diPlomaTie eT grandS conTraTS - pantheonsorbonne.fr · 3. Guy Carron de La Carrière, La diplomatie...

Ce livre met en lumière la place, méconnue à ce jour, que l’État a tenue au XXe siècle dans l’expansion économique internatio-nale de la France.

Vendre à l’étranger est devenu après la Première Guerre mondiale une nou-velle mission de la diplomatie française. L’administration a acquis un pouvoir sans précédent en répondant à la demande des entreprises afin de leur fournir une infor-mation détaillée sur les marchés exté-rieurs et leur apporter son appui dans leurs opérations d’exportation. Fondé sur la lecture d’archives inédites et de nom-breux témoignages de diplomates et de

hauts fonctionnaires, cet ouvrage démêle l’écheveau complexe du dispo-sitif français et présente la genèse, dans les années 1960, de la politique des grands contrats dans le domaine des exportations civiles.

À l’orée du XXIe siècle, le système hérité de la Libération est, dans une large mesure, démantelé. Il a néanmoins permis à la France d’accomplir une conversion majeure dans la conduite de ses relations extérieures et de mettre en place sur de nombreux marchés extra-européens une poli-tique d’influence fondée sur une image économique rénovée.

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Prix : 40 €ISBN 978-2-85944-656-7ISSN 0768-1984

L’État français et les marchés extérieurs au xxe siècle

diPlomaTieeT grandS conTraTS

laurence Badel

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L’État français et les marchés extérieurs au xxe siècle

diPlomaTie eT grandS conTraTS

laurence Badel

Introduction

« Les historiens racontent une histoire. La structure de cette histoire, les personnes qui y sont intervenues, l’important et le secondaire, la façon dont les événements se sont succédé, l’interdépendance, l’enchaînement causal, tout cela dépend en défi nitive de la fi n que cette histoire a connue. Le narrateur choisit tout ce qui est pertinent en fonction de cette fi n ; il sait toujours ce qu’elle sera et il organise son matériau en fonction de cette perspective. […] Il résulte de tout cela que l’historien place le passé dans sa propre perspective, et qu’un historien libre de tout point de vue, et sans perspective, ne peut exister. »

Thomas Nipperdey, Réflexions sur l’histoire allemande,

Gallimard, 1992, p. 318.

Dans les temps aujourd’hui lointains de la fin du xixe siècle, lors de ce que les historiens ont identifié comme la « première » mondialisation de l’époque contemporaine1, la France a apporté une réponse essentiellement institutionnelle aux nouveaux défis économiques extérieurs du siècle naissant. En matière d’information économique, de négociation commerciale, de repré-sentation à l’étranger comme d’aide aux entreprises exportatrices, l’État a créé, autour de la Première Guerre mondiale, le cadre d’une politique reposant sur des services administratifs et des organismes parapublics qui ont également régi sa relation particulière avec les entrepreneurs. La conquête des marchés extérieurs est devenue un nouvel impératif de la politique étrangère de la France en un siècle où les fondements de la puissance se diversifient et où la notion même de puissance va céder le pas, au lendemain d’une autre guerre, à celle d’« influence2 ». Dès lors, enjeux économiques et enjeux culturels s’en-tremêlent, plus étroitement que jamais, aux enjeux militaires et politiques. La diplomatie économique a été le moyen privilégié par cet État pour asseoir

1. Georges-Henri Soutou, « Introduction à la problématique des mondialisations », Relations

internationales, no 123, 2005, p. 4.

2. Maurice Vaïsse, La puissance ou l’influence. La France dans le monde depuis 1958, Paris,

Fayard, 2009.

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8 L’État français et les marchés extérieurs au xxe siècle

sa présence dans les instances économiques et financières internationales, pour soutenir l’implantation et l’expansion à l’extérieur des frontières des entreprises nationales en vue de contribuer tant à la croissance économique globale qu’à la diffusion des produits de l’industrie, de la technique et de la culture nationales. La spécificité du dispositif français durant la période étu-diée (1918-1978) nous conduit en effet à mettre l’accent sur le rôle central de l’État3, sans méconnaître l’émergence dans les deux dernières décennies du xxe siècle d’une diplomatie qui n’est « plus seulement une affaire d’États4 ». Le phénomène des entreprises transnationales qui marque la fin du xxe siècle conduit à une « décentralisation » de l’État qui semble être devenu un acteur, parmi d’autres, d’un « triangle délimité par les relations entre États, […] mais également par les relations entre États et firmes et par les relations entre firmes5 ». Il n’en demeure pas moins que, durant la période étudiée, l’État est au centre de la conquête des marchés extérieurs en raison de sa maîtrise des fonctions régaliennes, mais aussi commerciales de la diplomatie. En d’autres termes, cette approche centrée sur l’État et, en particulier, sur sa diplomatie commerciale, répond à la spécificité de l’histoire française durant la période étudiée : l’accompagnement diplomatique sans équivalent qu’a proposé la France à ses entreprises en un siècle où l’État s’est fait vendeur.

Comment a-t-elle organisé sa représentation commerciale à l’étran-ger ? Comment le partage des responsabilités entre les divers ministères en charge des relations économiques extérieures, les organismes parapublics et les acteurs privés s’est-il effectué ? Telles sont les questions simples auxquelles nous avons voulu apporter des premières réponses dans un contexte marqué par la disparition des structures administratives qui ont porté l’expansion économique extérieure de la France depuis 1945. La fusion réalisée en 2002 des postes d’expansion économique et des agences financières en missions économiques a rationalisé les deux réseaux qu’entretenait le ministère de l’Économie et des Finances. La méconnue, mais jadis si puissante, direction des relations économiques extérieures a disparu après soixante années d’existence (1944-2004). Enfin, le corps de l’Expansion économique conçu comme corps de sortie de l’ENA en 1945 est devenu un corps en voie d’extinction, et celui des conseillers économiques qui lui a succédé en 2004 a été conçu comme un corps de détachement. Un nouvel organisme Ubifrance assume aujourd’hui la politique d’appui aux entreprises françaises partout dans le monde. Et, au sein du Quai d’Orsay, a émergé au printemps 2009 une direction générale de

3. Guy Carron de La Carrière, La diplomatie économique. Le diplomate et le marché, Paris,

Economica, 1998 ; Marie-Christine Kessler, La politique étrangère de la France. Acteurs et

processus, Paris, Presses de Sciences-Po, 1999.

4. Christian Chavagneux, « La diplomatie économique : plus seulement une affaire d’États »,

Pouvoirs, 88, janvier 1999, p. 37.

5. Ibid.


Introduction 9

la mondialisation, du développement et des partenariats qui repousse dans la nuit du passé la direction des affaires économiques et financières qui avait contribué à asseoir la présence économique française à l’étranger dans les décennies qui suivirent la Libération.

Les structures publiques de la diplomatie commerciale de la France n’avaient en définitive jamais fait l’objet d’étude, bien que leur rôle ait été reconnu de longue date, par exemple, dans l’Histoire économique et sociale de la France coordonnée par Fernand Braudel et Ernest Labrousse, où René Girault présentait leur fort engagement dans le soutien à l’exportation, de manière symptomatique, comme naturel6. Ce livre date du tout début des années 1980 qui ont marqué l’apogée de l’intervention de l’État sur l’écono-mie, et plus particulièrement du soutien apporté à l’exportation. Or, cette intervention a une longue histoire, si longue déjà qu’il faut remonter plusieurs générations en arrière pour trouver un État en retrait dans le traitement des affaires économiques extérieures.

Depuis le dernier quart du xixe siècle, l’État a manifesté dans le domaine de l’action économique extérieure, comme dans d’autres domaines, la volonté d’accroître ses champs d’activité afin de répondre aux défis que posait la pre-mière mondialisation de l’économie, celle née de l’émergence des États-Unis d’Amérique comme puissance industrielle, commerciale et financière de pre-mier plan. Les entreprises françaises de cette époque ont-elles pris toute la mesure des changements de structures qu’allait entraîner une concurrence internationale accrue ? Elles ont en tout cas engagé avec l’État un dialogue fondé sur une relation étrange de subordination et de revendication d’émanci-pation. Dans le domaine du commerce extérieur, elles se sont servies des rares organismes consultatifs existants qu’étaient alors les chambres de commerce pour attirer l’attention des pouvoirs publics sur les difficultés rencontrées sur les marchés étrangers et pour les alerter sur les faiblesses du système diplomatique qui, seul alors, était apte à apporter au-delà des frontières une information sur les marchés extérieurs. C’est à l’initiative des institutions consulaires, et de la première d’entre elles, la chambre de commerce de Paris qu’a été fondé, en 1898, un Office national du commerce extérieur destiné à centraliser et à apporter aux entrepreneurs l’information spécifique qui leur faisait défaut. Les entrepreneurs les plus éminents ont été distingués par un titre nouveau : celui de conseillers du commerce extérieur de la France que leur a reconnu l’État à la même date. Enfin, le mouvement d’essaimage hors des frontières des chambres de commerce à l’étranger s’est poursuivi et a justifié la création d’une Union des chambres françaises à l’étranger, apte à

6. René Girault, « Les relations économiques avec l’extérieur (1945-1975) : mutations et perma-

nences », dans Fernand Braudel, Ernest Labrousse, Histoire économique et sociale de la France,

t. IV, vol. 3 : 1950-1980, Paris, PUF, « Quadrige », 1982, rééd. 1993, p. 1387-1388.



les représenter de manière efficace auprès des pouvoirs publics. Consciente de ses propres carences comme de celles des entreprises, la France a com-mencé à spécialiser certains de ses représentants à l’étranger, les consuls, dans les fonctions d’attaché commercial auprès des ambassades, comme le firent d’ailleurs tous les grands États de la période.

Le véritable tournant a néanmoins été la Grande Guerre qui, dans ce domaine aussi, Richard Kuisel en a eu l’intuition, a marqué l’emprise nouvelle de l’État sur les échanges extérieurs. L’historien américain a bien perçu la dimension internationale du projet du ministre du Commerce et de l’Industrie Étienne Clémentel : inscrire la France dans le contexte nouveau d’une coopé-ration économique internationale appelée à se poursuivre après la guerre7. Il a toutefois peu dégagé les implications de ce projet sur la politique économique extérieure, ce qu’a fait de manière claire Georges-Henri Soutou8. Clémen-tel souhaitait faire du département du Commerce, transformé en ministère de l’Économie nationale, la force d’impulsion d’une nouvelle dynamique. Il allait falloir reconstruire le système douanier français, conquérir de nouveaux marchés, développer l’information économique extérieure. Ainsi que nous le mettons en lumière dans ce livre, le ministre est allé puiser dans l’observa-tion de la réforme concomitante engagée par la diplomatie britannique des éléments de réflexion. Les attachés commerciaux ont été les fantassins de ce vaste programme et si, jusqu’à aujourd’hui, leur activité est demeurée en partie ignorée, il faut l’imputer davantage à la persistance d’un désintérêt, culturel, pour tout ce qui a trait aux questions commerciales, dans notre pays, qu’à l’échec de la mission qui leur a été dévolue. Constitués en corps de l’État au sortir de la Seconde Guerre mondiale, ce qui n’a pas été le cas des attachés militaires, financiers ou culturels, ils ont été un champ d’expérimentation des charges que l’État pouvait exercer dans le domaine des relations économiques extérieures et des limites de son action. En leur personne ont été fusionnées des fonctions régaliennes et commerciales, ce qui marque assez le constat, précoce, et renouvelé d’une guerre à l’autre, de l’incapacité des entreprises françaises à affronter, seules, la concurrence étrangère. Les débats de 1944-1948 ont fait écho à ceux de 1920-1924 sur la part nécessaire de dirigisme et le besoin impérieux de liberté. Au heurt des programmes politiques et des idées ont répondu les restructurations administratives qui ont achevé de rompre l’unité d’action de la politique extérieure. Aussi la principale répercussion du projet « globalisant » de Clémentel a-t-elle été de fonder l’alternative qui a structuré jusqu’à nos jours les termes du débat sur la politique économique extérieure. S’agit-il de maintenir l’unité de la politique extérieure, tout en

7. Richard Kuisel, Le capitalisme et l’État en France. Modernisme et dirigisme au xxe siècle,

Paris, Gallimard, 1984.

8. Georges-Henri Soutou, L’or et le sang. Les buts de guerre économiques de la Première Guerre

mondiale, Paris, Fayard, 1989.


Introduction 11

admettant que les questions économiques y tiendront une place croissante ? Ou bien admet-on, du fait des positions financières perdues à jamais par la France, que l’équilibre économique global dépendra dorénavant de l’équilibre extérieur ? La réponse apportée en 1919 et confirmée en 1945 fut que seul un ministère de l’Économie puissant, hégémonique était capable d’assurer à la France le maintien de ses positions à l’étranger et d’éveiller la conscience internationale de ses entreprises, action fondamentale dont la diplomatie française était, alors, incapable.

La conquête des marchés extérieurs après 1945 a, dès lors, été sous-tendue par la maîtrise directe ou indirecte de l’information économique que l’État a recueillie et redistribuée, par la création d’un système de financement du commerce extérieur fondé sur sa garantie, enfin par un consensus entre les deux principaux pôles décisionnels dans ce domaine (le Quai d’Orsay et le quai Branly), portant à la fois sur la répartition des fonctions de représentation et de négociation dans les instances publiques internationales et sur l’exercice de la tutelle sur deux instruments principaux de la diplomatie commerciale : les financements privilégiés et la coopération technique. Ce rôle, l’État l’a tenu sans défaillance jusqu’au milieu des années 1980. La diplomatie commerciale a mêlé intimement les caractères originaux de la politique extérieure de la France : une inspiration morale, doublée de l’ambition culturelle de continuer, par d’autres moyens que des moyens militaires, à asseoir le rayonnement de la langue, des techniques et de la culture françaises dans le monde, mais aussi des considérations stratégiques, qui lui ont fait développer des ponts originaux avec les pays socialistes, et une obligation économique, fondée sur la nécessité de soutenir la croissance nationale. Dans cette perspective, les tentatives réitérées conduites depuis le début des années 1960 pour réorienter sa politique d’aide au développement vers les pays hors de l’ancienne zone impériale expriment à la fois la lenteur de la conversion culturelle des diri-geants français, incapables de parachever le mouvement de décolonisation, comme leur conscience précoce que l’avenir de la puissance française se joue en partie sur d’autres marchés du monde que les marchés protégés d’Afrique noire ou du Maghreb. À cet égard, la disparition du ministère de la Coopé-ration, arrachée de haute lutte par le Quai d’Orsay et Bercy en 1998, a été le fruit de ces tensions contradictoires.

Le « tournant libéral » qu’a connu la France à partir du milieu des années 1980 a entraîné une réflexion rapidement mise en œuvre sur les fina-lités et le manque d’efficacité du dispositif de soutien au commerce extérieur et de l’aide au développement. La réflexion sur la « réforme de l’État », qui a resurgi à cette date, s’appliqua de manière précise à ce domaine. À l’orée du xxie siècle, un cycle s’est clos, de manière, somme toute, assez nette et rapide. Le coup de force administratif du ministère du Commerce en 1918 a modelé la figure de la diplomatie économique française dans les décennies qui ont suivi. Certes, celle-ci a assuré la présence française dans les grandes enceintes



commerciales, économiques et financières internationales, mais, de manière symptomatique, nous ne disposons pas, à ce jour, d’étude synthétique sur l’histoire de la participation de la France aux grands débats économiques et financiers internationaux. Seuls nous parviennent, de plus en plus fournis depuis les années 1980, les témoignages des acteurs contemporains de ces débats – ministres, hauts fonctionnaires – comme si c’était de manière assez tardive que la France avait saisi l’importance de cette présence à des postes privilégiés et l’importance tout aussi grande d’une communication sur ces enjeux internationaux. Aussi, l’histoire de la diplomatie économique fran-çaise semble-t-elle avoir été imprégnée jusque dans les années 1970 par la force de ces fonctions commerciales imposée par un ministère économique maître d’œuvre. Par conséquent, il convient de répéter que c’est bien plutôt à la diplomatie « commerciale » de la France que cet ouvrage est consacré.

Reconstituer l’histoire de ce cycle, que nous appelons le « cycle clémen-télien », nous conduira à ouvrir à notre tour le livre des relations complexes de l’État et du marché, et à réfléchir de manière plus particulière à l’adaptation de la diplomatie et de l’administration françaises aux nouvelles relations interna-tionales. Nous mettons au jour la réalité d’une économie française qui resta, près de quarante ans après la fin de la guerre, une économie « administrée » au sens strict du terme, dans la mesure où l’administration tint un rôle majeur dans l’impulsion, les réussites et les échecs du commerce extérieur. La tendance endémique au déficit de celui-ci, depuis le dernier tiers du xixe siècle, ne put être enrayée, sauf dans la courte décennie ouverte en 1992, par une politique interventionniste qui, en mettant l’accent de manière prolongée sur l’appui à l’exportation, réfléchit trop tardivement à son articulation avec une politique de soutien aux investissements directs des entreprises à l’étranger ainsi qu’à la recherche et au développement au sein de ces mêmes entreprises. Une clef peut-elle être trouvée dans la relation ambivalente souvent invoquée entre un État français pratiquant une forme de néocorporatisme et des entreprises majoritairement incapables de rompre leurs liens avec la puissance publique ? Dès lors, une réflexion sur le rôle que tient l’État aux côtés des entreprises dans la conquête des marchés extérieurs engage une multiplicité d’approches portant sur la représentation et la perception des attentes mutuelles, sur la définition d’objectifs complexes commerciaux, politiques, stratégiques, cultu-rels ou encore sur l’articulation des acteurs privés et publics dans la définition d’une politique extérieure. L’action des entreprises constitue indéniablement après 1945 l’un des éléments de l’image que l’État entend donner de lui à l’étranger, démarche apparentée à une forme de diplomatie culturelle9.

9. Johannes Paulmann (hg.), Auswärtige Repräsentationen. Deutsche Kulturdiplomatie nach

1945, Köln, Böhlau, 2005.


Introduction 13

Dans ce cadre, l’analyse du fonctionnement de la diplomatie com-merciale de la France pendant la guerre froide contribue à modifier les pre-mières lectures de celle-ci, fondées sur le primat de ses aspects idéologiques et militaires. Les autres domaines des relations internationales auraient pâti d’une « glaciation10 » qui, de fait, justifiait implicitement que l’on n’y consacrât pas d’études approfondies. Or, de la même manière que commence à être admise l’intensité des relations culturelles qui ont perduré entre les socié-tés des blocs occidental et socialiste, il semble pertinent de revaloriser une approche économique de la guerre froide qui ne se cantonne pas dans son seul aspect restrictif, voire punitif. Le chercheur sino-américain Shu Guang Zhang a souligné opportunément l’assimilation de la diplomatie économique de la guerre froide à son aspect négatif, à savoir l’utilisation, ou la menace de l’utilisation, de moyens économiques contre un pays dans le but de l’affaiblir économiquement et politiquement11. La parution du livre de Georges-Henri Soutou, La guerre de cinquante ans, a été l’occasion de souligner en France que l’histoire des relations économiques entre l’Est et l’Ouest a été marquée jusqu’à une date récente par l’hypertrophie de la littérature consacrée au contrôle des exportations de l’Ouest vers l’Est, via un instrument principal, le COCOM, instauré en 194912. L’historiographie de cette approche stratégique des rela-tions commerciales est suffisamment ancienne pour que l’on en identifie les strates successives13. Disons pour résumer qu’elle s’est longtemps concentrée sur les positions des acteurs anglo-saxons et sur les débats opposant les États-Unis au Royaume-Uni, à la tête du groupe d’États ouest-européens, désireux, dès l’origine, que le contrôle se limitât aux seuls produits alimentant direc-tement l’industrie de guerre soviétique. Les différents ouvrages se rattachant à cette approche traditionnelle livraient une vision « d’en haut », reposant sur l’analyse des prises de position des représentants étatiques au sein du Groupe consultatif et des principaux dirigeants politiques, diplomatiques, administratifs de chaque pays. Cette vision était assez déliée des problèmes économiques et sociaux intérieurs.

10. Samy Cohen, « Introduction : l’art de gérer les turbulences mondiales », dans Samy Cohen

(dir.), Les diplomates. Négocier dans un monde chaotique, Paris, Autrement, 2002, p. 9 : « L’ordre

bipolaire […] gèle les rapports internationaux. »

11. Shu Guang Zhang, America’s Embargo Against China and the Sino-Soviet Alliance, 1949-

1963, Washington, DC, Woodrow Wilson Center Press, 2001, p. 4 : The terms ‘economic boycott’

and ‘economic embargo’ are often used interchangeably with ‘economic sanctions’. Also when

terms such as ‘economic coercion’, ‘economic diplomacy’, ‘economic statecraft’, ‘economic warfare’,

‘foreign economic diplomacy’, and even ‘non-violent sanctions’ are used by laymen, journalists and

governments officials, as well by scholars, they explicitly or implicitly mean ‘economic sanctions’.

12. Pierre Grosser, « Histoire de la guerre froide ou histoire des vainqueurs », Critique inter-

nationale, no 12, juillet 2001, p. 71.

13. Luciano Segreto, « East-West Trade in Cold War Europe : National Interests and Hypo-

crisy », XIV International Economic History Congress, Helsinki, 2006, session 111, texte inédit

communiqué par l’auteur.



Or, depuis quelques années, des historiens font émerger de nouveaux acteurs et de nouvelles problématiques qui présentent l’intérêt d’inscrire dans la durée les relations économiques entre l’Est et l’Ouest. Karsten Rudoph a ainsi analysé le rôle joué par le patronat ouest-allemand dans le maintien d’un dialogue avec l’Est, le rôle symbolique que les foires de Leipzig ont pu tenir dans les « représentations extérieures » de la République démocratique allemande14. Les relations pendant la guerre froide des États occidentaux, comme la France, la Grande-Bretagne, l’Italie avec l’Union soviétique, ont tenu compte des intérêts nationaux comme des objectifs économiques15. Au-delà, certains de ces ouvrages nous offrent une vision quotidienne de la guerre froide économique, celle des acteurs engagés sur le terrain, celle des points de contact officieux entre les Europe, celle des patrons, celle des petits exposants, celle des ingénieurs, celle des représentants de sociétés commerciales, approche que nous ne faisons qu’effleurer ici, mais qui gagnera à être développée.

Dans ce contexte, quand on écoute les hommes qui ont fait vivre, sur le terrain, l’expansion commerciale de la France au sortir de la Seconde Guerre mondiale, on est frappé par l’emploi, souvent revendiqué, d’un vocabulaire artisanal. L’Expansion économique a d’abord été un « métier », relevant d’une « spécialisation » acquise par une « formation continue », une activité qui fit du « sur mesure », servie par des diplomates économiques qui se perçoivent comme un « réseau » qu’il convient d’animer. De même qu’il y a, dit-on, un « esprit Finances », un « esprit Trésor », il y a eu en France, dans les années qui suivirent la Reconstruction, le développement d’un « esprit Expansion économique » qui tranchait par ses caractères avec ceux d’autres directions ministérielles. L’Expansion économique en France prit ainsi le visage de mil-liers d’hommes qui, aujourd’hui encore, constituent le deuxième réseau de ce type à l’échelle mondiale. À côté des sources d’archives, documentation fondamentale de l’historien, nous avons pu recueillir le témoignage d’un cer-tain nombre d’entre eux, de générations différentes, d’origines diverses. Si les tensions n’ont pas été dissimulées, nous n’avons pas rencontré d’amer-tume dans ces témoignages. Du scepticisme, une capacité plutôt atypique à relativiser l’action du moment, de l’ironie parfois. C’est surtout une passion commune pour ce « métier » hors normes de l’administration française qui a animé ces hommes, un enthousiasme pour les missions imparties qui sont ressortis de ces entretiens. Nous ne pourrons ici donner à cette histoire le

14. Karsten Rudolph, Wirtschaftsdiplomatie im Kalten Krieg. Die Ostpolitk der Westdeutschen

Großindustrie, 1945-1991, Francfort, Campus Verlag, 2004 ; Karsten Rudolph, Jana Wüsten-

hagen, Große Politik, kleine Begegnungen. Die Leipziger Messe im Ost-West-Konflikt, Berlin,

Vorwärts Buch, 2006. Nous empruntons la notion de « représentations extérieures » à Johannes

Paulmann (hg.), Auswärtige Repräsentationen, op. cit.

15. Bruna Bagnato, Prove di Ostpolitik. Politica ed economia nella strategia italiana verso

l’Unione Sovietica, 1958-1963, Florence, Leo S. Olschki, 2003.


Conclusion

L’adaptation actuelle de l’État français aux nouvelles relations interna-tionales est le fruit d’un processus ancien qui n’a cessé d’osciller entre son ren-forcement effectif et la critique simultanée de son omniprésence. Le domaine commercial en offre une illustration saisissante. La construction d’un véritable arsenal visant à soutenir les exportations françaises a été l’expression d’une politique libérale organisée qui, du ministre Clémentel au président Giscard d’Estaing, a tenté de stimuler ou de seconder les acteurs privés dans leur conquête des marchés.

La question de la participation des acteurs économiques à l’élaboration de la politique extérieure a été résolue à la fin du xixe siècle par le recours aux associations patronales et aux comités consultatifs qui se multiplient dans l’entre-deux-guerres. Cette pratique de type néocorporatiste a été encouragée non par le Quai d’Orsay, mais par le ministère du Commerce et de l’Industrie. La position de la diplomatie française est alors très ambiguë, oscillant entre un dédain persistant pour les questions commerciales au nom de l’intérêt général, et la proximité personnelle des diplomates avec le monde des affaires. Après 1945 la question commerciale est traitée de manière beaucoup plus directe par les diplomates : l’État et ses représentants à l’étranger continueront d’assumer des responsabilités commerciales que les entreprises ne peuvent encore porter toutes seules.

L’évolution néolibérale du dispositif dans les années 1980 a conduit à la disparition des principaux outils créés à la Libération (DREE, conseillers commerciaux, Centre français du commerce extérieur) et à une normalisation du modèle français de diplomatie commerciale : celle-ci entend se cantonner dorénavant dans l’analyse et l’expertise environnementales. La dualité admi-nistrative en matière d’information économique extérieure disparaît parallè-lement à l’émergence d’une figure nouvelle : celle du conseiller économique, qui, en principe, à l’instar de ses collègues européens, devient, bien que non diplomate, le conseiller stratégique le plus proche de l’ambassadeur. L’appui quotidien aux entreprises relève dorénavant de la responsabilité d’Ubifrance, l’Agence française pour le développement international des entreprises.



Dans la période soumise aux enjeux politiques de la guerre froide, la politique commerciale extérieure s’est inscrite dans un cadre plus large, celui de la définition d’une diplomatie publique, fondée sur la double redéfinition des réseaux d’information entre l’État et le marché, et de l’image de la France à l’étranger.

L’intérêt patent de la plupart des présidents de la Ve République pour ces questions semble corroborer la thèse du rôle croissant de l’exécutif dans les relations internationales depuis 1958. Pourtant, la gestion quotidienne des dossiers fait apparaître que le poids de l’administration reste fort. La haute administration a défini la politique commerciale extérieure de concert avec le pouvoir politique. Vendre à l’étranger est devenu une nouvelle fonction de la diplomatie française1, fonction aujourd’hui assumée au grand jour alors qu’elle le fut souvent difficilement par les conseillers et attachés commerciaux qui l’incarnaient sur le terrain dans les décennies antérieures. L’apprentissage s’est fait durant une décennie, les années 1960, marquée par une forte poussée de la concurrence internationale et par l’entrée définitive de la France dans une économie ouverte, incarnée par son engagement au sein de la Communauté économique européenne. L’État joue alors un rôle essentiel, réactivant la poli-tique clémentéliste définie pendant la Première Guerre mondiale, fondée sur un modèle d’économie mixte innervant la politique extérieure et sur un projet d’intégration complète des dimensions extérieure et intérieure de la politique économique. Globalisation des objectifs, importance progressivement réduite de la coopération traditionnelle avec l’Afrique, multilatéralisation des pro-cédures de régulation à l’échelon européen et international : sont posés les jalons d’une politique extérieure qui ne s’épanouira véritablement que trente ans plus tard, dans les années 1990.

Assumant un véritable patriotisme économique, diplomates et hauts fonctionnaires continuent d’animer un dialogue constant avec les milieux privés alors même que ceux-ci sont, depuis lors, en voie d’émancipation. L’achèvement du cycle clémentélien signe la disparition d’une partie des ins-truments publics et parapublics qui avaient soutenu la politique française d’expansion économique depuis 1945, mais les finalités de celle-ci, loin d’être remises en cause, se fondent aujourd’hui sur la redéfinition des liens entre les entreprises et l’État.

1. Cf. François Bujon de l’Estang, « Les quatre fonctions de la diplomatie », Revue des deux

mondes, avril 2004, p. 79-90.


Table des matières

Remerciements 6

Introduction 7

Chapitre 1 — L’État face aux difficultés du commerce extérieur français au début du XXe siècle 17

L’inadaptation croissante de la France dans la compétition internationale 19

La présence active d’une minorité d’entreprises à l’étranger 19

« L’état inorganique du commerce français » 21

L’engagement étatique au service des entreprises 26

Le rôle premier des consulats dans l’information économique extérieure de l’État 27

L’aiguillon constitué par les chambres de commerce 31

La montée en puissance du ministère du Commerce et de l’Industrie à l’orée du xxe siècle 33

Aux racines du dispositif

Chapitre 2 — Les fondements du dispositif public : informer et garantir 39

Les leçons de l’expérience britannique 41

Traditions culturelles et réponses administratives 41

Les influences britanniques sur le dispositif français 49

La rupture de l’unité d’action de la politique extérieure 53

Les réformes inabouties du Quai d’Orsay 53

Le transfert des attachés commerciaux au ministère du Commerce et de l’Industrie 55

La proposition Seydoux : l’occasion manquée 59

Le premier essor du dispositif français 62

Un État moteur de l’action commerciale extérieure 62

L’extension du réseau de l’information sur les marchés extérieurs 66

La naissance de l’assurance-crédit d’État 75



Chapitre 3 — Une diplomatie commerciale entre concertation et dirigisme (1919-1945) 83

La confirmation d’une pratique néocorporatiste 84

La recherche de la « compétence » 84

L’influence persistante de la chambre de commerce de Paris sur le dispositif public 87

La revendication des fonctions régaliennes par le ministère du Commerce et de l’Industrie 90

La position de principe du Quai d’Orsay : Messidor an VII 90

Limites de la concertation, mais entente sur les finalités libérales de la politique commerciale 95

Les effets du dirigisme 104

Le renforcement de la tutelle étatique 104

Les effets de la mobilisation économique et de la guerre sur l’appareil économique d’État 111

Les reclassements au sein de la machine diplomatique française de 1940 à 1944 116

La mobilisation de l’État au service de l’exportation

Chapitre 4 — La naissance de diplomates économiques après 1945 129

La querelle fondatrice sur la représentation de la France à l’étranger 130

La dissociation des fonctions d’élaboration et d’exécution de la politique économique extérieure 130

La représentation de la France au sein des premières instances économiques internationales 133

De nouvelles centrales tournées vers l’international 137

L’engagement de la direction des finances extérieures en faveur de l’Europe 137

La direction motrice de l’internationalisation des entreprises : la DREE 138

La naissance d’une grande direction économique au Quai d’Orsay 144

Au service des entreprises françaises : une manière nouvelle de servir à l’étranger 147

L’homogénéisation du recrutement et la naissance d’un nouveau corps de fonctionnaires 148


Table des matières 509

L’enjeu de la réouverture de postes dans les pays à devises fortes 159

Enjeux commerciaux et politiques en RFA et en URSS 162

Chapitre 5 — Des modes d’intervention étatique inédits (1945-1960) 165

Une demande d’État forte et contrastée 167

Une libération modulée des échanges 167

L’accompagnement sur le terrain 174

L’observation des concurrents étrangers 177

Le poids nouveau de la guerre froide 180

La mise en œuvre de nouvelles techniques de crédit 182

La naissance de la COFACE 184

L’aménagement du crédit fournisseur en 1949 186

L’essor de l’assistance technique aux pays en voie de développement 189

La participation aux programmes internationaux 190

Le développement des programmes bilatéraux 192

Chapitre 6 — La diplomatie éclatée 197

La normalisation des affaires économiques extérieures du ministère (1962-1969) 197

La suppression du secrétariat d’État aux Affaires économiques 198

La suppression de la direction des finances extérieures 200

Les services extérieurs en charge de la diplomatie économique du pays 203

Les fonctions régaliennes des attachés financiers 204

Le « Maître Jacques de l’exportation » 205

L’absorption du personnel de la France d’outre-mer 212

L’impact de la décolonisation sur l’appareil administratif 215

La coopération au service de l’expansion 216

Le transfert au quai Branly de l’assistance technique à caractère économique 218

L’objectif du redéploiement inscrit dans le rapport Jeanneney de 1963 227

L’inscription directe des crédits de l’assistance technique économique au budget du ministère des Finances 231



Vendre, une nouvelle fonction diplomatique

Chapitre 7 — Les fondements financiers de la politique des grands contrats 241

La réponse française face à une concurrence internationale avivée 242

La loi de finances du 13 août 1960 244

Débuts et institutionnalisation du « mixage » des crédits 248

Le Chili, 1er exemple historique de « mixage » des crédits, le 2 août 1961 249

Le 1er protocole mexicain du 21 juin 1963 254

L’échec du protocole espagnol du 23 novembre 1963 254

Le pouvoir administratif sur les grands contrats 257

Le rôle du « Comité des directeurs » 258

Le mécanisme des commissions versées à l’étranger 261

L’introduction de la procédure des crédits acheteurs 263

Premier essor des nouvelles procédures 269

L’allongement des crédits à l’URSS (1964) 270

L’allongement généralisé de la durée des crédits 272

Chapitre 8 — L’expansion au service de la « grandeur » ? (1960-1978) 275

Les outils de la grandeur dans le domaine commercial 276

La mobilisation des partenaires privés 277

La régionalisation du dispositif public français 281

La création d’un secrétariat au Commerce extérieur 285

Les modalités de la guerre froide économique française 290

La participation de la France au COCOM 290

Les modalités de la normalisation : prudence étatique, impulsion privée 294

La place des acteurs non gouvernementaux dans le commerce avec l’Europe de l’Est 300

Le rôle de défricheur des banques 300

Les sociétés commerciales et les entreprises, acteurs de la pénétration française en Chine 306

Le CNPF, acteur du rapprochement Est-Ouest 311


Table des matières 511

Les voies nouvelles de l’influence 319

L’entreprise publique, vecteur d’influence : le cas de Renault 320

Les vecteurs culturels traditionnels au service du commerce 322

Les grandes manifestations commerciales 327

Chapitre 9 — La coopération, une déclinaison du « néobilatéralisme » 333

La genèse de la coopération : le rapprochement avec les pays de l’Est 335

La définition des cadres de la coopération avec l’Union soviétique 338

« Déchopiniser » la relation avec la Pologne 344

Les caractéristiques du « néobilatéralisme » 349

Le contournement des contraintes communautaires 351

Le renforcement de la puissance publique : le poids comparé des acteurs gouvernementaux 355

La pérennisation du secrétariat d’État au Commerce extérieur 361

Le choix des « pays cibles » de la coopération 363

La continuité de la politique de coopération avec l’URSS 365

L’apogée de 1976 et la remise en cause engendrée par le Consensus 365

L’Afghanistan ? Business as usual 370

L’intensification de la politique polonaise 373

L’Iran : un pays brièvement « prioritaire » (1974-1979) 380

Les relations privilégiées avec l’Afrique du Sud (1963-1981) 389

Le changement de siècle

Chapitre 10 — Vers le démantèlement du dispositif clémentélien : contraintes externes, attaques internes 399

La régulation internationale

des systèmes de financement des exportations 400

Les règles de l’Union de Berne (1953) 400

Le démarrage de la réglementation communautaire dans les années 1960 400

La genèse et l’adoption du Consensus 409

L’Arrangement de 1974 410

L’établissement du Consensus 412



La remise en cause globale du système en France 414

Les premières réformes du dispositif 415

La réforme du financement de l’économie conduite par Pierre Bérégovoy 423

Vers la reconfiguration du réseau d’information économique 424

La reconnaissance statutaire des conseillers commerciaux par Raymond Barre 424

La coexistence des réseaux du Trésor et de la DREE 428

Chapitre 11 — Vers une diplomatie commerciale d’inspiration libérale 433

Sous le sceau de la réforme de l’État 435

Le rapport Picq 436

La réforme de la Coopération 437

La naissance des services économiques 441

Le démantèlement du dispositif de la Libération 443

La fin de la DREE 443

L’extinction du corps de l’Expansion économique à l’étranger 445

Le délestage des fonctions commerciales 446

Conclusion 451

Annexes 453

Sources 463

Orientations bibliographiques 471

Index des personnes 483

Index des institutions publiques 493

Index des institutions privées 503


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