Comprendre la réforme territoriale

Centre national de la fonction publique territoriale

Un cahier réalisé par les élèves administrateUrs territoriaUx,InstItut natIonal des études terrItorIaleswww.Inet.cnfpt.fr

5 minutespour Comprendrela réforme territoriale !

cdcI (commission départementale de coopération in-tercommunale) : cette commission fournit un avis sur la carte intercommunale du département et peut imposer des modifications du schéma départemental de coopération intercommunale à une majorité de 2/3 de ses membres. cette commission est composée de manière générale de représentants des communes (40% contre 60% aupara-vant), des epci (40% contre 20% auparavant), des repré-sentants des syndicats mixtes et des syndicats de com-munes (5% contre aucun auparavant) , du conseil général (10% contre 15% auparavant), du conseil régional (5%). la part des intercommunalités a donc été renforcée.

cet (contribution économique territoriale) : cette contribution a remplacé la taxe professionnelle. la cet est composée de la cFe (cotisation foncière des entreprises) et de la cvae (cotisation sur la valeur ajoutée des entre-prises).

cfe (cotisation foncière des entreprises) : la cFe est avec la cvae l’une des deux composantes de la cet, contri-bution qui a remplacé la taxe professionnelle. la cFe est assise sur la valeur locative des biens passibles de la taxe foncière. son taux est fixé localement par la commune ou la communauté (de communes, d’agglomération ou urbaine).

cVae (cotisation sur la valeur ajoutée des entre-prises) : la cvae est avec la cFe l’une des deux compo-santes de la cet, contribution qui a remplacé la taxe pro-fessionnelle. la cvae est calculée sur la valeur ajoutée produite par l’entreprise (uniquement celles dont le chiffre d’affaires annuel est supérieur à 152 500 KÛ ) son taux est uniforme nationalement. il est progressif et variable selon le chiffre d’affaires (de 0 à 1,5% de la valeur ajoutée).

dMto (droits de mutation à titre onéreux) : cet impôt est acquitté au moment de la vente d’un bien immobilier. il constitue une ressource importante pour les départements. etant lié au marché de l’immobilier (montant des transac-tions, nombre de transactions), il est très volatile d’une an-née sur l’autre et très différent entre départements.

epcI (établissement public de coopération intercom-munale) : établissement public regroupant plusieurs communes. il existe deux types d’epci : ceux qui peuvent prélever l’impôt (epci à fiscalité propre : notamment com-munautés de communes, d’agglomération, urbaines et métropoles) et ceux qui se financent par des contributions de leurs communes membres (epci sans fiscalité propre : syndicats).

Ifer (Imposition forfaitaire sur les entreprises de ré-seaux) : suite à la réforme de la taxe professionnelle, cet impôt touche les entreprises de réseaux (energie, trans-port, télécommunications). en effet, ces entreprises, par nature non délocalisables, avaient généralement bénéficié de la suppression de la taxe professionnelle.

l’iFer porte sur divers composantes : éoliennes et hydro-liennes ; installations de production d’électricité d’origine nucléaire ou thermique à flamme ; installations de produc-tion d’électricité d’origine photovoltaïque ou hydraulique ; transformateurs électriques, stations radioélectriques ; matériel ferroviaire roulant ; certains matériels roulants utilisés sur les lignes de transport en commun de voya-geurs en ile-de-France codifiée ; installations gazières et sur les canalisations de transport de gaz naturel et d’autres hydrocarbures.

rct (loi rct) : loi n°2010-1653 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. cette loi constitue le volet de reforme des institutions locales, à côté du volet ressources constitué par la réforme de la taxe profession-nelle (loi de finances 2010 et 2011).

sdcI (schéma départemental de la coopération inter-communale) : ce schéma élaboré initialement par le préfet du département, détaille un projet de réforme de la carte des structures intercommunales (epci) du département. le schéma peut prévoir des fusions de communautés, des absorptions de syndicats…

tascoM (taxe sur les surfaces commerciales) : cette ressource du bloc local (communes et intercommunalités) est nouvelle dans le cadre de la réforme de la taxe profes-sionnelle. la tascom est assise sur la surface des com-merces. le taux est fixé par la loi. cependant l’epci ou, à défaut, la commune, peut, pour la première fois au titre de la taxe due en 2012, appliquer aux montants de la taxe un coefficient multiplicateur compris entre 0,8 et 1,2 (délibéra-tion prise avant le 1er octobre 2011).

teoM (taxe d’enlèvement des ordures ména-gères) : cette taxe correspond au service des déchets. elle est assise sur la valeur locative du logement. elle est parfois remplacée par une redevance (la reom) qui tient compte du volume de déchets produits.

Glossaire

Calendrier des impaCtsde la réforme territoriale

2011 2012

1er

trimestre1er

trimestre2e

trimestre2e

trimestre3e

trimestre3e

trimestre4e

trimestre4e

trimestre

Intercommunalités à fiscalité propre

départements /régions

Gouvernance

Mutualisation

clause générale decompétence

autres

a compter du 1er

janvier 2012 : publication par la région d’un

état récapitulatif des subventions

attribuées au profit de chaque

commune.

a compter du 1er

janvier 2012 : en cas de

cofinancement d’un projet

d’investisse-ment, le maître d’ouvrage doit assumer au

moins 20% du montant total des finance-

ments publics.

entre le 1er janvier et le 31 décembre : mise en œuvre du schéma par le préfet avec l’accord

des collectivités concernées.

avant le 16 mars :

recomposition des cdci.

achèvement de la carte

intercommunale

conseillers territoriaux

financements croisés

dans les 6 premiers mois du man-dat : élaboration du schéma de mu-tualisation des services et transfert des pouvoirs de police spéciale aux présidents de communauté (sauf

opposition des maires).

mars : élection des conseillers commnunau-taires selon les nouvelles mo-

dalités (fléchage pour toutes les

communes concernées par

le scrutin de liste).

dans les 6 mois qui suivent l’élection des conseillers territoriaux : possible élaboration conjointe d’un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services entre

la région et les départements.

premières élections des

conseillers terri-toriaux selon les nouvelles mo-dalités (scrutin

uninominal majoritaire à deux tours).

1er janvier 2015 : suppression de la clause géné-rale de com-pétence des

régions et des départements.

désormais, les organes

délibèrent les domaines de compétence que la loi leur

attribue.

au plus tard le 30 juin :

délibération des communautés sur la nouvelle composition

de leur conseil communau-

taire.

au plus tard le 30 septembre : modifcations

des statuts des communautés

par le préfet pour tenir

compte des nouvelles

règles de gou-vernance.

2014 20152013

1er

trimestre1er

trimestre1er

trimestre2e

trimestre2e

trimestreMai 3e

trimestre3e

trimestreJuin 3e

trimestre4e

trimestre4e

trimestreJuillet 4e

trimestre

a compter du 1er janvier 2015, à défaut d’adop-tion du schéma d’organisation des compé-tences et de

mutualisation des services,

aucun projet ne peut bénéficier d’un cumul de subventions .

entre le 1er janvier et le 31 mai : en cas d’échec de la phase de

négociation en 2012, pouvoirs ren-forcés du préfet - sous le contrôle de la cdci à la majorité des 2/3 de ses membres - pour achever la

carte intercommunale.

À compter du 1er juin :

rattachement par le préfet

des communes isolées à des

communautés, après avis de la

cdci.

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réforme territoriale :repÈres & enJeuX

5 minUtes poUr comprendre la réforme territoriale !un rapport, des projets de lois, une nouvelle fiscalité locale, des enjeux à connaître… le casse-tête de la réforme territoriale vous donne la migraine ?deux ans après le début des débats, voici une présentation synthétique, ciblée, thématique et efficace deséchéances et des impératifs qui concernent votre collectivité.une boîte à outils simple et accessible pour se repérer et agir dans un écheveau complexe.

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un calendrIer des écHéances À ne pas ManQuer

une fIcHe pratIQue pour cHaQue nIVeau de collectIVIté :enjeux et modalité de la réforme territoriale :- la gouvernance :

qui dirigera demain les collectivités ? mode d’élection, d’organisation de l’exécutif…- les ressources financières suite à la suppression de la taxe professionnelle :

quels moyens à disposition des exécutifs ? Quelle autonomie pour les collectivités ?- les compétences :

quelle répartition ?

ZooM sur des poInts QuI font déBat : - le Grand paris, - la mutualisation des services, - le conseiller territorial.

ce cahier fait sUite aUx atelIers de la réforMe QUi se sont tenUs dU 13 Janvier aU 28 avril 2011 À travers le territoire national. 7 thèmes poUr comprendre ses enJeUx :communes / intercommunalités : du bloc communal à la commune du 21éme siècle ?région, département : la libre administration à l’épreuve des réformesles métropoles : institutions territoriales d’un nouveau type ?le Grand paris : un territoire en quête de gouvernancele financement de l’action publique locale : nouvelles stratégies à déployerréforme et impacts organisationnels et managériauxQuelle gouvernance des territoires après la réforme ?

Ce cahier a été réalisé par un groupe d’élèves administrateurs territoriaux en forma-tion à l’Institut national des études territoriales (INET), appartenant à la promotion Robert Schuman (2010-2011).Ce groupe, coordonné par Jérôme DEZOBRY comprenait : Rose-Marie ABEL, Laure DOLIQUE, Renan MEGY, Sébastien MICHALSKI, Alban SOUCARROS, Edouard THIEBLEMONT.L’ensemble du groupe remercie vivement le service Communication de l’INET, Marion GRZEGRZULKA et Emmanuelle JEANNIN tout particulièrement, qui ont per-mis de concrétiser ce projet en apportant leur professionnalisme et leur expérience.

élèves administrateUrs territoriaUxInstItut natIonal des études terrItorIales

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Vous aVeZ raté les atelIers de la réforMe ?retroUveZ l’essentiel dans ces fiches pratiQUes et rendeZ-voUs sUr WWW.inet.cnfpt.fr poUr décoUvrir les vidéos et les sYnthèses !

BientÔt dans vos territoires... les prochains ateliers de la réforme.

sommaireUne réforme à 3 volets : fiscalité, institutions, compétences 6

1 les communes : des collectivités qui conservent leur pouvoir fiscal et dont la réformemodifie peu l’organisation 8

2 l’intercommunalité : renforcement, fusion, mutualisation 16

3 le département : un repositionnement vis-à-vis des autres collectivités 28

4 la région : un échelon consolidé par la réforme ? 38

5 Une rénovation institutionnelle induisant une réflexion sur le fonctionnementet les priorités des institutions locales 46

1 la mutualisation dans la loi du 16 décembre 2010 14

2 le processus d’achèvement de la carte intercommunale 22

3 le Grand paris 25

4 le conseiller territorial, un enjeu politique fort 30

5 le schéma de coopération et de mutualisation région / départements, objectif 2014 36

6 réforme de la taxe professionnelle : des gagnants et des perdants ? 44

7 rapport Balladur : ce que l’on retrouve dans la loi du 16 décembre 2010 48

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Zoom sur...à


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6

fiscalité, institUtions, compétencesune réforme à 3 volets

si le débat de la loi du 16 décembre 2010 a été long, cette dernière prévoit néanmoins des échéances rapides, certaines dès 2011. aussi, il est nécessaire que les collectivités terri-toriales en tiennent compte dès aujourd’hui. (cf rabat de couverture)

dÈs 2012 : nouVeauX dIsposItIfs de péréQuatIon et nouVelles défInItIons du potentIel fIscalLoi de finances 2010-2011 :- Suppression de la taxe professionnelle- Création de la contribution économique territoriale (CET)- Réattribution de ressources

en 2014, concoMItance d’électIon du conseIl réGIonal et GénéralLoi du 16 février 2010 : réforme des collectivités territoriales

à venir : projet de loi organique sur l’électiondes conseils des collectivités et des EPCI

Vers une nouVelle répartItIon des coMpétencesLoi du 16 décembre 2010 (RCT) : une loi devrait préciser notamment les compétences des départements et des régions

à venir : un an après la promulgation de la loidu 16 décembre 2010

VoletfIscal

VoletInstItutIonnel

Volet coMpétences


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certaines dispositions de la réforme ne sont donc pas encore établies et font débat. ces dispositions seront indiquées d’un astérisque dans la suite (*).


des collectivités QUi conservent leUr poUvoir fiscal et dont la réforme modifie peU l’orGanisation

les Communes :

8


GouVernance

ressources fInancIÈres

dispositions actuelles

dispositions futures

élections par scrutin de liste à partir de 3 500 habitants

abaissement du seuil du scrutin de liste : passage de 3 500 habitants à 500 habitants (*projet de loi organique non encore débattu)

élections des délégués communautaires par fléchage (voir fiche intercommunalité ci-dessous)

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possiBilité de l’aBaissement de 3 500 À 500 haBitants dU seUil dU scrUtin de liste

les Grands GaGnants de la réforme ?

*perçu intégralement par l’epci en cas d’option pour article 1609 nonies c du cGi (tpU)

àconséquence cette extension du scrutin de liste à de plus petites communes impliquera pour celles-ci l’obligation d’appliquer le principe de parité homme/femme.

ressources fIscales au 01/01/2011

type d’impôt part perçue

les ressources qui disparaissentfiscalité directe taxe professionnelle

les ressources qui subsistentfiscalité directe ménages

taxe d’habitation (th) part actuelle + part départementale (partagée avec epci)

taxe foncière propriétés non bâties (tfnB) part actuelle + part départementale et régionale (partagée avec epci)

taxe foncier bati (tfB) pas de changement

divers dmto, teom, imposition forfaitaire sur les pylônes, … pas de changement

les ressources nouvellescet contribution foncière des entreprises (cfe) 100%

contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (cvae) 26,5% (partagée avec epci)

ifer hydroliennes, centrales électriques, photovoltaïques et hydrauliques 50%

antennes relais 2/3

eoliennes terrestres 100% (30% si epci fiscalité propre)

transformateurs électriques 100%

fiscalité état transférée

tascom 100%

en 2011, il n’Y aUra aUcUn GaGnant oU perdant de la réforme.

10

- elles conservent les trois impôts directs sur les ménages, et le pouvoir de taux afférent.

- elles obtiennent, à la place de la taxe professionnelle :- la part foncière de la contribution économique territoriale (cet),- une quote-part de 26,5% de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (cvae).

- elles bénéficient aussi de la baisse des frais de gestion pour le recouvrement des impôts locaux perçus par l’état (de 8 à 3%), qui se traduit symétriquement par une hausse des taux de référence (coefficient de 1,0485) des impôts directs.

éVolutIon de la structure de la fIscalIté coMMunale 2010-2015 (source : rapport durieux)

àanalyse

les coMMunes sont GénéraleMent consIdérées coMMe les MoIns IMpactées par la réforMe fIscale :

11

en 2011, il n’y aura aucun gagnant ou perdant de la réforme puisque la loi a prévu un mécanisme de garantie individuelle. en effet, comme les autres niveaux de collectivités, les communes bénéficient de dotations garantissant le maintien de leurs ressources par rapport à l’année de référence 2010.

ces dotations de garantie sont fixées une fois pour toutes. la croissance des nouvelles ressources fera donc que certaines communes verront leur situation évoluer à la baisse ou la hausse par rap-port à la croissance attendue des anciennes ressources.

face à cette nouvelle répartition, les lois de finances tentent de réagir. dans ce cadre, les débats en cours portent sur :

la dynamique des nouvelles ressources : la cet évoluera-t-elle plus vite que la taxe professionnelle ? le rapport iGa-iGf durieux sur l’évaluation de l’impact de la réforme de la taxe pro-fessionnelle1 considère que la cet sera globalement plus dynamique que l’ancienne taxe professionnelle, mais ses conclusions sont contestées, notamment par des as-sociations d’élus comme l’amf. ce même rapport note par ailleurs que l’impact précis de la réforme est plus complexe à mesurer pour le secteur communal que pour les départements et les régions, faute de données fiables au niveau le plus fin.

la mise en place d’un nouveau système de péréquation la situation a conduit à introduire de nouveaux mécanismes de péréquation. la loi de finances initiale de 2011 crée une dotation de solidarité rurale (dsr) cible dotée de 23,6 millions d’euros destinée aux 1 000 communes les plus défavorisées. outre cette péréquation verticale, une réflexion sur les mécanismes de péréquation horizontale (redistribution entre communes) a été lancée, et doit aboutir à de nouvelles mesures qui seront inscrites dans la loi de finances de 2012. il s’agira notamment de redéfinir la richesse ou non d’une commune et donc ses droits à péréquation.

la redéfinition du calcul du potentiel fiscal ce dernier a servi jusqu’alors à définir la richesse d’une commune. les nouvelles ressources, avec des taux fixés nationalement, impliquent une nouvelle définition. la loi de finances 2011 a proposé des modifications, mais qui ne seront effectives qu’en 2012. cependant, ces premiers changements sont très importants : il est par exemple prévu que le potentiel fiscal soit désormais calculé au niveau de la com-munauté dont la commune fait partie. ces révisions sont si profondes qu’il est très probable que le débat de la loi de finances 2012 conduise à de nouvelles révisions. les communes et communautés devront y être attentives fin 2011.

à

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à

1 rapport « évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités locales et sur les entreprises » B.durieux / p. subremon mai 2010 - rapport commandé par la ministre en charge de l’économie et le ministre en charge du budget.

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autre disposition : les cofinancements sont plus strictement encadrés. deux principes s’appliquent :

compétences dans l’attente du volet compétences de la réforme, les compétences ne sont pas significativement modifiées.

le principe de la participation minimale prévoit que toute collectivité maître d’ouvrage (communes, in-tercommunalités) finance au moins 20% des inves-tissements d’un projet. Quelques exceptions sont prévues, pour les programmes de rénovation urbaine par exemple.

disposition applicable au 1er janvier 2012

le département et la région ne peuvent plus sub-ventionner tous les deux les dépenses de fonction-nement ou d’investissement d’un même projet (pour les communes de plus de 3 500 habitants et com-munautés de plus de 50 000 habitants). cette règle ne concerne pas les dépenses de fonctionnement de la culture, du sport et du tourisme. ce principe sera applicable à compter du 1er janvier 2015, sauf si un schéma d’organisation des compétences est adopté par la région et les départements concernés.

disposition applicable au 1er janvier 2015

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àconséquence ces dispositions remettent en cause, et ce dès à présent, les financements et plans pluriannuels d’investissement des communes et intercommunalités.

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les autres dispositions : les communes nouvelles : une disposition mort-née ?Une commune nouvelle (art. 21, 22, 23, 24) devait être une disposition dont l’objectif était de réduire le nombre élevé de communes. le résultat est loin des ambitions affichées, avec un dispositif plus restrictif que le dispo-sitif antérieur (loi dite « marcellin ») qui avait pourtant connu peu de succès. aussi, il est probable qu’il y aura peu de communes nouvelles.

créatIon d’une coMMune nouVelleen lieu et place de communes contigües, une commune nouvelle est créée à l’initiative notamment :

- du préfet, - des 2/3 des conseils municipaux des communes membres d’un même epci à fiscalité propre et représentant plus des 2/3 de la population totale de celui-ci (cf page 23), - d’un conseil communautaire en vue de la création d’une commune nouvelle sur la totalité de son périmètre.

une consultation des électeurs est prévue en cas de désaccord entre les conseils municipaux. Il faut alors la majorité des suffrages exprimés, correspondant à au moins un quart des électeurs inscrits dans chacune des communes (à noter qu’une disposition plus souple à savoir le quart des électeurs sur le périmètre de l’en-semble des communes a été écartée lors de la dernière étape du débat parlementaire).

GouVernance et statut de la coMMune nouVelledans les six mois suivant la création d’une commune nouvelle, sont instituées des communes déléguées re-prenant le nom et les limites des anciennes communes, sauf délibération contraire de la commune nouvelle.

la commune déléguée aura un maire et une mairie annexe. elle pourra avoir un conseil propre et des adjoints au maire délégué. seule la commune nouvelle aura le statut de collectivité territoriale.

la commune nouvelle est substituée :

- aux communes remplacées dans leurs délibérations et tous leurs actes, - aux communes et à la communauté au sein des syndicats dont elle était membre, - tous leurs biens, droits et obligations lui sont transférés, - les personnels des communes et de la communauté supprimées relèvent de la commune nouvelle dans les conditions de statut et d’emploi.

fIscalIté la commune nouvelle est soumise à la fiscalité communale. pendant douze ans, elle est régie par un régime d’intégration fiscale des quatre taxes directes locales. ainsi, des taux d’imposition différents peuvent être appli-qués sur chaque ancienne commune jusqu’à expiration de la période de lissage des taux.

Une commune peut être intégrée dans une commune nouvelle contre la décision de son conseil municipal, mais avec l’accord de sa population au travers de la majorité des suffrages exprimés, représentant au moins un quart des électeurs inscrits. cette disposition semble si stricte qu’il paraît peu probable que les communes nouvelles se développent.

abaissement de la représentation des communes à la commission départementale de la coopération intercommunale (cdci)la part des maires, adjoints ou conseillers municipaux au sein de la cdci passe de 60 à 40%, un effet de bascule ayant lieu au profit des communautés. cette baisse pourrait avoir des conséquences dans le cadre de l’achève-ment de la carte intercommunale prévue par la réforme.

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àconséquence

dans la loi dU 16 décemBre 2010la mutualisation

la loi rct clarifie les modalités de mise à disposition de services au niveau de l’intercommunalité. les dispositifs de mutualisation de services concernent principalement les relations entre une intercommunalité et ses communes membres. la mutualisation des services revêt désormais deux modalités :

dans le champ des compétences transférées à l’intercommunalité, le transfert des agents à la communauté demeure la règle (art. l.5211-4-1 du cGct). toutefois, si le transfert de la compétence est partiel, il est possible de procéder à la mutualisation de services, par le biais de mises à disposition. la mise à disposition de services peut être ascendante – dans ce cas il s’agit d’agents d’une ou plusieurs communes exerçant pour partie sous l’autorité du président de l’epci. elle peut être descendante - dans ce cas, il s’agit d’agents commu-nautaires exerçant pour partie au service des communes membres. il y a mutualisation dès lors que l’autorité sur les agents est partagée entre plusieurs collectivités.

en dehors du champ des compétences transférées à l’intercommunalité, la loi prévoit dé-sormais la constitution de services communs (art. l. 5211-4-2.). il s’agit de formaliser des espaces de collaboration entre communes membres et structure intercommunale au-delà des compétences transférées, qu’il s’agisse ou non de services fonctionnels.

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Zoom sur...à

concernant le bloc local (communes et intercommunalités), le nouvel article l. 5211-39-1 du cGct impose, à chaque début de mandat, l’établissement d’un rapport relatif aux mutualisa-tions de services, accompagné d’un schéma de mutualisation. le schéma de mutualisation est un outil non contraignant, dont la visée essentielle est de permettre aux élus de commu-niquer sur les efforts engagés par les collectivités en matière de recherche de synergies entre les administrations locales. le schéma de mutualisation peut également servir d’outil de suivi et de pilotage, en établissant en début de mandature le bilan des actions déjà entreprises, ainsi que les perspectives à venir.

la loi prévoit que le rapport relatif aux mutualisations de services doit être présenté pour avis à tous les conseils municipaux et que le projet de schéma de mutualisation doit être approuvé par une délibération de la communauté. l’avancement du schéma doit faire l’objet d’une communication annuelle lors du débat d’orientation budgétaire de la communauté ou lors du vote du budget.

concernant la mutualisation entre régions et départements, le nouvel article l. 1111-9 du cGct prévoit la possibilité d’élaborer un schéma d’organisation des compétences et de mu-tualisation des services afin de faciliter la clarification des interventions publiques sur le ter-ritoire de la région. ce schéma est élaboré conjointement par le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux des départements de la région dans les six mois qui suivent l’élection des conseillers territoriaux.

le schéma fixe notamment les modalités d’interventions financières conjointes en matière d’investissement. il couvre au moins le champ des compétences relatives au développement économique, à la formation professionnelle, à la construction, à l’équipement et à l’entretien des collèges et des lycées, aux transports, aux infrastructures, voiries et réseaux, à l’aména-gement des territoires ruraux et aux actions environnementales.

À compter du 1er janvier 2015, en l’absence d’adoption d’un schéma d’organisation des com-pétences et de mutualisation des services, aucun projet ne pourra bénéficier d’un cumul de subventions d’investissement ou de fonctionnement accordées par un département et une région2.

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la loi incite les collectivités à formaliser leurs réflexions en termes d’exercice partagé des compétences afin de rationaliser les interventions publiques locales. les nouvelles dispositions concernent, d’une part, la mutualisation au sein du bloc local (communautés et communes membres) et, d’autre part, la mutualisation entre régions et départements.

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2 À deux exceptions près : projet décidé par une commune dont la population est inférieure à 3 500 habitants ou un éta-blissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la population est inférieure à 50 000 habitants et subventions de fonctionnement accordées dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme.

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renforcement, fUsion, mUtUalisation l’interCommunalité :

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dispositions actuelles désignation : les délégués communautaires sont élus par les conseils municipauxnombre de délégués communautaires : fixé dans les statutsBureau (nombre de vice-présidents) : 30% maximum de l’effectif du conseil

dispositions à venir prévues par la loi du 16 décembre 2010

désignation : les délégués communautaires sont élus au suffrage universel direct pour les communes ayant un scrutin de liste, par identification (fléchage) sur la liste municipale. pour les autres communes, les conseils municipaux désignent les délégués. nombre de délégués communautaires : pour les communautés de communes et d’agglomération, il est fixé suite à accord d’une majorité qualifiée des conseils municipaux (deux tiers des conseils représentant 50% de la population ou 50% des conseils représentant 2/3 de la population). cependant le nombre total de sièges est plafonné ; aucune commune ne peut avoir plus de 50% des délégués. pour les communautés urbaines et métropoles, le tableau de l’article 9 définit le nombre de délégués, sans marges possibles (art 9 codifié à art. l. 5211-6-1 du cGct).Bureau : 20% maximum de l’effectif du conseil, dans la limite de 15 vice-prési-dents (4 a minima).le 30 juin 2013 : les epci devront avoir défini la taille de l’effectif du conseil et de son bureau. report de cette échéance au 30/9/2013 en cas de fusion d’epci en cours.

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GouVernanceUne GoUvernance renoUvelée avec Un fléchaGe des élUs et Un BUreaU resserré

le nouveau mode de désignation des conseillers communautaires aura pour conséquences possibles :

- une proximité renforcée citoyens-délégués. - une politisation possible des conseils communautaires. la culture du consensus pourrait céder la

place à davantage de débats avec la constitution de groupes politiques d’opposition. - l’intercommunalité pourrait devenir un enjeu de campagne électorale, avec l’affichage de projets com-

muns, propres à l’intercommunalité.

la limitation du nombre de délégués et de vice-présidents conduira certainement :

- à reprendre les systèmes de délégation entre conseil communautaire et bureau.- à la mise en place éventuelle de « conseils des maires », au niveau de la gouvernance interne. - au changement du nombre et du rôle des commissions thématiques dans une optique de rationalisa-

tion du fonctionnement et du circuit de décision.

avant la réforme, les recettes fiscales des groupements à fiscalité propre reposaient essentiellement sur le produit des « quatre vieilles » (taxe foncière, taxe d’habitation, taxe sur le foncier non bâti, taxe profes-sionnelle), auquel s’ajoutaient le cas échéant la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (teom) et le versement transport (vt).

pour compenser la perte de la taxe professionnelles (tp), les epci reçoivent un panier de recettes partagé avec le niveau communal (cf. page 8 « communes ») :

par ailleurs, tout comme l’échelon communal, les intercommunalités bénéficient de la baisse des frais de gestion pour la fiscalité sur les ménages et la cfe.

la répartition entre les deux niveaux s’effectue au prorata du produit de taxe professionnelle actuellement perçu par l’epci.

en cas d’option de taxe professionnelle unique (tpU), l’epci reçoit donc l’intégralité des nou-velles ressources (cvae, cfe).

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àconséquence : une proximité, une légitimité démocratique et une politisation accrues ?

ressources fInancIÈresle rÔle croissant, et désormais dominant, des ménaGes dans les ressoUrces

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àconséquence À la différence des communes, les epci voient la structure de leurs recettes évoluer de façon importante avec les réformes. les ressources reposeront davantage sur les ménages, princi-palement du fait du transfert de la th vers les epci. alors que la tp représentait 90% des res-sources fiscales avant réforme, la cet (cvae+cfe) ne représenterait que 50% des ressources en 2015. les epci conserveront un pouvoir de taux sur l’essentiel de leurs ressources, mais ce pouvoir de taux concernera désormais principalement les impôts assis sur les ménages.

19

avant la réforme après la réforme

par ailleurs, les dotations de compensations (dcrtp et fnGir) pourraient représenter jusqu’à 10% des recettes, alors même qu’il s’agit de ressources constantes par définition.

- en termes de développement économique, cette mutation vers des ressources fiscales repo-sant davantage sur les ménages risque de dissuader l’implantation de sites industriels, en particulier s’ils comportent des nuisances. en termes de gouvernance, ce contexte devrait inciter à un renforcement de la coopération entre intercommunalités pour mutualiser coûts et avantages de l’implantation d’entreprises.

- le transfert de la part départementale de la th amènera les epci à réviser leurs politiques d’abattement et à opérer l’arbitrage suivant :

soit s’aligner sur les abattements du département, au risque de freiner la dyna-mique des recettes,

soit appliquer à la part transférée du département la politique d’abattement inter-communale, ce qui représente un nouveau transfert de charges vers les ménages.

- ceci révèlera aussi les écarts très importants entre les valeurs locatives et pourrait conduire à une stratégie de convergence fiscale passant par le développement d’observatoires fiscaux intercommunaux, outils dont disposent déjà certaines villes centres.

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àanalyse : des implantations industrielles dissuadées ?

compétencesles compétences obligatoires et optionnelles ne sont pas significativement modifiées, à l’ex-ception du cas des métropoles (voir ci-dessous). cependant, et dans l’attente de la future loi sur les compétences, la réforme démontre déjà une montée en puissance à venir des compétences exercées par les epci. ainsi, l’article 31 prévoit la possibilité de transfert de compétence pour les pouvoirs de police.

achèvement de la carte de l’intercommunalité : objectif 2013

le préfet doit élaborer un schéma départemental de coopération intercommunale (sdci) (art. 35 de la loi, codifié art. l.5210-1-1. du cGct) en concertation avec les communes et communautés concernées. ce schéma :

doit être adopté par la commission départementale de coopération intercommunale (cdci) avant le 31 décembre 2011. servira de guide entre le 1er janvier 2012 et jusqu’au 1er juin 2013.

le processus doit conduire à ce que toutes les communes fassent partie d’une communauté, et à des possibles fusions d’epci. Une taille minimale d’epci de 5 000 habitants est également prévue.

les cdci sont aussi modifiées dans leur composition avec renforcement de la part réservée à l’in-tercommunalité (passage à 40% contre 20% avant la réforme, et un collège distinct des syndicats et syndicats mixtes). le cas de la région parisienne (où il n’y a pas obligation de couverture totale) et des communes de montagnes font exception à ces règles.

achèvement de la carte intercommunale :

2011 sera consacrée à l’élaboration du sdci,

2012 à la recherche d’accords,

avant le 1er juin 2013 finalisation avec pouvoir donné au préfet en cas de désaccord à partir du 1er juin 2013.

20

les autres dIsposItIonsparachever et renforcer l’intercommUnalité


21

de la carte intercommUnalele proCessus d’aChÈvement

22

Zoom sur...à

effectIf au 16 Mars 2011

effectIf au 31 déceMBre 2011

2012

1er JanVIer 2013

1er JuIn 2013

Constitution des Commissionsdépartementales

de CoopérationinterCommunale (CdCi)

Présentation du Schéma à la CDCI

Consultation des conseils communaux et EPCI

Transmission des avis à la CDCI

Consultation de la CDCI avec intégration obligatoire des modifications (adoptées à une

majorité de 2/3 de ses membres)

Adoption du SDCI

Mise en œuvre du SDCI avec accord des communes et communautés

consultation cdciautres départementssi périmètres sur plusieurs départements

proposition d’un schéma départemental de coopération intercommunale (sdci)(responsable : le préfet)

modification possible du sdci sur initiative du préfet avec consultation de la cdci qui peut im-poser ses modifications adoptées à une majorité de 2/3 de ses membresÀ défaut d’accord des communes, le préfet

impose ses choix avec avis de la CDCIqui peut proposer une autre solution

(adoptée à une majorité des 2/3)

Si certaines communes restent non rattachées : le préfet impose son choix de rattachement

après avis de la commune et de la CDCISi désaccord de la commune : la CDCI peut imposer

un rattachement différent à la majorité des 2/3

À cette date, les périmètres des communautés seront fixés.

À cette date, toutes les com-munes sont en intercommu-nalité (sauf Île-de-france).


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focus : la création, la transformation d’une communauté et la fusion des epci: les règles d’adoption sont soumises au vote des élus locaux de l’espace concerné, selon le double critère suivant:

critère / communes critère / population

critère / communes critère / population

majorité des 2/3 des communes

majorité de 50% des communes

majorité de 50% des communes

majorité de 50% de la population

majorité de 50% de la population

majorité de 2/3 de la population

nota en cas de fusion : la majorité se calcule sur l’ensemble du périmètre et doit comporter au moins 1/3 des communes regroupées dans chacune des communautés candidates à la fusion.

dérogation à la rationalisation de la carte intercommunale jusqu’en 2012. puis relance tous les 6 ans de la consultation des communes concernées pendant 1 an. règles d’adoption plus souples avec suppression de la règle des 2/3 des communes ou 2/3 de la population.

avec possibilité de véto de la commune qui représenterait plus de 33% de la population totale de la communauté

avec accord de la commune représentant 25% de la population

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le cas Général

le cas déroGatoIre

clarIfIcatIon des structures : dIsparItIon, reGroupeMent des sYndIcats, staBIlIsatIon des paYs, éMerGence de la Métropole et du pÔle MétropolItaIn

pour les syndicats de communes disparition possible avec transfert des compétences à l’epci correspondant dans le cadre de cohé-rence fixé par le sdci. pour les pays, les structures actuelles peuvent perdurer, mais impossibilité de créer de nouveaux pays.

création de la métropole nouveau type de collectivité territoriale pour un ensemble constitué de plus de 500 000 habitants. les compétences seront celles d’une communauté urbaine, auxquelles s’ajoute un transfert de plein droit ou par convention de certaines compétences des départements et régions (cf. « départements » page 28).

création des pôles métropolitains il s’agit de structures de coopération entre epci pour un ensemble de plus de 300 000 habitants avec un epci de plus de 150 000 habitants. les compétences seront définies selon l’intérêt métropolitain, en particulier pour le développement économique. la métropole et le pôle métropolitain ne concernent pas la région Île-de-france.

le statut de métropole issu de la loi semble loin des ambitions initiales qui affichaient une collectivité remplaçant pratiquement toutes les autres collectivités sur son périmètre. par contre, les pôles mé-tropolitains, sorte de syndicat d’intercommunalités, pourrait connaître un essor, surtout dans le but d’afficher un label « métropole ».

la MutualIsatIon des serVIces : une ModalIté étendue, faVorIsée MaIs sans IncItatIon fInancIÈre dIrecte

le cadre juridique est sécurisé avec notamment l’ajout d’un article l.5211-4-2 permettant la mutua-lisation en dehors des compétences transférées. ceci confirme la voie de mutualisation des services fonctionnels (finances, rh…). le service est alors géré par l’epci (logistique, etc.), le personnel peut être mis à disposition. Un schéma de mutualisation des services doit être adopté et suivi annuel-lement à partir du prochain renouvellement des conseils communautaires. les mutualisations de moyens sont également sécurisées juridiquement par l’ajout d’un article l.5122-4-3 au cGct qui précise la portée des conventions de mise à disposition.

du fait des fusions, le nombre d’epci devrait diminuer et leur taille moyenne croître mécanique-ment. ceci favorisera l’émergence de nouvelles communautés d’agglomération. outre la mutualisa-tion des services, le chantier managérial des fusions d’epci sera une tâche importante des années futures. il s’agira de conjuguer des cultures différentes sur des territoires étendus tout en gardant l’efficacité de la coopération intercommunale, et sans accroître les effectifs. Un défi en perspective qui ouvrira les voies d’un nouveau paysage de l’intercommunalité.

les schémas de mutualisation suivront les prochaines élections renouvelant les conseils communautaires en 2014.

àanalyse

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àconséquence : après les mutualisations et fusions, vers des intercommunalités plus grandes et fortes, échelons de proximité d’expertise et d’action locale ?

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parisle Grand

Zoom sur...à

la société du Grand paris : l’outil pour repenser les transports la loi du 3 juin 2010 a pour objet principal de créer et mettre en œuvre les outils financiers et juridiques permettant la création d’un réseau de transport public de voyageurs en Île-de-france, dont le finance-ment des infrastructures est assuré par l’état. le principal outil créé par la loi est l’établissement public à caractère industriel et commercial « société dU Grand paris ».

a. Missions de la société

Mission principale : concevoir et élaborer le schéma d’ensemble et les projets d’infrastructures composant le réseau de transport public du Grand paris :- la construction des lignes, ouvrages et installations fixes,- la construction et l’aménagement des gares, y compris d’interconnexion, - l’acquisition des matériels roulants conçus pour parcourir ces infrastructures.

à

1

la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand paris ne fait pas partie stricto sensu de la réforme des collectivités des collectivités territoriales. elle trouve sa source dans le discours du président de la république du 29 avril 2009 esquissant l’avenir de la région-capitale et affirmant son ambition de maintenir paris au niveau d’une ville monde au même titre que londres, new York ou tokyo.

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à

les contrats de développement territorial : le cadre de coproduction du développement territorial entre l’état et les intercommunalités/communesces contrats de développement territorial peuvent être conclus entre le préfet de région, d’une part, et les communes et les établissements publics de coopération intercommunale pour les objets relevant des compétences qui leur ont été transférées, d’autre part. les contrats de développement territorial sont notamment l’outil principal de dialogue entre les communes/epci et l’état/société du Grand paris.

la région, le département concerné, l’association des maires d’Île-de-france et le syndicat mixte « paris-métropole » sont consultés préalablement à la signature du contrat.

les contrats définissent les objectifs et les priorités en matière :

chaque contrat porte sur le développement d’un territoire inclus dans un ensemble de communes d’un seul tenant et sans enclave. il fixe la liste des communes concernées.

2

- d’urbanisme,- de logement,- de transports,- de déplacements et de lutte contre

l’étalement urbain,- d’équipement commercial,

- de développement économique, sportif et culturel,

- de protection des espaces na-turels, agricoles et forestiers et des paysages et des ressources naturelles.

b. Gouvernance : l’impulsion de l’état, l’association des collectivités

- un directoire composé de trois membres, dont l’un a la qualité de président. le directoire exerce ses fonctions sous le contrôle d’un conseil de surveillance3.- le conseil de surveillance4 est composé de représentants de l’état (au moins la moitié) et d’élus des col-lectivités territoriales nommés pour une durée de cinq ans renouvelable ou pour la durée de leur mandat.- un comité stratégique, auprès du conseil de surveillance, composé des représentants des communes et des établissements publics compétents en matière d’aménagement ou d’urbanisme dont le territoire est, pour tout ou partie, situé sur l’emprise d’un projet d’infrastructure du réseau de transport public du Grand paris ou dans le périmètre d’un contrat de développement territorial. ce comité comprend également deux députés et deux sénateurs désignés par leur assemblée respective ainsi que des représentants des chambres consulaires et des organisations professionnelles et syndicales.

face à cette structure, il semble important que, face à l’état, les collectivités sachent trouver une coordi-nation et des positions communes. l’intercommunalité sera sans doute le cadre de coordination le plus légitime.

à

3 décret du 24 septembre 2010 portant nomination des membres du directoire de la société du Grand paris4 décret du 8 juillet 2010 portant nomination au conseil de surveillance de la société du Grand paris

àanalyse

a. les contrats de développement territorial, préfiguration de l’intercommunalité en première couronne ?le préfet de région doit s’assurer de la cohérence entre les périmètres intercommunaux et ceux des contrats de développement territorial.5 dans ce cadre, les périmètres des contrats de développement territorial apparaissent bien comme des éléments de préfiguration de la carte de l’intercommunalité en Île-de-france.

b. les différents scénarios de l’intercommunalité en première couronnele projet de Grand paris pose de manière accrue les questions de la gouvernance institution-nelle en Île-de-france et notamment en première couronne. plusieurs scénarios s’opposent :

- création de communautés d’agglomération ou de communautés urbaines,- émergence d’une nouvelle collectivité à statut particulier issue de la fusion des dé-

partements et des epci6,- développement de l’intercommunalité avec une région coordinatrice et un rôle de trait

d’union confié à paris métropole7.

même s’il est difficile de prévoir la suite du processus, la dernière possibilité semble la plus probable, respectant les projets d’intercommunalité en cours.Quant à la grande couronne, la question semble pouvoir se régler dans le cadre du droit com-mun de la loi de réforme des collectivités territoriales – achèvement de la carte intercommu-nale grâce à la création ou extension de communautés d’agglomération et de communes.

à

à

le projet du Grand paris impactera l’intercommunalité en Île-de-france3

5 circulaire du ministère de l’intérieur du 27 décembre 2010 portant instructions pour l’élaboration du schéma départemental de la coopération intercommunale.

6 proposition du rapport du sénateur philippe dallier.7 syndicat mixte d’études, créé en juin 2009, qui repose sur une démarche de coopération entre plus d’une centaine de collectivités

d’Île-de-france de différents échelons : communes, intercommunalités, départements, région. l’adhésion est ouverte aux collectivi-tés de l’agglomération parisienne qui le souhaitent.


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àanalyse


Un repositionnement vis-À-vis des aUtres collectivités

le département

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le rapport de la commission pour la libération de la croissance (rapport attali 2008) préconisait la sup-pression du département. si la réforme des collectivités territoriales ne suit pas cette recommandation, force est de constater leur rattachement au pôle régional.

la création du conseiller territorial est le fer de lance de la rénovation de l’exercice de la démocratie locale (cf. encadré infra). les 4 182 conseillers généraux devraient être remplacés par seulement 3 471 élus selon les dispositions prévues par le législateur.

dispositions actuelles les conseillers généraux sont élus pour 6 ans au scrutin majoritaire uninominal à deux tours avec un seuil à 10 %. le renouvellement se fait tous les 3 ans par moitié.

l’ assemblée nationale a rétabli en 2ème lecture le scrutin uninominal à 2 tours. le principe des triangulaires est main-tenu avec toutefois un relèvement du seuil à 12,5 %. le renouvellement est intégral tous les 6 ans.

élection en 2014.

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un renforcement du département ? interprétée parfois comme un déclin du conseil général, la réforme renforce cependant en partie l’échelon départemental. en effet, conseillers généraux et régionaux seraient candidats à la même élection. selon l’arf, le mode de suffrage du conseiller territorial favoriserait les conseillers généraux sortants aux dépens de leurs homologues régionaux. plus connus dans leurs cantons, habitués à un scrutin uninominal, ils seraient plus visibles auprès des électeurs.

plus de stabilité pour le conseil général avec des mandats de 6 ans peu évoqué, un des apports du texte est la stabilité gagnée du conseil général. alors que le re-nouvellement partiel de l’hémicycle départemental entraînait un cycle électoral finalement de 3 ans, le renouvellement intégral permet l’élaboration du projet politique sur un mandat complet.

des évolutions négatives de la parité et du cumul des mandats la parité et le cumul des mandats demeurent des questions en suspens. il est institué que le suppléant du conseiller territorial sera de sexe opposé.

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GouVernanceUn renforcement de la complémentarité avec la réGion ?

àconséquences

Un enJeU politiQUe fortle Conseiller territorial,

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le mode d’élection fut une des pierres d’achoppement lors des débats. la dose de proportionnelle, proposée notamment par les centristes, fut écartée au profit du scrutin uninominal. il en découle un renforcement de la bipolarisation aux dépens des partis minoritaires, déjà contraints par un relève-ment du seuil d’accès au second tour de 10 à 12,5%. après le vote de la loi du 26 juillet 2011 qui valide définitivement le nombre des conseillers territo-riaux, la création des conseillers territoriaux demeure néanmoins soumise à un écueil :- le redécoupage des cantons dont l’enjeu politique demeure patent. la future carte des cantons doit

en effet se conformer aux prescriptions du conseil d’état.l’élaboration du décret est donc un travail délicat.


31

le renforcement de la complémentarité avec la région passe aussi par l’élaboration d’un schéma d’or-ganisation des compétences et de mutualisation des services qui pourra être élaboré conjointement par le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux (voir encadré page 14).

echéance à noter : élaboration du schéma d’organisation des compétences et de mutualisation, six mois après les élections du conseiller territorial (second semestre 2014)

fusIon des collectIVItés : une possIBIlIté peu enVIsaGeaBle

la loi permet la modification des contours ou du positionnement des départements par décret en conseil d’état (art. 26, 27 et 28) : fusion entre départements, fusion entre régions, intégration dans une autre région. l’évolution la plus aboutie est la fusion d’une région et des départements qui la composent en une seule collectivité déterminée à l’article 29.

le pouvoir d’appréciation du gouvernement demeure néanmoins préservé, tout comme la consultation des électeurs. le projet doit recueillir l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés corres-pondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits. pour autant, l’identité des départements et l’attachement des concitoyens à cet échelon peuvent limiter l’impact de ce dispositif. À ce jour, seuls les départements du Bas-rhin et du haut-rhin, ainsi que la région alsace, se sont mis d’accord sur les modalités d’un conseil d’alsace, prémices d’une éventuelle fusion.

la suppression de la clause générale de compétence a provoqué de nombreux débats. elle questionne les principes de subsidiarité et de libre administration.

le rôle du département comme échelon « garant des solidarités sociales et territoriales » est renforcé. la suppression, en 2ème lecture au palais Bourbon, de la définition du département comme « lieu des po-litiques publiques de proximité » illustre la volonté de recentrer cet échelon sur ses missions principales.

dispositions actuelles - clause générale de compétence- principe de spécialité et d’exclusivité

- exclusivité des compétences attribuées par la loi.- existence de domaines partagés : culture, sport et tourisme. - par délibération « spécialement motivée », le département peut

se saisir de tout objet « d’intérêt départemental » nonobstant le principe d’exclusivité des compétences attribuées par la loi.

echéance : 1er janvier 2015.co

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compétencesUn département « Garant des solidarités sociales et territoriales »


un renforceMent de la coMpléMentarIté aVec la réGIon GrÂce au scHéMa de MutualIsatIon

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des coMpétences À tItre eXclusIf… QuI peuVent Être déléGuées

le nouvel article 1111-4 du cGct précise que « les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales le sont à titre exclusif ». alors que les collectivités finançaient « par priorité les projets rele-vant des domaines de compétences qui leur ont été dévolues par la loi », la loi leur impose une exclusi-vité de leur financement. il est néanmoins possible à une collectivité de déléguer à une tierce collectivité une compétence, même exclusive, dont elle est attributaire dans le cadre d’une convention d’objectifs et pour une durée limitée. ces dispositions sont évaluées après 3 ans d’application.

un encadreMent des fInanceMents

l’encadrement des cofinancements s’applique dès le 1er janvier 2012. le principe de participation mi-nimale du maître d’ouvrage est défini à l’article 76. si le département peut contribuer au financement des opérations dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par les communes ou leurs regroupements, ces dernières doivent participer à hauteur de 20 % du montant total des financements d’investissement. en sont exclues les opérations figurant dans les contrats de projets état-région ainsi que les investisse-ments engagés dans le cadre du programme national de rénovation urbaine.

des dérogations sont prévues pour les opérations de rénovation de monuments protégés et pour les in-vestissements résultants des dégâts naturels. Un état récapitulatif des subventions attribuées au profit de chaque commune au cours de l’exercice est annexé au compte administratif du département (art. 78).

À partir de 2015, les financements croisés sont également limités par le principe de non-cumul des subventions en cas d‘absence de schéma d’organisation des compétences.

ressources financièresl’ affaiBlissement dU levier fiscal



les ressources qui disparaissentfiscalité directe taxe d’habitation, tfnB, tp

les ressources qui subsistentfiscalité directe ménages

tfB part actuelle + part régionale

fiscalité indirecte

tipp pas de changement

redevance des mines, taxe financement des conseils d’architecture… pas de changement

tsca, dmto transfert de la part état

les ressources nouvellescet cvae 48.5%

ifer hydroliennes, centrales électriques, photovoltaïques et hydrauliques 50%

antennes relais 1/3

éoliennes terrestres 70%

éVolutIon de la structure de la fIscalIté coMMunale 2010-2015 (source : rapport durieux)

À première vue, la réforme ne modifie pas en profondeur les grands équilibres de la fiscalité départemen-tale entre ménages et fiscalité économique. on passe d’une répartition 60-40 entre ménages et entre-prises à une tfB représentant un peu moins de la moitié des recettes fiscales et une cvae qui en repré-sente 35%, le reliquat étant principalement constitué par la taxe sur les conventions d’assurance (tsca).

avant la réforme après la réforme

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les départements perdent toutefois une partie de leur pouvoir de taux, du fait notamment de la mon-tée en puissance de la cVae : les ressources sur lesquelles les départements disposent d’un pouvoir de taux sont désormais minoritaires (cf. graphique). en outre, ce pouvoir de modulation concerne dé-sormais exclusivement des ressources assises sur les ménages.

par ailleurs, des inquiétudes subsistent dans des départements d’ores et déjà confrontés à des situa-tions financières difficiles : une partie assez conséquente des recettes transférées aux départements depuis l’acte ii (tipp, tsca) est très peu dynamique, ce qui contraste avec la forte progression des dépenses du « cœur de métier » des départements (dépenses sociales), sans qu’il soit désormais pos-sible de compenser cette faible croissance en utilisant le levier fiscal, sauf à faire supporter tout le poids de l’augmentation des besoins de financement sur les redevables de la tfB.

en l’espèce, l’enveloppe supplémentaire de 40,3 millions d’euros instituée en lf 2011 et dont la répar-tition sera effectuée par le comité des finances locales (cfl) permettra de pallier ponctuellement les difficultés, mais ne donne pas de réponse pérenne à cette donnée structurelle.

éVolutIon du pouVoIr de tauX pour les départeMents (source : rapport durieux)

recettes avec pouvoir de taux (ménages) recettes avec pouvoir de taux (entreprises) recettes sans pouvoir de taux

aU-delÀ de toUt discoUrs sUr les compétences, ce sont Bien les contraintes financières QUi oBliGent le département À se recentrer sUr ses missions.

dispositions actuelles les communautés urbaines peuvent exercer les compétences du département, par convention, dans certains domaines (voirie…)

en lieu et place des départements, exercice de plein droit par les métropoles de quatre compétences : l’organisation des transports scolaires, la gestion des routes départementales, les zones d’activités et la promotion à l’étranger. les collèges, tout ou partie des compétences en matière d’action sociale, de culture, de tourisme, de sport et de déve-loppement économique peuvent être transférées de manière optionnelle.

les métropoles pourraient apparaître comme « une communauté urbaine améliorée ». il convient cependant de souligner que, dans un délai de 6 mois après la création de la métropole, le président de la métropole et celui du conseil général concluent une ou plusieurs conventions constatant la liste des services mis, partiellement ou non, à la disposition de la métropole.

les départements ne pourront refuser les demandes de transferts optionnels de compétences. Un délai de 18 mois est établi pour préciser l’étendue et les conditions financières du transfert. la loi permet néanmoins aux départements de conserver certains des services concernés par un transfert au nom d’une bonne organisation de ses services. Une partie de ces services peuvent alors être mis à disposition de la métropole. les comités techniques compétents sont sollicités pour avis. les fonc-tionnaires et les agents non titulaires sont mis à disposition de plein droit à la métropole.

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autres dispositionsle département : Un territoire concUrrencé par les métropoles


et de mUtUalisation réGion / départements, oBJectif 2014

le sChéma de Coopération

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Zoom sur...à

l’article 75 de la loi (nouvel article l. 1111-9 du cGct) prévoit la possibilité d’élaborer un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services afin de faciliter la clarification des interventions publiques sur le territoire de la région.

QuI le faIt ?

ce schéma est élaboré conjointement par le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux des départements de la région.

Quand ?

dans les six mois qui suivent l’élection des conseillers territoriaux (2014).

conséquence : le délai extrêmement court pousse à la réactivité, il peut en revanche annihiler l’écriture d’un sché-ma ambitieux.

contenu ?

le schéma prévoit des délégations de compétences ascendantes et descen-dantes, l’organisation des interventions financières respectives de la région et des départements, ainsi que les condi-tions d’organisation des compétences (mutualisation).


Quelles conséQuences en l’aBsence de scHéMa?

À compter du 1er janvier 2015, en l’absence d’adoption du schéma, aucun projet ne pourra bénéficier d’un cumul de subventions d’investissement ou de fonctionnement accordées par un département et une région (art. 77) 8.

les débats en cours

le contenu : la mission « de peretti »

deux ou trois modèles de schémas d’organisation de répartition, par compétences, des interven-tions financières des départements et de la région seront proposés dans les conclusions de la mis-sion de m. de peretti9 dont la publication est prévue pour la mi 2011. ce rapport doit notamment dégager les domaines dans lesquels la mutualisation des services région/département apparaît particulièrement souhaitable.

le développement économique parmi les plus concernés ?

le développement économique fait partie des compétences partagées où des rapprochements sont à prévoir, par exemple en matière de dispositifs d’aides directes aux entreprises. l’éventuelle fusion d’outils de politiques publiques entre les deux niveaux de collectivité pourra être discutée à l’occa-sion de la rénovation des schémas stratégiques, tels que les schémas régionaux de développement économique (srde).

Quelles articulations entre la région et les différents départements ?

l’élaboration du schéma impliquera les différents départements d’une même région. les discus-sions pourraient dans certains cas se compliquer du fait de situations très différentes. aussi, le cas de mutualisations à géométries variables entre les départements d’une même région n’est pas à exclure pour obtenir des schémas ambitieux.

8 À deux exceptions près : projet décidé par une commune dont la population est inférieure à 3 500 habitants ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la population est inférieure à 50 000 habitants et subventions de fonctionnement accordées dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme.9 cf. lettre de mission du président de la république à m. Jean-Jacques de peretti, ancien ministre et maire de sarlat, datée du 15 décembre 2010.

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Un échelon consolidé par la réforme ?la réGion

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alors que la réforme de l’administration de l’état consolide l’échelon régional autour du préfet de région, qu’en est-il de la réforme territoriale ? la loi du 16 décembre 2010 inscrit le pôle région-dé-partement comme moteur de l’exercice de la démocratie locale.

la région pourrait alors se retrouver renforcée dans l’exercice de ses compétences historiques sur un registre désormais spécialisé. elle doit d’ores et déjà mener de front cette spécialisation et un rapprochement avec le département à la fois sur les champs politique et stratégique.

de facto, le nombre de représentants à l’assemblée régionale va augmenter, puisque l’ensemble des conseillers territoriaux est supérieur à celui des élus régionaux. les hémicycles régionaux risquent de nécessiter des travaux d’extension.

la loi du 26 juillet 2011 valide définitivement le nombre des conseillers territoriaux de chaque dépar-tement et de chaque région. l’organisation des élections ne pourra être possible qu’après le vote des décrets d’application.

au niveau des instances politiques internes, il convient de noter que l’article 7 de la loi dispose qu’en 2014, le nombre des membres de la commission permanente ne pourra être supérieur au 1/3 de l’ef-fectif du conseil régional. actuellement, la commission permanente est composée du président du conseil régional, de quatre à quinze vice-présidents, sous réserve que le nombre de ceux-ci ne soit pas supérieur à 30 % de l’effectif du conseil, et éventuellement d’un ou plusieurs autres membres.

en conséquence, il faudra compter sur des commissions permanentes certainement plus impor-tantes par le nombre de membres et un nombre de vice-présidents sensiblement identique à la si-tuation actuelle.

dispositions actuelles les conseillers régionaux sont élus pour 6 ans à la propor-tionnelle à 2 tours avec prime de 25 % des sièges à la liste arrivée en tête. le seuil du second tour est de 10 %.

les conseillers territoriaux seront élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours pour six ans.le principe des triangulaires est maintenu avec toutefois un relèvement du seuil à 12, 5 %. le renouvellement est intégral tous les 6 ans.

élection en 2014.

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GouVernanceUn renforcement ? Un scrUtin réGional modifié mais des incertitUdes QUi sUBsistent


la suppression de la clause générale de compétence et l’encadrement des cofinancements font perdre de sa valeur à la notion de chef de file. la région peut néanmoins contribuer au financement des opérations « d’envergure régionale » menées par les départements, les communes, les groupements et les Gip.

la question se pose dès à présent de l’articulation de certaines compétences exercées avec les dépar-tements. c’est dans ce cadre qu’un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services peut être élaboré conjointement entre le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux (voir encadré).

dispositions actuelles - clause générale de compétence- principes de spécialité et d’exclusivité

- exclusivité des compétences attribuées par la loi. - existence de domaines partagés : culture, sport et tourisme. - par délibération « spécialement motivée », la région peut se saisir

de tout objet « d’intérêt régional ».

application de la répartition des compétences au 1er janvier 2015

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coMpétencesla réGion devra se concentrer sUr ses compétences exclUsives toUt en développant Une mUtUalisation avec le département

ressourcesvers Une déGradation inexoraBle de la sitUation financière ?

élaboration du schéma d’organisation des compétences et de mutualisation 6 mois après les élections du conseiller territorial (second semestre 2014)



les ressources qui disparaissentfiscalité directe tfB, tfnB, tp

les ressources qui subsistentfiscalité indirecte

tipp pas de changement

cartes grises, permis de conduire pas de changement

les ressources nouvellescet cvae 25%

ifer matériel ferroviaire roulant utilisé pour le transport de voyageurs 100%

répartiteurs principaux téléphoniques 1/3


la réforme de la taxe professionnelle impacte tout particulièrement la structure de la fiscalité régionale. avant la réforme, les impôts fonciers représentaient 40% des ressources fiscales et la taxe professionnelle 60%. après la perte de la taxe d’habitation en 2001, la région perd en 2011 ses deux autres impôts directs sur les ménages. a la différence des autres niveaux territoriaux, la perte du pouvoir de taux sur la fiscalité économique n’est pas compensée par la préservation d’un pouvoir de taux sur la fiscalité ménages. la région ne conserve donc de pouvoir de modulation que de façon très marginale, sur des impôts indirects tels que la tIpp où cette ca-pacité est très encadrée.

éVolutIon du pouVoIr de tauX pour les réGIons (source : rapport durieux)

recettes avec pouvoir de taux (ménages)

recettes avec pouvoir de taux (entreprises)

recettes sans pouvoir de taux

éVolutIon de la structure de la fIscalIté réGIonale 2010-2015 (source : rapport durieux)

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en 2015, les recettes fiscales de la région devraient être composées à 80% de la cvae, à 10% de l’ifer, auxquels s’ajouteraient 10% de dotation de compensation10. les régions seront donc très fortement tri-butaires de l’évolution de la cvae, sur laquelle elles ne disposent pas de pouvoir de modulation.

À la différence des départements, l’effet ciseaux est moins perceptible. mais la quasi-disparition du levier fiscal, à laquelle s’ajoute le gel des dotations, pourrait conduire à un affaiblissement du dyna-misme des recettes, fragilisant les régions en cas de progression de leurs dépenses obligatoires.

regroupement de départements (article 26) décidé par décret après consultation des électeurs.

modification des limites régionales (2 régions contiguës) visant à inclure un département dans une région limitrophe par décret après délibérations concordantes des assemblées concernées et consul-tation des électeurs (article 27).

regroupement de plusieurs régions (article 28) par décret après délibérations concordantes des conseils régionaux, avis des conseils généraux concernés, le cas échéant, celui du comité de massif et consultation des électeurs.

fusion d’une région et des départements qui la composent (article 29) par une loi, qui détermine l’organisation et les conditions d’administration de la nouvelle collectivité unique après délibérations concordantes des assemblées concernées, consultation des électeurs et, le cas échéant, avis du co-mité de massif.

dans toutes ces procédures, un référendum local est organisé et la décision finale sera prise par décret en conseil d’état.

10source : rapport durieux.

autres dIsposItIons la loi offre de noUvelles perspectives de reGroUpement et de modifications des limites territoriales impliQUant les réGions

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l’article 76, entrant en vigueur le 1er janvier 2012 après publication d’un décret, dispose que « la région peut contribuer au financement des opérations d’intérêt régional des départements, des communes et de leurs groupements, ainsi que des Gip. »

il ajoute que toute collectivité ou groupement, maître d’ouvrage d’une opération d’investissement, assure une participation minimale (20%) au financement de ce projet.

trois exceptions à ce principe:

la réalisation d’investissements engagés dans le cadre du programme national de rénovation urbaine (pas de minimum requis),

la rénovation de monuments protégés au titre du code du patrimoine,

les investissements destinés à réparer les dégâts causés par des calamités publiques (déroga-tions accordées par le préfet).

l’article 77 oblige départements et régions à faire état, dans les délibérations attribuant une subven-tion, des subventions attribuées au même projet par les collectivités territoriales.

enfin, l’article 78, applicable le 1er janvier 2012, exige, en annexe au compte administratif, un état ré-capitulatif des subventions attribuées au profit de chaque commune en cours d’exercice.

concrètement, la délibération de la région qui attribue une subvention à un projet décidé ou subven-tionné par une autre collectivité territoriale devra s’accompagner d’un état récapitulatif de l’ensemble des subventions attribuées à ce même projet par les collectivités territoriales.

les relations avec les métropoleslorsqu’une métropole sera créée sur le territoire d’une région, les deux collectivités devront procé-der, par convention, à la répartition optimale de leurs interventions respectives, en particulier dans le domaine du développement économique. la métropole sera associée à l’élaboration, la révision et la modification des documents de planification régionale en matière d’aménagement, de transports et d’environnement.

autres dIsposItIons des interventions financières aUprès des aUtres niveaUx de collectivités plUs encadrées

des GaGnants et des perdants ?réforme de la taXe professionnelle :

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Zoom sur...à

la taxe professionnelle a été remplacée par la contribution économique territoriale (cet). la cet se décompose en une contribution foncière des entreprises (cfe) et une contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (cvae). ce système change tous les éléments d’un impôt :

l’assiette : elle n’est plus assise sur les immobilisations, mais sur la valeur ajoutée,

le taux : ainsi pour la cvae le taux est fixé au niveau national (1,5%),

les assujettis à l’impôt : assise sur la valeur ajoutée, la cvae porte aussi sur les professions libérales ou les banques.

ces changements ont aussi conduit à changer la répartition des ressources entre les différents niveaux.

dans ces conditions, la question est de voir quelles sont les nouvelles données pour les collectivités. Qui peut y gagner ? Qui peut y perdre ?

2011 : aucun GaGnant, aucun perdant sur le papIer

chaque niveau de collectivités bénéficie de dotations garantissant le maintien de leurs ressources par rapport à l’année de référence 2010 :

dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (dcrtp) : compensation des pertes causées par la réforme par niveau de collectivité,

fonds national de garantie individuelle des ressources (fnGir) : compensation des pertes subies individuellement par les collectivités.

ces dotations sont fixées une fois pour toutes.


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À l’aVenIr, des dIfférences apparaÎtront de par le cHanGeMent de perspectIVe et les dIfférences de croIssance

l’évolution anticipée de la taxe professionnelle est différente de l’évolution de la cet

la taxe professionnelle portait sur les immobilisations des entreprises. ainsi, une communauté qui disposait de nombreuses industries pouvait anticiper une certaine croissance de la ressource. ceci change donc les perspectives possibles pour chaque collectivité.

collectivité perdante

croissance prévue des anciennes ressources

croissance prévue des nouvelles ressources

a l’inverse, une collectivité qui dispose d’un tissu économique dominée par les activités tertiaires verra ses ressources croître plus rapidement qu’attendu.

collectivité gagnante

croissance prévue des nouvelles ressources

croissance prévue des anciennes ressources

ceci impose donc aux collectivités de revoir leurs perspectives de développement et leur projet.

le partage de la croissance

les dotations de compensation sont fixées une fois pour toutes. aussi, une collectivité dont la cet est stable (territoire industriel par exemple, le nord-pas de calais) ne verra pas ses ressources aug-menter. au contraire, un territoire dont la cet sera dynamique (territoire avec activités tertiaires, par exemple Île-de-france) verra ses ressources fortement augmenter. ainsi, les répartitions entre les collectivités vont peu à peu être modifiées.

2011 - 2012 - 2013 - 2014

2011 - 2012 - 2013 - 2014

Une rénovation indUisant Une réflexion sUr le fonctionnement, les priorités et l’ architectUre des institUtions localesla réforme des collectivités territoriales provoque une réorganisation autour des pôles communes/com-munautés et départements/régions. au sein de chacun de ces pôles, plusieurs outils facilitent le pilotage et l’application des politiques publiques, à l’instar des mutualisations entre les échelons ou des moyens préfectoraux pour rationaliser l’intercommunalité. il en découle une mutation des territoires réorganisés autour de nouveaux périmètres. il s’agit d’un enjeu considérable. reste que les pôles métropolitains et les métropoles viennent, au moins dans un premier temps, davantage compliquer le « millefeuille » institu-tionnel que l’épurer. il reste à envisager les conséquences à court, moyen et long termes, conséquences abordées dans le cadre des ateliers de la réforme.

la première conséquence, à court terme, est de contraindre les dépenses des collectivités tout en pré-servant le principe de libre administration. la moindre liberté fiscale issue de la réforme de la taxe pro-fessionnelle limite davantage les subventions d’équipement et le cofinancement que la loi du 16 décembre 2010. la clarification des compétences, l’encadrement des cofinancements et la contraction de l’autonomie financière par les réformes précédentes imposent un plan drastique de maîtrise des coûts. la réforme de la taxe professionnelle confirme la territorialisation des politiques fiscales par des liens renforcés entre les entreprises et collectivités. la clef de répartition de la cvae est en outre l’objet de concurrence entre les collectivités. chacune a intérêt à ce que les établissements sur son territoire concentrent une part plus importante de cvae. les observatoires de fiscalité gardent donc toute leur pertinence.

une deuxième conséquence à moyen terme est la recomposition des compétences entre les niveaux de collectivité. outre la fin annoncée de la clause de compétence générale pour les départements et régions, les fusions d’intercommunalités, les mutualisations souhaitées entre communes/intercommunalités et départements/régions auront des impacts importants sur les services. c’est un des chantiers managé-riaux à préparer.

une troisième conséquence à long terme pourrait porter sur l’avenir de la commune. la question sera de savoir si ces réorganisations du bloc local ne pourraient pas conduire à faire émerger la commune du 21ème siècle. ainsi, dans le cadre fréquent de la communauté avec ville centre, une intercommunalité renforcée pourrait conduire la ville centre à s’effacer à un niveau de quartier, interlocuteur de proximité des citoyens.

pour autant, la réforme des collectivités territoriales suscite des interrogations quant à un des objectifs af-fichés : la rénovation de la démocratie locale. souvent négligée, la recomposition des institutions implique une nouvelle réflexion sur la parité et le cumul des mandats. le maire élu au conseil territorial pourrait participer aux assemblées des quatre échelons. a défaut de révolutionner les institutions, le projet de loi professionnalise donc la politique locale.

cette réforme, en particulier le volet ressources, modifie les stratégies d’action des collectivités terri-toriales et impacte les territoires. comment vont-elles s’adapter à cette nouvelle donne, dans un contexte économique et financier de plus en plus contraint ?

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elèves administrateUrs territoriaUxInstItut natIonal des études terrItorIales

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anneXe – aperçu du rapport Balladur loi du 16 déCemBre 2010.

propositions du comité Balladur réalisation des propositions dans le cadre des réformes territoriales de 2010

favoriser les regroupements volontaires de régions et la modification de leurs limites territoriales

deux régions limitrophes peuvent désormais fusionner et une région peut inté-grer un département contigu. par ailleurs, une région et ses départements peu-vent fusionner.

favoriser les regroupements volontaires de départements

deux départements limitrophes peuvent fusionner également.

désigner par une même élection, à partir de 2014, les conseillers régionaux et départementaux au scrutin de liste

les conseillers territoriaux sont créés par la loi, mais ils seront élus dans le cadre de circonscriptions territoriales, et non au scrutin de liste. les débats parlemen-taires ont beaucoup pesé pour le maintien d’une élection uninominale, même si celle-ci a été débattue.

achever avant 2014 la carte de l’inter-communalité

l’achèvement de la carte de l’intercommunalité est prévu avec des pouvoirs forts donnés au représentant de l’état pour la rationalisation de la carte, dans le cadre des propositions de modification du schéma départemental de coopération inter-communale.

rationaliser avant 2014 la carte des syndicats de communes

la réforme favorise la reprise de compétences des syndicats par des commu-nautés notamment des communautés de communes. elle favorise aussi la fusion des syndicats intercommunaux.

ne plus créer de nouveaux pays la réforme supprime les bases juridiques de la création des pays et ne laisse subsister que les contrats de pays en cours.

elire les assemblées des communautés au suffrage universel direct en même temps que les conseillers municipaux

les conseillers communautaires seront désormais élus directement sur les listes présentées lors des élections municipales.

créer le statut de métropole et en insti-tuer 11 par la loi dès 2014

si le statut des métropoles est créé, leur création se fera par la volonté des com-munes et intercommunalités concernées uniquement. en outre, leurs compé-tences sont beaucoup moins fermement établies que dans le rapport Balladur. de surcroît, elles doivent subir la concurrence du pôle métropolitain, modèle qui séduit certaines communautés urbaines pour sa souplesse.

permettre la transformation des inter-communalités en communes nouvelles

la création de communes nouvelles est prévue, mais avec des conditions dras-tiques qui font craindre une utilisation très rare de cette disposition.

réduire d’un tiers les effectifs maximaux des exécutifs intercommunaux

cette disposition n’est pas prévue au cœur de la réforme.

spécialiser les compétences des régions et départements, mais maintenir la clause générale dans le bloc communal même pour les métropoles

la fin de la clause de compétence générale est prévue pour les départements et les régions, la clause est maintenue pour les communes, mais n’est pas valable pour les métropoles.

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anneXe – aperçu du rapport Balladur loi du 16 déCemBre 2010.

clarifier la répartition des compétences entre les collectivités locales et entre celles-ci et l’état

Un principe d’exclusivité d’exercice des compétences par le niveau de collectivité auquel il est attribué, est affirmé. seuls quelques domaines expressément prévus par la loi échappent à cette répartition stricte, notamment le sport, la culture et le tourisme.

Une collectivité peut déléguer à une collectivité d’un autre niveau une compétence qui lui est attribuée par convention et pour une durée fixée.

la réforme affirme la spécialisation des compétences des départements et des ré-gions. mais régions et départements peuvent exercer une compétence, moyennant une délibération particulière, sur « tout objet d’intérêt départemental ou régional pour lequel la loi n’a donné compétence à aucune autre personne publique ».

les dispositions relatives aux compétences entrent en vigueur le 1er janvier 2015. elles devront faire l’objet d’une évaluation après 3 ans d’application.

prévoir de supprimer les services de l’état intervenant dans le champ des collectivités locales

cette proposition n’est pas incluse dans la réforme, mais la reate introduit une rationalisation certaine de l’action déconcentrée de l’état.

définir un objectif annuel d’évolution de la dépense publique locale

cette disposition n’est pas prévue par la réforme locale, mais les dispositions suc-cessives des lois de finances (limitations des enveloppes d’état) et la réforme de la fiscalité locale ont contraint de fait les marges de dépense publique locale.

réviser les bases foncières des impôts directs locaux et prévoir leur réactuali-sation tous les six ans

cette disposition n’est pas prévue au cœur de la réforme.

compenser intégralement la suppres-sion de la taxe professionnelle par un autre mode de taxation de l’activité économique, fondée notamment sur les valeurs locatives et la valeur ajoutée

la réforme de la taxe professionnelle a été adoptée, avec un remplacement par la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et la cotisation foncière des entre-prises.

limiter les cumuls d’impôts sur une même assiette d’imposition

les attributions des impôts locaux aux collectivités ont subi des réaménagements, mais il subsiste certains cumuls.

créer le Grand paris comme collectivité locale à statut particulier

les débats animés autour du Grand paris ont débouché sur des concours d’amé-nagement pour l’Île-de-France, mais non sur la création d’une collectivité nouvelle.

modifier certaines dispositions du mode de scrutin actuel pour la désignation des membres de l’assemblée de corse.

la réforme n’a pas prévu ce point particulier.

instaurer, dans les départements et régions d’outre-mer, une assemblée unique.

la création du conseiller territorial aboutit à cette assemblée unique, mais les électeurs des dom doivent être obligatoirement consultés pour cette mise en place, aux termes de la constitution (la Guyane et la martinique s’étant prononcées dans ce sens).

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Un cahier réalisé par les élèves administrateUrs territoriaUx,InstItut natIonal des études terrItorIales

www.Inet.cnfpt.fr

Comprendre la réforme territoriale

Documents

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