Concepto de Gestion Publica

7/25/2019 Concepto de Gestion Publica

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Gestin

Estratgica en la

gestin pblica

Concepto de gestin

pblica


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CONTENIDO

1. DEFINICIN DE LOS MODELOS DE GESTIN PBLICA ........................................................................... 3

1.1.EVOLUCIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA:EL PARADIGMA BUROCRTICO,GERENCIAL Y DE LA GOBERNANZA.......... 3

1.1.1. Modelo burocrtico o weberiano de la administracin pblica ................................................... 51.1.1.1. Origen de la administracin pblica burocrtica ...................... ..................... ...................... ................. 6

1.1.2. Modelo de la nueva gestin pblica ............................................................................................ 81.1.2.1. Fundamentos tericos del modelo de la nueva gestin pblica .......................................................... 9

1.1.3. Modelo de la nueva gobernanza responsiva .............................................................................. 141.1.3.1. Surgimiento de la gobernanza ............................................................................................................ 15

2. PRINCIPALES CARACTERSTICAS Y ANLISIS COMPARADO DE LOS TRES MODELOS DE GESTIN

PBLICA ..................................................................................................................................................17

2.1.MODELO BUROCRTICO O WEBERIANO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.................. ......................................... 17

2.1.1. Rasgos de la administracin pblica burocrtica ...................................................................... 19

2.1.2. Rasgos de la burocracia ............................................................................................................. 202.1.3. Criticas al modelo de administracin pblica burocrtica ......................................................... 22

2.1.4. Cambios sociales, polticos, econmicos y tecnolgicos que hacen entrar en crisis al modelo de

administracin pblica burocrtica ..................................................................................................... 23

2.2.NUEVA GESTIN PBLICA.................................... ............................................................... ...................... 25

2.2.1. Las corrientes de la nueva gestin pblica: el enfoque neoempresarial y el neopblico ........... 27

2.2.2. Principales ideas de la nueva gestin pblica ............................................................................ 31

2.2.3. La nueva gestin pblica y sus efectos en el desempeo del Estado ......................................... 33

2.3.NUEVA GOBERNANZA RESPONSIVA......................................................... .................................................... 34

2.3.1. La gobernanza como modelo de administracin pblica ........................................................... 37

2.3.2. La gobernanza como concepto analtico ................................................................................... 40

2.3.3. Conceptos de gobernanza .......................................................................................................... 412.3.4. Principios de buena gobernanza ................................................................................................ 44

3. LA GESTIN POR PROCESOS EN LA POLTICA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA

DEL PER ................................................................................................................................................47

3.1.LA GESTIN POR PROCESOS EN LAS ORGANIZACIONES PBLICAS........................................................................ 47

3.2.QU SE ENTIENDE POR PROCESO? ......................................................... .................................................... 48

3.3.CLASIFICACIN DE LOS PROCESOS.............................................................................. ................................. 50

3.4.MEJORA CONTINUA Y REINGENIERA DE PROCESOS......................................................................................... 51

3.5.LA POLTICA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA DEL PER AL 2021 ......................... ........... 52

3.5.1. Inadecuados procesos de produccin de bienes y servicios pblicos ......................................... 54

3.6.LA GESTIN POR PROCESOS EN LA POLTICA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA AL 2021DEL

PER............................................................ ................................................................. .............................. 55


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1. Definicin de los modelos de gestin

pblicaLos modelos de gestin constituyen un marco de referencia de la administracinde una organizacin pblica. En el caso de los gobiernos, un modelo de gestines el esquema en el cual est basado el desarrollo de sus polticas y acciones,con el cual pretenden alcanzar sus objetivos y metas, consistentes en conseguirel bienestar social de una poblacin.

Los modelos de gestin pblica presentes en la literatura son:

Modelo burocrtico o weberiano de la administracin pblica. Nueva gestin pblica (NGP). Nueva gobernanza pblica.

1.1. Evolucin de la administracin pblica: el paradigma

burocrtico, gerencial y de la gobernanza

La administracin pblica tradicional ha sufrido cuestionamientos desde hacemuchos aos. El llamado paradigma burocrtico o administrativoparece estar


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sustancialmente desgastado, y en muchos pases ha sido cuestionado por elparadigma gerencial o empresarial, sobre todo en muchas nacionesangloamericanas y algunas de la regin Asia-Pacfico. El paradigma de la NGP haprevalecido en todo el mundo, en particular a partir de la publicacin del artculode Christopher HOOD (1991) sobre la naturaleza de la nueva gestin pblica.Algunos defienden susafirmaciones, otros las rechazan.No obstante, los debatescontinan. Hay defensores ycrticos de la NGP. En laactualidad, las crticas a la NGPvan en ascenso en muchos pases.

Recientemente, OSBORNE

(2006)afirm que la era de la NGP hasido relativamente breve ytransitoria entre la tradicinburocrtica de la administracinpblica (AP) y la tradicin pluralista de la nueva gobernanza pblica (GP).

OSBORNE(2006) afirm que existan tres formas dominantes de administracinpblica:

Una ms prolongada, preeminente, que se extendi desde las postrimerasdel siglo XIX hasta finales de los aos setenta o principios de los ochentadel siglo XX.

Un segundo modelo: la NGP, hasta los inicios del siglo XXI. Un tercero que est haciendo su aparicin desde entonces: la nueva

gobernanza pblica (GP).

Al margen de que muchos expertos puedan coincidir, o no, con estasafirmaciones, hay algo claro: el movimiento de la NGP tuvo un impactosignificativo, ya fuese positivo o negativo, en el campo de la administracinpblica, la poltica pblica y la reforma del Gobierno. Sin embargo, en laactualidad parece que el movimiento de la NGP va declinando con el tiempomientras en todo el mundo surge una nueva perspectiva, conocida comogobernanza. La denominacin de este nuevo paradigma vara segn quienes loapoyan, pero el elemento comn entre las nuevas perspectivas es la gobernanza.

Qu significan todos estos cambios?

Puede haber cierta cantidad de implicaciones e impactos en el campo de laadministracin pblica y la poltica pblica en trminos de desarrollo terico,


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prctica administrativa, formulacin de polticas, y educacin y formacin. Estoscambios aportan una nueva perspectiva, pero al mismo tiempo han generadomucha confusin y han propuesto nuevos problemas a los que hay que hacerfrente en este terreno.

Cuadro 01. Tres modelos de administracin pblica

Fuente. Adaptado de UN/DESA (2005, 7) y de Osborne (2006, 383).

1.1.1. Modelo burocrtico o weberiano de la administracin pblica

El modelo con el cual est organizada tradicionalmente la administracin pblicaes conocido como modelo burocrtico oweberiano.

Max WEBERconcibi la burocracia como la forma ms eficiente de organizacin,

teniendo en consideracin la complejidad de los aparatos estatales que existanen el siglo XIX. En oposicin al arbitrio de los gobernantes absolutos que habacaracterizado a las formas estatales durante la Edad Media, la burocracia debaconformarse como un tipo ideal de organizacin del Estado, delimitada poruna estructura de dominacin basada en las leyes, y que deba ser ejercida atravs de un cuerpo administrativo especializado.

Una caracterstica importante es que, para WEBER, el modelo aplicable a lasgrandes organizaciones deba probar su eficacia tanto en el Estado como en elsector privado.


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1.1.1.1. Origen de la administracin pblica burocrtica1

La administracin burocrtica clsica, basada en los principios de la

administracin del ejrcito prusiano, fue implantada en los principales paseseuropeos a finales del siglo pasado y en los Estados Unidos, al principio del siglopasado. Es la burocracia que Max WEBERdescribi, basada en el principio delmrito profesional.

La administracin pblica burocrtica fue adoptada para sustituir a laadministracin patrimonialista, que defini las monarquas absolutas, en la cualpatrimonio pblico y privado estaban combinados. En ese tipo de administracin,el Estado era entendido como propiedad del rey. El nepotismo y la creacin deempleos, y la corrupcin, eran la norma. Ese tipo de administracin resulta

incompatible con el modelo de capitalismo industrial y las democraciasparlamentarias, que surgieron en el siglo XIX. Para el capitalismo es esencial laclara separacin entre el Estado y el mercado; la democracia solo puede existircuando la sociedad civil, formada por ciudadanos, se distingue del Estado almismo tiempo que lo controla. Se hizo necesario entonces desarrollar un tipo deadministracin que partiese no solo de la clara distincin entre lo pblico y loprivado, sino que tambin de la separacin entre el poltico y el administradorpblico. Surge de esta forma, la administracin burocrtica moderna, racional-legal.

La administracin pblica burocrtica clsica fue adoptada porque era unaalternativa muy superior a la administracin patrimonialista del Estado. Mientrastanto, la propuesta de eficiencia en que se basaba no se revel real. En elmomento en que el pequeo Estado liberal del siglo XIX dio definitivamente lugaral gran Estado social y econmico del siglo XX, se verific que no garantizaba nirapidez, ni buena calidad, ni bajo costo, para los servicios prestados al pblico.En realidad, la administracin burocrtica es lenta, costosa, autorreferida, poco onada orientada hacia la atencin de las demandas de los ciudadanos.

Este hecho no era grave mientras prevaleciese un Estado pequeo, cuya nicafuncin era garantizar la propiedad y los contratos. En el Estado liberal, solo erannecesarios cuatro ministerios:

Ministerio de Justicia, de responsabilidad de la polica. Ministerio de Defensa, que inclua a las Fuerzas Armadas.

1BRESSER(1996).


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Ministerio de Hacienda. Ministerio de Relaciones Exteriores.

En ese tipo de Estado, el servicio pblico ms importante era el deadministracin de justicia, que el Poder Judicial realizaba. El problema deeficiencia no era, en realidad, esencial. A partir del momento en que el Estado setransform en el gran Estado social y econmico del siglo XX, asumiendo unnmero creciente de serviciossociales (la educacin, lasalud, la cultura, la previsin yasistencia social, lainvestigacin cientfica) y de

papeles econmicos (laregulacin del sistemaeconmico interno y de lasrelaciones econmicasinternacionales, la estabilidadde la moneda y del sistemafinanciero, el suministro deservicios pblicos y deinfraestructura), el problema

de la eficiencia se hizoesencial.

Por otro lado, la expansin del Estado responda no solo a las presiones de lasociedad, sino tambin a las estrategias de crecimiento de la propia burocracia.Una administracin pblica gerencial se hizo, por lo tanto, necesaria, no solo porlos problemas de crecimiento y de diferenciacin de estructuras y complejidadcreciente del tipo de problemas a ser enfrentados, sino tambin por lalegitimacin de la burocracia frente a las demandas de la ciudadana.

Despus de la Segunda Guerra Mundial hay una reafirmacin de los valoresburocrticos, pero, al mismo tiempo la influencia de la administracin deempresas empieza a hacerse sentir en la administracin pblica. Las ideas dedescentralizacin y de flexibilizacin administrativa ganan terreno en todos losgobiernos. En cambio, la reforma de la administracin pblica solo cobr fuerza apartir de los aos setenta, cuando surgi la crisis del Estado, que llev la crisistambin a su burocracia. Como consecuencia, en 1980 se inici una granrevolucin en la administracin pblica de los pases centrales, en direccin auna administracin pblica gerencial.


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Los pases en los que esa revolucin se hizo ms acentuada fueron Reino Unido,Nueva Zelanda y Australia. En los Estados Unidos esa revolucin ocurriprincipalmente a nivel de los municipios y condados revolucin que el libro deOSBORNEy GAEBLER (1992), Reinventando el Gobierno, describe de forma tanexpresiva. Es la administracin pblica gerencial que est surgiendo, inspiradaen los avances realizados por la administracin de empresas.

Poco a poco se fueron delineando los contornos de la nueva administracinpblica:

Descentralizacin del punto de vista poltico, transfiriendo recursos yatribuciones a los niveles polticos regionales y locales.

Descentralizacin administrativa, a travs de la delegacin de autoridad

para los administradores pblicos transformados en gerentescrecientemente autnomos.

Organizaciones con pocos niveles jerrquicos; a diferencia de la estructurapiramidal.

Presuncin de la confianza limitada y no de la desconfianza total. Control por resultados, a posteriori, a diferencia del control rgido, paso a

paso, de los procesosadministrativos.

Administracin volcadahacia la atencin delciudadano, a diferencia dela autorreferida.

1.1.2. Modelo de la nueva

gestin pblica

La intervencin ineficiente del

Estado en la resolucin de losproblemas econmicos y socialesempez a vislumbrase hacia lasegunda mitad del siglo XX. La ineficacia en los programas pblicos y la lentituden sus resultados, la intromisin de los intereses polticos y otros problemaspropios de la naturaleza del sector pblico, hicieron decaer la confianza de laciudadana en el accionar del Estado; mientras que la densidad del sector privadose elevaba en correspondencia con las buenas cifras de las economasdesarrolladas.


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Es en ese contexto en el que surge el paradigma de la nueva gestin pblica, elcual, contrariamente al clsico modelo burocrtico o weberiano, no se centra enun solo enfoque terico, sino que rene un conjunto de valores, principios ytcnicas que tiene en comn el intento de aplicar soluciones funcionalesprovenientes del mbito de las empresas para la mejora de la actuacin estatal.

El paradigma de la nueva gestin pblicaha orientado el proceso contemporneode modernizacino reforma de las administraciones pblicas en pases contradiciones tan distintas como Estados Unidos, Inglaterra y Francia desde finesde los aos setenta. En nuestro pas, y otros de Latinoamrica, estos ensayos dereforma se han profundizado desde los aos noventa, y han estado vinculados aun proceso ms amplio, llamado reforma estructural. El supuesto era que losprincipios y tcnicas que funcionaban para el sector privado deban tambin ser

eficaces en el sector pblico.

1.1.2.1. Fundamentos tericos del modelo de la nueva gestin pblica2

La nueva gestin pblica persigue la creacin de una administracin eficiente yeficaz; es decir, una administracin que satisfaga las necesidades reales de losciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para ello la introduccin demecanismos de competencia que permitan la eleccin de los usuarios y, a su vez,

promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado desistemas de control que otorguen una plena transparencia de los procesos,planes y resultados para que, por un lado, perfeccionen el sistema de eleccin, y,por otro, favorezcan la participacin ciudadana.

El anlisis de las principales teoras que sustentan este paradigma emergentepermitir entender la razn de cada una de las polticas o cambios que hantenido, tienen o tendrn lugar en las administraciones, y que sern tratadosposteriormente. Hay que partir de la base de que la nueva gestin pblica extraelas ideas claves de distintos enfoques tericos, analiza sus caractersticas y aplicaaquellas que le permiten conseguir la intervencin ms adecuada al bienestar dela sociedad en general. Es precisamente la amplitud terica sobre la que sefundamenta su marco de accin lo que le permite no rechazar unas preferenciasde actuacin frente a otras por mera ideologa, sino en funcin del anlisis de lasdistintas alternativas posibles.

2 GARCA(2007).


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La nueva filosofa de gestin pblica, utilizando palabras de HOOD(1991, pp. 5-6), es un matrimonio entre el nuevo institucionalismo y la gerencia profesional.Dentro de la amplia variedad de enfoques o teoras econmicas sobre las que seconstruye el nuevo institucionalismo. HOODdestaca su formacin a partir de lasideas de la Teora de la eleccin pblica, la Teora de los costes de transaccinyla Teora de la agencia, doctrinas que persiguen reformas administrativasmediante ideas como la competencia, eleccin, transparencia y control. As, lospartidarios del Public Choicefocalizan en la relacin entre propiedad pblica oprivada en el desarrollo de la actividad pblica, siendo la delegacin de autoridady las divergencias en laconsecucin de los objetivos, elcampo de estudio de la Teora de

la agencia y los Costes detransaccin.

Por su parte, la gerenciaprofesional, definidaprincipalmente a partir de lasideas de los neotailoristas(POLLITT, 1993), se centra en elestudio de la organizacinburocrtica interna de la

administracin; abogando porromper el supuesto mito de lasdiferencias de gestin entre elsector privado y el sector pblico (ARELLANO, 2002, p. 10). En las lneas sucesivasanalizamos ms detenidamente cada una de estas teoras.

a. La teora de la eleccin pblica opublic choice

Esta teora puede ser definida, utilizando para ello las palabras de MUELLER(1989,pp. 1-2), como el estudio econmico de las decisiones que son adoptadas almargen del mercado o, sencillamente, como la aplicacin de la Economa a laCiencia Poltica. Sus propuestas giran en torno a los problemas que la burocraciaadministrativa plantea en la obtencin de la eficiencia en la actuacin pblica,criticando implacablemente el monopolio estatal en el que actan (DOWNS, 1967,p. 257). Sus hiptesis, basadas en la necesidad de contratar servicios en elexterior para incrementar la eficacia y evitar las ineficiencias de la burocracia,consideran que estas no son alcanzadas por la simple conversin de lo pblico enprivado, mientras se mantenga el rgimen de monopolio, sino con la introduccin


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de mecanismos de mercado, independientemente de si la produccin sea detitularidad pblica o privada (BUCHANAN, 1954, p. 334).

Las medidas que proponen para evitar el monopolio burocrtico pueden

resumirse en las siguientes (NISKANEN, 1971, p. 78):

Ms competencia en el desarrollo de los servicios pblicos. Privatizacin o contratacin externa para reducir el gasto. Mayor informacin sobre la viabilidad de las alternativas de los servicios

pblicos ofertadas en bases competitivas y de acuerdo con costescomparados.

Controles ms estrictos sobre la burocracia.

b. Teora de los costes de transaccin

En la teora clsica de la eleccin pblica, la competencia es vista como lapanacea para la resolucin de losproblemas burocrticos. Asumiendoque el monopolio pblico puede serremplazado por la gestin de losservicios mediante contratospuntuales en mercados atomizados

donde compradores y vendedoresposeen una completa informacin(MCMASTERy SAWKIS, 1996). LaTeora de los costes de transaccinsugiere que, si bien el axioma es adecuado, la perspectiva de la eleccin pblicasobre el beneficio de la competencia no es totalmente correcta, pues lacompetencia puede generar costes adicionales, los cuales estn ausentes en latradicional forma burocrtica de provisin de los servicios.

WILLIAMSON(1975, p. 8) identifica costes de transaccin asociados con la firmade los contratos, el control de resultados y comportamiento de las partescontractuales. Estos costes varan, por un lado, con las caractersticas de lasdecisiones de los gestores que participan en la transaccin, y, por otro lado, conlos objetivos propios del mercado. Por ejemplo, la produccin interna ser mseficiente cuando los activos especficos sean importantes, existan incentivos paraque las partes muestren comportamientos oportunistas, el nmero depotenciales usuarios ser reducido, o/y la demanda futura de los servicios seaincierta.


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c. El neotailorismo

Dentro de la teora que aqu analizamos, la causa de una mala gestin tiene que

ver con la administracin en s misma. Para el neotailorismo, carecer de unsistema de gestin adecuado informacin fidedigna relativa a los costes de lasactividades y a los logros conseguidosy el perfil tradicional de los gestorespblicos son los factores ms importantes que impiden la consecucin de laansiada eficiencia (MARTN, 1983; PETERSy WATERMAN, 1982).

En esta teora, se habla de reinvencin del gobierno (Osborne y Plastric, 1998:30), refirindose a:

Podemos concluir que las tcnicaspropuestas por esta teora son,fundamentalmente:

Separacin entre poltica y gestin. Reduccin de las normas de

actuacin, especialmente lasreferidas a los rganos directivos,pues se persigue el gerencialismoo profesionalizacin del gestor.

Incremento de los controleseconmicos y financieros quepermiten exigir responsabilidadespersonales.

Introduccin de mecanismos incentivadores para premiar logros ysancionar fallos.

d. La Teora de la agencia

Como resume RUIZ(1997, p. 47), la Teora de la agencia, entendiendo cualquierente como un conjunto de contratos entre un individuo (principal) que contrata a

otro (agente), delegando en l la ejecucin de una determinada tarea, vienedefinida por la divergencia entre las funciones de utilidad de cada una de las

La transformacin fundamental de los organismos y sistemas pblicos para que se produzcamejoras espectaculares en su eficacia, su eficiencia, su adaptabilidad y su capacidad para

innovar. Esta transformacin se logra cambiando su propsito, sus incentivos, suresponsabilidad, su estructura de poder y su cultura.


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partes del contrato. A esta situacin debe aadirse la posibilidad de que elagente cuente con informacin preferente o asimtrica que impida un controlexhaustivo sobre l por parte del principal. As, bajo esta teora, la consecucinde los objetivos del principal depende de las acciones que realice el agente, lascuales se ven afectadas por la informacin preferente que este ltimo posea.

En el mbito pblico, la definicin de principaly agentees compleja alencontrarnos en presencia de mltiples figuras. MAYSTON(1993, pp. 76-77) secuestiona quin es el principal en dicha relacin, descubriendo tres posiblesrespuestas a dicha pregunta:

El electorado, a travsde los procesos

democrticos deelecciones y loscontrolesparlamentarios.

Los consumidores de losservicios pblicos.

Los polticos delGobierno central en elpoder.

ALBIetal. (1997, p. 90)establecen relaciones de agencia superpuestas entre distintos niveles de lagestin pblica, tales como ciudadanos, parlamentarios, gobierno, agencias yempleados pblicos; y ampliadas por PINA MARTNEZy TORRES PRADA(1996, p. 17),bajo la teora de la red contractual a prestamistas, sindicatos y otros agenteslegtimamente interesados.

Se entiende que existen o que podemos encontrarnos con dos niveles bsicos en

la relacin de agencia dentro del sector pblico:

La provocada por la delegacin sucesiva de responsabilidad querepresenta la cadena: ciudadanos, polticos, gestores.

La relacin interadministraciones.

Identificados los aspectos fundamentales de las teoras bsicas que han dadolugar a la nueva gestin pblica, debe indicarse que cada una de ellas aportaelementos significativos que permiten obtener un gobierno que cueste menos y

trabaje mejor (GORE, 1993). Las lneas principales de actuacin dentro de cada


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una de las teoras analizadas disean las distintas acciones a realizar para lograrla reforma del sector pblico; estas se encuentran resumidas en el cuadro02.

Como seala BARZELAY(2003):

Cuadro 02. Pilares de la nueva gestin pblica

1.1.3. Modelo de la nueva gobernanza responsiva

La nueva gobernanza responsiva, por su lado, es considerada por OSBORNE3,como una etapa posterior de la NGP, y aparece como una reaccin al usoexcesivo de mecanismos de competencia.

3Cfr. OSBORNE, Stephen P. (2006). Editorial: The New Public Governance? Public Management Review8(3),pp. 377-387.

Si concebimos a la nueva gestin pblica como un debate en torno a estas cuestiones,debemos descartar de inmediato definiciones formales, como que la nueva gestin pblica

sea una corriente internacional, un conjunto de ideas novedosas, un modelo de organizacinde servicios pblicos, o una pura teora. Todas estas definiciones, que estimulan la literaturaen este campo, seran secundarias frente a la tarea central de hallar las mejores respuestas,

segn las circunstancias, a las cuestiones de cmo estructurar, gestionar y controlar,individual y colectivamente, los sistemas burocrticos pblicos.

NEOTAILORISMOPUBLIC CHOICE COSTES DE

TRANSACCIN

TEOR A DE LA

AGENCIA

NUEVA GESTI N P BLICA


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Segn las NACIONES UNIDAS(2005, p. 13):

1.1.3.1. Surgimiento de la gobernanza4

En los ltimos aos, las sociedades se han visto inmersas en profundos cambiosque estn teniendo una repercusin en los poderes pblicos. Tal y comoobservan PIERREy PETERS, la globalizacin, los cambios en la sociedad y sucreciente complejidad, los fallos del mercado y la crisis fiscal del Estado, lasnuevas formas de gobierno y el legado de la responsabilidad poltica tradicional,la emergencia de la nueva gestin pblica y el cambio de la administracin haciael mercado estn demandando una nueva manera de gobernar.

El mundo es hoy en da ms complejo, dinmico y diverso, lo que no admite unavisin nica, sino que requiere una aproximacin plural. Por ello, los sistemas degobiernos tradicionales, basados en la jerarqua y la unilateralidad, altamente

estadocntricos, no son suficientes ni, incluso, idneos para hacer frente a losproblemas, desafos y retos que surgen. Tampoco lo son las aproximaciones almercado, por ejemplo, a travs de la privatizacin y la desregulacin.

Estos nuevos escenarios hacen la accin del gobierno cada vez ms difcil, alcomplicarse la consecucin de las expectativas de la sociedad articuladas atravs de objetivos polticos especficos presentados democrticamente. Comoconsecuencia, la credibilidad y la legitimidad de los gobiernos se han vistodirectamente afectadas y, paralelamente, los modelos tradicionales de

representacin democrtica y de formulacin de los objetivos sociales se hanpuesto en duda. Tampoco los retornos recientes al mercado, que se hanplanteado como reaccin a la crisis del Estado de bienestar intervencionista, hansido una solucin generalizable.

Por ello, en los ltimos aos, la gobernanza se est extendiendo y est siendoobjeto de una importante atencin. Desde una perspectiva general, la

4

PIERRE

(2000); MAYNTZ

(2001); MORATA

y HANF

(2000) y PRATS

CATAL

(2005).

La nueva gobernanza responsiva busca nuevas formas de vincular al Estado con la

sociedad, en donde lo que prevalezca sean las redes sobre la jerarqua y los ciudadanosparticipen en la coproduccin de los servicios que reciben por parte del Estado. La accin

estatal, en este modelo, tiene un enfoque holstico para responder a las necesidadesindividuales y las problemticas de la sociedad.


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gobernanza se identifica con los cauces y los mecanismos a travs de los cualeslas diferentes preferencias de los ciudadanos que coexisten en esta nuevarealidad se convierten en elecciones polticas efectivas, y la conversin de lapluralidad de los intereses sociales en una accin unitaria, alcanzando lasexpectativas de los actores sociales.

En este sentido, la gobernanza como gua de la interaccin entre actoresinterdependientes supone una modificacin de las relaciones entre el Estado y lasociedad, permitiendo hacer frente a los numerosos intereses, recursos yvisiones que los diferentes actores ostentan. La gobernanza significa una nuevaforma de gobernar ms cooperativa en la que las instituciones pblicas y nopblicas, actores pblicos y privados, participan y cooperan en la formulacin yaplicacin de la poltica y las polticas pblicas.

El surgimiento de la gobernanza supone un cambio en las maneras tradicionalesde proceder por parte de los poderes pblicos. La asignacin imperativa, ladireccin jerrquica y el control de los procesos polticos estn siendo sustituidospor nuevas formas de regulacin basadas en la negociacin y la coordinacin e,incluso, la persuasin, mediante las cuales los responsables pblicos tratan demovilizar recursos polticos dispersos entre actores pblicos y privados.


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2. Principales caractersticas y anlisis

comparado de los tres modelos degestin pblica

2.1. Modelo burocrtico o weberiano de la administracin

pblica

En el pas, es posible identificar varias caractersticas del modelo weberiano en eldiseo tradicional de la administracin pblica, como las siguientes:

La organizacin y el funcionamiento burocrtico del Estado se basa ennormas y reglamentos establecidos por escrito.

El carcter formal de las comunicaciones. El carcter racional de la divisin del trabajo. La impersonalidad en las relaciones de trabajo. La jerarqua de autoridad. La autoridad es inherente al cargo y no al individuo que lo desempea de

modo oficial. Las rutinas y los procedimientos son estandarizados.


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La estructura de la burocracia se proyecta de acuerdo con los principiosracionales.

La competencia tcnica y meritocrtica. La especializacin de la administracin.

Del listado mencionado, hay caractersticas que pueden encontrarse en lasorganizaciones estatales. Es por ello que surge la necesidad de emprender unareforma hacia una nueva gestin pblica. Finalmente, veamos algunascaractersticas del burcrata en el modelo weberiano:

Es un especialista. Est especializado en las actividades de su cargo,segn las posiciones que ocupe.

Es un asalariado.Recibe un salario correspondiente al cargo que ocupa.Cuanto ms elevado es el cargo, mayor es el salario y el poder queostenta.

Es ocupante de un cargo.Su posicin es su principal actividad dentrode la organizacin; consume a exclusividad su tiempo.

Es nombrado por un

superior jerrquico.Esseleccionado y escogido porsu competencia y capacidad,

nombrado, asalariado,ascendido o despedido de laorganizacin por su superiorjerrquico.

Su mando es por tiempo

indeterminado.No debeexistir una norma o regla quedetermine su tiempo depermanencia.

Hace carrera dentro de la organizacin. Puede ser promovido paraotros cargos superiores en el transcurso de su vida.

No tiene la propiedad de los medios de produccin y

administracin.Para trabajar, necesita las mquinas y los equiposprovistos por la organizacin. El funcionario utiliza las mquinas y equipos,pero no es dueo de ellas.

Es fiel al cargo y se identifica con los objetivos de la organizacin.El funcionario pasa a defender los intereses de su cargo y de suorganizacin por encima de otros intereses, debiendo abstenerse incluso


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en el caso de incompatibilidad de los intereses de la organizacin y lospropios.

2.1.1. Rasgos de la administracin pblica burocrtica5

Cuando se habla de burocracia, todo el mundo se imagina funcionarios conmanguitos y oficinas llenas de sellos y papeles. Incluso, llevado a su extremo,nos podemos imaginar el mundode El Procesode Franz Kafka, unmundo incomprensible en el quela deshumanizacin espermanente (una versin

cinematogrfica de ese mundose encuentra en El Proceso,dirigida por Orson WELLESen1962).

Sin embargo, la burocraciapuede ser vista, tambin, comoun avance significativo en losintentos de racionalizar la

actividad de las organizacionesy, en nuestro caso, de los poderes pblicos. Burocraciay modernidadson dosconceptos indisolubles. Las sociedades que entran a la era de la modernidadencuentran en la burocracia la forma normal de organizarse, con todo lo bueno ylo malo que esto tiene. Max WEBER, que fue quien teoriz ambos conceptos deforma magistral, hablaba de la burocracia como una jaula de hierro, en la quela creatividad humana podra perecer.

En todo caso, la administracin burocrtica ha sido un componente esencial detodos los procesos modernizadores hasta ahora conocidos. Las sociedadesmodernas, frente a las antiguas, ya no explican el mundo desde los mitos y lareligin, sino que tratan de alcanzar una comprensin racional del mismo ybuscan su transformacin. El ser humano moderno no acepta resignadamente elentorno, sino que busca ponerlo al servicio de la persona. El sistema polticomoderno, al buscar legitimacin, tiene que ofrecer razones y procedimientos

5

VILLORIA

(2009).


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adecuados de generacin y expresin de las decisiones. Las sociedadesoccidentales, embarcadas en los procesos de racionalidad instrumental, creenen una legitimidad basada en la racionalidad y las normas, aceptan a losgobernantes elegidos de acuerdo con dichas normas, y obedecen los productosde los procesos racionales y legalmente establecidos; es decir, a las leyes y nomeramente a las personas que gobiernan.

Dicho todo esto, surgen las inevitables preguntas:

Qu modelo de administracin es ms congruente con este modelo delegitimacin del poder poltico?

Qu modelo es ms congruente con el Estado de Derecho y con laeconoma de mercado?

Sera congruente un modelo de Administracin en el que los empleadospblicos dependieran del Gobierno plenamente e hicieran lo que esteordenara, aunque estuviera en contra del Derecho?

Sera congruente un modelo basado en decisiones coyunturales, sin baseracional y sin planificacin?

Obviamente, no. Lo que, por el contrario, parece evidente es que el modelo deadministracin coherente es un modelo basado en la racionalidad y el respeto alas leyes; es decir, un modelo burocrtico profesional.

2.1.2. Rasgos de la burocracia

Los rasgos ideales de esta organizacin, que constituye el tipo ms puro de lalegitimidad racional-legal, seran, entre otros:

La especializacin de funciones.Coherente con la necesariatecnificacin racional.

La jerarqua.Coherente con el principio democrtico (se obedece a loselectos y a los nombrados por stos) y con la racionalidad del sistema(principio de la unidad de mando).

La delimitacin rigurosa de competencias.Coherente con lanecesaria organizacin y seguridad jurdica.

Estructura competencial basada en normas. Esencial para laseguridad jurdica, pues toma las decisiones a quien compete segn la ley.

El seguimiento estricto de procedimientos.Esencial para garantizarel respeto a la norma y la garanta de los derechos ciudadanos (culmina

con el principio de audiencia al interesado).


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El uso de documentos y comunicacin por escrito.Coherente con laseguridad jurdica y la posibilidad de apelacin.

La no propiedad del cargo.Esencial para evitar el uso privado delcargo y su desconexin del respeto a la norma y la jerarqua.

La preparacin tcnica para acceso al puesto.Coherente con lanecesaria racionalidad y especializacin.

Los procedimientos racionales de disciplina y control. Paragarantizar el respeto al derecho y la racionalidad de las decisiones.

La burocracia, en consecuencia, tambin es congruente con:

El desarrollo del capitalismo y la industrializacin.Pues proporciona

seguridad jurdica que permite la previsin e inversin a largo plazo. La urbanizacin y la especializacin ocupacional. Pues est abierta

a una constante especializacin y profesionalizacin interna. El desarrollo de la ciencia y la tecnologa.Pues promociona, hasta un

cierto nivel, la sistemtica entrega a la profesionalizacin tcnica de porvida.

La difusin de normas jurdicas abstractas.Pues garantiza unaelaboracin y aplicacin sistemtica de las mismas, indiferente, hastacierto punto, a los procesos de lucha de poder partidista.

El modelo de empleado congruente con este tipo de organizacin y sistema delegitimidad es el funcionario; es decir,siguiendo, de nuevo, a WEBER, elmodelo rene las siguientescaractersticas:

El cargo es asignado afuncionarios individuales.

Estn sometidos a relacionesjerrquicas.

Son nombrados por autoridadcompetente.

Estn tcnicamente preparadospara desempear su cargo.

Su relacin es voluntaria. Tienen seguridad de empleo. Su dedicacin al cargo es plena u ocupa la mayor parte de su tiempo. Trabajan dentro de un sistema de carrera.


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Son retribuidos con un salario peridico y suficiente, y poseen derechos depensin.

Son retribuidos de conformidad con su rango. Promocionan por antigedad. Trabajan bajo la proteccin formal de su cargo.

2.1.3. Criticas al modelo de administracin pblica burocrtica

VILLORIA(2009) seala:

La crtica al modelo burocrtico, en la prctica, como modelo de gestin, tieneuna larga historia, el propio WEBERconsideraba a la burocracia una jaula dehierro que atrapara a la humanidad en su maquinizacin, excesiva disciplina yfra bsqueda de la eficacia, creando una sociedad sin alma y sin capacidad dereflexin moral. Adems de esta importante y muchas veces olvidada crtica,

diversos autores sealan que dicho modelo:

Generaba una tendencia hacia la alienacin, al no considerar todas lasnecesidades humanas.

Desconoca los aspectos informales de las organizaciones, y la capacidadde adaptacin y uso interesado de los privilegios.

Provocaba una incapacidad disciplinada, una dificultad de adaptacin yanlisis crtico en el empleado.

Afecta la responsabilidad, pues, dados los fines, el empleado solo seocupa de los medios.

Provocaba falta de iniciativa. Despilfarraba potencialidades del ser humano. Incapacitaba para la solucin negociada de problemas, dada la rigidez de

las normas y criterios con los que el funcionario acta.

Hasta muy recientemente no exista una complicidad entre sectores acadmicos,gestores pblicos y opinin pblica para reclamar la transformacin del modelo.Qu ha pasado para que ahora s se produzca esta demanda

combinada?

Pues bien, el modelo burocrtico, que ha atravesado con adaptaciones evidentes pero con

notable xito la generacin y desarrollo del Estado liberal y la generacin y desarrollo delEstado de bienestar, est sometido ahora a un importante proceso de deslegitimacin ycrtica.


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La respuesta, se propone en el siguiente acpite.

2.1.4. Cambios sociales, polticos, econmicos y tecnolgicos que hacen

entrar en crisis al modelo de administracin pblica burocrtica6

En la propia teora WEBERIANAse encuentra la solucin a la pregunta planteadalneas arriba. Los cambios devalores culturales, del sistema deproduccin y del sistema delegitimacin poltica provocancambios en el sistema deorganizacin. As:

La complejidad del mundoes cada vez mayor, laespecializacin esvertiginosa (derecho,economa, biologa, etc.) ycada sistema tiende a serautorreferencial; el papel dela poltica sobre todo a travs del Estadoya no es central, en

consecuencia, falta un centro de control y planificacin que racionalice elmundo.

La celeridad de los cambios es cada da mayor, lo cual dificulta, de nuevo,el control y la previsibilidad.

El conocimiento se convierte en el elemento estratgico clave para elpoder y la competitividad. La capacidad de atesorar informacin, usarla ygenerar nueva informacin es el factor esencial de productividad.

El sector servicios de la economa es ya el ms importante, frente al sectorindustrial de la Era Moderna.

La revolucin tecnolgica, sobre la base de las tecnologas de lainformacin, permite una expansin del conocimiento, la informacin y lacomunicacin desconocidas hasta el momento. Tambin hace msirrelevantes a los Gobiernos, que pierden el monopolio de la informacin.Y fomenta el individualismo.

6VILLORIA (2009).


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La legitimidad del poder exige ahora un mayor nivel de dilogo ytransparencia, una cierta democratizacin, al menos en los pases msdesarrollados.

El modelo de democracia capitalista carece ya de enemigo potente con lacrisis, y casi desaparicin del comunismo.

Se expande un cierto relativismo. Los Gobiernos carecen de solucionesseguras y no debatibles frente a los problemas sociales, de ah que seutilice cada vez ms las encuestas para conocer la opinin pblica frente acada problema y posible solucin.

Los medios de comunicacin, en este contexto de politizacin permanentede la opinin pblica, son instrumentos idneos para generar y alteraropinin. Se convierten en actores clave del nuevo sistema poltico.

Los partidos polticos y los sindicatos entran en crisis ante su dificultadpara instrumentar las nuevas formas de participacin y cohesionar lasmltiples demandas sociales.

Est en expansin un nuevo capitalismo, el capitalismo informacional, msflexible, preocupado por profundizar en la lgica del beneficio, exigente deapoyo estatal para el aumento de la productividad y competitividad,exigente de reducciones en los niveles de proteccin social y laboral.

La globalizacin de la produccin, de la circulacin de mercancas yservicios y de los mercados de capital. Las empresas buscan el lugar ms

adecuado para producir, en trminos de rentabilidad, sin importarlespases ni continentes. La firma del General Agreement on Tariffs andTrade, GATT(en espaol, conocido como Acuerdo General sobre Comercioy Aranceles) y la creacin de la Organizacin Mundial de Comercio incitana una disminucin de lasbarreras arancelarias ycomerciales en el mundo.Los capitales se mueven conabsoluta libertad y penalizan

las economas que no siguenla ortodoxia marcada por losgrandes organismoseconmicos internacionales.

Cuanta ms globalizacin existe,mayor es la preocupacin por lasidentidades primarias. Este procesoimplica que los actores sociales se

reconocen a s mismos y construyen significados en virtud de atributos


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determinados, con la exclusin de una referencia ms amplia a otras estructurassociales. Provoca, por ejemplo, el avance del racismo o de los nacionalismosexcluyentes. Al mismo tiempo, la comunidad general se reduce, se encuentra engrupos y organizaciones ms pequeas y flexibles, cuyas lealtades y afiliacionespueden superponerse y cuya entrada y salida tiene bajos costes: es el avance delcorporativismo social, con la consiguiente dificultad de gobernabilidad.

2.2. Nueva gestin pblica

La nueva gestin pblicaenfatiza la aplicacin de los conceptos de economa,eficiencia y eficacia en la organizacin estatal, buscando mejorar los serviciosofrecidos a los ciudadanos para la satisfaccin de sus necesidades; mientras que

el anterior paradigma, el burocrtico, centraba su inters en el cumplimiento deaspectos normativos, jerrquicos oprocedimentales.

En este sentido, podramos destacarcomo caractersticas de la nuevagestin pblica a las siguientes:

Tiende a reducir las diferencias

con el sector privado entrminos de administracin delos recursos humanos, sistemasde remuneracin y mtodos degestin.

Se orienta a disminuir elvolumen e influencia de las reglas y procedimientos, buscando centrar losrecursos de la organizacin en el logro de resultados.

Busca difundir y perfeccionar mecanismos de control que permitan la

evaluacin de los logros o resultados obtenidos. Ensaya los mecanismos de gestin privada, aplicando el pensamiento

estratgico a la gestin, flexibilizando las reglas, delegando odesconcentrando la toma de decisiones, introduciendo mecanismos queintenten promover la competencia en la prestacin de los servicios y latransparencia en la rendicin de cuentas.

La nueva gestin pblica persigue la creacin de una administracin eficiente yeficaz, orientada a satisfacer las necesidades reales de los ciudadanos al menor

coste posible. Para ello, favorece la participacin y fiscalizacin por parte de los


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usuarios, buscando desarrollar servicios de mayor calidad, aplicando sistemas decontrol que otorguen una amplia transparencia en los procesos, planes yresultados.

Al respecto, RAMI(2001) resalta que es habitual posicionar la administracinpblica contempornea en varias encrucijadas, y una de estas es reflexionarsobre sus problemas de legitimidad y credibilidad social. La administracinpblica ha ido perdiendo su vigor formal derivado de la fortaleza inherente al

concepto de Estado clsico y seha transformado en uninstrumento que capta recursospara transformarlos en serviciosdirectos e indirectos a los

ciudadanos. La sociedad se haenvalentonado y ha perdido elmiedo a una inmensamaquinaria burocrtica quesegua designios difcilmentecomprensibles, y dispona a suantojo de importantes facetas dela vida pblica y privada de losadministrados.

Los ciudadanos, en su acepcinactual, se han convertido enpropietarios polticos yeconmicos de la administracin,y le exigen resultados. En estesentido, la nueva gestin pblicaest orientada a incrementar laeficacia y la eficiencia de la

administracin pblica. Estabsqueda es lgica y

trascendente debido a que la ausencia de eficacia y eficiencia del sector pblicopone en peligro su legitimidad y estabilidad, que puede llegar a poner encuestin el propio sistema poltico, ya que en la medida en que los Gobiernos noproporcionen con eficacia las polticas y los servicios pblicos demandadossocialmente, disminuyen los apoyos al sistema poltico (BAZAGAet al., 1998).

Durante las ltimas cuatro dcadas han sido numerosas las aportaciones tericas

y prcticas que han intentado modificar los parmetros organizativos y la gestindel sector pblico. Como ya se ha sealado, la administracin pblica tradicional


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va asociada al concepto de burocracia; es decir, una organizacin jerrquica enque cada unidad tiene unas responsabilidades claramente delimitadas, susactuaciones estn reguladas mediante reglas escritas y mecanismos de controlvertical. En su momento, aunque ahora pueda resultar una paradoja, el modelode organizacin burocrtico fue la respuesta a las necesidades derivadas de lamodernidad, una modernidad racionalizadora que se manifestaba en el dominiode la eficiencia, la predictibilidad, la calculabilidad y el control tecnolgico. Pero laadministracin pblica tradicional, que se inspira en el modelo organizativoburocrtico, ha desarrollado con el tiempo disfunciones muy importantes quetienen como resultado ms sustantivo la falta de adaptacin de lasorganizaciones pblicas al contexto socioeconmico actual.

Despus de numerosos intentos fallidos de modificacin de los parmetros

weberianos que han dominado y que an dominan, en nuestrasadministraciones pblicas, han aparecido de manera rotunda durante los aosnoventa un conjunto de perspectivas reformadoras bajo el ttulo integrador denueva gestin pblica.

En qu consiste la nueva gestin pblica?

Una primera consideracin es que bajo esta perspectiva se agrupa muchascorrientes y modelos de gestin diferentes; unos analticos, la mayora de

carcter normativo; unos genricos y otros ms concretos. Las corrientessignificativas de la nueva gestin pblica son: la desregulacin, laagencializacin, la gerencializacin, la privatizacin, la externalizacin (serviciospblicos gestionados por organizaciones privadas con nimo de lucro y sin l), latica en la gestin pblica, la participacin ciudadana, etc.; todo ello intentandovertebrar un nuevo paradigma que se ha denominado postburocrtico(BARZELAY, 1998).

2.2.1. Las corrientes de la nueva gestin pblica: el enfoqueneoempresarial y el neopblico7

Ante esta avalancha de estrategias y herramientas modernizadoras, un criteriode clasificacin sustantivo podra ser agrupar, por un lado, todas aquellascorrientes de la nueva gestin pblicaque adoptan un enfoqueneoempresarialque enfatizan en la economa, la eficacia y la eficiencia de los

7RAMI(2001).


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aparatos pblicos, y que proponen una clientelizacin de los ciudadanos; por otrolado, existen los enfoques que ponen especial atencin en la repolitizacin, laracionalizacin y el control de la externalizacin de los servicios pblicos, laparticipacin ciudadana y la tica en la gestin pblica que se agrupan en elenfoque neopblico.

El peso real de estos dos grupos de corrientes es muy desigual: las corrientesneoempresariales representan lamayora de la literatura y resultan ser lafuente de inspiracin directa de unsignificativo nmero de equipos degobierno de nuestras administraciones.Las corrientes que podramos

denominar como neopblicas(repolitizacin, nueva regulacin,participacin y tica), en cambio, sonclaramente minoritarias tanto en elmundo acadmico como en las basesconceptuales de las innovaciones en lagestin pblica de nuestrasadministraciones.Veamos

seguidamente las caractersticas, problemas y crticas de las corrientes

neoempresariales y de las corrientes neopblicas de la nueva gestin pblica.

Las caractersticas ms destacables de las corrientes neoempresariales son:

Filosofa de no remar, sino hacer que los otros remen: el Estadorelacional y la sociedad del bienestar, ms que el Estado intervencionista ydel bienestar.

Fomentar la mutacin de las administraciones pblicas al pasar deproveedoras de servicios pblicos a intermediarias que venden

servicios. Adopcin del lenguaje y los conceptos del sector privado. La reduccin de la relacin entre la administracin y la ciudadana a la

relacin administracin-clientes. Fragmentacin de la administracin en unidades ms pequeas con una

creciente autonoma respecto a la gestin econmica, patrimonial, laboral,etc., para que estas se especialicen en la produccin de una gamadeterminada de servicios, y se reajusten con ms facilidad a lasnecesidades de los clientes de los servicios pblicos.


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Todo lo anterior se materializa en organismos que tienen unas formasjurdicas alejadas en mayor o menor grado del derecho pblico.

Por otra parte, las caractersticas ms destacables de las corrientes neopblicasson:

Se refuerza el concepto de ciudadana para que permita la expresinactiva de las opiniones. El concepto de ciudadana ha de servir para,mediante un discurso abierto y pluralista, recrear la legitimidad poltica enla administracin pblica.

Se debe reforzar los valores de la cosa pblica en los empleados pblicos,y crear una cultura administrativa asociada tanto a la eficacia y a la

eficiencia como a la tica en la gestin pblica. Reconocer nuevos derechos con garanta a los ciudadanos. Tener como horizonte la satisfaccin del ciudadano en la utilizacin de los

servicios pblicos, as como la simplificacin del sistema o procedimiento ytiempo de acceso al mismo. Aprobar y organizar nuevos servicios pblicos,con externalizaciones o sin ellas.

Actuar con principios y valores como la universalidad y la igualdad en losservicios pblicos, contrapuestos a los de economicismo y gestin.

Incrementar la calidad y el nmero de los servicios pblicos.

Se debe definir claramente qu mbitos de la gestin pblica pueden serobjeto de externalizacin (prestacin de servicios pblicos pororganizaciones privadas con nimo de lucro o sin l) y cules no puedenserlo desde la perspectiva de las necesidades y derechos de losciudadanos. En el caso de los servicios externalizados, se debe garantizarla direccin, control y evaluacin de las autoridades pblicas desde unaperspectiva econmica, legal y de defensa de los ciudadanos comoreceptores de los servicios pblicos.

Cules son los problemas o crticas en relacin con estas dos formasde interpretar la gestin pblica (corrientes neoempresariales frente a

corrientes neopblicas)?

Las crticas y problemas asociados a las corrientes neoempresariales son:

Existen problemas de cara a vincular el Estado relacional con el Estado debienestar, en el sentido de que algunos servicios pblicos prestados pororganizaciones privadas pueden generar efectos asimtricos en los

ciudadanos.


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En relacin con el modelo de administracin relacional, hay que tenerpresente que una administracin que no rema puede olvidar losrudimentos bsicos de la navegacin y perder el control de la nave.

Se confunde medios con fines, al considerarse indicadores y actuacionesmodernizadoras como fines en s mismos (tecnologas de la informacin,indicadores de gestin, cambios en los organigramas y en losprocedimientos, etc.).

Se tiende a formular objetivos de actuaciones pblicas sin compromisosconcretos, que son de difcil verificacin por parte de los ciudadanos.

Inspirarse en la gestin privada es un error conceptual grave por dosrazones (MICKLETHEWAIT, WOOLDRIEGE, 1998):

Por un lado, la gestin pblica acredita muchos aspectosdiferenciales en relacin con la gestin privada. Por otro lado, la teora de la gestin privada es una ciencia

inmadura y sus prescripciones son totalmente coyunturales, ysuelen tener un margen de error muy elevado (las empresasexcelentes enrealidad no lo son obien dejan de serlo enpoco tiempo).

Reducir la condicin deciudadanos a clientes es unpaso atrs y no al revs. Losciudadanos son mucho msque clientes de serviciospblicos; de hecho, losciudadanos son losaccionistas polticos y

econmicos de lasadministraciones pblicas y tienen muchos ms derechos de los que estnasociados al rol de cliente. Entre la administracin pblica y la ciudadanano hay un contrato comercial, sino un contrato social y poltico.

Se impulsa organismos que tienen unas formas jurdicas alejadas enmayor o menor grado del derecho pblico que, como consecuencia,atenan las responsabilidades que tendran en relacin con los ciudadanos(disminucin de las garantas) si formasen parte de la administracinclsica.


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La presin impositiva directa e indirecta sobre los ciudadanos para obtenerrecursos es estable (si es que no se incrementa) en su totalidad. Es decir,las obligaciones se mantienen o aumentan mientras que los derechosdisminuyen.

Se incrementa los requisitos y la complejidad de los baremos para lautilizacin de los servicios pblicos, aunque provoquen exclusiones denumerosos colectivos de ciudadanos con el objetivo de obtener unindicador econmico alto en reduccin de costes.

La fragmentacin y la empresarializacin del sector pblico puedenprovocar corrupcin derivada de la defensa de intereses particulares ydisminucin de las responsabilidades pblicas.

Por otra parte, las crticas y problemas asociados con las corrientes neopblicasconsisten en:

Adoptar como ejes bsicos de la gestin pblica la igualdad, laparticipacin, la cultura pblica, la regulacin y el rgido control de losservicios pblicos externalizados, es usado como excusa al no lograrse,por dficits tcnicos, una gestin flexible, eficaz y eficiente.

En el fondo, detrs de la defensa de los valores pblicos se encuentranactores acomodados que tienen como objetivo la supervivencia de un

modelo burocrtico que satisface las necesidades particulares de losempleados pblicos y no las de la ciudadana.

2.2.2. Principales ideas de la nueva gestin pblica8

La nueva gestin pblicaha sido el paradigma de reforma administrativaprevaleciente hasta mediados de los noventa, acompaando a la hegemona dela agenda neoliberal antes descrita. Naturalmente, no se aplic en todos lospases por igual: tuvo gran influencia en los pases angloamericanos aunquecon grandes diferencias entre ellos, menos en los pases nrdicos, y escasa enlos pases de matriz latina y germnica. En Espaa, su influencia prctica ha sidoescasa, aunque desigual. La nueva gerencia pblica ha impregnado, desde luego,el discurso sobre la administracin pblica, y legitimado la fuerza que losgerentes han tomado en muchas administraciones, especialmente locales yautonmicas.

8PRATS (2005).


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Como ha sealado Guy PETERS, las reformas desarrolladas a la sombra de lanueva gestin pblica responden a un cuerpo de ideas desigualmentecompartidas. Algunas de ellas fueron muy ampliamente compartidas yconstituyeron un cuerpo de ideas ampliamente compartido acerca de cmoorganizar y operar el sector pblico. Entre ellas:

El desempeo mejora cuando los gerentes saben lo que se espera de ellosy los resultados son medidos en relacin con tales expectativas. La gestindebe, pues, estar orientada a resultados fijados polticamente ytcnicamente medibles.

La gestin pblica mejora cuando los gerentes disponen de ciertadiscrecionalidad y de la flexibilidad necesarias en el uso de los recursos

para llevar a cabo sus responsabilidades. La discrecionalidad y flexibilidadnecesarias son controladas principalmente a travs de la evaluacin deresultados.

El desempeo mejora cuando la autoridad operativa es delegada desde lasagencias centrales y las unidades centrales de los ministerios a favor delos niveles y unidades operativos.

El desempeo mejora cuando las decisiones y controles gubernamentalesse focalizan en los productos y los resultados ms que en los insumos ylos procedimientos.

El desempeo mejoracuando los gerentesresponden tanto del uso delos recursos como de losresultados que producen conlos mismos.

Las ideas expuestas fueron,y en gran parte son, casiunnimemente compartidas.

Probablemente llegaron parairse acrisolando en tiemposdiversos en una culturaadministrativa renovada.

Sin embargo, como ya hemosexpuesto, la nueva gestin pblica vino acompaada de otras ideas mucho mspolmicas, mucho menos compartidas y de durabilidad ms problemtica. Entreellas estn que el desempeo mejora (SHICK, 2000):


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Cuando el ciudadano-cliente tiene la posibilidad de elegir entre oferentesde servicios pblicos.

Cuando los servicios del Gobierno son tercerizados. Cuando las organizaciones pblicas se gestionan por imitacin de la

gestin privada. Cuando la provisin de servicios se separa de la formulacin de polticas.

2.2.3. La nueva gestin pblicay sus efectos en el desempeo del

Estado9

La nueva gestin pblica (NGP) se encuentra en muchos pases. En el ReinoUnido su difusin fue perceptible a partir de la administracin THATCHER. Tambin

adopt la forma de la reinvencin del Gobierno durante la administracin CLINTONen Estados Unidos y del nuevo modelo de conduccin (Neues Steuerungsmodell)en Alemania; en otros pases destacados se conoce con diferentes nombres yformas. La principal idea de la NGP es la economizacin o la mercadizacin de laadministracin pblica, incluyendo gerencialismo, descentralizacin,simplificacin de la toma de decisiones, indicadores de desempeo, objetivos entrminos de resultados, administracin por resultados y uso de nueva tecnologaen el gobierno. En otras palabras, en todo el mundo ha destacado un intento porintroducir mercados y cuasimercados en el sector pblico (RICHARDSy SMITH,

2002, p. 104). No obstante, la NGP est recibiendo cada vez ms crticas enmuchos pases de Amrica Latina y otras partes del mundo.

Y qu significa todo esto?

Sin duda, nos estamos alejando gradualmente del tipo tradicional deadministracin pblica (RICCUCCI, 2001), aunque muchos expresan dudas acercade un nuevo paradigma (LYNN, 2001). Sin embargo, los lmites entre el sectorprivado y el pblico estn perdiendo definicin. Asimismo, hay ms redespolticas, ms gobierno a distancia; no gobierno directo, sino autogobernanzanegociada (NEWMAN, 2001, p. 24); en realidad estn surgiendo ideas nuevas entodo el mundo. Para cada una de ellas estn apareciendo tambin nuevosstakeholders.

Dnde queda, con eso, la posicin del Gobierno central? Cul es la

posicin del Ejecutivo nuclear?

9KIM (2007).


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Se est reduciendo. El papel del Gobierno central est menguando hasta ciertopunto. Las voces de otras contrapartes estn volvindose crticas. Exigen cadavez ms, as que muchas cosas van cambiando. Puede observarse que hay unatransicin del Estado weberiano al Estado posmoderno. El grado de cambiopuede variar de un pas a otro; la transformacin puede apreciarse en diversasreas: del gobierno a la gobernanza, de la jerarqua a la heterarqua (como lasredes), del poder concentrado al poder difuso, del Estado unitario y/ocentralizado al fragmentado y/o descentralizado, de los Estados monolticos a losEstados vacos, etctera (RICHARDSy SMITH, 2002, p. 36).

Cules son las implicaciones de este tipo de transformacin? Cmo

pueden interpretarse las transformaciones de esta clase?

Sin duda, hay un profundo impacto: el denominado vaciamiento del Estado.La autoridad y el poder del Gobierno central se han reducido al fragmentarse ydispersarse hacia arriba, al nivel supranacional, hacia afuera, por la privatizaciny la mercadizacin, o hacia abajo, por la creacin de quangos, agencias y ladescentralizacin/devolucin, la contractualizacin y muchos otros fenmenos(RICHARDSy SMITH, 2002, pp. 20-25).

Este vaciamiento del Gobierno no es problema solo del Gobierno britnico; estambin un problema comn en muchos pases, lo que representa grandes retospara los Gobiernos modernos de todo el mundo. Aqu la cuestin clave es en qumedida el vaciamiento ha socavado la capacidad del Ejecutivo central paracontrolar el proceso poltico. El orden, la uniformidad y la productividad seenfrentan al desafo de la complejidad, la diversidad y la impredictibilidad. Se hapromovido mucho las reformas del sector pblico pero, a medida que vayancambiando las cosas, se podr superar estos nuevos retos?

2.3. Nueva gobernanza responsiva

La nueva gobernanza responsiva tiene las siguientes caractersticas10:

Las organizaciones tomadoras de decisin deben trabajar de maneraabierta; es decir, utilizar un lenguaje que sea accesible y comprensible

10BUNDSCHUH-RIESENEDER, Friederike (2008). Good governance: characteristics, methods and the austrianexamples. Transylvanian Review of Administrative Sciences, 24E/2008 pp. 26-52.http://rtsa.ro/tras/index.php/tras/article/viewFile/91/87
http://rtsa.ro/tras/index.php/tras/article/viewFile/91/87http://rtsa.ro/tras/index.php/tras/article/viewFile/91/87http://rtsa.ro/tras/index.php/tras/article/viewFile/91/87


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para el pblico en general, para lograr mejorar la confianza en lasinstituciones pblicas.

Posibilitar la participacin de los ciudadanos en el proceso de desarrollo,de tal manera que los beneficiarios o grupos afectados por un proyectoreconozcan que el gobierno es capaz de tomar decisiones informadas conrespecto a sus necesidades y los grupos sociales puedan proteger susderechos.

Es legtimo; es decir, los ciudadanos creen que sus intereses,preocupaciones, opiniones y puntos de vista son incluidos y se les da elpeso y la consideracin apropiada y que el proceso ha sido justo.

La informacin est disponible al pblico en general y existe claridad sobreel Gobierno, las normas, reglamentos y decisiones; es decir, es

transparente. Ello conlleva a que la toma de decisiones del Gobierno y laimplementacin de polticas pblicas se realicen reduciendo laincertidumbre, y puede ayudar a inhibir la corrupcin entre losfuncionarios pblicos.

Los procesosimplementados por laorganizacin pblicapara producirresultados favorables

para satisfacer lasnecesidades de losstakeholders, mientrashace un mejor uso delos recursos que estna su disposicin humanos,tecnolgicos,financieros, naturales

y ambientales. La rendicin de

cuentas es una de las principales caractersticas de la gobernanzaresponsiva, ya que implica que una organizacin es responsable ante losque se vern afectados por sus decisiones o actos, as como las normasaplicables al derecho.

Un Gobierno debe ser capaz de regularse a s mismo por medio de lasleyes, reglamentos y polticas que abarcan sus derechos y deberes, ascomo los mecanismos para el cumplimiento y solucin imparcial a las

controversias; es decir, la aplicacin justa y consistente de las leyes y laaplicacin de las polticas gubernamentales.


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Las polticas y acciones del Gobierno deben ser coherentes y de fcilcomprensin. La coherencia requiere de un fuerte liderazgo poltico yasumir responsabilidad por parte de las instituciones pblicas paragarantizar un enfoque coherente dentro de un sistema complejo.

El contraste de los tres modelos de gestin pblica, la administracinpblica tradicional, la nueva gestin pblica y la nueva gobernanzapblica, puede darse en diferentes dimensiones, como propone SUK KIM(2007, p. 516):

Una de las dimensiones a destacar es la relacin que existe entre elEstado y el ciudadano en cada uno de los modelos. En el caso de laadministracin pblica tradicional,la relacin es de obediencia,

mientras. En el segundo caso, la relacin es de demanda de derechos porparte del ciudadano, lo que lo asemeja a una relacin cliente-empresa.

En la tercera, es una relacin de empoderamiento, en la cual elciudadano interacta con los funcionarios pblicos para la atencinde sus necesidades.

Las diferentes formas en que el Estado interacta con el ciudadano tiene un

impacto en el diseo de la organizacinpblica, que tiene la responsabilidad deatender la demanda ciudadana. En unarelacin de obediencia, por ejemplo,los espacios para la interaccin einformacin hacia el ciudadano no sonnecesarios, pues la administracin sabeque es conveniente entregar sinnecesidad de conocer la opinin del

ciudadano; mientras que, en el caso dela nueva gobernanza responsiva, losespacios de interaccin sonfundamentales, por lo que laorganizacin pblica es responsable dehacerlos explcitos y dedicar recursos

(materiales y humanos) y tiempo para su diseo y gestin, pues dichos espaciosson los que permiten recoger e interactuar con el ciudadano, de manera que elservicio entregado responda a sus necesidades, y logre legitimidad y

empoderamiento por parte de los ciudadanos.


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2.3.1. La gobernanza como modelo de administracin pblica11

En el transcurso de su prolongada existencia, los Gobiernos han sido objeto de

muchas reorganizaciones y reformas. Desde la perspectiva de la administracinpblica, el motivo primordial de dichas reformas ha sido la eficiencia (o falta deella) del sector pblico y la aparente incapacidad del Gobierno para manejarse as mismo tan bien como lo hacen otras organizaciones de la sociedad. Ms all dela importancia que la eficiencia pueda tener para todo conjunto deorganizaciones que provea la diversidad de servicios que los gobiernoscontemporneos brindan, la capacidad de estos ltimos para responder a lasdemandas del pblico es un valor que adquiere aun ms relevancia. De ah quebuen nmero de las reformas

hechas al Gobierno, sobre todoen los regmenes democrticos,han estado orientadas afortalecer su capacidad paraprocesar las demandas de susciudadanos y para respondermejor a ellas.

El enorme esfuerzo en lasltimas dcadas por reformar la

administracin pblica ha tenidoen gran medida el propsito devolver ms eficiente el sectorpblico. Estas reformas, amenudo descritas bajo el rubrode la nueva gestin pblica(NGP), han institucionalizado tcnicas de gestin quehacen que el sector pblico funcione de manera ms semejante al sectorprivado, y han destacado el papel que tiene el Gobierno como proveedor deservicios a sus clientes. Asimismo, tales reformas han enfatizado la capacidadde dichos clientes para tomar decisiones personales sobre los tipos de serviciosque quieren recibir del Gobierno y, por lo tanto, la ciudadana es vista en granmedida como sujeto de la accin del Gobierno, ms que como participante activaen la seleccin de esas polticas. La buena noticia es que, en muchos sentidos,

11

PETERS

(2005).


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las reformas han tenido xito y sera difcil objetar que en el ao 2004 losGobiernos son ms eficientes de lo que eran en 1984 o incluso en 1994.

Un estilo alternativo de reforma del sector pblico ha sido el intento de involucrar

ms directamente a la ciudadana en la accin de gobierno y en la eleccin de laspolticas. Este estilo de gobernar ha estado en vigor desde hace mucho tiempoen numerosos pases, sobre todo los del norte de Europa, pero en muchos otrosha llegado a ser una estrategia consciente de reforma.

Por ejemplo, en Estados Unidos muchas de las recomendaciones sugeridas por elprograma de Revisin del Desempeo Nacional(National Performance Review,1993) estaban encaminadas a aumentar la capacidad tanto de los ciudadanoscomunes como de los niveles inferiores del servicio pblico para influir en las

polticas y en el estilo de administrar.En Canad, primero el programa llamado PS 20004 y, ms tarde, el programapara la participacin ciudadana brind opciones para que la poblacin intervengade manera activa.

Incluso aquellos pases del norte de Europa que tradicionalmente habanpracticado el corporativismo o ciertas modalidades corporativas pluralistas derelacin entre el Estado y la sociedad han reforzado las oportunidades para quelos ciudadanos tomen parte en el Gobierno, al tiempo que han procurado

empoderar (empower)a los escalones ms bajos de la burocracia pblica.

El trmino que en general se ha utilizado para nombrar muchos de estos cambiosen el sector pblico es gobernanza,aunque tambin se empleaempoderamientoy gobiernoparticipativo. Como se deduce de lomencionado arriba, la lgica quesubyace en el enfoque de gobernanza

es que una mayor participacinciudadana traer consigo mayorcalidad en la tarea de gobernar. Estalgica se basa en parte en principiosdemocrticos y en parte en nocionesadministrativas y de eficiencia. Elprincipio democrtico que subyace enla gobernanza es que la ciudadana debe tener ms influencia en las polticas quese adopta en su nombre. En una democracia representativa los ciudadanos

tienen cierto grado de influencia, pero esta es indirecta y espordica, y se realizaprimordialmente el da de las elecciones. Ms an, quienes pugnan por una


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mayor participacin diran que las propias organizaciones pblicas puedenhacerse ms democrticas y que puede darse ms influencia al trabajadorpromedio tanto en la definicin de la naturaleza de su empleo, como en ladireccin de las polticas organizativas en su conjunto.

Las reformas de la NGP y, hasta cierto punto, los modelos neoliberales degobierno en general han puesto mayor nfasis en el papel del gerente pblico enla tarea de gobernar, con lo que se redujo la posicin dominante de los polticos.Al gerente pblico, reclutado a menudo fuera del servicio de carrera en lossistemas que adoptan esta forma de gobernar, se le considera capaz no solo degestionar los programas pblicos, sino tambin de ser algo as como unempresario de las polticas. Ms an, la rendicin de cuentas en el modelo de

la NGP depende ms del desempeo y

menos de criterios polticos, lo que, denuevo, debilita los fundamentospolticos de la tarea de gobernar. Ladevolucin de autoridad a los gerentesy a organizaciones autnomas ocuasiautnomas tambin tendi aexacerbar algunos de los problemas decoordinacin y coherencia que existanen los Gobiernos.La gobernanza, como

enfoque alternativo para el sectorpblico y, ms especficamente, para laadministracin pblica, representa unintento por involucrar ms a lasociedad en la tarea de gobernar y por

reducir los elementos jerrquicos del sistema.

En resumen, la gobernanza como modelo para el sector pblico y laadministracin pblica plantea algunos retos fundamentales a las formas

tradicionales de gobierno y a la NGP. Representa un intento por sobrepasar lasjerarquas y el control de arriba-abajo dentro del propio sector pblico, y entreeste y la sociedad. Estas intenciones son, por supuesto, laudables en cualquiercontexto democrtico, deberan contribuir a aumentar la legitimidad del sectorpblico, y de hecho podran fortalecer la capacidad del Gobierno para el logro desus objetivos. Pero, si bien todos esos resultados son muy favorables, tambinhabra que plantearse algunas preguntas con respecto a las posibilidades dealcanzar todos esos objetivos. Es ms, debemos preguntarnos si acaso el precioque hay que pagar por alcanzarlos no resulta demasiado elevado, por

importantes que ellos puedan ser.


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2.3.2. La gobernanza como concepto analtico12

Que el modo de gobernar las sociedades ha experimentado cambios en los

ltimos tiempos parece una realidad incontestable, realidad que se concreta en laerosin de las bases tradicionales del poder poltico (PIERRE, 2000). En efecto, seha pasado de una nocin de Gobierno en la que el Estado era el incuestionablecentro del poder poltico y tena el monopolio en la articulacin y persecucin delinters colectivo, a una situacin en la que las decisiones son el producto de lainteraccin y las dependencias mutuas entre las instituciones polticas y lasociedad. Para referirse a esta realidad suele emplearse el trmino gobernanza,gobernacino gobierno en red(governance en ingls), como fenmeno distintodel gobierno tradicional basado en la relacin jerrquica entre quien gobierna y

quien es gobernado, y que se apoya en la facultad normativa del Estado y en sucapacidad para hacerla efectiva. Esta constatacin ha dado lugar en la disciplinaa una abundante literatura en torno a la conceptualizacin, anlisis de sus causasy consecuencias, as como de verificacin emprica del fenmeno.

El origen y las causas de estas transformaciones del Estado habra que buscarlostanto en el fenmeno de laglobalizacin como en la propiaevolucin de las sociedadesdesarrolladas hacia una mayor

complejidad. Realidades como lainternacionalizacin de la economa,una mayor demanda del sectorprivado de participar en lasdecisiones pblicas, la complejidadinherente a los nuevos asuntos depolticas (policy issues)o lageneralizacin de los modos de lanueva gestin pblica, fuerzantodas ellas un cambio hacia nuevosesquemas de articular las

decisiones.

En este escenario de complejidad, se afirma que ningn actor, sea este pblico oprivado, tiene en la actualidad ni el conocimiento ni la informacin suficientes

12

PIERRE

(2000); KOIIMAN

(2000); PETERS

(2000) y RHODES

(2000).


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para dar respuesta a los problemas de nuestras sociedades complejas (KOIIMAN,2000). Ninguno dispone por s solo de la posibilidad de dominar unilateralmentelos diferentes sectores de poltica.

As, el paisaje poltico y la capacidad del gobierno entendido en su sentidotradicionalde imponer unilateralmente su voluntad se ven alterados de maneramuy significativa, forzndose la evolucin hacia otros modos de articular elinters colectivo. La presuncin implcita es que las instituciones polticas ya noejercen el monopolio de la accin de dirigir la sociedad. Como consecuencia delos cambios referidos, parece estar producindose una transicin desde unaspautas tradicionales de ejerciciodel poder poltico basado en unarelacin de un solo sentido

entre los que gobiernan y losque son gobernados, hacia unmodelo de doble sentido en elque se toma en consideracintanto los intereses, percepcionesy oportunidades de los quegobiernan como los de los queson gobernados (KOIIMAN,1993).

Es de esta nocin de dondesurge el concepto gobernanzacomo concepto analtico con elque se quiere captar la reestructuracin y transformacin de la articulacin delpoder poltico a la luz de los cambios mencionados.

2.3.3. Conceptos de gobernanza

En general, gobernanzase percibe como un modelo alternativo a gobierno. Noobstante, las definiciones y perspectivas de la nocin de gobernanza sonvariadas y merece la pena detenerse brevemente en ellas.

Hay que advertir que la confusin es grande. En algunas obras nos hallamos conel trmino gobernanzareferido de manera muy general a las distintasmanifestaciones empricas de las adaptaciones del Estado a su ambiente externo.En otras ocasiones, sin embargo, encontramos representaciones conceptuales otericas ms elaboradas sobre la coordinacin de los sistemas sociales y, en

especial, sobre el papel del Estado en dicha coordinacin.


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Un criterio delimitador tpico de los distintos conceptos de gobernanzaes el de lacentralidad que se concede al actor estatal en el anlisis de la conformacinde decisiones. En esta lnea, PETERSdiferencia entre las nociones tradicionalymoderna del concepto de gobernanza(PETERS, 2000):

Desde la perspectiva tradicional,el anlisis se refiere a cmo el actorestatal es capaz de ejercer control sobre el resto de las agencias degobierno, sobre la sociedad y la economa. Este concepto analtico secentra en el actor pblico y la cuestin aqu estara en determinar en qumedida el Gobierno sigue teniendo la capacidad de dirigir (steering).Desde el punto de vistaemprico, se tratara de

determinar si un Gobiernoes capaz de gobernar(dispone eficazmente delrecurso del poder) mientrasque, normativamente, laidea es que un gobiernoeficaz es algo bueno en smismo, la accin estatal esnecesaria para guiar la

accin pblica hacia laconsecucin del interspblico. Existe, por tanto,una presuncin de que lasociedad no podra alcanzardicho inters pblico y, portanto, se requiere la intervencin de la autoridad del Estado.

El enfoque modernode gobernanzase aleja de la perspectiva anterior

y tiene, a su vez, dos versiones, una positiva y otra negativa:

Laversin negativa resalta la capacidad de las fuerzas socialespara resistir las imposiciones y regulaciones de la administracin.Aqu, el elemento normativo es que los ciudadanos saben mejorque el Estado, lo que quieren y necesitan; por tanto, estperfectamente justificado que intenten encontrar la forma de evitarlas incursiones de la autoridad y la burocracia en su esfera.


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La versin positiva, por su parte, apuntara a que existenrecursos en la sociedad lo suficientemente slidos como para poderdisear e implementar eficazmente las polticas, y esos recursosdeben ser aprovechados. Se asume que las redes, comunidades uotros agregados de organizaciones de intereses existentes en losdistintos sectores de polticas estn en disposicin de dar forma alas polticas o asistir al Gobierno en su implementacin.

La fuerza e incluso la dominacin de la sociedad constituyen una ventaja para elGobierno, pues permite al sistema llegar a decisiones mejores (en el sentido dems eficaces, eficientes y justas). Segn esta visin, existira una intensacoordinacin dentro de cada sector de poltica. De hecho, al interior de cada rea

de poltica nos encontraramos en la mayora de los casos con una gobernanzaeficaz, con la mayora de los actores implicados en la naturaleza del problema yen sus soluciones. El elemento normativo aqu es que la sociedad debera sercapaz de gestionar muchos de sus intereses sin la intervencin del Estado. Esms, se argumenta que el capital sociales necesario para una buena gobernanza(PUTNAM, 1993). Los grupos socialescrean este capital social y funcionancomo base para la participacin poltica,

especialmente en aquellas reas en lasque, por sus caractersticas de mayorcomplejidad, la formacin de decisionesresulta potencialmente ardua.

Distinta resulta la aproximacin de otrosautores a la nocin de gobernanza y queconsiste en avanzar una definicin demnimos de gobernanza(unaalternativa al Gobierno, al control porparte del Estado; una situacin en la que ya no se puede confiar en el recurso ala autoridad del Estado como nica fuente de poder poltico) coinciden enreconocer que el trmino tiene diferentes acepciones o versiones (RHODES, 2000).La conclusin de ambos es que no existe un concepto nico de gobernanzamsall de una nocin muy general, sino que el fenmeno ser diferente segn nosmovamos en un mbito de la actividad poltica o en otro.

HIRSTse refiere a cinco empleos del concepto de gobernanza:

En el campo de desarrollo econmico.


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En el rea de las instituciones y regmenes internacionales. Como gobernanza de corporaciones. Referido a la expansin de la nueva gestin pblica. Referido a las nuevas prcticas de coordinar actividades a travs de redes,

partenariados, y foros deliberativos.

En una lnea similar, RHODESafirma que, para la Administracin Pblica, existensiete definiciones diferentes degobernanza segn el terreno enel que nos movamos:

Gobernanza corporativa.

Nueva gestin pblica. Good governance.

Interdependenciainternacional.

Sistemas sociocibernticos. Economa poltica. Redes.

2.3.4. Principios de buena

gobernanza13

Desde un punto de vista normativo, el concepto de gobernanzadebe integrarprincipios que le permitan garantizar la mayor democracia posible y laconsecucin de sus propios objetivos. Para que estos principios sean efectivos ycumplan con sus funciones, probablemente se deber disear nuevosinstrumentos que plasmen la nueva realidad a la que deben hacer frente.

Cules son y cules deberan ser los principios de buena gobernanza

que han de permitirnos evaluar su contenido?

Los principios de buena gobernanza han de ser aquellos que impliquen un buenfuncionamiento de la gobernanza y que, por tanto, le permitan conseguir susobjetivos. Si la gobernanza supone la toma de decisiones en contextos complejosy cambiantes con una pluralidad de actores que representan intereses diferentes,los principios de buena gobernanza han de poder garantizar que:

13CERRILLO (2005).


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Estn todos los actores que han de estar, cada uno de ellos asumiendo elrol que le corresponde.

Los actores tengan las condiciones necesarias y suficientes para podertomar las decisiones que les correspondan.

Se pueda tomar decisiones.

En este sentido, y siguiendo el contenido del Libro blanco de la gobernanzaeuropea,los principios que han de garantizar la consecucin de los objetivos quehemos comentado seran:

Transparencia. Participacin.

Rendicin de cuentas(accountability). Eficacia. Coherencia.

Ahora bien, no existe un acuerdounnime sobre si estos son todoslos principios de buena gobernanzaque se debe reconocer. As, en

algunos casos se ha hechoreferencia a otros principios debuena gobernanza como:

Subsidiariedad.Hace referencia a la eleccin del mejor nivel que ha deactuar.

Complementariedad.Tambin conocido como subsidiariedad horizontal,mediante el que se define qu actores, pblicos o privados, actuarn.

Proporcionalidad.Implica que se utilice el mejor instrumento para

conseguir los objetivos propuestos. Flexibilidad.Permite la adaptacin a las circunstancias concretas a que

se ha de hacer frente en cada momento. Objetividad.Impone un deber de ponderacin de las circunstancias del

caso, impidiendo la toma de decisiones desconectadas del supuestoconcreto.

Sin embargo, estos y otros principios que se han incluido entre los de buenagobernanza no lo son, a nuestro entender. Por un lado, porque algunos de ellos

no son principios de buena gobernanza, sino principios de buena administracin


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a los que ltimamente se han referido diferentes instituciones. Los principios debuena administracin se dirigen a los funcionarios y personal de los organismospblicos y regulan sus relaciones con los ciudadanos y, por tanto, tienen unmbito ms especfico que los principios de buena gobernanza, que se refieren alas relaciones entre actores polticos. Por otro lado, porque otros hacenreferencia al funcionamiento de las instituciones y no tanto a sus relaciones conotros actores.

Consideramos que se debe tener en cuenta la necesaria aplicabilidad de losprincipios de buena gobernanza no solo a los poderes pblicos, sino tambin alresto de actores que intervengan en la gobernanza, aspecto que todava no hasido objeto de una atencin suficiente.

Los modelos de gestin tienen impacto en el diseo de las organizacionespblicas, en su estructura y en la forma cmo son gestionadas. Lo anterior, a suvez, provoca que los diferentes mecanismos que utiliza el Estado para hacerrealidad las decisiones de los funcionarios pblicos deban tener determinadascaractersticas en funcin del modelo prevaleciente.

Los modelos de gestin pblica no estn presentes en la realidad de maneraevidente, sino que sus caractersticas estn presentes en las organizacionesestatales reales. Lo que es posible observar es la prevalencia de uno sobre otro,lo que produce que, en la realidad, las respuestas para mejorar la gestin pblicadeban ser producto de la adecuada identificacin del modelo de gestin pblicaprevaleciente y la reflexin sobre la respuesta especfica para el caso concreto.


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3. La gestin por procesos en la

Poltica Nacional de Modernizacin dela Gestin Pblica del Per

3.1. La gestin por procesos en las organizaciones pblicas

Las administraciones pblicas, ya sean territoriales o institucionales, tienen pordefinicin una naturaleza de prestacin de servicios con el objeto de satisfacernecesidades de inters general. Para ello, los Gobiernos toman medidas polticasque, mediante las correspondientes unidades administrativas, las estructuras ylos recursos, se materializan en servicios o productos que son puestos adisposicin de sus destinatarios (ciudadanos/clientes) mediante la superacin dedistintas fases o etapas, que se configuran en procedimiento, o, en sentido msamplio, en procesos; su mejora implicar directamente un incremento en losniveles de bienestar

Concepto de Gestion Publica

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