DA Police Municipale

2210-1

LA POLICE MUNICIPALE

THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

CHAPITRE 1 - LES RÈGLES DE COMPÉTENCE

Table des matières

SECTION 1. Une compétence propre du maire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 2 à 40§ 1. L’impossibilité pour le conseil municipal d’intervenir en matière de police

municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 3 à 20A. Le principe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 4 à 13

1° Illégalité des délibérations du conseil municipal prenant une mesure depolice municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 5 à 9

2° Absence de contrôle direct du conseil municipal sur la policemunicipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 10 à 13

B. Les tempéraments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 14 à 201° Compétence du conseil municipal en matière d’avis et de vœux et

compétence de police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 152° Compétence du conseil municipal en matière de services publics et

compétence de police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 16 à 193° Compétence du conseil municipal en matière budgétaire et compétence

de police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 20§ 2. L’impossibilité pour le maire de se dessaisir du pouvoir de police municipale . . . . . nos 21 à 40

A. Le principe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 22 à 341° L’institution d’un service public chargé d’une mission de police

municipale est toujours possible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 23 à 252° L’institution d’un service public chargé d’une mission de police

municipale n’emporte jamais transfert total du pouvoir de police . . . . . . . . . nos 26 à 34a) L’impossibilité de déléguer le pouvoir de prendre des mesures

juridiques de police . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 27 à 28b) L’impossibilité d’abandonner les forces de police à l’initiative

privée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 29 à 32c) L’impossibilité d’écarter toute responsabilité de la commune . . . . . . . . nos 33 à 34

B. Les tempéraments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 35 à 401° La procédure de transfert des compétences de police aux présidents des

EPCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 372° L’exercice des compétences de police transférées aux présidents des

EPCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 383° La nature des compétences de police transférées aux présidents des

EPCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 39 à 40

SECTION 2. Une compétence du maire limitée au territoire communal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 41 à 52§ 1. Le principe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 42 à 49

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§ 2. Les tempéraments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 50 à 52

SECTION 3. Une compétence du maire en concours avec celle des autres autorités de police . . . . . nos 53 à 219§ 1. Le concours entre la police municipale et les autres polices générales . . . . . . . . . . . . . . nos 58 à 109

A. La possibilité d’un concours : l’existence de polices générales autres que lapolice municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 59 à 97

1° Le pouvoir de police générale du Premier ministre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 60 à 682° Le pouvoir de police générale du préfet de département . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 69 à 97

a) La thèse du pouvoir de police municipale par substitution . . . . . . . . . . . . nos 77 à 80b) La thèse du pouvoir de police municipale par superposition . . . . . . . . . . nos 81 à 83c) La thèse du pouvoir propre de police . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 84 à 89d) Une manifestation particulière : le pouvoir de réquisition . . . . . . . . . . . . nos 90 à 97

B. Les règles de concours : la combinaison des autres polices générales à lapolice municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 98 à 109

1° Le maire ne peut contrevenir aux dispositions prises par l’autoritésupérieure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 99 à 102

2° Le maire peut, lorsque les circonstances locales l’exigent, préciser, voireaggraver, les dispositions prises par l’autorité supérieure . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 103 à 109

§ 2. Le concours entre la police municipale et les polices spéciales ayant un butétranger à celui de la police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 110 à 117A. Le principe : la police municipale et la police spéciale étant simplement

juxtaposées, elles demeurent toutes deux dans leur intégralité . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 111 à 115B. La limite : la police municipale et la police spéciale n’étant pas simplement

juxtaposées, se pose un problème de concurrence entre elles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 116 à 117§ 3. Le concours entre la police municipale et les polices spéciales ayant un but

identique à celui de la police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 118 à 219A. La police spéciale est confiée au maire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 119 à 125

1° La police spéciale se borne à imposer au maire des conditionsparticulières de forme ou de procédure : disparition de la compétence depolice générale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 120 à 122

2° La police spéciale étend les droits que le maire tenait de la policegénérale : maintien de la compétence de police générale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 123 à 125

B. La police spéciale n’est pas confiée au maire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 126 à 2191° Les hypothèses de disparition des compétences de police du maire . . . . . . . nos 132 à 147

a) La police des chemins de fer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 133 à 135b) La police des gares routières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 136 à 137c) La police des aérodromes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 138 à 140d) La police de la navigation aérienne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 141 à 145e) La police des marchés d’intérêt national . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 146 à 147

2° Les hypothèses de répartition des compétences de police entre le maire etl’autorité de police spéciale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 148 à 209

a) Les communes à « police d’État » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 149 à 168b) La Ville de Paris . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 169 à 174c) Les communes des départements des Hauts-de-Seine, de la

Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 175 à 183d) La police de la voirie routière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 184 à 193e) La police des ports maritimes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 194 à 198f) La police du littoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 199 à 202g) La police des cours d’eau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 203 à 209

3° Les hypothèses de maintien des compétences de police du maire . . . . . . . . . nos 210 à 220

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a) L’existence d’un danger grave ou imminent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 211 à 214b) L’existence de circonstances locales particulières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 214 à 219

Index alphabétique

(les chiffres renvoient aux numéros)

Aérodromes : 138 à 140.Aéromodèles : 143.Aéroports : 138 à 140.Aérostats : 144.Agglomération : 190.Alsace-Lorraine : 87.Animaux malfaisants ou féroces : 13.Arrêté du maire reprenant une délibération du conseil mu-

nicipal : 9.Autoroutes : 193.Bas-Rhin (communes du département du) : 87.Canoë-kayac : 207.Chasse : 113.Chemins de fer : 133 à 135.Chemins ruraux : 185.Cimetières : 52.Circonstances locales particulières : 215 à 220.Circulation : 120 à 122, 184 à 193.Communautés urbaines : 52.Communes à « police d’État » : 149 à 168.Compétence ratione loci du maire : 41 à 52.Concours entre la police municipale

– et les autres polices générales : 58 à 109.– et les polices spéciales : 110 à 220.

Conseil municipal : 3 à 20.– avis : 15.– création des services publics : 17.– décision : 5 à 8.– gestion du domaine priv : 19.– injonction : 11.– organisation des services publics : 18.– vœux : 15.

Cours d’eau : 203 à 209.– domaniaux : 204.– non domaniaux : 205.

Danger grave ou imminent : 211 à 214.Délégation aux adjoints ou aux conseillers municipaux :

35.Délégation à des personnes privées

– délégation contractuelle : 28.– délégation unilatérale : 27.

Délégation aux présidents des EPCI : 36 à 40.Deltaplanes : 144.Domaine privé (gestion du) : 19.Eau (police de l’) : 208, 214.Eaux stagnantes : 209.Films (police des) : 217.Forces de police

– placées sous l’autorité de personnes privées : 30.– remplacées par des personnes privées : 31.

Fun board : 202.Gares : 134.Gares routières : 136 à 137.Haut-Rhin (communes du département du) : 87.Hauts-de-Seine (communes du département des) : 175 à

183.Immeubles menaçant ruine : 125.Inaliénabilité de la police municipale : 34.Installations classées : 213.Kitesurf : 202.Littoral : 199 à 202.Maire de Paris : 173.Marchés d’intérêt national : 146 à 147.Mares : 209.Ministres (pouvoir de police des) : 68.Monuments historiques : 112.Moselle (communes du département de) : 87.Motivation : 122.Motonautisme (sur un cours d’eau) : 207.Navigation aérienne : 141 à 145.Navigation sur un cours d’eau : 207.Parapentes : 144.Parcs nationaux : 117.Paris : 169 à 174.Passages à niveau : 135.Péril grave ou imminent : 211 à 214.

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Planches de surf : 202.Planches à voile : 202.« Police d’État » (communes à) : 149 à 168.Police générale (notion de) : 56.Police spéciale

– notion de : 57.– raisons de l’institution d’une : 123, 126 à 128.

Ports maritimes : 194 à 198.Préfet (pouvoir de police générale du) : 69 à 97.

– thèse du pouvoir de police municipal par substitution :77 à 80.

– thèse du pouvoir de police municipale par superposi-tion : 81 à 83.

– thèse du pouvoir propre de police : 84 à 89.Préfet maritime : 202.Préfet de Paris : 174.Préfet de police : 171.Premier ministre (pouvoir de police générale du) : 60 à 68.Président du conseil général : 189.Président d’un EPCI : 36 à 40.Président de la République (pouvoir de police générale

du) : 67.Presse : 218.Produits phytopharmaceutiques : 219.Réquisition (pour de - du préfet) : 90 à 96.Responsabilité : 33.Routes départementales : 186 à 192.

Routes à grande circulation : 192.Routes nationales : 186 à 192.Scooters des mers : 202.Seine-Saint-Denis (communes du département de) : 175 à

183.Services publics

– chargés d’une mission de police municipale : 23 à 34,51.

– création des : 17.– organisation des : 18, 51.

Sites naturels : 112.Ski nautique (sur un cours d’eau) : 207.Stationnement : 120 à 122, 184 à 193.Transfert des compétences de police aux présidents des

EPCI : 36 à 39.ULM : 144.Val-de-Marne (communes du département du) : 175 à 183.Ville de Paris : 169 à 174.Voies communales : 185.

– dont l’axe constituent la limite entre deux communes :47.

– situées sur le territoire d’une commune mais apparte-nant à une autre commune : 46.

Voirie communale : 185.Voirie départementale : 186 à 192.Voirie nationale : 186 à 193.Voirie routière : 184 à 193.

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CHAPITRE 1

LES RÈGLES DE COMPÉTENCE

ParPierre BONProfesseur à l’Université de Pau et des Pays de l’Adour

1. Du point de vue des règles de compétence, la policemunicipale présente trois caractéristiques principales :en premier lieu, il s’agit d’une compétence propre dumaire ; en second lieu, et comme on le devine aisément, ils’agit d’une compétence limitée au territoire communal ;en troisième lieu, même sur ce territoire, il s’agit d’unecompétence qui entre en concours avec celle des autresautorités de police.

SECTION 1

UNE COMPÉTENCE PROPRE DU MAIRE

2. L’article L. 2122-24 du Code général des collectivi-tés territoriales confie au maire « l’exercice des pouvoirsde police » tandis que l’article L. 2212-1 le charge « de lapolice municipale ». Il s’agit donc d’un pouvoir propredu premier magistrat municipal qu’il est seul à pouvoirmettre en œuvre. De là découlent deux conséquences

principales. D’une part, il est impossible pour le conseilmunicipal d’intervenir en matière de police municipale.D’autre part, il est impossible pour le maire de se dessai-sir du pouvoir de police municipale.

§ 1. – L’impossibilité pour le conseil municipald’intervenir en matière de police municipale

3. Il s’agit là d’un principe général qui ne souffre quequelques tempéraments.

A. – Le principe4. L’impossibilité de principe pour le conseil municipal

d’intervenir en matière de police municipale se traduit pardeux règles principales : les délibérations du conseil mu-nicipal prenant une mesure de police municipale à la placedu maire sont illégales ; le conseil municipal n’exerce au-cun contrôle direct sur la manière dont le maire s’acquittede sa tâche.

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2212-2 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

1° Illégalité des délibérations du conseil municipalprenant une mesure de police municipale

5. Il y a illégalité pour vice d’incompétence lorsquel’assemblée communale prend une décision en matière depolice municipale.

Ainsi, est illégale la délibération par laquelle le conseil mu-nicipal réglemente lui-même l’usage des cloches de l’église caril s’agit là d’une ingérence dans les pouvoirs de police du maire(CE 16 juill. 1915, Abbé Couvenhes : Lebon 239).

De même, le conseil municipal n’est pas compétent pour révo-quer une autorisation d’utiliser une promenade précédemmentaccordée par le maire à une société (CE 24 juill. 1934, Souillac,Lebon 870).

De même également, le conseil municipal empiète sur lespouvoirs du maire en ordonnant l’élagage de certains végétauxdans les cimetières puisque ce dernier a seul la police desditslieux (CE 20 févr. 1946, Cauchoix, Lebon 53).

De même encore, un conseil municipal ne peut interdire pourcinq années consécutives et pendant plusieurs mois par an ladélivrance de permis de stationnement sur une place à une ca-tégorie d’entreprises déterminée car seul le maire est compétenten matière de permis de stationnement (TA Nancy 2 juill. 1954,Société du cirque Amar, Gaz. Pal. 1954, II, 202). De même en-fin, le conseil municipal ne saurait modifier un arrêté du maireréglementant, dans le cadre de ses pouvoirs de police, l’accès àun gouffre (TA Grenoble 13 oct. 1999, Fédération française despéléologie, Coll. Terr. 2000, no 12, obs. J. Moreau).

6. Toutefois, l’illégalité ainsi commise n’est pas tou-jours de nature à engager la responsabilité de la puissancepublique. Il en va notamment ainsi lorsqu’il est avéré quele maire aurait pris la même mesure.

Ainsi, si le conseil municipal n’est pas compétent pour inter-dire le stationnement des poids lourds, décision qui relève despouvoirs de police du maire, l’irrégularité ainsi commise n’estpas de nature à justifier l’octroi d’une indemnité dès lors qu’ilappartenait au maire de prendre la même décision compte tenudes dangers présentés par le stationnement des camions, ce qu’ila d’ailleurs fait quelques mois plus tard (CE 9 déc. 1988, ÉpouxFinet c/ Ville d’ormes, req. no 80615).

7. Par ailleurs, si la mesure de police prise par le conseilmunicipal est illégale, elle n’est pas pour autant inexis-tante avec les conséquences particulières qui, en droit ad-ministratif, s’attachent à cette qualification (possibilité dedéférer un acte inexistant au juge administratif sans condi-tion de délai, possibilité pour le juge judiciaire de consta-ter l’inexistence de l’acte alors même qu’il émane de l’ad-ministration…).

Ainsi, s’il est soutenu à juste titre qu’est entachée d’incom-pétence la délibération par laquelle le conseil municipal refused’interrompre les sonneries de cloche de l’église pendant la nuitcar une telle décision relève de la compétence du maire en vertudes articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du CGCT, ladite délibérationn’est cependant pas entachée d’une illégalité permettant de laconsidérer comme inexistante (CE 21 févr. 1997, Époux Luen-gas c/ Commune de Couy, D. 1997. IR. 97).

8. Quoi qu’il en soit, chaque fois que le juge pénal serasaisi d’une infraction à une disposition de police prise parle conseil municipal, il devra se refuser à la sanctionnerpénalement (Cass. crim. 13 déc. 1961, Époux Cœur, Bull.crim., no 524, p. 1000, D. 1962. somm. 89, à propos d’unedélibération instituant un stationnement payant. – 6 mars1984, Beaufils, Bull. crim., no 91, p. 226, D. 1984. IR.365, à propos d’une délibération en matière de police deslieux publics).

9. Enfin, que se passe-t-il lorsque, le conseil municipalayant délibéré sur une matière de police, le maire reprendle contenu de cette délibération dans un arrêté de police ?S’il est clair que la délibération est illégale, qu’en est-ilde l’arrêté de police du maire ? Logiquement, le jugeadministratif a considéré qu’il était également illégal si lemaire entendait par là exécuter la délibération du conseilmunicipal et s’était senti lié par elle.

Ainsi, est illégal l’arrêté du maire reprenant les quinze articlesd’une délibération du conseil municipal en matière de police desfêtes foraines en se bornant à y ajouter un article 16 déclarantabrogés les textes antérieurs et un article 17 chargeant le com-missaire de police de son exécution et précisant dans ses visasqu’il importait d’ « assurer l’exécution » de la réglementationdes fêtes foraines adoptée par le conseil municipal (TA Poitiers27 mars 1968, Froment, Lebon 712. Voir également, dans lemême sens, TA Bordeaux 29 mars 1968, Dame Brachet, Lebon716. – CE 31 janv. 1997, Société Cochery-Boudin-Chaussée,RDP 1997. 1486).

2° Absence de contrôle direct du conseil municipalsur la police municipale

10. Il y a donc vice d’incompétence lorsque l’assembléecommunale prend une décision en matière de police mu-nicipale. Cette incompétence est d’ailleurs d’autant plusgrande que le maire exerce le pouvoir de police en dehorsde tout contrôle direct du conseil.

En effet, alors que l’article L. 2122-21 énumère un cer-tain nombre d’attributions exercées par le maire « sous lecontrôle du conseil municipal et sous le contrôle admi-nistratif du représentant de l’État dans le département »,attributions parmi lesquelles ne figure pas la police muni-cipale, I’article L. 2122-24 précité, relatif, lui, à la policemunicipale, s’il maintient le contrôle administratif du re-présentant de l’État, ne prévoit pas de contrôle du conseilmunicipal. La police municipale n’est donc pas soumiseau contrôle direct du conseil municipal.

11. Il en résulte que le conseil municipal ne peut en-joindre au maire de prendre telle ou telle mesure de policemunicipale.

Sont ainsi illégales les délibérations du conseil municipal exi-geant du maire qu’il refuse à toute société musicale autre quela musique municipale de circuler dans les rues en jouant (CE28 juin 1912, Guislain, Lebon 741) ou encore lui ordonnant

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2212-3LES RÈGLES DE COMPÉTENCE

d’interdire désormais toutes les manifestations extérieures duculte (CE 9 juill. 1924, Abbé de Boissieu, Lebon 655) ou enfinlui imposant de prendre toutes mesures utiles pour exclure desmarchés de la commune certains commerçants jugés indignesà raison de leur attitude sous l’occupation (Cons. d’État 6 mai1949, Hamon, Lebon 201).

12. Il en résulte également que, de son côté, le maire n’apas à rendre compte au conseil municipal de la manièredont il exerce ses pouvoirs de police municipale.

13. Il en va toutefois différemment en matière de po-lice des animaux malfaisants ou féroces (voir ci-aprèsp. 2530, Police des êtres dangereux, Section 2, § 1).

En application de l’article L. 2212-2, 7o, le maire est, dansle cadre de ses pouvoirs de police, chargé « d’obvier ou de re-médier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnéspar la divagation des animaux malfaisants ou féroces ». Il de-vrait donc pouvoir agir en la matière sans être sous le contrôledu conseil municipal.

Toutefois, par exception, l’article L. 2122-21, 9o dispose quec’est « sous le contrôle du conseil municipal » que le maire estchargé « de prendre, à défaut des propriétaires ou des détenteursdu droit de chasse, à ce dûment invités, toutes les mesures néces-saires à la destruction des animaux nuisibles ; de requérir, dansles conditions fixées à l’article L. 427-5 du Code de l’environ-nement, les habitants avec armes et chiens propres à la chassede ces animaux, à l’effet de détruire ces derniers, de surveilleret d’assurer l’exécution des mesures ci-dessus et d’en dresserprocès-verbal ». Dès lors, il faut déduire de cette dernière dis-position que, par exception, le conseil municipal n’est pas icidépourvu de possibilités d’intervention.

B. – Les tempéraments14. L’exercice par le conseil municipal de ses propres

compétences, qu’il s’agisse par exemple de sa compé-tence en matière d’avis ou de vœux, de sa compétence enmatière de services publics ou de sa compétence en ma-tière budgétaire, peut interférer avec le pouvoir de policemunicipale du maire.

1° Compétence du conseil municipal en matière d’aviset de vœux et compétence de police municipale

15. Puisqu’il est reconnu au conseil municipal le droitde donner son avis ou d’émettre des vœux sur tous les ob-jets d’intérêt local (voir par exemple l’article L. 2121-29selon lequel le conseil municipal « émet des vœux sur tousles objets d’intérêt local ») et puisque, à l’évidence, lapolice municipale est une affaire d’intérêt local, l’assem-blée locale, si elle ne peut, comme on l’a vu, enjoindre aumaire de prendre une mesure de police municipale, peuttoujours donner son avis ou émettre des vœux en la ma-tière, soit parce que la loi l’impose (ainsi, l’article L. 3du Code de la santé publique prévoyait que les arrêtés

pris par le maire pour assurer dans sa commune la protec-tion de la santé publique nonobstant l’existence du règle-ment sanitaire départemental devaient l’être « après avisdu conseil municipal » ; toutefois, cet article a été abrogépar l’article 80 de la loi 86-17 du 6 janvier 1986 adaptantla législation sanitaire et sociale aux transferts de compé-tences en matière d’aide sociale et de santé et l’article au-jourd’hui en vigueur, l’article L. 1311-2, s’il prévoit tou-jours la possibilité pour le maire de prendre des arrêtésayant pour objet d’édicter des dispositions particulièresen vue d’assurer la protection de la santé publique danssa commune, n’évoque plus l’avis du conseil municipal),soit à la demande du maire (CE 25 novembre 1931, GuigoBarthélemy, Lebon 1020), soit spontanément (CE 17 mai1935, Union commerciale et industrielle de la ville d’Oul-lins, Lebon 562).

Certes, de tels avis ou vœux ne lient en rien juridique-ment le maire qui peut les suivre ou ne pas les suivre. Tou-tefois, ils peuvent constituer en pratique une limite à l’in-dépendance dont il jouit à l’égard du conseil municipal enmatière de police municipale.

2° Compétence du conseil municipal en matière deservices publics et compétence de police municipale

16. Le conseil municipal dispose d’une double compé-tence à l’égard des services publics communaux.

17. En premier lieu, c’est le conseil municipal et lui seulqui est compétent pour créer les services publics com-munaux (et les supprimer). Il en va ainsi même si leservice public considéré est chargé d’une mission de po-lice municipale, ce qui est extrêmement fréquent (v. parexemple ci-dessous no 23), ou constitue un domaine pri-vilégié d’intervention des pouvoirs de police du maire.

Par exemple, sur le fondement de l’article L. 2212-2, 3o, lemaire est chargé de la police des halles et marchés. Néanmoins,la décision de créer ou de supprimer un marché ne constitue pasune mesure de police lui appartenant mais relève de la compé-tence du conseil municipal sur le fondement des dispositionsde l’article L. 2121-29 qui charge ce dernier, de façon géné-rale, de régler par ses délibérations les affaires de la commune(CE 5 mai 1995, Syndicat des commerçants non sédentaires del’Orne : Lebon 190, sol. impl.).

18. En second lieu, le conseil municipal est égalementcompétent pour fixer « les règles générales d’organisa-tion » des services public communaux et, de façon géné-rale, pour « prendre toutes les mesures portant sur la dé-finition des missions remplies par les services de la com-mune » (CE 6 janv. 1995, Ville de Paris, Lebon 3, CFPno 139, octobre 1995, p. 23, concl. M. Savoie, RFDA1995. 414, AJDA 1995. 423, Dr. adm. 1995, no 254),règles et mesures que le maire est chargé de mettre en

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œuvre dans le cadre de ses pouvoirs d’exécution des dé-libérations du conseil municipal.

Plus encore que la précédente, cette compétence est di-rectement à même d’interférer avec les pouvoirs propresdu maire qui, en dehors de toute exécution des délibéra-tions du conseil municipal, est chargé, en sa qualité d’au-torité de police municipale, de s’assurer que le fonction-nement des services publics n’est pas susceptible de per-turber l’ordre public. En principe, dès lors que le maintiende l’ordre public est en cause, seul le maire devrait pou-voir intervenir mais il n’est pas impossible que la mesureà prendre puisse être qualifiée également de mesure d’or-ganisation du service, ce qui fonde alors la compétence duconseil municipal (voire celle du maire, mais au titre del’exécution des délibérations du conseil municipal et nonau titre de ses pouvoirs propres de police municipale).

Ainsi, il a été jugé que le conseil municipal pouvaitrappeler, dans le cadre de ses pouvoirs relatifs à l’orga-nisation et à la gestion des services publics communaux,que la vente de boissons alcooliques était interdite dansle périmètre de la baignade et du terrain de camping mu-nicipaux et charger le maire de l’exécution de cette in-terdiction en précisant les conditions à imposer aux com-merçants qui s’y installeraient (CE 17 mai 1968, DameDelage, Lebon 314). Pourtant, il n’aurait pas été incon-cevable de considérer que ces mesures relevaient de lacompétence propre de police du maire.

19. Des problèmes similaires de qualification sontd’ailleurs susceptibles de se poser dans d’autres do-maines, par exemple à propos de la distinction entre cequi relève de la gestion du domaine privé, de la compé-tence de principe du conseil municipal, et ce qui relèvede la police municipale, de la compétence du maire.

Ainsi, l’interdiction de la pratique des sports en eaux vivessur les parcelles du domaine privé communal longeant une ri-vière a été qualifiée par une cour administrative d’appel de me-sure de gestion du domaine privé entrant dans la compétencedu conseil municipal (CAA Bordeaux 2 mai 2007, Fédérationfrançaise de la montagne et de l’escalade, req. no 04BX02020)tandis que le Conseil d’État y a vue une mesure de police dela tranquillité publique relevant de la compétence du maire (CE11 déc. 2008, Fédération française de la montagne et de l’esca-lade, req. no 307084, AJDA 2009. 371, note F. Lagarde, JCP A2009. 2020, note p. Yolka, Droit et gestion des collectivités ter-ritoriales 2009, p. 403, observations p. Bon).

3° Compétence du conseil municipal en matièrebudgétaire et compétence de police municipale

20. En dernier lieu – et c’est certainement là la limite laplus importante à l’autonomie du maire en matière de po-lice municipale –, chaque fois qu’une décision de policeprise par le maire nécessite, pour sa mise en œuvre, des

moyens financiers, seul le conseil municipal est compé-tent pour accorder ces derniers, ce qui lui donne un moyende pression non négligeable sur le premier magistrat mu-nicipal.

§ 2. – L’impossibilité pour le maire de se dessaisirdu pouvoir de police municipale

21. Il s’agit là d’un principe qui, toutefois, connaît uncertain nombre de tempéraments.

A. – Le principe22. Le maire ne peut en principe se départir de son pou-

voir de police municipale. Certes, l’institution d’un ser-vice public chargé d’une mission de police municipale esttoujours possible mais cela n’emporte jamais transfert to-tal du pouvoir de police.

1° L’institution d’un service public chargé d’une missionde police municipale est toujours possible

23. Il est toujours loisible à la commune de confier unemission spécifique de police municipale à un service pu-blic.

Certes, on connaît la réticence manifestée pendant long-temps par la jurisprudence quant à la multiplication desservices publics communaux, spécialement lorsque leurobjet avait une incidence industrielle ou commerciale,voire, plus généralement, économique. Mais, cette réti-cence n’a jamais joué en matière de police et cela alorsmême que les services institués avaient une incidenceéconomique.

P.-H. Teitgen (La police municipale : étude de l’inter-prétation jurisprudentielle des articles 91, 94 et 97 dela loi du 5 avril 1884, Sirey, 1934, p. 144-145) pouvaitmême écrire en 1934 que, « jusqu’à ces dernières années,la jurisprudence du Conseil d’État n’autorisait les dépar-tements et les communes à créer des services, que la loine prévoyait pas, que s’ils avaient pour objet une tâchede police. De ce fait, la plupart des services municipauxactuellement existants ne sont encore que des services depolice ». M. Moreau va même encore plus loin puisqu’ilvoit dans ces services de police l’origine conceptuelle dela célèbre théorie du service public. Il souligne en effet(J. Moreau, De l’interdiction faite à l’autorité de policed’utiliser une technique d’ordre contractuel : contribu-tion à l’étude des rapports entre police administrative etcontrat, AJDA 1965. 6, note 24) qu’il « est remarquableque les grands arrêts qui, au début du siècle, consacrèrentla notion de service public comme critère d’applicationdu droit administratif et de la compétence du juge admi-nistratif aient été rendus en des « matières » touchant àla sécurité ou à la salubrité publique », qu’il s’agisse de

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la destruction d’animaux nuisibles (CE 6 févr. 1903, Ter-rier : Lebon 94) ou de la capture et de la mise en fourrièredes chiens errants et de l’enlèvement des bêtes mortes (CE4 mars 1910, Thérond : Lebon 193).

Il n’y a donc, bien au contraire, aucune réticence dela part de la jurisprudence quant à admettre que des ser-vices publics puissent être chargés par l’autorité munici-pale d’une mission spécifique de police, la police de l’hy-giène et de la salubrité publique impliquant par exempleautrefois la création de bains-douches ou de lavoirs mu-nicipaux et, aujourd’hui, de services spécialisés dans lebalayage des rues ou l’enlèvement et le transport des or-dures ménagères.

24. Ces services peuvent d’ailleurs être gérés selon lesmodalités les plus diverses, que ce soit par la communeen régie, par une autre personne publique ou, comme dansl’affaire Thérond, par une personne privée délégataire duservice public.

25. Mais ces services n’impliquent jamais un transferttotal du pouvoir de police municipale.

2° L’institution d’un service public chargé d’unemission de police municipale n’emporte jamais

transfert total du pouvoir de police

26. En tout état de cause, si des missions spécifiquesde police municipale peuvent être assurées par tel ou telservice public géré par une personne publique ou par unepersonne privée, la substance même du pouvoir de policemunicipale, son noyau dur, ne peut être délégué voire pri-vatisé (E. Lemaire, Actualité du principe de prohibitionde la privatisation de la police, RFDA 2009. 767).

Cela concerne avant tout le pouvoir normatif, les forcesde police et la responsabilité : il est impossible de délé-guer le pouvoir de prendre des mesures juridiques de po-lice ; il est impossible d’abandonner les forces de policeà l’initiative privée ; il est impossible d’écarter toute res-ponsabilité de la commune.

a) L’impossibilité de déléguer le pouvoir de prendredes mesures juridiques de police

27. Seul le maire peut prendre des mesures juridiquesde police. Il ne peut déléguer ce pouvoir, soit unilatérale-ment, soit par contrat.

C’est ainsi que l’autorité de police ne saurait, par arrê-té, soumettre à une autorisation délivrée par les organi-sateurs d’une compétition motocycliste la vente, dans lesenceintes du circuit, de liquides, denrées, journaux et pro-grammes car « cette disposition contrevient au principe dedroit public selon lequel, sauf possibilité de délégation decompétence prévue par un texte exprès, une autorité quel-conque doit exercer elle-même les pouvoirs dont elle est

investie par la loi et ne peut, en tout état de cause, se dé-mettre de ces pouvoirs entre les mains d’un particulier »(TA Clermont-Ferrand 1er juill. 1960, Dame Geneix, Le-bon 800).

De la même manière, le maire étant seul compétent pourdéterminer les emplacements réservés aux forains sur lesvoies et places publiques, l’existence d’un contrat passéavec le concessionnaire des droits de place ne saurait au-toriser ce dernier à exercer cette compétence à la placedu maire. Un jugement ayant relaxé un forain, qui s’étaitinstallé sur le domaine public avec la seule autorisation duconcessionnaire, a en effet été cassé par la Cour de cas-sation dans les termes suivants : « attendu que le mairetient de l’article 98 de la loi municipale (devenu l’articleL. 2213-6 du CGCT) le droit d’accorder des permis destationnement sur la voie publique moyennant le paie-ment d’une taxe ; que ce droit, qui intéresse les pouvoirsde police de l’autorité municipale, n’a pu être délégué auconcessionnaire des droits de place » (Crim. 14 juin 1913,Rousselin-Gourdeau, Bull. crim., p. 581).

28. En particulier, parce que la police administrative estle type même d’activité unilatérale de la puissance pu-blique, l’autorité de police ne peut contracter sur l’exer-cice de son pouvoir de police (v. l’article précité de J. Mo-reau), la matière de la police étant en quelque sorte par na-ture « allergique » (A. de Laubadère, F. Moderne et p. Del-volvé, Traité des contrats administratifs, tome I, LGDJ,2e éd., 1983, p. 45) à la technique du contrat.

C’est ainsi qu’il n’est pas possible à l’autorité munici-pale, par contrat, de déroger au règlement municipal desmarchés (CE 3 nov. 1934, Dame Breysse et Syndicat in-dépendant des revendeuses du marché central de Mar-seille, Lebon 1002), de s’engager pour l’avenir à ne pasempêcher l’accès des voitures et le libre usage du trottoirdevant un hôtel (CE 5 nov. 1943, Leneveu, Lebon 243),de transiger avec un propriétaire en matière de police desimmeubles menaçant ruine (Cons. préf. Lille, 18 mai1953, Maire de Mouveaux c/ Lagoche, D. 1953. 470),de promettre aux commerçants sédentaires d’interdire leporte-à-porte et le colportage aux commerçants ambu-lants (TA Versailles 19 oct. 1984, Blanchard et Monbrun,Lebon 463), de déterminer les emplacements de station-nement payants en ne s’engageant à les modifier unila-téralement que dans la limite de 5 % (CE 1er avr. 1994,Commune de Menton et autre : Lebon 176 ; Dr. adm. no-vembre 1994, p. 1, concl. s. Lasvignes, RDP 1994. 1825,note J.-B. Auby), de subordonner le montant des tarifsde stationnement payant sur voirie au respect de l’équi-libre financier d’une convention conclue avec une sociétéprivée chargée de l’exploitation dudit stationnement (TALimoges 30 mai 1996, Préfet de la Corrèze c/ Communede Brive et Société auxiliaire des parcs : Rev. jur. centre

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ouest, 1997, no 19, p. 109, note J.-M. Garrigou-Lagrange)ou de déléguer des prérogatives de police de stationne-ment sur la voie publique (CAA Bordeaux 28 avr. 1994,Commune d’Alès, Lebon T. 972. – CE 19 déc. 2007, So-ciété Sogeparc-CGST-Compagnie générale de stationne-ment, req. no 260327, AJDA 2008. 419, note M. Drei-fuss).

b) L’impossibilité d’abandonner les forces depolice à l’initiative privée

29. La police doit être assurée par des agents publicsexerçant leur activité sous l’autorité directe du maire (voirpar exemple, à propos de la police du stationnement, CAAMarseille 26 juin 2003, Compagnie générale de station-nement, Dr. adm. 2003, no 235). Certes, il est loisibleà des personnes privées d’apporter ponctuellement leurconcours aux forces de police. Mais, ces dernières ne sau-raient être placées sous l’autorité de personnes privées oupurement et simplement remplacées par elles.

30. En premier lieu, les forces de police ne sauraientêtre placées sous l’autorité de personnes privées.

Ainsi, une commune ne saurait par contrat mettre lesagents municipaux chargés de la constatation des infrac-tions à la réglementation du stationnement payant à la dis-position d’une société chargée de la gestion du station-nement payant qui en assurera l’encadrement et l’organi-sation du travail car c’est là confier à la société contrac-tante des prérogatives de police de stationnement qui nepeuvent légalement être déléguées (CE 1er avr. 1994,Commune de Menton et autre, préc.).

31. En second lieu, les forces de police ne sauraient pu-rement et simplement être remplacées par des personnesprivées.

L’arrêt de principe en la matière est l’arrêt Ville de Cas-telnaudary (CE 17 juin 1932, Lebon 595, D. 1932. 3. 26,concl. M. Josse) dans lequel le Conseil d’État a jugé « quele service de la police rurale, par sa nature, ne saurait êtreconfié qu’à des agents placés sous l’autorité directe del’administration » et qu’il y avait excès de pouvoir si lacharge de ce service était confiée à une fédération de pro-priétaires privés.

Dans le même ordre d’idées, une commune ne saurait parcontrat confier à une société privée le soin d’assurer sur l’en-semble de son territoire et notamment à la sortie de divers lieuxpublics des activités d’îlotage, de ronde et de surveillance carl’impossibilité pour l’administration de conclure une conven-tion portant sur l’exercice de ses pouvoirs de police générale« concerne non seulement le transfert d’une compétence norma-tive à une personne privée mais encore l’habilitation de celle-cià exercer des activités matérielles de police » (TA Versailles

17 janv. 1986, Commissaire de la République du départementde Seine-et-Marne, Lebon 303).

Une commune ne saurait non plus confier par contratà une société de surveillance et de gardiennage la sur-veillance de la ville trois soirées par semaine en effectuantdes rondes de nuit entre 22 heures et 4 heures dans la ville,la zone artisanale et la zone commerciale, un tel contratne se limitant pas à confier à la société des tâches de sur-veillance et de gardiennage des immeubles et du mobi-lier urbain de la commune mais lui confiant des tâches desurveillance de la voie publique, lesquelles relèvent dansles communes de la police municipale (CE 29 déc. 1997,Commune d’Ostricourt, req. no 170606, Lebon T. 706,JCP 1998. II. 10139, note X. Prétot, LPA 1998, no 120,p. 22, chronique J. Morand-Deviller).

Enfin, un contrat signé avec une société en vue d’assurer lasurveillance des accès et des vestiaires d’un centre nautique,d’intervenir en cas de nécessité sur les bassins et les pelouseset d’empêcher les incidents provoqués par certains usagers ducentre nautique est irrégulier car la collectivité publique ne peutconfier à une personne privée le soin d’assurer le bon ordre, mis-sion qui relève de la compétence du maire et qui ne saurait êtredéléguée (CAA Lyon 7 mai 2003, Communauté des communesdes vallons du Lyonnais c/ Préfet du Rhône, BJCL 2003. 663,conclusions M. Bourrachot, JCP A 2003. 2119, observationsJ. Moreau).

32. Bien évidemment, les règles qui viennent d’être rap-pelées n’interdisent pas, comme le souligne l’arrêt précitéCommune d’Ostricourt, le gardiennage ou la surveillancedes immeubles par des personnes privées, gardiennageou surveillance qui est d’ailleurs obligatoire dans certainscas.

En effet, l’article L. 127-1 du nouveau Code de laconstruction et de l’habitation dispose que « les pro-priétaires, exploitants ou affectataires, selon le cas,d’immeubles à usage d’habitation et de locaux adminis-tratifs, professionnels ou commerciaux doivent, lorsquel’importance de ces immeubles ou de ces locaux ouleur situation le justifient, assurer le gardiennage ou lasurveillance de ceux-ci et prendre les mesures permettantd’éviter les risques manifestes pour la sécurité ou la tran-quillité des lieux. – Un décret en Conseil d’État préciseles zones dans lesquelles cette obligation s’applique,les caractéristiques des immeubles ou locaux qui y sontassujettis, les mesures de gardiennage ou de surveillanceà prendre en fonction de l’usage, de la localisation et dela taille des immeubles ou locaux et les dates auxquellesces mesures devront au plus tard intervenir ».

En principe et comme le rappelle le premier alinéa del’article 3 de la loi 83-629 du 12 juillet 1983 réglemen-tant les activités privées de sécurité, les agents chargésde telles fonctions de gardiennage ou de surveillance « ne

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peuvent exercer leurs fonctions qu’à l’intérieur des bâti-ments ou dans la limite des lieux dont ils ont la garde ».

Toutefois, « à titre exceptionnel, ils peuvent être au-torités, par le préfet du département ou, à Paris, par lepréfet de police, à exercer sur la voie publique des mis-sions, même itinérantes, de surveillance contre les vols,dégradations et effractions visant les biens dont ils ont lagarde ».

c) L’impossibilité d’écarter toute responsabilitéde la commune

33. Enfin, ce n’est pas parce qu’a été mis sur pied unservice public chargé d’une mission spécifique de policeque la commune est dégagée de toute responsabilité enmatière de police municipale et cela alors même que leservice en question bénéficie d’une personnalité juridiquedistincte de celle de la commune.

Ce principe a été clairement posé par un arrêt de 1958(CE 23 mai 1958, Consorts Amoudruz, Lebon 301, AJDA1958. II. 309, chron. J. Fournier et M. Combarnous) dontl’un des considérants, repris d’ailleurs par la suite (CE4 oct. 1961, Dame Verneuil, Lebon 533), mérite d’êtreintégralement cité :

« Considérant qu’en vertu de l’article 97 de la loi du 5 avril1884 [art. L. 2212-2 du CGCT] la police municipale a pour ob-jet, notamment, de prévenir par des précautions convenables lesaccidents et de les faire cesser par la distribution des soins né-cessaires ; qu’il incombe au maire d’une commune présentant lecaractère d’une station balnéaire de prendre des mesures appro-priées en vue d’assurer la sécurité des baigneurs sur les plagesde la localité ; que la circonstance qu’une telle commune, loca-taire du domaine public de l’État par l’effet d’un contrat passéavec l’administration des domaines, a confié l’exploitation duservice des bains à un particulier et a chargé son cocontractantd’assurer, en ses lieu et place, l’exécution de diverses mesuresspécifiées dans la convention en vue de la protection des bai-gneurs, qu’ils soient ou non usagers du service public des bains,ne saurait, s’agissant de l’accomplissement d’une mission affé-rente à l’exercice de la police municipale, dégager cette collecti-vité administrative de la responsabilité qu’elle peut encourir di-rectement envers la victime d’un accident ou envers ses ayantscause, du fait de l’existence d’une faute provenant de l’insuffi-sance des mesures prescrites pour la prévention des accidents etle sauvetage des victimes ou du fait de l’existence d’une fautelourde commise dans l’exécution desdites mesures ».

34. L’ensemble de ces solutions se justifie aisément.D’abord et comme le souligne le jugement précité du

Tribunal administratif de Clermont-Ferrand (TA Cler-mont-Ferrand 1er juill. 1960, Dame Geneix, préc.), cessolutions s’expliquent par le principe général du droitpublic selon lequel les compétences ne se délèguent pas.

Mais d’autres éléments propres à la matière de la policejouent dans le même sens : l’idée que, selon la formule de

Tardieu (concl. sur CE 6 déc. 1907, Compagnie du Nordet autres, Lebon 914), les pouvoirs de police, parce qu’ilssont la manifestation d’une prérogative régalienne par ex-cellence, sont « inaliénables et imprescriptibles » ; l’idéeque, pour la même raison, les services de police sont des« services publics constitutionnels » (R. de Bellescize, Lesservices publics constitutionnels, LGDJ, 2005, p. 340) quine sauraient être abandonnés à l’initiative privée ; l’idéeque, parce que l’ordre public est en cause, l’autorité mu-nicipale ne saurait se désintéresser de la manière dont lesservices publics dotés d’une mission de police municipales’acquittent de leur tâche et peut être déclarée responsablede telle ou telle carence en la matière.

B. – Les tempéraments35. Il va de soi tout d’abord que le maire peut délé-

guer son pouvoir de police municipale aux adjoints ouaux conseillers municipaux comme il peut leur déléguern’importe quelle autre de ses compétences. C’est là l’ap-plication de l’article L. 2122-18 du CGCT selon lequelle maire « peut, sous sa surveillance et sa responsabilité,déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ouplusieurs de ses adjoints et, en l’absence ou en cas d’em-pêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont toustitulaires d’une délégation, à des membres du conseil mu-nicipal ».

Comme a eu l’occasion de le relever plusieurs fois leConseil d’État (v. par ex. CE 4 janv. 1995, Époux Mé-tras : Lebon T. 682), cette possibilité est évidemment ap-plicable en matière de police municipale comme elle l’estdans les autres domaines.

36. Plus intéressantes parce que spécifiques à la policemunicipale sont en revanche les possibilités de déléga-tion ou de transfert d’une partie du pouvoir de policeaux présidents des établissements publics de coopéra-tion intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

D’une part, à titre expérimental et pour une durée desix ans, l’article 14 de la loi 2007-290 du 5 mars 2007instituant le droit au logement opposable (loi DALO) pré-voit que peut être délégué au président d’un EPCI à fis-calité propre les pouvoirs de police des immeubles me-naçant ruine normalement attribués aux maires par les ar-ticle L. 511-1 à L. 511-6 du Code de la construction et del’habitat.

Ce n’est possible que si l’EPCI a passé avec l’État, ses com-munes membres et les départements concernés une conventionqui fait de lui le garant du droit à un logement décent et in-dépendant et qui prévoit expressément la délégation de la po-lice des immeubles menaçant ruine (convention qui peut prévoird’autres délégations comme, par exemple, celle de la police del’habitat insalubre confiée au préfet par les articles L. 1331-22et suivants du Code de la santé publique).

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D’autre part et surtout, l’article 163 de la loi 2004-809du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités lo-cales introduit dans le CGCT un article L. 5211-9-2 nou-veau qui permet un transfert sensiblement plus importantdu pouvoir de police municipale aux présidents des EP-CI à fiscalité propre (J.-F. Joye, Le nouveau pouvoir depolice du président d’un établissement public de coopé-ration intercommunale, AJDA 2005. 21).

La réforme part du constat que les établissements pu-blics de coopération intercommunale se voient souventtransférée la gestion de services publics qui interviennenten matière de police municipale alors que le maire restetitulaire du pouvoir de police, ce qui n’est pas parfoissans poser des problèmes. D’où l’idée du législateur quele transfert de la gestion de certains services publics depolice soit suivi au moins partiellement par un transfertde l’exercice du pouvoir de police municipale correspon-dant. C’est ce que l’on verra en examinant successive-ment la procédure de transfert des compétences, l’exer-cice des compétences transférées et la nature des com-pétences transférées aux présidents des EPCI (établisse-ments publics de coopération intercommunale).

1° La procédure de transfert des compétences depolice aux présidents des EPCI

37. Il convient tout d’abord de préciser que le transfertdes compétences de police ne peut s’opérer qu’au profitdes présidents des EPIC à fiscalité propre (communau-tés de communes, communautés urbaines, communautésd’agglomération). En conséquence, le président d’un syn-dicat de communes ne peut en bénéficier alors même qu’ilserait chargé de la gestion d’un service public qui ne se-rait pas étranger à la police municipale.

Par ailleurs, ce transfert des compétences de police auprofit des présidents des EPIC à fiscalité propre n’est pasautomatique.

Il faut d’abord une proposition d’un ou de plusieursmaires des communes intéressées. On notera que le prin-cipal concerné, le président de l’EPIC, ne dispose pasd’un tel pouvoir de proposition alors qu’il est le premierintéressé au transfert, ce que l’on peut regretter.

Il faut ensuite l’accord du président de l’EPIC.Il faut également l’accord soit de tous les maires des

communes membres soit au moins de la majorité d’entreeux.

L’accord de tous les maires des communes membres est né-cessaire lorsque l’on a affaire à une communauté de communesou à une communauté d’agglomérations. C’est à n’en pas dou-ter une condition contraignante. Les conditions sont un peu plussouples dans le cas des communautés urbaines puisque l’ac-cord d’au moins la majorité des maires suffit. Plus précisé-ment, il faut, soit l’accord de la moitié des maires de communesmembres dont la population représente plus des deux tiers de

la population totale, soit des deux tiers au moins des mairesde communes membres dont la population représente plus dela moitié de la population totale.

Il faut enfin que le transfert soit avalisé par arrêté duou des représentants de l’État dans le ou les départementsconcernés.

Il est mis fin au transfert dans les mêmes conditions.

2° L’exercice des compétences de police transféréesaux présidents des EPCI

38. On aurait pu penser qu’une fois que la compétencede police avait été transférée dans un domaine déterminésuite à la procédure précédemment évoquée, le présidentde l’EPCI soit seul compétent pour prendre les mesures depolice pertinentes. Tel n’a pas été le choix du législateurqui précise que, dans un tel cas, « les arrêtés de police sontpris conjointement par le président de l’EPCI et par le oules maires des communes ».

En d’autres termes, la loi met en place un processusde codécision qui risque, dans un certain nombre de cas,d’être une cause de blocage. En tout état de cause, par-ler de transfert de compétences comme le fait la loi (etcomme nous l’avons fait pour être fidèle à la lettre de l’ar-ticle L. 5211-9-2) est à n’en pas douter excessif. Tout auplus a-t-on affaire à un exercice conjoint du pouvoir dedécision.

3° La nature des compétences de police transféréesaux présidents des EPCI

39. Le « transfert » du pouvoir de police ne peut pasporter sur n’importe quelle matière. Il n’est possible ques’il porte sur l’une des cinq matières suivantes et encoreà la condition que la matière en cause figure parmi lesattributions de l’EPCI.

Assainissement. Les maires des communes membresde l’EPCI peuvent transférer au président de cet établis-sement, si l’établissement est bien compétent en matièred’assainissement, « des attributions lui permettant de ré-glementer cette activité ». Le président pourra (par arrêtéconjoint), « dans le cadre de ce pouvoir, établir des rè-glements d’assainissement et mettre en œuvre leur appli-cation sous la responsabilité d’agents spécialement asser-mentés. Il peut notamment accorder ou retirer des autori-sations de déversements d’effluents non domestiques.

Déchets ménagers. Les maires des communesmembres de l’EPCI peuvent transférer au président decet établissement, si l’établissement est bien compétenten matière d’élimination des déchets ménagers, « desattributions lui permettant de réglementer cette activi-té ». Le président pourra (par arrêté conjoint), « dans lecadre de ce pouvoir, établir des règlements de collecte etmettre en œuvre leur application sous la responsabilité

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d’agents spécialement assermentés » (sur l’ensemble dela question, voir p. Billet, Transfert de la police déchetsau président d’un EPCI, Cahiers de droit de l’intercom-munalité, no 1, 2008, p. 125).

Gens du voyage. Les maires des communes membresde l’EPCI peuvent transférer au président de cet établis-sement, si l’établissement est bien compétent en matièrede réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passagedes gens du voyage, « des attributions dans le cadre decette compétence ». Le président pourra alors (par arrêtéconjoint) réglementer par exemple la durée du stationne-ment sur ces aires ou terrains.

Manifestations culturelles et sportives organiséesdans les établissements communautaires. « Les mairesdes communes membres d’un EPCI peuvent transférerau président de cet établissement les prérogatives qu’ilsdétiennent en application de l’article 23 de la loi 95-73du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmationrelative à la sécurité pour assurer la sécurité des mani-festations culturelles et sportives organisées dans desétablissements communautaires ». Rappelons que, enapplication de cet article, les organisateurs de manifes-tations sportives, récréatives ou culturelles à but lucratifpeuvent être tenus d’assurer un service d’ordre lorsqueleur objet ou leur importance le justifie. Il reviendra alorsau président de l’EPCI d’en imposer (par arrêté conjoint)l’organisation.

Voirie. Les maires des communes membres de l’EP-CI peuvent transférer au président de cet établissement,si l’établissement est bien compétent en matière de voi-rie, « tout ou partie des attributions qu’ils détiennent enmatière de circulation et de stationnement ». C’est cer-tainement dans ce domaine que les « transferts » pourrontêtre les plus significatifs.

40. Réserve faite de ces tempéraments, la police mu-nicipale est donc bien une compétence propre du maire,compétence propre du maire qui est toutefois limitée auterritoire de la commune.

SECTION 2UNE COMPÉTENCE DU MAIRE LIMITÉE

AU TERRITOIRE COMMUNAL

41. Comme cela est logique, le maire ne peut, en prin-cipe, intervenir, en matière de police municipale, qu’àl’intérieur du territoire de la commune. Toutefois, ce prin-cipe connaît quelques tempéraments.

§ 1. – Le principe42. La compétence des autorités administratives des

personnes territoriales est évidement limitée au ter-ritoire de la personne administrative considérée. En

conséquence, les mesures de police prises par un maires’appliquent exclusivement à l’intérieur du territoire desa commune et il commettrait un cas d’incompétence« ratione loci » s’il prétendait leur donner une portée plusétendue.

43. Compte tenu du fait que les limites des circons-criptions administratives sont généralement parfaitementconnues des autorités administratives (v. ci-avant sur leslimites territoriales des communes, p. 130), de tels casd’incompétence sont exceptionnels.

44. En revanche, on peut donner quelques exemplesconcrets des implications du principe du respect de lacompétence « ratione loci » des autorités de police mu-nicipale.

45. Lorsqu’une station de ski est située sur le territoired’une commune, c’est à cette commune qu’incombe lacharge des services de police sur les champs de neige alorsmême que ces derniers appartiennent au domaine privéd’une autre commune.

Il faut en effet, bien évidemment, faire une différence entrele statut territorial et le statut domanial d’un bien : la territo-rialité fait référence à la collectivité territoriale dans la circons-cription administrative de laquelle se trouve le bien ; la doma-nialité fait référence à la personne juridique propriétaire de cebien ; c’est en principe le statut territorial du bien et non sonstatut domanial qui détermine l’autorité de police compétentepour agir. Par conséquent, c’est la commune sur le territoirede laquelle sont situés les champs de ski qui doit être déclaréeresponsable du fonctionnement défectueux des services de po-lice qui est la cause unique d’accidents survenus à des skieursemportés par une avalanche (CE 10 juill. 1981, Commune deBagnères-de-Bigorre et autre, Lebon T. 639, D. 1982. IR. 58,observations F. Moderne et p. Bon).

46. Lorsqu’une voie publique est située sur le territoired’une commune donnée alors même qu’elle appartient audomaine (public) d’une autre commune, c’est le maire dela première commune qui exerce sur elle la police géné-rale de l’ordre public et notamment la police de la circu-lation et du stationnement, le maire de la commune pro-priétaire n’étant compétent que pour y exercer la policespéciale de la conservation du domaine public

V. D. Labetoulle, concl. sur CE 6 mars 1981, Associa-tion de défense des habitants du quartier de Chèvre-morteet autres, req. no 00120 : Rev. adm., 1981, p. 601. –v. également, AJDA 1981. 264, chron. M.-A. Feffer etM. Hinault, p. 250, RDP 1981. 1695, note J.-M. Auby,D. 1981. IR. 281, observations p. Delvolvé, D. 1981. IR.535, observations p. Bon. Sur la distinction parfois dé-licate entre la police générale de l’ordre public et la po-lice spéciale de la conservation du domaine public, voirci-après p. 2220.

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47. Lorsque l’axe d’une voie communale constitue lalimite administrative entre deux communes, la police dela circulation et du stationnement peut certes être exer-cée par le préfet en application de ses pouvoirs géné-raux de police qui seront étudiés plus loin (v. ci-dessousnos 69 et s.), mais elle peut être également exercée par lesmaires des communes concernées, « sous forme soit d’ar-rêtés concordants signés par chacun d’entre eux, soit d’unarrêté unique signé par les deux maires » (CE 9 mai 1980,Commune de Champagne-de-Blanzac, Lebon 221, AJDA1981. 103, note M. Bélanger), toute autre solution violantles règles de compétence « ratione loci ».

Dans le cas particulier où la voie dont l’axe constitue la limiteadministrative entre deux communes n’est pas une voie com-munale mais une route nationale ou une route départementale,il faut tenir compter des règles de compétences spécifiques po-sées par l’article L. 2213-1 du CGCT (v. ci-dessous nos 186 et s.)et qui ne sont pas les mêmes selon que l’on se trouve à l’intérieurou à l’extérieur d’une agglomération. Par exemple, si cette voiese situe dans l’agglomération de l’une des communes et dansla partie non agglomérée de l’autre commune, la police de lacirculation doit être exercée soit par le préfet, soit en communpar le maire de la première des deux communes et par l’autoritégestionnaire de la voie concernée au titre des pouvoirs de policequ’elle exerce sur une telle voie en dehors des agglomérations,sous forme d’arrêtés concordants signés par chacun d’entre euxou d’un arrêté unique signé par les deux autorités compétentes(TA Lille 26 janv. 1995, Préfet du nord et s.A. s.G.T.N., LPA1997, no 86, p. 33, note Tachon).

48. Lorsqu’une voie publique se prolonge sur le ter-ritoire d’une autre commune, le maire de la premièrecommune ne peut modifier le sens de circulation decette voie si ce changement décidé unilatéralement ades conséquences sur les conditions de circulation dansl’autre commune (CAA Douai 25 mai 2004, Marin, req.no 01DA00413, JCP A 2004. 1474, note J. Moreau).

49. Lorsqu’une base nautique qui est la propriété d’unecommune et qui est gérée par cette commune est située surle territoire d’une autre commune, c’est exclusivement lemaire de cette dernière commune qui est compétent pouren assurer la police (Rép. min. no 29489, JOAN 4 déc.1995, p. 5164 , Dr. adm. 1995, no 774).

§ 2. – Les tempéraments50. Les tempéraments de la compétence « ratione loci »

sont, d’une manière générale, très limités car il s’agit d’unprincipe logique et évident de répartition des tâches entreles différentes autorités administratives. C’est pourquoion ne peut guère en dénombrer que deux dans le domaineparticulier de la police municipale.

51. Le premier assouplissement est d’ailleurs impli-cite et est la conséquence d’un phénomène déjà évoqué(v. ci-dessus no 18), la possibilité de qualifier de mesure

d’organisation du service une mesure qui pourrait tout au-tant être qualifiée de mesure de police.

Il n’est pas rare en effet que certains services publicscommunaux soient implantés sur le territoire d’autrescommunes. En application des règles relatives à lacompétence « ratione loci » des autorités administratives,c’est le maire de la commune d’implantation qui y estcompétent pour assurer la protection de l’ordre public.En revanche, l’organisation et la gestion de ces servicespublics est de la compétence des autorités communalesdont ils relèvent, conseil municipal pour la définition desrègles générales d’organisation, maire pour l’exécutionde ces règles et la gestion interne du service (CE 6 janv.1995, Ville de Paris, précité ci-dessus no 18). Dès lors, ilsuffit qu’une mesure qui pourrait être qualifiée de mesurede police soit considérée comme une mesure d’organisa-tion du service pour qu’elle soit de la compétence, nondu maire de la commune d’implantation du service, maisdu maire de la commune dont il relève.

Ainsi, dans l’affaire Dame Delage (CE 17 mai 1968, précitéci-dessus no 18), le fait que le maire ait interdit certaines bois-sons alcooliques sur les terrains de la baignade et du campingmunicipaux situés sur le territoire d’une autre commune a étéconsidéré comme une simple mesure légale d’exécution de déli-bérations du conseil municipal relatives à l’organisation et l’exé-cution d’un service public. A l’inverse, si la mesure prise avaitété qualifiée de mesure de police municipale, elle aurait été, àcoup sur, considérée comme un empiétement sur la compétencede police du maire de la commune où étaient situés ces terrains.

52. Le second assouplissement est plus direct etconcerne le cas particulier de la police des cimetières. Sil’article L. 2223-1 du CGCT impose à toute communede consacrer « à l’inhumation des morts un ou plusieursterrains spécialement aménagés à cet effet », il n’imposepas que ce ou ces terrains soient situés sur son territoireet, de fait, il a toujours été admis qu’une commune soitautorisée à créer un cimetière sur le territoire d’une com-mune voisine si l’impossibilité pour elle de trouver unemplacement convenable sur son propre territoire a étéconstatée (v., par exemple, CE 27 oct. 1948, Communede Livry-Gargan, Lebon 391).

Dans un tel cas et par application du principe de la com-pétence « ratione loci », la police du cimetière devrait êtreexercée par le maire de la commune d’implantation. Tou-tefois, une pratique administrative, fondée sur une circu-laire du ministre de l’Intérieur de 1857, fait qu’elle est enréalité partagée entre le maire de la commune propriétaireet le maire de la commune d’implantation. « Le mairede la commune propriétaire a seul la police des inhuma-tions (délivrance des concessions, autorisation des ins-criptions sur les pierres tombales), ainsi que la police gé-nérale destinée à assurer dans le cimetière la sécurité pu-blique (étaiement des fouilles, précautions à prendre pour

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l’excavation des caveaux), l’hygiène publique (obligationd’enlever les ordures) et la décence. Le maire de la com-mune d’implantation est en revanche compétent en cas dedésordre, de vol et de tumulte » (F. Bouyssou, note sousCE 18 févr. 1972, Chambre syndicale des entreprises ar-tisanales du bâtiment de la Haute-Garonne, JCP 1973. II.17446).

Cette répartition des compétences peut surprendre car, si l’onpeut comprendre que le maire de la commune d’implantationintervienne lorsque sont en cause des compétences domanialescomme, par exemple, la délivrance des concessions, son inter-vention dans des domaines comme ceux de la sécurité ou del’hygiène publique ne se justifie pas. Au surplus, au cas de cime-tière intercommunal et notamment de cimetière relevant d’unecommunauté urbaine, il est admis que c’est le maire de la com-mune d’implantation qui exerce la totalité des pouvoirs de police(v. notamment la circulaire du ministre de l’Intérieur no 69-222du 8 mai 1969 et Pouvoirs de police du maire au sein d’unecommunauté urbaine, Vie communale et départementale, 1969,p. 75. D’une manière générale d’ailleurs, si plusieurs servicespublics ayant un objet de police ont été transférés aux commu-nautés urbaines par l’article 8 de la loi 66-1069 du 31 décembre1966 – art. L. 5215-20 du CGCT – et peuvent dès lors engagersa responsabilité - v., par exemple, CE 14 mars 1986, Commu-nauté urbaine de Lyon c/ Société Sapi, Lebon 72, RFDA 1986.922, concl. M. Roux et note X. Prétot, AJDA 1986. 298, chron.M. Azibert et M. Fornacciari, D. 1986. IR. 462, observationsF. Moderne et p. Bon –, la loi n’a en aucun cas procédé à untransfert du pouvoir de police qui demeure dans la compétencemunicipale - v., par exemple, CE 11 mai 1977, Ville de Lyon,Lebon 211, Dr. adm. 1977, no 214 – sauf, évidemment, appli-cation des dispositions de l’article L. 5211-9-2 du CGCT précé-demment évoquées ci-dessus no 36 et s.).

Il n’empêche que le Conseil d’État n’a pas relevé d’officel’illégalité « ratione loci » du règlement général d’un nouveaucimetière implanté par une commune sur le territoire d’une com-mune voisine et pris, non pas par le maire de cette dernière, maispar le maire de la commune propriétaire (CE 18 févr. 1972,Chambre syndicale des entreprises artisanales du bâtiment de laHaute-Garonne, Lebon 153, AJDA 1972. 250, chron. D. Labe-toulle et p. Cabanes, p. 215, JCP 1973. II. 17446, note F. Bouys-sou précitée, Gaz. Pal. 1973. II. 761, article M. Melin).

SECTION 3UNE COMPÉTENCE DU MAIRE EN

CONCOURS AVEC CELLE DES AUTRESAUTORITÉS DE POLICE

53. Bibliographie. – Outre la bibliographie générale(v. ci-avant p. 2205), voir p. BON, Les lois de décen-tralisation et la police locale, in Les nouvelles compé-tences locales (sous la direction de F. Moderne), Econo-mica, 1985, p. 353. – C. BUNIET, Contribution à l’étudedu régime contentieux des polices administratives spé-ciales, RDP 1981. 1017. – T.-M. DAVID-PECHEUL,La contribution de la jurisprudence constitutionnelle à la

théorie de la police administrative, RFDA 1998. 362. –G. GAILLARD, Les polices spéciales en droit adminis-tratif, thèse droit, Grenoble II, 1977, multigraphiée. –M. Leroy, Le concours des polices générales et des po-lices spéciales, thèse droit, Lille, 1938, Saint-Omer, 1938.– G. LIET-VEAUX, A propos de santé publique : po-lices générales et polices spéciales, note sous CE 17 oct.1952, Syndicat climatique de Briançon, Rev. adm., 1952,p. 591. – D. MAILLARD DESGRÉES DU LOÛ, Po-lice générale, polices spéciales (recherche sur la spécifici-té des polices générale et spéciales), thèse droit, Rennes,1988, multigraphiée. – F. MODERNE, Le rôle du pré-fet en matière de sécurité, Revue de la police nationale,no 105-77-3, p. 19. – O. RENAUDIE, Que reste-t-il dupouvoir de police du gouvernement en matière écono-mique ?, Les petites affiches du 22 janvier 2009, no 16,p. 24.

54. Le maire n’est pas la seule autorité administrativedisposant d’un pouvoir de police. Dès lors, dans l’exer-cice de sa mission de police sur le territoire communal, ilva entrer en concours avec les autres autorités administra-tives dotées de compétences de police. Certaines d’entreelles sont des autorités de police générale. D’autres sontdes autorités de police spéciale.

Il convient donc d’examiner de quelle manière s’opèrele concours entre la police municipale et les autres po-lices générales de même qu’avec les polices spéciales. Leconcours entre la police municipale et les autres policesgénérales ne soulève pas de difficultés majeures (§ 1). Enrevanche, il n’en va pas de même du concours entre la po-lice municipale et les polices spéciales. Il y a en effet demultiples polices spéciales et il est particulièrement déli-cat de dégager des principes généraux qui régissent leurcombinaison avec la police municipale tant le droit positifgénère des solutions distinctes. Il semble cependant quele problème ne se pose pas dans les mêmes termes selonque la police spéciale qui entre en concours avec la policemunicipale a un but étranger à la police municipale (§ 2)ou a, à l’inverse, un but identique à celui de la police mu-nicipale (§ 3).

55. Toutefois, avant d’étudier ces différentes hypo-thèses, il convient de rappeler les critères de distinctionentre la police administrative générale et la police admi-nistrative spéciale. La question, délicate, est diversementtraitée en doctrine et ce n’est pas ici le lieu de l’aborderdans le détail. On s’en tiendra donc aux simples affir-mations suivantes qui, sans aucun doute, simplifient unétat du droit plus complexe mais permettent de saisir laréalité pratique des divers aspects de la police.

56. On dira qu’une autorité administrative est inves-tie d’un pouvoir de police générale lorsqu’un texte lui

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confie, par voie de clause générale, le droit de réglemen-ter les droits des citoyens en vue de protéger la sécurité,la salubrité, la tranquillité et la moralité publiques danstoute l’étendue de la circonscription administrative dontelle a la charge et, partant, en ce qui concerne toutes lesactivités susceptibles de s’y dérouler.

Trois éléments principaux – dont le dernier est enquelque sorte la résultante des deux premiers – permettentainsi de définir une police administrative générale.

Il s’agit en premier lieu de son but : I’autorité de police admi-nistrative générale doit pouvoir intervenir aussi bien pour proté-ger la sécurité publique que la salubrité, la tranquillité et la mo-ralité ; certes, à un moment précis, elle peut n’intervenir concrè-tement que pour protéger l’un de ces éléments de l’ordre publicmais, de toute façon, elle est compétente pour intervenir, si ellele désire, dans le but de protéger les autres.

Il s’agit en second lieu de son étendue : I’autorité de policeadministrative générale doit pouvoir intervenir sur toute l’éten-due de la circonscription administrative dont elle a la charge etelle doit pouvoir réglementer toutes les activités susceptibles des’y dérouler, cela, bien évidemment, sous réserve des préroga-tives consenties aux autres autorités de police ; certes, ici en-core, elle peut n’intervenir, à un moment précis, qu’en un pointdéterminé de sa circonscription ou au regard d’une activité par-ticulière, mais elle demeure compétente pour intervenir, si ellele désire, dans toute sa circonscription et à l’égard de toute ac-tivité posant un problème du point de vue de la protection del’ordre public.

Il résulte enfin de ces deux premières caractéristiques que lepouvoir de police générale d’une autorité administrative ne sau-rait provenir, à l’évidence, que d’une habilitation générale, untexte lui confiant explicitement la protection de la sécurité, de lasalubrité, de la tranquillité et de la moralité publiques dans toutesa circonscription et ne se bornant pas à évoquer telle ou tellecompétence spécifique qu’elle serait à même d’y exercer.

La police municipale présente, à l’évidence, ces troiscaractéristiques et constitue donc un cas typique de po-lice administrative générale : le maire est chargé, commenous le verrons plus loin de façon détaillée (v. ci-aprèsChapitre 2, p. 2220), de la protection de la sécurité, de lasalubrité, de la tranquillité et de la moralité publiques ; ilexerce cette compétence sur toute l’étendue de sa circons-cription et à l’égard de toutes les activités susceptibles des’y dérouler ; il est habilité à ce faire, par voie de clausegénérale, par l’article L. 2212-2 du CGCT, puisque sonalinéa 1 dispose que « la police municipale a pour objetd’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubritépubliques » et puisque l’énumération qui suit (« elle com-prend notamment :… ») n’a que valeur indicative.

57. En ce sens inverse, on dira qu’une autorité admi-nistrative est investie d’un pouvoir de police spécialelorsque la compétence qui lui est attribuée ne présente pasles caractéristiques qui viennent d’être indiquées.

Par exemple, un texte spécial confie à cette autorité le soinde protéger à la fois la sécurité, la salubrité, la tranquillité et la

moralité publiques dans un lieu déterminé (police des marchésd’intérêt national) ou en ce qui concerne une activité spécifique(police de la navigation aérienne).

Par exemple encore, un texte spécial lui confie le soin de pro-téger un élément de la sécurité, de la salubrité, de la tranquillitéou de la moralité publiques dans toute la circonscription admi-nistrative dont elle a la charge (compétences de police munici-pale conférées aux préfets des départements des Hauts-de-Seine,de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne) ou en un lieu déter-miné de sa circonscription (compétences de police municipaleconférées aux préfets dans les communes dites à police d’État)ou encore au regard d’une activité spécifique (police de la sécu-rité en matière de tirs militaires).

Par exemple enfin, un texte spécial lui confie la protectiond’un intérêt autre que la sécurité, la salubrité, la tranquillité, oula moralité publiques, dans toute la circonscription administra-tive dont elle a la charge (police des sites et monuments histo-riques), dans un lieu déterminé à l’intérieur de sa circonscription(police des débits de boisson) ou à l’encontre d’une activité par-ticulière (police de la chasse).

§ 1. – Le concours entre la police municipaleet les autres polices générales

58. Le problème d’un concours entre la police mu-nicipale et les autres polices générales ne se pose, àl’évidence, que parce que la police municipale n’estla seule police générale existant en droit administratiffrançais. C’est pourquoi il convient de rappeler briè-vement quelles sont ces autres polices générales avantd’examiner de quelle manière elles se combinent avec lapolice municipale.

A. – La possibilité d’un concours : l’existence de policesgénérales autres que la police municipale

59. Le maire n’est pas la seule autorité administrativedotée d’un pouvoir de police générale. Tant le Premierministre que le préfet de département disposent, en effet,d’un pouvoir similaire.

1° Le pouvoir de police générale du Premier ministre

60. Si le pouvoir de police générale du maire trouve,comme on l’a vu plus haut, son fondement dans la loi, s’ilen va de même, comme on le verra au point suivant, dupouvoir de police générale du préfet, en revanche, aucuneloi n’attribue un tel pouvoir aux autorités centrales. C’estle Conseil d’État qui, sous la IIIe République et dans soncélèbre arrêt de 1919 Labonne (CE 8 août 1919, Labonne :Lebon 737, GAJA, Dalloz, 17e éd. 2009, p. 213 et lesréférences), a affirmé qu’ « il appartient au chef de l’État,en dehors de toute délégation législative et en vertu deses pouvoirs propres, de déterminer celles des mesuresde police qui doivent en tout état de cause être appliquéesdans l’ensemble du territoire », en l’espèce la nécessité de

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posséder un « certificat de capacité pour la conduite desvoitures automobiles », ancêtre du permis de conduire.

On s’est beaucoup interrogé sur le fondement de cespouvoirs propres. Pour quelques auteurs (v. par exemple,G. Vedel et p. Delvolvé, Droit administratif, PUF, 12e éd.,1992, tome I, p. 30), ce pouvoir propre de police pourraitêtre rattaché à la mission d’exécution des lois confiée auchef de l’État par l’article 3 de la loi constitutionnelle du25 février 1875 car « la mission d’exécution des lois nese limite pas à l’exécution de chaque loi, mais comporteune tâche générale de maintien de l’ordre public ». Tou-tefois, pour la majorité de la doctrine, c’est là donner à lamission d’exécution des lois un sens trop extensif et, enréalité, ce pouvoir propre de police est un pouvoir régle-mentaire spécifique « exercé en marge tant de la législa-tion que de la Constitution » (v. par exemple R. Chapus,Droit administratif général, Montchrestien, tome 1, 15e

éd., 2001, p. 675).

61. Quoi qu’il en soit, l’avènement de la IVe Républiquen’a pas fait disparaître ce pouvoir propre de police qui de-meure tel quel à une différence près : il n’est plus exercépar le chef de l’État mais par le président du conseil (cequi est un argument en faveur de la thèse précédemmentévoquée de MM. Vedel et Delvolvé puisque, en applica-tion de l’article 47 de la Constitution de 1946, c’est doré-navant le président du conseil qui est chargé de l’exécu-tion des lois).

Voir ainsi CE 1er mars 1957, Fédération départementale desassociations de pêche et de pisciculture de la Charente, Lebon140 : réglementation des lieux de pêche dans un but de sécuri-té et de conservation du domaine public. – 14 novembre 1957,Fédération nationale des moyens de transport, Lebon T. 980 :réglementation des taxis. – 25 février 1959, Balestre, LebonT. 1053 : réglementation du permis de conduire. -13 mai 1960,s.A.R.L. « Restaurant Nicolas », Lebon 324 : réglementation,dans un but de salubrité, de l’achat de gibier par les restaura-teurs.

62. De la même manière, et sous l’empire, cette fois-ci,de la Constitution de 1958, c’est le Premier ministre quidispose de ce pouvoir propre de police.

Voir ainsi CE 2 mai 1973, Association cultuelle des is-raélites nord-africains de Paris, Lebon 313, Revue dedroit rural 1974, p. 13, note J. Moreau : réglementationde l’abattage rituel des animaux afin qu’il soit effectué no-tamment dans des conditions conformes à l’ordre publicet à la salubrité. – 4 juin 1975, Sieurs Bouvet de la Mai-sonneuve et Millet, Lebon 330 : institution du port de laceinture de sécurité. – 25 juillet 1975, Sieur Chaigneau,Lebon 436 ; RDP 1976. 342, note J.-M. Auby : limita-tion de la vitesse de circulation des véhicules routiers. –17 décembre 1975, Millet, D. 1977. 73, note G. Morange :

institution de la ceinture de sécurité. – 17 décembre 1975,Pommier, Lebon T. 1173 : institution du port de la cein-ture de sécurité. – 24 mars 1976, Fédération nationaledes moyens de transports CGT et autres, Lebon T. 1030 :modalités d’exploitation sur la voie publique des taxis etdes voitures de remise. – 3 février 1978, CFDT et CGT,Lebon 47, AJDA 1978. 388, note M. Durupty, RDP 1979.535, note M. Waline : interdiction de la distribution de do-cuments ou d’objets quelconques aux automobilistes cir-culant sur la voie publique. – 17 février 1978, Union dessyndicats nationaux des cadres et techniciens d’affichageet de publicité extérieure, Lebon 81 : réglementation dela publicité aux abords des voies ouvertes à la circula-tion. -17 février 1978, Association dite « Comité pour lé-guer l’esprit de la Résistance », Lebon 82 : réglementa-tion de l’affichage aux abords des voies ouvertes à la cir-culation. – 22 décembre 1978, Union des chambres syndi-cales d’affichage et de publicité extérieure, Lebon 530, D.1979. IR. 91, observations p. Delvolvé : réglementationde la publicité et des enseignes en bordure des voies pu-bliques. – 25 novembre 1981, Chadelat et autres, LebonT. 849 : utilisation obligatoire des feux de croisement surles routes éclairées en continu. – 22 janvier 1982, Asso-ciation Auto-défense et autres, D. 1982, 494, note B. Pac-teau : institution du port de la ceinture de sécurité. – CE19 mars 2001, Syndicat national des industriels et profes-sionnels de l’aviation générale, Lebon 138 : réglementa-tion des vols organisés par les aéro-clubs sur l’ensembledu territoire. – CE 19 mars 2007, Mme Le Gac et autres,Lebon 123, RFDA 2007. 770, conclusions L. Derepas,JCP A 2007. 2225, note D. Maillard Desgrées du Loû,RFDA 2007. 1286, chronique A. Roblot-Troisier : fixa-tion, dans le cadre des pouvoirs de police générale et sansméconnaître la loi ni en altérer la portée, des conditionsd’application de l’interdiction de fumer dans les lieux af-fectés à un usage collectif.

63. Toutefois, la Constitution de 1958 présente unesingularité par rapport aux Constitutions des deux Répu-bliques antérieures : alors que ces dernières n’attribuaientà l’exécutif qu’un pouvoir réglementaire d’exécution deslois, la Constitution nouvelle lui accorde également unpouvoir réglementaire autonome au domaine étendu.Dans ces conditions, les pouvoirs propres de policereconnus au chef du gouvernement, dont on a déjà ditplus haut qu’il semblait artificiel de les rattacher aupouvoir réglementaire d’exécution des lois, ne sont-ilsmaintenant qu’une banale manifestation du pouvoir ré-glementaire autonome institué par la Constitution de laVe République ?

La réponse est négative car le pouvoir réglementaireautonome institué par la Constitution nouvelle ne peut,

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par définition, intervenir dans les matières réservées à laloi par l’article 34 de la Constitution de 1958 et qui com-prennent notamment « les garanties fondamentales accor-dées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ».Or, toute mesure de police porte atteinte, ici encore par dé-finition, aux droits fondamentaux. Dans ces conditions,le pouvoir de police du chef du gouvernement ne sau-rait être une manifestation du pouvoir réglementaire au-tonome institué par la Constitution nouvelle. Il demeure,comme sous les Républiques antérieures, un pouvoir « suigeneris » en marge de la loi et de la Constitution.

64. Cela résulte assez clairement de la jurisprudence duConseil d’État qui, à l’occasion, affirme que, « en donnantcompétence au législateur pour fixer les règles concernantles garanties fondamentales accordées aux citoyens pourl’exercice des libertés publiques, l’article 34 de la Consti-tution n’a pas retiré au gouvernement les pouvoirs de po-lice générale qu’il exerçait antérieurement » (arrêts préci-tés Association dite « Comité pour léguer l’esprit de la Ré-sistance », Union des chambres syndicales d’affichage etde publicité extérieure, Association Autodéfense, Syndi-cat national des industriels et professionnels de l’aviationgénérale et Mme Le Gac et autres) ou encore évoque, àl’instar de l’arrêt Labonne, les « pouvoirs propres » dont ildispose en la matière (arrêts précités Association cultuelledes israélites nord-africains de Paris et Union des syndi-cats nationaux des cadres et techniciens d’affichage et depublicité extérieure) et qu’il peut exercer « en dehors detoute délégation législative l’y habilitant spécialement »(arrêt précité Union des syndicats nationaux des cadreset techniciens d’affichage et de publicité extérieure), étantentendu que, si le législateur est déjà intervenu en la ma-tière, « il incombe au Premier ministre d’exercer son pou-voir de police générale sans méconnaître la loi ni en alté-rer la portée » (arrêt précité Mme Le Gac et autres).

65. Cela résulte également de deux décisions du Conseilconstitutionnel qui, reprenant aussi de façon textuelle laformule de l’arrêt Labonne, ont affirmé que l’article 34de la Constitution n’a pas retiré au chef du gouvernementles attributions de police générale qu’il exerçait antérieu-rement « en vertu de ses pouvoirs propres et en dehors detoute habilitation législative » (Cons. constit. 20 février1987, Décision no 87-149 L, Rec. p. 22, considérant 7. –20 juillet 2000, Décision no 2000-434 DC, Rec. p. 107,considérant 19, LPA 24 juillet 2000, note J.-E. Schoettl,RDP 2000. 1542, note F. Luchaire).

66. Ainsi, et comme le note le professeur Chapus(R. Chapus, op. cit., p. 677), « institué par voie juris-prudentielle en marge de la Constitution, le pouvoirde police du Premier ministre ignore la distinction desmatières législatives et des matières réglementaires, de la

même façon que le pouvoir de police du chef du pouvoirexécutif des IIIe et IVe Républiques ignorait que leslibertés publiques étaient une matière réservée à la loi ».Dans ces conditions, on comprend que le raisonnementdu juge ait suscité des critiques (v. par ex. L. Favoreu,Le Conseil d’État défenseur de l’exécutif, L’Europe et ledroit – Mélanges en honneur à J. Boulouis, Dalloz, 1991,p. 237, spécialement p. 243 et s.) même si la nécessitéd’un tel pouvoir ne fait guère dé doute.

67. Exercé en principe par le Premier ministre (avec, lecas échéant, le contreseing des ministres chargés de sonexécution), ce pouvoir de police générale peut toutefoisêtre exercé à titre exceptionnel par le Président de la Ré-publique. Il en va ainsi tout d’abord lorsque l’article 16 dela Constitution est mis en œuvre. Il en va de même ensuitelorsque le décret de police est délibéré en Conseil des mi-nistres, I’article 13 de la Constitution imposant alors qu’ilsoit signé par le chef de l’État (mais l’article 19 imposantqu’il soit contresigné par le Premier ministre et, le caséchéant, par les ministres responsables).

68. Quant aux ministres, s’ils peuvent être assez sou-vent, comme on le verra plus loin, autorités de police spé-ciale, ils ne sont pas autorités de police générale. Toute-fois, outre le fait qu’ils peuvent proposer des mesures depolice générale au Premier ministre (ou au chef de l’État),ils peuvent être chargés de prendre, par arrêté, les mesuresde police qu’implique l’exécution d’un décret de police àla condition que ce dernier définisse « avec une suffisanteprécision le cadre et l’objet des mesures à intervenir » (CE4 juin 1975, Sieurs Bouvet de la Maisonneuve et Millet,préc.).

2° Le pouvoir de police générale du préfet de département

69. L’article L. 2215-1 du CGCT comporte les disposi-tions suivantes :

« La police municipale est assurée par le maire, toute-fois :

1o Le représentant de l’État dans le département peutprendre, pour toutes les communes du département oupour plusieurs d’entre elles, et dans tous les cas où il n’yaurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutesmesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûretéet de la tranquillité publiques.

Ce droit ne peut être exercé par le représentant del’État dans le département à l’égard d’une seule com-mune qu’après une mise en demeure au maire restée sansrésultat ;

2o Si le maintien de l’ordre est menacé dans deux ouplusieurs communes limitrophes, le représentant de l’Étatdans le département peut se substituer, par arrêté motivé,aux maires de ces communes pour l’exercice des pouvoirs

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mentionnés aux 2o et 3o de l’article L. 2212-2 et à l’articleL. 2213-23 ;

3o Le représentant de l’État dans le département est seulcompétent pour prendre les mesures relatives à l’ordre, àla sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont lechamp d’application excède le territoire d’une commune ;

4o En cas d’urgence, lorsque l’attente constatée ou pré-visible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et àla sécurité publiques l’exige, et que les moyens dont dis-pose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objec-tifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-cipeut, par arrêté motivé, pour toutes les communes du dé-partement ou plusieurs ou une seule d’entre elles, réqui-sitionner tout bien ou service, requérir toute personne né-cessaire au fonctionnement de ce service ou à l’usage dece bien et prescrire toute mesure utile jusqu’à ce que l’at-teeinte à l’ordre public ait pris fin ou que les conditionsde son maintien soient assurées… ».

70. Cet article rassemble, non seulement des disposi-tions d’origine différente, mais également de portée dif-férente, facile à préciser pour certaines, plus délicate àcerner pour d’autres.

71. Au titre des dispositions dont le sens est clair, onpeut d’abord citer le second alinéa du 1o de l’articleL. 2215-1 selon laquelle « ce droit ne peut être exercépar le représentant de l’État dans le département à l’égardd’une seule commune qu’après une mise en demeure aumaire restée sans résultat ».

Cette disposition, issue de l’alinéa 2 de l’article 99 dela loi du 5 avril 19884, par la suite codifié à l’alinéa 2 del’article 107 du Code de l’administration communale puisà l’alinéa 2 de l’article L. 131-13 du Code des communes,attribue au préfet le pouvoir de se substituer au maire(pouvoir qui sera étudié ci-après Chapitre 2, p. 2220-1),c’est-à-dire un pouvoir qui n’a rien à voir avec l’exerciced’un pouvoir de police générale confié en propre au préfetaux fins de mise en œuvre dans son département puisque,comme nous le verrons, il constitue purement et simple-ment l’exercice, au lieu et place du maire, du pouvoir depolice municipale dans une seule commune.

72. Au titre des dispositions dont le sens est clair, onpeut également citer le 3o de l’article L. 2215-1 selonlequel « le représentant de l’État dans le départementest seul compétent pour prendre les mesures relatives àl’ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques,dont le champ d’application excède le territoire d’uneseule commune ».

Ces dispositions confirment sans la moindre contestation pos-sible que le préfet dispose d’un pouvoir de police générale dans

le cadre du département. Il s’agit d’ailleurs de dispositions rela-tivement récentes puisqu’elles sont issues de l’alinéa 1 de l’ar-ticle 34-III de la loi 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits etlibertés des communes, des départements et des régions. Celane veut pas dire qu’il ait fallu attendre le vote de cette loi pourque le préfet dispose d’un pouvoir de police générale dans lecadre du département. En réalité, un tel pouvoir lui avait déjàété reconnu sur le fondement d’autres dispositions, égalementreprises aujourd’hui à l’article L. 2215-1, au sens moins évidentet qui seront évoquées ultérieurement.

73. Au titre des dispositions dont le sens est clair, onpeut enfin citer le 4o de l’article L. 2215-1 selon lequelle préfet peut, en cas d’urgence et lorsque l’ordre publicl’exige, réquisitionner tout bien ou service ou requérirtoute personne nécessaire au fonctionnement de ce ser-vice ou à l’usage de ce bien.

Il s’agit là d’une disposition issue de l’article 3 de la loi 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure modifiée parl’article 29 de la loi 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la pré-vention de la délinquance. Elle confirme explicitement que,dans l’exercice de son pouvoir de police générale dans le cadredu département, le préfet peut faire exercice d’un pouvoir de ré-quisition de biens, de services et de personnes.

74. Si l’on aborde maintenant les dispositions de l’ar-ticle L. 2215-1 dont la portée est plus délicate à cerner,vient d’abord l’alinéa 1 du 1o de l’article L. 2215-1 se-lon lequel « le représentant de l’État dans le départementpeut prendre, pour toutes les communes du départementou pour plusieurs d’entre elles, et dans tous les cas où iln’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales,toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de lasûreté et de la tranquillité publiques ».

Il s’agit là d’une formule qui est issue de l’alinéa 1 de l’ar-ticle 99 de la loi du 5 avril 1884, souvent appliqué par le juge(v. par exemple : CE 10 août 1917, Baldy : Lebon 636, concl.Corneille : réglementation, dans tout le département, de l’uti-lisation des insignes et emblèmes associés aux couleurs natio-nales, fondée sur l’article 99 de la loi de 1884. – Crim. 28 oct.1922 : s., 1926, I, 44 : interdiction, dans tout le département,de la reproduction cinématographique de tous agissements ouattentats criminels, fondée sur l’article 99 de la loi de 1884. –CE 8 févr. 1918, Demoiselle Le Tourneur, Lebon 108 : régle-mentation, dans tout le département, de l’utilisation des insigneset emblèmes associés aux couleurs nationales, fondée sur l’ar-ticle 99 de la loi de 1884. – 23 janvier 1946, Veuve Bugent,Lebon 23 : réglementation, dans tout le département, de la pros-titution, fondée sur l’article 99 de la loi de 1884. – 5 avril 1957,Syndicat des sylviculteurs du sud-ouest, Lebon 239 : obligationde débroussaillement prescrite sur tout le département et fondéesur l’article 99 de la loi de 1884).

Elle a été codifiée par la suite, d’abord à l’alinéa 1 de l’ar-ticle 107 du Code de l’administration communale (CE 20 janv.1965, Ministre de l’intérieur c/ Dame Vinci, Lebon 41 : les dis-positions de l’article 107 permettent au préfet de réglementer les

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conditions de la circulation et du séjour des nomades dans sondépartement. – 24 janvier 1968, Fédération française de cam-ping et de caravaning et association touristique des cheminots,Lebon 52 : le préfet peut, dans le cadre des pouvoirs qu’il tientde l’article 107, aggraver la réglementation nationale du cam-ping en interdisant notamment le camping le long de certainesrivières. – 26 avril 1968, Merel et Rivière, Lebon 264 : la situa-tion dans des bidonvilles créant pour l’ordre public une menacejustifiant que le préfet face usage des pouvoirs qu’il tient de l’ar-ticle 107, ce dernier peut fixer notamment un prix maximum delocation. – 9 février 1973, Rousseau, Lebon 127 : il appartientau préfet, en application de l’article 107 du CAC, de prendre,pour toutes les communes du département, toutes mesures rela-tives au maintien de la salubrité publique).

Ensuite à l’alinéa 1 de l’article L. 131-13 du Code des com-munes (TA Bordeaux 10 mars 1987, Club taurin Goya, Lebon468 : I’interdiction des courses de taureaux dans tout un dé-partement, dont la nécessité n’est pas justifiée par les nécessi-tés de l’ordre public, ne peut trouver son fondement dans l’ar-ticle L. 131-13. – CE 16 janv. 1987, Auclair, Lebon T. 848 :I’interdiction de la vente de glaces par colportage sur tout ledomaine public du département, compte tenu de son caractèregénéral et absolu, ne peut trouver un fondement dans les pou-voirs de l’article L. 131-3. – 24 janvier 1990, Painot, LebonT. 895 : une réglementation, sur tout le département, de l’usagedes armes en feu en période de chasse peut être fondée sur l’ar-ticle L. 131-13. – 23 septembre 1991, Commune de Narbonnec/ Préfet de l’Aude : Lebon 313, AJDA 1992. 154, note J. Mo-reau : une interdiction, dans tout un département, de certainesutilisations de l’eau en raison d’une situation de sécheresse peutêtre fondée sur l’article L. 131-13. – 3 juillet 1992, ministrede l’Intérieur c/ Société Carmag : Lebon 280 : l’interdictionsur l’ensemble du département de vendre à certaines heures desboissons alcoolisées dans les stations-services ne peut être fon-dée sur l’article L. 131-13, car il ne ressort pas du dossier qu’elleait été prise en considération de circonstances particulières audépartement. – 3 mars 1993, s.A. Carmag : Lebon 52 : l’in-terdiction sur l’ensemble du département de vendre à certainesheures des boissons alcoolisées à emporter peut être fondée surl’article L. 131-13 car elle a été prise en considération de cir-constances particulières au département. – 21 février 1997, Mi-nistre de l’environnement c/ Syndicat des agriculteurs irrigantsdu Val d’Allier Bourbonnais, Lebon T. 971 : le préfet est com-pétent pour instituer des limitations à l’usage des eaux en se fon-dant sur l’article L. 131-13).

75. Également délicates à interpréter sont les disposi-tions du 2o de l’article L. 2215-2 selon lesquelles, « sile maintien de l’ordre est menacé dans deux ou plusieurscommunes limitrophes, le représentant de l’État dans ledépartement peut se substituer, par arrêté motivé, auxmaires de ces communes pour l’exercice des pouvoirsmentionnés aux 2o et 3o de l’article L. 2212-2 et à l’articleL. 2213-23 » (respectivement police de la tranquillité pu-blique, maintien du bon ordre dans les endroits où il sefait de grands rassemblements d’hommes, police des bai-gnades).

Cette fois, ces dispositions sont issues d’un décret-loi du30 octobre 1935 ajoutant un troisième alinéa à l’article 99 dela loi du 5 avril 1884, codifié par la suite successivement autroisième alinéa de l’article 107 du Code de l’administrationcommunale puis au troisième alinéa de l’article L. 131-13du Code des communes (v. par exemple : CE 13 mars 1968,ministre de l’lntérieur c/ Époux Leroy, Lebon 179, AJDA 1968.240, chron. Massot et Dewost, p. 221 : réglementation pré-fectorale de l’activité des photographes-filmeurs dont la zoned’application s’étend sur deux communes. – 26 juillet 1985,Société Glace service, Lebon 236 : interdiction préfectorale dela vente ambulante sur les plages de deux communes).

76. Ces deux séries de dispositions ont donné lieu àdes interprétations différentes. Il a ainsi été soutenuqu’elles n’attribueraient au préfet qu’un pouvoir de policemunicipale par substitution. Il a également été soutenuqu’elles ne lui donneraient qu’un pouvoir de police muni-cipale par superposition. En réalité, I’une et l’autre de cesdeux thèses semblent pouvoir être rejetées au profit d’unetroisième : ces deux séries de dispositions confirment quele préfet dispose d’un pouvoir propre de police, pouvoirpropre de police qu’il tire d’un texte de l’époque révolu-tionnaire et que confirme également l’alinéa 1 précité del’article 34 III de la loi du 2 mars 1982, codifié, comme onl’a déjà indiqué, au 3o de l’article L. 2215-1 et qui com-prend notamment la possibilité de procéder à des réquisi-tions évoquées par le 4o du même article.

a) La thèse du pouvoir de police municipalepar substitution

77. Comme le relevait encore il y après de cinquanteans et de façon critique le commissaire du gouvernementCombarnous (M. Combarnous, concl. sur CE 14 déc.1962, Doublet, D. 1963, 117), « la plupart des ouvragesgénéraux de droit administratif font du pouvoir du pré-fet agissant en vertu de l’article 99, alinéa premier (art.L. 2215-1, 1o, alinéa 1), un pouvoir de substitution » et ilsdéveloppent le même raisonnement à propos de l’alinéatroisième du même article (art. L. 2215-1, 2o) qui contientd’ailleurs le verbe « substituer ». Selon eux, le pouvoir dupréfet tant à l’égard de toutes les communes du départe-ment (art. L. 2215-1, 1o, alinéa 1) qu’à l’égard de deuxou de plusieurs communes limitrophes (art. L. 2215-1,2o) serait un pouvoir de substitution identique à celui quiest organisé, à l’égard d’une seule commune, par l’alinéasecond du 1o de l’article L. 2215-1.

78. Cette analyse, qui fait du pouvoir de police préfec-torale le simple exercice, par substitution, d’un pouvoirde police municipale n’est pas acceptable pour les raisonssuivantes.

79. Pour que l’on ait affaire à un pouvoir de substitu-tion du préfet au maire au strict sens du terme, il faudrait

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que trois conditions soient cumulativement remplies : quetous les maires des communes concernées aient négligéd’agir ; que le préfet ne puisse se substituer à eux qu’aprèsles avoir mis en demeure d’agir ; que le préfet, lorsqu’ilse substitue, soit censé exercer les pouvoirs du maire, cequi implique que, en cas de dommages, il engage, non laresponsabilité de l’État, mais celle de la commune.

80. Or, ces trois conditions, si elles sont remplies,comme on le verra (ci-après Chapitre 2, p. 2220), lorsquel’on a affaire à une intervention du préfet fondée surl’alinéa 2 du 1o de l’article L. 2215-1, ne le sont paslorsque son intervention est fondée sur l’alinéa 1 du1o dudit article ou sur son 2o.

S’agissant, en premier lieu, de la condition tirée de l’inac-tion des maires, on soulignera tout d’abord que le 2o de l’articleL. 2215-1 n’exige aucune inaction des maires concernés pourque le préfet puisse intervenir. Quant à l’alinéa 1 du 1o, s’ildispose effectivement que le préfet ne peut agir pour protégerl’ordre public que « dans tous les cas où il n’y aurait pas étépourvu par les autorités municipales », il a souvent été souligné(v. par exemple : L. Morgand, La loi municipale, Berger-Le-vrault, 13e éd., 1963, tome I, p. 610. – G. Liet-Veaux, Pouvoirsde police et référendum pour la paix, note sous Crim. 5 févr.1953, Commissaire de police de Grasse c/ Quintaine, Rev. adm.1953, p. 144) que, malgré la lettre de ce texte, le juge avait admisque le préfet puisse agir alors même que certains maires étaientdéjà intervenus.

S’agissant, en second lieu, de la condition d’une mise endemeure, elle n’est posée ni par l’alinéa 1 du 1o de l’articleL. 2215-1 ni par son 2o et n’est évidemment pas imposée par lejuge.

S’agissant, en troisième lieu, de la condition de mise en jeude la responsabilité du substitué au cas de dommage causé parl’action du substituant, elle n’est pas non plus remplie puisque,lorsqu’il y a responsabilité du fait d’une mesure de police prisepar le préfet et concernant toutes les communes du départementou plusieurs d’entre elles, c’est la responsabilité de l’État et noncelle de la commune qui est engagée (CE 14 déc. 1962, Doublet,Lebon 680, D. 1963, 117, concl. M. Combarnous, AJDA 1963.101, p. 85, chron. MM. Gentot et Fourré, p. 85), car le préfetn’agit alors « qu’au nom et pour le compte de l’État » (M. Com-barnous, conclusions précitées, p. 118).

b) La thèse du pouvoir de police municipalepar superposition

81. L’intervention du préfet n’est pas ici identifiée àla figure juridique de la substitution d’action. Elle estanalysée comme l’exercice d’une seconde compétence depolice municipale qui, en quelque sorte, se superposerait àla compétence de police municipale exercée par le maire :un trouble à l’ordre public ne concernant qu’une seulecommune serait de la compétence de police municipaledu maire ; un trouble à l’ordre public concernant plusieurs

communes serait de la compétence de police municipaledu préfet.

82. Plusieurs arguments jouent en faveur cette thèse,soutenue notamment par le professeur Moreau dans uneprécédente édition de ce chapitre.

Elle n’encourt pas deux des trois reproches faits à la thèseprécédente puisqu’elle est compatible avec la possibilité pour lepréfet d’intervenir alors même qu’il n’y a pas carence des maireset sans qu’il soit besoin de les mettre en demeure d’agir.

Au surplus, il est arrivé que le Conseil d’État qualifie expres-sément l’intervention du préfet d’intervention de police muni-cipale (CE 18 avr. 1902, Commune de Néris-Les-Bains : Le-bon 275 ; Les grands arrêts de la jurisprudence administrative,précité, p. 56 et les références citées : l’article 99 de la loi de1884 (art. L. 2215-1) « autorise le préfet à faire des règlementsde police municipale pour toutes les communes du départementou pour plusieurs d’entre elles ». – 5 avril 1957, Syndicat dessylviculteurs du sud-ouest, précité : les dispositions de l’ordon-nance de 1945 ayant omis de désigner l’autorité à qui il incombed’ordonner des travaux de débroussaillement aux fins de luttercontre les incendies, il convient de considérer que cela incombe« à l’autorité chargée de la police municipale… ; que cette com-pétence appartient, dès lors, au préfet, en vertu de l’article 99de la loi du 5 avril 1884 (art. L. 2215-1), lorsque le débrous-saillement est prévu sur toutes les communes du département oupour plusieurs d’entre elles ». Voir également les conclusions ducommissaire du gouvernement Corneille sur l’arrêt Baldy (CE10 août 1917, Baldy : Lebon 636) pour qui les arrêtés préfecto-raux pris sur le fondement de l’article 99 de la loi de 1884 [art.L. 2215-1] « ne sont et (ce) ne peuvent être que des arrêtés depolice municipale »).

83. Il n’empêche que cette thèse n’est pas compatibleavec l’imputation de principe à l’État de la responsabi-lité du fait des mesures préfectorales de police, imputa-tion qui, à l’inverse, est logique si l’on voit dans ces me-sures l’expression d’un pouvoir propre de police confiéau préfet, ce que confirme d’ailleurs plusieurs argumentsde poids.

c) La thèse du pouvoir propre de police

84. L’alinéa 1 de l’article 99 de la loi du 5 avril 1884,dont est issu, on l’a déjà indiqué, l’alinéa 1 du 1o del’article L. 2215-1 du CGCT, disposait que les pouvoirsde police municipale qui appartiennent au maire ne fontpas obstacle au droit du préfet de prendre, pour toutesles communes du département ou pour certaines d’entreelles, toutes mesures relatives au maintien de l’ordrepublic. Pour M. Combarnous (conclusions précitées,p. 118), « cette formule a, croyons-nous, un sens précis :c’est une référence implicite à un texte antérieur… Ils’agit de la loi du 22 décembre 1789-8 janvier 1790…C’est de ce texte que les préfets tiennent le droit dont

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parle l’article 99, alinéa premier, de la loi de 1884 ». Plusprécisément, il s’agit de l’article 2, 9o, de la section IIIde la loi de 1789-1790 (Rec. Duvergier, tome I, p. 91)qui confie aux autorités départementales et donc ulté-rieurement au préfet « le maintien de la salubrité, de lasûreté et de la tranquillité publiques ». Et le commissairedu gouvernement de poursuivre que, dès lors, il n’estpas concevable de refuser au préfet un pouvoir proprede police générale. Cette analyse est d’ailleurs parfai-tement confirmée par les travaux préparatoires de la loide 1884. Par exemple, pour le ministre de l’Intérieurde l’époque, M. Waldeck-Rousseau, l’alinéa premier del’article 99 n’est pas autre chose que l’application de laloi de 1789-1790 et la consécration des règles qui en ontété déduites tant par le Conseil d’État que par la Cour decassation (voir, dans ce sens, son intervention au Sénat,JO Déb. s., 1884, p. 566 et s.).

85. Quant au 2o de l’article L. 2215-1, il résulte, onl’a déjà également indiqué, d’un décret-loi du 30 octobre1935 et le rapport qui précède ce décret (JO Lois et dé-crets, 1935, p. 11478) se borne à affirmer qu’ « il semblenécessaire de compléter l’article 99 de la loi du 5 avril1884 ». On peut toutefois se demander si un tel complé-ment était indispensable. En effet, à partir du moment oùl’on interprète l’alinéa premier de l’article 99 de la loi de1884 comme une référence implicite au pouvoir propre depolice générale accordé aux autorités départementales parla loi de 1789-1790, on peut se demander si cela ne suffitpas à légitimer son intervention aussitôt qu’un trouble dé-passe les limites d’une commune et se répand dans deuxou plusieurs cités limitrophes, mettant ainsi en questionla conservation de l’ordre public à l’intérieur du départe-ment tout entier.

86. En tout état de cause, plusieurs arrêts du Conseild’État font directement référence à la loi de 1789-1790,ce qui confirme qu’elle est toujours en vigueur.

C’est ainsi que, dans l’arrêt Association Canal de Vaucluse(CE 2 oct. 1918 : Lebon 890), il est affirmé que « le préfet duVaucluse, en ordonnant la manœuvre des vannes de décharge ducanal pour préserver de l’inondation les communes de Sorgueset d’Avignon, n’a fait qu’user, dans l’intérêt de la sécurité pu-blique, des pouvoirs qu’il tient de la loi des 22 décembre 1789 –8 janvier 1790 ». De la même manière, selon les propres termesde l’arrêt Labonne précité, « les autorités départementales et mu-nicipales sont chargées par les lois, notamment par celles du22 décembre 1789 – 8 janvier 1790 et celle du 5 avril 1884 »,de la police de la circulation.

C’est dire, comme le remarque M. Liet-Veaux (A propos desanté publique : polices générales et polices spéciales, note sousCE 17 oct. 1952, Syndicat climatique de Briançon, Rev. adm.,1952. 595), que le texte de l’époque révolutionnaire doit êtreregardé sans conteste comme le fondement traditionnel du pou-voir de police générale du préfet, ce qui est confirmé par des

arrêts plus récents du Conseil d État qui continuent à le viser di-rectement (CE 12 oct. 1934, Chambre syndicale de l’industrieet du commerce des armes, munitions et articles de chasse, Le-bon 915 : réglementation préfectorale de l’utilisation des armesde chasse à répétition. – 10 mai 1950, Moutin, Lebon 274 : ré-glementation préfectorale des eaux d’irrigation. – 27 novembre1974, ministre de l’lntérieur c/ Dame Bertranuc et autres, Le-bon 584 : il appartient au préfet, notamment en application desprescriptions de la loi des 22 décembre 1789-8 janvier 1790, deprendre toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, dela sûreté et de la tranquillité publiques).

87. Il n’y a pas d’ailleurs que des arrêts du Conseild’État qui visent l’article 2, 9o, de la section III de la loides 22 décembre 1789-8 janvier 1790. On peut égalementmentionner l’article L. 2542-4 du CGCT relatif aux pou-voirs de police dans les communes du département de laMoselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.

On sait que, dans ces communes, les règles de droit com-mun de la police municipale ne sont pas à première vue appli-cables même si, en réalité, le droit de la police municipale n’yest pas très différent de ce qu’il est ailleurs. Ainsi, si l’articleL. 2212-2, qui est l’article phare en matière de police municipaleet qui en énumère les principaux objets, n’y est pas applicablecompte tenu des dispositions de l’article L. 2542-1, s’appliquentles dispositions de l’article L. 2542-4 qui ont un contenu prati-quement identique. La situation est partiellement similaire en cequi concerne le pouvoir de police du préfet dans le département :l’article L. 2215-1 n’y est pas applicable compte tenu égalementdes dispositions de l’article L. 2542-1. Mais, lorsque l’articleL. 2542-4 définit (d’une manière très proche, on vient de le dire,de celle de l’article L. 2212-2), « les objets de police confiés à lavigilance et à l’autorité du maire », il le fait « sans préjudice desattributions du représentant de l’État dans le département en ver-tu du 9o de l’article 2 de la section III du décret du 22 décembre1789 ». C’est dire que, en droit public alsacien-mosellan, c’estla loi toujours en vigueur de 1789 qui est le seul fondement dupouvoir de police générale du préfet dans le département (enrevanche, il semble que ce dernier soit privé de tout pouvoir desubstitution : en effet, l’article L. 2215-1 qui fonde également lepouvoir de substitution du préfet au maire dans les communes dudroit commun n’est pas, on l’a déjà indiqué, applicable en Al-sace-Lorraine et aucune disposition spécifique aux communesdes départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhinne semble avoir accordé ce pouvoir au préfet).

88. Enfin, lors du mouvement de décentralisation de1982, le fait que le préfet dispose d’un pouvoir propre depolice a été confirmé par le législateur dans les termes lesplus clairs. L’article 34, III, de la loi du 2 mars 1982, co-difié au 3o de l’article L. 2215-1, dispose en effet, commeon l’a déjà indiqué, que « le représentant de l’État dans ledépartement est seul compétent pour prendre les mesuresrelatives au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la sa-lubrité publiques, dont le champ d’application excède leterritoire d’une commune ».

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89. Au total, l’existence d’un pouvoir de police géné-rale du préfet dans le cadre du département ne fait au-cun doute : il procède de la loi de 1789-1790 auquel faitréférence de manière implicite et sans doute maladroitel’alinéa premier du 1o et le 2o de l’article L. 2215-1 ; sonexistence est confirmée de manière directe et claire par le3o dudit article. On regrettera simplement que, en 1982,à l’occasion de cette confirmation, n’aient pas été sup-primées les références implicites, maladroites et désor-mais inutiles faites à ce pouvoir. De manière plus géné-rale, on regrettera également qu’un même article, l’articleL. 2215-1, traite de deux pouvoirs du préfet radicalementdifférents, son pouvoir propre de police dans le cadre dudépartement (premier alinéa du 1o, 2o et 3o) et son pou-voir de substitution dans le cadre d’une seule commune(second alinéa du 1o).

d) Une manifestation particulière : le pouvoirde réquisition

90. C’est l’article 3 de la loi 2003-239 du 18 mars 2003pour la sécurité intérieure, modifié par l’article 29 de laloi 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de ladélinquance, qui confirme explicitement que, dans l’exer-cice de son pouvoir de police générale dans le cadre dudépartement auquel il vient d’être fait allusion, le préfetpeut faire exercice d’un pouvoir général de réquisition debiens, de services et de personnes (D. Maillard Desgréesdu Loû, L’encadrement législatif du pouvoir de réquisi-tion des préfets et la police administrative générale, JCPA 2003. 1475 ; voir également D. Maillard Desgrées duLoû, Réquisition : faut-il un texte ?, AJDA, numéro spé-cial 20 juillet-20 août 1999, p. 28 ; R. Weclawiak, Sécuritécivile et réquisition, RDP 2003. 519).

Comme le relève le Conseil constitutionnel lui-mêmedans sa décision rendue à propos de ce qui allait devenirla loi de 2003 (Cons. constit. 13 mars 2003, Décision no

2003-467 DC, Rec. 211, considérant 4), les dispositionsde cet article tendent en effet simplement « à préciser et àcompléter les pouvoirs de police administrative apparte-nant d’ores et déjà à l’autorité préfectorale en cas d’ur-gence lorsque le rétablissement de l’ordre public exigedes mesures de réquisition ». Elles le font en introduisantà l’article L. 2215-1 du CGCT un 4o qui est intégralementconsacré au pouvoir de réquisition et qui précise tant lesconditions de la réquisition que ses effets et ses modalitésde rétribution.

91. Les conditions de la réquisition. Il y a à la fois desconditions de forme et des conditions de fond.

92. Au titre des conditions de forme, il est précisé quela réquisition doit être prononcée par arrêté, ce qui im-plique qu’elle soit écrite. Il est également exigé que cet

arrêté soit motivé. Cela résultait déjà de l’application desdispositions de la loi 79-587 du 11 juillet 1979 relative àla motivation des actes administratifs (décision adminis-trative défavorable restreignant l’exercice des libertés pu-bliques ou, de manière générale, constituant une mesurede police). Toutefois, sur le fondement de la loi de 1979,l’obligation de motivation ne joue plus en cas d’urgenceabsolue alors que, en matière de réquisition, il y a obliga-tion de motivation alors même qu’il y urgence (puisque,comme on le verra plus loin, le pouvoir de réquisition nepeut être mis en œuvre qu’en cas d’urgence) mais il estvrai que l’urgence n’est pas alors forcément absolue. En-fin, l’arrêté doit déterminer la nature des prestations re-quises, la durée de la mesure de réquisition ainsi que lesmodalités de son application.

93. Au titre des conditions de fond, le pouvoir de réqui-sition ne peut tout d’abord intervenir qu’en cas d’urgence.Il faut ensuite qu’une atteinte constatée ou prévisible aubon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécuri-té publiques l’exige. Il faut enfin que les moyens dontdispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les ob-jectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police.

94. Si ces conditions sont réunies, le préfet peut, pourtoutes les communes du département ou plusieurs ou uneseule d’entre elles, réquisitionner tout bien ou service,requérir toute personne nécessaire au fonctionnement dece service ou à l’usage de ce bien et prescrire toute mesureutile jusqu’à ce que l’atteinte à l’ordre public ait pris finou que les conditions de son maintien soient assurées.

Jusqu’ici, ce pouvoir a permis par exemple aux préfets deprocéder aux réquisitions suivantes :

– site destiné à accueillir et à traiter des déchets ménagerscompte tenu de la paralysie du service public de ramassage etde traitement des ordures ménagères sur une grande partie dudépartement entraînant le stockage des déchets ménagers sur dessites inadaptés et non autorisés (CAA Bordeaux 27 juin 2002,Commune de Manses, Dr. adm. 2002, no 199) ;

– agents en grève d’un établissement de santé dans lebut d’assurer le maintien d’un effectif suffisant pour ga-rantir la sécurité des patients et la continuité des soins ;il faut toutefois que ne soient prises que des mesures im-posées par l’urgence et proportionnées aux nécessités del’ordre public au nombre desquelles figurent les impéra-tifs de la santé publique ; il en résulte que si le préfet re-quiert l’ensemble des sages-femmes d’une clinique afinde permettre la poursuite de l’activité complète du servicedans les conditions existantes avant le déclenchement dumouvement de grève sans envisager le redéploiement desactivités de la clinique vers d’autres établissements ou lefonctionnement réduit du service et sans rechercher si lesbesoins essentiels de la population ne pouvaient être au-trement satisfaits compte tenu des capacités sanitaires du

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département, il commet une illégalité (CE 9 déc. 2003,Mme Aguillon et autres, Lebon 497, RFDA 2004. 306,conclusions J.-H. Stahl et note p. Cassia, AJDA 2004.1138, note O. Le Bot, JCP A 2004. 1054, observationsJ. Moreau et no 1096, note D. Maillard Desgrées du Loû,JCP 2004.II.10076, note X. Prétot) ;

– médecins dans le but d’assurer ou de rétablir la continui-té des soins ambulatoires interrompus par des mouvements derefus concertés et répétés des médecins libéraux d’assurer lesgardes de nuit et de fins de semaine (T. confl. 26 juin 2006,M. Rosset c/ État, AJDA 2006. 1891, conclusions J.-H. Stahl) ;

– société d’équarrissage afin de permettre la collecte etl’élimination des cadavres d’animaux de même que cellesdes viandes et abats reconnus impropres à la consommationhumaine, les appels d’offres en vue de la délégation du servicepublic de l’équarrissage s’étant révélés infructueux (CAA Lyon10 mai 2007, Société des établissements Verdannet, AJDA2007. 1986, conclusions D. Besle) ;

– aérodrome afin d’y permettre la tenue d’une rave-party,l’expérience acquise au niveau national montrant que l’interdic-tion d’un tel rassemblement n’est pas de nature à garantir qu’ilne se tiendrait pas, d’où une situation d’urgence autorisant lepréfet, afin de prévenir des troubles à l’ordre public inhérents aurassemblements de plusieurs dizaines de personnes, de procéderà une telle réquisition (TA Poitiers 11 octobre 2007, Aéroclubde France et autres, RFDA 2007. 1097 ; voir, en sens inverse,TA Rennes 10 mai 2007, Commune de Vannes et autres, RFDA2007. 1086, conclusions N. Tronel ; BJCT 2007, p. 573, conclu-sions N. Tronel et observations M.D.).

95. Les effets de la réquisition. Lorsqu’un arrêté deréquisition a été édicté, les administrés visés sont dansl’obligation de l’exécuter en mettant à la disposition del’administration le bien ou le service visé par la réquisi-tion ou (et) en se mettant eux-mêmes à la disposition del’administration. S’ils ne le font pas, trois mécanismesparticulièrement efficaces sont mis en place.

En premier lieu, le refus d’exécuter les mesures pres-crites par l’autorité requérante constitue un délit pénal quiest lourdement sanctionné puisqu’il est puni de six moisd’emprisonnement et de 10000 Euros d’amende.

En second lieu, nonobstant l’existence de cette sanc-tion pénale, le préfet peut faire exécuter d’office les me-sures prescrites par l’arrêté qu’il a édicté. Il est vrai que, sile préfet a fait usage de son pouvoir de réquisition, c’estqu’il y avait urgence. Or, comme on le sait (TC 2 dé-cembre 1902, Société immobilière de Saint-Just, Lebon713 avec conclusions Romieu ; Les grands arrêts de lajurisprudence administrative, précité, p. 60 et les réfé-rences citées), l’urgence justifie en tout état de cause lerecours à l’éxécution forcée. La règle posée par l’articleL. 2215-1 ne fait donc que confirmer une possibilité quiétait permise par la jurisprudence.

En troisième lieu, en cas d’inexécution volontaire parla personne requise des obligations qui lui incombent en

application de l’arrêté édicté par le préfet, le président dutribunal administratif ou le magistrat qu’il délègue peut,sur demande de l’autorité requérante, prononcer une as-treinte dans les conditions prévues aux articles L. 911-6 àL. 911-8 du CJA.

96. Les modalités de la rétribution. La rétribution està la charge de l’État. Elle ne peut se cumuler avec unerétribution par une autre personne physique ou morale.

Elle doit uniquement compenser les frais matériels, di-rects et certains résultant de l’application de l’arrêté deréquisition. Dans le cas d’une réquisition adressée à uneentreprise, lorsque la prestation requise est de la mêmenature que celles habituellement fournies à la clientèle, lemontant de la rétribution est calculé d’après le prix com-mercial normal et licite de la prestation.

Dans les conditions prévues par le CJA, le président dutribunal administratif ou le magistrat qu’il délègue peut,dans les quarante huit heures de la publication ou de lanotification de l’arrêté, à la demande de la personne re-quise, accorder une provision représentant tout ou partiede l’indemnité précitée lorsque l’existence et la réalité decette indemnité ne sont pas sérieusement contestables.

97. Au total, il existe bien, à côté du maire, deux autresautorités de police générale, le chef du gouvernement etle préfet. Se pose dès lors la question de savoir commentla police municipale se combine avec ces deux autres po-lices générales.

B. – Les règles de concours : la combinaison des autrespolices générales à la police municipale

98. Après la promulgation de la loi municipale de 1884,une fraction de la doctrine et de la jurisprudence avaittenté de supprimer le problème de la combinaison entreles différentes polices générales en attribuant à chacuned’entre elle un domaine distinct. Plus précisément, rai-sonnant avant tout à l’époque sur la police municipale et lapolice préfectorale, on affirmait qu’il existait des troublesqui, par nature, et en dépit de leur degré d’extension ter-ritoriale, relevaient exclusivement de la compétence mu-nicipale, alors que d’autres relevaient exclusivement dela compétence préfectorale, ce qui revenait à répartir lesmatières de police en deux catégories.

Comme on peut l’imaginer, cette tentative a échoué, neserait-ce que parce qu’elle était condamnée par la lettredes textes : ces derniers définissent le but du pouvoir depolice générale du préfet dans les mêmes termes que ceuxqui servent à définir le but du pouvoir de police généraledu maire. En conséquence, la distinction entre le pouvoirde police du premier et le pouvoir de police du secondn’est pas « ratione materiae ». Elle est « ratione loci » :ou bien une menace de trouble concerne uniquement une

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commune et elle est, en principe, de la compétence exclu-sive du maire ; ou bien elle excède le cadre d’une seulecommune pour s’étendre à plusieurs, voire se manifesterdans un département tout entier ou sur tout le territoirenational, et elle entre alors dans la compétence du pré-fet ou du chef du gouvernement. Mais, dans cette der-nière hypothèse, le maire n’est pas pour autant dépourvude moyens d’actions : s’il ne peut, à l’évidence, contreve-nir aux dispositions prises par l’autorité supérieure, il peuten revanche, lorsque les circonstances locales l’exigent,préciser, voire aggraver, les dispositions prises par cetteautorité.

1° Le maire ne peut contrevenir aux dispositionsprises par l’autorité supérieure

99. Cette règle révèle incontestablement la prédomi-nance de la police exercée par les autorités supérieures.Le maire ne peut, en aucune manière, violer les disposi-tions prises par l’autorité supérieure de police.

100. Le maire ne peut, en premier lieu, violer ces dis-positions directement.

Il y a ainsi violation directe lorsqu’un maire prend une dis-position réglementaire explicitement contraire à un décret gou-vernemental (Cour d’appel Nancy, 29 mars 1950, GP 1950, I,334 : un maire ne peut, par règlement, modifier les règles depriorité aux carrefours car il viole alors les dispositions du Codede la route ; en revanche, mais c’est là un problème sensible-ment différent, il est admis qu’un agent de police puisse dérogeraux dispositions de ce code en autorisant par exemple les au-tomobilistes à ne pas respecter les feux tricolores ou les stops ;cette solution, d’abord admise par la jurisprudence – CE 4 mars1932, Ville de Versailles, s., 1932, III, 13, concl. M. Etorri, noteR. Bonnard ; TA Paris 5 mars 1969, Sieur Herampreiss, Lebon617 –, est maintenant reprise par le Code de la route lui-mêmepuisque son article R. 411-28, premier alinéa, dispose que « lesindications données par les agents chargés de la circulation pré-valent sur toutes signalisations, feux de signalisation ou règlesde circulation ») ou à un arrêté préfectoral (CE 8 août 1890, Bre-ton-Bonnard, Lebon 768 : un maire ne peut permettre la destruc-tion par tous moyens des animaux nuisibles alors que le préfet ainterdit l’utilisation de certaines techniques).

Il y a encore violation directe lorsqu’un maire prend une dé-cision individuelle allant à l’encontre des dispositions régle-mentaires prises par l’autorité supérieure (CE 17 juill. 1953,Constantin, Lebon 381, AJDA 1956. II. 134, observations H.G. : un maire ne peut autoriser un commerçant à fermer son dé-bit de boisson après l’heure de fermeture fixée réglementaire-ment par le préfet).

101. Le maire ne peut, en second lieu, violer indirec-tement les dispositions prises par l’autorité supérieure enprenant des mesures contrariant leur application.

Une violation pure et simple des dispositions prises par l’au-torité supérieure est, en effet, relativement rare. Ce qui se pro-duit le plus souvent, c’est une violation par des moyens indirects

« de nature à entraver I’application des dispositions réglemen-taires… et à nuire à leur efficacité » (CE 3 mai 1918, Sociéténiçoise de transports par automobiles : Lebon p. 407 : mairedécidant de faire apposer des numéros spéciaux d’immatricula-tion sur les autocars et aboutissant ainsi à contrarier l’efficacitédu système de l’immatriculation nationale).

102. Le problème est évidemment différent lorsquec’est l’autorité de police supérieure qui autorise expres-sément le maire à déroger, sous certaines conditions, àses édictions (CAA Marseille 4 avril 2005, AssociationPLUCE, BJCL 2005. 384, concl. M. Louis : lorsqu’ilprend un arrêté de police applicable dans tout le dépar-tement, le préfet a le droit d’autoriser les maires à ydéroger pour une durée déterminée lors de circonstancesparticulières ou exceptionnelles qu’il détermine, parexemple, s’agissant d’un arrêté relatif à la lutte contre lanuisance sonore dans le département, les manifestationscommerciales, sportives et musicales ou les fêtes etréjouissances publiques) ; la dérogation est alors légaledès lorsque le maire se conforme à ces conditions.

2° Le maire peut, lorsque les circonstances localesl’exigent, préciser, voire aggraver, les dispositions

prises par l’autorité supérieure

103. L’intervention des autorités supérieures de policene provoque pas un dessaisissement total du pouvoir depolice du maire.

104. Cette règle a été clairement posée par le Conseild’État dans son arrêt précité (ci-dessus no 82) Communede Néris-Les-Bains.

Le préfet de l’Allier avait interdit les jeux d’argent dans leslieux publics tout en instituant cependant une possibilité de dé-rogation accordée par le ministre de l’Intérieur pour les stationsthermales. Le maire de l’une de ces communes maintient lamême interdiction mais de manière absolue, c’est-à-dire sansreprendre la possibilité de dérogation. Le Conseil d’État légiti-ma alors l’attitude du maire en affirmant que, « si l’article 99 (dela loi du 5 avril 1884 devenu l’article L. 2215-1 du CGCT) au-torise le préfet à faire des règlements de police municipale pourtoutes les communes du département ou pour plusieurs d’entreelles, aucune disposition n’interdit au maire d’une commune deprendre, sur le même objet et pour sa commune, par des motifspropres à cette localité, des mesures plus rigoureuses ».

105. La même solution a été reprise, toujours en ce quiconcerne la juridiction administrative, par l’arrêt Labonneprécité (ci-dessus no 60), aux termes duquel « les autori-tés susmentionnées (autorités départementales et munici-pales) conservent, chacune en ce qui la concerne, com-pétence pleine et entière pour ajouter à la réglementationgénérale édictée par le chef de l’État toutes les prescrip-tions réglementaires supplémentaires que l’intérêt publicpeut commander dans la localité ».

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106. On retrouve également cette solution dans la juris-prudence judiciaire, et cela fort peu de temps après qu’elleait été adoptée par le Conseil d’État, la Cour de cassa-tion admettant (Crim. 15 janv. 1903, D. 1904. I. 534)que « le maire conservait l’exercice de ses pouvoirs depolice pour prendre, à raison des nécessités locales, lesmesures relatives au bon ordre, à la sûreté et à la salubritépubliques, compatibles avec les prescriptions de la loi oudu règlement d’administration publique » (pour une étudedétaillée de la jurisprudence judiciaire en la matière, voirla note H. G. sous Crim. 12 mai 1933, Ministère publicc/ Duranthon, D. 1933. I. 175).

107. Il s’agit donc d’un principe général admis par lesdeux ordres de juridictions et qui impose que deux condi-tions soient cumulativement remplies pour que le mairepuisse intervenir dans une matière déjà réglementée parles autorités supérieures de police.

108. En premier lieu, le contenu des mesures de policemunicipale doit être compatible avec les prescriptions del’autorité supérieure, c’est-à-dire qu’il doit, soit en préci-ser les dispositions, soit purement et simplement les ag-graver, mais non les alléger car il y aurait alors atteinteà la règle de non-contradiction qui vient d’être évoquée.Comme le note Hauriou dans sa note sous l’arrêt Com-mune de Néris-les-Bains (S. 1902. 3. 81), « il n’y a pascontradiction dans la voie de la sévérité ; il n’y auraitcontradiction que dans la voie de l’indulgence ».

C’est ainsi que, alors qu’un arrêté préfectoral a prescrit auxbouchers et charcutiers d’inscrire, soit sur une fiche spéciale,soit sur le papier enveloppant la viande, toutes les fois quel’acheteur en fera la demande, le prix, le poids et la qualitéde la viande vendue, un maire peut légalement prendre unarrêté prescrivant à ces mêmes bouchers de porter d’office cesmentions alors même que l’acheteur ne le demandait pas (Crim.12 mai 1933, préc.).

De son côté, le préfet a parfaitement le droit d’édicter, pourson département, une réglementation du camping plus rigou-reuse que celle édictée par décret (CE 24 janv. 1968, Fédérationfrançaise de camping et de caravaning et Association touris-tique des cheminots, Lebon 52, D. 1968, 204, concl. J. Four-nier).

Cette possibilité d’aggravation a même été institutionnaliséeen ce qui concerne la police de la circulation puisque les ré-dactions successives du Code de la route ont toujours réservéaux préfets et aux maires (et, postérieurement, aux présidents deconseil général et au président du conseil exécutif de Corse) ledroit de prendre des mesures plus rigoureuses que celles prisespar l’autorité supérieure (v. I’article R. 411-8 du Code qui dis-pose que « les dispositions du présent code ne font pas obstacleau droit conféré par les lois et règlements aux préfets, au pré-sident du conseil exécutif de Corse, aux présidents de conseilgénéral et aux maires de prescrire, dans les limites de leurs pou-voirs, des mesures plus rigoureuses dès lors que la sécurité de la

circulation routière l’exige. Pour ce qui les concerne, les préfetset les maires peuvent également fonder leurs décisions sur l’inté-rêt de l’ordre public »). Mais cela ne veut pas dire que l’autoritéde police locale puisse systématiquement édicter des mesuresde police plus rigoureuses que celles prises par l’autorité supé-rieure.

109. En second lieu, en effet, la précision ou l’aggra-vation n’est légale que si elle est exigée par la protectionde l’ordre public local, c’est-à-dire que si elle est imposéepar les circonstances locales.

C’est ainsi que les maires de deux petites communes rurales,cédant d’ailleurs aux sollicitations du préfet, avaient interdit lesachats d’œufs faits directement à la ferme alors que les dis-positions gouvernementales en la matière étaient sensiblementmoins rigoureuses. Relevant que les maires des deux communesconcernées « n’ont invoqué, pour justifier les mesures qu’ils ontprescrites, aucune circonstance particulière à leurs communesrespectives », relevant également que, « d’après les pièces dudossier, ces mesures n’ont eu d’autre but que de protéger lesconsommateurs des centres urbains du département et, en parti-culier, ceux de la ville du Mans », le Conseil d’État va alors esti-mer que les maires des deux communes en question « ont excé-dé les pouvoirs qu’ils tiennent de l’article 97 de la loi du 5 avril1884 (art. L. 2212-2 du CG.C.T.) » (CE 29 juill. 1950, Fédéra-tion nationale des syndicats de grossistes, demi-grossistes, com-missionnaires et importateurs en produits laitiers et avicoles,Lebon 482).

§ 2. – Le concours entre la police municipaleet les polices spéciales ayant un but étranger à

celui de la police municipale110. Bon nombre de polices spéciales ont un but qui n’a

rien à voir avec le but de la police générale et notammentde la police municipale, c’est-à-dire avec la protection dela sécurité, de la salubrité, de la tranquillité et de la mora-lité publiques. C’est d’ailleurs pour permettre à l’autoritéde police de poursuivre légalement d’autres buts que lesbuts classiques de la police générale que ces polices spé-ciales ont été instituées. En principe, dans la mesure oùles deux types de police interviennent dans des buts dif-férents, elles ne sont pas en concours mais simplementjuxtaposées et demeurent donc dans leur intégralité. Tou-tefois, il arrive qu’un problème de concours se pose.

A. – Le principe : la police municipale et la policespéciale étant simplement juxtaposées, elles demeurent

toutes deux dans leur intégralité111. La police municipale et la police spéciale vont,

sur la même matière, se développer en toute indépen-dance l’une par rapport à l’autre et l’institution de la se-conde n’entraîne pas dessaisissement de la première quidemeure dans son intégralité.

Deux exemples peuvent illustrer cette situation.

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112. Il existe une police spéciale des monuments his-toriques et des sites naturels (résultant notamment deslois du 31 décembre 1913 – monuments historiques – etdu 2 mai 1930 – sites naturels – codifiées respectivementaux articles L. 621-1 et suivants du Code du patrimoineet L. 341-1 et suivants du Code de l’environnement) dontle but est la protection du patrimoine artistique et natu-rel. Or, comme le note M. Leroy (Le concours des policesgénérales et des polices spéciales, p. 21), « l’esthétique,qui est la raison d’être de la police spéciale des monu-ments historiques, n’est pas un élément de l’ordre publicau sens de l’article 97 (de la loi de 1884, devenu l’ar-ticle L. 2212-2 du CGCT), et le concours avec les pou-voirs de police générale ne peut donc exister. Faudrait-ilen conclure que ces pouvoirs de police générale sont ab-solument désarmés vis-à-vis de ces monuments ? Non,il est nécessaire de distinguer le concours et la juxtapo-sition ; le concours n’existe pas, mais la juxtaposition seconçoit très bien et même se révèle indispensable ; à côtéde la police spéciale, qui a réglementé la matière pour as-surer la sauvegarde de notre patrimoine artistique, la po-lice générale interviendra pour le maintien de la sécurité,tranquillité et salubrité publiques. Le cas peut se présen-ter fréquemment ; le monument classé relève de la policespéciale pour les réparations qui nécessitent le consente-ment du ministre des Beaux-arts ; mais le maire pourraédicter, au nom de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884,toutes les prescriptions destinées à assurer la sécurité pu-blique ».

113. Il existe également une police spéciale de lachasse (issue de la loi du 3 mai 1844 et régie aujourd’huinon plus par le Code rural mais par les articles L. 420-1et suivants du Code de l’environnement). Exercée avanttout par le ministre en charge de la chasse et par le préfetdepuis la déconcentration opérée par un décret en datedu 14 mars 1986, elle a pour but principal d’éviter lesdestructions désordonnées du gibier pouvant entraînersa disparition définitive. C’est dire qu’elle a un buttrès largement distinct de celui de la police municipale.Dans ces conditions, les pouvoirs de police généraleattribués aux maires aux fins, par exemple, de protéger lasécurité publique demeurent dans leur intégralité. C’estainsi qu’un maire a parfaitement le droit, dans ce but,d’interdire la chasse sur le territoire de la commune pen-dant les vendanges et la cueillette des pommes et alorsmême que ces périodes correspondent à des périodes dechasse autorisées par l’autorité supérieure dans le cadrede ses pouvoirs de police spéciale de la chasse car « lesdispositions du Code rural relatives à la chasse n’ont pasrestreint le pouvoir qui appartient aux maires de prendredes arrêtés dans l’intérêt de la sûreté des campagnes »(Crim. 15 juill. 1964, Vallée et autres, D. 1965, 60, note

M. Bougné). De la même manière, le maire peut élargirà 200 mètres le périmètre interdit à la chasse autour deshabitations afin de garantir la sécurité des habitants de lacommune (CE 13 sept. 1995, Fédération départementaledes chasseurs de la Loire : Lebon T. p. 941, Dr. adm.1995, no 775, LQJ 1996, no 40, p. 4 ; v. également Rép.min. Int. no 34511, JOAN 17 juin 1996, p. 3280). Il peutaussi interdire la chasse sur le site d’une station d’épura-tion et dans un rayon de 150 m autour pour protéger lasécurité des usagers (CE 26 juin 2009, Lacroix, JCP A2009, no 229, obs. J. Moreau, RLCT déc. 2009, no 52,p. 24, art. O. Carton).

114. On aura noté que, dans cette dernière hypothèse,l’exercice de la police municipale peut aboutir à une me-sure opposée à celle résultant de l’exercice de la policespéciale puisqu’elle permet d’interdire la chasse à une pé-riode ou à un endroit où la police spéciale pouvait l’auto-riser. Mais il n’y a pas pour autant contradiction entre lesbuts poursuivis par les deux types de police : en proté-geant la sécurité publique, le maire ne va pas à l’encontrede la survie du gibier, bien au contraire puisqu’il prendune mesure plus rigoureuse. Aussi, la police municipaleet la police spéciale de la chasse demeurent-elles côte àcôte dans leur intégralité.

115. Tel est bien le principe. Mais il comporte cepen-dant une limite dans la mesure où, dans certaines hypo-thèses, police municipale et police spéciale peuvent nepas être simplement juxtaposées. Se pose alors un pro-blème de concurrence entre elles.

B. – La limite : la police municipale et la policespéciale n’étant pas simplement juxtaposées, se pose

un problème de concurrence entre elles116. Contrairement à ce que pense M. Leroy (op. cit.,

p. 15), il est des cas où se pose un problème de concur-rence entre la police municipale et certaines polices spé-ciales qui ont pourtant un but différent de celui de la policemunicipale et qui devraient donc simplement lui être jux-taposées. Parfois, en effet, la mise en œuvre de la policemunicipale peut aller à l’encontre du but recherché par lapolice spéciale et vice-versa.

117. La police des parcs nationaux est un exempletype de cette situation.

Il est clair que le directeur d’un parc national « exerceun véritable pouvoir de police du parc » (R. Brichet, Pro-tection des sites, Disposition autres que la loi du 2 mai1930, J.-Cl. Adm., fasc. 467-30, éd. 8-1995, no 66) dansle but d’assurer la protection des espaces naturels ou ma-ritimes présentant un intérêt spécial des dégradations et

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des atteintes susceptibles d’en altérer la diversité, la com-position, l’aspect et l’évolution (art. L. 331-1 du Code del’environnement définissant la raison d’être de la créationdes parcs nationaux).

Dès lors, l’exercice par les maires des communes si-tuées dans l’enceinte d’un parc national de leur pouvoirde police municipale peut aller à l’encontre des objectifsassignés au directeur du parc dans la mise en œuvre desa police spéciale : un maire pourrait être tenté de régle-menter de manière très libérale le camping sur le territoirede sa commune alors que le directeur du parc estimeraque cette activité met gravement en danger l’équilibre dumilieu naturel du parc ; de même, un maire pourrait êtretenté de n’édicter aucune restriction à la circulation despersonnes, véhicules ou animaux sur les chemins de sacommune alors que le directeur du parc estimera que cettedernière doit être réglementée voire tout simplement in-terdite. Se pose ainsi incontestablement un problème deconcurrence entre la police municipale et la police spé-ciale du parc qui a été très largement tranché en faveur dela police spéciale.

Dans le passé, l’article L. 241-7 du Code rural alors applicablepermettait déjà de transférer au parc par décret en Conseil d’État« certaines attributions des collectivités locales, notamment ence qui concerne… la police » (v. par exemple : Cons. d’État,20 novembre 1981, Association pour la protection de la valléede l’Ubaye, Lebon 429 ; RDP 1982. 473, conclusions B. Ge-nevois, RJE 1982, p. 189, note F. Constantin, AJDA 1982. 92,chronique F. Tiberghien et B. Lassere : légalité du décret créantle Parc national du Mercantour en ce qu’il confie au directeur duparc le soin de réglementer l’utilisation des produits toxiques, lebivouac dans une tente ou dans un abri naturel et la circulationet le stationnement des personnes et des animaux domestiques).

Aujourd’hui, l’article L. 331-10 du Code de l’environnementva beaucoup plus loin puisqu’il transfère d’emblée au directeurdu parc un certain nombre de compétences de police : la po-lice de la circulation et du stationnement prévue aux articlesL. 2213-1 à L. 2213-6 du CGCT hors agglomération ; la po-lice des chemins ruraux prévue à l’article L. 161-5 du Code ru-ral ; la police des cours d’eau prévue à l’article L. 215-12 duCode de l’environnement ; la police de la destruction des ani-maux nuisibles prévue aux articles L. 427-4 et L. 427-7 du Codede l’environnement ; la police des chiens et chats errants prévueà l’article L. 211-22 du Code rural. Toutefois, lorsque le cœurdu parc est situé sur le territoire d’une commune de plus de cinqcent mille habitants, les attributions liées à la circulation, au sta-tionnement et à la voirie ne sont pas transférées pour des raisonsde sécurité et de gestion globale de la fréquentation. En tout étatde cause, sauf cas d’urgence, les actes réglementaires du direc-teur pris dans le cadre des compétences transférées doivent êtretransmis, huit jours au moins avant leur date d’entrée en vigueur,aux maires des communes intéressées. Par ailleurs, les permisde stationnement et de dépôt temporaire et les permissions devoirie prévus respectivement aux articles L. 2213-6 et L. 2215-5du CGCT, s’ils concernent le cœur du parc, ne peuvent être dé-

livrés par le maire qu’avec l’accord de l’établissement public duparc national.

§ 3. – Le concours entre la police municipaleet les polices spéciales ayant un but identique à

celui de la police municipale118. Le problème ne se pose pas du tout dans les mêmes

termes selon que c’est le maire lui-même qui est détenteurdu pouvoir de police spéciale ou selon que ce dernier estconfié à une autre autorité administrative – le plus souventle préfet ou le ministre.

A. – La police spéciale est confiée au maire119. C’est donc le maire qui, autorité de police géné-

rale, se voit également confier, dans ce cas, un pouvoirde police spéciale pouvant s’exercer dans un domaine dé-jà soumis à la police municipale générale et dans un butidentique à celui poursuivi par cette dernière. Cela re-couvre les deux hypothèses suivantes : la disposition depolice spéciale se borne à imposer au maire de respecterdes conditions particulières de forme ou de procédure parrapport aux exigences résultant de la police générale ; ladisposition de police spéciale étend les droits que le mairetenait de la police générale.

Il semble que, dans la première hypothèse, il y a dis-parition totale de la compétence de police générale en cesens que le maire doit, en tout état de cause, respecter cesrègles spécifiques de forme ou de procédure.

En revanche, dans la seconde hypothèse, la loi de po-lice spéciale ne fait pas échec à la compétence de policegénérale : si le maire ne bénéficie pas de l’extension dedroits résultant de la loi de police spéciale, il peut agir surle fondement de sa compétence de police générale ; mais,s’il souhaite bénéficier de l’extension de droits résultantde la loi de police spéciale, il ne peut agir que sur le fon-dement de cette dernière.

1° La police spéciale se borne à imposer au maire desconditions particulières de forme ou de procédure :

disparition de la compétence de police générale

120. Il est admis depuis longtemps par la jurisprudenceque le maire a, sur le fondement de ses pouvoirs de policegénérale de l’article L. 2212-2 du CGCT, le droit de ré-server des emplacements de stationnement ou d’arrêt auxvéhicules de transport en commun (Crim. 6 janv. 1934,Bull. crim., p. 18. – 3 novembre 1934, Bull. crim., p. 346.– 1er décembre 1934, Bull. crim., p. 395 ; s. 1939. 1. 313,observations J.-A. R. – 5 juillet 1935, Bull. crim., p. 163.– 23 février 1938, Bull. crim., p. 86). Il a également étéadmis que, sur le même fondement, il puisse leur réserver

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des voies de circulation (TA Paris 23 mars 1966, Syndi-cat national des automobilistes, Lebon 732, AJDA 1966.349, obs. A. de L. – CE 15 mars 1968, Syndicat nationaldes automobilistes, Lebon 188, AJDA 1968. 355, obs.J. D.).

121. Par la suite, cette possibilité a été expressémentconfirmée par le législateur puisque la loi 66-407 du18 juin 1966 (circulaire d’application no 188 du 7 avril1967, BOMI 1967, p. 59 ; commentaire A. de Lauba-dère, AJDA 1966. 415 ; à noter que cette loi n’était pasapplicable à l’affaire Syndicat national des automobi-listes précitée dans la mesure où ses faits dataient de1964), dont les dispositions figurent maintenant à l’ar-ticle L. 2213-3, 2o, du CGCT, dispose que le maire peutréserver des emplacements sur les voies publiques pourfaciliter la circulation et le stationnement des transportspublics de voyageurs et des taxis (possibilité étendue parla suite à la circulation et au stationnement des véhiculesde transport de fonds, de bijoux ou de métaux précieuxainsi qu’à l’arrêt des véhicules effectuant un chargementou un déchargement de marchandises).

122. Mais la loi pose une condition de forme : lepremier magistrat municipal doit agir « par arrêté mo-tivé ». Or, en principe, les mesures réglementaires depolice n’ont pas à être motivées (v. l’article 1er de laloi du 11 juillet 1979, relative à la motivation des actesadministratifs, selon lequel seules les décisions de policeindividuelles défavorables ont à être motivées). On estdonc bien face à une mesure de police spéciale – la loide 1966 – qui se limite à imposer une condition de forme– la motivation – par rapport aux exigences résultant dudroit de la police générale.

Dans ces conditions, le maire n’a évidemment pas lechoix entre agir par arrêté non motivé sur le fondement del’article L. 2212-2 du CGCT et agir par arrêté motivé surle fondement de l’article L. 2213-3, 2o : chaque fois qu’ilentend réserver des emplacements à la circulation ou austationnement des transports publics de voyageurs ou auxtaxis, il doit le faire par arrêté motivé car la loi de policespéciale fait, en quelque sorte, échec à la disposition depolice générale.

2° La police spéciale étend les droits que lemaire tenait de la police générale : maintien de

la compétence de police générale

123. Le plus souvent, la loi de police spéciale étendles droits que le maire tenait de la police générale :lorsque la jurisprudence s’est efforcée de déterminer lespouvoirs que le maire pouvait mettre en œuvre dans lecadre de ses compétences de police générale, elle a, dans

un souci louable de protection des droits fondamentauxdes administrés, déterminé des limites précises au-delàdesquelles la mise en œuvre de ces compétences devenaitillégale ; mais, dans certaines circonstances particulières,ces limites ont pu paraître trop strictes car interdisantde prendre des mesures particulièrement rigoureuses,seules efficaces en l’espèce ; dans la mesure où il n’étaitpas souhaitable de reculer ces limites dans le cadre dela police générale qui, à raison même de l’ampleur deson champ d’application, ne saurait mettre en œuvre despouvoirs systématiquement étendus, on a préféré agirpar le biais de la police spéciale ; en conséquence, untexte spécifique attribue, dans tel domaine particulier,des prérogatives particulièrement étendues au maire àcharge, à l’occasion, pour ce dernier de respecter desconditions particulières de forme ou de procédure.

124. La question qui se pose alors est de savoir si l’exis-tence de cette police spéciale étendant les droits que lemaire tenait de la police générale fait disparaître la pos-sibilité d’agir sur le fondement de cette dernière. La ré-ponse apportée par la jurisprudence semble plutôt néga-tive : ou bien le maire n’utilise pas l’extension de droitspermise par la police spéciale et il peut alors fonder sonintervention sur sa compétence de police générale sansavoir à respecter d’autres conditions que celles imposéespar cette dernière ; ou bien, à l’inverse, il entend utiliserl’extension des droits permise par la police spéciale, maisil ne peut alors fonder son intervention sur sa compétencede police générale et doit respecter les conditions particu-lières mises à l’exercice de la police spéciale.

125. On peut illustrer ces principes par un exemple,celui de la police des immeubles menaçant ruine (voir,pour plus de détails, ci-après Police des activités etlieux susceptibles d’être dangereux, p. 2520, Section 2).Constituant un danger pour la sécurité publique, lesimmeubles menaçant ruine entrent dans la compétencede police générale du maire. Mais il existe aussi unepolice spéciale des immeubles menaçant ruine confiéeégalement aux maires par les articles L. 511-1 et suivantsdu Code de la construction et de l’habitation et auxquelsrenvoie l’article L. 2213-24 du CGCT.

Il est certain que, dans le cadre de sa compétence de police gé-nérale, le maire peut ordonner l’évacuation, l’interdiction d’ac-cès ou d’occupation des immeubles en cause (CE 2 mai 1990,Préfet de police de Paris c/ Khali : G. P., 1990,II, Panorama,p. 661), mesures qu’il peut également prendre dans le cadre deses compétences de police spéciale. En conséquence, de tellesmesures peuvent être fondées sur l’un ou l’autre des deux chefsde compétence, voire sur les deux à la fois (CE 18 oct. 1972,Sieur Guiral, Lebon 640). En revanche, il ne peut, dans le cadrede sa compétence de police générale, ordonner, en l’absencede circonstances exceptionnelles, la démolition d’un immeuble

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(CE 31 mai 1974, Ville de Digne, Lebon T. 885) ni, surtout, pres-crire que les travaux de démolition ou de réparation seront effec-tués d’office aux frais du propriétaire (CE 6 févr. 1970, Préfetde police c/ Sieur Kerguélen, Lebon 87, concl. Bertrand, RDP1970. 1226, note M. Waline. – CAA Lyon 21 mai 1991, Villede Lyon c/ Mlle Perrat, Lebon 254. – CAA Lyon 25 janv. 1993,Epoux Duhamel, Lebon T. 656).

Dès lors, si le maire souhaite prendre l’une ou l’autre de cesdeux mesures, il ne pourra le faire que sur le fondement de sespouvoirs de police spéciale des immeubles menaçant ruine et à lacondition que soient remplies les conditions spécifiques de fondou de procédure correspondantes. Cela implique en particulierque la cause de la ruine de l’immeuble soit propre à ce dernier(seul cas dans lequel les pouvoirs de police spéciale peuvent êtremis en œuvre) et ne procède pas d’un événement naturel qui luiest extérieur (auquel cas le maire ne peut agir que dans le cadrede ses pouvoirs généraux de police) comme par exemple un af-faissement du sol imputable à des courants d’eau souterrains (af-faire Préfet de police c/ Sieur Kerguélen, précitée) ou des pluiesdiluviennes et l’effondrement de galeries souterraines (affaireVille de Lyon c/ Melle Perrat, précitée) ou encore l’affaissementd’une galerie souterraine (affaire Epoux Duhamel précitée).

B. – La police spéciale n’est pas confiée au maire126. Dans cette hypothèse, le maire n’est qu’autorité de

police générale, la police spéciale étant confiée à une autreautorité administrative, généralement une autorité supé-rieure, qu’il s’agisse du préfet ou du ministre. Il sembleen effet assez souvent judicieux, tant d’un point de vuetechnique que d’un point de vue politique, d’accorder àces derniers des attributions spécifiques de police.

127. D’un point de vue technique, l’institution d’unepolice spéciale confiée à l’autorité supérieure permetd’accroître l’efficacité de l’action de police.

Il en va ainsi par exemple en matière de police du bruit.On sait que l’article L. 2212-2 2o confie au maire « lesoin de réprimer les atteintes à la tranquillité publiquetelles que les rixes et disputes accompagnées d’ameu-tement dans les rues, le tumulte excité dans les lieuxd’assemblée publique, les attroupements, les bruits, lestroubles de voisinage, les rassemblements nocturnes quitroublent le repos des habitants et tous actes de natureà compromettre la tranquillité publique ». Mais, « si lesmoyens éprouvés de la police municipale ont longtempssuffi à la lutte contre le bruit, ils ne cadrent plus au-jourd’hui avec les dimensions nouvelles du problème »(R. Goy, Le bruit et les autorités publiques, Rev. adm.1961. 619) de telle sorte que, à une police générale avanttout municipale, a dû s’ajouter une police spéciale avanttout nationale. Que peuvent faire en effet les actions ponc-tuelles de police municipale face à des bruits comme ceuxcausés par les avions ou les voitures ? Seule une policespéciale nationale peut intervenir avec quelque efficacité

en agissant au niveau même de la source du bruit, nonseulement sur l’utilisateur, mais aussi et surtout sur leconstructeur.

128. D’un point de vue politique, l’institution d’unepolice spéciale confiée au préfet, voire au ministre, peutpermettre d’encadrer ou tout simplement de court-circui-ter, dans des matières politiquement sensibles, l’interven-tion du maire dont il ne faut pas oublier que, en ma-tière de police municipale, il agit au nom de la commune,c’est-à-dire en tant qu’autorité décentralisée soumise, nonau pouvoir hiérarchique, mais à un simple pouvoir decontrôle.

C’est ce qui explique par exemple que, dans les com-munes dites à police d’État (sur ces communes, v. ci-des-sous nos 149 et s.) qui, en principe, sont les communes lesplus importantes, la police des manifestations ait été en-levée au maire pour être confiée au préfet.

129. La question qui se pose alors est de savoir si l’insti-tution d’une police spéciale ayant un but identique à celuide la police municipale générale et confiée à une autori-té administrative autre que le maire dessaisit toujours cedernier de sa compétence de police générale ou si, à l’in-verse, cette compétence est le plus souvent maintenue.

130. Pour la plupart des auteurs, c’est cette seconde hy-pothèse qui est la bonne : l’institution d’une police spé-ciale n’entraînerait pas, sauf exceptions, le dessaisisse-ment du maire.

131. Il semble pourtant qu’aucun principe clair ne com-mande la matière tant les solutions sont variables selon lesdispositions de la loi de police spéciale considérée et l’in-terprétation qu’en donne le juge.

Trois grandes hypothèses peuvent en effet être distin-guées : certaines polices spéciales impliquent une dispa-rition totale de la compétence de police du maire car ellesinstituent une monopole d’action de l’autorité de policespéciale ; d’autres ne provoquent qu’un dessaisissementpartiel de la compétence de police du maire et il y a alorsune répartition des compétences, spécifique dans chaquecas, entre l’autorité municipale et l’autorité de police spé-ciale ; d’autres, enfin, correspondent à un maintien de lacompétence de police du maire.

1° Les hypothèses de disparition des compétencesde police du maire

132. Il est assez fréquent que, dans un domaine maté-riel déterminé, la police spéciale fasse totalement échec àla compétence municipale. Plusieurs exemples illustrentcette hypothèse.

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a) La police des chemins de fer

133. La police des chemins de fer échappe totalement àla compétence des maires.

134. Il en va ainsi tout d’abord en ce qui concerne lesgares compte tenu de l’article 6 du décret du 22 mars 1942(issu de l’article 6 d’un décret du 11 novembre 1917) se-lon lequel « les mesures de police destinées à assurer lebon ordre dans les parties des gares et de leurs dépen-dances accessibles au public sont réglées par des arrê-tés du préfet du département approuvés par le secrétaired’État chargé des transports. Ces mesures visent notam-ment l’entrée, le stationnement et la circulation des voi-tures publiques ou particulières destinées soit au transportdes personnes, soit au transport des marchandises, dansles cours dépendants des gares de chemin de fer ».

Le préfet est donc compétent que l’on ait affaire à des bâti-ments, quais d’embarquement, cours intérieures ou cours ex-térieures du moment qu’il s’agit de dépendances ouvertes aupublic, ce qui exclut la compétence du ministre de l’intérieur(CE 6 avr. 2001, Fédération nationale des taxis indépendants,Lebon T. 859 ; Collectivités territoriales 2001, no 195, observa-tions T. Célérier). Les dispositions qu’il arrête doivent, souspeine d’illégalité, être approuvées par le ministre des Transports(TA Nantes 24 oct. 1996, Association des taxis baulois, RFDA1997. 831, concl. M. Millet : illégalité d’un arrêté préfectoralréglementant le stationnement dans les cours de gares dès lorsqu’il n’a pas été approuvé par l’autorité ministérielle en chargedes transports). Les fautes qu’il est susceptible de commettredans l’exercice de cette police engagent, bien évidemment, laresponsabilité de l’État (CE 9 mars 1966, ministre des Travauxpublics et des Transports c/ sieur Latu, Lebon 198, AJDA 1966.362, note J. Dufau, JCP 1967.II.15097, note M. Duran. – 24 no-vembre 1967, ministre des Travaux publics et des Transportsc/ Demoiselle Labat, Lebon 444 ; RDP 1968. 659, concl. J. Bau-douin ; RDP 1968. 648, note M. Waline, AJDA 1968. 135,chron. J. Massot et J.-L. Dewost p. 100).

En revanche, le maire est incompétent pour agir : il ne peutédicter un règlement en vue du maintien de l’ordre à l’intérieurde la gare (Crim. 17 mars 1866, D. 1866, I, 354) ; il ne peut régir,par l’arrêté qui fixe dans sa commune l’heure de fermeture desdébits de boisson, le fonctionnement du buffet de la gare (Crim.2 juill. 1870, D. 1870, I, 314) ; il ne peut édicter des dispositionsapplicables aux wagons stationnés en gare (CE 21 févr. 1919,Caille, Lebon 180 : le maire peut réglementer le transport degadoue sur la voie publique mais « il ne pouvait étendre l’appli-cation de ces dispositions aux wagons et tombereaux stationnésen gare ; (que), ce faisant, il s’est immiscé dans la police deschemins de fer et des gares qui n’est pas au nombre des objetscompris dans la police municipale ») ; il ne peut réglementer lestationnement dans les cours de gare (CE 20 juill. 1935, Éta-blissements s.A.T.A.N., Lebon 847).

Il en va toutefois différemment dans le cas particulier où iln’existe pas de cour de gare appartenant au domaine public fer-roviaire et où les véhicules et notamment les taxis stationnementde ce fait sur le domaine public communal : l’article 6 du décret

du 22 mars 1942 ne s’applique pas et l’autorité compétente pouragir est bien le maire (CE 6 avr. 2001, Fédération nationale destaxis indépendants, préc.). Tel est le cas notamment lorsque lapropriété de la cour de gare a été transférée par la SNCF à lacommune et incorporée à la voirie communale (CE 6 juin 2001,Commune de Vannes, Lebon 256, CJEG 2002. 19, note A. La-get-Annamayer, Collectivités territoriales 2001, no 229, obser-vations T. Célérier).

135. Il en va de même ensuite en dehors des gares et deleurs dépendances.

Le maire est tout aussi incompétent pour réglementer la circu-lation et l’exploitation des chemins de fer même si un intérêt depolice est en jeu. Ainsi, il est dépourvu de tout pouvoir de po-lice à l’égard des passages à niveau et cela même si ces dernierssont établis sur la voirie communale (CE 14 mars 1914, Gur-nez, Lebon 350 : « la sécurité de la circulation sur les passagesà niveau qui, en vertu des lois et règlements sur les chemins defer, rentre dans les attributions du ministre des Travaux publics,n’est pas un des objets qui soient compris dans la police muni-cipale »). Il n’est pas non plus compétent pour réglementer letransport ferroviaire de marchandises (v., de façon générale, TAStrasbourg 21 juin 1984, Commissaire de la République de laMoselle c/ Commune de Hayange, AJDA 1984. 692, note J. Y.p. : « nonobstant le fait que le maire dispose du pouvoir de pré-venir dans sa commune les troubles à l’ordre, à la sécurité età la tranquillité publique, aucune disposition législative ou ré-glementaire ne l’habilite à réglementer en termes généraux letransport de marchandises qui, selon la technique et le supportutilisés (la route, l’air, l’eau), relève en vertu de dispositions lé-gales particulières d’autorités administratives investies de mis-sions de police administrative spéciale »).

b) La police des gares routières

136. La police des gares routières échappe égalementau maire sur le fondement de l’article 31 de l’ordonnance45-2497 du 24 octobre 1945 sur les gares routières devoyageurs, article selon lequel « Le préfet est chargé dela police des gares routières publiques de voyageurs. »

137. Toutefois, la même disposition précise que le pré-fet peut déléguer ses compétences au maire. Si tel estle cas, il convient de considérer que le maire agit alors,non pas au nom de la commune comme il est de règleen matière de police municipale, mais au nom de l’État,avec toutes les conséquences que cela implique, notam-ment sur le plan de la responsabilité.

c) La police des aérodromes

138. Aux termes de l’article L. 213-2 du Code de l’avia-tion civile, « la police des aérodromes et des installationsaéronautiques, tels qu’ils sont définis à l’article précédent,est assurée, sous réserve des pouvoirs de l’autorité mili-taire à l’égard des aérodromes et installations dépendant

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de la défense nationale, par le préfet qui exerce, à cet ef-fet dans leur emprise, les pouvoirs impartis au maire parl’article L. 2212-2 du CGCT ».

En d’autres termes, toutes les compétences de policegénérale du maire sont, dans les aéroports, transférées aupréfet, et cela même si l’aéroport est entièrement situé surle territoire d’une seule commune et même si telle ou tellede ces compétences n’est pas explicitement mentionnéedans l’énumération, d’ailleurs non limitative, des pou-voirs du maire transférés au préfet et figurant à l’articleR. 213-3 (autrefois article R. 213-6) du Code de l’avia-tion civile pris pour l’application de l’article L. 213-2précité (CE 25 mars 1987, Commune de Colombier-Sau-gnieu, Lebon 104). En particulier, c’est le préfet quiest compétent pour délivrer et retirer les cartes d’accèsaux zones réservées des aérodromes (CAA Paris 23 nov.2000, Pouyet, Dr. adm. 2001, no 119, observations V.H.).

139. Dans ces conditions, on ne s’étonnera pas queles attentats commis contre des aéronefs stationnant surun aérodrome engagent la responsabilité, non de la com-mune, mais de l’État, s’il apparaît qu’ils ont été renduspossibles par un défaut des mesures de sécurité prisesconstitutif d’une faute – alors lourde – (CE 14 mars 1979,ministre de l’lntérieur c/ Compagnie Air lnter, Lebon 118.– TA Nice 2 déc. 1980, Compagnie française d’Assu-rances européennes, Lebon 554, D. 1981. IR. 418, obs.F. Moderne et p. Bon. – CE 10 févr. 1982, s.A. Com-pagnie Air Inter, Lebon T. 696, D. 1983. IR. 320, obs.F. Moderne et p. Bon).

140. De même, le maire est incompétent pour réglemen-ter la manière dont les taxis assurent la desserte d’un aé-roport car cela relève de la compétence préfectorale (CE25 mars 1987, Commune de Colombier-Saugnieu, préc. –16 juin 1993, Syndicat départemental des artisans du taxidu Bas-Rhin et Association centrale des autos-taxis de lacommunauté urbaine de Strasbourg : Lebon p. 174), pourinterdire la circulation des véhicules d’un poids supérieurà 3,5 tonnes sur l’ensemble du territoire de la communedès lors qu’il réglemente ainsi la circulation sur les voiesouvertes à la circulation publique situées dans l’emprised’un aérodrome (TA Lille 26 janv. 1995, Préfet du nordet SA SGTN, LPA 1997, no 86, p. 33, note R. Tachon)ou pour interdire toute activité aéronautique sur un aé-rodrome, fut-il privé et destiné exclusivement à des ULM(CE 18 oct. 1995, Commune de Rechesy, req. no 149179).

d) La police de la navigation aérienne

141. Toujours sur le fondement du Code de l’aviationcivile, c’est le ministre chargé de l’Aviation civile qui a lapolice de la navigation aérienne.

En particulier, c’est lui seul, ou, en cas d’urgence, le préfet,qui peut interdire le survol de certaines parties du territoire fran-çais (v. les articles L. 131-3 et R. 131-4 du Code de l’aviationcivile qui reprennent les règles posées antérieurement par la loidu 31 mai 1924 ; v. au sujet de cette dernière : CE 7 mars 1930,Compagnie aérienne française, Lebon 257, concl. M. Dayras,D. 1931,3,1, note L. Trotabas) ou définir les procédures et tra-jectoires de décollage des avions à partir des pistes d’un aéro-port, sans avoir à se concerter avec les collectivités locales (CE30 mars 1981, Ville de Longjumeau, Lebon T. 931). En consé-quence, un maire ne peut, même pour des motifs de police mu-nicipale, notamment la protection de la tranquillité publique, in-terdire aux avions de franchir le mur du son sur l’ensemble duterritoire de sa commune (TA Bordeaux 7 avr. 1967, Maire dePassage d’Agen, Lebon 567), réglementer les évolutions des aé-ronefs d’école de pilotage au dessus de sa commune (CE 10 avr.2002, Ministre de l’équipement, Lebon 124, BJCL 2002. 170,conclusions G. Bachelier, RDI 2002. 527, observations Y. Je-gouzo) ou interdire la nuit le survol de sa commune par des aé-ronefs (CAA Paris 7 août 2002, Commune de Deuil-La-Barre,JCP A 2002. 1238, observations J. Moreau, Collectivités terri-toriales 2002, no 277, observations T. Célérier).

142. Reste à savoir si cette compétence de l’autorité mi-nistérielle ne concerne que les avions ou vise égalementd’autres engins susceptibles de s’élever dans le ciel.

143. Le problème se pose d’abord pour les appareilsd’aéromodélisme.

Dans la mesure où l’article L. 110-1 du Code de l’aviation ci-vile qualifie d’aéronefs, pour l’application de ce Code, « tous lesappareils capables de s’élever ou de circuler dans les airs », dansla mesure également où son article R. 133-1-2, b), évoque « lesaéronefs qui circulent sans aucune personne à bord », il est clairque les aéromodèles sont des aéronefs. Dans ces conditions, onpourrait considérer qu’ils entrent dans la compétence exclusivedu ministre chargé de l’Aviation civile, qui a d’ailleurs, par unarrêté en date du 25 août 1986, défini leurs conditions généralesd’utilisation et d’emploi. C’est pourquoi un tribunal adminis-tratif (TA Nantes 23 avr. 1987, Association club de l’ouest de laFrance, Lebon 472) avait annulé un arrêté municipal interdisantdans une commune le vol de modèles réduits au motif, notam-ment, que les articles L. 2212-2 et suivants du CGCT n’auto-risent pas le maire « à s’immiscer dans l’exercice de la policespéciale résultant du Code de l’aviation civile en réglementantle vol d’aéronefs au sens de l’article L. 110-1 dudit Code dansla totalité de l’espace aérien de la commune ».

Telle n’a pas été toutefois l’analyse du Conseil d’État. Dansune autre affaire où un maire avait réglementé la pratique del’aéromodélisme dans sa commune, il a considéré que, « si lesdispositions des articles L. 131-3 et R. 131-4 du Code de l’avia-tion civile confient au ministre chargé de l’Aviation civile la fa-culté d’interdire le survol de certaines zones du territoire fran-çais pour des raisons de sécurité publique, ces dispositions n’ontpas pour effet de priver le maire d’une commune de la possibili-té d’user des pouvoirs de police qu’il tient de l’article L. 131-2

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du Code des communes (art. L. 2212-2 du CGCT) pour régle-menter, en vue d’assurer la tranquillité et la sécurité des habi-tants de sa commune, l’utilisation des appareils d’aéromodé-lisme sur le territoire de cette commune » (CE 8 mars 1993,Commune des Molières : Lebon T. 917, Revue française de droitaérien, 1993, p. 333, concl. s. Lasvignes, JCP 1993. II. 22157,note M. Lascombe et X. Vandendriessche, D. 1994, Somm, 110,obs. D. Maillard Desgrées du Loû). Sans doute le Conseild’État a-t-il été sensible à l’argument pratique de son commis-saire du gouvernement pour qui « le caractère aérien d’une acti-vité qui utilise de petits appareils évoluant en circuit fermé et àbasse altitude ne nous paraît pas suffisamment affirmé pour jus-tifier qu’elle doive relever, à titre exclusif, des règles spécialesà la navigation aérienne » (S. Lasvignes, conclusions précitées,p. 338). Se pose alors la question de savoir si ce raisonnementpeut être étendu à d’autres hypothèses.

144. En effet, le problème se pose aussi de savoir si lemaire peut réglementer les delta-planes, les parapentes,les ULM, voire les aérostats, ou si ces différents typesd’aéronefs entrent dans la compétence exclusive de l’au-torité de police spéciale.

Si la compétence municipale peut, à la limite, être envisa-gée pour les deux premiers types d’aéronefs compte tenu deleurs possibilités d’évolution limitées, encore qu’elles ne soientpas négligeables, il est vraisemblable que, pour les deux der-niers, c’est l’autorité de police spéciale qui est seule compé-tente. D’ailleurs, pour les U.L.M. et en application de l’articleD. 132-8 du Code de l’aviation civile, s’ils peuvent atterrir etdécoller ailleurs que sur un aérodrome, c’est sous réserve quesoient respectées les mesures de sécurité et autres conditions dé-finies par un arrêté interministériel (arrêté du 13 mars 1986), aunombre desquelles figure l’exigence que les emplacements d’at-terrissage et de décollage aient été autorisés par le préfet aprèsavis, il est vrai, du maire (CE 20 janv. 1989, Syndicat nationaldes pilotes professionnels d’U.L.M. et autres, Lebon T. 958. –9 octobre 1989, s.A.R.L. Rousillon Aéro-Service, Lebon T. 816.– TA Lyon, 4 octobre 1990, Guinet et autres, D. 1992. somm.213, obs. D. Maillard Desgrées du Loû. – CE 30 déc. 1998,Dugardin, Lebon 524), ou encore la possibilité de limiter leshoraires d’utilisation de ces emplacements en vue de préserverla tranquillité du voisinage (CE 27 févr. 1995, Syndicat nationaldes pilotes professionnels d’ULM et époux Barbier : Lebon T.946). Il en va de même, sur le fondement de l’article D. 132-10,pour le décollage et l’atterrissage des aérostats non dirigeables :ils doivent respecter les mesures de sécurité et autres conditionsdéfinies par arrêté interministériel (arrêté du 20 février 1986. –CE 20 janv. 1989, Fédération nationale d’aérostation, LebonT. 958).

145. Dans un autre domaine, si un maire a bien étéconsidéré par le Conseil d’État comme compétent pour in-terdire la publicité par projection lumineuse sur les nuages(CE 15 déc. 1961, Sieur Chiaretta, Lebon 709, Rev.adm. 1962, p. 44, concl. G. Braibant, D. 1962. 473,note p. Vergnaud, AJDA 1962. 57, chron. M. Galabert

et M. Gentot p. 21 ; Départements et communes, 1962,p. 145, note J. Hourticq), c’est parce qu’il était intervenuen vue de prévenir les rassemblements et le stationnementdes piétons ainsi que les distractions des automobilistes,c’est-à-dire en vue d’assurer la commodité et la sécuritéde la circulation sur la voie publique, ce qui n’a rien à voiravec l’exercice de la police spéciale de la navigation aé-rienne.

e) La police des marchés d’intérêt national

146. Alors que l’article L. 2212-2 3o du CGCT ac-corde explicitement au maire la police des marchés,l’article L. 761-11 du Code de commerce dispose que« le préfet exerce les pouvoirs de police dans l’enceintedu marché d’intérêt national ». C’est donc lui qui estexclusivement chargé, à l’intérieur du marché d’intérêtnational, de la police de la sûreté, de la tranquillité, de lasalubrité et de la moralité publiques (étant entendu quesi le marché s’étend sur plusieurs départements, c’est lepréfet de l’un de ces départements, désigné par le ministrede l’Intérieur, qui sera la seule autorité compétente enmatière de police).

147. Le préfet dispose-t-il également de la possibilitéd’intervenir en dehors de l’enceinte même du marché et,en particulier, dans son périmètre de référence qui, sur lefondement de l’article L. 761-4 du Code précité, peut êtreinstitué autour du marché ? Dans la mesure où l’articleL. 761-11 dispose simplement que, « dans l’étendue dupérimètre de référence, il veille à l’application des lois etrèglements intéressant le marché et dénonce, à cet effet,au procureur de la République les infractions commises »,la jurisprudence s’est, avec juste raison, refusée à uneextension de ses compétences en affirmant que, en dehorsde l’enceinte du marché, la répartition des compétences depolice entre le préfet et le maire demeure régie par le droitcommun (CE 5 janv. 1968, Sieur Cadusseau et autres,Lebon 20).

2° Les hypothèses de répartition des compétences depolice entre le maire et l’autorité de police spéciale

148. Ici, la compétence de police municipale n’est pastotalement mise en échec. La loi de police spéciale n’at-tribue à l’autorité de police spéciale qu’une fraction descompétences de police, le reste demeurant dans la com-pétence de l’autorité de police générale. Il y a donc unerépartition des compétences entre l’autorité de police spé-ciale et le maire qui laisse à ce dernier un champ d’actionnon négligeable, même s’il est variable selon la policespéciale considérée. On en donnera quelques exemples.

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a) Les communes à « police d’État »

149. Le fait qu’une commune soit à « police d’État »(X. Prétot, Le régime de la police d’État, Les collecti-vités locales – Mélanges en l’honneur de Jacques Mo-reau, Economica, 2003, p. 361) comporte deux effetsprincipaux. D’une part, cela implique qu’une fraction deson pouvoir de police passe du maire au préfet. D’autrepart, cela a pour conséquence que le personnel de policen’est plus principalement un personnel communal maisun personnel relevant de la Police nationale, c’est-à-direde l’État. Ce dernier aspect, dont les incidences finan-cières expliquent les réticences de l’État à étatiser la po-lice en dépit du fait que l’étatisation accroît les pouvoirsde son représentant dans le département, ne sera pas abor-dé ici mais dans un chapitre ultérieur (voir ci-dessousp. 2233-1 et suivantes). En revanche, il convient de pré-ciser dans ce chapitre la façon dont le pouvoir de policeest, dans les communes à « police d’État », partagé entre lemaire et le préfet après avoir indiqué, au préalable, quellessont les communes à police d’État.

150. La détermination des communes à « policed’État ». Cette question est plus délicate qu’il n’y paraît.

151. L’article 104 de la loi municipale de 1884 avaitétatisé la police dans plusieurs communes du départementdu Rhône dont Lyon. Le mouvement se poursuit sousla IIIe République avec, par exemple, l’étatisation de lapolice à Marseille (1908), Toulon et La Seyne (1918),Nice (1920), Strasbourg, Mulhouse et Metz (1925), dix-neuf communes de Seine-et-Marne et cent soixante et unecommunes de Seine-et-Oise (1935).

152. Mais c’est surtout sous le régime de Vichy quel’étatisation des polices allait être menée à une grandeéchelle.

Après l’étatisation de la police à Toulouse (1940) et à Vichy(1941), est adopté l’acte dit loi du 23 avril 1941 dont l’article 11,alinéa 2, dispose : « Aucune modification n’est apportée à l’or-ganisation actuelle des polices municipales des communes demoins de 10 000 habitants, à l’exception de celles qui seront dé-terminées par un arrêté du ministre secrétaire d’État à l’Intérieuret du ministre secrétaire d’État à l’Économie et aux Finances ».Des termes assez obscurs de cette disposition, il a été générale-ment déduit que la police était étatisée dans toutes les communesde plus de 10 000 habitants. Mais cette interprétation n’est vrai-semblablement pas fondée. En premier lieu, elle ne résulte pasclairement de la lettre du texte. En second lieu, elle est en contra-diction avec la pratique suivie par le régime de Vichy lui-même.En effet, ce dernier semble n’y avoir jamais vu une dispositionétatisant d’emblée la police dans toutes les communes de plusde 10 000 habitants puisque, chaque fois qu’il a désiré étatiser lerégime de police dans une commune, fut-elle de plus de 10 000habitants, il a pris soin de le faire par une disposition spéciale.

153. Sous la IVe République, l’article 105 de laConstitution de 1946 disposait que, jusqu’à la promul-gation des lois organiques prévues à l’article 89 et quidevaient étendre les libertés locales et prévoir, pourcertaines grandes villes, des dispositions spécifiques, les« communes de la République française seront adminis-trées conformément aux textes en vigueur, sauf en ce quiconcerne les paragraphes 2 et 3 de l’article 97 de la loidu 5 avril 1884 (art. L. 2212-2 2o et 3o du CGCT) pourl’application desquels la police d’État sera mise à la dis-position du maire ». Bien qu’il semble que le constituantait voulu par là rétablir les maires des communes à policed’État dans l’intégralité de leurs compétences, c’est enpratique le statu quo qui a prévalu, l’article 34 de la loi du14 septembre 1948 (art. 114 du Code de l’administrationcommunale) prévoyant que les communes à police d’État« sont désignées par décret en Conseil d’État contresignépar le ministre de l’Intérieur et le ministre des Finances ».

154. Sous la Ve République, les conditions d’étatisa-tion fixées par l’article 114 du Code de l’administrationcommunale (qui deviendra l’article L. 132-6 du Code descommunes puis l’article L. 2214-1 du C.G.C.T) ferontl’objet de trois réformes successives.

155. Dans un premier temps, l’article 21 de la loi du27 décembre 1974 distingue deux hypothèses : si l’étati-sation est demandée par le conseil municipal ou a son ac-cord, elle est instituée par arrêté conjoint du ministre del’Intérieur et du ministre de l’Économie et des Finances ;dans les autres cas, elle est instituée par décret en Conseild’État. Bien évidemment, l’autorité administrative dis-pose d’un pouvoir discrétionnaire pour décider ou non del’étatisation.

Cette compétence discrétionnaire a fait l’objet de critiques dela part des élus locaux, critiques portant non pas tant sur sonprincipe même que sur l’usage trop parcimonieux qui en avaitété fait par les pouvoirs publics. C’est l’idée que trop peu decommunes ont vu leur police étatisée de telle sorte que cellesqui n’ont pas bénéficié d’une mesure de ce type sont dans l’obli-gation d’entretenir leurs propres forces de police. Certes, unetelle situation ne pose pas de problèmes majeurs dans les petitescommunes où les problèmes de police sont rarement intensesd’autant plus qu’il est possible de faire appel à la Gendarme-rie nationale qui est habilitée à intervenir en milieu rural. Mais,pour les communes plus importantes, qui dépassent le seuil théo-rique d’intervention de la Gendarmerie et dans lesquelles desproblèmes de police aigus peuvent se poser, la situation est toutautre. Peut-on en effet admettre qu’une commune comme, parexemple, celle de Saint-Herblain, en Loire-Atlantique, dont lapopulation est, au début des années 1980, de 40 225 habitants,soit encore, à l’époque, soumise au régime de la police munici-pale (on trouvera la liste des cent dix communes de plus de neufmille habitants dont la police n’était pas encore étatisée au débutdes années 1980 dans la réponse du ministre de l’Intérieur à la

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question écrite d’un sénateur, JO Déb. s., 1981, p. 1472) et nedispose pas de ce fait de forces relevant de la Police nationale ?

156. C’est pourquoi, dans un second temps, l’article 88de la loi 83-8 du 7 avril 1983 pose une règle contraignantepour les pouvoirs publics : « L’institution du régime de lapolice d’État est de droit, à compter du 1er janvier 1985, sile conseil municipal le demande, dans les communes do-tées d’un corps de police municipale, lorsque sont réuniesles conditions soit d’effectifs et de qualification profes-sionnelle, soit de seuil démographique, définies par dé-cret en Conseil d’État. La même règle s’applique auxcommunes qui rempliront les conditions postérieurementà la date d’entrée en vigueur du présent article ». Mais, ledécret en Conseil d’État qui devait définir ces conditionsn’ayant jamais été édicté, vraisemblablement compte tenudu coût de l’étatisation des forces de police, cette dispo-sition législative est restée lettre morte.

157. Cet article 88 de la loi de 1983 a été – et c’est latroisième étape – abrogé par l’article 35 de la loi 95-73du 21 janvier 1995, d’orientation et de programmationrelative à la sécurité. Quant à l’article 8 de la loi de 1995,il modifie la rédaction de l’article L. 132-6 du Code descommunes (devenu l’article L. 2214-1 du CGCT) dont lesdispositions ont été, quelques mois plus tard, préciséespar le décret 96-827 du 19 septembre 1996 (codifié auxarticles R. 2214-1 et suivants du CGCT). De l’ensemblede ces dispositions, il résulte les règles suivantes.

158. S’agissant des communes chefs-lieux de dépar-tement, elles sont dorénavant automatiquement placéessous le régime de la police d’État. A dire vrai, cela nechange pas grand chose car tel était déjà le cas de l’im-mense majorité d’entre elles.

159. S’agissant des autres communes, elles peuvent(et non doivent) être placées sous le régime de la policed’État si des conditions de fond et de procédure sontremplies.

Les conditions de fond sont définies en termes générauxpar l’article L. 2214-1. Elles sont liées aux besoins de lacommune en matière de sécurité étant entendu que ces be-soins s’apprécient au regard de la population permanenteet saisonnière, de la situation de la commune dans un en-semble urbain et des caractéristiques de la délinquance.Elles ont été précisées par l’article R. 2214-2 qui imposeque les deux conditions suivantes soient remplies. En pre-mier lieu, il faut que la population de la commune ou deplusieurs communes formant un ensemble urbain soit su-périeure à 20 000 habitants étant entendu qu’il est tenucompte de la population saisonnière. En second lieu, lescaractéristiques de la délinquance doivent être celles deszones urbaines.

Quant aux conditions de procédure, tout dépend dupoint de savoir si le conseil municipal a demandé l’étati-sation ou, au moins, y est favorable ou, à l’inverse, s’ily est hostile. S’il est à l’origine de la demande d’éta-tisation ou, sans être à son origine, s’il y est favorable,l’étatisation est décidée par arrêté conjoint des ministresde la Défense et de l’Intérieur et des ministres chargésdu Budget, des Collectivités locales et, le cas échéant, del’Outre-mer étant entendu que les ministres sont libres deleur décision. S’il y est opposé, la décision d’étatisationest prise par décret en Conseil d’État.

160. Le régime de la police d’État peut être supprimé enfonction des mêmes conditions de fond et selon les mêmesprocédures.

Ainsi, le régime de la police d’État peut être supprimé sur leterritoire d’une ou plusieurs communes, soit lorsque la popu-lation de cette commune ou de cet ensemble de communes estinférieure à 20000 habitants, soit lorsque les caractéristiques dela délinquance sur le territoire de cette commune ou de cet en-semble de communes ne sont pas celles des zones urbaines (CE30 nov. 2001, De Courson et autres, Lebon 617, AJDA 2002.539, conclusions E. Mignon. - CE 16 janv. 2008, Commune deMarmande, JCP A 2008. 2063, note J. Moreau).

Le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle normal surl’appréciation portée par l’autorité administrative quant aux ca-ractéristiques de la délinquance sur le territoire de la circons-cription de sécurité publique en cause (CE 30 nov. 2001, DeCourson et autres, préc.).

Dans le cas particulier où deux communes, qui constituentle territoire de la circonscription de sécurité publique dont lasuppression a été prononcée, font partie d’un ensemble urbaincomportant d’autres communes, seule la population de ces deuxcommunes doit être prise en compte pour apprécier le seuil de20000 habitants dès lors que le régime de la police d’État n’avaitpas été instauré dans les autres communes (CE 16 janv. 2008,Commune de Marmande, préc.).

161. Quant au problème particulier de l’incidence dela fusion de deux ou plusieurs communes sur le régimede la police d’État, il est régi par l’article L. 2214-2 duCGCT, selon lequel « les communes résultant de la fusionde deux ou plusieurs communes sont soumises au régimede la police d’État lorsque celle-ci était, antérieurement àl’acte prononçant la fusion, instituée sur le territoire d’aumoins l’une des communes fusionnées ».

162. La répartition, dans les communes à « policed’État », du pouvoir de police entre le maire et le pré-fet. – Cette répartition a reposé pendant longtemps sur destextes divers qu’il n’était guère facile de combiner entreeux : il y avait d’abord les articles L. 132-7 et L. 132-8 duCode des communes mais, en réalité, l’article L. 132-7faisait référence aux dispositions contenues dans les ar-ticles L. 183-1 et L. 183-2, l’article 183-1 rennvoyant,quant à lui, à une loi des 10-15 juin 1853 qui, elle-même,

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renvoyait à un arrêté du 12 messidor an VIII. Il y avaitdonc là une sorte de jeu de piste juridique passablementcompliqué dont il est inutile de détailler maintenant lesarcanes dans la mesure où le législateur s’est enfin décidéà le supprimer (tout en adoptant une répartition des com-pétences qui n’est pas fondamentalement différente de larépartition des compétences antérieure de telle sorte quecertaines solutions jurisprudentielles anciennes gardentencore tout leur intérêt).

163. L’article 89, I, de la loi 83-8 du 7 janvier 1983,partiellement modifié par la suite par l’article 26, II, dela loi 90-1067 du 28 novembre 1990, rédige en effet l’ar-ticle L. 132-8 du Code des communes, devenu l’articleL. 2214-4 du CGCT (à son tour partiellement modifié parl’article 18, III, de la loi 2007-297 du 5 mars 2007), de lafaçon suivante :

« Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité pu-blique, tel qu’il est défini au 2o de l’article L. 2212-2 etmis par cet article en règle générale à la charge du maire,incombe à l’État seul dans les communes où la police estétatisée, sauf en ce qui concerne les troubles de voisi-nage. – Dans ces mêmes communes, l’État a la chargedu bon ordre quand il se fait occasionnellement de grandsrassemblements d’hommes. – Tous les autres pouvoirsde police énumérés aux articles L. 2212-2, L. 2212-3 etL. 2213-9 sont exercés par le maire y compris le main-tien du bon ordre dans les foires, marchés, réjouissanceset cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, égliseset autres lieux publics ».

164. En conséquence, dans une commune à police éta-tisée, le préfet dispose de deux grandes compétences.

165. Le premier chef de compétence concerne la po-lice de la tranquillité. Dans les communes de droit com-mun et sur le fondement de l’article L. 2212-2, 2o, lemaire est chargé de « réprimer les atteintes à la tranquilli-té publique telles que les rixes et disputes accompagnéesd’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans leslieux d’assemblée publique, les attroupements, les bruits,les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnesqui troublent le repos des habitants et tous les actes de na-ture à compromettre la tranquillité publique ». Dans lescommunes à police d’État, c’est le préfet qui est chargéde cette mission sauf en ce qui concerne les troubles devoisinage qui demeurent de la compétence du maire (ré-serve introduite par l’article 26, II, de la loi précitée de1990 en ce qui concerne les bruits de voisinage et éten-due aux troubles de voisinage par l’article 18, III, de laloi précitée de 2007).

Par conséquent, lorsque la police intervenait dans un baraque-ment pour mettre fin à une rixe, elle agissait traditionnellement

au nom de l’État et non au nom de la commune (TA Nice 15 oct.1980, Zitouni, D. 1981, 200, note F. Moderne).

De la même manière, la réduction de la durée quotidienned’exploitation d’une salle de jeux, prise à la suite d’incidentsprovoqués, en dehors de l’établissement, par des bandes dejeunes fréquentant l’établissement et dans le but de limiter lestroubles à l’ordre public ainsi constatés, relèvait de la compé-tence du préfet et non du maire (CE 20 déc. 1995, Communede Bourg-en-Bresse c/ Finestrat, req. no 145.908).

Le maire n’est pas non plus compétent pour réglementer laprostitution si son arrêté est motivé par des considérations detranquillité publique mais, s’il est motivé par un souci de pro-tection des personnes exerçant l’activité de prostitution sur lavoie publique, il n’est pas insusceptible de se rattacher aux pou-voirs de police dont il dispose en matière de bon ordre, de sûretéet de sécurité publique (TA Caen 18 nov. 2003, Préfet du Cal-vados, BJCL 2004. 175, conclusions M. Hommeril).

En revanche, relève de l’exception nouvelle des troubles devoisinage et rentre par conséquent dans la compétence du mairele soin d’agir contre les nuisances de ce type causés à des pro-priétaires par des nomades sédentarisés qui s’étaient installés surdes terrains voisins (CE 27 juill. 2005, Ville de Noisy-le-Grand,Lebon T. 758, Collectivités territoriales 2005, no 207, p. 26, ob-servations L. Erstein, RLCT décembre 2005, no 8, observationsE. Glaser, ALC 2006, p. 338, observations p. Bon).

166. En second lieu, le préfet a « la charge du bon ordrequand il se fait occasionnellement de grands rassemble-ments d’hommes ». Dans les communes de droit com-mun et sur le fondement de l’article L. 2212-2, 3o, duCGCT, le maire a la charge du « maintien du bon ordredans les endroits où il se fait de grands rassemblementsd’hommes tels que les foires, marchés, réjouissances etcérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises etautres lieux publics ». Dans les communes à police éta-tisée et sur le fondement de l’article L. 2214-4, in fine,il demeure chargé du « maintien du bon ordre dans lesfoires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques,spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ».En revanche et comme on vient de l’indiquer, le préfet estchargé, dans les mêmes communes, du maintien du bonordre quand il se fait occasionnellement de grands ras-semblements d’hommes.

Dès lors, la clé de répartition est relativement claire.Comme le note le ministre de l’Intérieur (circulaire86-100 du 10 mars 1986, relative aux modifications ap-portées par la loi du 7 janvier 1983 en matière de policemunicipale, BOMI 1986, p. 233), « tout ce qui dans lavie de la cité comporte de rassemblements habituelsdans la population, de relations humaines dans les lieuxtels que les foires, marchés, cafés, spectacles, réjouis-sances et cérémonies publiques, relève de l’exercice dela police municipale. En revanche, lorsque de grandsrassemblements d’hommes se produisent à l’occasionde circonstances inhabituelles (déplacement d’une haute

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personnalité, rencontres sportives ou culturelles à ca-ractère national ou international par exemple), de telsévénements dépassent le cadre strict de l’ordre publiccommunal et relèvent directement de la compétence dureprésentant de l’État dans le département ».

Ainsi, le maire est compétent pour maintenir le bon ordre dansles restaurants (CE 10 déc. 1962, Sieur Bouali-Salah, Lebon674) ou sur une foire présentant un caractère traditionnel et an-nuel (TA Orléans 7 avr. 1987, Préfet, Commissaire de la Répu-blique d’Eure-et Loire c/ Maire de Dreux, AJDA 1987, p. 693,note J.-L. Duvillard).

En revanche, c’est le préfet et non le maire qui est compétentpour interdire un festival de « pop-musique » (CE 21 juin 1972,Sieur Mallisson, Lebon 472) ou une manifestation (CE 28 avr.1989, Commune de Montgeron, Lebon 119, AJDA 1989. 644,observations X. Prétot ; et cela même si le maire a tenté de fon-der son interdiction sur la gêne apportée par la manifestation àla circulation publique, matière qui, dans les communes à po-lice étatisée, demeure de sa compétence ; CE 8 avr. 1994, Com-mune de Cormeilles-en-Parisis c/ Dettling, req. no 116569) ouencore qui est responsable de la police de la visite d’un chefd’État dans une commune à l’occasion de la célébration du qua-rantième anniversaire du débarquement (CAA Nantes 14 avr.1993, req. 91NT00764, Marie, Lebon 442).

167. Évidemment, la distinction entre la police dela tranquillité, de la compétence du préfet hormis lestroubles de voisinage, et le maintien du bon ordre, de lacompétence du maire hormis les grands rassemblementsoccasionnels, n’exclut pas les chevauchements. Dès lors,on peut se demander si le législateur ne s’est pas arrêtéà mi-chemin dans son entreprise de clarification du droitdes communes à police d’État.

168. En tout de état cause, les compétences suivantesentrent, par exemple, dans la compétence municipale,parce qu’étrangères aux compétences transférées aupréfet :

– police de la circulation et stationnement (CE 24 nov. 1954,Sieur Sanlaville, Lebon 617. – 22 mars 1967, Dame Laborrie,Lebon T. 719, AJDA 1967. II. 540, obs. J. Dufau. – 26 octobre1968, Dame veuve Bille, Lebon T. 875. – 3 avril 1981, Ville deBayonne, Lebon T. 902, D. 1982. IR. 57, obs. F. Moderne etp. Bon. – 14 novembre 1984, Mme Renaud, RDP 1985. 1403.– TA Versailles 17 janv. 1986, Commissaire de la Républiquedu département de Seine-et-Marne, Lebon 303) ;

– police des malades mentaux (CE 18 mars 1970, Sieur Bila,Lebon 195. – 10 juin 1977, Ville de Caen, Lebon T. 730. –16 novembre 1984, Léoni, Lebon T. 519) ;

– police de la santé et de la salubrité (CAA Nancy 25 juin1992, Commune de Tomblaine, Lebon T. 799) ;

– distribution des secours nécessaires (TA de Nice, 15 octobre1980, Zitouni, préc.)…

b) La Ville de Paris

169. Bibliographie. D. FONTAINE, La répartition despouvoirs de police à Paris, LPA 1990, no 17, p. 8. – p. LE-MOYNE DE FORGES, La police dans la région pari-sienne, in Aspects actuels de l’administration parisienne,PUF, 1972, p. 34. – Y. LUCHAIRE, Le maire, la policeet le garde, RGCT 2002, no 22, p. 111. – J. MONTREUILET J. HAMY, Le préfet de police, Revue de la police na-tionale, 1978, no 107, p. 8. – X. PRÉTOT, La compétencedu préfet de police, Rev. adm. 1980, p. 569 ; O. RE-NAUDIE, La préfecture de police, LGDJ, 2008 ; La mo-dification du régime administratif et financier de Paris (loino 86-1308 du 31 décembre 1986), Administration, 1987,no 137, p. 128.

170. Comme le note X. Prétot (La modification du ré-gime administratif et financier de Paris, précité, p. 132),dans bien des États où, pourtant, l’autonomie des collec-tivités territoriales en matière de police est reconnue, « lacapitale est soumise à un régime dérogatoire qu’expliquela vulnérabilité d’un pouvoir central physiquement pré-sent et ainsi exposé aux troubles que la concentration dela vie politique fait naître plus fréquemment, et avec plusde force ».

Paris ne fait pas exception à la règle : une bonne partiedes compétences de police appartient en effet, depuis laloi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), à une auto-rité administrative qui n’existe nulle par ailleurs, le pré-fet de police, héritier du lieutenant-général de police del’Ancien régime (édit du 15 mars 1667), le maire de Pa-ris, voire le préfet de Paris, n’intervenant en la matièrequ’à la marge.

171. La large étendue des pouvoirs de police du préfetde police ne fait guère de doute. Déjà, l’article 16, ali-néa 2, de la loi du 28 pluviôse an VIII affirmait : « À Pa-ris…, un préfet de police sera chargé de ce qui concernela police » (Rec. Duvergier, tome XII, p. 99). A l’heureactuelle, l’article 9 de la loi 75-1331 du 31 décembre 1975portant réforme du régime administratif de la ville de Pa-ris, dans sa nouvelle rédaction résultant de la loi 86-1308du 29 décembre 1986, et dont les dispositions ont été co-difiées à l’article L. 2512-13 du CGCT, pose le principesuivant : « Dans la commune de Paris, le préfet de po-lice exerce les pouvoirs et attributions qui lui sont confé-rés par l’arrêté des consuls du 12 messidor an VIII (Rec.Duvergier, tome XII, p.251) qui détermine les fonctionsdu préfet de police à Paris et par les textes qui l’ont mo-difié ainsi que par les articles L. 2512-7, L. 2512-14 etL. 2512-17 ». Or ces textes ne sont pas loin de lui confierune bonne partie des pouvoirs de police.

C’est ainsi que la section II de l’arrêté des consuls del’an VIII, intitulée « Police générale », donne, dans ses

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articles 3 à 20, compétence au préfet de police dans lesmatières suivantes : passeports, cartes de sûreté, permis-sion de séjourner à Paris, mendicité, vagabondage, po-lice des prisons, maisons publiques, attroupements, po-lice de la librairie et imprimerie, police des théâtres, ventede poudres et salpêtres, émigrés, cultes, port d’armes, re-cherche des déserteurs, fêtes républicaines. De même,sa section III, intitulée « Police municipale », lui confie,dans ses articles 21 à 34, la petite voirie, la liberté et lasûreté de la voie publique, ce qui comprend en particu-lier l’éclairage et le balayage des rues, la salubrité de laville, la protection contre les « incendies, débordements,accidents sur la rivière », dont notamment les secours auxnoyés, la police de la bourse et du change, la sûreté ducommerce, la surveillance des taxes, des cours des den-rées de première nécessité et des patentes, la libre circu-lation des subsistances et l’approvisionnement de Paris,la surveillance des places et autres lieux publics, en par-ticulier les marchés, la protection et la préservation desmonuments et édifices publics.

Quant à l’article L. 2512-14 (l’article L. 2512-7 n’a pasà être développé ici car il se borne à disposer que le préfetde police est chargé, dans le domaine de sa compétence,de l’exécution des délibérations du conseil de Paris et desconseils d’arrondissements, aux réunions desquels il peutassister et prendre la parole), dans sa nouvelle rédactionissue de l’article 36 de la loi 2002-276 du 27 février 2002,il attribue au préfet de police trois compétences en matièrede police de la circulation et du stationnement : la déter-mination, de façon permanente ou temporaire, des sites oùil réglemente les conditions de circulation et de station-nement dans certaines voies ou portions de voies ou enréserve l’accès à certaines catégories d’usagers ou de vé-hicules pour des motifs d’ordre public ou liés à la sécuritédes personnes et des biens ou pour assurer la protectiondu siège des institutions de la République et des représen-tations diplomatiques ; la détermination des mesures demême nature qu’il prend, cette fois-ci simplement à ca-ractère temporaire et après avis du maire de Paris, en casde manifestations sur la voie publique à caractère revendi-catif, festif, sportif ou culturel ; la détermination, toujoursaprès avis du maire de Paris, des règles de circulation etde stationnement sur certains axes énumérées par décret(décret 2002-810 du 2 mai 2002) pour tenir compte desconditions de circulation dans l’agglomération parisienneet en région d’Île-de-France.

Enfin, sur le fondement de l’article L. 2512-17, le préfetde police est chargé du secours et de la défense contrel’incendie.

Compte tenu de toutes ces compétences (auxquelles ilconvient d’ajouter le droit de fermer, pour une durée n’ex-cédant pas trois mois et pour des motifs liés à l’ordre, à

la sécurité ou à la tranquillité publique, les établissementsde vente à emporter d’aliments assemblés ou préparés surplace – article L. 2512-14-1 – ou les établissements dif-fusant de la musique – article L. 2512-14-2), il est clairque le préfet de police exerce, à Paris, des compétencesde police municipale non négligeables.

172. Pour autant, le maire, voire le préfet de Paris, n’estpas dépourvu de toute possibilité d’intervention.

173. S’agissant du maire, l’article 9, précité, de la loi75-1331 du 31 décembre 1975, plusieurs fois modifié parla suite et aujourd’hui codifié à l’article L. 2512-13, aprèsavoir défini, comme on l’a indiqué plus haut, l’étendue dela compétence de principe du préfet de police (alinéa pre-mier), réserve toutefois au maire les attributions de policesuivantes (alinéa second, troisième et quatrième) : policede la salubrité sur les voies publiques ; bruits de voisi-nage ; maintien du bon ordre dans les foires et marchés ;police de la conservation dans les dépendances doma-niales incorporées au domaine public de la ville de Paris ;mesures de sûreté sur les monuments funéraires exigéesen cas de danger grave et imminent et prescription de laréparation ou de la démolition des monuments funérairesmenaçant ruine.

Par ailleurs, il ne faut pas oublier que l’article L. 2511-1du CGCT dispose que Paris est soumis aux règles ap-plicables aux communes, c’est-à-dire aux règles de droitcommun, sous réserve des dispositions spécifiques conte-nues dans le Code ou dans d’autres dispositions législa-tives qui lui sont propres. Dès lors, toutes les compé-tences de police qui n’ont pas été attribuées expressémentau préfet de police par des dispositions législatives de cetype doivent être considérées comme relevant de la com-pétence du maire.

174. S’agissant du préfet de Paris (avant 1964, il s’agis-sait du préfet de la Seine), plusieurs textes lui avaient attri-bué, dans le passé, des compétences relevant auparavanten principe de la compétence du préfet de police.

L’un des plus anciens est le décret du 10 octobre 1859 qui luiconfie notamment (art. 1er) la petite voirie (exception faite del’ouverture des boutiques et étaux de boucherie et de charcuterieet de la démolition et de la réparation des édifices menaçantruine) ; l’éclairage, le balayage, l’arrosage de la voie publique,l’enlèvement des boues, neiges et glaces ; le curage des égoutset des fosses d’aisances ; les permissions pour établissementssur la rivière, les canaux et les ports ; la concession des lieux destationnement des voitures qui servent à l’approvisionnementdes halles et marchés ; les tarifs, l’assiette et la perception desdroits municipaux de toute sorte dans les halles et marchés.

Mais d’autres décrets peuvent également être cités : le dé-cret 70-214 du 12 mars 1970, qui confirme la compétence du

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préfet de Paris en matière de concession des lieux de stationne-ment des voitures qui servent à l’approvisionnement des halleset marchés (le préfet de police étant par contre compétent en cequi concerne les voitures de place et l’industrie des taxis) ; ledécret 70-415 du 8 mai 1970, qui pose le principe de la compé-tence générale du préfet de Paris en matière de police sanitaire(réserve faite du placement d’office des malades mentaux, dela surveillance et de la salubrité des logements loués en garnis,de la police sanitaire des animaux et du contrôle de l’inspectiondes denrées alimentaires qui relèvent du préfet de police) ; ledécret 70-956 du 21 octobre 1970, qui confie au préfet de Parisles attributions suivantes : délivrance de la carte de qualifica-tion professionnelle de coiffeur ; autorisation de tenir les foirescommerciales ; agrément pour l’exploitation ou la cession d’unmagasin général ; surveillance des bureaux de placement ; déro-gations au repos hebdomadaire ; autorisations de commerce oude distribution d’objets dans les cours ou bâtiments de gare.

La question qui se pose alors est de savoir si la réformedu régime administratif de la ville de Paris opérée en 1975et poursuivie par la suite a eu pour conséquence de trans-férer ces attributions au maire.

Pour une fraction de la doctrine, la réponse est néga-tive : comme l’écrit un auteur (C. Goyard, Fluctuat, necmergitur – Réflexion sur la loi du 31 décembre 1975 et lerégime de Paris, RDP 1978. 1014), il ne semble pas quele maire de Paris puisse hériter de ces attributions ; bienplus, avec le nouveau régime, il semble que le préfet depolice doive retrouver l’intégralité des siennes.

Pour d’autres auteurs au contraire (P. Bon, La police dustationnement et de la circulation, Sirey, 1981, p. 30. –J.-C. Bonichot, concl. sur CE 18 déc. 1985, Legendre,AJDA 1986. 112. – p. Ferrari et C.-L. Vier, Le nouveaustatut de Paris, AJDA 1977. 123. – X. Prétot, La com-pétence du préfet de police, précité, p. 572 ; La modifi-cation du régime administratif et financier de Paris – loino 86-1308 du 29 décembre 1986, précité, p. 134), dont1’analyse semble mieux correspondre à l’état du droit, laréponse est partiellement positive : si le préfet de Parisconserve celles de ses compétences qui, dans les autresdépartements, entrent dans les compétences des préfets dedépartement (réserve faite du pouvoir de substitution qui,dans un certain nombre de domaines, est attribué au pré-fet de police : voir le dernier alinéa de l’article L. 2512-13et le cinquième alinéa de l’article L. 2512-14), il doit êtreprivé au profit du maire de Paris de celles de ses com-pétences qui, ailleurs, relèvent de la compétence munici-pale ; en effet, les articles 2 et 15 de la loi du 31 décembre1975 disposaient respectivement que la ville de Paris etle département de Paris sont régis par le droit commun« sous réserve des dispositions de la présente loi » ; or, cesdernières ne confient des attributions spécifiques qu’aupréfet de police (les attributions évoquées plus haut) etnon au préfet de Paris.

Il ne semble pas que la jurisprudence ait eu, jusqu’àmaintenant, l’occasion de trancher le débat.

En effet, la plupart des arrêts rendus en matière de police pa-risienne concernent, soit des affaires antérieures à l’entrée en vi-gueur de la loi de 1975 (CE 9 janv. 1946, Dame Jung, Lebon 16.– 15 octobre 1965, Préfet de police c/ Alcaraz, dame Tanasijevicet autres, Lebon 516. – 6 février 1970, Préfet de police c/ Ker-guélen, Lebon 87, concl. Bertrand. – 21 juillet 1972, Ville deParis c/ Cormier, Lebon 561. – 23 mars 1973, Association Lesdroits du piéton, Lebon 245 ; RDP 1974. 271, concl. Bernard,AJDA 1973. 267, chron. Cabanes et Léger, p. 246, JCP 1974.II. 17775, note F. Moderne. – 5 juillet 1974, Syndicat patro-nal du photofilmage et syndicat Force ouvrière du photofilmage,Lebon 399. – 4 décembre 1974, Préfet de police c/ Société im-mobilière du 58, rue Falguière, Lebon T. 885. – 14 mars 1979,Syndicat patronal du photofilmage et autres, Lebon T. 652), soitdes affaires postérieures mais qui ne concernent pas le problèmeen cause (CE 14 mai 1982, Association internationale pour laconscience de Krisna, Lebon 179, D. 1982. 516, note p. Boinotet C. Debouy. – 4 mai 1984, Préfet de police c/ Guez, Lebon 164,AJDA 1984. 393, concl. O. Dutheillet de Lamothe. – 26 juillet1985, s.A. Sommer-Allibert, Lebon T. 818. – 18 décembre 1985,Legendre, Lebon 380, AJDA 1986. 112, concl. J.-C. Bonichot,précitées. – 12 mars 1986, Préfet de police c/ Metzler et autres,Lebon 70, D. 1986. 422, note p. Terneyre. – 10 décembre 1986,Robert, Lebon T. 770, D. 1987. somm. 340, obs. F. Moderneet p. Bon. – 8 avril 1987, Mme Virmaux, Lebon 140, LPA 1987,no 123, p. 4, concl. M. Fornacciari, D. 1988. somm. 62, obs.F. Moderne et p. Bon. – 25 juin 1989, Comité des jaunes du taxi,Lebon T. 816. – 5 septembre 1990, Delaby, Lebon T. 1050, D.1992. somm. 216, obs. D. Maillard Desgrées du Loû. – 10 mars1993, Préfet de police de Paris c/ de Geoffre, Dr. adm. 1993,no 247. – CE 11 févr. 1998, Ville de Paris c/ Association pourla défense des droits des artistes peintres sur la place du Tertre,Lebon 46, AJDA 1998. 523, conclusions G. Bachelier, LPA2 février 1999, note M. Colin. – CE 6 nov. 1998, Associationamicale des bouquinistes des quais de Paris, Lebon T. 789).

c) Les communes des départements des Hauts-de-Seine,de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne

175. Dans les communes de ces trois départements, nésde l’éclatement du département de la Seine, le maire estégalement dépossédé au profit du préfet d’une partie deson pouvoir de police municipale.

176. Les modalités traditionnelles de répartition dupouvoir de police entre les deux autorités étaient pas-sablement complexes. L’article L. 183-1 du Code descommunes disposait que, dans ces communes, l’autoritésupérieure exerçait les pouvoirs et attributions définispar la loi des 10-l5 juin 1853, loi qui reprenait les dis-positions de l’arrêté du 12 messidor an VIII évoqué plushaut. L’article L. 183-2 énumérait un certain nombre depouvoirs demeurant malgré tout de la compétence du

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maire. Restait à combiner ces deux séries de dispositions,ce qui était loin d’être facile.

177. Ici encore, la loi 83-8 du 7 janvier 1983 s’est ef-forcée de simplifier ces dispositions.

178. Son article 89, III, rédige en effet l’article L. 183-1du Code des communes, devenu l’article L. 2521-1 duCGCT, de la manière suivante : « Dans les départementsdes Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, le représentant de l’État dans le département a lacharge de la police de la voie publique sur les routes àgrande circulation y compris en ce qui concerne la libertéet la sûreté, en plus des attributions de police exercéesdans les communes où la police est étatisée conformémentaux articles L. 2214-3 et L. 2214-4 » (sur la notion deroute à grande circulation, v. ci-dessous no 192). Il n’y adonc plus de référence à la loi de 1853 et, par-là, à l’arrêtédu 12 messidor an VIII, ce qui clarifie incontestablementles choses.

179. Cela n’empêche que, comme pour les communes àpolice d’État, la réforme ne fait pas disparaître toutes lesdifficultés.

180. En premier lieu, la nouvelle rédaction de cet articlen’est sans doute pas la plus adéquate.

Elle peut en effet laisser à penser que, si le préfet a de toutefaçon la police de la voie publique sur les routes à grande cir-culation, il n’exerce la police de la tranquillité (exception faitedes troubles de voisinage) et n’assure le maintien du bon ordrequand il se fait occasionnellement de grands rassemblementsd’hommes que dans celles des communes de son départementdont la police est étatisée. Or, tel n’est pas le cas. En réalité,dans toutes les communes de son département, le préfet disposedes trois compétences en cause : police de la voie publique surles routes à grande circulation, police de la tranquillité hormisles troubles de voisinage, maintien du bon ordre quand il se faitoccasionnellement de grands rassemblements d’hommes.

181. En second lieu, la toilette juridique opérée àl’égard de l’article L. 183-1 du Code des communes, de-venu l’article L. 2521-1 du C.G.C.T, ne s’est pas étendueà l’article L. 183-2, devenu l’article L. 2521-2, qui garde,à peu de choses près, sa rédaction traditionnelle.

Or cela est regrettable. En effet, cet article énumère un cer-tain nombre d’attributions – par exemple les secours aux noyés– dont les maires gardent l’exercice. Avant la loi du 7 janvier1983, cette énumération avait un effet utile car, sur le fondementde l’article L. 183-1, tel qu’il était rédigé à l’époque, il aurait pus’agir d’attributions transférées à l’autorité supérieure. Mais, teln’est pas le cas avec la nouvelle rédaction de l’article L. 183-1(devenu l’article L. 2521-1). Dans ces conditions, il était sansdoute inutile de maintenir la formule de l’article L. 183-2 (de-venu l’article L. 2521-2) qui précise explicitement que le mairegarde telle et telle compétence puisqu’il s’agit d’attributionsqu’aucun texte ne prétend maintenant lui enlever.

182. A noter que le projet de loi d’orientation et de pro-grammation pour la performance de la sécurité intérieure(JO Doc. AN, treizième législature, no 1697 ; O. Re-naudie, La police dans l’agglomération de Paris : versune nouvelle répartition des compétences ?, AJDA 2009.1354), enregistré à la présidence de l’Assemblée nationalele 27 mai 2009, prévoit, dans son article 32, d’étendre lescompétences, non pas des préfets de départements, maisdu préfet de police de Paris : d’une part, il aurait la chargede l’ordre public dans les trois départements et y dirige-rait l’action des services de la police nationale et des uni-tés de la gendarmerie nationale ; d’autre part, il dirigeraitles actions et l’emploi des moyens de la police et de lagendarmerie nationale pour leurs interventions concou-rant à la régulation et à la sécurité de la circulation surles routes de la région d’Île-de-France dont la liste estfixée par l’autorité administrative et pour leurs missionsconcourant à la sécurité des personnes et des biens dansles transports en commun de voyageurs par voie ferréede la région. Le changement de ministre de l’intérieursemble toutefois avoir retardé l’examen de ce texte quin’est plus, peut-être, d’actualité.

183. A noter enfin que, sur le fondement de l’articleL. 2521-3 du CGCT, le secours et la défense contre l’in-cendie échappe aux maires des trois départements concer-nés pour relever de la compétence, non du préfet de dépar-tement, mais du préfet de police de Paris (sauf possibilitépour ce dernier de déléguer ses compétences aux préfetsde département). D’ailleurs, et les communes et les dé-partements participent, au prorata de leur population, aufinancement des dépenses de la brigade des sapeurs-pom-piers de Paris, y compris les dépenses d’investissementafférentes au casernement (art. L. 2522-2 pour les com-munes ; art. L. 3421-2 pour les départements ; CE 11 déc.1991, req. no 110949 et req. no 110954 Département duVal-de-Marne et département de la Seine Saint-Denis, Le-bon 425, AJDA 1992. 307, obs. X. Prétot). Cela ne veutpas dire pour autant que, en cas de dommage, c’est la res-ponsabilité de l’État qui soit automatiquement engagée,le préfet étant considéré comme agissant au nom et pourle compte de la commune (CE 7 nov. 1984, Commune deSaint-Ouen c/ Société AGF et autres, req. no 39441).

d) La police de la voirie routière

184. Aux termes de l’article L. 2212-2, 1o, du CGCT,le maire est chargé de « tout ce qui intéresse la sûreté et lacommodité du passage dans les rues, quais, places et voiespubliques ». Ce texte semble donc lui confier la police dela circulation et du stationnement sur l’ensemble des voiessituées sur le territoire de sa commune, quelle que soit lapersonne publique à laquelle elles appartiennent, et même

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si elles appartiennent à des personnes privées du momentqu’elles sont ouvertes à la circulation générale.

185. Il est parfaitement logique de confier au maire lapolice de la circulation et du stationnement sur la voiriecommunale car il s’agit de voies qui servent essentielle-ment à la desserte locale.

Cette voirie communale est d’ailleurs composée de deux typesde voies. Il y a en premier lieu les voies communales qui, elles,font partie du domaine public routier communal (art. L. 141-1du Code de la voirie routière). Il y a en second lieu les che-mins ruraux qui, eux, appartiennent au domaine privé de la com-mune (art. L. 161-1). Les pouvoirs du maire ne se limitent pasd’ailleurs, sur l’une et l’autre des deux catégories de voies, à lapolice de la circulation et du stationnement. Il y exerce en ef-fet aussi la police de la conservation (voir, par exemple, l’articleL. 161-5 du Code rural selon lequel « l’autorité municipale estchargée de la police et de la conservation des chemins ruraux »).

186. Mais, qu’en est-il exactement en ce qui concernela voirie départementale et nationale qui traverse sa com-mune ? S’il est évident que le maire ne saurait exercer,sur ces dernières, des pouvoirs de conservation puisqu’ils’agit de dépendances domaniales qui ne font pas partiedu domaine communal, on pourrait estimer que la policede la circulation et du stationnement lui y est accordéepar les dispositions précitées de police générale de l’ar-ticle L. 2212-2, 1o. Mais, ce problème particulier a été ré-glé par un article spécifique du CGCT, l’article L. 2213-1.Cette disposition, que l’on peut analyser comme une dis-position de police spéciale dérogeant à la disposition depolice générale posée par l’article L. 2212-2, 1o, pose eneffet les règles suivantes :

« Le maire exerce la police de la circulation sur lesroutes nationales, les routes départementales et les voiesde communication à l’intérieur des agglomérations, sousréserve des pouvoirs dévolus au représentant de l’Étatdans le département sur les routes à grande circulation.– Les conditions dans lesquelles le maire exerce la policede la circulation sur les routes à grande circulation sontfixées par décret en Conseil d’État. – Par dérogation auxdispositions des deux alinéas précédents et à celles des ar-ticles L. 2213-2 et L. 2213-3, des décrets peuvent transfé-rer, dans les attributions du représentant de l’État dans ledépartement, la police de la circulation sur certaines sec-tions des routes à grande circulation. »

Il convient dès lors de distinguer entre les principesapplicables aux routes nationales et aux routes départe-mentales et les règles particulières concernant les routesà grande circulation mais aussi les autoroutes.

187. Routes nationales et routes départementales.Les principes applicables aux routes nationales et auxroutes départementales sont les suivants.

188. A l’intérieur des agglomérations, le maire est com-pétent pour tout ce qui intéresse la commodité et la sûretédu passage.

En conséquence, la responsabilité de la commune peut êtremise en jeu pour un défaut de nettoiement de la voie et un dé-faut de signalisation d’un passage dangereux (CE 27 nov. 1946,Commune de La Queue-les-Yvelines, Lebon 283), pour un dé-faut de signalisation d’un danger dû à la situation d’une branched’arbre surplombant à une hauteur de 3,90 mètres la chausséed’une route (CE 1er oct. 1971, Société d’assurances mutuellegénérale française accidents et Société à responsabilité limi-tée Saint-Etienne transport, Lebon T. 954) ou pour un défautde signalisation d’une nappe d’eau et une carence à prévenir leservice compétent des ponts et chaussées (CE 26 nov. 1976,Département de l’Hérault, Lebon 514, concl. Galabert, AJDA1977. 267, note J. Nguyên Duy Tan), alors même que la voie encause est une voie nationale ou départementale.

Le maire exerce également sur ces voies la police dustationnement et le préfet est incompétent en la matière(CE 14 mai 1954, Feuger, Lebon 274, Revue pratique dedroit administratif 1954, p. 125, concl. A. Jacomet).

En particulier, c’est le premier magistrat municipal qui esthabilité à y délivrer des permis de stationnement (CE 14 juin1972, Elkoubi, Lebon 436). En revanche, la délivrance des per-missions de voirie, qui sont étrangères à toute considérationde police de l’ordre public, échappent à sa compétence pourentrer dans celle de l’autorité domaniale, préfet s’agissant desroutes nationales, président du conseil général s’agissant desroutes départementales (CE 29 avr. 1966, Société d’affichageGiraudy, Lebon 293. – CE 15 nov. 2006, Département deMeurthe-et-Moselle, Lebon T. 748, ACL 2007. 297, observa-tions p. Bon). Il en va de même, sur ces voies, de la policede la conservation (CE 29 juill. 1994, Commune de Magalas,req. no 123812 et 123868). Quant à l’implantation de dispo-sitifs de ralentissement des véhicules ou de protection des pié-tons, ils peuvent être décidés par le maire dès lors qu’ils n’ont nipour objet ni pour effet de modifier l’assiette de la voie (TA Di-jon 23 févr. 2006, Fédération française des motards en colèrede la Côte-d’or et Commune de Sainte-Marie-sur-Ouche, BJCL2006. 344, conclusions M. Nicolet et observations B.P., JCP A2006, no 1117, observations J. Moreau. – CE, avis, 3 novembre2006, Commune de Mont-Dore, Dr. adm. 2007, no 24).

189. Hors agglomération, le maire perd toute compé-tence (CE 1er mars 1993, Société entreprise Nabrin : Le-bon T. 918. – TA Lille 26 janv. 1995, Préfet du nord etSA SGTN, LPA 1997, no 86, p. 33, note R. Tachon) sauf,comme on l’a déjà indiqué, en ce qui concerne les voiescommunales et les chemins ruraux.

La police de la circulation et du stationnement sur lesroutes nationales (de même que la police de la conserva-tion) relève de la compétence du préfet.

La police de la circulation et du stationnement surles routes départementales (de même que la police dela conservation), qui, jusqu’en 1982, relevait égalementde la compétence du préfet, relève dorénavant de la

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compétence du président du conseil général. En effet, ledernier alinéa de l’article 25 de la loi 82-213 du 2 mars1982, codifié à l’article L. 3221-4 du CGCT, disposeque « le président du conseil général gère le domainedu département. A ce titre, il exerce les pouvoirs depolice afférents à cette gestion, notamment en ce quiconcerne la circulation sur ce domaine, sous réserve desattributions dévolues aux maires par le présent code et aureprésentant de l’État dans le département ainsi que dupouvoir de substitution du représentant de l’État dans ledépartement prévu à l’article L. 3221-5 ».

Pour des applications de cette disposition, voir CE 15 janv.1988, Association foncière de Semoutiers et M. Raoult, AJDA1988. 406, observations X. Prétot. – CE 20 oct. 1995, Départe-ment des Alpes de Haute-Provence, req. no 154868, Quotidienjuridique du 8 février 1996, no 12, p. 2. – CE avis, section del’intérieur, 23 juillet 1996, no 359.284 : Rapport public, 1996,p. 302. – CE 6 févr. 1998, Mme Vadant et Association des pa-rents d’élèves du collège public et des écoles de Saint-Aubin,Lebon T. 781. – CE 29 nov. 2004, Département des Alpes-ma-ritimes, AJDA 2005. 1006, conclusions p. Collin. – CAA Mar-seille 20 mars 2006, Association Assopes, JCP A 2006, no 1156,observations s. Deliancourt. – CE 15 nov. 2006, Départementde Meurthe-et-Moselle, précité.

Le fait que plusieurs autorités de police soient ainsiconduites à réglementer la circulation hors agglomérationpose le problème de l’autorité compétente pour définir lesrègles de priorité à l’intersection de voies de catégoriesdifférentes, par exemple intersection d’une route natio-nale ou d’une route départementale avec une voie com-munale lorsqu’il semble opportun de déroger à la règlede la priorité à droite. Ce problème est réglé par l’articleR. 411-7, I, 1o, e), du Code de la route (issu notamment del’article 3 du décret 86-475 du 14 mars 1986) qui prévoitl’intervention d’un arrêté conjoint (G. Koubi, L’exerciceconjoint du pouvoir de police en matière de circulationroutière – Réflexions à propos de l’article 3 du décret du14 mars 1986, RFDA 1986. 912) : par exemple, arrê-té conjoint du préfet et du maire à l’intersection d’uneroute nationale et d’une voie communale ; par exempleencore, arrêté conjoint du président du conseil général etdu maire à l’intersection d’une route département et d’unevoie communale.

190. Reste à préciser ce qu’il convient d’entendre paragglomération (J.-C. Zarka, La notion juridique d’agglo-mération, Annales de l’Université des sciences socialesde Toulouse, 1992, p. 245).

Deux éléments de réponse sont fournis par le Code dela route. D’une part, son article R. 110-2 précise quele terme agglomération désigne un « espace sur lequelsont groupés des immeubles bâtis rapprochés et dont l’en-trée et la sortie sont signalées par des panneaux placésà cet effet le long de la route qui le traverse ou qui le

borde ». D’autre part, son article R. 411-2 dispose que« les limites des agglomérations sont fixées par arrêté dumaire ». Il appartient au préfet de vérifier le respect deces prescriptions, au besoin en déférant au tribunal admi-nistratif toute fixation injustifiée des limites d’une agglo-mération (circulaire du ministre de l’Intérieur en date du2 janvier 1987, NOR : INTD8700002C).

Ainsi, il a été jugé que le bois de Boulogne et celui de Vin-cennes ne pouvaient être regardés comme une agglomération(CAA Paris 6 mars 2001, Préfet de police c/ Rio, Lebon T. 1069)de même qu’une zone d’activité économique comportant plu-sieurs groupes, séparés les uns des autres, de bâtiments à usagecommercial non rapprochés (CAA Marseille 22 janv. 2002, Pré-fet de l’Hérault, JCP Coll. terr. 2002, no 141, observationsJ. Moreau).

191. Routes à grande circulation et autoroutes. – Desrègles particulières existent pour les routes à grande cir-culation mais aussi pour les autoroutes.

192. Comme le précise l’article L. 110-3 du Code dela route, « les routes à grande circulation, quelle quesoit leur appartenance domaniale, sont les routes qui per-mettent d’assurer la continuité des itinéraires principauxet, notamment, le délestage du trafic, la circulation detransports exceptionnels, des convois et des transports mi-litaires et la desserte économique du territoire, et justi-fient, à ce titre, des règles particulières en matière de po-lice de la circulation. La liste des routes à grande circula-tion est fixée par décret, après avis des collectivités terri-toriales et des groupements propriétaires des voies » (voir,à ce propos, le décret 2009-615 du 3 juin 2009).

Puisqu’il s’agit, selon les cas, de routes nationales, deroutes départementales ou de voies communales, leur po-lice devrait être répartie entre le maire, le président duconseil général et le préfet, selon les principes précédem-ment définis : le maire devrait être compétent pour l’en-semble des voies communales et, à l’intérieur des agglo-mérations, pour les routes nationales et les routes dépar-tementales ; en sens inverse, le préfet et le président duconseil général devraient être respectivement compétentspour les portions de routes nationales et de routes dépar-tementales situées hors agglomérations. Mais, à partir dumoment où une voie acquiert le statut particulier de voieà grande circulation, ce schéma de répartition des compé-tences peut se trouver partiellement modifié au profit dupréfet.

En premier lieu et sur le fondement du dernier alinéade l’article L. 2213-1, des décrets peuvent transférer aupréfet la police de la circulation sur certaines sections deroutes à grande circulation.

En revanche, si de tels transferts n’ont pas eu lieu, c’est lemaire qui est compétent pour prescrire l’enlèvement d’un dis-positif publicitaire situé, en agglomération, en bordure d’une

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route à grande circulation qui est de nature à détourner l’at-tention des automobilistes (CE 11 mai 1987, Van Loenen, req.no 53749) et non le préfet (CE 19 avr. 1985, Société Excelsior,req. no 42648). Le préfet est également incompétent pour y ré-glementer le stationnement (CE 14 mai 1954, Feuger, Lebon274, RPDA 1954. 125, conclusions M. Jacomet).

En second lieu, alors même que de tels transferts n’ontpas eu lieu, un certain nombre de mesures de police nepeuvent être prises par l’autorité de police normalementcompétente qu’après avis conforme du préfet dès lorsqu’elles concernent une route à grande circulation : il enva ainsi de la détermination des zones de rencontre et deleur aménagement (art. R. 411-3-1 du Code de la route),de la détermination des zones 30 et de leur aménagement(art. 411-4) et du relèvement de la vitesse de 50 km à 70km en agglomération (art. R. 413-3).

Toutefois et comme le permet l’article R. 2213-1 duCGCT, les pouvoirs ainsi dévolus au préfet sur les routesà grande circulation ne font pas obstacle à la mise en ap-plication immédiate des mesures de police que le mairejuge nécessaire de prendre dans le cas d’urgence résultantnotamment de sinistres ou périls imminents.

193. Quant aux autoroutes qui appartiennent au do-maine public routier national (art. L. 121-1 du Code dela voirie routière), leur police de la circulation était tra-ditionnellement exercée par « arrêtés pris conjointementpar le ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation etles ministres chargés des Armées et des Transports » (an-cien art. R. 43-3 du Code de la route). En conséquence,le préfet était en principe incompétent pour interdire cer-taines sections du réseau autoroutier à certains véhiculeset pour leur imposer un itinéraire de substitution (CAALyon 17 oct. 1996, ministre de l’Équipement, du loge-ment, des transports et du tourisme c/ Communes de De-cines-Charpieu et autres, req. no 6LY01877).

Depuis le décret 96-982 du 8 novembre 1996, c’est lepréfet qui est normalement l’autorité compétente puisque,dans sa nouvelle rédaction, I’article R. 43-3, aujourd’huidevenu l’article R. 411-9, dispose : « le préfet exerce lapolice de la circulation sur les autoroutes ».

Toutefois, le même article réserve l’hypothèse des« compétences conférées à d’autres autorités administra-tive en vertu du présent Code ». C’est ainsi que ce sontles ministres de l’Équipement et de l’Intérieur qui, par ar-rêté conjoint, déterminent les conditions dans lesquellesil peut être dérogé à l’interdiction de donner des leçonsde conduite sur les autoroutes (art. R. 211-6 du Code dela route).

e) La police des ports maritimes

194. Bibliographie. J. DUFAU, La réorganisation descompétences de police dans les ports maritimes, AJDA

2005. 2459. – M. JOYAU, Police de la mer, J. C. Adm.,fasc. 209, éd. 3-2009, no 79-93. – R. REZENTHEL, Lemaintien de l’ordre public dans les ports maritimes et laresponsabilité de l’État, Le droit maritime français, 1984,p. 707 ; Le régime juridique des ports départementaux etcommunaux, Le droit maritime français, 1985, p. 131 ;Ports maritimes : police et responsabilité, J.-Cl. Adm.,fasc. 408-60, éd. 2-2005, no 4-113.

195. Les mesures de décentralisation prises à partir dudébut des années 1980 ont considérablement modifié ledroit des ports maritimes (v. notamment les articles 6 etsuivants de la loi 83-663 du 22 juillet 1983). Dorénavant,ils peuvent relever de l’État, de la région, du département,de la commune ou encore de groupements de communes.

Relèvent de l’État les grands ports maritimes ou lesports autonomes. Plus précisément, les uns et les autressont des établissements publics de l’État.

Relèvent en principe de la région les ports maritimes decommerce.

Relèvent en principe du département les ports de pêche.Relèvent en principe de la commune ou d’un groupe-

ment de communes (communautés de commune, com-munautés urbaines ou communautés d’agglomération) lesports maritimes dont l’activité principale est la plaisance.Dans le passé, il fallait qu’il s’agisse exclusivement deports de plaisance de telle sorte que si un port, tout enconstituant un ensemble portuaire unique, était à la foisaffecté à la plaisance et à la pêche, il ne pouvait releverde la commune (v. TA Nantes 12 nov. 1985, Communede Saint-Gilles-Croix-de-Vie, Lebon 438, RFDA 1987.49, note R. Rezenthel. – CE 19 avr. 1989, Communede Saint-Gilles-Croix-de-Vie, Lebon 115, RFDA 1989.938, note R. Rezenthel, AJDA 1989. 637, observationsJ.-B. Auby). Cette exigence a été heureusement assou-plie par le législateur (v. l’article L. 601-1 du Code desports maritimes).

Bien évidemment, cette répartition des ports entre dif-férentes catégories relevant de personnes publiques diffé-rentes a une incidence sur l’exercice des compétences depolice.

196. Certes, l’État dispose d’un certain nombre de com-pétences de police à l’égard de tous les ports, quelle qu’ensoit la nature, compétences énumérées par les articlesL. 302-1 à L. 302-3 du Code des ports maritimes : il fixeles règles relatives à la sécurité du transport maritime etdes opérations portuaires et les règlements généraux depolice applicables aux ports de commerce, aux ports depêche et aux ports de plaisance sont établis par décret ;il fixe les règles relatives au transport et à la manuten-tion des matières dangereuses et le règlement général detransport et de manutention des marchandises est établi

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par arrêté de l’autorité administrative ; il est responsablede la définition des mesures de sûreté portuaire ; il déter-mine les conditions d’accueil des navires en difficulté ; ilest responsable de la police des eaux et de la police de lasignalisation maritime.

197. Mais, pour le reste, les compétences sont partagéesentre l’autorité portuaire et l’autorité investie du pouvoirde police portuaire (voir les articles L. 302-4 à L. 302-8du Code des ports maritimes).

L’autorité portuaire est, dans les ports maritimes au-tonomes, le directeur du port autonome, dans les autresports maritimes relevant de l’État, le représentant del’État, dans les port maritimes de commerce, de pêche etde plaisance relevant des collectivités territoriales et deleurs groupements, l’exécutif de la collectivité territorialeou du groupement. Elle exerce la police de l’exploitationdu port qui comprend notamment l’attribution des postesà quai et l’occupation des terre-pleins. Elle exerce éga-lement la police de la conservation du domaine publicportuaire.

L’autorité investie du pouvoir de police portuaire est,dans les ports maritimes autonomes, le directeur du portautonome, dans les autres ports maritimes relevant del’État, le représentant de l’État, dans les ports maritimesrelevant des collectivités territoriales et de leurs groupe-ments dont l’activité dominante est le commerce ou quiaccueille des marchandises dangereuses et qui figurentsur une liste arrêtée par l’autorité administrative, le re-présentant de l’État, dans les autres ports maritimes rele-vant des collectivités territoriales et de leurs groupements,l’exécutif de la collectivité territoriale ou du groupement.L’autorité investie du pouvoir de police portuaire exercela police du plan d’eau qui comprend notamment l’orga-nisation des entrées, sorties et mouvements des navires.Elle exerce également la police des marchandises dange-reuses.

Des règlements particuliers pour chaque port peuventcompléter les règlements généraux de police précédem-ment évoqués. Dans les ports autonomes, ils sont arrêtéspar le représentant de l’État. Dans les autres ports, ils sontarrêtés conjointement par l’autorité portuaire et l’autoritéinvestie du pouvoir de police portuaire et, à défaut, parl’autorité investie du pouvoir de police portuaire. La pos-sibilité pour les autorités locales d’établir dorénavant dece fait des règlements particuliers pour les ports relevantde leur compétence n’a toutefois pas eu ni pour objet nipour effet de rendre caducs les règlements pris par les au-torités de l’État antérieurement à la décentralisation (CE23 juin 2000, Ministre de l’équipement, des transports etdu logement, Lebon 238).

198. Demeure à résoudre une question délicate, celle desavoir si, pour les compétences de police qui n’ont pas étéévoquées aux points précédents, le maire demeure com-pétent pour agir, au titre de ses pouvoirs de police muni-cipale, alors même que le port ne relève pas de la com-pétence de la commune. La réponse semble largementaffirmative.

La compétence du maire a ainsi été admise en matièrede police des incendies.

Déjà, un avis de la section des travaux publics du Conseild’État en date du 15 juin 1976 (cité par R. Rézenthel, fasc. pré-cit., no 102) avait relevé que, compte tenu de la généralité despouvoirs de police du maire et en l’absence de disposition lé-gislative particulière, la commune était juridiquement respon-sable du service de lutte contre l’incendie sur son territoire et,dans ces conditions, la charge de la prévention et de la luttecontre l’incendie à l’intérieur des ports maritimes incombait àl’autorité municipale comme dans les autres parties du territoirecommunal. Cette analyse est pour l’essentiel confirmée par unautre avis de la section des travaux publics du Conseil d’Étaten date du 28 janvier 2003 (EDCE 2003. 228, AJDA 2003.1167, note H. Blanc) selon lequel les pouvoirs de police du maires’appliquent sur l’ensemble du territoire communal dont aucunerègle législative n’exclut les ports, qu’il s’agisse de leur partiemaritime ou de leur partie terrestre et quelle que soit la collecti-vité dont ils relèvent de telle sorte qu’il est bien compétent pourintervenir au titre de la lutte contre l’incendie. Toutefois, son in-tervention doit être combinée notamment avec les pouvoirs depolice spéciale dévolus au préfet et aux officiers de ports.

La compétence du maire a été admise également en ma-tière de police de la circulation et du stationnement, dumoins pour les parties du port ouvertes à la circulationpublique.

A ce propos, il a été jugé que le défaut d’éclairage public surun quai appartenant au domaine public de l’État mais ouvert àla circulation publique est de nature à engager la responsabilitéde la commune « eu égard aux dangers exceptionnels présen-tés par les lieux et attestés par la fréquence des accidents mor-tels qui y ont été antérieurement constatés » (CE 7 mars 1958,Dame veuve Piel, Lebon 154). De la même manière, le mairepeut réglementer l’activité des commerçants ambulants sur lesparties des quais d’un port maritime de commerce (ne relevantdonc pas en principe de la compétence de la commune) livrées àla circulation générale et à la promenade publique (CE 17 janv.1986, M. Mansuy, 1re espèce, AJDA 1986. 185, note R. Ré-zenthel). Enfin, nonobstant la circonstance que le président duconseil général est chargé de la police des ports maritimes dépar-tementaux, le maire est compétent pour réglementer l’activitédes camions citernes livrant du carburant aux plaisanciers sur lapartie du quai d’un port maritime qui est ouverte à la circulationgénérale et à la promenade publique (CE 15 oct. 2004, SARLEtablissements Botti, BJCL 2005. 25, conclusions T. Olson etobservations J.-C. B., Coll. Terr. 2004, no 250, note J. Moreau).

Il a été enfin admis, pour s’en tenir à ces trois exemples,que le maire demeurait compétent en matière de débit deboissons.

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Les pouvoirs de police spéciale dont certaines autorités dis-posent dans les ports ne font pas en effet obstacle à l’exercicepar le maire de ses pouvoirs de police générale de telle sortequ’il est bien compétent pour réglementer l’heure de fermetured’un débit de boisson ouvert au public et situé dans l’emprise duport (TA Rennes 5 juill. 1972, Mace, Lebon 903).

f) La police du littoral

199. Bibliographie. N. CALDERARO, Droit du lit-toral, Éditions du Moniteur, 1993, p. 155 et s. – M.-F.DELHOSTE, La sécurité dans la bande littorale des 300mètres, Ed. du Papyrus, 2001. – J.-Y. FABERON, Lespolices des activités maritimes, LGDJ, 1993, p. 27 et s. ;Les polices du littoral, LQJ 1988, no 121, p. 3, no 123, p. 3,no 124, p. 2, no 125, p. 3, no 126, p. 2, no 128, p. 2 et no 129,p. 5. – B. GENEVOIS, La police du littoral, La loi littoral,Economica, 1987, p. 201. – J.-C. HÉLIN, La « loi litto-ral » et les pouvoirs de police des maires, RFDA 1986.730. – M. JOYAU, Police de la mer, J.-Cl. Adm., fasc.209, éd. 3-2009, no 70-71. – G. LE BORGNE, La policeen mer en-deçà des 200 milles – doctrine et pratique fran-çaises, LGDJ, 1986. – M. PAILLET, Police et responsa-bilité municipales sur le littoral après la loi du 3 janvier1986, LPA 1987, no 110, p. 2, et no 111, p. 19.

200. Depuis un arrêt de 1981 (CE 20 févr. 1981, Com-mune de Saint-Quay-Portrieux, Lebon 96, AJDA., 1981,p. 476, chron. F. Tiberghien et B. Lasserre p. 465, D.1982. 351, note F. Moderne. – sur les limites du territoiremaritime communal, v. ci-avant p. 130-1), il est admisque le territoire des communes littorales s’étend jusqu’àla limite de la mer territoriale, c’est-à-dire jusqu’à une dis-tance de 12 miles marins du rivage de la mer. Pourtant,le maire ne jouit pas sur la partie littorale du territoirecommunal ainsi délimité de la plénitude de son pouvoirde police car ses compétences de police générale y sontlargement court-circuitées par les multiples polices spé-ciales susceptibles de s’y exercer. Plus précisément et surle fondement des articles 31 et suivants de la loi 86-2 du3 janvier 1986, dite « loi littoral » (qui modifient ou com-plètent sur ce point plusieurs articles du Code des com-munes aujourd’hui repris dans le Code général des col-lectivités territoriales), il n’y dispose que des deux com-pétences suivantes.

201. En premier lieu, le maire a en principe une compé-tence pleine et entière jusqu’à la limite des eaux, limitequi varie avec les marées, ce qui n’est peut-être pas trèssatisfaisant, surtout sur les côtes où les marées ont uneforte amplitude. L’article L. 2212-3 du CGCT dispose eneffet que « la police municipale des communes riveraines

de la mer s’exerce sur le rivage de la mer jusqu’à la limitedes eaux ».

D’ailleurs, avant même l’intervention de l’article 31 de laloi littoral dont est issu cette disposition, il avait été jugé parexemple que, s’agissant des communes riveraines de la mer, lespouvoirs de police municipale s’étendaient à la portion du rivagefaisant partie du domaine public maritime (CE 25 sept. 1970,Commune de Batz-sur-mer et Dame veuve Tesson, Lebon 540,D. 1971, concl. M. Morisot, AJDA 1971. 59, chron. D. Labe-toulle et p. Cabanes p. 37, RTDSS 1971. 294, note L. Dubouis,JCP 1970. II. 16525, observations anonymes). En conséquence,il avait été admis que le maire avait le pouvoir de prévenir lestroubles à l’ordre, à la tranquillité et à la salubrité publiques surle domaine public maritime en y interdisant la vente ambulanteainsi que le stationnement des véhicules aménagés pour la venteambulante (CE 14 mars 1979, Auclair, Lebon 112, RDP 1979.1163, note M. Waline, JCP 1980.II.19452, note J. Kerninon).

Toutefois, il existe quelques exceptions à cette compé-tence de principe. Par exemple, si, aux termes de l’ar-ticle 30, in fine, de la loi de 1986 (aujourd’hui articleL. 321-9 du Code de l’environnement), « la circulation etle stationnement des véhicules terrestres à moteur autresque les véhicules de secours, de police et d’exploitationsont interdits, en dehors des chemins aménagés, sur lesrivages de la mer et sur les dunes et plages appartenant audomaine public ou privé des personnes publiques lorsqueces lieux sont ouverts au public », il est possible à l’auto-rité administrative d’accorder des dérogations à cette in-terdiction, notamment pour des épreuves et compétitionsde sports motorisés. Or, alors que l’on aurait pu envi-sager que ces dérogations relèvent de la compétence dumaire, c’est le préfet qui est compétent pour les accorderaprès, toutefois, avis de maire. Il est vrai que la policedes épreuves sportives sur les voies publiques est égale-ment soumise à autorisation préfectorale. Il est vrai aus-si que ces épreuves se déroulent souvent sur le territoirede plusieurs communes (v. par exemple, pour l’épreuvemotocycliste « Enduro des Baïnes », TA Bordeaux 3 nov.1988, « Aquitaine alternatives » c. ministre de l’lntérieuret autres, Lebon 529. – CE 19 juin 1991, ministre del’lntérieur c Association « Aquitaine alternatives », Le-bon 249).

202. En second lieu, au-delà de la limite des eaux, lemaire a une compétence qui est limitée à la fois spatiale-ment et matériellement par l’article L. 2213-23 du CGCT.Spatialement, en ce sens que le maire n’est compétentpour intervenir que jusqu’à une limite fixée à 300 mètresà compter de la limite des eaux (sur la matérialisation decette limite, voir l’arrêté du 27 mars 1991, JO 28 avril1991, p. 5762). Matériellement, en ce sens qu’il n’exercedans cette zone que deux polices : d’une part, la police des

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baignades (v. ci-après p. 2520, Police des activités et lieuxsusceptibles d’être dangereux, nos 32 à 43) ; d’autre part,la police « des activités nautiques pratiquées à partir durivage avec des engins de plage et des engins non imma-triculés » (planches de surf, planches à voile, fun board,kitesurf… – sur la question de savoir si les scooters desmers entrent ou non dans cette catégorie, v. F. Malan etA. Voisard, Scooters des mers ou de montagne « ou les dif-ficultés du législateur moderne », JCP 1991. I. 3488), cequi implique notamment qu’il « réglemente l’utilisationdes aménagements réalisés pour la pratique de ces activi-tés » et « pourvoit d’urgence à toutes les mesures d’assis-tance et de secours ».

La limite des 300 mètres apparaît cohérente pour la bai-gnade qui s’effectue rarement au-delà. Elle correspondd’ailleurs à la tradition puisque c’était déjà la zone danslaquelle les préfets maritimes autorisaient traditionnelle-ment les maires à instituer des zones de baignade. En re-vanche, les autres activités nautiques pratiquées à partirdu rivage et qui s’exercent au-delà de 300 mètres entrentdans la compétence de police de l’État, exercée notam-ment par le préfet maritime (d’ailleurs compétent dès lalimite des eaux lorsque l’on a affaire à un engin immatri-culé ; sur le préfet maritime, voir s. Cortembert, Le préfetmaritime, RDP 1995. 1549 et J. Pini, Considérations surle préfet maritime, RFDA 1997. 559).

Quant aux autres aspects de la police du littoral, ilsentrent également dans la compétence de police de l’État,qu’il s’agisse par exemple de la police de la pêche (CE27 mai 1983, Fédération française d’études et de sportssous-marins, Lebon 216, RJE 1983. 338, note J.-P. Beu-rier, AJDA 1984. 45, obs. J. Moreau), du sauvetage enmer (CE 27 juill. 1984, Renucci, Lebon 304, RFDA 1985.429, concl. A. Cazin d’Honincthun, D. 1986. IR. 32, obs.F. Moderne et p. Bon), de la police des mouillages (dé-cret 91-1110 du 22 octobre 1991), de la police de la navi-gation, de la lutte contre la pollution ou de la police desépaves, du moins tant que l’on n’est pas en haute mer (CE5 juin 1981, Ministre de la Culture et de l’Environnementc/ Société Incimer, Lebon 244).

g) La police des cours d’eau

203. Les cours d’eau se subdivisent en deux catégories.

204. En premier lieu, il y a les cours d’eau (et lacs)domaniaux, c’est-à-dire les cours d’eau (et lacs) appar-tenant au domaine public (art. L. 2111-8 du Code généralde la propriété des personnes publiques). Ils remplissentdeux conditions. D’une part, et conformément à la théo-rie générale du domaine public, ils sont la propriété d’unepersonne publique. Dans le passé, il s’agissait exclusi-vement de l’État. Mais le droit des cours d’eau a connu

la même décentralisation que le droit des ports maritimesprécédemment évoqué. Aujourd’hui, ils sont la propriété,certes de l’État, mais aussi des collectivités territoriales etde leurs groupements (art. L. 2111-7 du CGPPP). D’autrepart, ils doivent être classés dans le domaine public, aprèsenquête publique et avis des assemblées délibérantes descollectivités territoriales concernées, par décision de l’au-torité administrative dès lors que cela est justifié « par unmotif d’intérêt général relatif à la navigation, à l’alimen-tation en eau des voies navigables, aux besoins en eaude l’agriculture et de l’industrie, à l’alimentation des po-pulations ou à la protection contre les inondations » (art.L. 2111-12 du CGPPP).

A leur propos, l’article L. 2124-6 du CGPPP disposeque « la personne publique propriétaire du domaine pu-blic fluvial est chargé de son aménagement et de son ex-ploitation. – Pour les collectivités locales ou leurs grou-pements, les pouvoirs de police y afférents sont exercéspar l’autorité exécutive, sous réserve des attributions dé-volues aux maires et des compétences de l’État en matièrede police de l’eau, de police de la navigation et d’utilisa-tion de l’énergie hydraulique ».

205. En second lieu, il y a les cours d’eau non doma-niaux. Ils comprennent d’abord les cours d’eau proprié-té d’une personne publique qui ne font pas partie du do-maine public parce qu’ils ne remplissent pas la fonctiond’intérêt général précédemment évoquée (ou parce qu’ilsne la remplissent plus de telle sorte qu’ils sont été déclas-sés : voir à ce propos les articles L. 2142-1 et L. 2142-2du CGPPP). Ils comprennent ensuite les cours d’eau dontle lit est la propriété d’une ou de plusieurs personnes pri-vées (art. L. 215-2 du Code de l’environnement).

En ce qui concerne les concerne, l’article L. 215-7 duCode de l’environnement prévoit que « l’autorité admi-nistrative est chargée de la conservation et de la policedes cours d’eau non domaniaux. Elle prend toutes dis-positions pour assurer le libre cours des eaux. – Danstous les cas, les droits des tiers sont et demeurent réser-vés ». Certes, cet article fait référence, de façon quelquepeu imprécise, à « l’autorité administrative », mais cetteréférence a toujours été interprétée comme visant le pré-fet. C’est donc lui, et non le maire, qui est compétent pourprendre les mesures nécessaires à l’exécution des règle-ments et usages locaux relatifs au curage des cours d’eau(CE 2 févr. 1957, Ministre de l’Agriculture et Communede Lettret c/ Champollion, Lebon 84. – 22 avril 1970,Duhaze, Lebon T. 954) et l’abstention à ce faire engagela responsabilité, non de la commune, mais de l’État (CE2 mars 1984, Syndicat intercommunal de l’Huveaune etautres, Lebon 93, LPA 1984. 7, note F. Moderne, D. 1986.IR. 27, obs. F. Moderne et p. Bon. – CAA Nancy 9 juill.

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1992, req no 90NC00150, Société Spie-Batignolles, Le-bon T. 1164) dès la faute simple (CE 28 févr. 2001, Socié-té des autoroutes du nord et de l’est de la France : Collec-tivités territoriales 2001, no 112, observations J. Moreau).Certes, comme le précise l’article L. 215-12, les mairespeuvent, le cas échéant, prendre toutes les mesures néces-saires pour la police de tels cours d’eau mais c’est « sousl’autorité des préfets » de telle sorte qu’ils agissent alorshors de l’exercice de leurs compétences de police muni-cipale.

206. Plus généralement, c’est l’État et, en particulier lepréfet, qui exerce la police de la navigation et la police deseaux, que le cours d’eau soit domanial ou qu’il soit nondomanial. En revanche, en dehors de ses deux polices, lemaire retrouve sa capacité d’agir.

207. La police de la navigation sur les cours d’eau,quelle qu’en soit la nature, relève en effet de l’État et no-tamment du préfet (voire du préfet maritime dans les es-tuaires : CAA Nantes 5 déc. 2006, Fédération françaisemotonautique et Association Jet club de la Côte d’Opale,RJE 2008, p. 333, note X. Braud).

C’est ainsi que l’article 1er du décret 73-912 du 21 sep-tembre 1973 portant règlement général de police de la na-vigation intérieure (et qui, pour l’essentiel, se substitueau décret du 6 février 1932 portant règlement général depolice des voies de navigation intérieure) dispose que « lapolice de la navigation sur les fleuves, rivières, canaux,lacs, retenues et étangs d’eau douce ainsi que leurs dépen-dances, est régie par le règlement général de police de lanavigation intérieure annexé au présent décret, ainsi quepar les règlements particuliers pris pour son exécution. –Ces règlements particuliers sont : lo des arrêtés préfecto-raux lorsqu’il y a lieu de prescrire des dispositions de po-lice applicables à l’intérieur d’un seul département ; 2o desarrêtés interpréfectoraux pour les dispositions applicablesdans plusieurs départements et concernant les lacs, rete-nues et étangs ainsi que leurs dépendances ; 3o des arrêtésdu ministre chargé des voies navigables pour les disposi-tions applicables dans plusieurs départements et concer-nant les fleuves, rivières et canaux ainsi que leurs dépen-dances ». En d’autres termes, la police de la navigationéchappe au maire (tel n’était pas forcément le cas avantl’entrée en vigueur du décret de 1973, le Conseil d’Étatayant admis, par exemple, qu’un maire puisse réglemen-ter, sur le fondement de ses pouvoirs généraux de police,la navigation sur un plan d’eau : CE 28 nov. 1980, Com-mune d’Ardres, Lebon 449, D. 1981. IR. 117, observa-tions p. Delvolvé) pour relever de la compétence de l’État

et, notamment, du préfet tant pour les cours d’eau doma-niaux que pour les cours d’eau non domaniaux.

C’est ainsi que c’est le préfet qui a compétence pour régle-menter la pratique du canoë-kayac (CE 3 juill. 1987, Dubail etAssociation « L’eau vive », Lebon 244, CJEG 1988. 9, concl.M. Fornacciari. – 20 mars 1991, Association « La truite deMouthier-Haute-Pierre » et Mlle de Montrichard et autres, Le-bon p. 95. – 13 novembre 1992, ministre de l’Équipement,du Logement, des Transports et de la Mer c/ Ligue du Centrede canoë-kayak et autres, Lebon 404, D. 1993, Somm, 331,obs. J. Morange – 28 juillet 1995, Fédération française de ca-noë-kayak et disciplines associées, RJE 1995. 605. – CAA Mar-seille 7 mars 2005, Fédération française de canoë-kayac et dis-ciplines associées, Environnement 2005, no 29, note s. Le Brie-ro) ou du motonautisme et du ski nautique (CE 19 févr. 1988,Association des propriétaires riverains et plaisanciers du Cinglede Trémolat-Cales-Mauzac, Lebon 79, AJDA 1988. 417, obs.J. Moreau, D. 1989. somm. 408, obs. J. Morange. – TA Bor-deaux 11 juill. 1989, Association nationale de protection dessalmonidés, Lebon 395) ou encore la circulation des bateaux àmoteur (CAA Bordeaux 21 févr. 2006, Dumoulin de Laplante,Environnement 2006, no 53, observations p. Trouilly) sur telleou telle partie d’un cours d’eau traversant son département.

S’il s’agit d’un cours d’eau non domanial (S. Le Briero, Lacirculation des engins nautiques sur les cours d’eau non doma-niaux, LPA 4 juin 1999, p. 4, et du 7 juin 1999, p. 5), il doit lefaire, sur le fondement de l’article 2 du décret précité du 21 sep-tembre 1973, dans le « respect des droits des propriétaires rive-rains ». Cela ne veut pas dire qu’il ait à obtenir leur autorisationou leur accord pour prendre une mesure d’interdiction (v. TA Or-léans 14 févr. 1989, Ligue du Centre de canoë-kayac et autres,Lebon T. 690. – CE 20 mars 1991, Association « La truitede Mouthier-Haute-Pierre » et Mlle de Montrichard et autres,préc.). Cela ne veut pas dire non plus qu’il doive prendre unetelle mesure dès lors que les propriétaires riverains en font la de-mande (CAA Bordeaux 21 févr. 2006, Dumoulin de Laplante,préc.). De leur côté, les propriétaires riverains ne sauraient em-pêcher le passage des embarcations en édifiant des barrages, lepréfet étant seul compétent pour adopter des mesures en matièrede police de la navigation (Civ. 2o 29 mars 2006, JCP A 2006.1211, note p. Billet).

En revanche, aucune des dispositions précitées ne donne aupréfet le droit de soumettre la circulation des bateaux à moteurà autorisation (CE 13 nov. 1992, ministre de l’Équipement, duLogement, des Transports et de la Mer c/ Ligue du Centre decanoë-kayak et autres, préc.).

En tout état de cause, sa carence à agir dans l’exercice despouvoirs évoqués ci-dessus n’est susceptible d’engager que laresponsabilité de l’État (CE 19 déc. 1980, ministre des trans-ports c/ Assurances générales de France et Jacob, Lebon T. 730,LQJ 1981, no 36, p. 6, note J. M.).

Cette compétence du préfet pour exercer la police de lanavigation est confirmée par le Code de l’environnementà propos des cours d’eau non domaniaux. Son articleL. 214-12 dispose qu’il peut réglementer sur des coursd’eau non domaniaux la circulation des engins nautiques

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de loisir non motorisés ou la pratique du tourisme, des loi-sirs et des sports nautiques. Son article L. 214-13 l’habi-lite à interdire ou à réglementer la circulation des embar-cations à moteur sur un cours d’eau non domanial ou surune section de ce cours d’eau soit pour un motif de sécu-rité ou de salubrité, soit à la demande du riverain lorsquecette circulation entraîne un trouble grave dans la jouis-sance de ses droits.

208. De la même manière, la police de l’eau relève del’État et notamment du préfet (voir par exemple l’articleL. 211-5 du Code de l’environnement).

Ainsi, le maire ne saurait s’immiscer dans l’exercice dela police spéciale des eaux de telle sorte que, pour s’en te-nir à ces deux exemples, il n’a pas le pouvoir d’aggraverles prescriptions édictées par le préfet relatives à l’activi-té d’épandage des boues d’épuration (CAA Nancy 5 août2004, Préfet de la Haute-Saône c/ Commune de Saul-not, RFDA 2005. 173, note p. Lagrande, JCP A 2005.1128, note p. Billet, AJDA 2004. 2039, observationsJ.-M. Adrien) ni le droit d’interdire certaines cultures jus-qu’à ce que le préfet modifie les prescriptions applicablesà l’intérieur d’un périmètre de protection des captages(CAA Nancy 2 août 2007, GAEC Varennes, Droit rural2007. comm. 351, note p. Billet. – CE 2 déc. 2009, req.no 309684, Commune de Rachecourt-sur-Marne, BJCL,no 10/09, p. 690, concl. M. Guyomar, AJDA 2009. 2319,obs. s. Brondel, JCP A 2009. actu. 1274).

209. En revanche, dès lors que l’on a affaire à une po-lice étrangère à la police de la navigation ou à la policedes eaux, le maire est susceptible de retrouver sa capacitéd’agir.

En conséquence, la police des baignades sur un coursd’eau demeure de la compétence du maire et est suscep-tible d’engager la responsabilité de la commune (v. parexemple : CE 9 mai 1980, Commune de Ladignac-le-Long et Consorts Courteille, Lebon T. 876, D. 1980. IR.501, observations F. Moderne et p. Bon).

Il en va de même de la police des inondations (v. parexemple : CE 22 juin 1987, Ville de Rennes c/ Compagnierennaise de linoléum et du caoutchouc, Lebon 223, LPA1987. 16, note F. Moderne, AJDA 1988. 65, obs. J. Mo-reau, D. 1988. somm. 163, obs. F. Moderne et p. Bon),d’autant plus que l’article L. 2212-2, 5o, du CGCT chargeexpressément le maire de prévenir, par des précautionsconvenables, et de faire cesser, par la distribution des se-cours nécessaires, les inondations.

Il semble en aller de même de la police de la tranquilli-té puisque le Conseil d’État a considéré que relevait de lacompétence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs depolice municipale, et non de la compétence du Conseil

municipal dans l’exercice de ses pouvoirs de gestion dudomaine, l’interdiction de la pratique des sports en eauxvives, non pas sur la rivière proprement dite, mais surles parcelles du domaine privé communal la longeant afinde ne pas porter atteinte au calme des lieux (CE 11 déc.2008, Fédération française de la montagne et de l’esca-lade, AJDA 2009. 371, note F. Lagarde, JCP A 2009.2020, note p. Yolka, Droit et gestion des collectivités ter-ritoriales 2009, p. 403, obs. p. Bon).

Il semble également que la police de la salubrité puisseentrer dans les compétences du maire puisque, en ap-plication de la loi du 21 juin 1898 sur la police rurale,dont les dispositions ont été codifiées dans le CGCT (art.L. 2213-29), il est chargé, dans le cadre de ses pouvoirsde police municipale, de surveiller, « au point de vue de lasalubrité, l’état des ruisseaux, rivières, étangs, mares ouamas d’eau » (art. L. 2213-29). D’autres dispositions, is-sues également de la loi de 1898, prévoient d’ailleurs éga-lement son intervention en matière de salubrité des eauxstagnantes mais il est vrai que l’on est alors là bien loinde la police des cours d’eau.

Ainsi, s’agissant des mares communales situées à l’intérieurdes villages ou dans le voisinage des habitations, il doit, toutesles fois qu’elles compromettent la salubrité publique, ordon-ner les mesures nécessaires pour assurer leur assainissementet, s’il y a lieu, après avis du conseil municipal, les supprimer(art. L. 2213-30). S’agissant maintenant des mares ou fossésà eaux stagnantes situées dans le voisinage des habitations etappartenant à des propriétés privés, il doit prescrire à ces der-niers soit de les supprimer, soit d’exécuter des travaux ou deprendre les mesures nécessaires pour faire cesser toute caused’insalubrité, mais c’est le préfet qui est seul compétent pouren décider la suppression ou pour prescrire que les travaux né-cessaires seront exécutés d’office aux frais du propriétaire (art.L. 2213-31). Enfin, c’est le maire et non le préfet qui, sur lefondement de ses pouvoirs de police générale de l’article 97 dela loi de 1884 et du Code de l’administration communale (de-venu l’article L. 2212-2 du CGCT), est compétent pour fairecesser l’insalubrité et les dangers d’inondation qui résultent dela stagnation des eaux dans une ravine qui ne constitue pas uncours d’eau (CE 22 févr. 1980, ministre de l’Environnement etdu cadre de vie c/ Pourfillet et autres, Lebon 101, AJDA 1980.487, concl. J.-M. Galabert).

3° Les hypothèses de maintien des compétencesde police du maire

210. Alors même que le pouvoir de police a été expres-sément conféré à une autorité autre que le maire, il est ad-mis que ce dernier puisse néanmoins agir parce que l’on setrouve face à un danger grave ou imminent voire lorsquedes circonstances locales particulières le justifie sans que,pour autant, elle présentent les caractéristiques d’un dan-ger grave ou imminent.

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a) L’existence d’un danger grave ou imminent

211. Bibliographie. X. PRÉTOT, L’article L. 131-7 duCode des communes, Rev. adm. 1981. 259.

212. La police des installations classées (voir ci-aprèsp. 2520, Police des activités et lieux susceptibles d’êtredangereux, Section 2, § 3) est un parfait exemple de cettesituation. La loi 76-663 du 19 juillet 1976 relative auxinstallations classées pour la protection de l’environne-ment (art. L. 511-1 et suivants du Code de l’environne-ment) confie la police des installations classées à l’Étatet principalement au préfet. En conséquence, le maire estincompétent pour intervenir en la matière. Toutefois, lejuge a admis qu’il puisse en aller autrement au cas de pé-ril grave ou imminent. Une telle règle avait déjà été po-sée sous l’empire de la législation antérieure, c’est-à-diresous l’empire de la loi modifiée du 19 décembre 1917,relative aux établissements dangereux, insalubres ou in-commodes (CE 22 janv. 1965, Consorts Alix, Lebon 44).Elle est toujours valable sous l’empire des textes actuels.Le maire peut donc intervenir au cas de péril grave ou im-minent, mais seulement en ce cas. Si cette condition n’estpas remplie, il est dépourvu de toute possibilité d’inter-vention.

C’est ainsi que la carence du maire en matière de police desinstallations classées ne saurait en principe engager la respon-sabilité de la commune, le maire ne pouvant, en l’absence depéril imminent, se substituer au préfet pour faire respecter, parles propriétaires d’une porcherie, les dispositions législatives etréglementaires relatives aux installations classées (CE 14 déc.1981, Commune de Montmorot, Lebon T. 639, D. 1982. IR. 375,observations F. Moderne et p. Bon). De même, le maire n’est pascompétent pour agir lorsque la situation en cause ne nécessitepas une intervention urgente de sa part (TA Versailles 14 juin1985, Société de nivellement du Val-d’Oise (SONlVO), LebonT. 522 ; CJEG 1986. 138, note D. Delpirou). De même en-fin pour s’en tenir à ces trois exemples (pour d’autres exemplesvoir ci-dessous p. 2520-1, no 174), la pollution atmosphériquecausée par le fonctionnement défectueux d’une usine d’inciné-ration ne menaçant pas gravement la santé et la salubrité pu-bliques dans une commune et la vive hostilité de la populationlocale ainsi que le risque de troubles à l’ordre public qui en résul-tait ne constituant pas davantage un péril imminent, le maire dela commune ne peut légalement se substituer au préfet pour in-terdire provisoirement l’exploitation de l’usine en question (CE15 janv. 1986, Société Pec-Engineering, Lebon T. 626, AJDA1986. 191, observations L. Richer).

En revanche, lorsque le maire constate l’existence d’unpéril grave ou imminent pour la sécurité ou la salubritépubliques et en l’absence d’action du préfet, il peut lé-galement intervenir dans le cadre des pouvoirs de policegénérale que lui donnent les articles L. 2212-2 et L. 212-4du CGCT.

Ainsi, avait été considéré comme un péril grave et imminentpermettant à un maire de suspendre l’activité d’un établissement

classé l’exploitation d’une usine de traitement de déchets car-nés engendrant des émissions de gaz nauséabonds incommodantfortement les riverains de même que les enfants de groupes sco-laires situés à proximité qui, certains jours, étaient contraints derester confinés dans les salles de classe sans pouvoir accéder auxcours de récréation (TA Cergy-Pontoise 12 juin 2003, Préfet dela Seine-Saint-Denis, AJDA 2004. 500, note J. Alzamora, RDI2004. 82, observations Y. Jezgouzo). Mais, ce jugement a étéannulé en appel au motif que les gênes constatées pour une par-tie de la population locale ainsi que l’hostilité de cette dernièreau fonctionnement de l’entreprise ne constituait pas un péril im-minent (CAA Paris 29 juin 2004, Préfet de la Seine-Saint-Denis,Environnement 2004, no 94, note D. Gillig).

214. Il en va de même en matière de police des eaux.Comme on l’a vu (voir ci-dessus no 208), la police deseaux relève de la compétence du préfet. Par conséquence,le maire ne peut en principe s’immiscer dans son exercice.Il en va toutefois différemment en cas de péril grave ouimminent.

Ainsi, alors qu’une Cour administrative d’appel avait jugé queles teneurs en nitrates présentes dans les eaux d’un point de cap-tage ne menaçaient pas les habitants de la commune d’un périlimminent de telle sorte que le maire puisse s’immiscer dans lapolice préfectorale des eaux en interdisant les cultures agricolesdans le périmètre de protection du point d’eau (CAA Nancy2 août 2007, GAEC Varennes, précité no 208), le Conseil d’Étata été d’une opinion inverse en estimant les teneurs en nitratesconstituaient effectivement un péril imminent justifiant l’inter-vention exceptionnelle du maire (CE 2 déc. 2009, Commune deRachecourt-sur-Marne, précité no 208).

b) L’existence de circonstances locales particulières

215. Bibliographie. s. SOYKURT-MACAIRE, L’ex-pansion des pouvoirs de police administrative des mairesà travers la notion de « circonstances locales particu-lières », Dr. adm. 2009, études no 13.

216. Plus délicate est la question de savoir si descirconstances locales particulières peuvent justifier lemaintien de la compétence du maire alors même qu’uneautre autorité administrative est habilitée à intervenir surle fondement d’une disposition de police spéciale et sansque ces circonstances locales particulières soient tellesqu’elles correspondent à un danger grave ou imminent.La jurisprudence est beaucoup plus restrictive qu’à pro-pos du danger grave ou imminent qui justifie toujours unmaintien de la compétence municipale. Il y a toutefois aumoins deux hypothèses dans lesquelles des circonstanceslocales particulières ont permis un tel maintien.

217. La première a trait à la police des films.En vertu de l’article 1er de l’ordonnance du 3 juillet

1945 (qui reprend elle-même des dispositions anté-rieures), aujourd’hui codifié à l’article L. 211-1 du Codedu cinéma et de l’image animée, la représentation d’un

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film est subordonnée à l’obtention d’un visa délivré parle ministre de la culture, visa d’exploitation qui vaut au-torisation de représenter le film sur tout le territoire pourlequel il est délivré (précision apportée par l’article 6 dudécret du 3 juillet 1945, portant règlement d’administra-tion publique pour l’application de cette ordonnance) etqui, la plupart du temps, correspond au territoire national.Ce dispositif permettait au ministre de refuser le visad’exploitation lorsqu’il estimait que le film était de natureà troubler l’ordre public, et notamment de choquer lamoralité publique (aujourd’hui, les motifs de refus sontplus restrictifs puisque liés seulement à la protection del’enfance et de la jeunesse ou au respect de la dignité dela personne humaine). C’est dire qu’il était exercé dansun but identique à celui de la police municipale (v. no-tamment ci-après p. 2220, Section 2, les développementssur la moralité publique). Dans ces conditions, on auraitpu penser que la compétence ainsi attribuée au ministrefaisait échec à la compétence municipale.

Telle n’a pas été la position retenue par le Conseil d’Étatqui, reprenant l’analyse déjà développée sous l’empiredes anciens textes (CE 25 janv. 1924, Chambre syndicalede la cinématographie, Lebon 94, D. 1924. 3. 30, noteL.J.), a estimé que, « si l’ordonnance du 3 juillet 1945,en maintenant le contrôle préventif institué par les textesantérieures, a, notamment, pour objet de permettre quesoit interdite la projection des films contraires aux bonnesmœurs ou de nature à avoir une influence pernicieuse surla moralité publique, cette disposition législative n’a pasretiré aux maires l’exercice, en ce qui concerne les re-présentations cinématographiques, des pouvoirs de po-lice qu’ils tiennent de l’article 97 de la loi municipale du5 avril 1884 (art. L. 2212-2 du CGCT) » de telle sorte« qu’un maire, responsable du maintien de l’ordre dans sacommune, peut (donc) interdire sur le territoire de celle-cila représentation d’un film auquel le visa ministériel d’ex-ploitation a été accordé mais dont la projection est suscep-tible d’entraîner des troubles sérieux ou d’être, à raison ducaractère immoral dudit film et de circonstances locales,préjudiciable à l’ordre public » (CE 18 déc. 1959, Société« Les films Lutétia » et syndicat français des producteurset exportateurs de films, Lebon 639, s. 1960, p. 94, concl.H. Mayras, AJDA 1960. II. 127, chron. M. Combarnouset J.-M. Galabert, I, 21, D. 1960. 171, note p. Weil, Rev.adm., 1960, p. 31, note p. Juret, JCP 1961. II. 11898,note p. Mimin, GAJA, 17e éd. 2009, p. 507). En d’autrestermes, le fait que le ministre dispose d’un pouvoir d’in-terdiction des films n’empêche pas que, si ce dernier n’ena pas fait exercice, le maire mette en œuvre le pouvoird’interdiction dont il dispose également.

La solution était remarquable à l’époque. Toujours envigueur, elle l’est peut-être moins aujourd’hui compte te-

nu de l’encadrement du pouvoir du ministre auquel il aété procédé puisque, comme on l’a déjà indiqué, un filmne peut dorénavant voir son visa d’exploitation refusé ousubordonné à conditions que « pour des motifs tirés de laprotection de l’enfance et de la jeunesse ou du respect dela dignité de la personne humaine » (second alinéa de l’ar-ticle L. 211-1 préc.). Les motifs de l’intervention du maireétaient plus larges puisque liés à la protection de l’ordrepublic dans son ensemble, ils légitiment plus facilementque son intervention ait été maintenue.

218. La seconde hypothèse a trait à la police de lapresse.

L’article 14 de la loi du 16 juillet 1949 sur les publica-tions destinées à la jeunesse, toujours en vigueur, donneau ministre de l’intérieur le pouvoir d’interdire la diffu-sion de publications présentant un danger pour la jeu-nesse, notamment à raison de leur caractère licencieux oupornographique. Le Conseil d’État a considéré que cettedisposition n’a pas retiré aux maires l’exercice, en ce quiconcerne la diffusion de publications, de leurs pouvoirs depolice générale. Dès lors, le maire, responsable du main-tien de l’ordre public sur le territoire de la commune, peutréglementer la diffusion de documents publicitaires pré-sentant un caractère licencieux ou pronographique si leurdiffusion est susceptible, à raison de circonstances parti-culières locales, de provoquer des troubles à l’ordre public(CE 9 oct. 1996, Commune de Taverny c/ Société Coma-reg Ile-de-France, Lebon T. 1057).

219. Il arrive d’ailleurs que la jurisprudence hésite entrel’exigence d’un danger grave ou imminent ou celle de cir-constances locales particulières pour justifier le maintiende la compétence du maire nonobstant l’existence d’unepolice spéciale.

Il en va ainsi en matière de police des produits phyto-pharmaceutiques. Il s’agit d’une police confiée en prin-cipe au ministre de l’agriculture mais il a été plusieursfois affirmé que cela ne privait pas, dans certains cas,les maires de l’exercice de leurs pouvoirs de police gé-nérale. Reste à savoir dans quels cas. C’est là que deshésitations sont apparues, le maintien de la compétencemunicipale étant tantôt fondé sur l’exigence d’un dangergrave ou imminent (CAA Nantes 24 mai 2005, Communede Mûrs-Erigné, JCP A 2005. 1326, chronique R. Van-dermeeren) tantôt sur l’existence de circonstances localesparticulières (TA Nancy 2 mars 2004, Préfet des Vosges,AJDA 2004. 517).

220. En tout état de cause, que le maire intervienne à rai-son d’un péril grave ou imminent ou à raison de circons-tances locales particulières, il ne pourra le faire, à l’instar

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de ce qui se passe en matière de concours entre polices gé-nérales (v. ci-dessus nos 103 et s.), que pour prendre unemesure plus restrictive que celle qui est prise par l’auto-rité de police spéciale.

En d’autres termes, s’applique aussi ici la formule cé-lèbre d’ Hauriou selon laquelle « il n’y a pas de contradic-tion (entre les différentes polices) dans la voie de la sévé-rité ; il n’y aurait contradiction que dans la voie de l’indul-

gence » (M. Hauriou, note précitée ci-dessus nos 82 et 108sous CE 18 avr. 1902, Commune de Néris-les-Bains, s.1902. 3. 81), tout se passant comme si la police munici-pale générale constituait un titre résiduel de compétencepermettant, en dernière instance, de pallier les troubles àl’ordre public qui ne l’ont pas été par l’autorité supérieureou encore une clause de sauvegarde garantissant, en toutétat de cause, la protection de l’ordre public.

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