Comment passer de la gestion des finances publiques axée sur les moyens à la gestion budgétaire

axée sur la performance? : cas de Madagascar

Dr RAZAFINDRAVONONA Jean AfCoP, Nairobi du 23 au 25 Mai

2011

Contexte

La mondialisation, l’évolution démographique, la place de la nouvelle technologie de l’information…

L’uniformisation des conditionnalités des aides au développement

La démocratisation qui a le souci de la qualité des services publics

…Ère de la nouvelle gestion publiquePassage progressif de la gestion des finances

publiques axée sur les moyens à la gestion budgétaire axée sur la performance à partir de 2005

Situation avant 2005: Budget des moyens

1. Allocation budgétaire globale2. Priorité à la programmation des inputs 3. Indicateur de performance: taux de

consommation de crédit et pas des indicateurs sectoriels

4. Acteur budgétaire unique, limité et exprimant les besoins

5. Inconvénient: manque visibilité sur les objectifs de l’exécution budgétaire

6. Le budget a presque une structure purement comptable

7. Une volonté politique de changement avec la conditionnalité des bailleurs (DSRP et IPPTE)

Processus à partir 2005: Budget-Programme

L’adoption de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) en 2004 et application à partir 2005

Primauté de la performance dans le pilotage de la politique publique

Application de l’esprit de budget de programme et d’un Cadre des Dépenses à Moyen terme (CDMT)

Mise en place d’un Système Intégré de la Gestion des Finances Publiques

Mise en place d’un système et d’outils de suivi évaluation pour la conduite des réformes

Formation aux acteurs de la chaîne de la dépense

Volonté politiqueLes grands principes de la LOLF 2004:• Gestion basée sur la performance (obligation de

résultats)• Diversification et responsabilisation des acteurs

(Coordonnateur des Programmes (CdP), Responsables des Programmes (RdP), Ordonnateurs, Gestionnaires d’Activité, Personne Responsable des Marchés Publics,….)

• Renforcement du contrôle, notamment du Parlement

• Culture de redevabilité• Liaison entre le budget et les indicateurs de

performances

Culture de performance

Stratégies pluriannuelles de mise en œuvre des politiques publiques (du DSRP passant au MAP) ou planification

Réforme administrative (décentralisation et déconcentration, proximité) et la pratique de la méritocratie

Définition des indicateurs (de résultat, d’effet et d’impact)

Recherche d’une meilleure qualité de service (par rapport à l’usager), d’une efficience dans la gestion (par rapport à l’argent du contribuable), de l’efficacité socio-économique (par rapport au droit du citoyen), de la conformité aux procédures et de l’effectivité des services faits.

Mise en œuvre du budget programme

Un travail de long haleine et en perpétuelle évolution. Pour, le cas malgache depuis 2004, pour le cas de la France 5 ans de préparation.

Mise en place des acteurs : CdP, RdP, Ordonnateur, Gestionnaire d’activité,… souplesse de la gestion budgétaire et la responsabilisation

Priorisation des allocations des ressources suivant la stratégie de pilotage des politiques publiques

Analyse comparative « coût–efficacité », « coût- avantage économique et sociale) en matière d’investissement public

Le Cadre budgétaire

Nouvelle structure budgétaire : vers une logique de Performance Des missions (50) Des programmes (132) Des OBJECTIFS (295) ET INDICATEURS

D’OBJECTIFS(688) Un découpage par catégorie de dépense(7)

Deux documents de la Loi de Finances Un document de performance Un document budgétaire

Des MISSIONS

Une cinquantaine de missions dessinent les grands domaines des politiques de l’État.Le budget est voté par le Parlement au niveau de chaque mission, ce qui permet de mettre l’accent sur les finalités des politiques publiques poursuivies. La mission, unité de vote des crédits, regroupe des programmes, relevant le cas échéant de ministères distincts. Elle ne peut être créée que par une Loi de Finances.

MISSIONS

MISSIONS

Programme1

Programme 2 Programme3 MISSSION - Unité de vote - Mise en cohérence de stratégie

PROGRAMME

-Spécialité de crédits -caractérisés par des objectifs assortis d’indicateurs

Des PROGRAMMES

Environ (132)programmes délimitent des responsabilités de mise en œuvre des politiques.Chaque programme correspond à un ensemble cohérent d’activités confiés à un responsable, désigné par chaque ministre concerné, appelé "responsable de programme".Le responsable reçoit une enveloppe de crédits globale lui permettant de choisir les moyens les mieux adaptés à la réalisation des objectifs qui lui sont fixés. Les "programmes", unités de spécialité des crédits, constituent des enveloppes limitatives de crédits.

Analyse comparative des structures budgétaires

Architecture du Budget de Moyens avant 2005 Architecture du Budget Programme après 2004Un seul document : le budget où les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) ne ont pas bien identifiés

Un seul document de budget aussi mais liant en même temps le crédit et les critères de performances. Les indicateurs des OMD ont été pris en compte

Crédit→ 3.1.1.2. Budget global de la Direction Générale chargée de la transformation de l’éducation : 350 456 230 FMG                                                              

Mission → 3. Transformation de l’éducation 350 456  230 FMGProgramme → 3. 1. Enseignement fondamental 123 675 600 FMG Objectifs → 3. 1. 1. Assurer l’universalité d’un enseignement primaire de qualité de 7 ans Indicateurs → 3.1.1.1. Taux d’achèvements dans le primaire 75 432 190 FMG  Programme : un sous objectif avec un responsable Relève d’un même ministère

Regroupe les crédits par actions Objectifs précis Résultats attendus… … faisant l’objet d’une évaluation.

Alignement de la Structure Programmatique et de la Structure Administrative

STRUCTURE ADMINISTRATIVE

STRUCTURE PROGRAMMATIQU

E

MISSION SECRETAIRE GENERAL

CORDONNATEUR DE PROGRAMME

PROGRAMME DIRECTION GENERALE

RESPONSABLE DE PROGRAMME

CARTOGRAPHIE DES PROGRAMMES (Document de Performance)

PROGRAMME OBJECTIF INDICATEUR D’OBECTIF

ACTIVITES PRINCIPALES

Rôle accru du Parlement

Dans l'examen du projet de Loi de Finances• L'appréciation du budget en fonction des politiques

publiques définies par le Gouvernement (PGE, document de stratégies, ...),

• Le vote au niveau des missions (art 48),• La faculté de modifier la répartition des crédit entre

programmes (art 49).

Dans le contrôle de l'action de l’exécutif (art. 57)• Une culture de « rendre compte » accrue (projets et

rapports annuels de performance),• Des instruments pour évaluer les résultats (indicateurs).

Système de suivi-évaluation

Automatisation des procédures budgétairesMise en place des textes règlementaires

facilitant la transparence, la traçabilité et le contrôle

Mise en place d’outils de suivi -évaluation intégrant tous les intervenants dans l’Administration à l’instar du SNISE

Plate forme d’échange permettant un dialogue de gestion

Transparence et réédition des comptes

Limites de la gestion basée sur la performance

Le document n’est pas facile à comprendre et à suivreL’imbrication d’un indicateur à un montant de crédit

donné donne l’impression par exemple qu’avec un crédit ou un budget d’un montant de 75 432 190 FMG on peut atteindre facilement un taux d’achèvements donné dans l’enseignement primaire,  c’est qui est un peu irréaliste

Il est difficile d’implémenter un système de suivi régulier. Il sied de mentionner que la Direction Générale du Budget via la Direction de l’Exécution et du Synthèse Budgétaire effectue avec les Institutions et Ministères un suivi trimestriel de l’exécution du budget.

Difficulté dans le choix d’indicateurs et des valeurs ciblesLa relation entre le Gouvernement et le Parlement n’était

si fluide qu’on le pensait.

Assouplissement et prochaines étapes 

2005 à 2007 (Tous les niveaux sont budgétisés)

2008 à 2010 (Les 2 niveaux uniquement sont budgétisés et les indicateurs sont décrits dans un document de performance)

1. Mission2. Programme3. Objectif4. Activité5. Indicateurs

1. Mission2. Programme

Deux documents et non un unique: 1 document de crédit1 document de performance