Fvrier 2007

Promotion Rpublique 2005-2007

Cycle International Long

Master en Administration Publique

Les Chambres rgionales des comptes et la

problmatique du contrle de la gestion financire des collectivits territoriales.

Mmoire prsent par M. Rufin Thophile LANZOU

Sous la direction de : M. Olivier ORTIZ Prsident de la Chambre rgionale des comptes de lAlsace.

Ddicace

La vie, elle est parfois dure de par ce quelle rserve ltre humain.

Le bonheur et le malheur, la douleur et lapaisement, le succs et lchec

Sont les vicissitudes qui sinvitent chez lhomme au quotidien.

Devant chaque preuve, il faut garder le moral et avoir de lespoir.

A mon pre, Ren Raymond LANDJO et

Mon frre Alain Hyacinthe LANZOU qui ont quitt ce monde pendant que je

suis en formation LE.N.A, je ddie ce mmoire.

Remerciements

La ralisation de ce travail na t possible que grce au concours

des uns et des autres. Ainsi, je tiens remercier du fond de cur tous

ceux qui, de loin ou de prt mont apport leur soutien.

Mes remerciements vont particulirement lendroit de Monsieur

Olivier ORTIZ, prsident de la chambre rgionale des comptes de

lAlsace, tuteur de mon mmoire qui, en dpit de ses lourdes tches

administratives a accept de diriger ce travail.

Mes remerciements vont principalement :

- Ma famille ;

- Mes amis et connaissances et

- Mes collaborateurs.

Je tiens galement remercier tout le corps administratif et les

intervenants de lE.N.A, en particulier pour la qualit des connaissances

quils mont transmises.

Enfin, mes remerciements vont aussi et surtout lendroit des

autorits de mon pays dont lautorisation a t prcieuse pour ma

venue lE.N.A..

Que tous trouvent ici lexpression de ma gratitude.

1

INTRODUCTION...3

I- LA CRC EST UNE INSTITUTION CHARGEE DU CONTROLE DE LA GESTION PUBLIQUE LOCALE. ..................................................................................................... 6

Chapitre I : des missions prcises avec une organisation diverse ............................................................................6 Section 1 : Gnralit ..............................................................................................................................................6 Section 2 : La typologie des missions .....................................................................................................................7

Paragraphe 1 : Les missions dattribution .......................................................................................................7 A/ Les attributions juridictionnelles.............................................................................................................7

a/ Le contrle juridictionnel.....................................................................................................................7 1/ La production des comptes par les comptables publics des collectivits territoriales................8 2/ Lapurement administratif des comptes par les comptables suprieurs du trsor.....................8

b/ La gestion de fait. ................................................................................................................................10 B/ Les attributions administratives ............................................................................................................10

a/ Le contrle des actes budgtaires .....................................................................................................10 1/ Budget vot en retard.....................................................................................................................11 2/ Le dfaut dquilibre budgtaire ................................................................................................12 3/ Le dfaut dadoption et transmission du compte administratif .................................................14 4/ Le dficit du compte administratif................................................................................................14 5/ Le dfaut dinscription dune dpense obligatoire ......................................................................15 6/ Le contrle des dlgations de services publics et marchs publics ...........................................18

b/ Lexamen de la gestion .......................................................................................................................19 Paragraphe2 : Les missions par dlgation de la cour des comptes.............................................................20

Section 3 : Organisation et fonctionnement des CRC ........................................................................................21 Paragraphe1 : Organisation des CRC ............................................................................................................21

A/ Ressort et sige des CRC ........................................................................................................................21 B/ composition des CRC..............................................................................................................................23 C/ Effectif des CRC .....................................................................................................................................23

Paragraphe2 : Fonctionnement des CRC .......................................................................................................24 A/ Statut et attributions des prsidents des CRC......................................................................................24 B/ Les diffrentes formations de dlibr ..................................................................................................25 C/ Le ministre public. ................................................................................................................................26 D/ Les services administratifs de la CRC...................................................................................................27

b-Le greffe................................................................................................................................................28 c-Les assistants de vrification. ..............................................................................................................28 d-Les autres services administratifs .....................................................................................................28

Chapitre II : La LOLF et les CRC ...........................................................................................................................29 Section 1 : Les principes gnraux de la LOLF ..................................................................................................29 Section 2 : Le programme 164..............................................................................................................................30

Paragraphe 1 : Une vision stratgique en vue de lamlioration de la gestion publique ............................30 Paragraphe 2 : La structuration du programme ...........................................................................................30

Section 3 : La LOLF et la performance des juridiction financires..................................................................31 Paragraphe 1 : Les objectifs et indicateurs ....................................................................................................31 Paragraphe 2 : Le renforcement des comptences des prsidents des CRC ...............................................33

Section 4 : La LOLF et lventualit de son application aux collectivits territoriales ...................................34

II- DES REGLES DE COMPETENCES ET DE PROCEDURE EN CONSTANTE EVOLUTION.................................................................................................................. 36

Chapitre I : Lvolution des comptences................................................................................................................36 Section 1 : lvolution du contrle juridictionnel................................................................................................36

Paragraphe 1 : Lvolution du contrle des comptes patents .......................................................................36 Paragraphe 2 : Lvolution de la gestion de fait ............................................................................................37

Section 2 : lvolution du contrle budgtaire ....................................................................................................38 Section 3 : lvolution de lexamen de la gestion.................................................................................................39 Section 4 : la tendance lattribution de nouvelles missions .............................................................................40

Paragraphe 1 : lvaluation .............................................................................................................................40

2

Paragraphe 2 : le rle de conseil......................................................................................................................42

Chapitre II : Les procdures de contrle .................................................................................................................43 Section 1 : Gnralit de procdure.....................................................................................................................43 Section 2 : les spcificits de procdure ...............................................................................................................46

Paragraphe 1 : Procdure de jugement des comptes des comptables publics des collectivits territoriales.............................................................................................................................................................................46 Paragraphe 2 : Procdure en matire de jugement de dclaration et dapurement de gestion de fait 49 Paragraphe 3 : Procdure applicable la vrification des comptes et lexamen de la gestion. ..............51

Section 3 : Les voies de recours. ...........................................................................................................................52 Paragraphe 1 : Lappel. ...................................................................................................................................53 Paragraphe 2 : La rvision. .............................................................................................................................54

Chapitre 3 : Les effets des diffrents contrles........................................................................................................55 Section 1 : Les effets du contrle juridictionnel..................................................................................................55

Paragraphe 1 : Les effets du contrle des comptes patents...........................................................................55 Paragraphe 2 : Les effets du contrle de la gestion de fait............................................................................56

Section 2 : Les effets du contrle budgtaire ......................................................................................................58 1-Le dfaut dadoption du budget ou de transmission du budget primitif .................................58 2-dfaut dquilibre budgtaire. .......................................................................................................58

Section 3 : les effets de lexamen de la gestion ....................................................................................................59

III- LADAPTATION DES CRC AUX REALITES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES.......................................................................................................... 60

Chapitre I : Le besoin dun recentrage des missions ..............................................................................................60 Section 1 : Les comptences territoriales ............................................................................................................60 Section 2 : La question de lvaluation ................................................................................................................61 Section 3 : Le rle controvers de conseil auprs des collectivits territoriales ...............................................62

Chapitre II : Complter les rgles de procdure des CRC.....................................................................................63 Section 1 : Les dlais de procdure devant les CRC...........................................................................................63

Paragraphe 1 : Le calendrier de contrle des CRC.......................................................................................63 Paragraphe 2 : La tltransmission des actes.................................................................................................65

Section 2 : Le risque de politisation des documents communicable..................................................................66 Section 3 : La rpartition de comptence entre le juge des comptes et le ministre des finances ou la thorie du ministre juge ...............................................................................................................................................67 Section 4 : Les exigences du droit europen : lobligation dune audience publique ......................................69 Section 5 : Lantinomie du rle de certains acteurs des CRC .........................................................................700

Paragraphe 1 : La collgialit ........................................................................................................................700 Paragraphe 2 : Le commissaire du gouvernement et son rle ambigu ..............................................700

CONCLUSION......................................................................................................71

3

Le rendu des comptes de la gestion publique est devenu une obligation pour toute administration

tatique. Cette obligation se prsente avec plus dacuit pour les administrations publiques

locales.

Le citoyen, du fait quil participe au financement de laction et de lactivit menes par les

administrations publiques a le droit de savoir la qualit de la gestion publique et il y rserve de

plus en plus dexigence.

Afin de permettre au citoyen de jauger la qualit de la gestion publique, des institutions de

contrle dont les chambres rgionales des comptes ont t mises en place.

En effet jusquen 1982, les comptes des communes taient contrls et surveills par les Prfets,

conformment au pouvoir de tutelle quils dtenaient sur celles-ci .Les autres comptes de lEtat

taient quant eux contrls et surveills par la Cour des comptes (C.C).

Avec la dcentralisation engage en 1982, lquilibre des pouvoirs et le paysage administratif

sont modifis, puisque dsormais les collectivits territoriales devaient bnficier dune plus

grande autonomie mais aussi de comptences nouvelles. De ce fait, la tutelle administrative

quexeraient les prfets sur les actes des collectivits territoriales devait tre supprime. Il fallait

donc instaurer un contrepoids la libert confre aux collectivits territoriales pour garantir la

lgalit des actes et le bon usage des deniers publics locaux.

Rpondant au souhait, dune part , de remplacer les anciens mcanismes de contrle prfectoral,

ainsi que ceux exercs par les trsoriers-payeurs gnraux par lentremise des comptables

publics, par des procdures de rgulation faisant intervenir des juridictions indpendantes du

pouvoir excutif et, dautre part, de faire bnficier les collectivits territoriales dune fonction

dexpertise et de conseil dans leur gestion, le lgislateur a cr par la loi du 02 mars 1982 une

nouvelle catgorie de juridiction : les chambres rgionales des Comptes.

La cration de ces nouvelles juridictions rgionales qui ont t inspires de la C.C a apparu

indispensable du fait quen dpit de son indpendance, elle manquait deffectif en vue de couvrir

lensemble du secteur public local par le biais dune comptence directe.

En dehors de la communaut de principes dactions, la CC se reconnat aussi par les CRC du fait

quen 1981, le ministre de lintrieur Gaston DEFERRE devait recourir aux magistrats de la CC

en vue de llaboration des textes relatifs lorganisation et au fonctionnement des CRC. Les

travaux devaient aboutir aux deux lois du 10 juillet 1982 et aux dcrets du 16 novembre 1982 et

du 22 mars 1983 qui dfinissent les premires procdures et dotent leurs prsidents et magistrats

dun statut qui perdure aujourdhui. Le dispositif ainsi dfini sera ultrieurement gnralis par la

loi du 09 novembre 1988, instituant une Chambre territoriale des comptes en Nouvelle

Caldonie, puis par celle du 12 juillet 1990, crant celle de la Polynsie franaise.

4

Les CRC tant institus dans lurgence, il stait pos un problme de personnel. Des appels

candidature ont t lancs le 10 juillet 1982 pour les prsidences de chambre ainsi que

lorganisation du recrutement exceptionnel des magistrats. Les premiers prsidents furent

nomms le 23 dcembre 1982, suivi des onze premiers magistrats issus de lE.N.A le 1er juin

1983 et des conseillers issus du recrutement exceptionnel le 27 juillet 1983.

Les effectifs ne sont devenus satisfaisants qu partir de 1986 o un second recrutement a t

ralis.

Les premiers comptes juger devaient tre ceux de lexercice 1983, produits en 1984, les C.R.C,

souvent constitues des seuls prsidents presque totalement dpourvus de tous moyens, se feront

dabord connatre par le contrle budgtaire, les premires saisines intervenant la suite des

lections municipales de 1983. Cette activit placera les C.R.C sur des terrains politiquement

sensibles, en particulier au travers de la procdure dinscription des dpenses obligatoires (article

11 de la loi du 02 mars 1982, aujourdhui article L.1612-15 du code gnral des collectivits

territoriales), notamment celui des contributions en faveur de lenseignement priv.

Le contrle du bon emploi des deniers public sera ,en revanche, rapidement mal ressenti par les

petites communes, peu habitues faire lobjet dinvestigation sur leur gestion conduisant des

remarques quelles jugent tatillonnes et contraires la libert de dcision rcemment acquise.

Cette contestation, relaye par les parlementaires, en particulier au snat, aboutira la loi du 05

janvier 1988 qui rtablit lapurement administratif des comptes pour les plus petites communes.

Pour les collectivits restant dans le champ de comptence des C.R.C, le bon emploi des

crdits a, dailleurs t remplac par l emploi rgulier . Dans la mesure o, paralllement, la

mme loi instaurait un examen de la gestion permettant aux C.R.C de continuer apprcier

lconomie et lefficacit de la gestion locale, ce changement smantique naura dautre effet que

de confirmer lexistence dun contrle de rgularit de la gestion publique qui est incontestable.

Cette rforme aura pour consquence essentielle le recentrage des interventions des CRC sur des

collectivits plus importantes et le renforcement de la rigueur de leurs investigations et de la

motivation des observations quelles formulent.

Pour conforter les CRC dans leurs comptences, la loi du 6 fvrier 1992, institue de nouveaux

cas de saisine budgtaire ; la loi du 29 janvier 1993, cre un dlit dobstacle aux contrles des

juridictions financires et rend les ordonnateurs locaux lus justiciables de la cour pour certaines

infractions; celle du 8 fvrier 1995 tend aux comptes des dlgations de service public des

pouvoirs dinvestigation des C.R.C qui reoivent enfin le pouvoir de saisir la cour de discipline

budgtaire et financire par la loi du 24 juillet 1995.

Poursuivant la rforme, et pour rpondre aux attentes de la cour europenne des droits de

lhommes ainsi que des juges de cassation, de nouvelles garanties devaient tre intgres dans le

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fonctionnement des C.R.C en vue de satisfaire aux exigences dimpartialit objectives et

dgalit des armes des parties par la loi du 21 dcembre 2001, relative aux amnagements

introduits dans le code des juridictions financires.

Si la loi de 2001 reprsente, par la diversit de ses innovations, une tape importante de lhistoire

rcente des C.R.C, elle na pas mis un terme au processus dadaptation continue quelles

connaissent. Aussi, faut-il le mentionner, la loi organique relative la loi de finances aura des

impacts profonds sur les CRC. Le respect de ces nouveaux textes qui imposent de nombreuses

adaptations dans lorganisation mais aussi dans le fonctionnement des C.R.C implique un besoin

toujours croissant dadaptation.

Limportance du thme commande de traiter dans une premire partie de la Chambre rgionale

des comptes comme une institution en charge du contrle de la gestion publique locale, des

rgles de comptence et de procdure en constante volution dans une deuxime partie et enfin

dans une troisime partie de ladaptation des CRC aux ralits des collectivits territoriales.

6

I- La CRC est une institution charge du contrle de la gestion publique locale.

Les CRC sont des institutions dotes de missions prcises avec une organisation diverse dont le

fonctionnement est rvolutionn par la LOLF.

Chapitre I : des missions prcises avec une organisation diverse

Les Chambres rgionales des comptes (C.R.C) ont pour cadre juridique fondateur la loi du 02

mars 1982 relative aux droits et liberts des communes, dpartements et rgions.

La cration des CRC dcoule de larticle 15 de la dclaration des droits de lhomme et du citoyen

du 26 aot 1789 et de la constitution de 1958 aux termes desquels, des juridictions financires

indpendantes, aussi bien du pouvoir excutif que du pouvoir lgislatif, contribuent lexercice

et participent la dfense du droit fondamental que la socit dtient de demander compte tout

agent public de son administration.

Section 1 : Gnralit

Les juridictions financires fondent leur lgitimit sur lexigence de rgularit et de transparence

dans lutilisation des deniers publics. Le rle de surveillance et de contrle qui tait de la seule

autorit de la cour des comptes a t dvolu aux C.R.C avec la dcentralisation engage en 1982.

Au regard des textes en vigueur, les missions des C.R.C peuvent tre dclines ainsi quil suit :

-Jugement des comptes des comptables publics conformment aux dispositions de larticle L. 211

du code des juridictions financires ;

-Vrification de la rgularit des dpenses et des recettes dcrites dans les comptabilits, de

lemploi rgulier des crdits, fonds et valeurs en application de larticle L 211-3 du code des

juridiction financires ;

-Vrification des comptes des organismes et de leurs filiales recevant un concours financier des

collectivits territoriales ou dans lesquels elles dtiennent la majorit du capital ou des voix ou

exercent un pouvoir rglementaire selon les dispositions de larticle L.211-4 et 5 du code des

juridictions financires.

Les C.R.C ont la mission de contrler les organismes similaires ceux viss larticle L 11-

7(L.211-6) notamment les organismes dont la gestion nest pas assujettie aux rgles de la

comptabilit publiques et qui bnficient dun concours financier dune collectivit territoriale

excdant les seuils mentionns aux articles L 211-4 et L. 211-5 du CJF ou dun organisme

relevant lui-mme de la C.R.C peuvent tre soumis aux mmes contrle que ceux exercs par la

C.C en application des dispositions de larticle L.211-7 du CJF.

7

Les C.R.C procdent lexamen de la gestion des collectivits territoriales et des organismes

dont les comptes sont soumis au jugement de la CRTC concerne telles que le stipulent les

dispositions de larticle L 211-8 du code des juridictions financires.

Les C.R.C contrlent les comptes et examinent les gestions des groupements dintrt publics

(GIP) o les collectivits territoriales ou leurs tablissements sont prsents. En effet les GIP dots

dun comptable public sont soumis au contrle des C.R.C dans les conditions prvues par les

articles L211-1 L211-8 du CJF, ds lors que les collectivits territoriales et organismes soumis

au contrle des C.R.C y dtiennent sparment ou ensemble plus de la moiti du capital ou des

voix dans les organes dlibrants ou y exercent un pouvoir prpondrant de dcision ou de

gestion- depuis 2005-.

Les CRC exercent galement par dlgation lexamen de la gestion des tablissements, socits,

groupements des tablissements et organismes qui sont mentionns aux articles L.211-4 L.211-

6 du CJF. Il en est de mme pour ceux de larticle L.133-3 et L.133-4 du CJF.

Il apparat clairement que le principe de sparation entre lordonnateur et le comptable et le

principe de la responsabilit personnelle et pcuniaire du comptable public conduit la C.R.C

mettre en uvre les pouvoirs qui dcoulent des missions dont elle est dtentrice au regard des

textes lgislatifs ou rglementaires.

Section 2 : La typologie des missions

Les CRC exercent des missions dattribution mais aussi par dlgation de la CC.

Paragraphe 1 : Les missions dattribution

Il faut distinguer les attributions juridictionnelles des attributions administratives.

A/ Les attributions juridictionnelles

a/ Le contrle juridictionnel

Le contrle juridictionnel est une comptence dattribution pour la CRC. Cette comptence

sexerce sur les comptes des comptables publics en dehors des apurements administratifs de

comptes qui relvent de la comptence des comptables suprieurs du trsor.

La gestion des deniers publics induisant la reddition des comptes devant la juridiction financire,

aussi bien les comptables publics que les personnes physiques ou morales exerant les rles de

comptable sans en avoir la qualit sont soumis au contrle du juge financier. La CRC dans le

cadre de ce contrle na pas besoin de la saisine du reprsentant de lEtat ou dun quelconque

requrant pour intervenir car il sagit dune comptence dordre public.

La CRC peut par dlgation avoir de la cour des comptes une comptence ratione materiae et

ratione temporis pour tout ou partie des tablissements publics nationaux appartenant une

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mme catgorie. Elle a aussi, au regard de la loi et par rapport la CC, une comptence ratione

loci.

1/ La production des comptes par les comptables publics des collectivits territoriales

-Il sagit dune obligation pour les comptables publics des collectivits territoriales. Ils sont tenus

de prsenter chaque anne les comptes ainsi que les pices justificatives la CRC. Les comptes

de gestion sont prsents la CRC aprs certification exactes de leurs rsultats par le TPG ou les

receveurs des finances et adoption par lorgane dlibrant au plus tard le 31 dcembre de lanne

suivant celle de lexercice auquel ils se rapportent.

-La CRC est comptente pour juger lensemble des comptes des comptables publics des

collectivits territoriales de son ressort. Cette comptence sexerce sur le compte et non sur le

comptable- ce qui est une ambigut-.

La CRC est galement comptente pour recevoir le serment des comptables publics des

collectivits territoriales- art. L 236-1 du CJF.

Les CRC sont destinataires des ordres de rquisition notifis aux comptables publics des

collectivits territoriales par les ordonnateurs, au regard des consquences quils peuvent

produire.

Les ententes interrgionales sont galement de la comptence de la CRC et prcisment celle o

se trouve le sige de lentente (il sagit dune comptence ratine loci).

Cependant, larticle L. 231-6 du CJF stipule que lapurement et le contrle des crdits mis la

disposition du conseil de Paris pour son fonctionnement sont assurs par une commission de

vrification dsigne par le conseil de Paris en son sein de manire que chacun des groupes

politiques soit reprsent. Le questeur ne peut faire partie de cette commission. Le pouvoir de la

commission sexerce sous le contrle de la CC et sous rserve de ses droits dvocation et de

rformation. La question qui se pose est celle de la pertinence du contrle ventuel de la CC sur

un organe politique.

2/ Lapurement administratif des comptes par les comptables suprieurs du trsor

Certains comptes font lobjet dapurement administratif par les comptables suprieurs du trsor.

Il sagit des comptes des communes dont la population est infrieure 3500 habitats et dont le

montant des recettes ordinaires figurant au dernier compte administratif est infrieur 75000

euros. Ce mme dispositif sapplique aux comptes des tablissements de coopration

intercommunale totalisant moins de 3500 habitants. Le montant des recettes ordinaires est

rvalu chaque cinq ans depuis 2002 sur la base de lindice de prix la consommation hors

tabac. Toute fois, la CRC garde une comptence dattribution dans ce domaine et qui lui permet

de rendre des jugements sur les comptes concerns lorsquil y a condamnation lamende des

comptables, leur mise en dbet, lvocation des comptes ou la rformation des arrts de

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dcharge pris par les comptables suprieurs du trsor. Dans ces diffrents cas, le comptable

suprieur du trsor est dessaisi partiellement de sa comptence.

Les comptables publics des collectivits territoriales ne peuvent tre condamns lamende pour

retard dans la production de leur compte ou rponse dans le dlai fix. En tout tat de cause, le

dbet ne peut tre prononc que par la CRC.

La CRC dispose aussi dun pouvoir dvocation des comptes et de rformation des arrts de

dcharge pris par les comptables suprieurs du trsor, ce qui les conduit juger les comptes

relevant du dispositif dapurement administratif.

Le contrle juridictionnel convenait parfaitement au moment de sa naissance aux ralits et aux

exigences de la France et continue convenir certains pays qui sont un stade moins avanc de

dveloppement. Cependant, son socle qui est la responsabilit du comptable public dans la

version franaise notamment celle du payeur ainsi que le principe de sparation des ordonnateurs

et des comptables est frapp dobsolescence croissante. Ce contrle est aujourdhui dpass pour

deux raisons :

- dabord, le contrle de bonne gestion est dsormais au centre des proccupations des pouvoirs

publics. Il se trouve que ce contrle ne porte pas sur le comptable mais sur lordonnateur et est

difficilement juridictionnel. Cette position a dailleurs t prouve par la cour des comptes des

communauts europennes mais aussi par plusieurs institutions de contrle trangres. Cest vrai

quen ltat, il peut avoir des suites juridictionnelles mais qui ne peuvent tre essentiellement que

rpressives. Du coup, la nature et le degr du contrle changent car le contrle juridictionnel

devient lune des consquences possibles du contrle mais nest plus lobjet principal ;

- ensuite, les impratifs de bonnes gestion conduisent de plus en plus laisser de marge de

manuvre lordonnateur et dpouiller le comptable de son rle de payeur puisque les

contrles a priori sont supprims, assouplis ou reports en amont chez lordonnateur ou

transforms en contrle a posteriori en aval, aprs les oprations.

Avec le constat que nous venons de faire, ce pose la question du devenir des CRC. En effet, faire

du contrle juridictionnel le centre de laction des CRC les amnerait se noyer dans la masse du

jugement des comptes locaux et au regard de leurs moyens, elles lexerceraient au dtriment dun

contrle de gestion, dvaluation qui, impos par la nouvelle gestion publique serait confi

dautres. Aussi, les CRC de ce fait nauront pas exercer des tches nobles et centrer leur

activit sur des contrles devenus moins importants, moins gratifiants et moins valorisants pour

linstitution, qui jugerait des comptes particuliers ou des individus mais pserait peu sur la

gestion publique locale.

Lavenir des finances publiques se tourne vers le contrle de la gestion et il est important dy

associer les CRC.

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Il est possible de maintenir le contrle de gestion en lui changeant de degr et de nature. De

degr puisquil ne sagira pas de jugement systmatique des comptes- le jugement ne sera quun

complment lapurement administratif ou la certification- et de nature puisque le caractre

prsum objectif cderait la place une apprciation subjective qui serait essentiellement

rpressive parce que sous le contrle de la CC et du CE les CRC jugeraient les ordonnateurs et

les comptables et prononceraient leur gard des pnalits, ce qui ncessiterait la rforme de la

CDBF et des procdures disciplinaires voire pnales applicables dans la fonction publique mais

aussi lapplicabilit de la CEDH.

b/ La gestion de fait.

Cest le maniement de denier public sans en avoir la qualit. Il sagit dune immixtion. Ainsi,

tout agent quil soit ordonnateur ou non qui effectue des oprations de comptabilit est

comptable de fait. Cela a des consquences au regard de la procdure mettre en uvre lorsque

le juge sen saisit ou lorsquil en est saisi. Dans ce contexte, nonobstant la poursuite dont lagent

peut faire lobjet devant le juge rpressif, il doit rendre compte de sa gestion devant la CRC des

fonds et valeurs quil a irrgulirement dtenu ou mani.

La CRC est comptent pour juger les comptes des personnes quelle a dclar comptables de fait.

Cette comptence sexerce aussi en matire de comptes relevant du dispositif de lapurement

administratif des comptables suprieurs du trsor. Il en est de mme des comptables des

tablissements publics nationaux dont la CRC a reu dlgation de la CC mais exclusivement des

exercices dlgus. La gestion de fait est la seule procdure qui permet la CRC davoir une

comptence juridictionnelle lgard des ordonnateurs conformment aux dispositions de lart

L.231-5 du CJF.

B/ Les attributions administratives

Il sagit du contrle budgtaire et de lexamen de la gestion

a/ Le contrle des actes budgtaires

La libre administration des collectivits territoriales a eu pour contrepartie juge indispensable

par le lgislateur, le contrle budgtaire. En effet, contrairement aux autres actes des collectivits

territoriales, ceux caractre budgtaire sont soumis plusieurs obligations dont le reprsentant

de lEtat veille la bonne excution. Le budget des collectivits territoriales ainsi que ceux des

tablissements publics locaux lui sont transmis aprs leur adoption dans un certain dlai.

Labsence dadoption du budget est sanctionne par larticle L1612-2 et L.1612-20 du Code

gnral des collectivits territoriales (CGCT).

Le budget doit satisfaire lobligation de lquilibre rel (art.L.1612-4 CGCT et suivant) et

doit comporter en outre lensemble des dpenses obligatoires ;

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Le compte administratif des collectivits territoriales et des tablissements publics locaux qui

permet de rendre compte de lexcution du budget par lordonnateur doit tre adopter et transmis

galement au reprsentant de lEtat au plus tard le 1 juin de lanne suivant lexercice du

compte de gestion tabli par le comptable public. Ce compte administratif est arrt si la majorit

de voix ne soppose pas son adoption conformment aux articles L.1612-12 et L.1612-20 du

CGCT. Ce vote doit intervenir au plus tard le 30 juin de lanne suivant lexercice.

Les conditions prsentes ci haut sont cumulatives et le non respect de celles-ci entrane la

saisine de la CRC, laquelle est tenue de statuer (conseil dEtat 16 octobre 1996 dpartement de la

Loire Rec. CE, p.405). Lorsquelle mane du reprsentant de lEtat sauf en ce qui concerne

linscription dune dpense obligatoire, la saisine de la CRC entrane inluctablement le

dessaisissement de lorgane dlibrant de sa comptence budgtaire jusqu la fin de la procdure

du contrle budgtaire. Lorsquelle est saisie, la CRC se doit de se prononcer titre liminaire sur

sa comptence.

La principale caractristique du contrle budgtaire par rapport lexamen de la gestion est que

la CRC intervient sur saisine pour le premier. Aussi, il est noter que la comptence en matire

de contrle budgtaire ne sapplique pas de manire uniforme sur lensemble du territoire

(dispositions spcifique pour lAlsace et la Moselle).

1/ Budget vot en retard

Lobligation dadoption de budget dans un dlai imparti sapplique aussi bien au budget primitif

quau budget annexe. A dfaut, la collectivit territoriale se trouve face un vide juridique qui

menace la continuit des services. Les collectivits territoriales et les tablissements publics

locaux, on le voit ont lobligation de transmettre leur budget primitif au reprsentant de lEtat au

plus tard 15 jours aprs le dlai limite fix par la loi -31 mars art L.1612-2 et art 1612-20 du

CGCT-. A dfaut, les dispositions de lart L.1612-2 sappliquent.

Le reprsentant de lEtat saisit sans dlai la CRC mais en ralit, le terme sans dlai signifie

simplement quil doit faire diligence. Il joint cet effet sa saisine tous documents et

informations ncessaires ltablissement du budget ainsi que toutes les preuves attestant quils

ont t bien transmis la collectivit territoriale. Il en est de mme pour lensemble des budgets

et dcisions affrentes lexercice prcdent. Ainsi, il se doit dinformer la collectivit

territoriale de la procdure. En 2005, 1159 cas de saisines ont t signals.

En cas de cration dune nouvelle collectivit territoriale ou tablissement public local, lorgane

dlibrant de celle-ci dispose de trois mois pour adopter son budget compter de la date de sa

cration. Le dlai pour dfaut de communication dinformations indispensable lorgane

dlibrant est le mme que pour les autres collectivits territoriales (15jours).

1 Cour des comptes, Rapport au Prsident de la Rpublique, p.20.

12

Lorsque la CRC est saisie, elle dispose dun dlai dun mois pour faire au reprsentant de lEtat

des propositions en vue du rglement du budget. Ce dlai court compter de la date du dpt des

documents et informations par le reprsentant de lEtat au greffe de la CRC. La CRC fait des

propositions au reprsentant de lEtat qui se traduisent par un avis motiv et public notifi

lordonnateur de la collectivit territoriale dont le budget est en cause et qui doit en assurer la

publication par affichage ou insertion dans un bulletin officiel. Conformment aux dispositions

des articles L.1612-2, R.1612-9 et R.1612-18 du CGCT, les propositions de la CRC en vue du

rglement du budget tiennent en la confection dun budget minimum qui permette la continuit

du service public. Cependant, les dpenses obligatoires doivent y figurer. Pour ce qui est des

recettes, la CRC peut proposer un ajustement du produit de la fiscalit directe locale.

Lavis de la CRC est notifi au reprsentant de lEtat qui dispose de vingt jours pour rgler et

rendre excutoire le budget de la collectivit territoriale ou de ltablissement public local. Ce

dlai de vingt jours nest pas frapp de nullit. Larrt de rglement est adress la collectivit

territoriale concerne et son assemble dlibrante est tenue informe ds sa toute prochaine

runion de lavis de la CRC et de larrt du reprsentant de lEtat. Ce dernier peut scarter de

lavis de la CRC dans son arrt ; dans ce cas, il doit explicitement motiver sa dcision de faon

complte et dtaille. Toute fois, le juge administratif peut procder lannulation de larrt du

reprsentant de lEtat lorsque le prfet se borne donner des raisons dordre gnral dans sa

dcision pour scarter des propositions faites par la CRC.

2/ Le dfaut dquilibre budgtaire. La section de fonctionnement et celle dinvestissement

doivent tre votes en quilibre -lart L.1612-4 prcise que lquilibre budgtaire peut tre assur

par une compensation entre les deux sections qui le compose-. Aussi, les recettes et les dpenses

sont values de faon sincre, cela signifie que tous lments de fait et de droit connus ou

prvisibles doivent y tre intgrs. Enfin, les ressources propres de la section dinvestissement

sont destines au remboursement en capital de la dette. Dans ce cadre la CRC intervient pour

sassurer du respect des rgles de couverture du remboursement de lannuit en capital de la

dette. En effet, le travail de la CRC consiste vrifier que le remboursement de lannuit en

capital de la dette est bien couvert par le prlvement sur la section du fonctionnement qui doit

tre ajout aux recettes propres de la section dinvestissement sans le produit demprunt et

ventuellement aux dotations des comptes damortissement et de provision.

Lorsque le budget dune collectivit territoriale nest pas en quilibre, il appartient au prfet de

saisir la CRC. Il joint sa saisine le budget vot mais aussi lensemble des informations et

documents y relatifs et informe la collectivit territoriale de la procdure enclenche. Le prfet

dispose alors de trente jours compter de la transmission du budget par la collectivit territoriale

13

son cabinet pour saisir la CRC. Ce dlai nest pas opposable mais la saisine du juge du recours

pour excs de pouvoir (REP) fond sur la violation de la rgle de lquilibre rel, lorsquelle est

recevable sans que le prfet nenclenche la procdure, ce dlai est strictement considr et une

saisine tardivement faite est frappe dirrecevabilit. Cependant certaines CRC estiment que le

dlai de trente jours qui nest pas frapp de nullit ni par la loi ni par les dispositions

rglementaires nest pas opposable. En consquence, une saisine tardive peut tre toujours

dclare recevable. Cette divergence appelle une codification.

Pour rtablir lquilibre, la CRC rend un premier avis dans un dlai de trente jours compter de

la saisine du prfet. Si la CRC estime que le budget est en quilibre, elle notifie son avis au

reprsentant de lEtat et la collectivit territoriale concerne. Dans le cas chant, elle formule

une proposition de rquilibre. Ses propositions portent sur des mesures pour lesquelles la

rgularisation relve de la seule responsabilit de la collectivit territoriale en cause tant entendu

quelle nest pas comptente pour formuler des propositions en vue dun ventuel rtablissement

de lquilibre budgtaire.

Lassemble dlibrante dispose dun dlai de trente jours pour se prononcer sur les propositions

manant de la CRC. La nouvelle dlibration est transmise au prfet et la CRC dan un dlai de

huit jours. Dans le cas o aucune dlibration nest intervenue, le prfet rgle et rend excutoire

le budget conformment larticle L.1612-5 du CGCT.

La CRC dispose dun dlai de quinze jours compter de la date de la rception de la nouvelle

dlibration pour formuler un deuxime avis qui doit tre notifi au prfet ainsi qu la

collectivit territoriale en cause. Lorsque la CRC estime que les mesures de redressement

retenues par lassemble dlibrante de la collectivit territoriale sont suffisantes, elle en prend

acte dans son avis. Dans le cas contraire, un avis motiv est rendu par la CRC en vue du

rglement du budget par le reprsentant de lEtat.

En effet lorsque la CRC prend acte des mesures prises par lorgane dlibrant de la collectivit

territoriale en vue de redresser son budget, le budget devient excutoire une fois quil est

transmis au reprsentant de lEtat. Il faut noter que si lassemble dlibrante ne dlibre pas

dans le dlai imparti sur le premier avis de la CRC ou si celle-ci dclare insuffisantes les mesures

de redressement prconis par lorgane dlibrant de la collectivit territoriale en cause, le prfet

rgle et rend excutoire le budget. Son arrt de rglement est alors notifi et la collectivit

territoriale concerne et son comptable ainsi qu la CRC dans un dlai de vingt jours

compter de la notification de lavis de la CRC. Le dlai ainsi fix nest pas imparti de nullit et

lassemble dlibrante de la collectivit territoriale est informe ds sa prochaine runion de

lavis de la CRC et de larrt du prfet. En 2005, 2142 cas de saisine ont t signals.

2 Cour des comptes, Rapport au Prsident de la Rpublique, p.20.

14

En cas de versement dune subvention exceptionnelle la collectivit territoriale, le prfet

informe la CRC par le biais du ministre public.

3/ Le dfaut dadoption et transmission du compte administratif

Le compte administratif dune collectivit territoriale est considr comme adopt lorsquune

majorit de voix ne sest pas oppos son adoption.

Larrt de compte est constitu par le vote de lorgane dlibrant sur le compte administratif qui

est prsent par lordonnateur, aprs transmission au plus tard le premier juin de lanne qui suit

celle de lexercice du compte de gestion tablit par le comptable public. Le vote de lorgane

dlibrant se doit dintervenir au plus tard le trente juin de lanne suivant celle dexercice en

application des dispositions de lart L.1612-12 du CGCT.

Il peut arriver que le compte administratif soit rejet par lorgane dlibrant. Dans ce cas, le

prfet saisit sans dlai la CRC du projet de compte administratif rejet. La CRC dispose alors

dun dlai dun mois pour se prononcer sur la conformit dudit projet de compte administratif

avec le compte de gestion. En cas de conformit, le projet de compte administratif est substitu

au compte administratif. Quant au dlai de transmission, le compte administratif doit tre

transmis au prfet au plus tard quinze jours aprs le dlai limite prvue par le CGCT et qui est de

trente juin suivant lanne dexercice. Dpass ce dlai, le prfet saisit la CRC. Lorsque cette

dernire estime que le budget est vot en quilibre rel, elle notifie au prfet et la collectivit

territoriale son avis motiv et il ny a pas lieu faire des propositions. Lorsque le budget est en

dsquilibre, elle rend un avis par lequel elle formule des propositions en vue du rtablissement

de lquilibre budgtaire. En 2005, 3103 cas de saisine ont t signals dans cette matire.

4/ Le dficit du compte administratif

Le dficit du compte administratif est autoris jusqu un certain seuil. Ainsi, pour les communes

de moins de 20000 habitants mais aussi les tablissements publics inter communaux totalisant

moins de 20000 habitants, le dficit du compte administratif ne peut tre gal ou suprieur aux

recettes de la section du fonctionnement conformment larticle R.1612-20 et R.1612-31 du

CGCT. Les mmes dispositions sappliquent aux autres collectivits territoriales et

tablissements publics locaux notamment les communes et les groupements totalisant 20000

habitant ou plus.

Il appartient au reprsentant de lEtat, aprs vrification de la sincrit des recettes et des

dpenses laissant apparatre un dficit du compte administratif suprieur ou gal au seuil fix de

saisir la CRC -art 1612-4 du CGCT-. Sa saisine doit comporter outre le compte administratif et le

compte de gestion, tous autres documents budgtaires lis lexercice en cause et lexercice

suivant. Mais il peut arriver que la CRC elle-mme soit lorigine de sa saisine par le

3 Cour des comptes, Rapport au Prsident de la Rpublique, p.20.

15

reprsentant de lEtat. Il sagit des situations o la CRC, constatant un dficit (suite lexercice

de ses missions) qui puissent conduire des mesures de rtablissement de lquilibre budgtaire,

en informe le reprsentant de lEtat ainsi que la collectivit territoriale. Dans ce cas, le

reprsentant de lEtat peut tout moment saisir la CRC puisquil nest pas soumis un dlai. La

CRC dispose de trente jours pour faire des propositions et ce dlai court compter de

lenregistrement de tous documents et informations requises par le greffe de la CRC. Celle-ci

constate le dficit lorsque le seuil est atteint. Dans le cas chant, une dcision dirrecevabilit

motive est notifie au reprsentant de lEtat et la collectivit territoriale.

En cas de recevabilit, la CRC rend un avis motiv et propose par l mme des mesures de

rtablissement de lquilibre budgtaire la collectivit territoriales concerne. Ces mesures ne

relvent que de la responsabilit de la collectivit territoriale dont le budget est en cause et sont

destines apurer le dficit. Dans certain cas lorsque la situation savre difficile, les mesures

proposes peuvent porter sur un plan pluriannuel. Dans tous les cas, lorgane dlibrant de la

collectivit territoriale est inform ds sa plus prochaine runion de lavis formul par la CRC.

Le prfet transmet ensuite la CRC le ou les budgets primitifs au cours desquels le dficit de la

collectivit territoriale concerne doit tre rsorb- il y a l un vritable problme et qui est celui

de la rgularisation car comment rsorber le dficit dun budget dj excut ?- . Si les mesures

adoptes lors du vote du budget sont insuffisantes pour pallier le dficit antrieur, la CRC

dispose dun dlai dun mois pour compter de la transmission pour faire parvenir au reprsentant

de lEtat les mesures quelle juge ncessaires. En 2005, 4143 cas de saisine ont t port devant

les CRC.

Le reprsentant de lEtat est ce stade comptent pour rgler et rendre excutoire le budget de la

collectivit territoriale concerne. Sil dcide de scarter de la proposition de la CRC, il se doit

de motiver de faon explicite et dtaille. Il notifie alors son arrt de rglement la collectivit

territoriale et son comptable ainsi qu la CRC dans un dlai de vingt jours. Ce dlai court

compter de la date de notification de lavis de la CRC. Il sagit dun dlai qui nest pas imparti

peine de nullit et lassemble dlibrante est informe ds sa plus prochaine runion aussi bien

de lavis de la CRC que de larrt de rglement du reprsentant de lEtat.

5/ Le dfaut dinscription dune dpense obligatoire

Il sagit des cas o une dpense obligatoire nest pas inscrite au budget ou quelle est inscrite

mais est insuffisante. Ainsi, outre le reprsentant de lEtat, un requrant peut aussi saisir la CRC.

Il sagit de dpenses par dtermination de la loi et les dettes exigibles. Les dpenses obligatoires

relvent des dispositions des art.L.2321-1, L.2321-2, L.3321-1 et L.4321 du CGCT. Les dettes

4 Cour des comptes, Rapport au Prsident de la Rpublique, p.20.

16

exigibles quant elles sont celles qui dcoulent des engagements contractuels des collectivits

territoriales.

La contestation dune dpense obligatoire doit tre dfre devant le juge de la CRC et non

devant celui de lexcs de pouvoir. Mme lorsquune action est mene devant le juge

administratif ou le juge judiciaire, la CRC peut se prononcer sur le caractre obligatoire dune

dpense. Cependant la CRC est incomptente lorsque ces dpenses obligatoires rsultent de

dcisions juridictionnelles ayant acquis lautorit de la chose juge.

La CRC est comptente lorsque la dcision relevant du juge judiciaire na pas acquis la force de

la chose juge. En revanche et selon le C.E mme lorsque la dcision na pas acquis lautorit de

chose juge, la CRC nest pas comptente pour en connatre linscription des dpenses

obligatoires y relatives lorsque le montant de la dpense est fix (C.E 27 octobre 1995).

Cependant labsence de caractre liquide entrane la CRC y statuer -Ministre du logement c/

Mattio, rec. C.E, p.359- alors que la CRC est comptente pour statuer sur les dpenses

obligatoires rsultant dune dcision du tribunal administratif nayant pas acquis la force de

chose juge. Aussi, il appartient au requrant en vertu de lincomptence ventuelle de la CRC de

suivre la procdure en vertu de la loi n 80-539 du 16 juil1980 relative aux astreintes. Il y a dans

cette matire, des divergences jurisprudentielles quil faut rsoudre par la loi en vue dune

harmonisation des rgles relatives la comptence de la CRC sur les choses juges.

Trois catgories de demandeurs sont reconnus comme ayant qualit pour saisir la CRC en

matire dinscription dune dpense obligatoire. Il sagit du reprsentant de lEtat qui peut

dlguer sa comptence, le comptable public de la collectivit territoriale crancire

(personnellement et pcuniairement responsable) ou le trsorier payeur gnral (TPG) sil justifie

dun intrt agir.

La CRC quant elle doit examiner lintrt agir du demandeur et cet intrt doit tre rel, direct

et certain.

La saisine doit tre motive et chiffre sous peine dirrecevabilit. Un problme se pose, celui

des justifications utiles comme le budget vot et ventuellement les dcisions modificatives.

Lorsquelle est saisie, la CRC peut sabstenir de statuer jusqu ce quune juridiction statue sur le

litige. Le reprsentant de la collectivit territoriale est inform par le ministre public qui le

prsident de la CRC communique la demande.

La CRC dispose dun mois pour rendre un premier avis ; elle se prononce sur le caractre

obligatoire de la dpense et examine si elle nest pas inscrite au budget ou est inscrite mais est

insuffisante. Lorsque la dpense nest pas obligatoire ou lorsque le crdit ouvert est suffisant, la

CRC rend son avis motiv et le notifie au requrant, la collectivit territoriale et au reprsentant

de lEtat.

17

Lorsque la dpense constate est obligatoire et en cas de refus du caractre obligatoire de la

dpense, le reprsentant de lEtat procde linscription de celle-ci au budget de la collectivit

territoriale concerne.

Lorsque la dpense est obligatoire et que le crdit est insuffisant, la CRC met en demeure la

collectivit territoriale concerne douvrir les crdits par une dcision budgtaire.

La collectivit territoriale dispose dun mois pour procder louverture du crdit ncessaire

dans son budget et dun dlai de huit jours pour transmettre la dcision modificative la CRC.

A lexpiration de ce dlai, si la collectivit territoriale ne suis pas la mise en demeure de la CRC,

le reprsentant de lEtat inscrit la dpense au budget de la collectivit territoriale et propose au

besoin la cration ou la diminution de dpense destine couvrir la dpense obligatoire. Le

reprsentant de lEtat dispose du pouvoir de rgler et de rendre excutoire le budget rectifi. Sil

scarte des propositions de la CRC, il doit motiver de faon explicite et dtaill sa dcision.

Enfin, larrt de rglement quil prend est notifi la CRC, la collectivit territoriale et son

comptable dans un dlai de vingt jours suivant la notification des propositions de mesures de la

CRC. Il sagit dun dlai qui nest pas frapp de nullit et lorgane dlibrant est inform ds sa

plus prochaine runion de lavis de la CRC et de larrt de rglement du reprsentant de lEtat.

Quant aux intrts moratoires, lorsquil ne sont pas mandats en mme temps que le principal, le

comptable assignataire de la dpense obligatoire en informe lordonnateur et le reprsentant de

lEtat dans le dpartement dans un dlai de dix jours suivant la rception de lordre de paiement

conformment aux dispositions de lart L.1612-18 du CGCT.

Le reprsentant de lEtat dispose de quinze jours pour adresser lordonnateur une mise en

demeure de mandatement. Dans un dlai dun mois, lorsque lordonnateur ne sexcute pas, le

reprsentant de lEtat procde doffice au mandatement de la dpense dans un dlai de dix jours.

Lordonnateur dispose dun mois pour notifier un refus dexcution motive par une insuffisance

de crdits disponibles au reprsentant de lEtat. Si dans le mme dlai, le reprsentant de lEtat

constate une insuffisance de crdits, il saisit la CRC dans un dlai de quinze jours compter de la

constatation ou de la notification. Dans ce cas, la CRC enclenche la procdure prvue lart

L.1612-15 du CGCT. Ainsi, dans les quinze jours suivant la rception de la dlibration

dinscription du budget ou de la dcision rglant le budget rectifi, le reprsentant de lEtat

procde au mandatement doffice. En 2005, 5326 cas de saisine ont t rpertoris par les CRC.

Des problmes se posent quant au contrle budgtaires et qui tiennent :

- luniformit des dfinitions juridiques par exemple les excdents budgtaires pour lesquels la

loi a t adapte plusieurs reprises en vue de les accepter puisquils constituent des exceptions

lquilibre rel. Des divergences ont t dailleurs signales entre les CRC et le ministre de

5 Cour des comptes, Rapport au Prsident de la Rpublique, p.20.

18

lintrieur sur la dfinition de lquilibre rel du fait dun manque de prcision. En effet, le

ministre de lintrieur considre que les recettes affectes en section dinvestissement ne sont

pas aptes financer le capital alors que les CRC sont moins rigoureuse quant cette imprcision.

Il faudrait que les textes de rfrences soient plus clairs pour que de semblables divergences

disparaissent car il est trop risquer que les interprtations soient variables et il nest pas judicieux

dattendre des contentieux pour dfinir des points essentiels de notions juridiques.

La concordance entre nombre de cas et nombre de saisines : il existe une relle divergence

entre les cas qui sont susceptibles de donner lieu contentieux devant la CRC et le nombre de

saisines effectifs ; par exemples pour le vote du budget en retard, sur 67000 cas, 100 saisines ont

t faites ; pour le dfaut dinscription dune dpense obligatoire, le nombre de saisines des CRC

tait de 7200 cas en lan 2000 selon la DGLC ( direction gnrale des collectivits locales) et de

467 selon la CC- il y a donc un problme de mthode mais aussi de modalit - ; pour le dficit du

comptes administratif et le dsquilibre rel, 8400 saisines pour 1200 cas et pour le retard de vote

du compte administratif, 950 saisines pour 1500 cas. Il est vident que le travail de ngociation

politique du prfet puisse permettre dviter la saisine de la CRC mais seulement dans le cas dun

dficit du compte administratif, est-il possible ? Or dans ce cas o il est impossible de rgler le

problme par des ngociations, sur 600 cas annuellement rpertoris, les prfets ne saisissent les

CRC que pour 200 cas.

Pour tous ces cas de dficits, il est judicieux que la saisine soit ouverture dautres personnes

plutt quau reprsentant de lEtat seul lorsquune dlibration budgtaire est insincre. Aussi, il

est important de faire en sorte que les propositions des CRC simposent aux collectivits

territoriales car en ltat actuel du droit, elles ne peuvent que faire des propositions qui relvent

de la comptence des collectivits locales. Aussi depuis 2002, les CRC commencent peu peu

dresser les statistiques de la nature des dossiers quelles traitent et il est important que cela rentre

dans leur culture.

6/ Le contrle des dlgations de services publics et marchs publics

Dans cette matire, le reprsentant de lEtat peut saisir la CRC des conventions de dlgation de

services publics et aux marchs publics qui sont passs par les collectivits territoriales. Dans ce

cas, il doit joindre sa saisine le texte intgral de lacte mais aussi les documents et informations

qui savrent utiles lexamen du dossier et ayant trait la passation. La CRC se prononce aussi

6 Sous la direction de Guy Orsani et Alain Pichon, Les chambres rgionales et territoriales des comptes : 20e aniversaire, LGDJ, Paris, 2004, p. 37 7Sous la direction de Guy Orsani et Alain Pichon, Les chambres rgionales et territoriales des comptes : 20e aniversaire, LGDJ, Paris, 2004, p. 38 8 Sous la direction de Guy Orsani et Alain Pichon, Les chambres rgionales et territoriales des comptes : 20e aniversaire, LGDJ, Paris, 2004, p.37 9 Sous la direction de Guy Orsani et Alain Pichon, Les chambres rgionales et territoriales des comptes : 20e aniversaire, LGDJ, Paris, 2004, p.37

19

sur la qualification de lacte, objet de la saisine car elle est incomptente pour toute saisine qui

porte sur un acte dune autre nature juridique quune dlgation de service public ou march

public. La demande du reprsentant de lEtat peut porter sur le contrat initial ou sur un avenant

ultrieur. IL nest pas assujetti un dlai alors que la CRC, elle dispose dun mois compter de

la saisine pour formuler ses observations compter de la rception des documents dont la

production est requise par la CRC. La CRC rend un avis qui doit tre motiv et dans lequel elle

examine les modalits de passation du contrat, sa porte juridique, sa dure, son conomie

gnrale ainsi que son incidence financire sur la collectivit territoriale. Lavis de la CRC est

transmis la collectivit territoriale dont lorgane dlibrant est inform ds sa plus prochaine

runion et au reprsentant de lEtat.

b/ Lexamen de la gestion

Il sagit de la vrification des comptes et examen de la gestion des collectivits

territoriales et leurs tablissements publics locaux. Cette opration est destine vrifier la

rgularit des recettes et des dpenses mais aussi lemploi rgulier des crdits, fonds et valeurs.

La procdure en la matire nest pas juridictionnelle et la diffrence des comptences exerces

sur les comptes des comptables publics, la procdure de lexamen de la gestion nest pas

susceptible de recours devant la cour dappel puisque la C.R.C na pas comptence sur les

ordonnateurs en dehors de ceux quelle aura dclar comptable de fait. La C.R.C peut galement

exercer cet examen par dlgation de la CC. Lexamen de la gestion nest pas dordre public, il

est facultatif.

Lexamen de la gestion vise comme objectif : la rgularit des actes de gestion, lconomie des

moyens mis en uvre et lvaluation des rsultats atteints par rapport au objectifs fixs par

lassemble dlibrante. En application des dispositions de larticle 36 de la loi du 21 dcembre

2001, lopportunit de ces objectifs ne peut pas faire lobjet dobservations.

Dans ses modalits, lexamen de la gestion porte sur un examen sur pice et sur place avec un

droit de communication et lassistance dexperts.

Le contrle de la rgularit des recettes et des dpenses est un contrle de type administratif. Ce

contrle porte sur la conformit des diffrents actes aux principes budgtaires mais aussi aux

autres textes juridiques en vigueur. Il en est de mme pour les autres tablissements publics

locaux comme ceux de la sant, les offices HLM et les tablissements publics locaux

denseignement. Il faut noter que ce contrle porte aussi sur la conformit des actes de ses

tablissements au regard des dispositions spcifiques qui leur sont applicables.

Cependant, il importe de souligner que ce contrle sest tendu la qualit (notamment le

caractre fidle, exhaustif, accessible et sincre) de linformation financire dlivre par les

20

ordonnateurs aux assembles dlibrantes et au respect des principes comptables. Un problme

se pose alors quant au caractre lgal de la notion de fiabilit des comptes, tant entendu quelle

ne figure pas dans les dispositions de larticle L.211-3 du code des juridictions financires.

Lemploi rgulier des crdits, fonds et valeurs permet la C.R.C de sassurer de lemploi rgulier

des crdits, fonds et valeurs ce qui signifie quelle na pas qualit pour se prononcer loccasion

de ses contrles sur lopportunit des choix qui seraient faits par les collectivits territoriales. Il

est important de noter que la dfinition retenue ici tire son essence des 3 E savoir :

conomie, efficience et efficacit.

La vrification des comptes et lexamen de la gestion peuvent se faire par la C.R.C sur demande

motive du reprsentant de lEtat dans la rgion ou le dpartement, soit encore de lautorit

territoriale. La C.R.C conserve en la matire un pouvoir discrtionnaire quant la suite donner

la demande. Cette procdure est inscrite dans lexamen de la gestion et ne doit pas tre

apparente celle du contrle budgtaire.

Paragraphe2 : Les missions par dlgation de la cour des comptes

Cette dlgation de comptence aux CRC manant de la CC dcoule de larticle L.131-1 du code

des juridictions financires et sexerce suivant la matire et le temps.

La cour des comptes peut dlguer la CRC le jugement des comptes de tout ou partie des

tablissements publics nationaux qui relvent dune mme catgorie. Il sagit des tablissements

publics caractre scientifique, culturel et professionnel figurant lart L.711-2 du Code de

lducation, des tablissements denseignement suprieur caractre administratif relevant du

ministre de lenseignement suprieur, de lcole darchitecture etc

Aussi, la CRC reste comptente pour connatre les gestions de fait pour les tablissements

publics nationaux ayant fait lobjet de dlgation de comptence la CRC pour ce qui concerne

les exercice antrieurs.

La dlgation du jugement fait lobjet de larrt du premier prsident de la CC aprs avis du

procureur prs la cour des comptes et des prsidents des CRC concernes.

La dlgation du jugement des comptes au regard de la loi peut tre limite aux tablissements

dune mme catgorie se situant dans une ou plusieurs rgions et est donne pour une priode

minimale de trois ans.

Par dlgation, il faut ajouter lexamen de la gestion des tablissements, socits, groupements

des tablissements et organismes qui sont mentionns aux articles L.211-4 L.211-6 du CJF. Il

en est de mme pour ceux de larticle L.133-3 et L.133-4 du CJF lorsque la vrification est

confie la C.R.C par arrt du 1 prsident de la C.C.

21

La C.R.C, sur demande motive du reprsentant de lEtat dans le dpartement ou dans la rgion

ou encore de lautorit territoriale peut assurer cette vrification. La C.R.C a galement la

possibilit, en matire du contrle des comptes de lautorit dlgante, de vrifier auprs des

dlgations du service public les comptes quils ont produits aux autorits dlgantes (loi n 95-

127 du 08 fvrier 1995).

Section 3 : Organisation et fonctionnement des CRC

Les chambres rgionales des comptes sont de simples organes de lEtat non dots de la

personnalit morale, ce qui leur dni la qualit dester en justice. En effet, dans le cas o par

exemple un avis ngatif suite la demande dinscription dune dpense obligatoire mis par la

CRC en contrle budgtaire fait lobjet dun recours devant le tribunal administratif (TA), ce sont

les services du ministre des finances qui interviennent dans la procdure contentieuse.

Paragraphe1 : Organisation des CRC

Le sige, la composition, lorganisation et la rpartition en section des CRC sont fixs par dcret

en conseil dEtat. Le sige de la CRC est fix aprs avis du conseil rgional.

Les CRC sont organises en ressort, en sige et leffectif des magistrats varie en fonction de

limportance du ressort.

A/ Ressort et sige des CRC

La dnomination de ces juridictions financires est tellement claire quelle indique quil existe

une chambre rgionale des comptes par rgion. Cest en effet la dcision du lgislateur de 1982,

dans une disposition de larticle 84 de la loi n 82-213 non reprise dans le code des juridictions

financires : il est cr dans chaque rgion une chambre rgionale des comptes .

Ainsi, chaque rgion comporte une CRC qui prend le nom de ladite rgion en application de

larticle 1 du dcret n83-224 du 22 mars 1983. Dans la grande majorit des cas, le chef-lieu

rgional a t dsign par le dcret n83-370 du 04 mai 1983 fixant le sige des CRC, mais des

exceptions sont relever : les chambre dIle-de-France (sige Marne-la-valle), de Champagne-

Ardenne (Chlons-sur-Marne), de Corse (Bastia), de Lorraine (Epinal et de Nord Pas de Calais

(Arras). Les siges des CRC relvent dsormais des dispositions des articles R.212-1 et 262-1 du

CJF ; de sorte que le sige de la CRC dAlsace se trouve Strasbourg, celle de la CRC

dAquitaine Bordeaux etc 10Tableau 1 : les siges des CRC

10 Dominique DOUAY, prf. de Christian DESCHEEMAEKER, Les chambres rgionales des comptes : guide du justiciable et du contrl, Agorel, Paris, 1995, 287p

22

REGIONS

SIEGES

Alsace

Aquitaine

Auvergne

Basse-

Normandie

Bourgogne

Bretagne

Centre

Champagne-

Ardennes

Corse

Franche-comt

Guadeloupe-

Guyane-

Martinique.

Haute-Normandie

Ile-de-France

Languedoc-

Roussillon

Limousin

Lorraine

Midi-Pyrnes

Nord-pas-de-calais

Pays de la Loire

Picardie

Poitou-Charentes

Runion

Rhne-Alpes

Nouvelle-Caldonie

Strasbourg

Bordeaux

Clermont-Ferrand

Benouville

Dijon

Rennes

Orlans

Chalon sur Sane

Bastia

Besanon

Pointe Pitre

Rouen

Noisiel

Montpellier

Limoges

Epinal

Toulouse

Arras

Nantes

Amiens

Poitiers

Saint Denis

Lyon

Nouma

23

B/ composition des CRC

La CRC compte au minimum un prsident et deux assesseurs art L 212-2, L 262-16 et L272-16

du CJF. Elle peut avoir une ou plusieurs sections, diriges par des prsidents ; un ou plusieurs

commissaires du gouvernement, un secrtaire gnral et des services administratifs.

Leffectif budgtaire des magistrats et le nombre des commissaires du gouvernement sont fixs

par arrt du ministre des finances. Nous avons par exemple la CRC de Midi-Pyrnes qui

compte quinze magistrats et un commissaire du gouvernement, celle de Provence-Alpes-Cte

dAzur, vingt cinq magistrats pour trois commissaires du gouvernement.

C/ Effectif des CRC

Au regard des enqutes que nous avons faites sur le terrain, il sest avr que leffectif des

magistrats nest pas suffisant pour traiter les dossiers temps utile mais avec leffectif actuel, ils

peuvent faire mieux si un allgement tait apport la procdure de contradiction. 11Tableau 2 : les effectifs des CRC au 31 octobre 2004

CRC

Effectif

rel des

magistrats et

rapporteurs

non magistrat

Assistants

de vrificat

Personnel

administr

Effectif

total

Alsace

Aquitaine

Auvergne

Basse-

Normandie

Bourgogne

Bretagne

Centre

Champagne-

Ardennes

Corse

10

18

8

9

10

18

13

8

4

9

18

10

10

9

16

12

9

6

16

22

17

15

18

20

21

16

12

35

58

35

34

37

54

46

33

22

11 www.ccomptes.fr, rapport dactivit 2005.

24

Franche-comt

Guadeloupe-

Guyane-

Martinique.

Haute-Normandie

Ile-de-France

Languedoc-

Roussillon

Limousin

Lorraine

Midi-Pyrnes

Nord-pas-de-calais

Pays de la Loire

Picardie

Poitou-Charentes

Provence Alpes Cotes

DAzur

Runion

Rhne-Alpes

Nouvelle-Caldonie

Polynsie Franaise

Total

7

9

10

53

13

4

14

14

21

19

10

10

28

5

27

4

3

349

10

7

7

46

13

5

14

15

18

19

11

10

22

5

28

5

3

337

12

15

16

43

19

14

22

21

25

21

15

15

31

11

31

2

4

474

29

31

33

142

45

23

50

50

64

59

36

35

81

35

86

11

10

1160

Paragraphe2 : Fonctionnement des CRC

La CRC est dirige par un prsident dont les conditions de recrutement dcoulent de larticle L.

221-1 du CJF.

A/ Statut et attributions des prsidents des CRC.

Les prsidents des CRC sont nomms sur proposition du premier prsident de la cour des

comptes par dcret du prsident de la Rpublique, soit parmi les magistrats appartenant dj la

cour des comptes au moment de leur candidature, soit parmi les prsidents de section et

conseillers hors classe des CRC nomms la CC dans les conditions prvues larticle L. 122-4,

25

aprs inscription en ce qui concerne ces derniers, sur une liste daptitude tablie par le conseil

suprieur des CRC (CSCRC).

Le prsident de la CRC dispose de comptences trs importantes que lui confre le CJF. Il dfinit

lorganisation aprs avis des magistrats et du ministre public de la CRC ainsi que son

programme de contrle. Il organise la formation, arrte la composition des sections et institue par

arrt annuel les formations des dlibrs et en fixe la composition.

Le ou les commissaires du gouvernement sont placs sous lautorit du procureur gnral prs la

cour des comptes.

La CRC est galement compose dassistant de vrification et de personnels administratifs placs

sous lautorit dun secrtaire gnral.

B/ Les diffrentes formations de dlibr

-Les audiences solennelles publiques sont prsides par le prsident de la CRC qui peut en

outre prsider les sances des sections.

Aprs avis des magistrats et du ministre public, le prsident de la CRC arrte le programme

annuel des travaux de la juridiction. Il dtermine les affaires dlibrer par une formation de

comptes, dcide des renvois, rpartit les travaux entre es magistrats et les rapporteurs sur

proposition des prsidents des sections, prononce laffaire des assises de vrification au sein

dune chambre et renomme les experts auxquels la chambre recourt.

En cas dabsence, dempchement ou de vacance, le prsident est remplac par le magistrat de

sige le plus ancien dans le grade le plus lev prsent la chambre.

En le-de-France, il y a un vice prsident. Ce dernier assiste le prsident dans la direction

gnrale de la juridiction. Il peut recevoir dlgation de signature du prsident et est membre des

formations plnires restreintes ou en section runies et prside les formations de dlibr. En cas

dabsence, le prsident de la CRC dle-de-France est remplac par le vice prsident ou dfaut

par le magistrat de sige le plus ancien dans le grade le plus lev la chambre.

-Formation en chambre. Nous avons les audiences solennelles publiques lorsque la CRC reoit

le serment et procde linstallation dun ou des magistrats mais aussi pour entendre les

communications du prsident ou du commissaire du gouvernement. Les audiences sont

publiques, prsides par le prsident de la CRC et les magistrats sont en robes noires.

-La CRC se runie en formation plnire lorsque son prsident fait une consultation en vue de

lorganisation de la juridiction et la dfinition de ses travaux. Cette formation statue sur les

affaires que lui a confi le prsident ou celles qui lui sont renvoyes par les sections.

-Formation en section. Prvue par larticle L. 212-1 du CJF, la rpartition en sections de la CRC

est fixe par dcret en conseil dEtat.

26

Lorganisation des CRC en section nest pas homogne. Les CRC peuvent avoir une ou

plusieurs sections. Chaque section est prside par un prsident de section dfaut par un

magistrat qui a au moins le grade de premier conseiller au sein de la CRC. Il ne peut tre dsign

que par le prsident de la cour des comptes et avec son consentement. Il organise et dirige la

section et en cas dempchement, le prsident de section est remplac par le magistrat de sige au

sein de sa section ayant le grade le plus ancien et le plus lev.

-Formation en section runie. Elle se compose du prsident de la CRC et des membres des

sections intervenant dans une mme affaire. Cette formation est institue par arrt du prsident

de la CRC, pris aprs avis des prsidents de sections et du ministre public.

-Formation restreinte de chambre. Elle nexiste que dans certaines CRC partir dun certain

effectif conformment larticle R 212-7 du CJF. Elle est institue annuellement par arrt du

prsident de la CRC aprs avis des prsidents des sections et du ministre public. La formation

restreinte de chambre varie en fonction du nombre de section que compte la chambre rgionale

des comptes. Pour une CRC qui na pas de section, cette formation se compose du prsident, du

rapporteur et du contre rapporteur et dans le cas chant du magistrat prsent la CRC le plus

ancien dans le grade le plus lev. Dans les CRC de une quatre sections, elle se compose du

prsident, du ou des prsidents des sections, du rapporteur et du contre rapporteur et dans le cas

chant, des deux magistrats prsents la CRC les plus anciens dans le grade le plus lev.

Lorsque la CRC a plus de quatre sections, la formation se compose du prsident, des trois

prsidents de sections les plus anciens dans le grade, du rapporteur, dans le cas chant du contre

rapporteur et des deux magistrats prsents la CRC les plus anciens dans le grade le plus lev.

En le-de-France, le vice prsident de la CRC sige dans toutes les diffrentes formations.

Le principe dimpartialit. Les formations de dlibr sont constitues dun nombre impair de

membre dont le prsident, le rapporteur et le contre rapporteur le cas chant. Elles runissent au

moins trois membres. Sous peine de nullit, ce principe dimpartialit doit tre respect.

C/ Le ministre public.

Linstitution du ministre public rsulte, pour les CRC de larticle L. 212-10 du CJF qui prvoit

que chaque CRC compte un ou plusieurs commissaires du gouvernement. Lorsquils sont

plusieurs, le ministre public sexerce sous lautorit de lun dentre eux, dsign par dcret pris

dans les conditions prvues larticle L. 212-11 du CJF.

Ils sont choisis parmi les magistrats membres des CRC. Le commissaire du gouvernement doit

tre premier conseiller mais dans les CRC de plus de trois sections, un prsident de section peut

exercer les fonctions de commissaire du gouvernement. Cependant, sur rapport du ministre des

finances fond sur proposition du premier prsident et du procureur de la CC et avec leur accord,

des magistrats de la CRC peuvent tre dlgus dans les fonctions de commissaire du

27

gouvernement par dcret du prsident de la rpublique. La dlgation prend fin dans les mmes

conditions. Labsence ou lempchement du commissaire du gouvernement est combl par le

commissaire du gouvernement le plus ancien auprs de la CRC. Lintrim est assur par le

commissaire du gouvernement dune autre CRC dsign par le procureur gnral prs la CC.

En cas de vacance, le poste du commissaire du gouvernement est combl par la nomination dun

magistrat affect dune autre CRC, avec son accord et aprs avis du conseil suprieur des CRC

(CSCRC).

-Comptence du ministre public. Il est consult obligatoirement par le prsident de la CRC,

rend son avis sur lorganisation de celle-ci quant la formation de dlibr et requiert galement

les prestations de serment des nouveaux magistrats et des comptables publics.

Le ministre public rend son avis aussi sur la programmation annuelle des travaux de la CRC et

mme de la comptence de la juridiction et sinforme de lexcution de ces travaux.

Le commissaire du gouvernement ne prend pas part au dlibr de la CRC mais peut assister

aux auditions, aux sances des diverses formations et y prsenter des observations orales. Il peut

en outre participer aux commissions ou comits constitus au sein de la CRC.

Le ministre public prsente des conclusions crites sur les rapports qui lui sont communiqus

avec pices lappui. Il veille la production des comptes des comptables publics dans des

dlais impartis et requiert en cas de retard lamende lgale. En outre, il dfre la CRC les

oprations constitutives de gestion de fait et requiert en cas de besoin lapplication de lamende.

Il peut exercer des voies de recours notamment lappel et la rvision des jugements des CRC

ainsi que la rformation des arrts de dcharge pris par les comptables suprieurs du trsor.

Les commissaires du gouvernement sont des correspondants du procureur prs la cour des

comptes. Il tient informer ce dernier de lexcution des missions du ministre public et des

recours ventuels. Il peut dans le cadre de ses missions correspondre avec toutes autorits

administratives, administrations et juridictions du ressort de la CRC.

Lintervention du ministre public se fait sur la base dune dcision de soit-communiqu

prise selon le cas par le prsident de la chambre ou le prsident de section, le rapport est

communiqu, pices lappui, au ministre public. Lui sont communiqus obligatoirement les

rapports concernant les demandes dinscription de dpense obligatoire, les dcisions sur les

comptences, les vocations, les amendes, les quitus, les dbets, les gestions de fait, les rvisions

et les rformations. Les autres rapports peuvent lui tre aussi communiqus mais sur dcision du

prsident de la CRC ou du prsident de section, ou encore sur demande du ministre public.

D/ Les services administratifs de la CRC

Ils sont constitus du secrtariat gnral, du greffe, des assistants de vrifications et des autres

services administratifs.

28

a- Le secrtaire gnral

Le secrtaire gnral de la CRC assiste le prsident et assure sous son autorit le fonctionnement

du greffe et des services administratifs, certifie les jugements et en assure la notification, dlivre

et certifie les extraits et copies dacte intressant le fonctionnement de la CRC et peut dlguer au

greffier sa signature.

Le secrtaire gnral est nomm par arrt du premier prsident de la CC aprs avis du prsident

de la CRC au sein des conseillers des CRC soit parmi les fonctionnaires de catgorie A. En cas

dabsence ou dempchement, le prsident de la CRC lui dsigne un supplant.

b-Le greffe.

Il est charg de dresser lordre du jour des sances et assure la tenue des rles et registres. Il

procde sous lautorit du ministre public lenregistrement des comptes produits par les

comptables publics ainsi que des actes, documents et requtes et met la disposition des

personnes intresses la liste des documents communicables. Il est noter que le service des

archives est rattach au greffe.

Le greffier est nomm parmi les fonctionnaires affects la CRC pour exercer la fonction

dassistant vrificateur. Il prte serment avant son entre en fonction et est supple en cas

dempchement par un fonctionnaire affect la CRC sur appel de son prsident.

c-Les assistants de vrification.

Il sagit dagents de lEtat ou des collectivits territoriales qui peuvent tre dtachs auprs des

CRC pour assister leurs membres dans lexercice de leurs comptences.

d-Les autres services administratifs. Il sagit du service de la documentation, qui apporte une

aide prcieuse aux quipes de vrification, du secrtariat, du service de gestion, accueil, standard,

chauffeur dont le fonctionnement est identique ceux des autres entit administratives. Il est

cependant important de noter que la LOLF a rvolutionn de faon profonde les CRC.

29

Chapitre II : La LOLF et les CRC

La LOLF est la loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001 relative la loi des finances. Cette loi

a t modifie par la loi n 2005-779 du 12 juillet 2005. La LOLF dans son principe apporte des

correctifs trs intressants voire une rvolution dabord dans la conception, ladoption de la loi

des finances mais surtout elle responsabilise davantage le parlement dans son rle de contrle du

pouvoir excutif. Elle innove enfin le fonctionnement de ladministration qui, dsormais doit

pouser une culture de rsultat et de la performance. Aussi des questions se posent quant son

applicabilit aux collectivits locales.

Section 1 : Les principes gnraux de la LOLF

La LOLF a entran -comme pour toutes les administrations publiques dEtat- les juridictions

financires et les CRC en particulier vers une volution dans leur fonctionnement. Il sagit

damliorer lefficacit des fonctions de soutien dans les juridictions financires mais aussi de

contribuer la performance de la gestion publique notamment par :

-Lamlioration de lefficacit des fonctions de soutien qui se trouve au centre des

proccupations des agents chargs du soutien aux politiques de contrle consistant en une

garantie de scurit juridique sur tous les actes de gestion de ressources humaines ou des actes

lis la dpense publique. Il est question de diminuer les cots des actions en matire de soutien.

Par exemple les dlais de paiement ont t rduits et le logiciel 12ACCORD doit permettre de

suivre les dlais de rglement dune dpense ou encore lvolution en matire de traitement de

paie qui permet de rduire les rejets de la 13PGT.

-Contribuer la performance de la gestion publique. Il sagit du contrle de la qualit de la

gestion publique par lexamen des gestions o, un potentiel considrable dorganismes ou

dentits publiques ou prives oblige les juridictions financires un premier objectif gnral

consistant couvrir de faon adquate et crdible leur domaine de comptence. Le contrle de

rgularit juridique occupe une place centrale dans le contenu du contrle de la qualit de gestion

et lapprciation de la performance des gestions se fait en terme defficacit, dconomie et

defficien