasse d’une approche fondée sur les moyens mis en œuvre à une budgétisation axée surles résultats recherchés). Elle implique également que les secteurs ne peuvent plus fonc-tionner isolément — il deviendra de plus en plus important de mener une action concertéepour montrer qu’une stratégie commune permet d’obtenir les résultats voulus. Dans lesecteur EAHR, l’exemple le plus simple est donné par la promotion de l’hygiène, où lesactivités et investissements budgétisés dans divers départements ou ministères resterontinefficaces s’ils ne sont pas groupés au sein d’une action d’ensemble axée sur les résultatssanitaires.

C’est particulièrement important quand il s’agit d’examiner les principales actions/mesuresgouvernementales qui serviront de déclencheurs pour l’opération d’appui budgétaire.Ces actions/mesures gouvernementales sont peut-être l’élément le plus important de lastructure de l’opération. L’impact d’une opération dépend parfois de l’adoption dedéclencheurs significatifs et mesurables, et des moyens dont on dispose pour les contrôler.

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Étude de cas P2. Exemples d’actions gouvernementales préalables

Les mesures gouvernementales qui visent à lever les goulots d’étranglement dans le secteur EAHR lui-même

peuvent être importantes, mais les réformes de l’action gouvernementale qui couvrent plusieurs domaines sont

parfois tout aussi efficaces ou plus efficaces pour accélérer les processus des dépenses et améliorer l’organi-

sation des services. Les équipes de projets doivent travailler de concert pour identifier l’ensemble des actions

gouvernementales les plus efficaces, et elles doivent généralement n’en retenir qu’une dizaine au maximum.

Critères conditionnant Critères couvrant les interventions EAHR plusieurs domaines

Bénin Établir et adopter le budget programme Soumettre à l’Assemblée nationale un projet pour 2004, sur la base des priorités de loi de finances 2004 tenant compte desidentifiées et des capacités d’exécution plafonds du CDMT et des priorités du DSRP.sectorielles.

Népal Conférer l’autonomie aux services de l’eau Préparer et adopter une nouvelle loi surdans les régions rurales afin d’améliorer les marchés publics et entreprendre sa misel’efficacité des services locaux d’eau potable. en application.

Ouganda Le ministère des Services publics a approuvé En collaboration avec les ministèresla réorganisation de la Direction de la mise techniques, le ministère a présenté les en valeur des ressources en eau et conclusions préliminaires sur l’efficacité-coût a commencé à l’appliquer. et l’efficience de l’emploi/l’utilisation des

personnels dans les secteurs sociaux.

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3.2 Qu’est-ce qui fait un bon déclencheur ?Selon les directives actuelles, il ne faudrait pas imposer plus de dix actionsgouvernementales clés (qualifiées d’actions préalables ou de déclencheurs) pour lesopérations d’appui budgétaire/ CARP. Les actions gouvernementales ne seront retenuesque dans la mesure où :

• elles sont spécifiques, mesurables et réalisables ;• elles ont une signification suffisante ;• elles mettent en évidence le lien avec la réduction de la pauvreté ou la promotion de

la croissance ;• elles peuvent être liées à des indicateurs de progrès ; et • elles ne font pas double emploi avec les autres conditionnalités.

Les actions gouvernementales quicouvrent plusieurs domaines,telles que celles qui concernent lagouvernance, la gestion financièreou la passation des marchéspeuvent être tout aussiimportantes pour les interventionsEAHR, en particulier dans lespremières phases. L’étude de casP2 donne des exemples d’actionsgouvernementales préalablestirées des opérations CARP. Ontrouvera des exemples plusdétaillés de la documentationconcernant les opérations l’appuibudgétaire et les matrices deprogramme d’action dans lasection EXEMPLESD’OPÉRATIONS. La section 1de

la partie BOÎTE À OUTILS contient une revue plus détaillée de l’importance des questionscouvrant plusieurs aspects.

4. Degré de préparation du secteur : conditions à réunir au départet conditions à maintenir en permanence

4.1 Utiliser le processus CARP pour mettre en place les éléments requisDans de nombreux cas, le secteur en charge de la mise en œuvre du programmenational d’interventions EAHR ne remplit pas forcément l’ensemble des conditionsrequises pour bénéficier d’une allocation budgétaire interne importante, car les capacitésd’exécution et procédures nationales doivent être au préalable renforcées. Il appartientalors à l’administration du secteur et aux équipes sectorielles de la Banque, enconcertation avec les autres partenaires du secteur, d’établir un calendrier réaliste pourpasser de l’approche projets financés par les bailleurs de fonds à l’approche programmeavec un appui budgétaire important. Aussi, est-il possible d’utiliser les opérations d’appuibudgétaire successives pour d’une part, lever les contraintes trans-sectorielles pesant surle système pays et d’autre part pour préparer le secteur EAHR, en mettant en œuvre les

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Appui budgétaire


conjointpour









publiques


sur budget national





des capacités

Figure P2. Processus et éléments à mettre en place pour passer à une approche programme financée principalement à partir de l’appui budgétaire

réformes nécessaires en vue de renforcer les procédures et capacités nationales, pourpasser à l’échelle. La figure P2 illustre schématiquement ce processus. Elle montre lesprincipaux éléments à réunir pour passer de l’approche projets à l’approche programmefinancée principalement à partir de l’appui budgétaire. Les sections qui suivent donnentune analyse plus détaillée de ces éléments.

4.2 Programme national du secteurLe programme national du secteur fournit un cadre de référence pour effectuer et gérerdurablement les investissements dans le secteur EAHR. En règle générale, un programmenational du secteur repose sur un travail solide d’analyse et de conseil (AAA). Celui-cidoit comprendre :

• les objectifs nationaux et la stratégie globale ;• les cadres juridiques ;• les attributions et les responsabilités ;• Le plan global de financement, et en particulier les fonds disponibles et l’utilisation

d’instruments appropriés ;• les politiques, pratiques et instruments de financement et de recouvrement des coûts ;• les options et méthodes d’approche technologiques ;• la structure générale du suivi et de l’évaluation du secteur ; et• le calendrier des réformes, avec des indicateurs liés à des échéances précises aux fins

d’inclusion dans une opération d’appui budgétaire.

Selon le contexte, le programme national du secteur aura une portée plus ou moinslarge. Ils peuvent être calés au départ sur l’un des objectifs suivants :

• l’eau, l’assainissement et l’hygiène dans les régions rurales• la salubrité de l’environnement et en particulier, mais pas seulement, l’eau,

l’assainissement et l’hygiène• la gestion intégrée des ressources en eau, couvrant tous les usagers et englobant en

particulier l’eau potable, l’agriculture, la gestion de l’environnement, l’industrie et lesloisirs

Les équipes locales chargées des projets seront les mieux placées pour connaître lasituation telle qu’elle se présente ; il sera toutefois utile de déterminer où se trouvent lescontraintes liées à l’action gouvernementale qui couvrent plusieurs domaines au momentde débattre de la façon d’organiser la planification du secteur. Si une analyseapprofondie de l’hygiène dans le contexte du secteur de la santé n’est pas effectuée parexemple, le programme national du secteur risque d’avoir peu d’incidence sur l’hygiène,si les résultats dans ce domaine dépendent des décisions prises au sein du ministère dela Santé.

Le programme national du secteur doit aussi tenir compte des problèmes qui affectentplusieurs domaines. Une analyse identifiant entre autres les contraintes et les opportunitésliées à un ensemble de facteurs externes augmentera les possibilités du programmenational de déboucher sur des résultats concrets. Ces facteurs externes concernent engénéral :

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• Les cadres juridiques• La décentralisation• Les processus d’établissement du budget et de la planification• Les mécanismes financiers• Les chaînes de la fourniture des biens et services• Le développement du secteur privé• La réforme des services d’utilité publique• La gouvernance

La section 2 de la partie BOÎTE À OUTILS donne des détails sur ce qui entre dans unprogramme national du secteur et sur les instruments nécessaires à sa mise au point.

4.3 Alignement gouvernement/donneursL’alignement des bailleurs de fonds sur les priorités gouvernementales permet d’élaborerun programme national. Cet alignement peut se produire à différents niveaux :

• La coordination et les complémentarités, avec le partage du travail d’analyse et deconseil (Honduras, Albanie par ex.)

• Le financement parallèle de l’appui budgétaire/CARP (Viet Nam, Nicaragua par ex.)• L’harmonisation (une grande partie de l’Afrique par ex.)

Il n’est pas simple d’harmoniser les opérations de projets et de programmesindépendants pour les faire entrer dans un cadre unifié d’intervention, mais cela aura deseffets positifs importants en facilitant les efforts de réforme des autorités nationales et enpermettant d’effectuer des investissements à l’échelle voulue. L’instrument d’harmoni-sation le plus courant est l’approche programme. Les engagements des partenaires àmettre en œuvre des actions concrètes visant l’harmonisation des approches etprocédures peuvent être consignés dans un protocole d’accord ou simplement résulterd’un processus intensif de coordination des bailleurs de fonds et d’apprentissage mutuel.Au Mozambique par exemple, non moins de 14 bailleurs de fonds participent audialogue concernant l’appui budgétaire/CARP.

Dans bien des cas, une tierce partie, qui a la confiance des différents acteurs enprésence, peut faciliter le processus et accélérer et renforcer grandement la coopération.Le Programme Eau & Assainissement (PEA) par exemple a joué un rôle non négligeableen soutenant ce genre de coordination dans de nombreux pays pendant des années.

Toutefois, l’harmonisation ne signifie pas que tous les bailleurs doivent financer le secteurpar le biais de l’appui budgétaire. Cependant, tous s’entendent et s’engagent à renforceret à utiliser les capacités et procédures nationales. Des activités complémentaires peuventsoutenir :

• La mise en œuvre à petite échelle d’initiatives à vocation innovantes en vued’expérimentation

• Le renforcement des capacités (par exemple grâce à des équipes d’assistancetechnique comme en Ouganda et au Bénin)

• Les investissements tels que le financement d’opérations importantes intéressant lesservices d’eau en milieu urbain.

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Mais, avec l’alignement, ces activitésfinancées sous forme de projet autonomesont intégrées dans un processus globalde planification. L’alignement permet aussid’adapter l’assistance technique et lerenforcement des capacités de façon à ceque ces activités contribuent à laréalisation de l’ensemble du programmenational du secteur2.

La section 3 de la partie BOÎTE À OUTILSdonne des détails sur l’alignement.

4.4 Alignement sur le budgetet le cadre de dépenses à moyenterme (ou Budget programme)

L’appui aux opérations EAHR doit êtrealigné sur le Document de stratégie deréduction de la pauvreté (DRSP), le CDMT,la planification globale et le processusd’établissement du budget du paysconcerné. D’après le DépartementPolitique opérationnelle et services auxpays (OPCS), les principaux éléments del’alignement sont les suivants :

• Cycles de planification et definancement alignés sur le calendrier duDSRP et les processus de budgétisationnationale (comme en Ouganda, Bénin,Rwanda par exemple) ;

• Conditionnalité, critères et indicateursdéfinis à par-ir du DSRP (comme enTanzanie par exemple) ;

• Analyse financière du secteur pour leCDMT ;

• Ajustements du CARP répondant aucycle annuel du DSRP et au rapportd’activité annuel; et

• Données des revues sectorielles prisesen compte par le rapport d’activitéannuel du DSRP et utiles pour cerapport.

La section 4 de la partie BOÎTE À OUTILS donne des détails sur l’alignement.

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2 Voir par exemple Carla Berke, Embedding SPs in the PRSP Process — A Framework for Discussion, KfW ; et les « Programmes sectoriels » du Partenariatstratégique pour l’Afrique (SPA) (2002).

3 Préparé à partir de l’exposé d’Alain Locussol et Ato Brown intitulée Getting Results: The Water Sector and PRSC in Uganda.


Échelle

Appuibudgétaire

Approcheprogramme


Projetpilote

Figure P3. Spectre des instruments de la Banque3

Degré de préparation du secteurFaible Élevé

Dialogue national et coordination des bailleurs de fonds

Inclusion EAHR avec le DSRP et les cycles d’élaboration de la stratégie d’assistance aux pays (CAS)

Évaluation des projets, analyse de l’incidence des avantages

Revue du secteur EAHR

Optimisation des ressources, apports de ressources

ou répétition

En cours

AAA

PA, MEP, RPD, RDPPA, MEP, RPD, RDP

Projets Approche programme

CARP IAspects transectoriels

CARP II, IIIEAHR en tant

que secteur cible

Projets d'investissement sectoriels pilotes ciblés et activités de soutien

CARP IV, EAHR en tant que secteur

de maintenance

Figure P4. Développement progressif de l’appui au secteur de l’eau ;passage à l’appui budgétaire

Signification des abréviations du tableau : AAA = Services d’analyse et de conseil ; MEP = Mémorandum économique sur le pays ;PA = Évaluation de la pauvreté ; RDP = Revue des dépenses publiques ; RPD = Revue de la politique de développement

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4 L’approche programme sectorielle n’est pas un instrument à proprement parler mais une approche qui peut donner lieu au recours à une paletted’instruments.

Tableau T1. Processus indicatifs de l’approche programme et composantes d’une opération d’appui budgétaires

Instruments Utilisations possibles Contraintes

• Tester et démontrer l’efficacité nouvellesapproches sectorielles

• Maintenir les progrès dans unenvironnement isolé, si besoin est

• Faciliter le renforcement des capacités (cequi est particulièrement important dans lecadre d’une décentralisation)

• Financer des investissements spécifiquesimportants (eau urbaine),

• Tester et introduire des approches à traversdes structures institutionnelles pluspermanentes telles que les administrationslocales

• Influer sur les problèmes trans-sectorielsqui ont une incidence sur l’environnementdans lequel s’inscrivent les interventionsEAHR

• Unifier les approches de financement,institutionnelles et de mise en œuvre, etles méthodes utilisées - Effet de leviernécessaire pour les réformesinstitutionnelles dans le secteur considérédans son ensemble

• Définir et mettre en oeuvre une approchecohérente en matière de renforcement descapacités

• Favorise la réalisation de réformesimportantes - Améliore l’environnementopérationnel pour la poursuite des prêtsd’investissement sectoriel

• Agit sur les contraintes qui jouent surplusieurs domaines (telles que les flux deressources, les règles de passation desmarchés, etc.)

• Donne aux administrations locales lesmoyens d’organiser des services dans lecadre de la stratégie nationale de réductionde la pauvreté

• Fournit un cadre de référence pour établirune véritable coordination entre lesministères chargés des infrastructures etleurs collègues de la santé et de l’éducation(mais ce n’est pas toujours le cas)

• Instruments généralementutilisés en dehors des structuresdes départements ministériels,des administrations locales oudu secteur privé

• À l’intérieur du projet, il peut yavoir des activités de grandequalité, mais cela va parfois àl’encontre de l’objectif de laviabilité à long terme del’opération à grande échelle

• Comme ci-dessus• Le manque de coordination

avec les ministères techniquespeut multiplier les approches ethypothéquer l’adoption d’uneapproche programme sectorielle

• La définition de l’approche peutdemander du temps et entraverles accords de coopération avecd’autres secteurs (comme lasanté)

• Les accords locaux existantsentre les agents de différentsministères peuvent devenircaducs lorsque le programmenational d’harmonisation entreen vigueur

• Représente une perte decontrôle direct sur les ressourcespour les organismes d’aideextérieurs

• Nécessite la mise en place desystèmes solides de gestion etde responsabilité financière

EAHRProjets d’inves-tissements sec-toriels et/ouprojets pilotes

Autres inv. sectoriels projets pluri-sectoriels etfonds sociaux)

Approche programmesectorielle4

Appui budgétaire

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Étude de cas P3 : Approche programme sectorielle et appui budgétaire en Ouganda

En 1997, l’Ouganda a élaboré un Plan d’action pour l’élimination de la pauvreté (PAEP), basé

sur une évaluation participative approfondie de la pauvreté, une analyse détaillée du secteur

et des consultations structurées des parties prenantes tant à l’échelon central qu’à l’échelon

des administrations locales. Le Plan d’action définissait un programme de développement

national clair, fondé sur l’accélération de la mise en place de services dans plusieurs secteurs,

dont l’eau et l’assainissement.

Pour l’eau et l’assainissement en milieu rural, les principaux concepts stratégiques étaient

les suivants :

• Instaurer une méthode d’approche basée sur la demande

• Décentraliser les responsabilités de la mise en œuvre au profit des districts

• Intégrer la politique de l’eau et de l’assainissement à l’hygiène et à la gestion

des ressources en eau

• Mettre l’accent sur la durabilité en liant la fourniture d’eau et d’installations

d’assainissement avec la gestion, la planification au niveau des communautés, les groupes

d’usagers, et les activités d’exploitation et l’entretien.

• Renforcer les institutions locales pour améliorer les capacités du secteur public et du secteur

privé au niveau local

• Instaurer un environnement porteur pour la participation du secteur privé.

Malgré la nouvelle orientation de la stratégie de l’État, les financements étaient encore

acheminés via des projets distincts, ayant des programmes d’action et des structures différents.

Cette approche de type silo en matière de développement augmentait les coûts de transaction

de l’État, favorisant en même temps une vision fragmentée et la dispersion des efforts. Chose

ironique, les financements des bailleurs de fonds, et ceux de la Banque mondiale en

particulier, accentuaient en fait la contrainte de capacités, liée essentiellement à l’insuffisance

des moyens de gestion de l’État. Cette contrainte n’a pu être levée que lorsque la formule de

l’appui budgétaire (sous la forme d’un crédit CARP de la Banque) a été approuvée par tous les

partenaires du développement en tant que solution permettant d’aller de l’avant.

4.5 Suivi et évaluation (SE)L’appui budgétaire requiert un suivi à grande échelle des progrès réalisés dans le cadrede la mise en œuvre du programme national du secteur. Il faut donc définir des objectifset des indicateurs appropriés pour le système de SE. Il faut en outre sélectionner avecsoin les conditions et les éléments de la matrice d’action gouvernementale pour s’assurerqu’ils sont tous à la fois :

• clairs ;• pertinents au regard de la période considérée ;• liés aux interventions ;• utiles pour l’élaboration de la politique économique ;• cohérents avec les décisions prises ;• difficiles à manipuler ; • faciles et peu coûteux à mesurer ;• faciles à comprendre ;• fiables et compatibles avec les données disponibles.

La section 5 de la partie BOÎTE À OUTILS donne des détails sur le suivi et l’évaluation.

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5. Optimiser la combinaison d’instruments utilisés

5.1 Les instruments : les possibilités qu’ils offrent et les contraintes qu’ils représentent

Pour la plupart des pays, le passage de l’approche projets à l’approche programme avecappui budgétaire s’effectuera de manière progressive, à mesure que les conditions et lescapacités d’exécution des dépenses publiques s’améliorent, suite au renforcement descapacités et procédures nationales et à l’élimination progressive des goulotsd’étranglement, à l’intérieur et à l’extérieur du secteur. Avant cela, il peut être utilisé unegamme variée d’instruments d’aide. La Banque mondiale peut utiliser les instrumentssuivants :

• Les prêts à l’investissement spécialisés (projets sectoriels EAHR)• Les prêts à l’investissement non spécialisés (projets de développement communautaire,

fonds sociaux, projets multisectoriels, etc.)• Les prêts à l’appui des politiques de développement (prêts DPL) et en particulier le

CARP• Les services hors prêt tels que les services d’analyse et de conseil et l’assistance

technique (par exemple dans le cadre du Programme Eau & Assainissement).

Plusieurs instruments peuvent être utilisés, en même temps ou l’un après l’autre pourappuyer le programme national du secteur, mais chacun d’entre eux joue un rôledifférent (figure P3 et tableau T1).

5.2 Définir une stratégieDans le cadre d’un programme national du secteur, les équipes chargées des payspeuvent justifier l’utilisation d’une série d’instruments, soit simultanément soit pendantune période donnée. Au cœur de cette décision, qui implique aussi une analyse del’identification des principales contraintes qui font obstacle aux progrès, la questionessentielle est de savoir « Quel est l’objectif que l’instrument sert le mieux ? ». Dans lapratique, le type d’appui va probablement évoluer au fil du temps (voir figure P4 etétudes de cas P3 et P4).

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Étude de cas P4. Histoire de l’adoption d’une stratégie progressive au Népal

Au début des années 90, la méthode d’approche utilisée par le Népal pour l’alimentation

en eau et l’assainissement dans les régions rurales a été radicalement transformée par un

projet pilote qui exploitait les enseignements tirés du secteur des ONG et reprenait en

l’élargissant une opération antérieure réalisée en Amérique latine pour tester et appliquer

une approche basée sur la demande et centrée sur les communautés dans le secteur de

l’eau et l’assainissement en milieu rural. Le projet a montré que le fait de laisser aux com-

munautés le pouvoir de décision en matière d’investissement et de leur faire partager les

dépenses d’infrastructure avait des effets positifs importants sur la viabilité des installations

d’adduction d’eau. Cette expérience a par la suite été transposée à plus grande échelle

avec un projet financé par la Banque, qui a débouché sur la création d’une Commission de

financement pour l’eau et assainissement dans les régions rurales, chargée des investisse-

ments EAHR effectués à la demande des communautés. Après une dizaine d’années de

transposition des opérations à plus grande échelle, le secteur a été inclus dans le processus

CARP puisque les grandes orientations de l’action gouvernementale et le système de suivi

et évaluation avaient déjà été identifiés.

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Encadré de référence P2. Éléments d’analyse nécessaires à la préparation de plans et de stratégies sectorielles

Le secteur de la santé a élaboré des directives succinctes pour les agents de santé qui

participent au processus de DSRP. Ces directives fournissent un cadre de référence utile

pour définir les travaux d’analyse et de conseil et proposent un ensemble d’éléments qui

peuvent servir à la préparation des plans de secteur et des stratégies sectorielles. Avec

quelques modifications pour le secteur EAHR, ces éléments fournissent un cadre de

référence utile pour les agents qui ont besoin de répondre aux points suivants :

1. Quelle est la situation des pauvres au regard de l’hygiène, de l’assainissement et de

l’alimentation en eau et que savent-ils des maladies transmissibles par l’eau qui

peuvent être évitées et d’autres problèmes liés à l’eau ? Quelle est leur situation par

rapport à des couches plus favorisées ? La réponse à cette question est d’une

importance cruciale pour focaliser l’attention des pouvoirs publics et les ressources

publiques sur les besoins épidémiologiques des pauvres. Elle est aussi cruciale pour

déterminer les objectifs en matière de réduction de la pauvreté.

2. Pourquoi les ménages et les communautés pauvres souffrent plus que les couches plus

favorisées et quels sont les obstacles auxquels se heurtent les pauvres ? Poser la

question, c’est reconnaître que la pauvreté est une caractéristique des ménages et des

communautés et que les actions individuelles sont d’une importance capitale pour

améliorer la santé et d’autres éléments qui ont un rapport avec l’eau. Répondre à cette

question, c’est pointer du doigt les mesures que les autorités devraient prendre.

3. En quoi le secteur de l’eau et de l’assainissement (ministères de la santé, de

l’infrastructure, de l’éducation, etc.) manque à ses devoirs vis-à-vis des pauvres et des

groupes socialement vulnérables ? Les décisions relatives à l’allocation des ressources,

aux investissements et à la fixation des prix conduisent à élargir ou à réduire l’accès des

pauvres aux services EAHR de base. La réponse à cette question peut amener les

autorités à engager des réformes dans le secteur, qui permettront d’améliorer l’interface

entre les pauvres et les ministères concernés.

4. Quel ensemble de mesures peut-on prendre pour améliorer la performance du secteur

EAHR au plan de l’équité ? Comme les ressources de la plupart des pays sont

restreintes, il est important d’être sélectif dans le choix des interventions prioritaires.

Après avoir donné une réponse aux trois premières questions, les autorités nationales

peuvent élaborer des politiques au triple plan des dépenses publiques, de l’efficacité

des institutions et des interventions ciblées.

Pour une analyse plus approfondie, voir Intégrer les questions de santé, de nutrition et de

population aux stratégies de réduction de la pauvreté dans les pays à faibles revenus :

quelques directives rapides, Octobre 2000.

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Encadré de référence P3. Documentation disponible sur le Web

Des exemples et des informations sur l’appui budgétaire sont disponibles sur le Web et dans

les documents de référence, dont une bonne part concerne les secteurs de la santé et de

l’éducation. Les lecteurs sont invités à se reporter par exemple aux documents suivants :

• A Sourcebook for Poverty Reduction Strategies (2002), en particulier le chapitre sur la

santé et la nutrition, à :

web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPOVERTY/EXTPRS/0,,

contentMDK:20177542~pagePK: 148956~piPK:216618~theSitePK:384201,00.html

• Intégrer les questions de santé, de nutrition et de population aux stratégies de réduction

de la pauvreté dans les pays à faibles revenus : quelques directives rapides

(octobre 2000) : www-wbweb.worldbank.org/prem/prmpo/prspcd2/files/health/

hnpguide.pdf

• OP 8.6 on DPL: intranet.worldbank.org/WBSITE/INTRANET/OPSMANUAL/0,,

contentMDK:20240031~menuPK:64029426~pagePK:60001255~piPK:60002611~

theSitePK:210385,00.html-

• Good Practice Note on Poverty and Social Impact Assessments (joint en annexe à

OP 8.6) : www1.worldbank.org/operations/dpl/GPNonPSIA9204.pdf

• OP 1.0, qui définit la pauvreté et donne des directives générales pour les évaluations de

la pauvreté : web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPOVERTY/0,,content

MDK:20236175~pagePK:210058~piPK:210062~theSitePK:336992,00.html

• Guidance note on PAs (joint en annexe à OP 1.0) : web.worldbank.org/WBSITE/

EXTERNAL/TOPICS/EXTPOVERTY/0,,contentMDK:20236273~pagePK:210058~piPK:2100

62~theSitePK:336992,00.html

6. Plaider la cause de l’eau et de l’assainissement

6.1 Pourquoi est-il nécessaire de plaider la cause du secteur de l’eau ?Tout indique que l’eau potable et les installations améliorées d’assainissement,particulièrement lorsqu’elles s’accompagnent de meilleures pratiques d’hygiène et d’unmeilleur niveau d’instruction, peuvent être très efficaces pour réduire l’incidence de lamauvaise santé, élargir l’accès à l’éducation et accroître l’efficacité de l’enseignementdispensé, réduire les travaux pénibles et la discrimination, et améliorer la performance del’économie. En outre, le désir de disposer d’une eau potable et d’un environnement sainapparaît souvent parmi les questions importantes dans les enquêtes participatives sur lapauvreté (et les DSRP), et ces deux éléments sont aussi très souvent cités parmi les deuxou trois nécessités les plus essentielles par les plus pauvres. Toutefois, lorsqu’il s’agira defaire un choix parmi un ensemble de secteurs sociaux entrant en concurrence pour fairepartie du CARP, les agents des ministères sectoriels devront parfois démontrer au ministredes Finances que l’eau doit être préférée à d’autres secteurs et faire partie des opérationsd’appui budgétaire, tant en raison de son impact sur la pauvreté que de son impact surla croissance.

La clé pour plaider avec succès la cause de l’inclusion des interventions EAHR auxopérations d’appui budgétaire est de constituer une base empirique solide permettantd’établir :

• l’impact sur la pauvreté (et rôle du secteur dans la réalisation des objectifs nationauxretenus) ;

• l’impact sur la croissance ;• le lien avec le DSRP élaboré au niveau national et les résultats au plan des ODM• le degré de préparation du secteur ; et • les liens avec d’autres secteurs.

L’argument fondamental du plaidoyer en faveur du secteur EAHR a trait aux liens avecd’autres secteurs. En Ouganda par exemple, les investissements dans le secteur de l’eauétaient liés à l’objectif national de baisse de la mortalité infantile. En outre, lesévaluations participatives ont montré que l’eau était la priorité numéro un despopulations pauvres. Ces deux éléments ont conduit les autorités à augmenter de 400 %les dotations budgétaires en faveur de l’alimentation en eau. Les titres I et II de la partieBOÎTE À OUTILS présentent d’autres renseignements utiles pour les activités d’analyse etde conseil.

6.2 Les arguments et la stratégie pour défendre la cause du secteurLe travail de plaidoyer pour le secteur EAHR doit commencer le plus tôt possible etnotamment dès la préparation de PRSP.

Revue des dépenses publiques (RDP) et analyse des flux de ressources. Une revuesolide des dépenses publiques est un préalable indispensable pour le travail d’analyse etde conseil et pour prendre les bonnes décisions relatives aux financements. La RDP est uninstrument particulièrement utile pour examiner le poids relatif du secteur EAHR parrapport à d’autres secteurs et faire apparaître clairement un déficit financier important,notamment en rapport avec les besoins en financement pour atteindre les ODM. Larevue des dépenses publiques (2003) de l’Ouganda offre un bon exemple et comporteun chapitre sur l’efficience du secteur de l’eau.

Il est utile de disposer d’une étude sectorielle solide des opérations EAHR, et enparticulier d’une étude sur les flux de ressources, qui examinent les flux financiers publicset privés, et d’analyse sur l’utilisation optimale des financements si l’on veut que la RDPpuisse traiter efficacement les questions relatives au secteur EAHR.

Analyse du secteur et la participation à la stratégie d’assistance aux pays (CAS).Une participation active à l’élaboration de la CAS est indispensable pour positionner lesecteur et jeter les bases de la mise en œuvre du programme national du secteur. Cetteparticipation n’est possible que s’il existe une base analytique appropriée, présentéed’une façon qui mette en valeur l’impact potentiel du secteur sur la pauvreté et ses liensavec l’ensemble des secteurs sociaux. Une bonne compréhension de l’environnementfinancier du secteur peut aussi conduire à une évaluation plus large de la performancedu secteur et au positionnement des opérations EAHR dans le plan national de réductionde la pauvreté et les activités connexes de la Banque.

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Des analyses économiques et sectorielles détaillées (sur un ou plusieurs secteurs),qui décrivent les expériences, les déficiences et les opportunités, et qui montrent l’impactdes interventions passées sur la pauvreté, et notamment sur la santé, les économies detemps et d’autres éléments sont extrêmement utiles. Une bonne collaboration avec leshomologues des administrations nationales et locales et avec les partenaires du dévelop-pement peut renforcer la crédibilité et la cohérence des travaux d’analyse et de conseilconcernant le secteur. Des contributions solides aux travaux d’analyse et de conseil axéssur d’autres secteurs apparentés sont aussi d’une importance cruciale (par exemple pourpositionner la promotion de l’hygiène dans une analyse des interventions concernant lesecteur de la santé). Les évaluations de la pauvreté, les évaluations de l’impact sur lapauvreté et de l’impact social, et les évaluations des projets sont autant de pointsd’entrée importants pour les travaux de recherche sur le secteur EAHR (voir encadré deréférence P2).

La section Instruments pour les activités d’analyse et de conseil de la partie BOÎTE ÀOUTILS donne des détails sur les instruments à utiliser pour ces activités.

7. Et enfin…

L’appui budgétaire offre des possibilités importantes pour renforcer les capacitésd’exécution et les procédures nationales, permettant ainsi de faire des progrès importantset rapides pour atteindre les ODM dans le domaine de l’accès à l’eau et à un meilleurassainissement. Dans les pays où l’appui budgétaire est utilisé, il est nécessaire demobiliser les décideurs, même si le secteur EAHR n’est pas un secteur cible initialement.Les spécialistes eau et assainissement en charge des opérations EAHR sont instammentinvités à explorer les possibilités que présente l’appui budgétaire et à utiliser lesressources disponibles.

Pour obtenir de l’aide et des indications sur les liens hypertextes avec les ressources enligne de la Banque, se reporter aux sections suivantes :

• BOÎTE À OUTILS de l’appui budgétaire• EXEMPLES D’OPÉRATIONS de l’appui budgétaire• GLOSSAIRE de l’appui budgétaire

Certains termes de référence sont disponibles en ligne : intranet.worldbank.org/. VoirTopics — Water Supply and Sanitation — Rural Water Supply and Sanitation Group.

D’autres références sont données dans l’encadré de référence P3.

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LA BOÎTE À OUTILS DE L’APPUI BUDGÉTAIRE

I. Les composantes de l’appui budgétaire

1. Préparer le secteur à adopter la formule d’appui budgétaire

L’appui budgétaire — compris comme un prêt récurrent à l’appui des politiques dudéveloppement (DPL) dans le contexte d’un programme à moyen terme — peut êtreutilisé comme un instrument pour promouvoir les réformes sectorielles. De ce fait,l’engagement des services de la Banque dans les processus de l’appui budgétaire vabien au-delà de la préparation d’une opération de la Banque. L’objectif est plutôt desoutenir le programme de réformes décidé par les autorités nationales. L’initiative viendraprobablement des ministères des Finances et du Plan, qui fourniront normalement lecadre de référence qui permettra aux responsables sectoriels nationaux dans lesministères concernés de travailler ensemble pour élaborer un programme national deréduction de la pauvreté (PRSP). Si des travaux d’analyse importants sont nécessairespour certains domaines sectoriels, il faut surtout chercher à établir des liens entre lessecteurs et fournir un cadre de référence pour dresser la liste des investissementsprioritaires et programmer les réformes du Gouvernement.

Dans bien des cas, les secteurs ne sont pas totalement prêts à exécuter dans le cadredes procédures nationales un programme de dépenses important à partir des ressourcesinternes du budget national et à remplir l’ensemble des conditions liées à l’appui

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Appui budgétaire


conjointpour









publiques


sur budget national





des capacités

Figure T1. Modèle généralisé montrant les diverses composantes d’une opération d’appuibudgétaire1

1 Figure T1 élaborée par Christophe Prévost, 2005.

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Étude de cas T1. Des processus parallèles : le cas de la Tanzanie

Si le secteur de l’eau se prépare lentement à être inclus dans un crédit à l’appui de la

réduction de la pauvreté (CARP), le processus CARP lui-même a progressé puisque le

CARP III est en gestation et que les actions gouvernementales pour le CARP IV sont en

cours d’identification. Les résultats escomptés du CARP dans le secteur de l’eau ont été

déterminés à partir de la stratégie pour la réduction de la pauvreté (telle que définie dans

la Stratégie nationale pour la croissance et la réduction de la pauvreté, équivalent

tanzanien du Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP), et ils ont été

incorporés dans le cadre des résultats pour chaque opération CARP, même lorsque l’eau

n’est pas un secteur cible. Dans le CARP I par exemple, l’élargissement de l’accès à l’eau

potable a été inclus parmi les objectifs à atteindre, conformément au DSRP.

Toutefois, les avancées dans la réalisation de ces objectifs ne sont pas uniquement fonction

de la mise en œuvre de la politique et de la stratégie nationales de l’eau. D’après le

,inistère de l’Eau et du Développement de l’Élevage, la mise en œuvre du Document

d’orientation pour la réforme des administrations locales (1998), de la Politique de

développement rural (2003) et de la Stratégie de développement rural (2003) influeront

aussi sur les réformes du secteur de l’eau. La politique de développement rural doit « servir

de plateforme à partir de laquelle les politiques sectorielles seront coordonnées,

harmonisées et intégrées pour inscrire le processus de développement rural dans une

perspective holistique ».

Cela explique pourquoi le premier CARP ne contient pas de mesures spécifiques pour le

secteur de l’eau bien qu’il fixe les objectifs énoncés plus haut. Les critères pertinents en

matière d’action gouvernementale portent plutôt sur les éléments suivants :

• La mise en œuvre du Programme de réformes du service public et du Programme de

réformes des administrations locales

• La mobilisation des ressources pour financer la Stratégie de réduction de la pauvreté

• Le renforcement des systèmes de gestion de la trésorerie, de la passation des marchés,

des paiements, du contrôle de dépenses, et de la gestion des stocks et des actifs.

budgétaire. Il revient donc aux spécialistes sectoriels et aux responsables del’administration sectorielle nationale, en concertation avec les autres partenaires financiersdu secteur d’établir un calendrier réaliste pour passer de l’approche projets à l’approcheprogramme avec un appui budgétaire croissant. Des opérations successives d’appuibudgétaire peuvent être utilisées pour préparer le secteur en particulier et égalementéliminer les goulots d’étranglement présents dans le système du pays (cadragemacroéconomique, planification budgétaire, circuit des dépenses, passation des marchés,redditions des comptes, etc.) L’étude de cas T1 montre comment les choses se sontpassées en Tanzanie. La figure T1 illustre ce processus de façon schématique et montreaussi les diverses composantes de l’appui budgétaire. Dans les sections qui suivent, cescomposantes sont examinées une à une de façon plus détaillée.

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2. L’analyse sectorielle et le programme national du secteur

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UTILSEncadré de référence T1. Directives pour monter des opérations EAHR viables

En 2003, le Groupe thématique eau et assainissement en zone rurale (RWSS) a élaboré un

guide pour la préparation des projets multisectoriels afin d’aider les équipes de projets à

concevoir, mettre en œuvre et assurer le suivi et l’évaluation des activités dépendant de ce

Groupe. Ce guide est disponible en ligne : http://www.worlbank.org/watsant/swsstoolkit/












sur budget national





des capacités



publiques

Appui budgétaire


conjointpour


Instrument T1. Liste succincte des points à vérifier pour l’évaluation financière

Cette liste peut être utilisée pour une première revue rapide de la situation financière.

Pour une analyse plus détaillée, utiliser les études sur les flux de ressources, les enquêtes

d’optimisation des ressources de financement et la Revue des Dépenses Publiques (RDP).

• Les fonds disponibles dans le secteur (public, privé, ménages) sont-ils suffisants ?

• Ces fonds sont-ils dépensés de façon efficace (transferts financiers, allocations,

dons conditionnels, dons forfaitaires, etc.) ?

• La pratique des instruments financiers qui ont fait leurs preuves est-elle suffisante ?

• Les approches de financement sont-elles appliquées de façon systématique ?

28

2.1 Le processusLe processus d’élaboration d’un programme national du secteur commence par uneanalyse préliminaire de ce qui se passe dans le secteur, avant de passer à la mise aupoint d’une stratégie sectorielle et d’un programme national du secteur. Le programmenational du secteur, accompagné par un Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT)ou Budget programme est la base de la planification stratégique et opérationnelle dusecteur. C’est l’instrument de référence conjoint à l’ensemble des intervenants, tant pourles autorités nationales que pour les bailleurs de fonds. C’est l’instrument clé del’alignement. Le programme national du secteur peut toutefois être réexaminé etdéveloppé au fil du temps. Le CDMT sectoriel est lui revu chaque année, à l’occasion dela préparation budgétaire.

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Instrument T2. Liste des points à vérifier pour une évaluation rapide des capacités

Pour pouvoir organiser avec succès des programmes modernes d’eau et d’assainissement en

zone rurale, les administrations locales ont besoin de ce qui suit :

• Des apports de fonds assurés, ce qui implique qu’il existe des procédures fiables pour

transférer les fonds de l’échelon national à l’échelon local, que les administrations

locales disposent d’un pouvoir d’appréciation sur les principaux aspects des dépenses, et

que des processus solides ont été mis en place pour assurer le suivi et l’audit.

• Une capacité de coordination, ce qui implique que les principales décisions

concernant la liaison entre les investissements dans le secteur de l’eau et les

programmes de promotion de l’assainissement et de l’hygiène puissent être prises et

exécutées au niveau local, et qu’aucun élément dissuasif n’empêche les agents des

services de l’eau et ceux des services de santé de travailler ensemble.

• Des compétences et des ressources, ce qui signifie que les principes du programme

national de l’eau et de l’assainissement sont bien compris et acceptés, et qu’il existe des

capacités techniques et organisationnelles au niveau local pour mettre le programme en

œuvre. Les capacités peuvent être mises en place progressivement, et le transfert des

budgets et du contrôle au niveau local est l’un des éléments de la stratégie de

renforcement des capacités.

Les petites entreprises/entreprises locales privées et/ou les organismes d’aide ont

besoin de ce qui suit :

• Un cadre juridique et réglementaire cohérent et équitable, ce qui signifie qu’elles

peuvent fonctionner de manière efficace et à un prix abordable.

• Un accès aux financements à un prix abordable, ce qui laisse entendre qu’il existe dans

le cadre juridique et le système bancaire un système d’incitations pour offrir l’accès au

crédit.

• Des compétences et des ressources, ce qui implique qu’il existe un réservoir de

ressources humaines et une certaine volonté d’assurer une formation technique ou

d’autres formations à des prix abordables, et que les programmes nationaux sont conçus

pour favoriser le travail en partenariat ou avec des méthodes d’approche homogènes sur

le moyen/long terme.

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UTILS

Mise en œuvre :le secteur utilise-t-il

des approches viables ?

Politique et institutions

sectorielles : le secteur est-il

organisé pour atteindre les ODM/objectifs

nationaux ?

Éléments de la politique

couvrant plusieurs domaines : le cadre

d’action gouvernementale est-il porteur

pour le secteur EAHR ?

Financements : les instruments

et les règles de financement

sont-ils adaptés ?

Capacités : y a-t-il des capacités de mise en œuvre à l’échelle voulue ?

« vague »

Domaine où se situe la contrainte

Intégrer les méthodes de mise en œuvre

en utilisant les procédures nationales

Intégrer les institutions du secteur EAHR

dans la budgétisation et la planification

en liaison avec d’autres secteurs

Intégrer les opérations EAHR (et autres

investissements sectoriels) en utilisant

les procédures nationales

Intégrer les méthodes d’approche de financement

en utilisant les procédures nationales

Intégrer les activités de renforcement des capacités

en utilisant les procédures nationales pour tous les secteurs

Appui budgétaire

MAINTENANCE

Projet sectoriel

Autre projet

Approche programme

Objectif principal de l’appui budgétaire

Tester et expliquer les nouvelles méthodes utilisées dans les projets

Tester et expliquer le fonctionnement

des nouvelles structures institutionnelles dans les projets

Préserver l’acquis et montrer les progrès

accomplis à l’aide d’interventions pilotes

Mettre de nouvelles règles de financement

à l’essai dans les projets sectoriels

Organiser des activitésciblées de renforcement

des capacités pour les institutionsdu secteur

Introduire de nouvelles méthodes, par exemple dans les fonds sociaux

et les administrations locales

Préserver les progrès accomplis dans le cadre d’autres interventions sectorielles telles que

les fonds sociaux

Tester les réformes concernant

les administrations locales et le développement intégré

Tester et introduire

des règles de financement dans des projets multisectoriels

Organiser des activitésciblées de renforcement des capacités pour les

administrations locales

Déterminer et confirmer les méthodes

de mise en œuvre dans le secteur

Engager des réformes institutionnelles

dans l’ensemble du secteur

Définir et confirmer un programme de réformes couvrant plusieurs domaines

Confirmer les règles de financement,

élaborer des instruments financiers

Mettre en place un programme de renforcement

des capacités cohérentpour le secteur

Supprimerles goulots

d’étranglements

Réformes du secteur EAHR en tant que critère

d’action gouvernementale

Réformes couvrant plusieurs domaines en tant que critère


Modifier les règles de financement.

Augmenter les crédits alloués au secteur

Fixer des objectifs pour les capacités,

la réforme institutionnelle en tant que critères


Instrument T4. Sélection des instruments

2.2 L’analyse sectoriellePour tirer parti au maximum du CARP, la première chose à faire est de déterminer où se situent les principaux gouletsd’étranglement qui entravent la mise en œuvre de programmes durables et à grande échelle dans le secteur de l’eaupotable, de l’assainissement et de l’amélioration de l’hygiène en milieu rural (EAHR) et de déterminer, avec lesresponsables de l’administration sectorielle nationale et en concertation avec les autres partenaires financiers dusecteur, la meilleure façon de les éliminer (voir l’encadré de référence T1 pour les liens hypertextes avec les principauxdocuments intéressant le secteur qui résument l’état présent des réflexions sur la façon de pérenniser les opérationsEAHR).

Les contraintes qui entravent la réalisation de programmes durables et à grande échelle se situent dans un ou plusieursdes domaines clés suivants :

• Mise en œuvre : les approches utilisées ne sont pas durables.• Politiques et institutions du secteur : les institutions EAHR ne sont pas organisées pour mettre en place un

programme à grande échelle pour accroître le taux d’accès à l’eau potable à un rythme permettant d’atteindre lesObjectifs de Développement du Millénaire (ODM) ou les objectifs nationaux. Il n’existe pas de programme nationaldu secteur.

• Problèmes couvrant plusieurs domaines : le contexte global de l’action gouvernementale au-delà des institutionsnationales et locales EAHR entrave l’organisation de services à l’échelle souhaitée.

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Instrument T3. Goulots d’étranglements potentiels et interventions possibles

Domaineoù se situela contrainte

Viabilité de la mise en œuvre

Politiques et institutionssectorielles

Problèmes couvrantplusieursdomaines

Goulots potentiels

Manque d’expérience dans lesméthodes de mise en œuvreefficaces ou d’adhésion à cesméthodes

Incohérence des méthodes entrele secteur EAHR et, par exemple,les fonds sociaux

La pratique des nouveauxmodèles institutionnels pour lamise en oeuvre est limitée auniveau local (travail avec lesONG, le secteur privé, etc.)

Les méthodes d’approche et lesrègles institutionnelles sontincohérentes

Importantes réformes etréorganisation des institutionsnécessaire

Manque d’alignement entre lesecteur EAHR et les processusnationaux de planification/budgétisation

Environnement extérieurdéfavorable pour la mise enplace d’un programme durabled’alimentation en eau(programmes de développementlocaux déterminés par lesbailleurs de fonds par ex.)

Interventions possibles

Investissements pilotes et investisse-ments à grande échelle

Travailler avec des fonds sociaux etles administrations locales pouraligner les méthodes de mise enœuvre, ou utiliser une méthoded’approche programme sectorielle

Tester et montrer le fonctionnementdes nouveaux modèles à l’aide deprojets (spécialisés ou non spécialisés)

AAA : études sur les flux deressources, analyse coût efficacité,RDP, études d’impact

Confirmer les nouvelles méthodes àtravers l’approche sectorielle ; leministère, l’administration localechargé(e) de coordonner lesméthodes de mise en œuvre

Renforcer l’aptitude de l’organismechef de file à plaider la cause dusecteur EAHR auprès du ministère desFinances

AAA détaillés, négociation et mise aupoint de l’approche programme et duprogramme de réformes avec d’autrespartenaires du développement

Participer à la préparation de la RDP,entamer le processus d’élaborationdu cadre de dépenses à moyen terme(CDMT) et du prêt DPL – inclure lacontrainte macroéconomique dans laplanification des opérations EAHR.

Préserver l’acquis et montrer lesprogrès accomplis à travers les prêts àl’investissement (spécialisés ou nonspécialisés)

Tester des opérations plus efficacesavec les administrations locales et lesmettre en application dans le cadre desprêts à l’investissement desadministrations locales et lesprogrammes de réformes desadministrations locales

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UTILS

Instrument T3. Suite

Domaine où se situela contrainte

Problèmes couvrant plusieursdomaines (suite)

Financements

Renforcement des capacités

Goulots potentiels

Capacités des administrationslocales et mécanismes detransferts budgétaires inadaptés

Règles de partage des coûtsinadaptées pour lesinvestissements EAHR

Règles de partage des coûtsinadaptées dans les projetsplurisectoriels ou les opérationsdes administrations locales

Inadaptation des outils degestion financière mis àdisposition des administrationslocales et des communautés quiinvestissent dans le secteur EAHR

Insuffisance des fonds mis àdisposition des administrationslocales pour les opérations EAHR

Manque de capacités et réformesinstitutionnelles nécessaires dansle secteur EAHR

Insuffisance des capacités desadministrations locales, des ONGet du secteur privé

Programme de renforcement descapacités incohérent ouinefficace

Problèmes de mise en œuvre deplus en plus importants pouratteindre les communautésmarginales — nouvellesqualifications nécessaires

Interventions possibles

Convenir des mesures de politique àprendre pour faciliter la mise enœuvre de l’approche programme

Améliorer les mécanismes detransfert budgétaire, renforcer lacoordination au niveau local etrenforcer les capacités

Tester de nouvelles règles definancement pour les projetssectoriels

Tester et introduire des règles definancement dans les projetsplurisectoriels et les projets desadministrations locales

Introduire des outils de gestion desdépenses dans le cadre del’approche programme ou de l’appuibudgétaire selon le cas

Services AAA pour plaider la causede l’eau auprès du ministère desFinances

Renforcement des capacités etassistance technique (AT) adaptés àce secteur (activités qui peuvent êtreeffectuées en parallèle avec unappui budgétaire — et êtreéventuellement confiées à la Banqueou aux partenaires bilatéraux)

Organiser des activités derenforcement des capacités dans lecadre de projets de réformes dusecteur public, des administrationslocales et des investissements dufonds social

Coordonner le programme derenforcement des capacités entrepartenaires

Programme cohérent derenforcement des capacités prévu etbudgétisé — appui budgétaire

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Instrument T5. Liste des points à vérifier pour le programme national du secteur

Objectifs nationaux et stratégie globale :

• Quels sont les objectifs en matière de couverture, d’accès, de fonctionnalité, de niveau

et de gamme de services ?

• Quelle est la pertinence des objectifs internationaux et des ODM ?

• Est-il prévu d’intégrer l’eau à l’assainissement et l’hygiène et quel est le rôle de la santé

et de l’éducation ?

• Quel est le niveau de base de la mise en œuvre (le secteur fonctionne-t-il à l’intérieur de

l’administration locale, directement avec les communautés, ou à travers des sociétés

nationales ou régionales ?) ?

Cadres juridiques :

• Quel est le cadre juridique qui s’appliquera aux services ?

• Quels seront les droits et responsabilités fondamentaux à chaque niveau ?

• Toutes les entités requises sont-elles habilitées et mandatées pour assumer leurs

responsabilités ?

• Quel est le rôle de la société civile, des organismes professionnels et des ONG dans

l’instauration de la notion de responsabilité ?

Rôles et responsabilités :

• Quelles sont les fonctions nécessaires pour mettre en place le programme national EAHR ?

• Qui sera responsable et qui prend la direction des opérations dans chaque cas ?

• Quelle est la répartition des attributions et des responsabilités entres les départements

et les ministères ?

• Quelle est la répartition des attributions et des responsabilités entre les différents

échelons de l’administration ?

• Quel est le rôle du secteur privé et des communautés ?

• Quel est le rôle des ONG ?

• Quel est le mandat spécifique de chaque organisme ?

Plan de financement global :

• Quel est le volume des financements nécessaires pour l’ensemble du secteur, et d’où

viendront ces financements ?

• Comment les besoins de financement seront-ils comblés ?

• Quelle est l’enveloppe annuelle pour les investissements et le fonctionnement ?

• Quel est le rôle des financements du secteur privé, des ONG, des communautés

et des ménages ?

Politiques de financement et de recouvrement des coûts :

• Qui finance quoi ?

• De quelle façon seront financées les dépenses d’équipement et les dépenses de

fonctionnement ?

• De quelle façon les fonds seront-ils acheminés aux administrations locales et aux

communautés?

Options et approches technologiques :

• Comment est défini l’accès à l’eau et à l’assainissement ?

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• Financements : les financements disponibles sont insuffisants pour atteindre lesObjectifs de Développement du Millénaire ou les objectifs nationaux, ou lesinstruments financiers et les règles de financement sont inadaptés (Voir instrument T1).

• Capacités : les institutions qui gouvernent l’organisation des services sont bienconçues, mais ne disposent ni des capacités ni des ressources nécessaires pourexécuter le programme national du secteur convenu (voir instrument T2).

La nature des goulots d’étranglement dans le secteur déterminera la combinaisond’instruments (projets pilotes, projet sectoriel d’investissement, appui budgétaire, servicesd’analyse et de conseil (AAA)) qui sera utilisée au début des opérations et la façon dontelle évoluera dans le temps. Il est important de ne pas oublier que les projets peuventêtre utilisés parallèlement à l’appui budgétaire pour lever des goulets d’étranglementparticuliers dans la mesure où ils sont intégrés dans le programme national du secteur.

Différents instruments peuvent être utilisés pour évaluer le secteur et l’on ne sauraitexagérer l’importance des services d’analyse et de conseil, qui doivent être solides.L’instrument T3 montre comment déployer un ensemble d’instruments pour traiterdifférentes contraintes. L’instrument T4 illustre ce processus de façon schématique.

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UTILS


• Quelles sont les méthodes technologiques autorisées et qu’est-ce qui sera fait pour

promouvoir le choix et la mise au point progressive de la technologie, et son utilisation

appropriée ?

• Qui supervisera/réglementera les technologies ?

• Quelles seront les réglementations appliquées pour la gestion et l’évacuation des boues

et qui sera chargé de cette question ?

Structure générale du suivi et de l’évaluation (SE) du secteur :

• Qu’est-ce qui fera l’objet d’un suivi ?

• Qui est responsable des activités de SE et comment seront-elles financées ?

• Quelles sont les structures retenues pour l’information sur la gestion financière,

le budget et l’audit au niveau des administrations locales et aux échelons supérieurs ?

• Quel est le rôle de la société civile au plan de la promotion de la responsabilité ?

• Quel est le processus de revue et d’ajustement lorsque les objectifs ne sont pas atteints ?

Calendrier des réformes :

• À quel moment doivent être prises les mesures de réforme fondamentales, qui les

prendra et comment saura-t-on qu’elles sont entrées en vigueur ?

Indicateurs de haut niveau liés à des échéances précises :

• Quels sont les résultats et les effets qui revêtent une importance cruciale, et quels sont

les indicateurs qui seront utilisés pour en assurer le suivi ?

• Quels sont les actions gouvernementales/critères clés à prendre ou remplir avant quelle

date, et qui est chargé de faire en sorte que les actions soient engagées/les critères

soient remplis ?

2.3 Le programme national du secteurLe Programme national du secteur décrit le cadre de l’action gouvernementale et la méthoded’approche retenue pour sa mise en oeuvre, ce qui permettra aux autorités nationales et auxpartenaires du développement de construire le cadre d’intervention unifié, avec des objectifsclairs et partagés, une approche concertée conjointe pour la mise en œuvre des activités, desrésultats attendus compris par tous et un système de suivi–évaluation conjoint. Les principauxinstruments à décrire sont inclus dans l’instrument T5.

3. Alignement bailleurs de fonds/gouvernement

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La coordination des activités sectorielle entre le gouvernement et ses partenaires du dévelop-pement est très importante pour la mise en oeuvre d’un programme national cohérent, enparticulier si les financements extérieurs doivent être directement versés au budget. Mais, lamise en place de mécanismes efficaces de coordination peut être une tâche difficile enl’absence d’un programme ou d’un cadre de référence national. Les solutions possibles dansce cas sont notamment :

• La création d’un comité national de coordination ou d’un groupe de travail chargé dedéfinir à la fois la politique nationale et le programme national du secteur. Ce groupe seraréuni et dirigé par un représentant du gouvernement.

• Une action concertée des partenaires du développement pour élaborer des propositions etles soumettre au gouvernement aux fins d’inclusion dans un plan national.

• Le recours à une tierce partie telle que le Programme eau et assainissement, qui aura unrôle de facilitateur et qui pourra réunir les autorités nationales et les partenaires dudéveloppement dans un contexte impartial, à l’abri des impératifs des projets ou desopérations d’investissement en cours.

35

Les principaux éléments à prendre en considération pour réunir les partenaires dudéveloppement et les autorités nationales sont les suivants :

• Déterminer les niveaux appropriés de coopération et de leadership entre lesinstitutions et entre les ministères (en particulier pour l’assainissement et l’hygiène, oùles relations entre les ministères de la santé et de l’eau sont d’une importancecruciale).

• Identifier la meilleure façon de lier la coordination sectorielle aux processus en coursde décentralisation et de réforme des administrations locales.

• Établir le rythme de la coordination en fonction des engagements du gouvernement —les partenaires du développement doivent à la fois être patients et savoir réagirrapidement à ces engagements. Il est important de prêter attention aux processuspolitiques qui entourent les réformes difficiles.

Voir étude de cas T2 pour deux exemples de coordination sectorielle.

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UTILS

Étude de cas T2. Coordination sectorielle et alignement : les cas de la Tanzanie et de l’Ouganda

La Tanzanie a mis en place un comité d’assistance technique présidé par la Division

Hydraulique rurale du ministère de l’Eau et du développement de l’Élevage. Ce comité est

théoriquement chargé de réunir toutes les parties prenantes importantes du secteur de

l’hydraulique rurale, mais en fait il n’arrive pas encore à mobiliser suffisamment les

principaux acteurs. Il existe aussi un forum général des bailleurs de fonds créé à des fins de

coordination. De plus en plus soucieux d’harmoniser leurs méthodes d’approche, les bailleurs

de fonds, ont décidé l’an dernier de lancer un processus régulier de réunions informelles,

sous la présidence de la Banque allemande de développement (KfW). Il est manifeste que la

coordination s’améliorera lorsque les autorités nationales fourniront des orientations claires

et encourageront tous les partenaires du développement à organiser un forum fonctionnel

pour participer à la mise en œuvre d’une politique et d’une stratégie nationales.

En Ouganda par contre, l’existence d’une politique nationale cohérente et l’engagement

du Gouvernement en faveur de l’appui budgétaire pour le secteur de l’eau fournissent des

principes d’organisation autour desquels toutes les parties prenantes peuvent coopérer et

harmoniser leurs activités. Le Gouvernement, représenté par la Direction de la mise en

valeur des ressources en eau, réunit un Groupe Hydraulique, qui fournit une plateforme

pour les échanges d’informations et le dialogue. Ce groupe comprend quatre groupes

thématiques respectivement chargés du financement, de la coordination et de la gestion du

secteur ; de l’assainissement et de l’hygiène ; de l’évaluation des résultats ; et de la

viabilité, de l’exploitation et de l’entretien. Il réunit les principaux acteurs de différents

ministères et les divers organismes d’aide extérieurs actifs dans le secteur. La présidence

du Groupe Hydraulique est tournante, attribuée à tour de rôle à l’un des partenaires du

développement pour une durée d’un an.

4.1 Alignement du processus budgétaireD’après les directives récentes sur la gestion des dépenses publiques à la Banquemondiale, « L’absence de lien entre la politique, la planification et la budgétisation est undes principaux problèmes qui explique les faibles résultats de la budgétisation aux

niveaux macroéconomique,stratégique et opérationneldans les pays en dévelop-pement ». L’amélioration desprocessus d’orientationstratégique pour le dévelop-pement des pays et laplanification et la budgé-tisation donne aux gouver-nements la possibilité demieux maîtriser lesfinancement extérieurs,souvent imprévisibles etd’instaurer un Cadre desDépenses à Moyen Terme(CDMT) qui permet « unemeilleure maîtrise desdépenses et une efficience etune efficacité plus grandesdans la mise en œuvre despolitiques, des programmes etdes projets ». Une bonne

4. Alignement du cadre de dépenses à moyen terme et du budget

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POLITIQUE DE REVUERevue

de la période de planification

précédente

ÉVALUATION et AUDITde l’efficacité de la politique

et des résultats de l’application de cette politique

PRÉPARATION DU BUDGETMobilisation et allocation

des ressources

EXÉCUTION DES ACTIVITÉS PROGRAMMÉES

Collecte des recettes, déblocage des fonds

PLANIFICATIONDétermination

du cadre des ressources, des objectifs,

de la stratégie et des dépenses

SUIVI des activités

et JUSTIFICATION des dépenses

Schéma T6 Cycle type de la planification et de la budgétisation

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Étude de cas T3. Calendrier budgétaire du Rwanda

La préparation du cadre budgétaire à moyen terme du Rwanda commence un an avant

l’exercice budgétaire en question. Le processus se fonde sur les procédures nationales

établies pour la préparation du budget annuel et suit un calendrier annuel de préparation

reporté d’année en année. À partir du mois de janvier, le calendrier budgétaire annuel

donne le positionnement dans le temps des principales étapes du processus d’établissement

du budget. Le tableau ci-après définit le cadre de base dans lequel s’inscrit la préparation

de la loi de finances. Les termes en caractères gras indiquent les stades où interviendront

les bailleurs de fonds. Pour de plus amples informations, consulter le site

www.minecofin.gov.rw./depts/budget/calendar.htm.

Mois Activités

Janvier & Début de l’exercice budgétairefévrier Revues annuelles des recettes et dépenses effectives par

rapport au budget de l’année précédente, et en particulierdes financements internes et externes. Début du processusde prévision des ressources pour les trois années suivantes.Consultations avec les bailleurs de fonds au sujet desressources disponibles pour les trois années suivantes

Rapport succinct sur les résultats budgétaires de l’exercice précédent

Ateliers annuels de revue des ministères

Mars Présentation des prévisions triennales des ressources interneset externes au Comité économique du Programme d’ajustementstructurel renforcé (FASR)

Ateliers annuels de revue des ministères

Avril Présentation des plafonds triennaux au Comité économique duProgramme FASR

Rapport succinct sur les résultats budgétaires de l’exercice en cours(rapport trimestriel). Ateliers annuels de revue des ministères

articulation doit être établie entre les décisions stratégiques, la planification et la budgé-tisation. Le schéma T6 montre un cycle généralisé de planification et de budgétisation.

L’alignement de la planification sectorielle comprenant la préparation d’unbudget sectoriel unifié, intégrant l’ensemble des ressources financièresinternes et externes et basé sur des résultats, sur le cycle budgétairenational est une caractéristique fondamentale de l’approche programme etune nécessité pour tirer profit de l’appui budgétaire. Faute d’alignement avec lecycle de planification budgétaire classique, le secteur se prive de l’opportunité de dialogueravec le ministère des Finances dans le but de défendre son programme de dépenses et debénéficier d’une allocation budgétaire supplémentaire pour mettre en œuvre un programmeà plus grande échelle. De nombreux pays estiment utile d’établir un calendrier standard quimontre le positionnement dans le temps de chaque étape importante du processus annuel.Le Rwanda offre un exemple de calendrier consolidé pour la planification et la budgétisationannuelles et à moyen terme (voir étude de cas T3).

4.2 Défis posés par l’alignement des opérations EAHR sur le budgetIl est parfois difficile d’intégrer les infrastructures dans le cycle budgétaire annuel, pourles raisons suivantes :

• L’infrastructure a un fort coefficient de capital.• La préparation et la sélection des projets sont techniquement difficiles • La planification financière doit s’inscrire dans un cadre pluriannuel.• La passation des marchés est parfois complexe et peut exiger beaucoup de temps.• L’exécution des opérations accuse souvent des retards imprévus.

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Étude de cas T3. Suite

Mai & juin Réunions consultatives du ministère des Finances et de la Planificationéconomique avec chaque ministère afin d’annoncer les plafondsapprouvés par le Conseil des ministres et d’expliquer les instructionsdonnées pour l’établissement du budget.

Préparation des projets de budgets programmes triennaux par lesministères

Juillet Débats budgétaires

Réunion des bailleurs de fonds pour présenter et examiner lespolitiques et stratégies gouvernementales

Rapport succinct sur les résultats budgétaires de l’exercice en cours(rapport trimestriel)

Août Préparation du projet de loi de finances et des documents du budgetConsultations avec le secteur privé sur l’orientation de l’exercicebudgétaire

Septembre Impression des documents du budget

Octobre Présentation de la loi de finances à l’Assemblée nationale

Rapport succinct sur les résultats budgétaires de l’exercice en cours(rapport trimestriel)

Novembre Présentation de la loi de finances à la communautédes bailleurs de fonds et au secteur privé

Revue des dépenses sectorielles au sein de certains ministèresbénéficiant d’un appui des bailleurs de fonds

Décembre Approbation de la loi de finances par l’Assemblée nationale

Revue des dépenses sectorielles au sein de certains ministèresbénéficiant d’un appui des bailleurs de fonds

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Toutefois, les opérations concernant l’eau, l’assainissement et l’hygiène en zone ruraleéchappent à plusieurs de ces contraintes. Les investissements, sont généralement répétitifstechniquement, ce qui pose en général moins de problèmes et ils peuvent s’inscriventdans un horizon de temps plus court que pour les autres secteurs d’infrastructure.Cependant, la planification à moyen terme offre la possibilité de bénéficier d’autorisationde programme et de crédits pluri-annuels de paiement, ce qui permet d’exécuter uncontrat important sur plusieurs cycles budgétaires. Mais il faut que les agents desministères sectoriels participent activement au processus national de planification àmoyen terme, et en particulier à la préparation du CDMT sectoriel pour que le secteurbénéficie d’allocation budgétaire conséquente, prévisible et durable. Ces agents doiventaussi s’assurer que les caractéristiques des investissements EAHR sont bien comprises parle ministère des Finances ou du Plan.

L’alignement sur le budget pose un autre problème dans le contexte de la décentra-lisation, où l’exécution du programme est très liée à la fonctionnalité des procédures detransfert budgétaire de l’échelon central vers l’échelon local, et à la fiabilité des systèmesd’audit et de suivi jusqu’au niveau central. Pour cela, il est indispensable de faireconcorder le passage des opérations EAHR dans le cadre d’un appui budgétaire avec lesréformes liées à la décentralisation et aux transferts des ressources. S’il n’existe aucunsystème efficace pour que les administrations locales puissent exécuter le programme del’eau, le secteur de l’eau ne pourra pas décentraliser la planification et l’exécution duprogramme dans un délais court.

Pour que les services EAHR puissent fonctionner, il faut que les éléments suivants soienten place ou en cours de préparation :

• Planification et budgétisation à l’échelon approprié de l’appareil de l’État(et pour les crédits CARP, une budgétisation qui traduit les priorités du DRSPen dotations budgétaires)

• Un mécanisme fiable permettant d’assurer rapidement et en temps voulu les transfertsbudgétaires à l’échelon approprié de l’appareil de l’État

• Contrôle des prises de décisions à l’échelon approprié de l’appareil de l’État• Gestion financière et informations financières à l’échelon approprié de l’appareil

de l’État• Audit (financier et technique) indépendant, solide et régulier à tous les échelons

de l’appareil de l’État• Appui fort des services techniques des ministères sectoriels pour la préparation

du CDMT • Systèmes d’information de gestion et d’audit à l’échelon approprié de l’appareil

de l’État.

4.3 Le cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) ou Budget programmeLes objectifs du cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) sont les suivants :

• Améliorer l’équilibre macroéconomique en définissant un cadre de ressourcescohérent et réaliste

• Améliorer l’allocation des ressources en fonction des priorités stratégiques (PRSP) entreles secteurs et au sein des secteurs

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• Améliorer la prévisibilité et la transparence, tant au plan de l’action gouverne-mentale que des financements, pour que les ministères puissent mettre en œuvreleurs programmes et les inscrire dans la durée

• Soumettre les organismes d’exécution à une discipline budgétaire rigoureuse etleur donner davantage d’autonomie, et créer des incitations favorisant l’utilisationefficace et efficiente des ressources.

Le CDMT est un dispositif qui s’applique à l’ensemble de l’appareil de l’État (CDMTglobal). Il consiste à fixer, en fonction des priorités nationales et des capacitéssectorielles à exécuter les programmes de dépenses des enveloppes des ressourcesaux organismes d’exécution, qui à leur tour préparent un CDTM sectoriel en estimantles coûts immédiats et à moyen terme des politiques sectorielles en vigueur.Fondamentalement, le CDMT est un instrument qui permet :

• d’établir une bonne adéquation entre les ressources budgétaires et les objectifsgouvernementaux, conformément au DSRP ou au plan de développement national

• de préserver la stabilité budgétaire• d’établir une discipline aux niveaux de la planification et de la budgétisation• de permettre aux ministères d’être plus assurés des dotations budgétaires qui leur

seront allouées d’une année sur l’autre.

Le CDMT améliore également la transparence et la qualité des processus budgétairesen offrant un horizon de temps plus long que le cycle budgétaire annuel. Le CDMTest en général actualisé chaque année sur la base d’un exercice triennal à horizonmobile.

Le CDMT peut inclure les éléments suivants :

• Un cadre financier général (le cadre financier à moyen terme), qui présente desestimations globales des recettes et des dépenses

• Un cadre budgétaire à moyen terme, qui indique les dotations de base auxdifférents secteurs

• Une estimation détaillée, par programme, des dépenses à l’intérieur de chaquesecteur, l’objectif étant d’allouer les ressources dans un souci d’utilisation efficacedes fonds, conformément aux priorités et objectifs sectoriels généraux.

La préparation du CDMT est un exercice gouvernemental. Les conclusions des revuesdes dépenses publiques et d’autres études économiques et sectorielles peuvent êtretrès importantes pour l’élaboration du CDMT, tandis que le CDMT sectoriel oubudget programme permet d’effectuer une planification à moyen terme dans lecontexte du cadre unifié d’intervention. Les éléments d’appréciation fournis par lesservices de la Banque peuvent jouer un rôle fondamental en aidant les services desministères techniques à traduire leur programme national sectoriel en activitéschiffrées, et les agents de la Banque peuvent aussi être appelés pour défendre lesdotations de leur secteur par rapport à d’autres dépenses possibles dans le cadre dela préparation du CDMT.

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Le processus dans son ensemble est habituellement itératif, les enveloppes de financementglobales étant progressivement réajustées en fonction des programmes sectoriels détaillés.L’instrument T7 illustre le processus de façon schématique. On trouvera la liste d’autresdocuments de référence dans l’encadré T2.

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Revue des secteurs,

objectifs résultats/activités sectoriels

Agrément des programmes

intéressant les secteurs/ministères

Détermination des coûts

des programmes sur trois ans

(dépenses d’inv. & de fonctionnement)

STADE 1Cadre

macroéconomiqueRessources disponibles

STADE 4Cadre

de dépensesdétaillé

Plafonds par secteur/ministère

STADE 5Approbation du Conseil

des ministresGrandes lignes des plans

STADE 7Présentation

au Conseil des ministres et au ParlementMise à disposition

des ressources

STADE 6Dépenses sectoriellesPréparation d’estimations de financement détaillées

sur 3 ans en tenant compte des plafonds

STADE 3Auditions

pour décider des objectifs et des programmes

prioritaires

STADE 2. Planification sectorielle

Instrument T7. Stades généralisés du CDMT ou budget programme

Encadré de référence T2. Le CDMT et les dépenses publiques

Une analyse du CDMT est disponible à l’adresse suivante : intranet.worldbank.org/WBSITE/

INTRANET/SECTORS/PUBLICSECTORANDGOVERNANCE/INTPEAM/0,,content-

MDK:20235448~pagePK:210082~piPK:210098~theSitePK:383804,00.html

Pour de plus amples informations, se reporter à Public expenditure management Handbook,

par Malcom Holmes (World Bank 1998) : sitesources.worldbank.org/INtPEAM :

Resources/pem98.pdf

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Instrument T8. Définitions des activités de suivi et d’évaluation

• Les buts désignent les objectifs généraux qu’un pays ou une société s’est fixés ; ils sont

souvent exprimés en termes non techniques, qualitatifs, comme par exemple « élargir

l’accès à l’eau potable », « faire reculer la pauvreté », et « réduire les maladies transmises

par l’eau qu’il est possible d’éviter ».

• Les indicateurs sont les variables utilisées pour mesurer les progrès accomplis dans la

réalisation des buts fixés. Par exemple, on peut mesurer le recul des maladies transmises

par l’eau qu’il est possible d’éviter en examinant le nombre de cas de diarrhée parmi les

enfants de moins de cinq ans ; les progrès en direction de l’objectif de réduction de moitié

du pourcentage des populations qui n’ont pas accès à l’eau potable en déterminant le

pourcentage des habitants qui vivent au-delà de la distance jugée « raisonnable » pour

disposer d’eau « potable ».

• Les objectifs spécifiques/intermédiaires sont les niveaux quantifiés des indicateurs qu’un

pays ou une société veut atteindre à un point donné dans le temps — un pays pourra par

exemple fixer comme objectif spécifique de ramener l’incidence de la diarrhée en deçà des

10 % parmi les enfants de moins de cinq ans, ou de porter à 80 % le pourcentage de la

population ayant accès à l’eau potable d’ici à 2015.

2 Aline Coudouel a contribué à la rédaction de cette section.












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conjointpour


5. Suivi et évaluation2

5.1 ConceptsLe passage de l’approche projets à l’approche programme avec appui budgétaire (et auxcrédits CARP en particulier) implique un changement de méthode et de culture afin depasser du budget de moyens (production/réalisations) à un budget basé sur les résultats(Bilan et effets) (Tableau T8).

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Les indicateurs eux-mêmes peuvent être classés en quatre catégories (voir ci-dessous pour

des exemples) :

• Les moyens mis en œuvre sont les ressources financières et physiques (engagées pour le

programme de développement), comme par exemple les dépenses consacrées à l’accès à

l’eau ou à la promotion de l’hygiène.

• La production désigne les ressources financières et les biens et services produits, comme

le nombre de points d’eau, de latrines ou de centres médicosociaux construits.

Les moyens mis en œuvre et la production sont parfois qualifiés « d’indicateurs

intermédiaires ». Ils évoluent en général rapidement et sont relativement simples à mesurer.

• Les résultats incluent l’accès à l’eau, et la satisfaction que procure son usage (par

exemple, le nombre d’habitants qui utilisent des quantités appropriées d’eau potable, ou

qui ont adopté des comportements hygiéniques au sein du foyer).

• L’impact est représenté par les effets des programmes d’action sur les niveaux de vie de

la population (la mortalité infantile et juvénile, la prévalence des maladies transmises par

l’eau qu’il est possible d’éviter, ou le temps passé pour aller chercher de l’eau par

exemple).

Les résultats et l’impact sont parfois appelés « indicateurs finaux ». Ils changent en général

plus lentement dans le temps et sont plus difficiles à quantifier.

• Le suivi consiste à suivre systématiquement la trajectoire des indicateurs à tous les

niveaux, même si ce sont le plus souvent les indicateurs intermédiaires (moyens et

production) qui sont suivis. Le suivi est effectué dans le cadre du processus d’exécution

des interventions.

• L’évaluation de l’impact consiste à analyser la relation de cause à effet entre une

intervention et les indicateurs finaux (résultats et impact). L’objet de cet exercice est de

déterminer les changements dans les résultats et l’impact qui peuvent être directement

attribués à l’intervention (plutôt qu’à d’autres facteurs concernant le secteur ou le pays

de façon plus large). Elle est habituellement effectuée de façon périodique, mais elle

nécessite des données d’information sur la situation pendant toute la période

d’exécution.

IMPACT

RÉSULTATS

PRODUCTION/RÉALISATIONS

MOYENS MIS EN OEUVRE

• Effet sur les niveaux de vie – Mortalité infantile et juvénile – Incidence des maladies diarrhéiques

• Accès, utilisation et satisfaction des utilisateurs – Accès à l’eau potable – Accès aux installations d’assainissement et utilisation de ces installations – Incidence du lavage de mains avec du savon

• Biens et services produits – Nombre de points d’eau construits – Nombre de latrines construites – Nombre de centres socio-médicaux opérationnels

• Ressources financières et physiques – Dépenses consacrées à l’eau – Dépenses consacrées à l’assainissement et l’hygiène

Types d’indicateurs

Les crédits CARP sont des prêts basés sur les résultats. Les documents qui s’y rapportentprésentent donc une matrice d’action gouvernementale qui définit des indicateurs finauxen tant qu’objectifs globaux ; des indicateurs intermédiaires en tant que mesures desprogrès accomplis ; et les mesures gouvernementales à prendre pour atteindre lesobjectifs visés. Des données de base doivent être fournies pour les indicateurs finaux etles indicateurs intermédiaires, et un objectif doit être fixé, avec indication de la date àlaquelle il doit normalement être atteint. La culture des résultats implique aussi que demultiples secteurs mènent une action concertée pour élaborer un système de suivi quiincite les acteurs concernés à atteindre les résultats plutôt qu’à fournir des moyens.

Certaines des actions décrites dans la matrice sont utilisées comme « critères » pourdéterminer l’efficacité du crédit CARP. Les actions contenues dans la matrice couvrent engénéral plusieurs périodes et conditionnent la mise en place d’autres crédits CARP, quisont liés aux progrès accomplis en direction des objectifs globaux considérés sous l’anglede l’application efficace de mesures gouvernementales déterminées.

5.2 Choisir de bons indicateursUn bon indicateur doit être :

• Direct et clair, et permettre de mesurer les progrès accomplis. Par exemple, lenombre de points d’eau qui fonctionnent dans les communautés ou les ménages estmoins ambigu que « l’accès » à l’eau potable.

• Variable d’un groupe et d’une région à l’autre dans le temps. Par exemple,l’incidence des maladies diarrhéiques parmi les enfants de moins de cinq ans va sansdoute évoluer plus rapidement dans le temps que l’espérance de vie.

• Directement lié aux interventions. Par exemple, l’accès à l’eau potable,l’assainissement et les pratiques d’hygiène influent directement sur l’incidence desmaladies diarrhéiques, mais, pour les décès liés à la diarrhée, l’utilisation de solutionsde réhydratation orale et d’autres traitements palliatifs entrent aussi en jeu.

• Pertinent au plan de l’élaboration des politiques. Par exemple, les données surl’accès moyen à des installations d’assainissement améliorées dans les districts nefournissent pas d’indications appropriées sur les poches de couverture et l’exclusion, etne présentent pas un tableau approprié pour déterminer si la couverture est suffisanteau sein de chaque communauté pour protéger les populations des maladiesdiarrhéiques.

• Compatible avec le cycle des prises de décision. Afin que les autorités puissentdisposer d’éléments d’appréciation utiles pour le cycle budgétaire (par exemple, ilpeut être important de disposer d’indicateurs intermédiaires sur une base annuelle,tandis que les indicateurs finaux fournissent des éléments d’information périodiquespour le processus).

• Pas facile à manipuler ou à déstabiliser. Certains indicateurs sont par exemplesensibles à des chocs exogènes et peuvent être facilement manipulés lorsque lesagents ou les communautés font des rapports sur eux-mêmes.

• Facile à mesurer et pas trop coûteux à mesurer. Par exemple, l’incidence de lamaladie est difficile à mesurer, de sorte que cet indicateur doit se limiter au plus petitnombre possible de maladies importantes ou de groupes de malades.

• Facile à comprendre. Les indicateurs quantitatifs (nombre de points d’eau quifonctionnent) sont par exemple plus faciles à comprendre et à interpréter (et plusdifficile à manipuler) que les indicateurs qualitatifs (satisfaction des utilisateurs depoints d’eau).

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Pour que les indicateurs soient pertinents, il est essentiel de s’assurer qu’ils sontsélectionnés au niveau voulu géographiquement, et pour les groupes appropriésd’individus, de ménages et de communautés.

Fondamentalement, les indicateurs doivent être compatibles avec les donnéesdisponibles et les moyens disponibles pour recueillir les données, pourqu’ils puissent être mesurés à des moments cruciaux de la mise en œuvre des politiqueset du cycle budgétaire. Des indicateurs bien choisis et peu nombreux constituent uninstrument plus robuste qu’un système trop sophistiqué. L’Instrument T9 présente à titred’illustration un dispositif pour assurer le suivi des moyens mis en œuvre, de laproduction et des résultats des programmes d’assainissement et d’hygiène.

5.3 Enseignements tirés des opérations de l’appui budgétaireDans la pratique, l’utilisation d’indicateurs finaux ou basés sur les résultats pourdébloquer des tranches de crédits CARP s’est révélée extrêmement délicate. La revue dela politique en matière de CARP et des matrices SE à ce jour fait apparaître ce qui suit :

• Tous les CARP, qui ont une composante eau, inclut une revue ou l’adoptiond’indicateurs d’impact et d’objectifs intermédiaires exploitables, généralement définis àpartir du DSRP.

• On note toutefois une tendance à préférer le suivi des moyens de production et de laproduction (en général parce que l’objectif fondamental est de préparer la matriced’action gouvernementale) et il n’est pas fait suffisamment cas des relations entre cesdonnées d’information et les résultats et les effets identifiés.

• Dans bien des cas, les indicateurs de moyens et de production et les objectifsintermédiaires sont vagues et ambigus (« élaboration d’un plan », « définition d’unestratégie »).

• Il n’y a pas de cohérence avec d’autres secteurs — en d’autres termes, il est manifesteque les spécialistes du secteur EAHR ne travaillent pas avec leurs collègues de lasanté, de l’éducation et d’autres secteurs pour mettre au point des méthodesd’approche conjointes pour les activités de suivi et d’évaluation.

La revue des objectifs intermédiaires et du suivi de l’ensemble des secteurs couverts parles CARP montre que les déficiences des activités de SE au départ, qu’il s’agisse du suivide la matrice d’action gouvernementale ou du suivi des résultats et de l’impact, sontimputables à cinq facteurs :

• Objectifs intermédiaires irréalistes, donc impossible à atteindre, ce qui nécessiteun ajustement et compromet de ce fait même la crédibilité du CARP.

• Distorsions dans l’action gouvernementale induites par des indicateurs centrés surles intentions du gouvernement d’atteindre les objectifs plutôt que sur la réalisation deprogrès réguliers dans tous les secteurs.

• Données non fiables : changements aléatoires dans les méthodes de collecte, ouabsence de dispositifs fiables de suivi, ce qui discrédite les données qui peuventexister.

• Décalages dans la collecte des données : les indicateurs finaux changent bien pluslentement que l’horizon de temps des crédits CARP (une année), de sorte qu’ils sontsans objet.

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Instrument T9. Plan de suivi indicatif des résultats des programmes axéssur l’assainissement et la promotion de l’hygiène3

IMPACT/EFFETS :Améliorationde la santé

RÉSULTATS :Pratiquesd’hygièneindispensables

Objectif

Baisse de l’incidenceou de la prévalencedes maladies diarrhéiquesou d’autres groupesde maladies importantes

Amélioration substantielledans les pratiquesd’hygiène essentiellesdes ménages

Exemples d’indicateurs potentiels

i) % d’enfants de moins de 36 mois ayanteu la diarrhée au cours des 2 dernièressemaines

ii) % d’enfants de moins de 36 mois ayanteu la diarrhée au cours de l’annéepassée

iii) incidence (nombre de nouveaux cas)du trachome, du ver de Guinée, etc.

i) % de ménages où on se lave les mainsaux moments appropriés

ii) % d’adultes des ménages qui saventdans quels cas où il est impératifse laver les mains

iii) % d’adultes dont les excréments sontévacués dans de bonnes conditionsde sécurité

iv) % d’enfants de moins de 36 mois dontles excréments sont évacués dansde bonnes conditions de sécurité

v) % de ménages qui utilisent desinstallations d’assainissementaméliorées

vi) % d’écoles qui ont des sanitairesséparés pour les garçons et les filles ;lavabos ; et leçons d’assainissementet d’hygiène à l’école

3 Adapté du Conseil de coopération pour l’approvisionnement en eau et l’assainissement (WSSCC), du Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) et al. Sanitation and Hygiene Programming Guidance.

• Déconnexion entre les actions et les résultats : des facteurs externes peuventinfluer sur les résultats même si les autorités nationales remplissent leurs obligations(les conditions climatiques extrêmes, les fluctuations des marchés internationaux et ledécalage entre les effets et les interventions par exemple sont autant d’éléments dontla responsabilité ne peut être imputée à l’État).

Malgré ces limitations, la focalisation sur les résultats est d’uneimportance cruciale pour le succès des opérations d’appui budgétaire.Il faut éviter dans toute la mesure du possible de ne mesurer que les moyens mis enœuvre et les réalisations/la production d’une intervention, car c’est risquer de revenir autemps où il fallait compter le nombre des robinets installés dans le cadre de projetsfinancés par les bailleurs de fonds. L’autre risque important est lié à l’adoptiond’indicateurs qui ne sont pas fiables ou qu’il n’est pas possible de mesurer. Le problèmeest de combiner un petit nombre d’indicateurs de résultats et d’impact réalistes etmesurables et de les structurer dans le temps de façon à ce que les résultats et les effetsmesurés dans les CARP 3 et 4 puissent être explicitement reliés aux actions incluses dansles CARP 1 et 2 par exemple.

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UTILS


RÉSULTATS : Accès àl’assainisse-ment

RÉSULTATS :Accès à unpoint d’eau

RÉSULTATS : Promotionaxée sur lespoints d’eau,les toiletteset l’hygiène

MOYENS MISEN ŒUVRE :Élaborationet exécutiond’un pro-grammenational

Objectif

Objectif intermédiairedes ODM atteintpour l’accès à desinstallationsd’assainissementaméliorées

Objectif intermédiairedes ODM atteint pourl’accès à l’eau potable

Augmentation deséquipements d’adductiond’eau et d’assainissementet campagnes depromotion de l’hygiène

Introduction d’unprogramme national EAHRen grandeur réelle, viableet équitable


i) % des ménages ayant accès à uneinstallation d’assainissement améliorée

ii) % de ménages utilisant correctementune latrine sanitaire

iii) % d’écoles primaires dotées de latrinesappropriées en état de marche pourles filles et les garçons

i) % des ménages ayant accèsà des points d’eau potable

ii) % de points d’eau en état de marcheiii) % de ménages qui consacrent moins

de 30 minutes par jour pour chercherl’eau

i) Nombre de nouvelles latrinesconstruites

ii) Nombre de nouveaux points d’eauconstruits

iii) Nombre total des points d’eauet de latrines en état de marche

iv) % des communautés exposées àdes activités régulières de promotionde l’hygiène organisées pardes animateurs des communautés

v) % des communautés ayant au moinsun contact mensuel avec des équipesde commercialisation del’assainissement

vi) % de chefs de famille qui savent à quis’adresser pour avoir accès à des bienset des services d’assainissement ;et à qui s’adresser si les équipementsd’assainissement tombent en panne

i) Investissement total axé surle renforcement de la fonctionde réglementation et de contrôle

ii) Nombre de changements positifsintroduits dans les moyens d’actionet les instruments juridiqueset réglementaires

iii) Intégration dans la législationdes nouvelles politiques traitantexplicitement de l’accès des ménagespauvres et vulnérables au programme

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des capacités


sur budget national






publiques

Appui budgétaire


conjointpour



MOYENS MISEN ŒUVRE :Investisse-ments finan-ciers bienstructurés etefficaces parrapport auxcoûts

MOYENS MISEN ŒUVRE :Dispositionsefficaces auniveau del’organisation

Objectif

Amélioration de l’efficiencefinancière, viabilitéfinancière et apports defonds suffisants pouratteindre les objectifs

Organismes susceptiblesd’exécuter le programmenational


i) Total des dépenses publiques consacréesà l’eau, à l’assainissement età la promotion de l’hygiène

ii) Coût total du programme(toutes sources confondues)

iii) % des fonds transférés auxadministrations locales dans les délaisconvenus

iv) Coût par habitant de l’élargissement del’accès (eau, assainissement, hygiène)

v) Taux de recouvrement des coûtsd’exploitation auprès desutilisateurs/ménages

vi) Total des dépenses consacrées parles ménages et l’État aux installationsd’assainissement

i) Nombre total des agents de premièreligne ayant les qualifications requisespour travailler de manière efficace avecles ménages et les communautés, etqui sont en fonction et salariés danstous les organismes nécessaires oudont les services sont sous-traités

ii) des administrations locales dotées enpersonnel, qui préparent des budgets,atteignent les objectifs budgétaires,et soumettent des audits satisfaisants(selon le programme)

6. Consolidation, renforcement des capacités

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UTILS

L’introduction d’une opération d’appui budgétaire dans un contexte où la programmationet l’exécution des investissements d’alimentation en eau potable se font au niveaudécentralisé implique qu’il faut renforcer également les capacités au niveau local. Dansla plupart des cas, il faudra tester l’approche décentralisée à l’aide de projets d’inves-tissement autonomes (exemple du Rwanda), avant de s’engager plus avant avec lesopérations d’appui budgétaires pour pouvoir disposer d’une expérience pratique etmaîtriser parfaitement les transferts financiers du centre vers les districts. Le défi à releverest de passer à l’échelle rapidement avec l’approche décentralisée, qui nécessite plus qued’autre un programme très conséquent de renforcement des capacités au niveau local etassurer une pleine participation de l’administration centrale. Pour les activités derenforcement des capacités, il faut :

• Informer les agents des districts du contenu du programme national du secteur • Développer un guide à l’attention des districts pour la planification, la mise en œuvre

et la gestion des sous projets eau et assainissement (Rwanda) • Promouvoir la coopération interdépartementale au niveau local (en particulier entre

les services de l’eau, de la santé et de l’éducation)• Soutenir les responsables locaux (responsables du district, Conseil local, ou toute autre

entité administrative appropriée) chargés de veiller à la bonne organisation desopérations EAHR

• Assurer une gestion et un contrôle financier appropriés• Mettre au point et appliquer un dispositif efficace de suivi et d’évaluation au niveau

local.

L’Instrument T10 indique les autres options possibles en matière de renforcementdes capacités.

Instrument T10. Options possibles en matière de renforcement des capacités

• Utiliser les mécanismes de transfert des fonds existants et un manuel opérationnel pour

renforcer progressivement les capacités

• Faire le lien avec les éléments autres que l’eau de l’opération d’appui

budgétaire/CARP (à travers le programme de réformes des administrations locales

par exemple)

• Faire le lien avec les projets en cours qui peuvent devenir des instruments de

renforcement des capacités liés à des échéances précises

• Demander aux ministères techniques ou aux administrations locales d’affecter

un pourcentage fixe des dépenses au renforcement des capacités au niveau local

• Établir un partenariat limité dans le temps avec un organisme d’assistance technique

tel que le Programme Eau et Assainissement (PEA) ou des ONG internationales,

nationales ou locales

• Instituer un mécanisme de dons avec des partenaires du développement pour financer

des activités de renforcement des capacités de courte durée (comme en Ouganda

par exemple).

7. Participation : aspects touchant la pauvreté, l’analyse sociale,l’environnement et les ressources naturelles

7.1 IntroductionLes prêts sous forme d’appui budgétaire représentent un changement majeur dans le typed’appui que les bailleurs de fonds apportent aux pays. Le pouvoir de décision appartientalors davantage aux pays concernés (voir figure T2) qu’avec l’approche projets dontl’essentiel du contrôle est exercé par les bailleurs de fonds.

Il est compréhensible quecertains bailleurs de fondssoient réticents à modifiertotalement et brusquement leurapproche projet. Cependant,la planification préalableet détaillée des activitésdu programme nationalsectoriel dans le budgetprogramme, accompa-gnée d’indicateurs derésultats clairs et véri-fiables et d’impact, est undes moyens pour rendrel’ensemble de la dépensepublique transparente etd’en mesurer et d’enaméliorer son efficacité.

Les activités de préparation et de supervision des opérations de prêts sous forme d’appuibudgétaire de la Banque sont d’une nature très différente de celles qui régissent les prêtsà l’investissement. Cette section présente une description succincte de la préparation etde la supervision des opérations DPL.

7.2 Aspects touchant la pauvreté, les considérations sociales, l’environnementet les ressources naturelles

La politique opérationnelle 8.60 décrit ce que doivent faire les équipes de projetschargées de préparer des opérations de prêts à l’appui des politiques de développementpour l’analyse de la pauvreté et de l’impact social, ainsi que pour les aspects concernantl’environnement et les ressources naturelles (Tableau T11)4.

7.3 SupervisionLe passage aux prêts sous forme d’appui budgétaire de la Banque a pour effet de confierles décisions d’investissement à l’administration centrale du secteur, voire auxadministrations locales. L’alignement des financements de la Banque sur les budgetsnationaux et les contributions des autres partenaires du développement modifiefondamentalement l’approche de la supervision. Plus que jamais, celle-ci devient :

• Un processus mené conjointement par les autorités nationales et les partenairesdudéveloppement

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Échelle

Appuibudgétaire

Approcheprogramme


Projetpilote

Figure T2. Gamme des instruments disponibles

4 Les notes concernant les bonnes pratiques pour les prêts DPL donnent des directives plus détaillées à ce sujet, sur le siteWeb Operations Policy and Country Services (OPCS).

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• Une opération centrée sur les résultats et l’impact des interventions, évaluée sur unnombre limité d’indicateurs de la progression des réformes et de la mise en œuvre duprogramme national du secteur.

Dans chaque cas, l’approche à adopter pour la supervision devra être arrêtéeconjointement avec les autorités nationales et les partenaires du développement. Elleimpliquera probablement l’intervention de multiples partenaires financiers, travaillantavec d’autres parties prenantes, pour faire le point des progrès accomplis dans différentssecteurs. Le suivi annuel du bilan des opérations au regard des réalisations et desrésultats convenus sera complété par des évaluations périodiques d’impact. Cesévaluations devront être reliées en amont avec le cadre initial du DSRP, ce qui impliqueune modification du centre de gravité de la mise en œuvre ou, plus fondamentalement,une réorientation des priorités de l’ensemble du programme, dans la mesure où lesautorités nationales s’efforcent de maximiser l’impact des opérations sur la pauvreté.L’étude cas T4 montre comment diverses parties prenantes participent à un processusde revue conjointe en Ouganda.

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UTILS

Instrument T11. Liste des points à examiner pour les questions d’impact

Participation des parties prenantes

• Les emprunteurs sont explicitement encouragés à associer la société civile à l’élaboration

de la stratégie de développement et à engager des consultations pour des opérations

spécifiques.

• Il n’y a pas de format prescrit pour ces consultations.

Impact sur la pauvreté et impact social

• Au cours du processus de revue il est décidé si les politiques soutenues par l’opération

devraient avoir ou non un impact important sur la pauvreté.

• Dans ce cas, le document du programme résume les connaissances analytiques

concernant ce genre d’impact et décrit les systèmes instaurés par l’emprunteur pour

atténuer les effets négatifs et renforcer les effets positifs.

• Si les systèmes de l’emprunteur présentent des lacunes importantes, le document du

programme décrit les mesures qui seront prises pour y remédier avant ou pendant

l’exécution du programme.

Aspects liés à l’environnement et aux ressources naturelles

• Au cours du processus d’évaluation de l’appui budgétaire, il est décidé si les politiques

soutenues par l’opération devraient avoir ou non un impact important sur

l’environnement, les forêts et d’autres ressources naturelles.

• Dans ce cas, le document du programme évalue les systèmes instaurés par l’emprunteur

pour atténuer les effets négatifs et renforcer les effets positifs, sur la base d’une étude

environnementale appropriée du secteur ou du pays.

• Si les systèmes de l’emprunteur présentent des lacunes importantes, le document du

programme décrit les mesures qui seront prises pour y remédier avant ou pendant

l’exécution du programme.

• Des principes de sauvegarde (tels que ceux décrits dans OP 4.01 Évaluation

environnementale) ne s’appliquent pas aux prêts à l’appui des politiques de

développement, et la fiche signalétique (ISDS) n’est pas nécessaire.

II. Les instruments d’analyse et de conseil

Cette section donne des informations sur les principales activités d’analyse et de conseilet les instruments utilisés dans le contexte de ces activités. Pour les liens hypertextes avecla documentation disponible pour chaque activité et chaque instrument, consulter le siteintranet.worldbank.or/: see Topics – Water supply and Sanitation – Rural Water Supplyand Sanitation Thematic Group.

8. L’évaluation de la pauvreté

L’évaluation de la pauvreté vise à brosser un tableau montrant comment la pauvreté estperçue dans un pays, quelles en sont les causes et quelles sont les interventions les plusefficaces pour la faire reculer.

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Étude de cas T4. Supervision ou revue conjointe : le cas de l’Ouganda

En Ouganda, la décision du chef de projet de la Banque de faciliter la mise en place d’un

programme d’action conjointe, qui impliquait une revue conjointe du déroulement des

opérations du crédit CARP et du programme national, a permis à l’Ouganda et aux

partenaires du développement d’établir un processus de revues continues. La participation

de la Banque mondiale à la revue conjointe du secteur tient lieu de supervision du crédit

CARP.

Le processus de revues conjointes est basé sur un cycle annuel aligné sur les processus

nationaux de planification et de budgétisation. Il inclut :

• Un rapport d’exécution préparé par l’administration de l’exercice passé

• Une revue conjointe du secteur de l’eau et de l’assainissement

• Un audit technique sur le terrain.

Revue conjointe du secteur eau et assainissement

La quatrième revue conjointe du secteur (septembre 2004) réunissait plus de

100 participants de tous les sous-secteurs, dont des ONG, des responsables de districts et

des partenaires du développement. Cette revue comporte maintenant un déplacement sur

le terrain pour permettre aux participants d’évaluer l’exécution des opérations sur le site et

de rencontrer des responsables de district. Il a pour objet d’évaluer les progrès réalisés au

regard des ODM et des objectifs intermédiaires du Plan d’action pour l’élimination la

pauvreté (PEAP). Chaque année, un secteur déterminé (sous-secteur) est sélectionné pour

une analyse plus approfondie. En 2004 par exemple, la revue conjointe a été centrée sur

les opérations de la Compagnie nationale de l’eau et de l’assainissement. À l’issue de la

revue, les participants se sont mis d’accord sur une série d’initiatives.

Audit technique

Par ailleurs, les études d’évaluation spécifiques, financées par le pot commun des bailleurs

fournissent des éléments d’appréciation pour le processus de revues. Elles incluent des

enquêtes d’optimisation des ressources et des études de suivi.

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UTILS

Instrument T12. Incidence des opérations EAHR sur la pauvreté

Les opérations EAHR peuvent influer sur la pauvreté de la manière suivante :

• En améliorant la qualité de vie et la dignité des populations

• En améliorant la situation sanitaire (en particulier celles des mères et des enfants) —

incidence des maladies diarrhéiques, des infections des voies respiratoires, du trachome,

de la schistosomiase, des risques néonataux, etc.

• En améliorant la fréquentation et les résultats scolaires (particulièrement chez les filles)

• En réduisant le temps passé (surtout par les femmes et les filles) à aller chercher de l’eau

et à trouver des endroits sûrs pour faire leurs besoins

• En augmentant la participation aux activités économiques

• Par toute autre façon qui permet d’accroître la productivité et d’améliorer le bien-être.

Dans le secteur de l’eau et de l’assainissement, il est essentiel de prêter une attention

particulière aux différences entre hommes et femmes au niveau de l’accès des installations

(non seulement la difficulté des tâches assumées par les femmes et les filles, mais aussi le

temps qu’elles consacrent à s’occuper des malades de la famille, le tribut sanitaire

disproportionné qu’elles paient en raison des problèmes posés par la nécessité de trouver

des endroits sûrs pour faire leurs besoins, l’exclusion scolaire et le stress émotionnel et

social lié à l’absence d’équipements d’assainissement adéquats.

Les évaluations de la pauvreté ne sont généralement pas conçues pour traiter un secteurparticulier ; elles visent plutôt à donner une réponse aux interrogations qu’elle suscite —quant à son incidence, à ses causes et à ses effets. Pour le secteur EAHR, l’évaluationdoit fondamentalement permettre de montrer de quelle façon et dans quelle mesure lesinterventions dans le secteur de l’eau réduisent la pauvreté ; et comment cesinterventions peuvent être liées avec les secteurs centrés sur le développement humain,tels que la santé et l’éducation. Les axes de l’analyse doivent montrer commentl’élargissement de l’accès aux équipements d’alimentation en eau et d’assainissementpeuvent contribuer à réduire la pauvreté (voir Tableau T12).

Il y a tout lieu de penser que les données qui permettraient d’établir le lien entre lesinvestissements dans le secteur eau, assainissement et hygiène, et la réduction de lapauvreté n’existent pas. Les données des évaluations de projets dans ce domaine sontgénéralement faibles, et les statistiques nationales et les enquêtes générales sont tropvagues. Dans la mesure du possible, les agents du secteur devront s’efforcer de mettreen place des systèmes empiriques de collecte des données, même s’ils ne peuventobtenir des résultats immédiatement — de façon à ce que les bases de données puissentêtre améliorées dans le temps.

L’Instrument T13 donne une liste succincte des points à vérifier par les responsables dusecteur EAHR chargés des évaluations de la pauvreté.

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Instrument T13. Liste des points à vérifier pour les aspects des évaluationsde la pauvreté concernant le secteur de l’eau, de l’assainissement et de l’hygiène

• Accès aux installations d’eau et d’assainissement

• Dans les régions urbaines et rurales, désagrégation par région/province

• Évaluation des problèmes d’accès particuliers auxquels se heurtent les pauvres

• Revue des niveaux de services, de la quantité et de la qualité de l’eau fournie

• Risques à long terme (fourniture d’eau brute en gros par exemple)

• Évaluation critique des possibilités d’approvisionnement individuel, privé et hors réseau

(pour cela, il est important d’aller au-delà des sources officielles — un travail sur le

terrain peut se révéler nécessaire)

• Dispositions concernant l’assainissement dans les quartiers pauvres et les quartiers non

pauvres

• Dans les régions urbaines et rurales, désagrégation par région/province

• Évaluation des problèmes d’accès particuliers auxquels se heurtent les pauvres

• Évaluation des possibilités d’approvisionnement individuel et d’approvisionnement privé

• Évaluation critique des problèmes sociaux et culturels de l’assainissement

• Rôle de la promotion de l’hygiène

• Évaluation des problèmes d’accès particuliers pour les pauvres

• Qui (si tant est que quelqu’un s’en charge) s’occupe de la promotion de l’hygiène ?

• Y a-t-il un problème de coordination — les activités de promotion de l’eau, de

l’assainissement et de l’hygiène sont-elles liées ?

• Quid du rôle des écoles — degré de l’intérêt manifesté par le ministère de l’Éducation

et dotations allouées

• Évolution tendancielle des indicateurs sociaux (santé et éducation notamment —

mortalité infantile, maladies transmises par l’eau, participation des filles à l’éducation,

résultats scolaires

• Quels sont les indicateurs pertinents dans le pays étudié ; la collecte des données les

concernant et leur diffusion sont-elles appropriées ?

• Quels sont les liens/les discontinuités entre l’accès et les indicateurs sociaux— à quoi

pourraient-ils être attribuables ?

• Dans quelle mesure les investissements dans le secteur eau, assainissement et hygiène

peuvent-ils avoir un effet positif sur les indicateurs sociaux et la pauvreté ?

• Évaluation des interventions passées

• Effets positifs des interventions sur la santé, l’éducation, etc. — conclusions des

évaluations rétrospectives des projets

• Approches efficaces par rapport aux coûts pour l’eau potable — quel est le niveau de

service le plus approprié compte tenu du niveau de revenu du pays considéré et de

l’efficacité des interventions ?

• Les interventions sont-elles aussi efficaces que possible par rapport aux coûts pour ce

qui est l’élargissement de l’accès aux services de base ?

• Projets à long terme

• Quels sont les objectifs nationaux pour le secteur de l’eau/l’assainissement — sont-ils

réalistes et ont-ils été chiffrés ?

• Les objectifs nationaux sont-ils liés à des résultats qui feront reculer la pauvreté ?

• Les objectifs sont-ils liés à des objectifs dans d’autres secteurs ? Quels sont les objectifs

pour les indicateurs de santé — sont-ils liés à des objectifs d’alimentation en eau ?

• Compte tenu de son impact potentiel, le secteur EAHR occupe-t-il une place appropriée

dans le dispositif national de réduction de la pauvreté ?

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UTILS

9. Revue des dépenses publiques

Il est indispensable de comprendre le contexte financier dans lequel seront effectués lesinvestissements EAHR. Pour cela, il faut déterminer :

• Les financements nécessaires• Les financements disponibles• Ce que recouvrent exactement les objectifs affichés (c’est à dire l’équilibre entre

l’augmentation de la couverture , l’amélioration du niveau de services et la viabilité àlong terme)

• Comment utiliser les fonds de la façon la plus efficace par rapport aux coûts• Comment mobiliser au besoin des ressources supplémentaires.

La revue des dépenses publiques (RDP) est un instrument extrêmement utile qui peutfournir des éléments essentiels d’information sur les dépenses publiques et les besoins definancement du secteur public, et il peut jouer un rôle essentiel dans l’amélioration duprogramme de réformes dans un pays donné (voir par exemple l’étude de cas T5 sur leMozambique et le tableau T14). Une revue des dépenses publiques bienconduite, avec les discussions que cela implique avec les autoritésnationales, constitue une excellente base pour les activités d’analyse etde conseil qui suivront et les décisions de prêt. Cette revue est un instrumentparticulièrement utilisé pour analyser le poids relatif du secteur EAHR par rapport auxautres secteurs. C’est aussi un élément clé pour déterminer dans quelle mesure lesressources du secteur sont utilisées de façon efficace, et comment elles pourraient l’êtreencore plus. Les revues des dépenses publiques du Mozambique et du Bénin dans lesecteur de l’eau potable offrent un bon exemple de ce que l’on peut attendre desrésultats d’un tel exercice.

Dans la plupart des pays toutefois, il est parfois tout aussi important d’évaluer les dépen-ses autres que celles du secteur public, notamment les investissements des ménages, descommunautés et des ONG (en particulier pour l’assainissement, mais aussi pourl’approvisionnement en eau des ménages), le rôle des ONG et des groupes religieux, etla participation des petites entreprises privées. D’autres données d’infor-mation utilespeuvent être recueillies dans le cadre des audits d’optimisation des ressources, desanalyses de l’incidence des avantages et les évaluations techniques à des niveauxappropriés de services, de technologies, de coûts unitaires et de méthodes d’approchesinstitutionnelles. Il est essentiel aussi de connaître le potentiel du marché financier local.

10. Évaluations d’impact

Les évaluations d’impact sont effectuées à la fois ex post (dans le cadre des évaluationsrétrospectives des projets) et ex ante (dans le cadre des études d’impact sur les conditionsde vie et la pauvreté, PSIA). Dans bien des cas, les activités d’analyse et de conseildonnent des indications précieuses sur l’impact potentiel des réformes envisagées(comme les études ougandaises sur la privatisation dans les petites villes). Des évalua-tions d’impact bien structurées des investissements achevés fournissent aussi des donnéesutiles pour la planification future, mais malheureusement il est rare qu’elles soienteffectuées et, même quand elles le sont, les données de base sont souvent insuffisantespour tirer des conclusions empiriques détaillées. L’instrument T15 donne une liste despoints à inclure dans toute évaluation d’impact.

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Étude de cas T5. Mozambique : Incidence des conclusions de la revuedes dépenses publiques sur les critères d’action gouvernementale retenuspour les interventions EAHR des crédits CARP

Au Mozambique, un chapitre spécial était consacré à l’eau dans la revue plurisectorielle

des dépenses publiques. Il avait pour objet d’identifier les principaux problèmes du secteur,

l’évolution tendancielle des dépenses consacrées à l’eau et à l’assainissement, et les

priorités sectorielles.

Une équipe de projet Gouvernement/Banque mondiale a préparé un document de

référence, qui a été incorporé dans le chapitre sur l’eau. Ce document traitait des problèmes

du secteur. Il identifiait dans une première partie les principaux objectifs et les priorités, ainsi

que les objectifs intermédiaires pour les indicateurs de production/réalisations et de

résultats, et les échéances prévues pour la réalisation de ces différents objectifs. Dans une

deuxième partie, le document analysait l’efficience de l’organisation des services et en

particulier le coût global des programmes, et il donnait le détail des moyens à mettre en

œuvre et des activités à prévoir, sur la base d’une analyse des coûts unitaires et d’autres

méthodes. Enfin, il expliquait comment rapprocher les budgets et projets d’investissement et

les priorités sectorielles, en indiquant l’incidence de ces investissements sur le budget de

fonctionnement et en précisant si ces dépenses étaient soutenables ou non.

La revue des dépenses publiques a mis en lumière divers problèmes liés au secteur EAHR :

• Les points d’eau des régions rurales se dégradent rapidement

• La construction des points d’eau en milieu rural est coûteuse

• Les petits réseaux d’alimentation en eau sont un problème de développement majeur

• Les objectifs du Plan d’action pour faire reculer la pauvreté absolue (PARPA, équivalent

mozambicain du DRSP) et les ODM dans le domaine de l’hydraulique rural sont

réalisables, à condition que le niveau des dépenses puisse être maintenu.

• D’autres facteurs affectent l’alimentation en eau — l’insuffisance des capacités du secteur

public, les déficiences du suivi et de l’évaluation

• L’assainissement reçoit moins d’attention que l’alimentation en eau

• Dans les communautés rurales, il faudrait donner priorité aux activités d’éducation à

l’hygiène, de promotion de l’assainissement et de facilitation de l’entrée sur le marché

des petites entreprises.

Parallèlement à la revue des dépenses publiques, le Gouvernement a déterminé que

l’élargissement de l’accès à des puits à chaîne et à des latrines étaient des objectifs possibles

pour le CARP. Ces objectifs sont à l’évidence nécessaires pour atteindre les objectifs

sectoriels, mais ils ne répondaient pas entièrement aux questions soulevées dans la revue

des dépenses publiques, à savoir la viabilité, l’insuffisance des capacités, les déficiences des

systèmes de suivi et évaluation et le manque de concurrence efficace et de participation du

secteur privé, questions qu’il fallait résoudre pour améliorer la viabilité et réduire les coûts

d’exploitation et d’entretien.

Grâce à la revue des dépenses publiques et aux travaux d’analyse, les parties prenantes ont

pu engager un dialogue afin de choisir des indicateurs plus adaptés aux problèmes

sectoriels qui se posent. Les indicateurs actuellement à l’étude sont les suivants :

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UTILS

Instrument T14. Liste des points à vérifier pour les opérations EAHR dans le cadre de la revue des dépenses publiques

Questions concernant les financements et les dépenses

• Structure du secteur : qui est responsable de la fourniture des services ? Les services

fournis sont-ils appropriés ? Quelles sont les parts relatives du secteur public et du

secteur privé dans l’offre de services ?

• Financements : comment le secteur est-il financé ? Directement, par le budget de

l’administration centrale, les budgets des administrations locales ? S’agit-il d’un service

national d’utilité publique qui s’autofinance avec des subventions croisées, d’un service

local d’utilité publique qui s’autofinance, ou les ménages se chargent-ils eux mêmes de

leur approvisionnement ?

• Quelle est l’importance des subventions publiques ? Quelle est leur cible (régions

rurales, petites localités, villes ; alimentation en au, assainissement, hygiène) ? Quelle est

leur efficacité ?

• Quelle est la structure des tarifs des services d’eau, et qui paie ? Y a-t-il des subventions

implicites ou explicites pour les pauvres ? Est-ce que les pauvres ou les non-pauvres

bénéficient des subventions ? (Désagréger par type de système et par région

géographique. Il est utile de compléter les données officielles avec celles des organismes

sociaux, des ONG, etc.)

• Bien que ce ne soit pas directement le rôle de la revue des dépenses publiques, il peut

être utile d’évaluer l’importance des dépenses extrabudgétaires, des investissements non

publics dans le secteur, et notamment des financements des ONG, des communautés et

des ménages pour effectuer une analyse réaliste du financement du secteur.

Coût-efficacité

• Quelle est l’étendue de la couverture ? Quels niveaux de service sont offerts ?

• Quel est le niveau de fonctionnalité des systèmes d’AEP — Quelle incidence cela a-t-il

sur le rythme d’élargissement de l’accès ?

• Quel est le pourcentage de la population touchée par les activités de promotion de

l’hygiène ?

• Quel est le coût total/unitaire des investissements, de l’IEC, de l’exploitation et de

l’entretien (eau sous conduite ou réseau d’adduction d’eau, petites villes ; réseaux

d’adduction ruraux, système ruraux de points d’eau, assainissement en réseau,

assainissement autonome, promotion de l’hygiène ?

Étude de cas T5. Suite

• Amélioration du suivi et de l’évaluation au niveau national, ainsi que dans un certain

nombre de provinces chaque année

• Renforcement des capacités pour la mise en œuvre d’opérations EAHR répondant à la

demande dans un certain nombre de provinces et de districts par année

• Adoption d’une stratégie permettant d’accroître la participation du secteur privé dans les

activités EAHR, et application de la stratégie dans un certain nombre de provinces

chaque année.

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• Quel est l’impact du secteur EAHR sur la réduction de la morbidité, de la pauvreté ?

(Cette analyse sera difficile du fait que la plupart des systèmes de suivi sont

rudimentaires, mais une analyse attentive des variables indicatives pourrait peut-être

donner des indications utiles. Indiquer comment l’étude de la mesure des niveaux de

vie (LSMS) et d’autres enquêtes pourraient être améliorées pour fournir de meilleures

données à l’avenir).

• Comment le pays se situe-t-il sur le plan coût-efficacité par rapport aux autres pays de

la région ?

Questions concernant la gestion

• Les communautés rurales et/ou les administrations locales participent-elles à la gestion

des installations d’eau ? Quelles sont les dispositions prises pour les faire participer

et les inciter à continuer de participer ? Quelle est la structure financière de ces

dispositions ?

• Comment sont audités les fonds publics ?

• Quelles sont les dispositions prises pour coordonner les programmes d’eau et

d’assainissement avec les activités d’autres ministères, en particulier ceux de la santé

et de l’éducation ?

• Quelle est la qualité de la gestion financière et physique du service de l’eau et des

services d’utilité publique (désagréger en niveaux valables — s’agit-il d’un service

d’utilité publique national ou de petits services ? Dans ce dernier cas, est-il possible de

fournir des données indicatives en étudiant les résultats d’un petit nombre de services ?

Vérifier aussi s’il existe un processus national quelconque d’études comparatives).

• Gestion financière, exploitation et entretien — pour les systèmes d’AEP, les ressources

collectées sont-elles suffisantes pour financer les activités d’exploitation et d’entretien ?

Comment sont gérés ces fonds ? Existe-t-il des services pour aider les communautés

disposées à payer ces services ?

Objectifs et plans à long terme

• Quels sont les objectifs fixés pour l’eau et l’assainissement dans le CARP ou le CDMT

en termes de couverture des services et de niveaux des dépenses (désagréger pour les

zones rurales, les petites villes et les régions géographiques) — sont-ils réalistes ?

• Quelles sont les possibilités de financer des extensions futures ? Ressources

intérieures/extérieures ? Recouvrement des coûts/endettement ?

• Les institutions en place sont-elles capables d’atteindre les objectifs envisagés ? Leurs

résultats sont-ils conformes aux ODM ?

Priorités concernant les dépenses publiques futures

• Quelles sont les priorités de dépenses d’importance cruciale pour l’avenir qui

permettraient d’améliorer la couverture des services d’eau et d’assainissement de la

façon la plus efficace par rapport aux coûts, et de servir en même temps les pauvres et

les mal lotis sur ce plan ?

• Est-il possible d’améliorer ces projets en augmentant le recouvrement des coûts et en

utilisant les ressources disponibles d’une manière plus efficiente ?

• Quelles stratégies peuvent être utilisées pour améliorer l’efficience et l’efficacité des

dépenses ?

59

III. Instruments pour faire valoir la cause de l’eau et de l’assainissement

Cette section donne des éléments d’information sur les principaux documents et sourcesqui peuvent être utiles pour justifier l’intégration de l’eau et de l’assainissement dans lesprogrammes nationaux (DRSP) et en particulier dans une opération d’appui budgétaire.Dans la majorité des cas, des analyses empiriques spécifiques nationales ou localesseront nécessaires pour compléter les données générales sur les avantages et les coûts,mais les indications essentielles présentées ici peuvent fournir une base utile pour définirle contenu des travaux d’analyse et de conseil.

11. Retombées positives de l’eau et de l’assainissement

Les effets positifs de l’eau et de l’assainissement sont notamment les suivants :

• L’amélioration de la santé, en particulier sous l’angle d’une moindre incidence desmaladies diarrhéiques, du trachome, de la schistosomiase et des infections des voiesrespiratoires

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ÎTE À O

UTILS

Instrument T15. Points à examiner pour les évaluations d’impact des interventions EAHR

Que faut-il évaluer ? Les évaluations peuvent analyser l’impact :

• des investissements EAHR

• des réformes du secteur EAHR

• des réformes couvrant plusieurs domaines

Résultats directs éventuels à examiner

• Y a-t-il une amélioration de l’accès à l’eau potable et à l’assainissement, et dans

l’utilisation appropriée de l’eau potable et de l’assainissement?

• L’incidence du lavage des mains à des moments cruciaux a-t-elle augmenté ?

• Les consommateurs paient-ils l’eau plus cher ou moins cher maintenant ?

• Les pauvres et les groupes marginaux ont-ils plus de chances/moins de chances d’avoir

accès maintenant ?

Résultats indirects éventuels à examiner

• La réforme a-t-elle poussé des prestataires efficaces hors du marché (comme les

vendeurs déclarés illégaux alors qu’aucun autre service n’est proposé) ?

• La réforme a-t-elle changé la relation entre les ménages, les communautés et les

administrations locales ? Les ménages sont-ils plus autonomes ou moins autonomes ?

Impacts potentiels à examiner

• La situation sanitaire s’est-elle améliorée (surtout celle des femmes et des enfants) —

incidence des maladies diarrhéiques, des infections des voies respiratoires, du trachome,

de la schistosomiase, etc. (tendances longues) ?

• La fréquentation scolaire a-t-elle augmenté (chez les filles en particulier) ?

• Le temps consacré à aller chercher de l’eau a-t-il diminué ?

• La participation économique a-t-elle augmenté (particulièrement parmi les femmes) ?

• Les habitants jugent-ils que la qualité de leur vie se soit améliorée ?

• L’augmentation des taux de fréquentation scolaire, en particulier pour les filles• L’amélioration du niveau d’instruction des enfants qui fréquentent l’école grâce

à la réduction des infections helminthiques • Amélioration automatique des perspectives de santé et d’éducation

pour la deuxième génération d’enfants nés de mères plus instruites• Réduction du temps consacré à la corvée d’eau• Réduction des coûts des soins médicaux• Augmentation des possibilités d’activités économiques dans les régions rurales.

Les avantages de l’eau et de l’assainissement sont saisissants. Par exemple, la diarrhéetue à elle seule plus d’individus que la tuberculose ou le paludisme, et les enfants quimeurent de cette affection sont quatre fois plus nombreux que ceux qui meurent duVIH/SIDA. Les taux d’incidence des maladies diarrhéiques pourraient être réduits d’aumoins de 45 % si l’accès à l’eau et l’assainissement était assuré et si les populationsadoptaient de meilleures habitudes d’hygiène.

12. Analyses coûts-avantages

Le coût des interventions dans le secteur de l’eau et de l’assainissement sont souventjugés élevés. Toutefois, même lorsque tous les coûts sont pris en ligne de compte, le ratiocoûts-avantages paraît très élevé. D’après les estimations de l’Organisation

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Éléments à prendre en ligne de compte lors de l’évaluation des réformes à venir

L’analyse d’une réforme future doit être entreprise de la même façon qu’une évaluation

environnementale, en ce sens qu’il faut en évaluer les effets négatifs et mettre en place un

programme permettant d’atténuer ces effets. Les questions sont analogues au plan de la

couverture, mais elles ont un caractère plus prospectif :

• Par qui et comment seront déterminés les tarifs ou les redevances d’eau ?

• Comment l’extension du réseau sera-t-elle traitée dans les régions rurales, où le

recouvrement des coûts est difficile ? Les opérateurs privés seront-ils chargés de ces

régions et devront-ils financer leurs services sur leurs propres recettes ou bénéficieront-ils

de financements publics ? Si les communautés doivent être responsables, comment

géreront-elles les réseaux ? Quel est le rôle des administrations locales et comment

seront financés et gérés l’exploitation et l’entretien sur le long terme ?

• Quels types d’arrangements institutionnels, en particulier dans les régions rurales, seront

mis en place pour assurer dans de bonnes conditions le fonctionnement et l’entretien des

réseaux d’eau ruraux ?

• Quels types de normes de services et d’objectifs de couverture seront fixés pour l’office

national de l’eau, les opérateurs privés ou les prestataires locaux de services, ou pour les

communautés ? Quel est l’impact probable sur les familles défavorisées ?

• Quels types de mécanismes de participation du public seront mis en place pour discuter

des réformes avant qu’elles ne soient engagées et les aménager à la lumière des

consultations publiques ?

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ÎTE À O

UTILS

mondiale de la santé (OMS), les investissements dans l’eau et del’assainissement sont très efficaces par rapport aux coûts, avec desretombées positives de l’ordre de dix dollars pour chaque dollar dépensédans la plupart des régions.

Les estimations les plus récentes tendent à montrer que la réalisation des ODM relatifs àl’eau et à l’assainissement pourraient améliorer le sort de 2,16 milliards de personnes. Ilserait possible d’éviter 391 millions de cas de diarrhée chaque année si le seul objectifd’assainissement était atteint. Plus encore, ces effets positifs se font surtout sentir dans lesrégions les plus démunies du monde, et plus particulièrement en Afrique.

Pour de plus amples informations et des analyses plus détaillées de l’économie de l’eauet de l’assainissement, voir l’encadré de référence T3.

Encadré de référence T3. L’économie de l’eau et de l’assainissement

Les trois documents de références essentiels ci-après fournissent un bon point de départ

et incluent des notes détaillées et des bibliographies qui fournissent des liens avec d’autres

sources d’information si besoin est.

Deux rapports commandés par la Norvège et la Suède et préparés par l’Institut international

de l’eau de Stockholm en collaboration avec l’Organisation mondiale de la santé et

l’Agence norvégienne de coopération pour le développement pour la 13e session

des Nations Unies sur le développement durable (CSD-13, 2005) ;

Securing Sanitation : The Compelling Case to Address the Crisis. Sur le Web à

www.siwi.org/downloads/Reports/CSD_Sanitation.pdf

Making Water a Part of Economic Development : The Economic Benefits of Improved Water

Management and Services. Sur le Web à

www.siwi.org/downloads/Reports/CSD_Economics.pdf

Guy Hutton et Laurence Haller, OMS (2004). Amélioration de l’approvisionnement en eau

et de l’assainissement dans le monde : coûts et avantages. Sur le Web à www.who.int.

63

APERÇU DES CARP DE MADAGASCAR ET DE L’OUGANDA

Comme indiqué dans les rudiments de l’appui budgétaire et la boîte à outils, les équipesde projets EAHR pour les CARP sont chargées a) d’élaborer le chapitre ou la section surles interventions EAHR ; et b) de définir avec les responsables du secteur et les bailleursde fonds les mesures gouvernementales nécessaires pour mettre en œuvre les réformes etatteindre les objectifs du secteur dans les meilleures conditions.

Cette section présente un instantané des chapitres et des matrices d’actions gouverne-mentales tirés de deux programmes : le deuxième CARP de Madagascar et le quatrièmeCARP (« mode maintenance ») de l’Ouganda.

Madagascar — CARP1

Les équipes du projet Eau et assainissement de la Banque et de Madagascar ont rédigéle chapitre concernant les intervention EAHR, comprenant : a) la description succincte dela situation du secteur, des réformes sectorielles, les résultats attendus et l’appuispécifique du CARP au secteur et ; b) la matrice d’actions gouvernementales retenues(voir ci-dessous).

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PLES

D. HYDRAULIQUE RURALE

142. La fourniture de services d’eau potable occupe une place importante dans leDSRP, dans l’optique de l’objectif de promotion du développement humain, en parti-culier pour les couches défavorisées, et c’est l’une des cinq priorités du programmed’action du Président « Madagascar naturellement ». L’eau et l’assainissement sont d’uneimportance primordiale pour le développement du pays étant donné que la contribution desinterventions dans ce domaine facilite la prévention des maladies et la réalisation des Objectifsde Développement du Millénaire. L’accès à des services d’eau et d’assainissement amélioré,conjugué à une éducation efficace aux pratiques d’hygiène, peut avoir des effets positifs à lafois sur la santé et la productivité, ainsi que la qualité de vie et il peut ouvrir de nouvellesopportunités pour l’éducation et l’emploi, en particulier pour les femmes et les filles.

143. En 2004, 14 % de la population rurale et 66 % de la population avaient accèsà l’eau potable. La diarrhée est la troisième cause de morbidité et de mortalité dans le pays.La population active a perdu 6 millions de jours ouvrables par an, soit 50 milliards d’ariarys, etles écoliers du primaire ont perdu 3,5 millions de journées d’école par an à cause desmaladies transmissibles par l’eau et des mauvaises pratiques d’hygiène dans leur entourage.

144. La probabilité d’atteindre les ODM, c’est-à-dire de fournir à 52 % de lapopulation rurale et à 77 % de la population urbaine l’accès à l’eau potable et àl’assainissement d’ici à 2015, reste subordonnée à trois facteurs. Premièrement, lesinvestissements dans le secteur sont insuffisants au regard de la croissance démographique.En 2003 par exemple, les investissements dans le secteur, qui représentaient 12 millions dedollars, ont permis de fournir de l’eau potable à 150 000 habitants, alors que la populationavait augmenté de plus de 400 000 personnes pendant la même période. Les interventions ducôté de l’offre pour atteindre les ODM d’ici à 2015 exigeraient 60 millions de dollars par an.Deuxièmement, la viabilité des services demeure problématique, en particulier pour les réseauxd’adduction d’eau des petites localités, où le service se dégrade en quelques années parce quela gestion laisse à désirer et que le système de recouvrement des coûts est inefficace.Troisièmement, les capacités d’exécution du secteur, et notamment les capacités techniques etopérationnelles du ministère à l’échelon central et à l’échelon des provinces restent limitées, demême que celles des ONG et du secteur privé.

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145. Toutefois, depuis 2002, une série de mesures a été prise pour améliorer lecadre juridique et institutionnel du secteur eau et assainissement. Les attributions etresponsabilités des parties prenantes du secteur ont été clairement définies. Le Gouvernementassure, par l’intermédiaire du ministère de l’Eau et de l’Assainissement, la planification et lesuivi de toutes les activités du secteur ; il coordonne l’action des bailleurs de fonds et organiserégulièrement de larges consultations des parties prenantes via le Comité WASH (eau,assainissement, hygiène). Une stratégie d’alimentation en eau et d’assainissement des régionsrurales a été validée en 2003. Cette stratégie se fonde sur la méthode d’approche basée surla demande, méthode selon laquelle ce sont les communautés qui choisissent en connaissancede cause les options technologiques, financent en espèces ou en nature une partie des coûtsd’investissement, se chargent de l’exploitation et de l’entretien et reçoivent une formationappropriée pour gérer les installations d’eau. À côté du programme d’adduction d’eau, desactivités de promotion de l’hygiène et de l’assainissement sont organisées afin d’apprendreaux populations à utiliser de façon efficace et durable les services améliorés d’eau etd’assainissement et à adopter de bonnes pratiques d’hygiène. Enfin, les ONG et le secteurprivé sont chargés des études techniques, de la construction, de la mobilisation descommunautés, de l’entretien et, plus récemment, de la gestion des réseaux d’adduction d’eauconstruits dans les petites villes rurales.

146. Premièrement, le secteur a élaboré toute une série d’instruments afin depouvoir adopter une approche programmatique et effectuer des investissements àplus grande échelle. Le ministère de l’Énergie et des Mines/la Direction de l’eau etl’assainissement (MEM/DEA) a présenté son programme « Eau et assainissement pour tous »en février 2005 à la communauté des bailleurs de fonds. Cette stratégie propose une vision àlong terme et des objectifs clairs pour atteindre les ODM et présente des solutions pouraméliorer la viabilité des services et les capacités d’organisation du secteur. La DEA a établison premier budget-programme pour la période 2005-2007. En outre le secteur eau etassainissement en zone rurale a préparé à l’intention de toutes les parties prenantes unmanuel de procédures, avec des normes et des critères techniques pour l’exécution et lagestion des sous-projets d’eau et d’assainissement. Enfin, le secteur a entrepris en 2004 dedresser un inventaire sur le terrain de toutes les installations d’eau du pays, inventaire quiservira de base de référence pour mesurer les progrès réalisés ; il a en outre créé une base dedonnées informatisée des points d’eau. Les résultats de l’inventaire sur le terrain ont été validésen avril 2005.

147. Deuxièmement, le secteur a mis en place un nouveau cadre d’action pouraméliorer l’efficacité de la gestion des services d’eau, en particulier dans les localités deplus de 1 000 habitants. Les autorités villageoises ou les communes peuvent sous-traiter ausecteur privé, par bail ou contrat de gestion, l’exploitation des réseaux d’adduction d’eau dansle cadre de procédures transparentes et concurrentielles. Cette nouvelle approche a été testéeen 2005 dans 25 localités environ et elle permet de fournir des services d’eau améliorés àquelque 100 000 habitants.

148. Troisièmement, compte tenu de la priorité élevée qui est accordée àl’approvisionnement en eau potable dans le DSRP, le Gouvernement a augmenté defaçon substantielle les crédits budgétaires alloués au secteur. C’et ainsi que les créditspour l’alimentation en eau ont triplé, passant de 1,5 million de dollars en 2004 à 4,5 millionsde dollars en 2005, ce qui représente 38 % des dotations du budget-programme de laDirection de l’eau et de l’assainissement. L’enveloppe budgétaire de la DEA a augmenté de40 % entre 2004 et 2005. Les dépenses consacrées aux régions rurales représentent 82 % dubudget-programme 2005 de la Direction de l’eau et l’assainissement. Le programme 2005permettra d’approvisionner 250 000 nouveaux habitants en eau potable.

149. Le CARP2 sera déterminant pour accroître les capacités d’exécution dusecteur et accroître les investissements d’infrastructure dans les régions rurales afin defournir durablement une alimentation en eau à des prix abordables à de nouvelles populationset d’assurer les activités de suivi, via le budget-programme de la Direction de l’eau et

65

Matrice de l’action gouvernementaleLes actions gouvernementales pour chaque CARP sont conçues pour encouragerl’attribution de ressources plus importantes au secteur de l’eau et l’assainissement.Elles précisent les dispositions qui permettront de traiter les problèmes liés aux réformes(tels qu’ils sont identifiés dans le chapitre sur l’eau et l’assainissement) tout en élargissantla couverture des services.

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PLES

l’assainissement, les revues annuelles conjointes (Gouvernement/comité WASH) et l’appuicoordonné des bailleurs de fonds afin de renforcer la responsabilité du secteur, d’évaluer lesprogrès dans la mise en oeuvre du programme et d’obtenir des données sur l’optimisationdes ressources et ii) en renforçant les capacités opérationnelles et techniques du ministèrechargé de l’eau et de l’assainissement au niveau central et au niveau des régions afin depouvoir mieux planifier, gérer et suivre le déroulement du « Programme Eau etassainissement pour tous ».

Critère pour le CARPE2

150. Selon la mesure gouvernementale adoptée, la Direction de l’eau etl’assainissement d’Antananarivo et ses départements décentralisés dans les sixrégions dotés d’un personnel adéquat et équipé pour exécuter avec succès leprogramme « Eau et assainissement pour tous ». Ce critère a été pour l’essentielrempli. La stratégie du Programme « Eau et assainissement pour tous » a été mise au pointen février 2005 à partir des résultats d’une étude effectuée en vue de renforcer les capacitésdes services régionaux, l’essentiel de l’équipement est en place et le recrutement dupersonnel est en cours. C’est pourquoi, pour les actions préalables au CARP2, le critère aété légèrement modifié afin de tenir compte de la situation actuelle.

Résultats attendus

151. Les principaux résultats attendus d’ici à 2007 dans le secteur l’eau etl’assainissement en zone rurale avec le appui du CARP sont les suivants :

- L’approche sectorielle est en place. Le budget-programme de la Direction del’eau et l’assainissement sert de cadre de référence pour la programmationstratégique et opérationnelle et le suivi et l’évaluation de toutes les activités dusecteur. Les investissements dans le secteur ont augmenté de façon substantielle.

- Le ministère chargé de l’eau et l’assainissement au niveau central et au niveaudes régions est équipé pour planifier, gérer et suivre la mise en œuvre du« Programme Eau et assainissement pour tous ».

- L’accès à l’eau potable passera de 14 % des populations en 2004 à 20 % en2007 dans les régions rurales et semi urbaines, et environ 1 000 000 d’habitantsauront accès à l’eau potable au cours des trois années du programme.

Ouganda – CARP4

Les équipes EAHR de la Banque et du pays font le point des progrès accomplis dans

des domaines tels que l’assainissement, l’exploitation et l’entretien, et les plans à court terme.

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Eau et assainissement

116. Le programme ougandais d’évaluation de la pauvreté avec la participation des communautés(APPAP) a souligné que les pauvres accordent une priorité élevée aux services d’eau et d’assainissement.Les autorités ont donc décidé de doubler la proportion des dotations budgétaires discrétionnaires allouéesà ce secteur, pour la porter de 1,7 % en 1998/1999 à 3,3 % en 2001/2002, et elles ont défini desstratégies sectorielles et élaboré des programmes d’investissement pour l’eau et l’assainissement dans leszones rurales et l’assainissement en milieu urbain via la fourniture d’eau.

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PLES

Critères liés à l’action gouvernementaleDans le CARP4, les critères liés à l’action gouvernementale continuent de traiter lesproblèmes du secteur et reflètent le « mode maintenance » en établissant un lien avecdes revues sectoriels systématiques.

117. En partenariat avec les bailleurs de fonds et les principales parties prenantes, le Gouvernementa adopté une approche sectorielle (SWAp) pour le secteur de l’eau, basée sur la demande descommunautés et la gestion décentralisée au profit des administrations locales, et combinée avec lafacilitation de l’administration centrale et la mise en place de services par le secteur privé. L’approchesectorielle sera élargie pour incorporer des composantes eau pour la production et gestion des ressourcesen eau dès que les stratégies sous-sectorielles seront finalisées. Pour renforcer la collaboration etl’approche sectorielle pour le secteur Eau et assainissement, trois revues conjointes (Gouvernement/bailleurs de fonds) du secteur de l’eau ont été organisés en septembre 2001, 2002 et 2003, et un audittechnique a suivi en 2004. Le ministère de l’Hydraulique, de l’Administration territoriale et del’Environnement (MWLE) a effectué un audit technique (d’optimisation des ressources) en novembre 2002et une étude de suivi en mars 2003 afin de suivre le déroulement des programmes. Il prévoit d’établir unprotocole de suivi qui s’appuiera sur les états transmis périodiquement par les districts, les enquêtesannuelles sur les ménages et l’organisation des services, d’autres enquêtes et les rapports annuels intitulés« Situation du secteur eau et assainissement ».

Eau et assainissement en zone rurale

118. Dans le secteur Eau et assainissement en zone rurale, le Gouvernement prévoit d’élargirl’accès à l’eau potable et à l’assainissement, pour porter la couverture de 54 % à 58 % d’ici à juin 2006en respectant les plafonds indicatifs du CDMT. Dans cette optique, il a renforcé les capacités des districtsen créant des services d’eau régionaux et en les dotant d’agents qualifiés. L’ensemble des personnelsrégionaux du secteur de l’eau fait l’objet d’une revue dans le cadre de la restructuration en cours desadministrations locales, l’objectif étant l’intégration totale des agents des services des districts dans lesstructures régionales et dans la gestion de la masse salariale. Tous les districts devraient avoir terminé lerecrutement et la formation des cadres des services de l’eau d’ici à juin 2006. La DWD a été réorganiséepour soutenir le renforcement des capacités au niveau des districts et l’organisation de l’assistancetechnique aux services des districts grâce à la mise en place d’équipes d’assistance technique, qui sontpleinement opérationnelles.

119. Pour renforcer la viabilité des réseaux d’eau et d’assainissement, les autorités nationales ontdécidé de revoir les dispositions qui gouvernent l’exploitation et l’entretien des réseaux et finalisé lemanuel opérationnel des services d’eau des districts, ainsi que les directives relatives à la mise en oeuvre.Un soin particulier est apporté à la mise en place et au maintien de la chaîne de l’approvisionnement enpièces de rechange pour soutenir les efforts d’entretien des communautés. Cette stratégie est basée sur lerecours au secteur privé et le recouvrement total des coûts d’exploitation et d’entretien auprès descommunautés. Elle devrait permettre de porter à 80 % au moins la proportion des réseaux opérationnelsà tout moment dans le temps.

120. Dans le même temps, les autorités nationales, grâce à l’action concertée du MWLE, du MOESet du ministère de la Santé (MOH), ont réparti les responsabilités institutionnelles pour l’assainissement etdéfini une stratégie nationale de la promotion de l’hygiène, de l’assainissement et de la communication.Elles ont en outre introduit et fait un test préalable des modèles de sélection des sous-projets dans lesrégions. Elles ont par ailleurs pris des mesures pour assurer l’utilisation efficace des ressources et entreprisdes audits d’optimisation des ressources, et elles ont entrepris de traiter les problèmes signalés parl’étude, et des progrès sont notés dans les revues sectorielles conjointes du Gouvernement et des bailleursde fonds.

121. Une enquête sur la capacité du secteur privé (et des ONG en particulier) à financer laplanification et l’exécution des programmes du secteur de l’eau dans les districts a été entreprise, et lesrésultats ont été diffusés lors de la revue de 2004. Les conclusions et recommandations de ces étudesseront utilisées pour l’élaboration des stratégies de renforcement des capacités du secteur, la révision desdirectives applicables l’exécution des dons conditionnels et des procédures de suivi et d’évaluation dusecteur.

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LE GLOSSAIRE DE L’APPUI BUDGÉTAIRE

Approche programme/approche programmatique (SWAp)Sectorwide Approach (SWAp)

L’approche programme dans un secteur permet à un pays et à ses partenairesdu développement de soutenir la mise en place d’un programme nationalcohérent dans un secteur donné. Elle suppose : a) l’élaboration de politiques etde stratégies sectorielle sanctionnées par le pays concerné ; b) l’établissementd’un partenariat durable, sous la direction du pays concerné, entre lespartenaires du développement et les principales parties prenantes ; c) unprogramme commun et un cadre de dépenses (généralement un cadre dedépenses à moyen terme ou Budget programme) fondé sur des priorités et desstratégies convenues ; d) un plan de financement à long terme qui allie lesressources nationales et les ressources extérieures dans le contexte d’unprogramme ; et e) une évolution marquée vers l’adoption d’approchescommunes en matière de planification, de mise en œuvre, et de suivi etd’évaluation, qui prennent de plus en plus appui sur les systèmes et procéduresdu pays.Documentation :Tiré de WB Intranet : OPCS – Sector Wide Approach

Association internationale de développement (IDA)

Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD)

Cadre de dépenses à moyen terme (CDMT)Medium-Term Expenditure Framework (MTEF)

Le CDMT permet d’établir le lien entre la politique des pouvoirs publics, laplanification et la budgétisation à moyen terme (i.e. trois à cinq ans). Il comporteun cadre d’analyse pour estimer les dépenses futures sur la base des coûtsactuels et à moyen terme des politiques en vigueur, et il implique derecommencer l’exercice chaque année pour tenir compte des changements dansles choix d’orientation. Le CDMT est généralement établi par les autoritésnationales, et il peut être inclus dans le cadre d’une revue des dépensespubliques effectué par la Banque, mais il est rarement diffusé en tant quedocument autonome.Documentation :Tiré de WB Intranet : Public Expenditure – Medium-Term ExpenditureFramework Debate

Cadre de développement intégré (CDF)Comprehensive Development Framework (CDF)

Le CDF est la base même des nouveaux partenariats établis entre les paysdéveloppés et les pays en développement. Rendu opérationnel à travers le DSRP,le CDF établit les fondements des stratégies définies par les pays pour dynamiserdurablement leur croissance et renforcer la lutte contre la pauvreté afind’atteindre les ODM.Documentation :Adapté de www.worldbank.org : Projects – strategies – CDF

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Crédit à l’appui de la réduction de la pauvreté (CARP)Poverty Reduction Support Credit (PRSC)

Les CARP sont des prêts accordés par la Banque à l’appui des politiques dedéveloppement, dans le but d’aider les pays IDA à mettre en œuvre des DSRP Documentation :Tiré de WB Intranet :1. Africa Region Operational Guidelines et 2. OPCS – CARP

Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP)Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP)

Les DSRP décrivent les politiques et les programmes macroéconomiques,structurels et sociaux élaborés par un pays pour promouvoir la croissance etfaire reculer la pauvreté, et ils évaluent les besoins de financements extérieursqu’impliquent ces diverses opérations. Les DSRP sont préparés par les paysdans le cadre d’un processus participatif faisant intervenir la société civile et lespartenaires du développement, et notamment la Banque mondiale et le FMI Documentation :Tiré de WB Intranet : Poverty Reduction Strategies – Poverty ReductionSourcebook

Eau, assainissement et hygiène en milieu rural (EAHR)

Étude d’impact sur les conditions de vie et la pauvreté (PSIA)Poverty and Social Impact Analysis (PSIA)

La PSIA comporte une analyse des effets redistributifs des réformeséconomiques sur le bien-être des différents groupes concernés, et en particulierdes groupes défavorisés et vulnérables. Cette étude joue un rôle importantdans l’élaboration et la mise en oeuvre des stratégies de réduction de lapauvreté dans les pays en développement. Elle permet de promouvoir deschoix d’orientation basés sur des éléments concrets et favorise les débats surles possibilités de réforme.Documentation :Tiré de www.workldbank.org : Poverty and Social Impact Analysiswww.worldbank.org : Tools and Methods for PSIA

Études économiques et sectorielles (ESW)Economic and Sector Work (ESW)

Évaluation de la pauvreté (PA)Poverty Assessment (PA)

Les évaluations de la pauvreté sont effectuées périodiquement par la Banque.Elles ont pour objet d’évaluer l’ampleur et les causes de la pauvreté dans unpays donné et de proposer des stratégies pour en atténuer les effets. Cesévaluations fournissent généralement des éléments d’appréciation pour lesprocessus engagés par les pays afin d’élaborer des stratégies pour réduire lapauvreté, renforcer les capacités nationales et soutenir des actions concertéeset des partenariats. Les évaluations de la pauvreté sont également desdocuments de référence importants pour la définition des stratégiesd’assistance aux pays.

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Documentation :Tiré de WB Intranet : Poverty Analysis

Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (PRGF)Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF)

Fonds monétaire international (FMI)

Mémorandum économique sur un paysCountry Economic Memorandum (CEM)

Il s’agit d’un rapport détaillé sur l’évolution économique récente d’un pays, sesperspectives d’évolution et le programme d’action gouvernemental. Sesprincipaux objectifs sont : a) de donner au Conseil et à la direction de laBanque des informations sur les perspectives économiques, les problèmes quise posent et les politiques du pays emprunteur concerné ; b) de fournir deséléments d’appréciation pour permettre à la Banque de donner des conseilspour les CAS, les DSRP, les prêts à l’ajustement et les évaluations de la cote desolvabilité ; c) de servir de base au dialogue avec les autorités nationales surles principaux choix d’orientation du pays ; et d) de fournir des donnéesd’information de base et une analyse économique aux membres des groupesd’aide et d’autres bailleurs de fonds.Documentation :Tiré de WB Intranet : Core diagnostic Reports

Pays pauvres très endettés (PPTE)Highly Indebted Poor Countries (HIPC)

Politique opérationnelle et services aux pays (OPCS)Operations Policy and Country Services (OPCS)

Prêts à l’appui des politiques de développement (DPL)Development Policy Lending (DPL)

Les prêts DPL sont des financements à décaissement rapide en faveur deréformes, que la Banque octroie sous forme de prêts ou de dons pour aider unemprunteur à combler ses besoins de financement effectifs ou prévus dans cedomaine, tant au plan interne qu’externe. La Banque peut accorder des prêts àl’appui des politiques de développement à un pays membre ou à unesubdivision infranationale du pays membre. Les prêts DPL ont pour objet desoutenir des réformes de fonds et des réformes institutionnelles nécessaires afinde créer des conditions favorables pour promouvoir une croissance soutenueet équitable et d’instaurer un environnement porteur pour les prêts àl’investissement. Au cours des deux dernières décennies, ces prêts ontreprésenté en moyenne entre 20 et 25 % du volume global des prêts distribuéspar la Banque.Documentation : Tiré de WB Intranet : OPC – Development Policy Lending – OP/BP 8.60Development Policy Lending

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Prêts à l’investissementInvestment Lending (IL)

En dehors de l’utilisation classique qui en est faite pour financer les projetsd’infrastructure, les prêts à l’investissement sont des instruments efficaces pourle développement institutionnel et l’amélioration des compétences. Comme ilsimpliquent l’existence d’un lien entre le financement et des dépensesspécifiques, ils conviennent pour les pays ou les secteurs où une action durableet concertée est nécessaire pour atteindre les objectifs de développement grâceà un contact direct avec les cadres moyens, les techniciens et les agents deterrain. Les prêts à l’investissement sont à l’origine d’une grande partie descompétences techniques développées par la Banque en interne, enrichissantaussi les bases de connaissances transnationales et trans-sectorielles del’Institution. De par leur nature, ces prêts ont une optique de moyen à longterme sur certains objectifs de développement et impliquent un engagement detravailler avec des institutions de première ligne pendant une période de tempsqui s’étend sur plusieurs années Documentation :Tiré de WB Intranet : OPCS – Development Policy LendingOP 10.00 Investment Lending

Projets de développement communautaire Community-Driven Development (CDD)

Le terme CDD est utilisé pour décrire un processus de développement danslequel ce sont les communautés concernées qui prennent les décisionsimportantes concernant la planification des opérations et les investissements.

Rapport d’activité annuelAnnual Progress Report (APR)

Les rapports d’activité annuels sont utilisés pour suivre le déroulementdes DSRP et sont soumis par les emprunteurs aux Conseils du FMI etde la Banque mondiale. Ils sont aussi utilisés pour décrire le processus annuelde revue des résultats pour certaines opérations DPL.

Réduction de la pauvreté et gestion économique (PREM)Poverty Reduction and Economic Management (PREM)

Revue de la politique de développement (RPD)Development Policy Review (DPR)

La RPD est un document de politique stratégique établi à intervalles réguliers,qui dresse un tableau d’ensemble des principaux éléments du programmed’action élaboré par un pays pour s’engager dans la voie d’une croissancedurable et réduire la pauvreté. Elle présente une synthèse des conclusions desétudes diagnostiques de la Banque, des études économiques et sectorielles(ESW) propres au pays concerné qu’elle effectue, et de diverses autres analysesdisponibles. Par rapport au Mémorandum économique sur le pays, la RPD estdavantage axée sur les choix d’orientation des pays et moins descriptive.Documentation :Tiré de WB Intranet : Core diagnostic Reports

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Revue des dépenses publiques (RDP)Public Expenditure Review (PER)

La revue des dépenses publiques est une analyse macroéconomique desdépenses du secteur public, qui met l’accent sur l’efficience et l’efficacité del’allocation des ressources. Certaines RDP servent de cadre de référence pourles prêts-projets (et de plus en plus pour les prêts hors projet) afin d’assurer lacohérence entre ces opérations et les priorités sectorielles, ainsi qu’avecl’ensemble des politiques macroéconomiques.Documentation :Tiré de www.workldbank.org : Public expenditure

Services d’analyse et de conseil (AAA)Analytical and Advisory Services (AAA)

Stratégie de réduction de la pauvreté (PRS)Poverty Reduction Strategy (PRS)

Stratégie d’assistance au pays (CAS)Country Assistance Strategy (CAS)

La Banque mondiale définit une CAS pour tous les emprunteurs actifs. Le pointde départ d’une CAS est la vision qu’a un pays de son développement, tellequ’elle est définie dans le document de stratégie pour la réduction de lapauvreté (pour les pays IDA) ou d’autres processus organisés sous la directiondes pays concernés. Les CAS, qui reposent sur la culture des résultats, sontélaborées en consultation avec les autorités nationales, les organisations dela société civile, les partenaires du développement et d’autres partiesprenantes, et présentent un programme sélectif de l’appui du Groupe dela Banque mondiale.Documentation :Tiré de www.worldbank.org : Projects – strategies – Country AssistanceStrategies BP 2.11– Country Assistance Strategies

Suivi et évaluation (SE)

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SÉRIE DIRECTIVES OPÉRATIONNELLES POUR LES ÉQUIPES DU GROUPEDE LA BANQUE MONDIALE

1. Public and Private Sector Roles in Water Supply and Sanitation Services. Avril 2004

2. Eau potable et assainissement en milieu rural — Approche programme et appui budgétaire.Param Iyer, Barbara Evans, Jason Cardosi, et Norman Hicks (disponible en anglais:Rural Water Supply, Sanitation and Budget Support — Guidelines for Task Teams.) Septembre 2005

Banque mondiale1818 H Street, N.W.Washington, D.C. 20433États-Unis d’Amérique


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