NOTE JURIDIQUE     SEPTEMBRE 2014  

 

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Conseil constitutionnel, 20 juin 2014, décision n° 2014-405 QPC, Commune de Salbris

Champ d’application et conséquences de la déclaration d’inconstitutionnalité des dispositions permettant l’accord local sur la répartition des sièges au sein des conseils communautaires

 

Dans un contentieux l’opposant à la communauté de communes de la Sologne des Rivières, la commune de Salbris contestait la constitutionnalité des règles relatives à l’accord local pouvant prévaloir pour répartir les sièges au sein des conseils communautaires entre les communes membres, considérant qu’elles portaient atteinte au principe d’égalité devant le suffrage. Pour mémoire, cette disposition avait été adoptée par les parlementaires afin de permettre le respect du principe de proportionnalité tout en respectant les réalités de chaque territoire et la diversité des situations.

Néanmoins, considérant que cette question revêtait un caractère sérieux, le Conseil d’Etat a décidé1 de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) au Conseil constitutionnel. Ce dernier a finalement considéré, dans une décision du 20 juin 20142, que « dès lors que des établissements publics de coopération entre les collectivités territoriales exercent en lieu et place de ces dernières des compétences qui leur auraient été sinon dévolues, leurs organes délibérants doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques ; que s'il s'ensuit que la répartition des sièges doit respecter un principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque collectivité territoriale participante, il peut être toutefois tenu compte dans une mesure limitée d'autres considérations d'intérêt général et notamment de la possibilité qui serait laissée à chacune de ces collectivités de disposer d'au moins un représentant au sein de cet organe délibérant » (considérant 4).

Confrontant ce principe à l’alinéa 2 du I de l’article L. 5211-5-6, 1, du CGCT, le juge constitutionnel en conclut « qu'en permettant un accord sur la détermination du nombre et de la répartition des sièges des conseillers communautaires et en imposant seulement que, pour cette répartition, il soit tenu compte de la population, ces dispositions permettent qu'il soit dérogé au principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque commune membre de l'établissement public de coopération intercommunale dans une mesure qui est manifestement disproportionnée ; que, par suite, elles méconnaissent le principe d'égalité devant le suffrage et doivent être déclarées contraires à la Constitution » (considérant 6).

Alors que, selon une enquête réalisée par l’AdCF en octobre 2013, 89 % des 490 communautés répondantes indiquaient que leurs communes membres avaient privilégié un accord local sur la répartition des sièges, la présente note vise à :

- examiner les cas où la composition des conseils communautaires doit être revue, le Conseil constitutionnel ayant assorti sa décision de précisions qui permettent d’identifier les communautés concernées (I) ;

- pour les communautés concernées par l’obligation de voir la composition de leur conseil modifiée, d’en détailler les conséquences, dans la mesure du possible (II).

   

                                                                                                                 1 CE, 11 avril 2014, req. n° 375278, Commune de Salbris 2 CC, 20 juin 2014, décision n° 2014-405 QPC, Commune de Salbris

   

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I. Les territoires concernés

« Toutes les opérations de détermination du nombre et de la répartition des sièges de conseillers communautaires » réalisées postérieurement à la date de publication de la décision

Le Conseil constitutionnel a tout d’abord prévu que cette décision s’appliquerait à toutes les opérations visant à répartir les sièges d’un conseil communautaire entre les communes membres, qui seraient réalisées postérieurement à la date de publication de la décision. Cette dernière ayant était publiée le 22 juin 2014 au Journal officiel, elle trouvera à s’appliquer à toutes les opérations réalisées à partir du 23 juin 2014. De ce fait, en l’état actuel des textes, il ne sera plus possible de trouver un accord local dans le courant de l’année précédant le prochain renouvellement général des conseils municipaux de 2020. A court ou moyen terme, ce point concernera principalement les communautés impactées par un changement de périmètre. La décision s’appliquera dès qu’une nouvelle entité juridique sera créée ou bien dès lors qu’il conviendra de modifier une répartition des sièges déjà actée. En d’autres termes, les territoires seront concernés en cas de :

o création d’une communauté ; o fusion de plusieurs communautés entre elles ; o extension de périmètre (il conviendra d’octroyer des sièges aux nouvelles communes membres) ; o transformation-extension3.

A noter qu’un retrait de commune n’entraîne pas de nouvelle répartition des sièges, conformément à l’article L. 5211-6-2 du CGCT qui prévoit seulement que les sièges attribués à la commune qui se retire sont soustraits du nombre total de sièges du conseil communautaire, sans que soit remise en cause la répartition des sièges restant entre les autres communes.

Une solution applicable aux « instances en cours » Le juge constitutionnel a précisé qu’ « afin de préserver l'effet utile de la déclaration d'inconstitutionnalité à la solution des instances en cours à la date de la présente décision, il y a lieu de prévoir que l'abrogation du deuxième alinéa du paragraphe I de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales est applicable dans ces instances ». Aussi, dans les territoires où un recours portant sur la répartition des sièges a été introduit devant les juridictions administratives avant le 20 juin 2014, cette décision trouvera à s’appliquer.

Lorsque « le conseil municipal d’au moins une des communes membres est, postérieurement à la date de la publication de la présente décision, partiellement ou intégralement renouvelé »

Cette hypothèse recouvre plusieurs situations possibles :

- en cas d’annulation d’élections municipales : un territoire sera concerné lorsqu’un juge administratif annulera totalement ou partiellement les élections d’une ou plusieurs des communes membres. Dans ce cas, l’assemblée des électeurs doit être convoquée dans un délai maximal de trois mois4 (art. L. 251 du code électoral).

- en cas de remplacement d’un maire ou d’un adjoint : l’article L. 2122-8 du CGCT prévoit que pour élire un maire ou un adjoint, avant la convocation du conseil municipal, il est procédé aux élections nécessaires pour le compléter le cas échéant5.

                                                                                                                 3 La transformation simple n’impose pas une nouvelle répartition des sièges. 4 Les conseillers municipaux restent en fonctions jusqu’à ce qu’il ait été définitivement statué sur les réclamations (tribunal administratif et le cas échéant, Conseil d’Etat). 5 Sous certaines conditions dans les communes de 1000 habitants et plus (article L. 2122-9 du CGCT)

   

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- en cas de vacance de plusieurs sièges de conseillers municipaux :

o dans les communes de moins de 1000 habitants : il doit être procédé à des élections complémentaires lorsque le conseil municipal a perdu le tiers de ses membres ou, s’il existe des sections électorales, lorsque la section a perdu la moitié de ses conseillers (art. L. 258 du code électoral).

o dans les communes de 1000 habitants et plus : en cas de vacance, l’article L. 270 du code électoral prévoit que le candidat venant sur une liste immédiatement après le dernier élu est appelé à remplacer le conseiller municipal élu sur cette liste dont le siège est devenu vacant (sauf en cas d’incompatibilité). Ce n’est que lorsque cette disposition ne peut plus être appliquée qu’il est procédé au renouvellement du conseil municipal, si celui-ci a perdu le tiers de ses membres, dans les trois mois suivant la dernière vacance.

En tout état de cause, le territoire sera concerné seulement si ce renouvellement est postérieur à la date de la publication de la décision du Conseil constitutionnel, soit à partir du 23 juin 2014.

   

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II. Les conséquences pratiques de la décision du Conseil constitutionnel pour les communautés concernées

1. Quelles sont les dispositions aujourd’hui applicables pour fixer le nombre et la répartition des sièges d’un conseil communautaire ?

Au vu de la déclaration d’inconstitutionnalité du deuxième alinéa du paragraphe I de l’article L. 5211-6-1 du CGCT qui prévoyait la possibilité d’un accord local, il convient dorénavant d’appliquer les paragraphes II à VI de l’article précité.

En d’autres termes, il convient de se baser sur le nombre de sièges prévu par le tableau du III de l’article L. 5211-6-1. Chaque commune devra disposer au moins d’un siège6. Ces sièges devront être répartis à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne entre les communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale. Si une ou plusieurs communes n’ont pas obtenu de siège par ce moyen, un siège de droit est attribué à chacune. Puis, dans le cas où cette répartition a amené à attribuer plus de la moitié des sièges à une commune, le nombre que cette dernière a obtenu est rapporté à la moitié ou au nombre inférieur (si la moitié n’est pas un nombre entier), car aucune commune ne peut disposer de plus de la moitié des sièges, et le reliquat est attribué entre les autres communes à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne.

Ensuite (V), si le nombre de sièges attribués de droit aux communes qui n’étaient pas pourvues à l’issue de la répartition proportionnelle à la plus forte moyenne est supérieur à 30 % du nombre de sièges prévu au tableau du III, 10 % du nombre total de sièges attribué jusque-là sont répartis de façon supplémentaire entre les communes à la proportionnelle selon la plus forte moyenne. Enfin (VI), dans le cas inverse (nombre de sièges de droit inférieur à 30 % du nombre prévu au tableau du III), ces 10 % supplémentaires peuvent être attribués de façon libre en tout ou partie, à la condition que les conseils municipaux s’expriment en ce sens à la majorité qualifiée des deux tiers représentant plus de la moitié de la population, ou de la moitié représentant les deux tiers de la population.

Sur ce dernier point (art. L. 5211-6-1, VI du CGCT), on peut noter que, si le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions permettant aux communes de trouver un accord local encadré, il est toujours possible, pour les communautés où le nombre de sièges de droit est inférieur à 30 % du nombre prévu au tableau du III, de répartir de façon libre ce supplément de 10 %, en sus de la répartition imposée par la loi.

2. Dans quel délai la nouvelle composition du conseil communautaire, conforme à la décision du Conseil constitutionnel, doit-elle entrer en vigueur ?

A ce jour, il n’existe pas de réponse précise à cette question. En effet, les délais énoncés à l’article L. 5211-6-1, VII, du CGCT ne trouvent à s’appliquer que :

- l’année précédant chaque renouvellement général des conseils municipaux : les arrêtés préfectoraux portant composition du conseil doivent être pris avant le 31 octobre ;

- lorsqu’est créée une nouvelle communauté (créations ex nihilo, transformations, fusions) : la composition du conseil est établie dans l’arrêté préfectoral portant création de la nouvelle communauté.

Etant donné que le Conseil constitutionnel n’a pas invalidé la possibilité de trouver un accord autour des 10 % de sièges supplémentaires (dans les communautés concernées, cf. supra), il conviendra de prévoir un délai suffisant de façon à ce que les communes membres aient le temps nécessaire pour se prononcer à la majorité qualifiée sur ce volant de sièges supplémentaires.

En raison de la déclaration d’inconstitutionnalité des dispositions permettant l’accord local entre les communes membres sur la répartition des sièges, il y a lieu de s’attendre à ce que les préfets reçoivent l’instruction d’édicter rapidement les nouveaux arrêtés de composition des conseils communautaires, lorsque les communautés sont concernées par la décision du juge constitutionnel.

                                                                                                                 6 Cette exception au principe de proportionnalité a été explicitement validée par le Conseil constitutionnel.

   

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3. Comment les communes, dont la représentation au sein du conseil communautaire change, devront-elles désigner leurs conseillers communautaires ?

La loi ne permet pas non plus de donner de réponse précise à cette question. L’article L. 5211-6-2 du CGCT indique les modalités à suivre pour savoir quels conseillers communautaires doivent occuper les sièges dont disposent les communes membres à la suite d’une nouvelle répartition des sièges intervenue en cours de mandat. Néanmoins, ses dispositions ne s’appliquent que dans certains cas, à savoir :

- lors de la création d’une communauté, d’une extension ou d’une fusion ;

- lors du retrait d’une ou plusieurs communes membres ;

- lors de la création d’une commune nouvelle.

Le cas où la composition du conseil communautaire est modifiée en raison de la déclaration d’inconstitutionnalité des dispositions permettant les accords locaux sur la répartition des sièges, hors de toute évolution de périmètre, n’entre donc pas dans le champ des dispositions de l’article L. 5211-6-2 du CGCT.

Face à ce vide juridique et sous réserve de l’interprétation souveraine du juge, il pourrait être cependant envisagé de s’inspirer de ces dispositions, conformément aux instructions transmises par la DGCL aux préfectures. Pour mémoire, l’article L. 5211-6-2 énonce qu’à la suite de la nouvelle répartition des sièges, la désignation des conseillers communautaires s’effectuera selon les règles suivantes :

Dans les communes de moins de 1000 habitants, elle doit se conformer à l’ordre du tableau établi à la suite des élections municipales.

Dans les communes de 1000 habitants et plus (soumises au scrutin de liste), plusieurs cas sont à distinguer :

-­‐ La commune a désormais autant ou plus de sièges : les conseillers communautaires précédemment élus font partie du nouvel organe délibérant. S’il y a lieu, les sièges supplémentaires sont pourvus conformément au point suivant.

-­‐ Il faut procéder à l’élection de nouveaux conseillers communautaires pour représenter la commune (plus de sièges) : ils sont élus par le conseil municipal au scrutin de liste7 à un tour. La répartition des sièges entre les listes est ensuite opérée à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne.

-­‐ La commune a désormais moins de sièges : les représentants de la commune sont élus par le conseil municipal parmi les conseillers communautaires sortants au scrutin de liste à un tour8. La répartition des sièges entre les listes est ensuite opérée à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne.

4. Dans les communautés concernées par cette décision, faut-il réélire le président et les membres du bureau à la suite de la nouvelle répartition des sièges (y compris si une seule commune voit sa représentation changée) ?

Les instructions transmises par la DGCL aux préfectures énoncent que la détermination d’une nouvelle répartition des sièges consécutive à la décision « commune de Salbris » du Conseil constitutionnel n’implique pas nécessairement de réélire le président, les vice-présidents et, le cas échéant, les autres membres du bureau, car ces fonctions sont attachées au mandat de conseiller communautaire, lequel n’est pas, en soi, remis en cause par la nouvelle répartition des sièges.

En conséquence, seuls les membres du bureau qui perdent leur mandat à cause de la nouvelle répartition des sièges doivent être réélus. La réélection du président entraîne, cependant, le renouvellement de l’ensemble des membres du bureau, en raison des règles de droit commun relatives au bureau communautaire.

                                                                                                                 7 Sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l’ordre de présentation. Listes composées alternativement d’un candidat de chaque sexe et présentant au moins deux noms de plus que le nombre de sièges à pourvoir. 8 Sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l’ordre de présentation.

   

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5. Les choix en matière de transfert des pouvoirs de police spéciale sont-ils remis en cause ?

Les choix faits en matière de transfert des pouvoirs de police administrative spéciale sont remis en cause seulement dans le cas où le président est réélu.

En effet, ces choix sont établis pour la durée du mandat du président (art. L. 5211-9-2 du CGCT). Ils perdurent jusqu’à ce que son mandat prenne fin. Seule la nouvelle élection du président suppose de remettre en cause les choix faits antérieurement à la remise en cause de la répartition des sièges issue de l’accord local.

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Floriane Boulay T. 01 55 04 89 00 f.boulay@adcf.asso.fr Simon Mauroux T. 01 55 04 89 00 s.mauroux@adcf.asso.fr