DOCUMENT DE TRAVAIL 2003-035 - Canada – La … · D’ailleurs, les innombrables recherches...

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Publié par : Published by : Publicación de la : Faculté des sciences de l’administration Université Laval Québec (Québec) Canada G1K 7P4 Tél. Ph. Tel. : (418) 656-3644 Fax : (418) 656-7047 Édition électronique : Electronic publishing : Edición electrónica : Aline Guimont Vice-décanat - Recherche et partenariats Faculté des sciences de l’administration Disponible sur Internet : Available on Internet Disponible por Internet : http ://www.fsa.ulaval.ca/rd [email protected] DOCUMENT DE TRAVAIL 2003-035 RATIONALITÉ POLITIQUE ET MANAGEMENT DE LA COMPLEXITÉ : ESSAI D’UN MODÈLE EXPLICATIF DE L’INEFFICIENCE DES ENTREPRISES PUBLIQUES Hachimi Sanni Yaya, M.Sc. Version originale : Original manuscript : Version original : ISBN 2-89524-185-6 Série électronique mise à jour : On-line publication updated : Seria electrónica, puesta al dia 12-2003

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Faculté des sciences de l’administration Université Laval Québec (Québec) Canada G1K 7P4 Tél. Ph. Tel. : (418) 656-3644 Fax : (418) 656-7047

Édition électronique : Electronic publishing : Edición electrónica :

Aline Guimont Vice-décanat - Recherche et partenariats Faculté des sciences de l’administration

Disponible sur Internet : Available on Internet Disponible por Internet :

http ://www.fsa.ulaval.ca/rd [email protected]

DOCUMENT DE TRAVAIL 2003-035

RATIONALITÉ POLITIQUE ET MANAGEMENT DE LA COMPLEXITÉ : ESSAI D’UN MODÈLE EXPLICATIF DE L’INEFFICIENCE DES ENTREPRISES PUBLIQUES Hachimi Sanni Yaya, M.Sc.

Version originale : Original manuscript : Version original :

ISBN – 2-89524-185-6

Série électronique mise à jour : On-line publication updated : Seria electrónica, puesta al dia

12-2003

RATIONALITE POLITIQUE ET MANAGEMENT DE LA COMPLEXITE : ESSAI D’UN MODELE EXPLICATIF DE L’INEFFICIENCE DES

ENTREPRISES PUBLIQUES

Hachimi Sanni Yaya1, M.Sc. Département de Management

Faculté des sciences de l’administration Université Laval Québec, Canada

G1K 7P4 [email protected]

1 L’auteur est chargé de cours au département de management de la Faculté des sciences de l’administration de l’Université Laval et à l’École nationale d’administration publique (ENAP). Il complète actuellement un Ph.D. au programme conjoint de doctorat en administration de Montréal (CONCORDIA, HEC, MCGILL, UQÀM).

2

RÉSUMÉ

En cette période caractérisée par l’ambiguïté et la rupture dans le champ de l’administration publique, la crise de la légitimité de l’entreprise publique, celle de son rôle et de son fonctionnement marqué par le laxisme, l’incompétence, l’improvisation et une gestion déficiente ont consacré l’apparition d’un nouveau management public qui réaffirme dorénavant l’urgence et la nécessité d’introduire dans la sphère publique, certains modes de gestion et certaines valeurs qui prédominent dans la firme privée. Le besoin de compenser l’inefficience et le déficit managérial caractérisant les entreprises publiques s’est accru et renforcé depuis le traité de Maastricht, et leur survie passe par une modernisation des entreprises publiques, modernisation caractérisée essentiellement par une approche de gestion plus rigoureuse au détriment d’une approche juridique et bureaucratique, une volonté d’axer la gestion sur les résultats et l’introduction de critères de performance, un souci de transparence et de renforcement du contrôle démocratique, et la diffusion d’une saine culture managériale plus horizontale. Cet article examine le contexte dans lequel s’exerce le management dans les organisations publiques et formule un modèle explicatif sur les causes de leur inefficience. Il postule également que l’ambiguïté qui caractérise la gestion dans la sphère publique, requiert pour le moins de la part du gestionnaire, une gestion complexe, qui ne se doit pas d’être seulement une fonction isolable. La gestion des organisations complexes, tout comme celle des entreprises publiques, nécessite en effet comme dans toute démarche managériale, cette intelligence de l’action, cette capacité d’adaptation et d’anticipation et cette plasticité qui devraient permettre au manager, d’échapper aux automatismes innés, aux acquis stériles et aux réponses préprogrammées. Enfin, nous alléguons que l’avenir appartient aux entreprises publiques qui savent assumer et gérer la complexité, accepter et piloter judicieusement les changements radicaux, et capables d’inspirer la doctrine d’un nouveau management public répondant à des stratégies plus souples, des structures plus évolutives, des circuits de décisions moins rigides, des procédures moins formalisées, en un mot, aux entreprises capables d’adopter des attitudes plus dynamiques et plus évolutives.

Mots clés : organisations publiques, gestion publique, public choice, complexité, inefficience, performance.

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INTRODUCTION

Depuis l’époque schumpetérienne et l’apparition de l’idéologie néo-libérale avec sa vision

stratégique, son flux permanent de projets porteurs d’avenirs, son exploitation rapide sur les

marchés les plus larges et sa redéfinition du rôle de l’État, les entreprises publiques

connaissent aujourd’hui partout à l’échelle du globe, des phénomènes de remise en question

de leur rôle, de leurs mandats et de leurs champs d’intervention.

En outre, les énormes déficits et l’endettement chronique des États, les impératifs de la

nouvelle économie, les mutations technologiques, la montée croissante de l’incertitude, la

gestion de l’innovation et l’instabilité accrue des marchés, l’intensification et

l’internationalisation de la concurrence sont autant de bouleversements qui obligent les

organisations publiques à se transformer, en vue d’assurer non seulement leur survie, mais

aussi et surtout leur croissance.

D’ailleurs, les innombrables recherches entreprises au cours des dernières décennies sur la

contingence structurelle (Woodward, 1958 ; Burns & Stalker, 1961 ; Chandler, 1962 ; Push &

al., 1963 ; Blau, 1967 ; Perrow, 1969 ) ont suffisamment mis en relief l’importance pour les

organisations, d’adopter des structures qui leur permettent de passer de l’inadaptation (misfit)

ayant comme conséquences de mauvaises performance, à l’adaptation (fit), garant de pérennité

et seul gage d’une efficacité organisationnelle soutenue (Milano, 2002).

Dès lors, les organisations publiques semblent depuis peu, entrées dans une sorte de

mythologie moderne, et font aujourd’hui l’objet de toutes les théories, recherches, travaux et

représentations qui voudraient leur amélioration instantanée, efficiente, sans raccommodage et

sans friction : on parle beaucoup d’horizontalité dans l’administration publique, de

réingénierie des processus, de gestion par résultats et par objectifs, de New Public

Management, de veille stratégique, de gestion de la qualité totale, bref d’autant de concepts

qui traduisent en réalité tous, la même préoccupation : aider les organisations publiques à

performer.

4

En fait, les entreprises publiques ne doivent plus seulement se borner à offrir des produits et

des services, mais se trouvent contraintes à s’engager dans une forme de course que Penrose

(1959) a appelé la « concurrence de la créativité »2, une concurrence qui les obligerait à

performer et à être plus compétitives afin de générer des gains de productivité et des revenus

considérés comme une plus-value à l’économie.

Et pourtant, jusqu’à une époque encore récente, la problématique de la performance est

demeurée marginale dans la pensée sur l’administration publique ; elle n’était perçue que sous

l’angle de la firme privée, qui elle, poursuivait un seul but : la maximisation du profit des

actionnaires. Intrinsèquement, les entreprises publiques tirent leur origine dans la nécessité

pour l’État d’intervenir dans le jeu économique, une intervention qui passe par la

nationalisation des monopoles lorsque cela s’avérait nécessaire, et la gestion des biens publics

(Mougeot, 1989 ; Keynes, 1972).

En fait, l’entreprise publique était strictement perçue comme un outil dont dispose l’État pour

pallier aux insuffisances du marché, et la rentabilité de l’entreprise publique ne se mesurait

pas en termes financiers, mais à l’ensemble des avantages qu’elle procure à la collectivité. Par

conséquent, la raison d’être de l’entreprise publique ne relève pas du calcul, mais plutôt de la

conception que l’État se faisait du bénéfice public (Plane, 1996 ; Jones, 1991 ; Bernard, 1985,

Heald, 1989). D’ailleurs selon Massenet (1975), « […] l’organisation publique ne saurait

trouver sa finalité unique dans la rentabilité de ses opérations. Elle est soumise à des

régulations pluridimensionnelles, et obéit à des systèmes de valeur et de mesure hétérogène

»3.

Étudiée le plus souvent comme un cas particulier ou opposée à la firme privée du fait de sa

nature intrinsèque, l’entreprise publique a souvent été évoquée dans l’analyse économique,

mais n’apparaît généralement que sous des formes exceptionnelles ou marginales. Selon

Perroux (1948), « […] la pertinence de l’entreprise publique réside dans sa logique

planificatrice globale : elle peut réaliser une allocation de ressources incompatible avec la

2 Penrose, E. J. (1959). The Theory of the Growth of the Firm. Oxford University Press, p. 42 3 Massenet, M. (1975). La nouvelle gestion publique. Pour un État sans bureaucratie. Éditions Hommes et Techniques, Paris, p. 48.

5

rentabilité financière immédiate dans un contexte de risque et d’incertitudes élevés,

coordonner les entreprises au sein du secteur industriel ou entre secteurs, ce que la

concurrence entre entreprises exclut »4.

Mais à une époque ou le libéralisme semble devenu le nouvel horizon indépassable de notre

temps, on admet volontiers que les organisations publiques se doivent d’évoluer, une

évolution qui se situerait selon plusieurs au carrefour de l’efficience et de celui du changement

accéléré (Leloup, 1998 ; Schein, 1998 ; Thompson, 2002).

La crise de la légitimité de l’entreprise publique, celle de son rôle et de son fonctionnement

marqué par le laxisme, l’incompétence, l’improvisation et une gestion déficiente ont consacré

l’apparition d’un nouveau management public qui réaffirme dorénavant l’urgence et la

nécessité d’introduire dans la sphère publique, certains modes de gestion et certaines valeurs

qui prédominent dans la firme privée. Aujourd’hui, des retombées positives en termes de

rentabilité, de productivité, d’efficience-x, d’investissement, de revenus, d’emploi,

d’aménagement du territoire … sont désormais attendues de l’entreprise publique.

Le besoin de compenser l’inefficience et le déficit managérial caractérisant les entreprises

publiques s’est accru et renforcé depuis le traité de Maastricht. En effet, plusieurs éléments

aujourd’hui semblent indiquer une tendance évolutive du secteur public, tendance caractérisée

notamment par une approche de gestion plus rigoureuse au détriment d’une approche juridique

et bureaucratique, une volonté d’axer la gestion sur les résultats et l’introduction de critères de

concurrence, de compétition, de performance, de réduction des coûts et de qualité des services

(Hodge, 2000 ; Bernrath, 1998 ; Ben Said, 2000).

Si ce contexte exige de la part des organisations publiques à la fois une adaptation et une

anticipation permanentes, force est de constater que celles-ci vivent déjà en fait un triple

changement marqué par de profonds bouleversements : un changement d’ère marqué par le

développement rapide des nouvelles technologies, un changement d’aire qui fait que les

4 Cité par Perroux, F. (1948). Le capitalisme. Presses Universitaires de France, et repris par Cissé, A. (1995). Les Entreprises Publiques en Europe : Ouverture du Capital et Privatisations. Thèse de doctorat en Sciences Économiques, Nouveau Régime, Université de Toulouse 1, p. 56.

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horizons des entreprises publiques deviennent globaux et enfin, un changement d’air qui fait

que l’inadaptation des outils traditionnels de gestion fait entrer les managers publics dans une

zone sans précédent de dépression collective.

L’objectif de cet article est double : il vise d’abord à examiner d’une part, le contexte dans

lequel s’exerce le management dans les entreprises publiques, car cet exercice nous permettra

de comprendre davantage les multiples interdépendances (qu’elles soient séquentielles,

réciproques ou de mises en commun, à l’instar de celles vécues dans les organisations

complexes) et réalités auxquelles sont souvent confrontés les gestionnaires dans la sphère

publique.

En fait, la nature même de l’entreprise publique pose un problème quant à sa gestion car en

réalité, le management public est une aventure qui, pour reprendre les termes de Callon (1989)

« […] ressemble d’avantage aux romans de John le Carré qu’à ceux d’Agatha Christie »5,

tant la gestion publique est insaisissable et remplie de paradoxes. Cette difficulté, Heller

(1972) l’avait déjà bien perçue lorsqu’il alléguait qu’ « […] après la faillite du mythe

McNamara, les managers privés devraient avoir compris que le management public est

différent, et bien plus difficile que celui dans lequel ils se sont faits une réputation »6.

En effet, la réalité caractérisant l’univers du gestionnaire dans la sphère publique ne peut être

décrite ni expliquée par des modèles d’analyses simples. Il en est de même des situations sur

lesquelles porte sa gestion : complexes, elles ne peuvent être traitées avec la netteté théorique et

le réductionnisme abscons que privilégient habituellement les analystes et les modèles classiques

et conventionnels en théorie des organisations.

5 Akrich, M., Callon, M. & Latour, B. (1988). « À quoi tient le succès des innovations : l’art de l’intéressement ». Dans Réalités Méconnues, Annales des mines. Gérer et Comprendre, no 11, juin, p. 13. 6 Heller, R. (1972). The Naked Manager. Barrie & Jenkis, London, p. 34, cité par, Massenet, M. (1975). La nouvelle gestion publique. Pour un État sans bureaucratie. Éditions Hommes et Techniques, p. 10

7

D’autre part, nous essaierons de formuler un modèle explicatif de l’inefficience des entreprises

publiques au travers un certain nombre de théories. À l’heure actuelle, les travaux sur les

entreprises publiques laissent penser que les dysfonctionnements que vivent ces organisations

tiennent à leur fonctionnement bureaucratique (Crozier, 1964 ; 1977 ; 1988).

En fait, il est souvent reproché aux organisations publiques une structure trop rigide avec des

règles de fonctionnement insoutenables pour les managers, obligeant souvent ceux-ci à

adopter des attitudes contre-productifs et les amenant à transformer leur organisation en une

espèce de forteresse où chacun entend être maître chez soi et défendre ses positions contre les

ennemis du dehors et les rivaux du dedans (Schulter, 1999 ; Johnson, 1996).

Contrairement aux firmes privées conventionnelles, les entreprises publiques selon de

nombreuses recherches voient prédominer en leur sein, plusieurs types de rationalités et ne

seraient selon plusieurs courants7 en réalités, qu’une coalition d’intérêts privés où les acteurs

vivent en circuit fermé sous le régime de la méfiance mutuelle. Les entreprises publiques avec

leurs règles générales, rigides et immuables qui s’imposent par la contrainte et des contrôles

aux exécutants anonymes, sont soumises au pouvoir politique (Mintzberg, 1996), à des

normes juridiques spécifiques et à un cadre structurel particulier.

En effet, les organisations publiques ont de tous les temps, toujours été des espaces de

contradictions entre plusieurs rationalités souvent antagonistes, entre des projets et la

résistance, l’austérité et le gaspillage, la connaissance et l’ignorance, la toute puissance et

l’impuissance, la ressemblance et la dissemblance, la coopération et la compétition, l’ordre et

le désordre, les légalistes et les innovateurs, les progressistes et les partisans du statut quo.

En outre, nous soutenons que cette situation ambiguë, requiert pour le moins de la part du

manager public, une gestion complexe, qui ne se doit pas d’être une fonction isolable. La

gestion des organisations complexes, tout comme celle des entreprises publiques, nécessite en

effet comme dans toute démarche managériale, cette intelligence de l’action, cette capacité

7 Nous faisons particulièrement référence ici au courant du Public Choice

8

d’adaptation et d’anticipation, et cette plasticité qui devraient permettre au manager,

d’échapper aux automatismes innés, aux acquis stériles et aux réponses préprogrammées.

Enfin, nous alléguons que l’avenir appartient aux entreprises publiques qui savent assumer et

gérer la complexité, accepter et piloter judicieusement les changements radicaux, et capables

d’inspirer la doctrine d’un nouveau management public répondant à des stratégies plus

souples, des structures plus évolutives, des circuits de décisions moins rigides, des procédures

moins formalisées, en un mot, aux entreprises capables d’adopter des attitudes plus

dynamiques et plus évolutives.

L’ENTREPRISE PUBLIQUE : DEPASSER LES AMBIGUÏTES DU CONCEPT

Considérées par d’aucuns comme « le pire des embrouillaminis », un « bourbier sans fond »,

une réalité trop triviale pour qu’on prenne le temps d’en parler, les entreprises publiques ont

longtemps été perçues, pour reprendre (dans un style bien ciselé dont il détenait seul le

secrets) les termes de March (1991) comme des « anarchies organisées »8 ou selon Ramonet,

comme des « entités chaotiques ingouvernables »9.

La définition de l’entreprise publique n’est pas chose facile. En effet, la notion d'entreprise

publique recouvre des réalités très diverses, étant donné surtout les multiples considérations

qui ont depuis plus d'un siècle justifié la création d'entreprises publiques dans nombre de pays.

Il existe autant de définitions de l’entreprise publique que d’auteurs ou d’écoles de pensée.

L’une des rares définitions de l’entreprise publique en tant que telle remonte aux années 1960

et émane du Centre Européen de l’Entreprise Publique qui la définit comme étant « […] toute

entreprise, au sens économique du terme, dans laquelle l’État, les collectivités publiques ou

d’autres entreprises publiques disposent, directement ou indirectement, d’une part de capital

suffisante pour assurer le contrôle effectif de l’entreprise »10.

8 Cohen, M. D., March, J. G. & Olsen, P. J. (1991). « Le modèle du Garbage Can dans les anarchies organisées », dans March, J. G. (1991). Décisions et Organisations. Éditions d’Organisation, Paris, 275 pages. 9 Cette expression est empruntée à Ramonet, I. (1997). Géopolitique du Chaos. Paris, Galilée et à De Rivero, O. (1999). « État en ruine, conflits sans fin ». Le Monde diplomatique. Avril. 10 Centre Européen de l’Entreprise Publique.

9

Parmi un certain nombre de tentatives de définition de l'entreprise publique, on retiendra celle

de la Commission européenne dans la directive 80/723 du 25 juin 1980 relative à la

transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques, qui

est maintenant la référence de toute législation communautaire applicable à ces entreprises.

Selon cette définition, c'est l'influence dominante d'une autorité publique, et non la propriété

publique, qui doit être considérée comme le principal critère de l'entreprise publique, cette

influence s'exerçant, avec ou sans propriété, par le pouvoir par exemple de nommer les

principaux dirigeants de l'entreprise ou par la capacité à contrôler les grandes décisions de

celle-ci par l'intermédiaire de droits spéciaux des représentants de l'autorité publique.

Cependant, il faut dire en même temps que l'entreprise publique ne saurait exister sans un

certain degré d'autonomie à l'égard des autorités publiques et sans un objectif économique

(produire et vendre des biens ou des services) et enfin, sans un mode de fonctionnement

proche de celui des entreprises privées.

Par entreprise publique, on entendrait donc toute entreprise sur laquelle un ou des

gouvernements sont susceptibles d'exercer une influence dominante, que ce soit directement

ou indirectement (Ahene, 1992 ; Belanger, 1995 ; Bizaguet, 1990 ; Dinavo, 1995). Selon la

Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International, le terme entreprise publique au sens

large sert à désigner l’ensemble des entreprises appartenant au domaine du secteur public,

quelle que soit leur forme juridique, leur système de gestion ou leur mode de fonctionnement.

D’autres comme Shirley (1983) évoquent plutôt la notion de contrôle pour définir l’entreprise

publique. En effet, la plupart des entreprises publiques sont généralement contrôlées par

l’État, et celles-ci se différencient des autres formes d’entreprise par la nature de leurs

activités et leur identité intrinsèque.

Abondant dans le même sens, Anastassopoulos (1980) qualifie d’entreprise publique, toute

entreprise ou organisation, dont le dessein est de produire et de vendre des biens et services, et

dont l’État assure essentiellement la responsabilité. Elle se distingue du reste des

administrations publiques parce qu’elle poursuit un but purement économique, et que

10

l’essentiel de ses ressources provient des activités qu’elle génère. Elle se distingue également

de l’entreprise privée parce que l’État y joue un rôle central, du fait du contrôle quasi absolu

qu’il y détient (Berg, 1994 ; Earle, 1998 ; Durupty, 1986 ; Henry, 1993 ; Greffe, 1978).

De façon générale, les entreprises publiques exercent dans l’immense majorité des cas, un

pouvoir de contrôle et de suivi de l’action économique en tant que prolongement de l’État

dans les secteurs de la production des biens et services. Ainsi, les entreprises publiques, en

plus d’être partiellement ou totalement sous contrôle étatique ne viseraient pas a priori la

maximisation des profits ou la rentabilité (Amewokunu, 2000).

Dans une perspective purement juridique, une entreprise publique se définit, en droit français,

comme un organisme doté d’une personnalité morale, gérant une activité de production de

biens ou de services et soumis aux règles du droit privé et au pouvoir prépondérant d'une

autorité publique.

Selon Colson (1986), les entreprises publiques peuvent revêtir deux formes juridiques

différentes : d’une part, l’auteur distingue les entreprises publiques dans lesquelles le capital

est soit détenu par plusieurs entités (publique et privé). D’autre part, il distingue les

entreprises publiques pouvant fonctionner selon les règles des firmes privées (c’est-à-dire

soumises aux lois de la concurrence).

Si l’on considère donc que l’entreprise publique est toute entreprise sur laquelle les pouvoirs

publics peuvent exercer directement ou indirectement une influence dominante du fait de la

propriété, de la participation financière ou des règles qui la régissent, les entreprises publiques

pourraient donc se définir comme étant des entreprises dans lesquelles, et ce, quelle que soit

leur forme juridique, l’État, les collectivités locales ou toute autre personne morale de droit

public, exerce en droit ou en fait un pouvoir de décision en vue notamment d'infléchir leur

action vers certaines fonctions d'intérêt général (Goldstein, 1996 ; Iacono, 1996 ; Rapp, 1986 ;

Plane, 1996).

11

Dans une optique purement managériale, Hafsi (1990) allègue quant à lui qu’une entreprise

publique est une institution qui génère des biens et services et des activités socio-économiques

et culturelles dans lesquelles, l’État joue un rôle fard, tout en y détenant les instruments de

gestion et de prise de décision. L’auteur ajoute que l’intervention de l’État dans l’entreprise

publique est généralement motivée par des considérations sociales d’équité, de justice, par des

raisons économiques fiscales, d’équilibre économique et par des considérations politiques de

souveraineté nationale.

Mais l’entreprise publique peut être définie au regard et à la lumière des objectifs qu’elle

poursuit, et des missions qui lui sont assignées. Causse (1988) perçoit l’entreprise publique

dans une optique politico-économique, et allègue qu’une entreprise publique est une

organisation qui crée des infrastructures collectives, qui structure les milieux ruraux en

corrigeant les déséquilibres régionaux, qui fait la promotion de l’industrialisation en

maîtrisant la production et la commercialisation des produits essentiels, tout en assurant le

développement des exportations qui contribuent à l’équilibre macro-économique de la balance

commerciale.

À la lumière cette pluralité de définition de l’entreprise publique qui fait que les diverses

perspectives proposées par les uns et les autres pourrait paraître parcellaires et incomplètes,

Durupty (1986) nous propose une perspective holistique plus large de l’entreprise publique.

L’auteur distingue les entreprises publiques économique plus proches de la firme privée, les

entreprises publiques politisées (qui sont en fait des instruments de l’État), et les entreprises

publiques qui ont été créées dans un souci de contrôle.

À l’instar de la définition précédente, Fernandes & al. (1981) nous proposent une vision de

l’entreprise publique qui intègre à la fois ses dimensions managériale, politique, économique

et sociale qu’on retrouve dans la littérature, tout en insistant sur la dimension du contrôle et de

la propriété étatique. Ainsi, ils résument la définition de l’entreprise publique comme suit :

12

« […] A public enterprise is an organisation which: is owned by public authorities to extend of 50 percent or more; is under the top managerial control of owning public authorities, such as public control, including inter alia, the right to appoint top management and to formulate critical policy decisions; is established for the achievement of a defined set of public purposes which may be multi-dimensional in character; is consequently placed under a system of public accountability, involves the basic idea of investment and returns and services »11.

Mais l’entreprise peut être également appréhendée par ses moyens et ses fins : par moyen, il

faut entendre le type de propriété de l’entreprise et surtout la manière dont les choix

stratégiques qui la concernent son adoptées. Par fins, il s’agirait du type de produit qu’elle

fabrique. D’une part, on distinguerait les entreprises publiques appartenant au domaine

étatique qui produisent des biens et services, et où les décisions sont prises à l’échelle

gouvernementale et d’autre part, les entreprises privées produisant des biens publics ou

d’intérêt public (Leroy, 1975).

L’entreprise publique est souvent assimilée à tort ou à raison au service public. Et pourtant, les

entreprises publiques sont censées avoir des objectifs qui les distinguent des autres

organisations. Alors que la première (entreprise publique) se voit attribuer des missions

d’ordre public (contribution à la politique industrielle ou sociale du gouvernement), le service

public consiste quant à lui à produire des biens et services d’intérêt général. Apparue sous des

appellations variées et différentes, le service public encore appelé « public utility » ou « public

interest » et mieux connu du Traité de Rome sous le nom de « service d’intérêt économique

général » s’applique seulement à une frange importante des entreprises publiques, mais

intéresse en revanche également certaines entreprises privées.

11 Fernandes, P. & Sischerl, P. (1981). Seeking the Personality of Public Enterprises. The International Center for Public Enterprises in developing Countries. Yougoslavia, p. 24.

13

Chevallier (1994) soutient pour sa part que le service public pourrait être défini comme « […]

toute activité présentant un intérêt public, exercée par une personne publique ou par une

personne agissant pour son compte, soumise en partie à un régime exorbitant du droit

commun »12. Le service public est généralement une activité économique d'intérêt général

définie, créée et contrôlée par l'autorité publique et soumise à des degrés variables à un régime

juridique spécial, quel que soit l'organisme, public ou privé, qui a la charge de l'assurer

effectivement.

Comme activité, le service public se distingue des autres formes d'intervention publique dans

l'économie qui ne sont pas des activités de production. Ainsi, selon le Parlement Européen

dans sa série sur les « Entreprises publiques et services publics économiques dans l’Union

Européenne », plusieurs attributs sont donnés au service public : la continuité, c’est-à-dire la

nécessité de toujours assurer un service du fait de l’importance qu’elle revêt pour la

population dans un souci de permanence et de stabilité (le ramassage des ordures, la fourniture

de l’eau ou la prestation des soins de santé par exemple), l’adaptabilité (c’est-à-dire

l’adaptation constante des services offerts en tenant compte des évolutions quantitatives et

qualitatives de la population) et enfin, son caractère non commercial (c’est-à-dire que le but

du service public n’est pas la rentabilité de la firme privée).

En outre, les activités du service public en tant qu'activités d'intérêt général sont généralement

menées sous le contrôle de l'administration publique avec des prérogatives de puissance

publique. La nature des activités de service public peut se distinguer à partir de la nature des

biens et des services qu'elles fournissent.

Dans cette optique, on ne saurait identifier la totalité des biens produits et distribués à de

simples bien marchands. Ces biens ne sont pas de même nature, ils ne peuvent dépendre tous

également du marché et n'impliquent pas le même type de prise en charge institutionnelle

comme par exemple la sécurité, la défense, la justice, l’environnement, le patrimoine culturel

(Cisse, 1995 ; Chitou, 1991).

12 Chevallier, J. (1994). Le service public. Presses Universitaires de France, Collection Que sais-je ? 3è édition.

14

Plusieurs aspects caractérisent les entreprises publiques : elles dépendent dans leur

fonctionnement de décisions politiques prises au plus haut niveau, engagent des montants

financiers colossaux en grande partie indépendants de leur rentabilité apparente directe,

s’inscrivent en théorie dans le long terme avec plusieurs exercices budgétaires, concernent

généralement de biens complexes de grande dimension, tant sur les plans technologique,

productif, financier que commercial, et font l’objet de débats politiques tant au niveau des

enjeux et décisions de principes qu’à celui des moyens d’applications (Bellon & Burmeister,

1995).

Enfin, contrairement aux entreprises privées, les organisations publiques poursuivent

différentes finalités (finalité sociales et de développement). En outre, elles ne sont pas sujettes

à la rentabilité capitalistique, poursuivent des objectifs en concurrence nulle ou imparfaite, se

caractérisent par une complexité permanente et sont soumises à l’action administrative du

politique (Santos, 2002).

L’ENTREPRISE PUBLIQUE : UNE ENTITE COMPLEXE TEL L’HABIT D’ARLEQUIN, A GEOMETRIE VARIABLE

De nombreux auteurs ont donné ces dernières à la problématique de l’organisation, une

nouvelle approche, tantôt théorique, tantôt pratique, à partir d’un nouveau paradigme : celui de

la complexité. Les phénomènes complexes ont fait l’objet d’une attention soutenue de la part

des chercheurs, en particulier dans le domaine des sciences de la nature, et plus récemment, en

sciences de la gestion. C’est avec les travaux de Von Bertanlaffy (1975) sur la cybernétique et

la théorie générale des systèmes que la prise en compte de la complexité est devenue un

problème fondamental dans l’analyse des phénomènes organisationnels. D’ailleurs, selon

Gaston Bachelard, « […] il n’y a rien de simple dans la nature, il n’y a que du simplifié »13.

13 Gaston Bachelard, cité par Morin, E. (1990). « Le défi de la complexité » in, Science avec Conscience. Fayard, p. 132.

15

À l’ère de l’ambiguïté, de l’interdépendance, de la rupture et de la discontinuité qui est celle

de l’administration publique, nous dirons à l’instar de Callon (1988), que pour avoir une idée

du processus managérial dans l’administration publique, « […] il faudrait imaginer une fusée

pointée vers une planète à la trajectoire inconnue, et décollant d’une plate-forme mobile aux

coordonnées mal calculées »14.

Ainsi, dans la littérature actuelle sur les politiques générales d’administration, les idées et les

théories se sont succédées comme des champignons. La gestion de la complexité, et l’effort de

l’organisation (via notamment des normes de rationalité comme celles développées par

Barnard, Simon et March) pour endiguer la complexité à laquelle les entreprises font face sont

alors aujourd’hui au cœur des préoccupations. Il apparaît clairement que les entreprises,

qu’elles soient publiques ou privées, ne sauraient en aucun cas être gérées ou conduites de la

même façon que jadis.

La gestion des entreprises a toujours été considérée comme une science et un art ; elle suppose à

la fois une démarche logique, rationnelle et humaniste, un savoir-faire et un savoir être, des

compétences spécifiques et un esprit d’apprentissage et d’initiative. En plus d’aspirer à « faire les

bonnes choses » et à « bien faire les choses », et dans la mesure ou il a des ressources à gérer, des

décisions à prendre et des activités à coordonner, le rôle du manager a longtemps été considérée

comme un exercice facile.

En dépit du fait que les fonction essentielles du management que sont l’organisation, la

planification, la dotation, la direction et le contrôle soient théoriquement présentes dans les

secteurs public et privé, il faut reconnaître que l’existence de ces fonctions dans les deux

secteurs n’implique nullement les mêmes conditions d’exercice, la gestion publique

entretenant plusieurs particularités qui lui sont intrinsèques.

14 Callon, M., Akrich, M. & Latour, B. (1988). « À quoi tient le succès des innovations » ? Annales des Mines. Série sur les réalités méconnues, Juin, p. 6.

16

Selon Ruffat (1998), la marche d’une entreprise privée est comparable à celle d’un train

circulant sur des rails ; en principe, il n’y a souvent pas de difficulté dans cette marche ; on est

canalisé et on ne poursuit que des objectifs minimes, largement hiérarchisés : la maximisation

de l’allocation des ressources, de la rentabilité des capitaux et de l’avoir des actionnaires

(Bower, 1977). Par contre, la gestion d’une entreprise publique, tel l’habit d’arlequin est à

géométrie variable.

En effet, l’entreprise publique poursuit généralement des objectifs multiples, parfois

antagonistes, ou au mieux, difficilement réconciliables : la satisfaction des besoins des

usagers, la maximisation du rendement économique et financier des équipements, la gestion et

la valorisation exemplaire des ressources humaines.

En outre, l’entreprise publique a aujourd’hui une énorme responsabilité sociale ; ainsi, elle se

doit de concilier à la fois l’économique, le social et le politique (Nakoulma, 2000). C’est

d’ailleurs le même constant que fait Santo (1998) lorsqu’il allègue qu’alors que l'entreprise

privée poursuit, d'une manière autonome, une finalité interne de survie et de développement,

les organisations publiques sont soumises à des finalités externes définies et imposées par la

loi.

L’entreprise publique se doit donc aujourd’hui de faire face tant à la complexité de ses modes

de fonctionnement, une complexité liée notamment au fait que ses systèmes de gestion, sa

structure sont régis par des lois qui contraignent ses modalités d’opération.

Si la gestion par objectifs a connu un certain succès auprès des entreprises et firmes privées

conventionnelles depuis les écrits de Drucker (1954)15, cela est loin d’être le cas pour ce qui

est des entreprises publiques. En tant que démarche réclamant que les objectifs stratégiques

d’une organisation soient clairement fixés afin d’éviter la navigation à vue, la gestion par

objectifs s’est illustrée comme l’un des préceptes les plus importants du management

contemporain.

15 Pour plus de détails à ce sujet, voir Durcker, P. (1954). The Practice of Management, Harper and Brothers, New York.

17

En effet, pour pouvoir gérer efficacement, il faut avoir un but, et des objectifs

hiérarchisés, limités en ce qui a trait à leur nombre et à leur étendue, même s’il faut

admettre aujourd’hui que les profondes mutations de l’environnement dans lequel

évoluent les organisations publiques leur imposent une négociation continue et

permanente de ces objectifs.

18

Figure 1 : Les objectifs multiples de l’entreprise publique

Source : construit à partir de Causse, G. (1988). La réforme du secteur parapublic

19

VERS UN MODÈLE EXPLICATIF DE L’INEFFICIENCE DES ENTREPRISES PUBLIQUES

En tant qu’unités socio-économique de coordination fonctionnant dans le dessein d’atteindre des

objectifs partagés par l’ensemble des membres de la communauté, les entreprises publiques dans

leur fonctionnement soulèvent chaque fois des questions fondamentales liées entre autre à leur

tendance à tolérer les écarts (comportements déviants), les dérogations, l’arbitraire et les relations

parfois obscures entre la transparence recherchée et la responsabilité des gestionnaires. En outre,

leur capacité à gérer l’opportunisme des comportements au plan normatif par la mise en œuvre

d’une véritable culture organisationnelle est mise en doute.

Depuis bientôt quelques décennies, de nombreux courants comme ceux du « Public Choice »

démontrent que le manager public n’est pas moralement vierge, les entreprises publiques

n’étant en réalité qu’une coalition d’intérêts privés (Buchanan, 1986). Selon plusieurs auteurs,

il est fondamentalement erroné et illusoire que les individus qui, dans la vie économique, se

comportent de manière rationnelle et égoïste, puissent, une fois à la tête d’organisations

publiques, adopter des attitudes responsables et altruistes.

Les entreprises publiques sont des entités abstraites qui ne visent pas la « grandeur de la

nation », l’intérêt général ou la solidarité nationale, mots vides de sens dont les discours des

managers sont remplis. Ils sont des instruments de la politique, et à travers des interventions,

des subventions, un manteau d’arlequin de mesures plus merveilleuses les unes que les autres,

un petit morceau pour celui-ci, un petit morceau pour celui-là, ils deviennent des instruments,

c’est-à-dire une espèce de marché, le marché politique où les uns et les autres essaient de se

renvoyer l’ascenseur.

En outre, il est reproché aux entreprises publiques un gestion bureaucratique trop

complaisante : création d’avantages non justifiés de tous genres et niveau, absence de veille

technologique entraînant un mauvais choix, gestion au jour le jour, incompétence notamment

dans la motivation et la gestion des ressources humaines, mauvais service à la clientèle,

clientélisme, corruption, recrutement complaisant de parents ou d’amis sur la base d’affinités

politiques, absence de véritable contrôle par les autorités de tutelle, sollicitations diverses et

20

inopportunes des ressources de l’entreprise, manque de flexibilité et d’initiative, utilisation de

réponses et de solutions préprogrammées, manœuvres politiques ou trafic d’influence,

marchandages, approche mécaniste, bref, les maux ne manquent pas pour exprimer le chaos

total dans lequel végètent les entreprises publiques, comme en font foi les nombreuses études

réalisées sur la question (Allison, 1983 ; Ring & Perry, 1995). En outre, on les considères

« démesurées, prodiges, inefficaces, sans imagination et trop puissantes »16.

Ces pratiques anti-managériales s’expliquent notamment par l’influence exercée par un grand

nombre d’acteurs sur les objectifs et les processus décisionnels des entreprises publiques. En

effet, les organisations publiques ne sont rien d’autre qu’un univers d’échange et de conflits,

un instrument de coopération entre des intérêts conflictuels, une arène où se prennent des

décisions et un contexte où se rencontrent, s’affrontent et s’ajustent des rationalités et des

comportements multiples, souvent contradictoires.

Le portrait qui est aujourd’hui fait des entreprises publiques n’est guère reluisant, comme en

témoignant les nombreuses approches classificatrices et typologisantes qu’en ont fait plusieurs

auteurs : entreprises publiques « patrimoniales » où les différents responsables

gouvernementaux et les gestionnaires publics considèrent la chose publique comme leur

propriété d’une part, organisations publiques prédatrices budgétivores où les fonds publics

sont utilisés pour servir d’obscurs desseins d’autre part, et enfin, es entreprises publiques

fantômes où des réseaux politiques informels s’emparent des finances publiques à travers des

activités occultes et illicites.

On attribue aujourd’hui l’inefficience des entreprises publiques à l’existence au sein de

l’organisation publique, de plusieurs types de rationalités, qui dans leur exercice et dans leur

logique, constituent une entrave à un meilleur fonctionnement des entreprises publiques.

16 Savoie, D. J. (1994). « Mondialisation, État-Nation et fonction publique » in, Peters, G. & Savoir, D. J. (1994). Les nouveaux défis de la gouvernance. Presses de l’Université Laval.

21

Meanllan (1998) distingue trois logiques : une logique politique (avec une forte prédominance

des jeux de pouvoir et l’existence de coalitions dominantes et ou les objectifs poursuivis par

l’entreprise sont de nature qualitative et ambigus, pas toujours clairs, souvent remis en cause

et constamment renégociés), une logique incrémentale (où coexistent formalisme et

opportunisme et où les buts organisationnels sont plus ou moins clairs), et enfin, une logique

managériale davantage rare (où les buts sont clairement définis et où les choix et options

stratégiques de l’entreprise sont faits en fonction des analyses coûts/bénéfices).

En outre, contrairement à l’entreprise privée, la marge de manœuvre du gestionnaire dans le

secteur public dans une optique purement managériale est relativement mince, en dépit des

zones d’incertitudes dont il peut disposer. En effet, à cause des nombreuses interférences

politiques, Toulemonde rappelle que le manager public « […] ne maîtrise ni le nombre

d’emplois de son service, ni l’utilisation de son budget dans le temps, ni l’affectation de ses

ressources […] ». En outre, selon Cleveland (1979), l’autre ambiguïté dans laquelle réside la

gestion publique est que les gestionnaires publics « […] s’attaquent à des défis de très long

terme (20 ans), avec du personnel pourvu pour une durée de deux ans, en se basant sur des

dotations budgétaires annuelles »17.

Les acteurs qui interviennent dans les processus décisionnels des organisations publiques sont

tellement nombreux et celles-ci (les décisions) sont tellement imbriquées et embrouillées

qu’en bout de course, plus personne ne sait à qui attribuer la paternité des résultats engendrés.

L’état d’abattement qui suit généralement les piètres performances des entreprises publiques

analogue à la dépression qui s’empare de la parturiente, est en partie dû à ce sentiment bizarre,

à ce goût de cendre sur les lèvres que laisse toute démarche managériale qui échappe à ses

auteurs (Callon,1988). Les gestionnaires publics sont généralement limités car ils sont souvent

des décideurs de faible poids. En effet, ils prennent généralement des décisions qui à elles

seules, dans leur singularité ne provoquent pas de bifurcation majeure au sein de

l’organisation (Larouche, 1999).

17 Cleveland, H. (1998). « Public Management Research: The Theory of Practice and Vice Versa ». Public Management Research Conference. Brookings Institution, Washington, D.C.

22

La théorie des choix publics utilise les outils de la micro-économie pour étudier les

comportements des individus dans l'administration publique afin d’analyser les piètres

performances des organisations publiques. Si la situation semble aujourd’hui moins flagrante

dans certains pays développés, elle en est toute autre en Afrique : les élus politiques interfèrent

fréquemment dans la gestion publique, en accordant des avantages et des bénéfices à des

groupes précis en vue d’assurer leur réélection, attitude qui, se révèle définitivement

antagoniste à une gestion saine et efficiente des entreprises publiques (Peltzman, 1971 ;

Vickers & Yarrow, 1989).

En réalité, l’inefficience des entreprises publiques africaines ne résulte pas d’un défaut

d’allocation des facteurs de production, mais plutôt d’une inefficacité liée à une mauvaise

organisation de l’entreprise.

En outre, l’absence de pression externe constitue le premier facteur d’inefficience dans les

entreprises publiques. L’auteur allègue que ces entreprises sont souvent en situation de

monopole, ce qui favoriserait une « vie tranquille » et n’inciterait pas celles-ci à un effort

permanent de recherche de compétitivité. La mauvaise performance des entreprises publiques

tiendrait donc à leur immortalité. Une immortalité due au fait que la politique financière et

monétaire de l’État est suffisamment expansive pour limiter la probabilité de faillite. Dans un

tel contexte, les gestionnaires développent une aversion pour le risque, une faible propension à

l’innovation, et enfin, une mentalité proche de celle observée dans des bureaux non marchands

(Leibenstein, 1966 ; Harold, 1988 ; Nakoulma, 2000).

Tel qu’expliqué précédemment, la multiplicité des objectifs assignés aux organisations

publiques constitue également un facteur de leur inefficience. En dépit du fait que ces

missions qui pour la plupart sociopolitiques et économiques revêtent un bien-fondé, leur

caractère souvent conflictuel tend à exacerber les difficultés d’évaluation de programmes et en

entraîne l’arbitraire par les ministères de tutelle.

23

En clair, les sources d’inefficience dans les entreprises publiques se trouvent justifiées par les

comportements inadaptés de l’État et de ses agents d’une part, et d’autre part, par la structure

organisationnelle fortement bureaucratisée et verticale de celles-ci. C’est d’ailleurs afin de

permettre aux entreprises publiques de retrouver leur chemin de damas que certains auteurs

évoquent la nécessité de soustraire celles-ci des mauvaises influences politiques et par

conséquent, de simplifier et de clarifier leurs fonctions/objectifs.

Plus précisément, les décisions stratégiques revenant au niveau de la direction des entreprises,

cela leur donnerait une autonomie suffisante pour se mettre en adéquation avec leur

environnement, afin de réaliser l’adéquation produit-marché18. En outre, le processus

décisionnel (scindé par Ansoff en décisions administratives et opérationnelles) s’en trouverait

fortement amélioré par des choix et combinaisons optimaux des facteurs de production.

Si les organisations publiques ont longtemps été caractérisées par une gestion bureaucratique

complaisante marquée par une stratégie de tâtonnement et une planification marquée par un

modèle politique de prise de décision19, il faut préciser aujourd’hui qu’elles sont guidées par

une rationalité davantage politique (manque de liberté quant aux choix stratégiques qui sont

guidés par la loi et imposés par des décideurs politiques, objectifs flous et disparates, conflits

d’intérêts et opportunisme, difficulté à opérationnaliser les objectifs, responsabilité floue de

gestionnaires et manque d’imputabilité etc.) que managériale.

18 L’adéquation produit-marché, est encore désignée sous le terme d’ «accord d’impédance» selon l’expression d’Igor Ansoff. Une explication de ce concept est d’ailleurs fournit élégamment par l’auteur dans son ouvrage, Stratégie de développement de l’entreprise, paru aux éditions Hommes & techniques en 1981. 19 Bryson, J. M. & Roefring, W. D. (1988). Initiation of strategic planning by governments. Public Administration Review. December.

24

Figure 2 : Rationalités politique et managériale et conséquences sur la performances des organisations

publiques

25

CONCLUSION

« […] Un retour à une gestion publique plus empathique et plus généreuse du type de celle

qui a caractérisé la plus grande période de l’après-guerre est peu probable »20, prétendait

Arthur Kroeger en 1995. Même s’il semble a priori impossible de conclure cet article sur une

note positive au sujet des organisations publique à la lumière de tout ce qui précède, nous

croyons qu’il faudrait éviter le risque d’un acharnement thérapeutique et reconnaître que

plusieurs constats s’imposent.

En effet, les expériences témoignent que partout à l’échelle du globe, la modernisation des

organisations publique est engagée, une modernisation qui passe essentiellement par une

meilleure gestion des entreprises publiques, un souci de transparence et de renforcement du

contrôle démocratique, et la diffusion d’une saine culture managériale. Les dernières années

semblent vouloir voir émerger une nouvelle race d’organisations publiques qui font évoluer

leurs pratiques de gestion, en cohérence avec les évolutions profondes de leur environnement,

comme dans certains pays de l’OCDE.

Cependant, des efforts restent encore à être déployés car l’expérience tend encore à prouver

que les gestionnaires publics baignent dans un formidable imbroglio politico-administratif et

managérial, ce qui laisse penser que pour assumer convenablement son rôle, le manager public

devra aujourd’hui combiner des qualités managériales fondamentales et parfois disparates,

bref, être un superman des temps modernes comme le voulait Chester Barnard (1938), c’est-à-

dire développer une énorme capacité d’adaptation et d’anticipation, maintenir la cohésion et la

coopération au sein de son organisation, connaître les grands mécanismes économiques de son

secteur et de ses marchés, avoir un tempérament de joueur astucieux et être un stratège.

20 Kroeger, A. (1995). « La gestion publique dans le nouveau millénaire : À quel point réduire la présence gouvernementale ». Centre Canadien de Gestion, p. 31

26

En effet, une bonne gestion publique ne s’improvise pas, pas plus qu’elle ne surgit de manière

sauvage et imprévue. Elle s’oppose aux cadres établis, aux structures rigides, aux

bureaucraties stériles et aux intérêts acquis. L’art de la gestion publique est tout entier dans

l’équilibre, entre d’une part, la réconciliation des intérêts et rationalités divergentes.

Le succès d’une organisation publique dépend fortement aujourd’hui de sa capacité à maîtriser

les situations incidentelles et accidentelles prévisibles, mais elle dépend également de la

capacité de la salle de commande (les gestionnaires) à gérer quotidiennement les situations

qui, tout en étant normales, sont imprévues, perturbatrices et engagent potentiellement la

l’équilibre de l’organisation, pouvant ainsi dégénéré en situations lourdes de conséquences

pour la survie de celle-ci.

En résumé, nous dirons à l’instar de Thierry Weil (2000), que c’est bien plus une approche de

jardinier que celle d’un ingénieur ou d’un manager qu’il faut aujourd’hui pour comprendre,

analyser et gérer les organisations publiques à l’aune du troisième millénaire. En effet,

l’ingénieur, après avoir épuisé sans succès ses lois et ses théories, et faute de bien comprendre

les relations de causalité complexes qui gouvernent les phénomènes et d’avoir assez de

moyens d’actions et de contrôle à sa disposition est désarmé. Le jardinier lui, accepte au

contraire cette impuissance face aux forces de la nature qui le dépassent, mais sait qu’il peut

néanmoins semer au bon moment, arracher les mauvaises herbes régulièrement et adapter son

arrosage à l’ensoleillement. Et ces petites actions prosaïques accomplies avec constance, lui

donneront sans doute plus de chances de favoriser l’émergence d’une connaissance plus juste,

plus vraie, à défaut d’être parfaite, de son univers.

27

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