COMICE AGRO PASTORAL EBOLOWA 2011

L’ACCES AUX DROITS SUR LA TERRE AU CAMEROUN :

OPPORTUNITES ET CONTRAINTES

COMMUNICATION PREPAREE ET PRESENTEE

Par

BENGONDO MENDOGO

Administrateur Civil Principal à la retraiteAncien Conservateur de la propriété foncière et domaniale

Ancien Directeur des DomainesAncien Conseiller Technique du Ministre des Domaines et des Affaires Foncières

25 années de pratique du Régime Foncier et DomanialEnseignant de Régime Foncier et Domanial (ENAM, POLYTECHNIQUE)

Maire de la Commune de MengangConsultant indépendant et promoteur du Cabinet « Patrimoine Immobilier Cameroun »

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SOMMAIRE

Introduction

I – LES PILIERS DE LA POLITIQUE FONCIERE ET DOMANIALE CAMEROUNAISE DE 1974.

A –Un ancrage historique et sociologique  

B – Un processus national d’émergence  

C – Un ancrage légal   :

1 – Un formalisme consécrateur et son triptyque de textes 

2 – Une classification spécifique des statuts juridiques des terrains du territoire national :

a - Ce qu’est le domaine privé 

b - Ce qu’est le domaine public 

c – Ce qu’est le domaine national 

D – Un ancrage institutionnel  

E – Un ancrage idéologique   :

1 - L’option de l’Etat Libéral 

2 - L’option selon laquelle l’Etat est le Gardien de toutes les terres du territoire national

3- L’option de l’Etat-Interventionniste 

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II – LA CONSISTANCE DES OPPORTUNITES D’ACCES AUX DROITS SUR LA TERRE ET LES MODALITES DE SECURISATION DE CES DROITS

A – Les procédures offertes et les titres de propriété ou de jouissance octroyés   :

1 – La concession 

2 – L’immatriculation directe 

3- Les procédures prévues au bénéfice de l’Etat et de ses démembrements :

1) L’expropriation pour cause d’utilité publique 2 ) L’incorporation 3 ) Le déclassement 4 ) L’affectation d’un terrain domanial au bénéfice d’un service

public 5 ) La cession d’un terrain domanial au bénéfice d’une personne morale de droit public 

6)- L’incorporation au domaine privé de l’Etat de toute propriété privée frappée de déchéance ou du droit de reprise7)- Le legs d’un terrain à l’Etat 

8 ) Le don d’un terrain à l’Etat  9 ) L’échange  10) L’acquisition d’un terrain par l’Etat suivant les règles de droit commun 

4 – Les procédures d’acquisition par les tiers des droits sur le domaine privé de l’Etat et sur celui de ses démembrements :

1) L’adjudication publique 2) La vente de gré à gré 3) Le bail 4) L’attribution en participation au capital d’une société 5) L’échange 

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5 – Les transactions immobilières privées 

6 – Le cas des personnes physiques ou morales de nationalité étrangère

7 – Les modes d’acquisition des démembrements du droit de propriété 

8– L’hypothèque 

B - Les modalités de publicité et de protection des droits sur la terre

1 – Aperçu sur le régime de publicité générale des actes de l’Administration publique 

2– La spécificité de la publicité des droits sur la terre 

3 – Les titres de propriété ou de jouissance éligibles à la publicité foncière 

4- Le titre foncier et ses attributs 

5– La protection des droits inscrits 

F – Le contentieux de l’immatriculation 

III – CONTRAINTES ET PERSPECTIVES

A – Contraintes liées à la sous information des acteurs et perspectives  

B – Contraintes inhérentes au système de gestion en place et perspectives  

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Introduction

Il est répandu dans l’opinion à tort ou à raison, que les problèmes de terrain au Cameroun sont compliqués, les procédures sont longues et coûteuses, l’information sur ce que prévoit la loi est difficile d’accès, il existe de nombreuses résistances à l’application du droit officiel, les jeunes tout comme les femmes rencontrent d’énormes difficultés pour accéder aux droits sur la terre, etc.

Vous comprendrez dès lors aisément que face à ces préoccupations dont la liste ci-dessus est loin d’être exhaustive, les attentes relativement au mandat qui nous est confié sont nombreuses et légitimes.

Pour donner suite à ces attentes, nous tenons d’abord à rassurer l’opinion nationale et internationale que depuis une quarantaine d’années bientôt, il existe au Cameroun une Politique Publique spécifique dont la mise en œuvre donne régulièrement de nombreuses réponses satisfaisantes à toutes les préoccupations ainsi exprimées.

Il reste certes vrai que beaucoup de critiques sont formulées et des propositions d’édiction de nouvelles règles sont enregistrées.

Ce qui est tout à fait positif et c’est également ce que nous attendons des échanges que nous entretiendrons à la suite de notre communication.

Toutefois, il nous semble utile de bien comprendre les tenants et aboutissants du régime juridique en vigueur afin d’avancer en meilleure connaissance de cause vers les changements souhaités.

Notre présente contribution se veut donc essentiellement pragmatique tant nous sommes conscient de ce que tous les agents économiques ont besoin d’accéder rapidement, en toute fiabilité et sécurité juridique aux droits sur la terre pour développer sereinement leurs activités.

Nous pensons particulièrement :- aux jeunes ou aux femmes qui nourrissent l’ambition d’installer

leur projet, par exemple dans le secteur agro-pastoral qui est à

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l’honneur à l’occasion du présent Comice et qui ont besoin d’une parcelle de terrain sécurisée,

- aux ménages camerounais ou étrangers qui ont la même ambition ou qui désirent sécuriser les mises en valeur qu’ils ont déjà réalisées,

- aux fonctionnaires et autres travailleurs relevant du Code du travail admis à faire valoir leurs droits à la retraite ou en voie d’y être admis et qui veulent se reconvertir dans l’agro-pastoral en s’installant sur une parcelle de terrain ;

- aux entreprises privées camerounaises ou étrangères qui veulent déployer un projet agricole sur de grandes superficies sécurisées tant au plan physique qu’au plan juridique,

- aux bailleurs de fonds, plus précisément au système bancaire qui veut être rassuré sur la fiabilité des garanties hypothécaires assises sur le foncier,

- aux Communes qui se préoccupent de créer leur patrimoine foncier pour conduire les projets agréés par leur Conseil Municipal,

- aux entreprises d’Etat soucieuses de sécuriser leur patrimoine foncier d’affectation,

- aux missions diplomatiques ou consulaires désirant construire leurs bureaux et résidence,- aux départements ministériels voulant acquérir un terrain pour y installer un projet d’intérêt général.

Nous voulons de nouveau rassurer tous ces demandeurs de terrain que la Politique Publique en vigueur au Cameroun leur offre de nombreuses opportunités réelles d’accéder aux droits sécurisés sur les parcelles de terrain qu’ils convoitent.

Nous retiendrons que ces droits sont les prérogatives que la loi en vigueur offre à chaque demandeur, qu’il soit une personne physique ou morale de nationalité camerounaise ou étrangère.

Pour des besoins de compréhension complète de cette offre d’opportunités, de droits ou de prérogatives, notre exposé va s’articuler autour de trois grands moments.

Dans un premier temps, nous présenterons les piliers de cette Politique Publique au quintuple plan de son ancrage historique, sociologique, légal, institutionnel et idéologique.

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Dans un second temps, nous nous intéresserons à la consistance proprement dite de ces opportunités ainsi qu’aux modalités de sécurisation des droits sur la terre au Cameroun.

Nous aborderons enfin les contraintes que connaît le système de gestion des terrains au Cameroun tant en interne que dans son environnement, tout en ouvrant sur les perspectives d’amélioration qui se dessinent.

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I – LES PILIERS DE LA POLITIQUE FONCIERE ET DOMANIALE CAMEROUNAISE DE 1974.

Nous en distinguerons 5 à savoir :- un ancrage historique et sociologique, - un processus national d’émergence, - un ancrage légal, - un ancrage institutionnel, - un ancrage idéologique.

A –Un ancrage historique et sociologique   :

La Politique Publique en vigueur au Cameroun est tributaire des influences d’un quadriple héritage :

1- l’influence de l’héritage germanique,2 - l’influence de l’héritage britannique,3 - l’influence de l’héritage français4 - l’influence des coutumes camerounaises.

B – Un processus national d’émergence :

Déclenché par l’unification politique du pays le 20 mai 1972, ce processus a eu pour finalité d’uniformiser les législations des anciens Etats fédérés et fédéral, tout en intégrant les exigences de développement économique et social de la Nation camerounaise, sans pour autant frustrer les attentes des différentes coutumes camerounaises.

C – Un ancrage légal   :

1 – Un formalisme consécrateur et son triptyque de textes :

- l’ordonnance n° 74/1 du 6 juillet 1974 fixant le Régime Foncier,- l’ordonnance n°74/2 du 6 juillet 1974 fixant le Régime Domanial,- l’ordonnance n°74/3 du 6 juillet 1974 fixant le régime de

l’expropriation pour cause d’utilité publique et les modalités

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d’indemnisation ; ce texte a été remplacé plus tard par la loi n°85/09 du 4 juillet 1985.

2 – Une classification spécifique des statuts juridiques des terrains du territoire national :

a - Ce qu’est le domaine privé :

Deux composantes :

- les terrains objet d’un titre foncier ;

- les terrains objet d’un titre de propriété ayant vocation à être transformé en titre foncier.

1) les titres de propriété des législations antérieures à 1974 :

a) les titres de propriété assujettis à un délai de transformation : livrets fonciers, « certificates of occupancy », jugements constitutifs, translatifs ou extinctifs de droits réels immobiliers,

b) les titres de propriété non assujettis à un délai de transformation : « freehold lands », terrains inscrits au « Grundbuch », terrains acquis sous le régime de la transcription, concessions domaniales définitives.

2) Les titres de propriété institués par l’ordre juridique nouveau depuis 1974 :

a) l’acte notarié

b) l’arrêté d’attribution d’un terrain domanial ou communal par adjudication ou vente de gré à gré ;

c) le décret d’expropriation d’un terrain immatriculé ;

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d) le décret d’incorporation d’une dépendance du domaine national au domaine privé de l’Etat ;

e) le décret de déclassement d’une dépendance du domaine public au domaine privé de l’Etat ;

f) le décret de cession d’un terrain domanial aux personnes morales de droit public ;

g) le décret d’acceptation d’un don, legs ou échange ;

h) le décret d’attribution d’un terrain domanial en participation au capital d’une société ;

i) le décret d’incorporation au domaine privé de l’Etat d’une propriété privée frappée de déchéance.

b - Ce qu’est le domaine public :

Deux groupes de terrains destinés à l’usage direct du public ou aux services publics et répondant aux exigences d’inaliénabilité, d’insaisissabilité, d’imprescriptibilité, et d’insusceptibilité d’appropriation privée : le domaine public naturel et le domaine public artificiel.

1) Le domaine public naturel :

Trois composantes :

a- le domaine public maritime :rivages de la mer et emprise de 50 m à partir de la limite des

plus hautes marées, rives des embouchures des cours d’eau subissant l’influence de la mer et emprise de 25 m à partir de la limite des plus hautes marées, sol et sous-sol de la mer territoriale

b- le domaine public fluvial :

cours d’eau, lacs, lagunes, étangs naturels, marécages

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c - les domaines publics terrestre et aérien ;

- le sous-sol - l’espace atmosphérique situé au-dessus du territoire et de la

mer territoriale

2) Le domaine public artificiel :

routes, chemins de fer, ports commerciaux et militaires, lignes téléphoniques, télégraphiques, de transport d’énergie, conduites d’eau, alluvions déposées en amont ou en aval d’un ouvrage public, concessions des chefferies traditionnelles là ou la coutume prévoit que c’est un bien indivis de la collectivité.

c – Ce qu’est le domaine national :

1 - la première catégorie : Terrains occupés ou exploités par des Camerounais avant le 5 août 1974

2 - la deuxième catégorie : Les terrains non occupés ni exploités au 5 août 1974

3 – le cas des terrains des titulaires de titres de propriété anciens ayant été déchus de leurs droits du fait de leur non transformation en titre foncier dans les délais fixés, terrains retombant au domaine national de première ou de deuxième catégorie selon qu’ils supportent une mise en valeur ou non..

D – Un ancrage institutionnel   :

La gestion des terrains du territoire national a été confiée à une organisation publique pyramidale avec :

+ un sommet stratégique constitué de :a. l’Assemblée Nationale qui vote les lois,

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b. le Président de la République, le Premier Ministre et le Ministre des Domaines et des Affaires Foncières qui appliquent ces lois au quotidien,

c. le système judiciaire qui contrôle la légalité des actes administratifs et protège la propriété foncière ;

+ un élément médian constitué par les directions techniques du MINDAF,

+ une base opérationnelle constituée par les services déconcentrés du MINDAF situés aux niveaux régional et départemental, + des organismes sous tutelles : MAETUR, Crédit Foncier du Cameroun, SIC.

E – Un ancrage idéologique   :

Les grandes options de la Politique Foncière et Domaniale :

1 - L’option de l’Etat Libéral :Le Législateur a renoncé à nationaliser toutes les terres en

offrant à tous les agents économiques demandeurs, la possibilité légale d’obtenir un terrain en propriété et dès lors, le droit et la garantie d’en jouir en toute sécurité juridique.

2 - L’option selon laquelle l’Etat est le Gardien de toutes les terres du territoire national : il ne devient propriétaire qu’en engageant lui-même les procédures légales. 

3- L’option de l’Etat-Interventionniste :

Le Législateur a réservé à l’Etat le droit exclusif d’intervenir dans la gestion des terrains du Cameroun afin :

- d’en assurer un usage rationnel,- de promouvoir le développement économique de la Nation,- de tenir compte des impératifs de défense nationale.

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II – LA CONSISTANCE DES OPPORTUNITES D’ACCES AUX DROITS SUR LA TERRE ET LES MODALITES DE SECURISATION DE CES DROITS

Ces opportunités se déclinent en procédures multiples offertes à tous les demandeurs de terrains, à l’aboutissement desquelles un titre de propriété ou de jouissance est octroyé au demandeur.

Il existe plus d’une vingtaine de procédures assortie chacune d’un de titre de propriété ou de jouissance.

Les droits portés par ces titres de propriété ou de jouissance doivent ensuite être assujettis à une publicité spécifique pour être opposables aux tiers et pour bénéficier de la protection prévue par la loi.

A – Les procédures offertes et les titres de propriété ou de jouissance octroyés   :

1 – La concession :

C’est le principe de gestion des terrains du domaine national.La procédure y relative permet à l’Etat d’encourager chaque promoteur d’un projet qui s’inscrit dans les options de développement économiques et sociales de la Nation, à conduire son projet sur une dépendance du domaine national libre de toute occupation.

Une période de 5 ans est fixée au concessionnaire provisoire pour réaliser son projet.

En cas de respect du cahier de charges, la concession provisoire est transformée en concession définitive pour les Camerounais, et en bail emphytéotique pour les étrangers.

Titre de propriété :- l’arrêté de concession provisoire transformable en titre foncier

sur demande spécifique d’un organisme bancaire avec inscription concomitante d’une clause résolutoire en faveur de l’Etat et d’une hypothèque au bénéfice de l’organisme de financement ;

- l’arrêté de concession définitive pour les camerounais après constat de mise en valeur selon les clauses du cahier de charge

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Titre de jouissance :Le bail emphytéotique pour les personnes de nationalité

étrangère

2 – L’immatriculation directe :

C’est la procédure par laquelle l’Etat attribue directement un titre foncier en donnant suite à la demande de constatation publique et contradictoire des mises en valeur réalisées paisiblement par tout Camerounais ou toute collectivité coutumière avant l’entrée en vigueur de la Réforme de 1974.

Titre de propriété :

1) Pour les procédures non litigieuses : le visa du dossier suivi de la publication de l’avis de clôture de bornage au BRAFD(Bulletin Régional des Avis Fonciers et Domaniaux) et le respect du délai de 30 jours.

2) Pour les procédures litigieuses :La décision administrative ou juridictionnelle devenue définitive.

3- Les procédures prévues au bénéfice de l’Etat et de ses démembrements :

1) – L’expropriation pour cause d’utilité publique :Titre de propriété : le décret d’expropriation ou de classement

2) – L’incorporation : Titre de propriété :Le décret d’incorporation

3) – Le déclassement :Titre de propriété :Le décret de déclassement

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4) – L’affectation d’un terrain domanial au bénéfice d’un service public :Titre de jouissance :Le décret d’affectation

5) – La cession d’un terrain domanial au bénéfice d’une personne morale de droit public :

Titre de propriété :Le décret de cession

6) – L’incorporation au domaine privé de l’Etat de toute propriété privée frappée de déchéance :

Titre de propriété :Le décret d’incorporation

7) – Le legs d’un terrain à l’Etat :Titre de propriété :Le décret d’acceptation de l’acte notarié portant legs

8 ) – Le don d’un terrain à l’Etat :Titre de propriété :Le décret d’acceptation de l’acte notarié portant donation

9) – L’échange :Titre de propriété :Le décret d’acceptation de l’acte notarié consacrant l’échange

10) – L’acquisition d’un terrain par l’Etat suivant les règles de droit commun :Titre de propriété :Le décret d’approbation de l’acte notarié consacrant la transaction

4 – Les procédures d’acquisition par les tiers des droits sur le domaine privé de l’Etat et sur celui de ses démembrements :

1) – L’adjudication publique :Titre de propriété :L’arrêté d’homologation du procès-verbal d’adjudication

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2 ) – La vente de gré à gré :Titre de propriété :L’arrêté d’approbation de la vente de gré à gré

3) – Le bail :Titre de jouissance :Le décret autorisant la conclusion du bail

4) – L’attribution en participation au capital d’une société :Titre de propriété :Le décret d’attribution de la parcelle domaniale

5) – L’échange :Titre de propriété :Le décret d’acceptation de l’acte notarié consacrant l’échange

5 – Les transactions immobilières privées :

Ventes, cessions ou échange d’immeubles immatriculés.Titre de propriété :L’acte notarié consacrant la vente, la cession ou l’échange.

6 – Le cas des personnes physiques ou morales de nationalité étrangère :

L’Etat du Cameroun favorise l’acquisition des terrains en propriété ou en jouissance, sauf dans les zones frontalières.Titre de propriété :L’acte notarié visé par le Gouvernement consacrant la transaction

7 – Les modes d’acquisition des démembrements du droit de propriété :

1- le droit d’usage et d’habitation, l’emphytéose et le droit de superficie sont acquis par acte notarié :Titre de propriété :L’acte notarié constitutif du droit concerné

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2- la servitude de passage et le droit d’usufruit sont acquis par décision de justice.Titre de propriété :La décision de justice devenue définitive octroyant la servitude ou le droit d’usufruit.

8– L’hypothèque :

Pour garantir le paiement par son débiteur de la créance à lui accordée, ledit créancier conclut une convention d’hypothèque notariée avec son débiteur, ce dernier offrant comme garantie hypothécaire soit son titre foncier ou soit son contrat de bail couvrant une parcelle de terrain.

Titre octroyé :L’acte notarié de la convention d’hypothèque.

B - Les modalités de publicité et de protection des droits sur la terre

1 – Aperçu sur le régime de publicité générale des actes de l’Administration publique :

- les lois sont promulguées par le Président de la République et publiées au Journal Officiel de la République,

- les actes réglementaires à portée générale sont publiés au Journal Officiel

- les actes réglementaires à portée individuelle sont notifiés aux concernés

- l’affichage, l’annonce publique, l’insertion dans la presse sont les modes de publication des autres actes des administrations publiques comme le prévoit l’ordonnance n°72/11 du 26 août 1972 relative à la publication des lois, ordonnances, décrets et actes réglementaires.

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2– La spécificité de la publicité des droits sur la terre :

Tout droit de propriété ou de jouissance sur une parcelle de terrain du territoire national n’est opposable aux tiers et ne commence à produire les effets juridiques que lui confère la loi, qu’à partir de sa publication dans le livre foncier tenu dans chaque département (circonscription administrative) par le Conservateur de la propriété foncière.

3 – Les titres de propriété ou de jouissance éligibles à la publicité foncière :

Tous ceux qui sont délivrés aux demandeurs à l’achèvement des procédures réglementaires qu’ils ont engagées (cf. point II ci-dessus).

4- Le titre foncier et ses attributs :

Le titre foncier est la certification officielle de la propriété immobilière

Il est réputé inattaquable, intangible, définitif

5– La protection des droits inscrits :

La loi n° 80/22 porte répression des atteintes à la propriété foncière et domaniale : elle sanctionne de déguerpissement, de peines d’amende et de peines privatives de liberté tout occupant irrégulier de la propriété privée du titulaire sans l’autorisation de ce dernier

6 – Le contentieux de l’immatriculation :

Une procédure d’obtention de titre foncier peur créer des préjudices ou la perte illégitime des droits : la personne lésée dispose de voies de recours légales, la charge de la preuve des griefs lui incombant :

1 – pour les titres fonciers résultant de transactions immobilières privées :

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- recours préalable devant le Juge Judiciaire en annulation de l’acte notarié constitutif du droit contesté,- au vu de la décision de justice devenue définitive, saisine du Ministre chargé des Affaires Foncières en retrait du titre foncier irrégulièrement délivré.

2 – Pour les titres fonciers résultant des autres procédures :Recours gracieux préalable auprès du MINDAF en contestation

du titre de propriété ayant créé le droit litigieux, Recours contentieux devant le Juge Administratif pour

appréciation de la légalité de l’acte du MINDAF portant rejet du recours gracieux préalable,

Saisine du MINDAF de la décision juridictionnelle définitive d’annulation du titre de propriété pour retrait du titre foncier

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III – CONTRAINTES ET PERSPECTIVES

A – Contraintes liées à la sous information des acteurs et perspectives :

Des recueils de textes existent, mais leur judicieuse exploitation n’est pas aisée pour les usagers à la recherche des solutions à leurs problèmes.

D’où la nécessité de consulter l’expertise publique ou privée et d’organiser des initiatives d’accès à l’information pertinente par les filières de production demanderesses.

B – Contraintes inhérentes au système de gestion en place et perspectives :

Le système public de gestion mis en place souffre de « sous administration » :

- ressource humaine non préparée et aux origines professionnelles variées,

- inexistence d’un corps de fonctionnaires professionnels spécifiquement préparés pour gérer les délicats secteurs des domaines et des affaires foncières et effectifs insuffisants,

- corps des fonctionnaires du cadastre vieillissant et en sous effectif

- outil technique cadastral obsolète et générateur de bornages multiples des mêmes parcelles.

L’espoir de correction de ces insuffisances se dessine avec la mise en place récente d’un programme de modernisation des domaines et du cadastre sur financement de la Banque Africaine de Développement.

Il reste à espérer que la mise en œuvre de ce programme intègre les contraintes spécifiques à chacun des sous-systèmes, et contribue à aider le système de gestion des terrains du territoire national à s’inscrire de manière holistique dans la modernité, afin de produire dans les délais souhaités les réponses pertinentes attendues par tous les demandeurs d’accès aux droits sur la terre.

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