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COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT (92) CAHIER N°1 Exercices 2010 et suivants Observations définitives délibérées le 23 mars 2017 RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES ET SA RÉPONSE

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COMMUNE DE

BOULOGNE-BILLANCOURT(92)

CAHIER N°1

Exercices 2010 et suivants

Observations définitives

délibérées le 23 mars 2017

RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVESET SA RÉPONSE

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SOMMAIRE

SYNTHÈSE ........................................................................................................................................................... 5

RECOMMANDATIONS ...................................................................................................................................... 9

RAPPELS À LA LOI .......................................................................................................................................... 10

OBSERVATIONS ............................................................................................................................................... 11

1. RAPPEL DE LA PROCÉDURE ................................................................................................................... 11

2. PRÉSENTATION DE LA COMMUNE ....................................................................................................... 11

3. LES SUITES DONNÉES AUX PRÉCÉDENTES RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE ......... 12

3.1. Bilan du suivi des recommandations .............................................................................................................. 12

3.2. Retour sur les recommandations partiellement mises en œuvre ..................................................................... 12

3.3. Le cas de la recommandation relative à la rationalisation de la gestion du château de Benais ...................... 14

4. L’INFORMATION FINANCIÈRE ET COMPTABLE ET LES OUTILS ASSOCIÉS ........................... 14

4.1. La qualité de l’information financière et budgétaire délivrée aux élus .......................................................... 14 4.1.1. La qualité de la documentation financière et budgétaire ............................................................................. 15 4.1.2. Le taux d’exécution budgétaire ................................................................................................................... 15

4.2. La qualité de l’information comptable ........................................................................................................... 16

4.3. Les outils de la fonction financière et comptable ........................................................................................... 17

4.4. Appréciation générale .................................................................................................................................... 19

5. LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA COMMUNE ................................................................................ 20

5.1. L’évolution et la formation de l’autofinancement .......................................................................................... 20 5.1.1. Évolution de la capacité d’autofinancement................................................................................................ 20 5.1.2. La formation de l’autofinancement : les recettes de fonctionnement .......................................................... 21 5.1.3. La formation de l’autofinancement : les dépenses de fonctionnement ........................................................ 25

5.2. L’endettement communal ............................................................................................................................... 28 5.2.1. Le niveau et la structure de la dette communale ......................................................................................... 28 5.2.2. La formation de l’endettement : le financement des investissements ......................................................... 29

5.3. Les perspectives financières de Boulogne-Billancourt .................................................................................. 30 5.3.1. Les perspectives découlant de la loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019 .............. 30 5.3.2. Les perspectives fiscales ............................................................................................................................. 32 5.3.3. Les perspectives en dépense ........................................................................................................................ 33 5.3.4. Les conséquences de l’adhésion à la MGP ................................................................................................. 33 5.3.5. Le nouveau pacte financier et fiscal liant GPSO et ses communes membres ............................................. 35 5.3.6. Le projet de fusion avec Issy-Les-Moulineaux ........................................................................................... 36

5.4. Appréciation générale .................................................................................................................................... 37

6. LA ZONE D'AMÉNAGEMENT CONCERTÉ « SÉGUIN – RIVES DE SEINE » .................................. 37

6.1. Présentation de l’opération ............................................................................................................................. 37 6.1.1. Les deux principaux acteurs publics de l’opération d’aménagement .......................................................... 37 6.1.2. Le volet « urbanisme » de la Zac « Seguin-Rives de Seine »...................................................................... 38 6.1.3. Le volet juridique ........................................................................................................................................ 39 6.1.4. Le déroulement de l’opération .................................................................................................................... 40

6.2. Les données financières de l’opération .......................................................................................................... 42

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6.3. La « propriété juridique » de l’opération ........................................................................................................ 43

6.4. Appréciation générale .................................................................................................................................... 43

7. LES RESSOURCES HUMAINES ................................................................................................................. 44

7.1. Le temps de travail des agents de la commune .............................................................................................. 44 7.1.1. La durée annuelle du temps de travail des agents communaux ................................................................... 44 7.1.2. Le compte épargne temps des agents communaux ...................................................................................... 45 7.1.3. Heures supplémentaires .............................................................................................................................. 46 7.1.4. Les astreintes ............................................................................................................................................... 49 7.1.5. Le suivi de l’absentéisme ............................................................................................................................ 50

7.2. Le régime indemnitaire communal ................................................................................................................ 51 7.2.1. La prime de fonctions et de résultats et la prime de fonctions .................................................................... 51 7.2.2. Le complément de rémunération ................................................................................................................. 53 7.2.3. La prime de fonction informatique .............................................................................................................. 55 7.2.4. La prime de présentéisme ............................................................................................................................ 56 7.2.5. Les indemnités forfaitaires complémentaires pour élection ........................................................................ 57 7.2.6. La prime de départ en retraite ..................................................................................................................... 59

7.3. Gestion des personnels titulaires et contractuels d’encadrement ................................................................... 60 7.3.1. Les emplois fonctionnels ............................................................................................................................. 60 7.3.2. Les agents contractuels de catégorie A ....................................................................................................... 62 7.3.3. Les collaborateurs de cabinets ..................................................................................................................... 62

7.4. Les logements de fonction ............................................................................................................................. 63 7.4.1. Le dispositif d’attribution des logements de fonctions ................................................................................ 63 7.4.2. Le coût de gestion du parc de logements de fonction.................................................................................. 65 7.4.3. Le montant des redevances par utilité de service ........................................................................................ 67 7.4.4. La régularité des situations individuelles au regard du droit fiscal et social ............................................... 67

7.5. Véhicules de fonction et véhicules de service attribués à certains cadres municipaux .................................. 67 7.5.1. La « politique » d’attribution des véhicules de fonction et de service ........................................................ 68 7.5.2. Le coût de gestion du parc des véhicules affectés ....................................................................................... 69 7.5.3. Le dispositif de contrôle de l’utilisation des véhicules affectés .................................................................. 69

7.6. Appréciation générale .................................................................................................................................... 71

8. LE CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL LOCAL .................................... 72

8.1. Le coût global de fonctionnement du CESEL ................................................................................................ 72

8.2. Le coût des rapports produits par le CESEL .................................................................................................. 74 8.2.1. Le coût unitaire des rapports du CESEL ..................................................................................................... 74 8.2.2. Les rapports sur le CESEL par le CESEL ................................................................................................... 74

8.3. Le versement des vacations aux membres du CESEL ................................................................................... 75 8.3.1. Approche globale ........................................................................................................................................ 75 8.3.2. Approche détaillée ...................................................................................................................................... 76

8.4. Appréciation générale .................................................................................................................................... 78

9. L’ATTRIBUTION DES SUBVENTIONS AUX ASSOCIATIONS............................................................ 79

9.1. La politique communale envers le secteur associatif ..................................................................................... 79 9.1.1. Orientations générales et objectifs poursuivis par la commune .................................................................. 79 9.1.2. Niveau, évolution et structure des subventions attribuées ........................................................................... 79 9.1.3. Avantages en nature attribués aux associations........................................................................................... 80 9.1.4. La mise à disposition de personnels aux associations ................................................................................. 81

9.2. Les relations entre la commune et les associations subventionnées ............................................................... 81

9.3. Examen d’un échantillon d’associations subventionnées ............................................................................... 82

9.4. Appréciation générale .................................................................................................................................... 82

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10. LA COMMANDE PUBLIQUE .................................................................................................................... 82

10.1. La maîtrise du processus achat ..................................................................................................................... 82 10.1.1. L’organisation de la fonction achat ........................................................................................................... 82 10.1.2. Le dispositif de contrôle interne de la fonction achat ................................................................................ 83 10.1.3. Les outils d’aide à la passation des marchés ............................................................................................. 85

10.2. La régularité des procédures d’achats .......................................................................................................... 85 10.2.1. La régularité de la passation ...................................................................................................................... 86 10.2.2. La régularité des actes d’exécution des marchés ....................................................................................... 87

10.3. Appréciation générale .................................................................................................................................. 88

ANNEXES ........................................................................................................................................................... 89

Annexe 1 : Synthèse du suivi des recommandations du précédent Rod de la chambre consacré à la commune de

Boulogne-Billancourt ............................................................................................................................................ 89

Annexe 2 : Coût unitaire de six rapports produits par le CESEL entre 2010 et 2015 ........................................... 90

GLOSSAIRE DES SIGLES ............................................................................................................................... 92

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SYNTHÈSE

Membre de l’établissement public territorial (EPT) « Grand Paris Seine Ouest » et de la Métropole du Grand Paris (MGP) depuis le 1er janvier 2016, Boulogne-Billancourt, deuxième ville la plus peuplée d’Île-de-France, après Paris, avec près de 118 000 habitants, bénéficie d’une situation socio-économique favorable.

La chambre régionale des comptes d’Île-de-France a examiné la gestion de la commune de Boulogne-Billancourt de l’exercice 2010 au plus récent. Son examen fait ressortir les éléments suivants.

Le suivi des recommandations formulées par la chambre lors de son précédent contrôle

Sur un total de 21 recommandations formulées dans son précédent rapport d’observations définitives, 16 ont été mises en œuvre, 5 le sont partiellement, et aucune n’a le statut de « non mise en œuvre ». Parmi les 5 recommandations partiellement mises en œuvre, plusieurs présentent un degré de réalisation élevé.

La chambre considère qu’il s’agit d’un bilan satisfaisant, sous réserve d’une recommandation, relative aux vacations du conseil économique et social local (CESL) devenu le conseil économique, social et environnemental local (CESEL) en 2012, qui a donné lieu à une mise en œuvre largement formelle.

La qualité de l’information financière et comptable et des outils associés

Dans un cadre marqué par la candidature finalement non retenue de Boulogne-Billancourt à l’expérimentation de la certification des comptes locaux, la qualité de l’information financière et comptable communale et les outils associés sont de bon niveau. L’ensemble pourrait cependant s’améliorer sur quelques aspects circonscrits, tels que l’enrichissement du document d’orientation budgétaire à destination du conseil municipal, l’adoption d’un règlement budgétaire et financier, ce qui est désormais prévu, ainsi que le suivi et le paiement des intérêts moratoires dus aux entreprises prestataires de la commune. La collectivité s’est engagée à mettre en œuvre ces améliorations.

La situation financière de la commune

L’analyse des deux ratios financiers les plus structurants – l’autofinancement et la capacité de désendettement – démontre une situation financière solide malgré un infléchissement de l’autofinancement à compter de 2013. Cet infléchissement aurait pu s’accentuer en fin de période si la commune n’avait pas connu des rentrées fiscales exceptionnelles issues des taxes additionnelles sur les droits de mutation à titre onéreux.

Les perspectives financières sont caractérisées par la poursuite du renforcement des dispositifs de péréquation, qui pèsent sur les ressources de la commune. Les orientations que la commune a arrêtées en matière de dépenses, de même qu’une bonne capacité de désendettement et des marges de manœuvres fiscales, devraient lui permettre de faire face à cette situation.

La création récente de la Métropole du Grand Paris rend complexe les flux budgétaires au sein du bloc métropolitain, mais reste relativement neutre à ce stade quant aux ressources budgétaires communales.

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L’élaboration d’un nouveau pacte financier et fiscal entre l’établissement public territorial GPSO et ses membres ainsi que le projet de fusion entre Boulogne-Billancourt et Issy-les-Moulineaux constituent, selon la chambre, des réponses adaptées à ce nouvel environnement institutionnel et budgétaire.

La zone d'aménagement concerté (Zac) « Seguin – Rives de Seine »

Au vu de son bilan prévisionnel de l’ordre de 816 M€(1), la Zac « Seguin-Rives de Seine », en particulier l’aménagement de l’île Seguin, territoire emblématique de Boulogne-Billancourt, est porteuse de risques.

Au regard des développements récents de l’opération d’aménagement (les ventes réalisées sur les parties centrale et amont de l’île Seguin), l’équilibre financier de l’opération parait assuré. Il importe cependant que la commune en maîtrise la dimension juridique à savoir qu’elle révise son plan local d’urbanisme et surmonte les recours contentieux en cours ou potentiels. En effet, ces aspects juridiques emportent a minima un risque de retard, voire d’annulation des projets. Or, la société publique locale « Val de Seine Aménagement », chargée de l’opération et dont la commune de Boulogne-Billancourt est l’actionnaire principal, connaît à fin 2016 un pic d’endettement à hauteur de 181 M€. Par conséquent, tout ralentissement de l’opération conduira la commune, son actionnaire principal, à intervenir financièrement pour pallier l’absence de recettes dans le calendrier attendu.

Un autre risque plane sur la commune : celui du transfert, à terme, à la Métropole du Grand Paris de la conduite de l’opération, si celle-ci la déclare d’intérêt métropolitain. À défaut, la conduite de l’opération serait confiée à l’établissement public territorial GPSO, hypothèse plus favorable à la commune, mais qui la priverait de la définition autonome du futur de l’île Seguin.

Les ressources humaines

La gestion des ressources humaines est affectée à la fois par des irrégularités, parfois anciennes, et par des lacunes en matière de pilotage et de contrôle.

S’agissant de la durée du travail, il appartient à la collectivité de mettre fin au plus vite aux surdroits irréguliers (notamment les congés d’ancienneté qui pèsent le plus lourd). En 2015, ces surdroits ont eu pour conséquence de diminuer le temps de travail annuel de certains agents à 1 554 heures au lieu de 1 607 heures. Cela représente un surcoût budgétaire annuel de 1,075 M€ ou un sureffectif de 57 agents à temps plein. En matière d’heures supplémentaires et d’astreintes, il importe que la commune poursuive la révision de ses pratiques qui pèsent sur son budget (près de 2 M€ par an), et qu’elle améliore son contrôle interne sur les déclarations individuelles, des abus ayant été identifiés par la chambre.

Concernant le régime indemnitaire, outre que celui-ci vise d’abord à garantir le pouvoir d’achat des agents et ne constitue pas un levier de leur performance, plusieurs primes sont irrégulières. Ainsi en est-il du complément de rémunération, assimilable à un « 13ème mois » des agents municipaux, qui a représenté un coût de plus de 25 M€ au cours de la période sous revue. Il importe que la commune y mette fin au plus vite.

Le contrôle d’un échantillon de situations individuelles d’agents d’encadrement de la ville a mis en lumière des procédures de recrutement des agents contractuels fréquemment irrégulières, au détriment des agents titulaires de la fonction publique territoriale.

(1) M€ : millions d’euros.

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Pour ce qui est des logements de fonction attribués à 63 agents communaux, si ceux des gardiens et directeurs généraux n’appellent pas de commentaires particuliers (soit les deux tiers des logements attribués), tel n’est pas le cas de la presque totalité des autres : 2 agents disposent d’un logement de fonction dans le parc social, ce qui est irrégulier ; 10 agents sont logés dans le parc privé pour des montants parfois élevés pour la ville ; les redevances se situent à des niveaux bien trop faibles et, enfin, beaucoup de bénéficiaires ne déclarent pas l’avantage en nature dont ils bénéficient au fisc.

Les véhicules de services sont attribués à certains cadres avec des règles d’utilisation particulièrement souples, permettant un usage à des fins largement privatives, le contrôle de l’utilisation des cartes accréditives de carburant ayant permis de le constater concrètement.

La commune a d’ores et déjà apporté des corrections à certaines des situations relevées et elle poursuit la mise en œuvre de projets qui devraient conduire à une amélioration globale de la gestion des ressources humaines.

Le comité économique, social et environnemental (CESEL)

Le CESEL, organisme facultatif créé par la commune en 2008, tire une partie de sa justification de ce que ses analyses pour le compte de la ville seraient moins coûteuses que le recours à des sociétés de conseil.

Durant la période examinée, la chambre a établi que le CESEL avait couté 1 066 598 € aux finances communales, pour 27 rapports produits, soit une moyenne annuelle de 177 766 € pour 4,5 rapports. Le coût annuel moyen d’un rapport du CESEL est de 39 503 €, avec un pic en 2013 à 80 881 € et un plus bas en 2010 à 23 754 €. Si l’on retire 4 rapports que le CESEL a produits sur lui-même, ce qui peut s’assimiler à un coût de fonctionnement, le coût moyen d’un rapport s’élève alors à 46 373 €. Derrière ces moyennes, on constate des coûts très variables. La chambre a ainsi pu relever un rapport de 2015, dont le coût par page de contenu (c’est-à-dire hors page de garde, annexe, remerciements, etc.) se montait à 7 067,98 €.

Par ailleurs, le dispositif de paiement des vacations des rapporteurs, d’un coût cumulé de 522 095 € sur les exercices contrôlés, repose sur un système déclaratif et des notes de paye peu précises. En outre, deux rapports sur le fonctionnement du CESEL, identiques à quelques mots près, produits dans un intervalle d’un an, ont chacun été payés par la commune.

Au regard des coûts sensiblement élevés des rapports du CESEL, la chambre invite la commune à envisager des options moins onéreuses, sans que la qualité des rapports s’en trouve pour autant réduite (par exemple, le recours à des étudiants effectuant un stage sous tutorat d’un membre du CESEL).

À cet égard, la chambre prend acte, qu’outre la diminution du personnel affecté au CESEL, la commune suite à ses observations provisoires vient de décider, à compter de 2017, de limiter les vacations versées aux rapporteurs pour les travaux réalisés à un coût maximal annuel de 50 000 € pour un minimum de quatre rapports annuels. Elle relève cependant que cette décision reste sans impact sur l’appariement des vacations au travail effectué.

L’attribution des subventions et les relations avec le secteur associatif

Dans un contexte où les orientations budgétaires de la commune l’ont conduite à diminuer le montant des aides accordées au tissu associatif local, le dispositif d’octroi des subventions municipales aux associations paraît satisfaisant. Au regard des montants en jeu (près de 10 M€), la chambre considère qu’il serait utile d’indiquer, dans l’annexe dédiée du compte administratif, la valorisation financière des avantages en nature accordés aux associations, afin d’enrichir la connaissance du soutien de la ville à son tissu associatif, ce que la commune projette de faire dans le prolongement du contrôle de la chambre.

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La commande publique

L’organisation de la fonction achat apparaît structurée de façon satisfaisante. En revanche, le dispositif de contrôle interne mis en place par la ville ne garantit pas suffisamment l’encadrement de la chaîne de l’achat municipal, notamment le respect des seuils de marché. La chambre prend cependant note des mesures récentes et à venir de la commune pour progresser dans ces domaines.

L’examen d’un échantillon de marchés de fournitures et de services n’a pas révélé d’anomalies. Il est toutefois relevé que la commune a choisi de ne pas allotir son important marché de nettoyage des bâtiments municipaux, ce qui a eu pour effet d’écarter les petites et moyennes entreprises de la procédure. La commune a cependant fait connaître à la chambre son intention d’allotir, à l’avenir, ce marché. En outre, pour ces mêmes prestations la chambre invite la commune, qui s’y est engagée, à définir une ligne directrice entre tâches internalisées et externalisées afin d’optimiser ces dépenses qui se sont élevées au total à 6,75 M€, selon une étude de la ville portant sur l’année 2013.

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RECOMMANDATIONS

Au terme de ses travaux, la chambre adresse les recommandations suivantes :

Recommandation n° 1 : ....................................................................................... page 14

Prendre les mesures nécessaires pour mettre fin au déficit d’exploitation élevé du château de Benais, le cas échéant en réalisant la cession de ce bien.

Recommandation n° 2 : ……………….………………………………………………..page 19

Poursuivre les efforts pour fiabiliser le processus de constatation et de paiement des intérêts moratoires.

Recommandation n° 3 : ……………………………………………….………………..page 50

Remettre à plat le dispositif de déclaration et de contrôle des heures supplémentaires et des astreintes pour sécuriser le paiement des heures supplémentaires et des astreintes déclarées par les agents.

Recommandation n° 4 : …………………………………………………….…………..page 53

Utiliser la mise en place du régime indemnitaire des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l’engagement professionnel, pour faire du régime indemnitaire communal un levier de la performance des agents. Recommandation n° 5 : …………………………………….…………………………..page 69

Établir un règlement d’utilisation des véhicules municipaux beaucoup plus restrictif concernant l’usage des véhicules de service, interdisant leur assimilation à des véhicules de fonction. Recommandation n° 6 : …………………………………….…………………………..page 71

Substituer au dispositif des véhicules de service affectés à l’usage des cadres, un pool de véhicules ponctuellement mis à disposition des agents en fonction des besoins. Recommandation n° 7 : …………………………………….…………………………..page 79

Rationaliser le dispositif des vacations pour contrôler leur effectivité.

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RAPPELS À LA LOI

Au terme de ses travaux, la chambre adresse les Rappels à la loi suivants :

Rappel à la loi n° 1 : ............................................................................................ page 19

Verser les intérêts moratoires dus aux entreprises.

Rappel à la loi n° 2 : ............................................................................................ page 45

Dans le cadre des négociations actuelles sur le temps de travail des agents communaux, abroger les congés d’ancienneté dont bénéficient les agents municipaux.

Rappel à la loi n° 3 : ............................................................................................ page 47

Afin de verser régulièrement les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS), mettre en place un instrument automatisé de décompte du temps de travail conformément aux dispositions du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux IHTS. Rappel à la loi n° 4 : ……………………………………………………………………. page 55

Abroger le complément de rémunération irrégulièrement versé aux agents communaux.

Rappel à la loi n° 5 : ............................................................................................ page 57

Abroger la prime de présentéisme irrégulièrement versée aux auxiliaires de puériculture.

Rappel à la loi n° 6 : ............................................................................................ page 59

Abroger la délibération du conseil municipal du 18 mars 2004 et prendre une délibération conforme à la réglementation sur les indemnités forfaitaires complémentaires pour élections. Rappel à la loi n° 7 : ……………………………………………………………………. page 60

Mettre fin au dispositif de mois de « pré-retraite » accordés aux agents communaux. Rappel à la loi n° 8 : ……………………………………………………………………. page 62

Respecter strictement les règles de procédure en matière de recrutement et de rémunération des agents non titulaires.

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« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen

OBSERVATIONS

1. RAPPEL DE LA PROCÉDURE

La chambre régionale des comptes (CRC) Île-de-France, délibérant en sa 5ème section, a adopté le présent rapport d’observations définitives, qui porte sur l’examen de la gestion de la commune de Boulogne-Billancourt, de l’exercice 2010 au plus récent.

Le rapport a été arrêté au vu :

- des observations provisoires communiquées au préalable à M. Pierre-Christophe Baguet, maire en fonction pendant la période examinée, et, sous forme d’extraits, à 20 tiers concernés ;

- de toutes les réponses reçues en retour à la chambre.

Ont participé au délibéré, qui s’est tenu le 23 mars 2017, sous la présidence de M. Terrien, président de la chambre, Mme Sanchez, présidente de section, Mmes Dupuis-Verbeke et Belkhiri-Fadel, premières conseillères, M. Véronneau, premier conseiller, MM. Merlin et Simoes, conseillers.

Ont été entendus :

- en son rapport, M. Véronneau, premier conseiller ;

- en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, le procureur financier.

M. Husson, auxiliaire de greffe, assurait la préparation de la séance de délibéré et tenait les registres et dossiers.

2. PRÉSENTATION DE LA COMMUNE

Avec 117 947 habitants(2), Boulogne-Billancourt est la plus peuplée des communes franciliennes après Paris. D’une superficie de 6,18 km², elle est limitrophe des villes de Paris à l’est et au nord, Issy-les-Moulineaux, Meudon, et Sèvres au sud, Saint-Cloud à l’ouest.

La commune est membre de l’établissement public territorial (EPT) Grand Paris Seine Ouest (GPSO), créé au 1er janvier 2016 dans le cadre de la mise en place de la Métropole du Grand Paris (MGP). Comptant 311 729 habitants(3), cet EPT succède à la communauté d’agglomération GPSO qui avait été créée en 2010 avec le même périmètre.

Le 9 juillet 2016, les conseils municipaux de Boulogne-Billancourt et d’Issy-les-Moulineaux ont chacun voté une délibération arrêtant le principe de la création, au 1er janvier 2018, d’une commune nouvelle par fusion des 2 collectivités. La nouvelle entité compterait 183 000 habitants, ce qui en ferait la 12ème commune de France, en termes démographiques.

(2) Au 1er janvier 2016, données de l’Insee. (3) Au 1er janvier 2013, données Insee.

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Commune de Boulogne-Billancourt (92) – Cahier n° 1 – Exercices 2010 et suivants – Observations définitives

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L’analyse des données statistiques de I’Institut national de la statistique et des études économiques met en évidence une forte densité de population, plus de 2 fois supérieure à la moyenne départementale (18 983 habitants / km² contre 9 033 dans les Hauts-de-Seine, et 990 en Île-de-France). Cette caractéristique devrait s’accentuer en raison du dynamisme démographique, imputable à un solde naturel largement excédentaire et à l’accroissement du parc de logements résultant notamment de l’aménagement des friches des anciennes usines Renault de Boulogne-Billancourt.

La population boulonnaise est aisée : le revenu disponible médian par unité de consommation s’élève à 30 561 € (contre respectivement 25 522 € pour le département et 22 200 € pour la région) et 81 % des ménages étaient imposables en 2012. Le taux de pauvreté est de 9,1 % (contre des moyennes départementale et régionale respectives de 11,8 % et 15 %). Le territoire communal compte 17 000 entreprises, soit le deuxième plus grand parc francilien, après Paris. La commune de Boulogne-Billancourt bénéficie ainsi d’une situation socio-économique favorable.

3. LES SUITES DONNÉES AUX PRÉCÉDENTES RECOMMANDATIONS

DE LA CHAMBRE

Les recommandations du précédent rapport d’observations définitives (Rod) de la chambre, notifié au maire de la commune le 7 janvier 2011, relatif aux exercices allant de 2002 à 2009, portaient sur la fiabilité des comptes communaux et la gestion financière, les dépenses de fonctionnement, les dépenses de personnel, la fonction achat et les relations avec le secteur associatif.

3.1. Bilan du suivi des recommandations

Sur un total de 21 recommandations formulées dans le précédent Rod de la chambre, 16 ont été mises en œuvre, 5 le sont partiellement, et aucune n’a le statut de « non mise en œuvre » (cf. annexe n° 1). Parmi les 5 recommandations partiellement mises en œuvre, plusieurs présentent un degré de réalisation élevé.

La chambre considère qu’il s’agit d’un bilan satisfaisant, sous la réserve d’une recommandation, relative aux vacations du conseil économique et social local (CESL) de Boulogne-Billancourt, devenu le conseil économique, social et environnemental local (CESEL) en 2012, qui a donné lieu à une mise en œuvre largement formelle (cf. chapitre suivant).

3.2. Retour sur les recommandations partiellement mises en œuvre

Fiabiliser l’inventaire global et l’état de l’actif communaux à compter de 2010

Depuis 2010, l’ordonnateur en partenariat avec le comptable public procède à la mise en concordance de l’inventaire global des biens de la commune (tenu par l’ordonnateur) et de l’état de l’actif communal (tenu par le comptable). Pour autant, fin 2015, l’écart entre l’inventaire global et l’état de l’actif s’établissait à 128 073 €. L’ordonnateur avait prévu de mettre fin à cet écart en 2016, ce n’était cependant pas le cas au stade de l’établissement du présent rapport.

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Commune de Boulogne-Billancourt (92) – Cahier n° 1 – Exercices 2010 et suivants – Observations définitives

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Mettre fin à l’omission de certaines dépenses de fonctionnement des budgets annexes de la commune

Dans le précédent Rod, la chambre relevait que les frais financiers des budgets annexes (BA) de la commune et les frais de personnel du BA « Boulogne-Billancourt publications » étaient pris en charge, à tort, par le budget principal (BP). Si depuis 2011, les frais financiers des BA ne sont plus supportés par le BP, cela reste le cas des frais de personnel du BA « Boulogne-Billancourt publications ».

Élaborer un schéma directeur de la communication et revoir la procédure d’évaluation « à chaud » pour mieux exploiter le retour d’expérience tiré des manifestations récurrentes

La commune n’a pas de schéma directeur de la communication même si elle a mis en place, depuis juillet 2015, des fiches de procédures afin de maîtriser les coûts de sa communication.

Réformer le système des vacations mis en place dans le cadre du conseil économique et social local

Dans le précédent Rod, la chambre avait relevé que « si les membres [du CESL] ne sont pas rémunérés, le président délégué du CESL et les six présidents de section perçoivent néanmoins, depuis plusieurs mois, une indemnité sous forme de vacations, au titre de travaux menés pour l’administration municipale (…). Or le système des vacations, non étayé par des contreparties identifiables objectivement, ne permet toujours pas de percevoir la valeur ajoutée précise et individuelle de chaque membre du bureau du CESL ».

En réponse, une délibération du 16 février 2012 a autorisé le maire à « recourir, pour des tâches spécifiques, discontinues dans le temps et liées à la production des études et avis demandés conformément à l’article 10 des statuts du CESEL(4), au recrutement de rapporteurs vacataires choisis parmi ses membres. » L’article 3 de la délibération précise que : « (…) la ville est autorisée à recruter sous la forme de vacation les personnes assurant la fonction de rapporteur des études et avis du CESEL. ».

Si la commune considère qu’en subordonnant le paiement des vacations à la production de rapports ou d’études sollicités par l’autorité territoriale, la recommandation a été suivie, la chambre observe que la fonction de rapporteur, pour laquelle une rémunération est prévue par délibération, n’est pas précisément définie. En outre, en pratique, certains membres du CESEL participant à la production d’un rapport, sans être désignés comme rapporteur, sont rémunérés, alors que d’autres, pourtant indiqués comme étant rapporteurs ne le sont pas (cf. chapitre 8 pour davantage de développements).

Réduire le montant des heures supplémentaires, en particulier les dépassements individuels

La chambre avait constaté une hausse importante des rémunérations pour heures supplémentaires et des dépassements individuels du plafond mensuel de 25 heures supplémentaires, à compter de 2007.

Ainsi qu’il est développé au chapitre 7.1.3 du présent rapport, si le volume des heures supplémentaires a fortement diminué au cours de la période sous revue, les dépassements individuels du contingent mensuel de 25 heures restent fréquents.

(4) Le CESL est devenu, en 2012, le CESEL.

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3.3. Le cas de la recommandation relative à la rationalisation de la gestion du château

de Benais

Dans le précédent Rod, la chambre relevait le coût élevé de la gestion du château de Benais (situé en Indre-et-Loire), centre de vacances municipal d’une capacité d’accueil de 116 places, propriété communale depuis 1949. En conséquence, la commune était invitée à prendre des mesures de rationalisation aux fins d’en diminuer la charge pour les finances municipales.

La masse salariale a été diminuée, passant de 700 098 € pour 93 agents en 2011, à 613 863 € pour 55 agents en 2015. Depuis 2013, les conditions d’une meilleure attractivité ont été étudiées, en recueillant les attentes des familles et en modifiant les offres de séjours. Pour autant, une étude interne, couvrant la période 2011-2014, fait ressortir un taux de fréquentation stable mais bas, de 40 %. Ainsi, « la structure dégage un déficit annuel moyen d’environ 920 000 € en fonctionnement sur la période étudiée » pour un site « inoccupé à 60 % du temps ». En incluant l’exercice 2015, le déficit moyen annuel est de 902 370 €, hors travaux d’investissement.

Consciente du déficit généré par cet équipement, dont elle souligne le caractère social, la commune a exploré plusieurs pistes de gestion : envisagée, la gestion en délégation de services publics (DSP) n’a pas été retenue, en raison de la taille du château et des travaux à prévoir. Désormais, la commune souhaite privilégier la vente du bien, évalué à 1,7 M€(5) par la direction départementale des finances publiques (DDFiP) d’Indre-et-Loire. La commune estime cependant que ce projet « nécessite (…) une coordination avec la commune de Benais, compte tenu de l’impact social que pourrait engendrer la fermeture de l’établissement [par conséquent] des contacts (…) ont été pris en ce sens dès juillet 2016. »

La gestion de ce centre de vacances restant fortement déficitaire, malgré les actions engagées par la commune, la chambre renouvelle sa recommandation.

Recommandation n° 1 :

Prendre les mesures nécessaires pour mettre fin au déficit d’exploitation élevé du château de Benais, le cas échéant en réalisant la cession de ce bien.

4. L’INFORMATION FINANCIÈRE ET COMPTABLE ET LES OUTILS

ASSOCIÉS

La commune dispose d’un BP et de cinq BA. Les développements qui suivent portent sur les exercices 2010 à 2015 pour lesquels les comptes administratifs (CA) et les comptes de gestion ont été approuvés par le conseil municipal.

Il convient de mentionner que la commune s’est portée volontaire, auprès de la Cour des comptes, pour l’expérimentation de la certification des comptes locaux. Si sa candidature n’a pas été retenue, elle entend cependant continuer « (…) en partenariat avec la DDFiP des Hauts-de-Seine à fiabiliser ses comptes dans une démarche similaire à la certification ».

4.1. La qualité de l’information financière et budgétaire délivrée aux élus

La chambre a mesuré la qualité de l’information financière et budgétaire délivrée aux élus en analysant les documents qu’ils reçoivent pour comprendre la situation des finances communale ainsi que le caractère sincère des montants de dépenses et de recettes qu’ils autorisent par leur vote.

(5) Évaluation d’octobre 2015.

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4.1.1. La qualité de la documentation financière et budgétaire

La chambre a vérifié la production et le contenu de trois catégories de documents budgétaires ou financier :

- ceux fournis au conseil municipal préalablement à la décision budgétaire (rapport produit à l’occasion du débat d’orientation budgétaire (DOB) qui précède l’adoption du budget municipal, rapport sur l’état et l’évolution de la dette) ;

- ceux mis en annexe du CA, qui enrichissent l’information des élus municipaux ;

- ceux informant le conseil municipal des risques liés à certains engagements de la ville (compte-rendu à la collectivité (CRAC) des opérations d’aménagement urbain concédées à un opérateur, rapport des représentants de la collectivité au conseil d’administration des sociétés publiques locales (SPL) dont elle est actionnaire, conformément aux dispositions de l’article L. 1524-5 du code général des collectivités territoriales).

Au cours de la période sous revue, chaque rapport produit à l’occasion du DOB a une structure similaire : après avoir décrit le contexte économique législatif, parfois assez longuement (en 2015, 12 pages sur un total de 27 y sont consacrées), il présente l’exercice écoulé, avant d’énoncer les orientations budgétaires à venir. De bonne qualité dans son ensemble, le rapport sur le DOB devra s’étoffer, ce que la commune s’est engagée à faire, à compter de 2017, pour deux catégories de dépenses importantes : les dépenses d’investissement et celles de personnel, conformément aux nouvelles obligations en la matière posées par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi « NOTRe ». Les rapports annuels sur l’état et l’évolution de la dette sont, quant à eux, exhaustifs. Le rapport n’a toutefois pas été produit en 2013.

La chambre, qui a examiné les annexes du CA relatives à l’état du personnel, à l’état de la dette et aux garanties octroyées à des tiers, relève que depuis 2013, les collaborateurs de cabinet ne sont plus comptabilisés dans le tableau des emplois et des effectifs. Or, selon l’article 3 du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales, « aucun recrutement de collaborateur de cabinet ne peut intervenir en l'absence de crédits disponibles au chapitre budgétaire et à l'article correspondant. L'inscription du montant des crédits affectés à de tels recrutements doit être soumise à la décision de l'organe délibérant ». Par conséquent, la chambre rappelle que les emplois de cabinet doivent figurer dans l’état du personnel, soit au sein d’une rubrique dédiée, soit dans la rubrique « emplois spécifiques ».

Les CRAC relatifs à la Zac « Seguin – Rives de Seine » (cf. chapitre 6 pour d’autres développements)(6) apparaissent complets. Ils ont été régulièrement produits au cours de la période sous revue, sauf en 2011, le CRAC 2012 portant sur les années 2010 et 2011. Concernant les rapports prévus par l’article L. 1524-5 du CGCT précité, si la commune respecte ses obligations pour la SPL « Val de Seine Aménagement », ce n’était pas le cas pour la SPL « Seine Ouest Aménagement ». Cette anomalie a cependant pris fin en 2016, suite aux observations provisoires de la chambre.

4.1.2. Le taux d’exécution budgétaire

Pour que l’autorisation budgétaire soit pertinente voire régulière(7), l’écart entre les montants votés, en dépenses et en recettes, et réalisés, qui se mesure par le taux d’exécution budgétaire des sections de fonctionnement et d’investissement, doit être contenu.

(6) Seule opération donnant lieu à CRAC au cours de la période sous revue. (7) CE, 23 décembre 1988, Req. n° 60678.

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Si le taux de réalisation de la section de fonctionnement est bon, ce n’est pas le cas de celui des dépenses d’investissement qui se situe en moyenne à 74 %, variant de 54 % (pour l’exercice 2012) à 85 % (pour l’exercice 2010).

La commune n’utilise pas de programme pluriannuel des investissements (PPI). Elle s’appuie sur un programme d’investissement établi en autorisations de programme et crédits de paiement (gestion dite en « AP / CP »), la prospective des services municipaux intégrant les dépenses engendrées par les nouveaux équipements au moyen des ratios de référence de la direction générale des collectivités locales du ministère de l’Intérieur. Ce document est interne aux services municipaux, le conseil municipal n’en a pas connaissance.

Tableau n° 1 : Taux de réalisation de la section d’investissement (2010-2015)

(en %) 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Taux de réalisation 85 % 78 % 54 % 74 % 83 % 71 %

Source : commune de Boulogne-Billancourt

Selon la chambre, la mise en place d’un PPI, prenant en compte les coûts de fonctionnement actualisés des équipements prévus(8), pourrait permettre d’améliorer le taux d’exécution de la section d’investissement communale. Sur ce point, elle prend acte que si la ville n’entend pas se doter d’un PPI, elle s’engage à intégrer les coûts de fonctionnement liés aux équipements et améliorer la présentation des investissements aux élus municipaux.

4.2. La qualité de l’information comptable

La qualité de l’information comptable repose sur un socle de normes juridiques, dont l’objectif est de s’assurer que les comptes des entités publiques présentent une image fidèle de leur situation patrimoniale et financière.

Pour mener à bien ses vérifications en la matière, les diligences de la chambre ont porté sur la qualité de l’information comptable patrimoniale (concordance entre l’état de l’actif de l’ordonnateur et l’inventaire du comptable public, les écritures d’immobilisations, d’amortissements et des opérations de cessions d’actifs, le fonctionnement des comptes de tiers et les restes à recouvrer), l’application du principe de prudence (correcte inscription des provisions) et du principe d’indépendance des exercices comptables (exactitude des rattachements des charges et des produits à l’exercice).

Les développements ci-après sont relatifs à trois comptes fiabilisés dans le cadre du contrôle de la chambre, les autres comptes n’appelant aucun commentaire. Par conséquent, les comptes communaux apparaissent fiables.

Le compte 238 « Avances et acompte versées sur commandes d’immobilisations corporelles » est un compte d’imputation provisoire qui enregistre le versement d’avances et d’acomptes à des prestataires de la commune réalisant des équipements municipaux. Les avances doivent être transférées sur un compte d’imputation définitive, enregistrant l’enrichissement du patrimoine communal, lorsque l’équipement est achevé. Au 31 décembre 2015, 257 910 € étaient inscrits sur ce compte correspondant à des opérations réalisées en 2012 et 2013. Partageant le constat de la chambre, quant au caractère non justifié de cette inscription, la commune a transféré, au cours de l’exercice 2016, les montants en cause sur les comptes idoines.

(8) Ces coûts représentent trois à quatre fois le coût d’investissement sur la durée de vie de l’équipement (estimation de la Mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques, « Ouvrages publics et coût global », janvier 2006).

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Au 31 décembre 2015, le solde du compte 271 « Titres immobilisés », d’un montant de 1 062 412 €, était justifié par la seule participation de la commune au capital de la SPL « Val de Seine Aménagement ». Or, cette participation s’élevant à 959 550 €, il existait un montant non justifié de 102 922 €, que la commune a sorti de ses comptes au cours de l’exercice budgétaire 2016, suite aux échanges avec la chambre. Par ailleurs, la chambre ayant indiqué que sa participation au capital social de la SPL « Val de Seine Aménagement » devrait être imputée au compte 261 « Participations et créances rattachées à des participations – Titres de participations » prévu à cet effet, et non au compte 271, la commune a opéré le transfert demandé.

Les frais d’études effectuées par des tiers en vue de la réalisation d’investissements sont imputés directement au compte 2031 « Frais d’études ». Une fois les études terminées, elles font l’objet soit d’un amortissement sur une période n’excédant pas cinq ans si elles ne sont pas suivies de réalisation, soit d’un transfert au compte 23 « immobilisations en cours » au moment du lancement des travaux. La correcte comptabilisation des frais d’études participe de l’exacte valorisation de l’actif communal ; elle permet également à la commune de bénéficier du remboursement de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) via le Fonds de compensation de la TVA lorsque ces études sont suivies de la réalisation des travaux correspondants. Dans le cas contraire, ces frais sont sortis du bilan après amortissement.

La chambre ayant constaté une absence d’amortissement des frais d’études non suivis de réalisation en 2014 et 2015, la commune a tout d’abord indiqué que « la priorité [avait] été donnée à la reconstitution de l’inventaire, pour ensuite pouvoir identifier de quelles opérations relevaient les études anciennes [afin de] les transférer au compte 23 ou les amortir ». Suite aux observations provisoires de la chambre la commune a finalement indiqué que « concernant les études non suivies de réalisation et devant être amorties sur cinq ans, [elle avait] amorti un montant de 3 269 € (…) en 2016 et [qu’elle prévoyait] d’amortir 139 939 € pour une valeur d’acquisition à hauteur de 700 000 € en 2017. », ce dont prend acte la chambre.

4.3. Les outils de la fonction financière et comptable

La robustesse de la fonction financière et comptable est une condition de la qualité de l’information budgétaire et comptable. La chambre s’est livrée à l’analyse de certains outils et pratiques de la commune en la matière.

Le règlement budgétaire et financier

La commune dispose d’un guide des procédures comptables et budgétaires mais pas d’un règlement budgétaire et financier, dispositif préconisé par le comité national de fiabilité des comptes locaux, obligatoire pour les départements et régions, facultatif à l’échelon communal et intercommunal. Dans le cadre de ses échanges avec la chambre, la commune a indiqué que ce règlement était « en cours de rédaction en vue d’une présentation devant le conseil municipal en 2018 », démarche dont la chambre prend acte.

Selon les termes de la commune, ce règlement « aura pour objectif de décrire les règles de gestion applicables à Boulogne-Billancourt en matière budgétaire, de normes comptables, et de gestion pluriannuelle (…). Il permettra de regrouper dans un document unique toutes les règles fondamentales qui s'appliquent à l'ensemble des acteurs intervenant dans le cycle de gestion annuelle et pluriannuelle. En tant que document cadre, il devra permettre de renforcer la cohérence et l'harmonisation des règles budgétaires et des pratiques de gestion actuellement matérialisées dans divers supports (…) ».

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La convention de services comptable et financier

La coopération entre la commune et son comptable public, qui est un agent de l’État, s’est traduite par la signature d’une convention de services comptables et financier (CSCF) couvrant la période 2010-2015. Cette convention a été renouvelée le 13 novembre 2015, par une « convention de services comptable et financier relative à la fiabilisation des comptes, première étape vers la certification des comptes », couvrant la période 2015-2019.

La CSCF prévoit notamment d’établir des cartographies détaillant les principaux processus de gestion et de lister les contrôles internes comptables mis en œuvre. Elle entend également renforcer la logique de contrôle interne (via notamment l’établissement de cartographies des risques) et améliorer la qualité comptable (avec la justification du bilan et la correction des anomalies comptables). Enfin, elle formalise plusieurs actions spécifiques (portant sur l’actif immobilisé, l’actif circulant, les régies d’avance, le passif, l’utilisation des indices de qualité comptable, la journée complémentaire) destinées à répondre aux exigences de régularité, sincérité et d’image fidèle des comptes.

La CSCF apparaît, par conséquent, adaptée aux ambitions communales en matière de qualité des comptes.

La dématérialisation des documents de la chaîne comptable et financière

La dématérialisation des documents de la chaîne comptable et financière constitue une modalité importante de la fluidité et de la sécurisation de celle-ci. À cet égard, la chambre note que, depuis juin 2015, les flux de bordereaux des mandats de paiement et des titres de recettes sont transmis au comptable public après avoir été signés électroniquement. Depuis novembre 2015, l’ensemble des pièces justificatives est transmis sous forme dématérialisée. Ainsi, la ville est parvenue à l’utilisation combinée de la signature électronique et de la dématérialisation des pièces justificatives (« full démat »). À terme, l’ensemble des flux comptables provenant des tiers ou de la collectivité sera dématérialisé dès leur entrée dans le système d’information financier, sans rupture de la chaîne de confiance, ce qui est positif.

Le suivi des délais de paiement et les intérêts moratoires

Le délai global de paiement (DGP) d’un marché public est le délai imparti à la collectivité publique pour payer son prestataire. Régi par l’article 98 du code des marchés publics (CMP), ce délai est de 30 jours. Le dépassement du délai de paiement ouvre de plein droit et sans autre formalité, pour le titulaire du marché ou le sous-traitant, au bénéfice d'intérêts moratoires.

Selon les données fournies par la commune, le DGP moyen était de 31 jours en 2015, soit au-dessus du délai réglementaire. La commune indique cependant que « les dernières sources disponibles (…) font apparaître une amélioration du délai global de paiement (…) ce délai est au 31 mars 2016 de 27,82 jours (…) ».

Suite aux observations provisoires de la chambre, la commune a tenu à souligner que la réduction de ses délais de paiement était « un axe majeur de (…) la CSCF 2015-2019 ». Pour ce faire, la commune et le comptable public se sont engagés à mener trois actions prioritaires : dématérialiser complétement la chaîne comptable, inciter les fournisseurs à adresser des factures dématérialisées pour accélérer leur traitement, mettre en place un contrôle hiérarchisé de dépenses et un contrôle allégé partenarial afin de simplifier et d'accélérer les procédures de mise en paiement des factures. En complément de ces trois actions prioritaires, les services municipaux ont renforcé leur dispositif de contrôle interne. L’exercice 2017 sera celui de la mise en place complète de ces trois actions prioritaires.

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Tableau n° 2 : Délai global de paiement

Délai global de paiement 2013 2014 2015 Mars 2016

Nombre de lignes de mandats émises 47 957 41 137 40 202 9 861

Délai global de paiement 34,19 31,16 31,00 27,82

Taux de représentativité du DGP 68,17 % 76,95 % 74,00 % 66,76

Délai de paiement du comptable 4,46 7,22 5,76 4,35

Source : Commune de Boulogne-Billancourt

Par ailleurs, selon les données transmises, il apparaît que la commune n’a versé aucun intérêt moratoire entre 2012 et 2014, et 674,55 € en 2015. La chambre considère que ces montants sont incompatibles avec les performances communales en matière de DGP, qui impliquent a priori des montants d’intérêts moratoires plus élevés à verser.

Tableau n° 3 : Intérêts moratoires versés (2010-2015)

(en €) 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Intérêts moratoires et pénalités sur marchés 279,89 2 358,66 0 0 0 674,55

Source : Commune de Boulogne-Billancourt

Une telle situation doit conduire la commune à s’interroger sur la fiabilité de son processus de suivi et de paiement des intérêts moratoires. Sur ce point cette dernière a répondu que « le versement des intérêts moratoires [faisait]t partie du partenariat étroit entre l’ordonnateur et le comptable public. Il sera appliqué pour toutes les factures traitées à compter du 1er janvier 2017 conformément au relevé de conclusions du comité de pilotage de la convention de services comptables et financier (…) qui s’est réuni le 21 novembre 2016. La dématérialisation totale des flux comptables va faciliter le travail de calcul des délais de paiement. » La chambre prend acte de ces engagements qui devraient conduire à une meilleure gestion de intérêts moratoires.

Recommandation n° 2 :

Poursuivre les efforts pour fiabiliser le processus de constatation et de paiement des intérêts moratoires.

Rappel à la loi n° 1 :

Verser les intérêts moratoires dus aux entreprises.

4.4. Appréciation générale

Dans un cadre marqué par la candidature finalement non retenue de Boulogne-Billancourt à l’expérimentation de la certification des comptes locaux, la qualité de l’information financière et comptable communale et les outils associés sont de bon niveau. L’ensemble pourrait cependant s’améliorer sur quelques aspects circonscrits, tels que l’enrichissement du document d’orientation budgétaire à destination du conseil municipal, l’adoption d’un règlement budgétaire et financier, ce qui est désormais prévu, ainsi que le suivi et le paiement des intérêts moratoires dus aux entreprises prestataires de la commune, ce que cette dernière s’est engagée à faire.

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5. LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA COMMUNE

L’analyse de la situation financière de la commune porte sur le BP, sauf pour ce qui concerne l’endettement qui intègre la dette des BA communaux. Elle est centrée sur les deux indicateurs clés de la santé financière d’une commune : la capacité d’autofinancement (Caf) et celle de désendettement.

5.1. L’évolution et la formation de l’autofinancement

5.1.1. Évolution de la capacité d’autofinancement

L’examen de la Caf a pour objet de déterminer si l’excédent des recettes sur les dépenses de la section de fonctionnement permet :

- de rembourser le capital des emprunts de la commune ;

- de dégager une ressource susceptible de financer, en tout ou partie, de nouvelles dépenses d’investissement.

Une Caf durablement élevée signifie qu’une commune dispose d’une bonne santé financière.

La Caf brute, qui mesure l’excédent des recettes sur les dépenses de fonctionnement avant le remboursement en capital des emprunts, enregistre une dégradation entre 2010 et 2015. D’un montant moyen de 27 M€ entre 2010 et 2012, elle se situe en moyenne à 21,6 M€ entre 2013 et 2015, soit une baisse de 20 %. Pour autant, le taux d’épargne brute(9), bien qu’en diminution, est resté constamment au-dessus de 10 %, seuil généralement admis comme satisfaisant.

Par ailleurs, depuis son « décrochage » entre 2012 et 2013 (- 7,8 M€ entre ces deux exercices budgétaires), la Caf brute s’est stabilisée, remontant légèrement en fin de période (+ 2,8 %), la commune étant parvenue faire converger l’évolution de ses recettes et dépenses de fonctionnement.

Les résultats de 2015 sont cependant à nuancer. En effet, les recettes issues des taxes additionnelles sur les droit de mutation à titre onéreux (DMTO)(10) ont été particulièrement élevées : 21 M€(11), contre 13,8 M€ en moyenne entre 2010 et 2014. Ce caractère atypique est d’ailleurs perçu par la commune, qui dans son budget 2016, a inscrit une recette prévisionnelle de 14,5 M€ pour ces taxes.

Retraitée de la part exceptionnelle de ces rentrées fiscales (7,2 M€ si l’on retient le rendement moyen des taxes additionnelles sur les DMTO entre 2010 et 2014 ou 6,5 M€, si l’on reprend la prévision de recettes pour 2016 de la commune), la Caf brute se serait élevée à 14,8 ou 16,4 M€, le taux d’épargne brute aurait été de 8,2 % ou 9 %, inférieur au seuil souhaitable de 10 %.

La Caf nette, qui s’obtient en retranchant de la Caf brute le montant du remboursement en capital des emprunts, évolue entre 10,2 et 15,7 M€ au cours de la période sous revue. C’est en fin de période qu’elle est la plus élevée (+ 15,7 M€ en 2014 et 2015). Cette amélioration s’explique par la stratégie de désendettement menée par la commune, dont l’encours de dette a fortement diminué à compter de 2011 (cf. chapitre 5.2). Il en a résulté une diminution corrélative du remboursement du capital des emprunts, supérieure à la baisse de la Caf brute.

(9) Ce taux correspond au rapport entre l’excédent de recettes de fonctionnement sur les dépenses de fonctionnement et le total de recettes de fonctionnement. (10) Cf. chapitre 5.1.2.2.1. (11) Dues pour partie à trois transactions immobilières d’entreprises importantes.

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Tableau n° 4 : La capacité d’autofinancement (Caf) communale (2010-2015)

(en M€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Produits de gestion (a) 171,2 178,3 180,2 178,6 179,4 181,4

Charges de gestion (b) 128,1 132,3 135,7 138,4 142,6 141,1

Excédent de gestion (a-b) 43,1 46 44,5 40,2 36,8 40,3

Résultat financier réel - 4,5 - 4,2 - 3,5 - 3,3 - 3,2 2,9

- Subventions exceptionnelles versées aux SPIC 11 15,9 11,3 13,1 10,3 14,4

+/- Autres produits et charges exceptionnels réels - 1,3 - 0,3 - 0,6 - 2,5 - 2 - 1

Caf brute (en M€) 26,3(12) 25,6 29,1 21,3 21,4 22

Taux d’épargne brute (en %) 15,4 14,3 16,1 11,9 11,9 12,1

Remboursement du capital des emprunts (en M€) 27 25,9 21,6 11,1 11,7 6,3

- remboursement emprunts revolving13 15 12 6 0 6 0

Caf nette (en M€) + 14,3 + 11,7 + 13,5 + 10,2 + 15,7 + 15,7

Source : CRC Île-de-France, d’après données ANAFI issues des comptes de gestion, corrigées de la prise en compte des emprunts revolving

5.1.2. La formation de l’autofinancement : les recettes de fonctionnement

5.1.2.1. Analyse globale des produits de gestion

Au cours de la période sous revue, les produits de gestion ont augmenté de 6 % passant de 171,2 à 181,4 M€, cette évolution n’étant pas linéaire : après avoir atteint un premier pic en 2012 (à 180,2 M€), ils sont redescendus en 2013 et 2014, pour atteindre leur plus haut niveau en 2015 en raison de la très forte dynamique des impôts locaux, imputable à des rentrées exceptionnelles de taxes additionnelles sur les DMTO (cf. chapitre 5.1.2.2.1).

Retraité de la part exceptionnelle des recettes de ces taxes (- 7,2 ou - 6,5 M€, selon l’approche retenue(14)), le niveau des produits de fonctionnement aurait été en baisse en 2015 (174,2 ou 174,9 M€), inférieur au niveau moyen des produits de fonctionnement de la période sous revue (178,2 M€).

Tableau n° 5 : Niveau et évolution des produits de gestion (2010-2015)

(en M€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Variation 2010-2015

Impôts locaux 71,4 70, 7 73,3 72,1 76, 4 84,4 18,2 %

Fiscalité reversée par GPSO et l’État 48,1 50,8 50,8 50,8 49,3 45,7 - 5,0 %

Ressources institutionnelles 28,5 31 29 28,8 27,2 25,4 - 10,9 %

Ressources d'exploitation 20,2 22,9 24,4 24 23,90 24,7 22,3 %

Divers 3 2,8 2,8 2,9 2,5 1,2 - 60 %

Total des produits de gestion 171,2 178,3 180,2 178,6 179,4 181,4 6,0 %

Source : CRC Île-de-France, d’après données ANAFI issues des comptes de gestion

(12) La commune estime que la Caf brute de l’exercice 2010 est légèrement plus élevée que celle calculée par le logiciel d’analyse financière de la chambre (« ANAFI »). En effet, pour la commune, la Caf brute de 2010 intègre une écriture d’ordre de 494 637 € (qui est équilibrée avec une recette d’investissement) relative à une régularisation du compte 271 suite au contrôle de la CRC de 2010. (13) Emprunt CLTR (crédit long terme renouvelable). (14) Cf. chapitre 5.1.1.

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La structure des produits de fonctionnement a fortement évolué entre 2010 et 2015. Alors que l’ensemble formé par les impôts locaux et les ressources d’exploitation, c’est-à-dire les ressources endogènes de la commune, représentait 53,5 % de ses produits de fonctionnement en 2010, ils en représentent 60,1 % en 2015.

Corrélativement, l’ensemble formé par la fiscalité reversée par GPSO et l’État et les ressources institutionnelles (pour une large part la dotation globale de fonctionnement (DGF) versée par l’État aux collectivités locales) passe de 44,7 % en 2010 à 39,2 % en 2015, traduisant les orientations en matière de péréquation et de dotations de l’État aux collectivités locales, arrêtées par le législateur dans le cadre de la Loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019.

Tableau n° 6 : Structure des produits de gestion (2010-2015)

(en M€) 2010 Structure 2010 2015 Structure 2015

Impôts locaux 71,4 41,7% 84,4 46,5%

Fiscalité reversée par GPSO et l'État 48,1 28,1% 45,7 25,2%

Ressources institutionnelles 28,5 16,6% 25,4 14,0%

Ressources d'exploitation 20,2 11,8% 24,7 13,6%

Divers 3 1,8% 1,2 0,7%

Total des produits de gestion 171,2 181,4

Source : CRC Île-de-France, d’après données ANAFI issues des comptes de gestion

5.1.2.2. Revue de détail des produits de gestion

5.1.2.2.1. Les impôts locaux

Au cours de la période sous revue, les recettes fiscales ont fortement augmenté : les taxes foncières et d’habitation ont augmenté de 15,2 %, les taxes additionnelles sur les DMTO de 30,6 % (en tenant compte du caractère exceptionnel de l’année 2015).

Entre 2010 et 2015, les taxes additionnelles aux DMTO ont procuré en moyenne près de 15 M€ de recettes en lien avec la bonne santé de l’immobilier boulonnais, la ville étant attractive tant pour les entreprises que pour les particuliers. Il s’agit cependant d’une recette par nature volatile.

Tableau n° 7 : Le produit des impôts locaux (2010-2015)

(en M€) 2010 2011 2012(15) 2013 2014 2015 Variation 2010-2015

Impôts locaux 71,4 70,7 73,2 72,1 76,4 84,4 18,2 %

dont taxes foncières et d’habitation 52 53,4 55,7 57,2 58,8 59,9 15,2 %

dont taxes additionnelles sur les DMTO 16 13,8 14,1 11,5 14,2 21 30,6 %

Divers 3,4 3,5 3,5 3,4 3,4 3,5 5,9 %

Source : CRC Île-de-France, d’après données ANAFI issues des comptes de gestion

La hausse des taxes foncières et d’habitation intervient dans un contexte où les taux communaux, qui sont bas, sont restés inchangés, ce qui traduit le dynamisme des bases fiscales de ces impôts.

(15) À partir de 2012, taxes foncières et d’habitation.

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Tableau n° 8 : Le taux de la taxe d’habitation et des taxes foncières

(en pourcentage)

2010 2014

Commune Moyenne

de la strate

Écart (en point de

pourcentage) Commune

Moyenne de la strate

Écart (en point de

pourcentage)

Taxe d’habitation 10,62 20,87 10,25 10,62 21,01 10,39

Taxe foncière sur le bâti 7,36 22,96 15,6 7,36 23,07 15,71

Taxe foncière sur le non bâti 9,23 33,73 24,5 9,23 35,33 26,1

Source : CRC Île-de-France, d’après données du site collectivites-locales-gouv.fr

L’augmentation de l’assiette de ces 3 impôts est cependant moindre en fin de période, notamment du fait d’une baisse de la revalorisation forfaitaire des bases fiscales décidée par le Parlement (la loi de finances a fait passer leur revalorisation annuelle de 1,8 à 0,9 % depuis 2013). L’évolution de la part physique des bases est, quant à elle, corrélée à celle de la démographie, or la population communale est passée de 112 043 habitants en 2010 à 117 947 en 2015, ce qui a eu un impact positif. Ce dynamisme est, pour partie, lié à l’installation de nouvelles populations dans le quartier dit du « Trapèze » dans le cadre de la Zac « Seguin – Rives de Seine » (cf. chapitre 6). Cette tendance n’est pas appelée à continuer dans les années à venir, l’aménagement du quartier du Trapèze étant en voie d’achèvement.

Tableau n° 9 : Évolution des bases nettes des taxes d’habitation et foncières (2010-2015)

(en %) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Variation moyenne 2010-2015

Taxe d’habitation

Bases nettes 4,56 3 3,9 3,46 2,18 2,59 3,3

dont part forfaitaire

1,2 2 1,8 1,8 0,9 0,9 1,4

dont part physique

3,36 1 2,1 1,66 1,28 1,69 1,9

Taxes foncières sur les propriétés bâties

Bases nettes 3,05 3,47 3,8 2,42 3,58 1,85 3,1

dont part forfaitaire

1,2 2 1,8 1,8 0,9 0,9 1,4

dont part physique

1,85 1,47 2 0,62 2,68 0,95 1,7

Source : CRC Île-de-France, d’après données de la commune de Boulogne-Billancourt

5.1.2.2.2. La fiscalité reversée par l’État et GPSO

Au cours de la période sous revue, la fiscalité reversée par l’État et GPSO passe de 48,1 à 45,7 M€, soit une baisse de 5 %. Cette baisse s’explique essentiellement par la hausse de la contribution de la commune au Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) et indirectement via GPSO au Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), mécanismes de péréquation des ressources entre collectivités « riches » et « pauvres ». Au regard de sa situation socio-économique, Boulogne-Billancourt est et restera un contributeur structurel à ces deux mécanismes.

Cette baisse est atténuée par les ressources issues du Fonds national de la garantie individuelle de ressources des communes (FNGIR), créé lors de la suppression de la taxe professionnelle intervenue en 2010. À ce titre la commune a perçu 2,6 M€ en 2015.

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Tableau n° 10 : La fiscalité reversée par l’État et GPSO (2010-2015)

(en M€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Variation 2010-2015

Fiscalité reversée par l'État et GPSO 48,1 50,8 50,8 50,8 49,3 45,7 - 5,0 %

dont attribution de compensation brute 47,4 47,4 48,9 48,4 48,4 54,6 15,2 %

dont dotation de solidarité communautaire brute 8,3 8,3 8,3 8,3 8,6 1,1 - 86,7 %

dont FPIC et FSRIF - 7,6 - 7,4 - 8,8 - 8,5 - 10,3 - 12,6 65,8 %

dont FNGIR 0 2,5 2,4 2,6 2,6 2,6 NC

Source : CRC Île-de-France, d’après données ANAFI issues des comptes de gestion

5.1.2.2.3. Les ressources institutionnelles

Les ressources institutionnelles sont également en baisse entre 2010 et 2015, passant de 28,5 à 25,4 M€. Cette baisse trouve son origine dans celle de la DGF, passée de 16,3 M€ à 11,6 M€ entre 2013 et 2015, en lien avec la mise en œuvre du « Pacte de responsabilité » formalisé par la Loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019. Dans ce cadre, Boulogne-Billancourt est impactée au titre de la contribution au redressement des finances publiques et à titre résiduel de la hausse de la part péréquatrice de la DGF, du fait de son potentiel financier et fiscal élevé.

Tableau n° 11 : Les ressources institutionnelles (2010-2015)

(en M€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Variation 2010-2015

Ressources institutionnelles 28,5 31 29 28,8 27,2 25,4 - 10,9 %

dont dotation globale de fonctionnement

16,3 16,3 16,3 16,3 15,2 11,6 - 28,8 %

dont participations 8,6 9,3 9,5 9,6 9,2 10,9 26,7 %

dont compensation et péréquation 3,3 4,9 2,8 2,5 2,4 2,5 - 24,2 %

dont divers 0,3 0,5 0,6 0,4 0,4 0,4 33,3 %

Source : CRC Île-de-France, d’après données ANAFI issues des comptes de gestion

5.1.2.2.4. Les ressources d’exploitation

Au cours de la période sous revue, la commune est parvenue à augmenter ses ressources d’exploitation, c’est-à-dire les recettes qu’elle tire du fonctionnement de ses services publics ou de son patrimoine, celles-ci augmentant de 4,5 M€ entre 2010 et 2015.

Cette hausse est essentiellement celles des « travaux, études et prestations de services » qui ont crû de 3,9 M€, la commune ayant revu les fondements de sa politique tarifaire en matière de services proposés aux usagers (qui a conduit à l’augmentation de la part du prix du service payé par l’usager dans le financement de la prestation). Des évolutions similaires ont concerné les locations de salles municipales ou encore les recettes tirées des chantiers sur le domaine public.

La commune a également été attentive aux remboursements des personnels mis à disposition et aux remboursements des frais qu’elle a supportés pour autrui.

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Tableau n° 12 : Les ressources d’exploitation (2010-2015)

(en M€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Variation 2010-2015

Ressources d'exploitation 20,2 22,9 24,4 24 23,9 24,7 22,3 %

dont travaux, études et prestations de services 12,8 13,8 15 15,6 15,8 16,8 31,2 %

Revenus locatifs et redevances (hors DSP(16)) 1,9 1,8 2 2 2,2 2,3 16,3 %

Domaine et récolte 1,4 3,9 3,8 2,8 2,3 2,1 52,8 %

Mise à disposition de personnel facturé 0,2 1,2 1,2 1,6 1,5 1,3 538,0 %

Divers 3,9 2,2 2,4 2 2,1 2,2 - 43,4 %

Source : CRC Île-de-France, d’après données ANAFI issues des comptes de gestion

5.1.3. La formation de l’autofinancement : les dépenses de fonctionnement

5.1.3.1. Analyse globale des dépenses de fonctionnement courantes

Au cours de la période sous revue, les dépenses de gestion ont augmenté de 10 %, soit davantage que les produits de gestion, passant de 128,1 à 141,1 M€. Cette évolution n’est cependant pas linéaire : après avoir atteint un pic en 2014 (à 142,6 M€), elles ont diminué en 2015 (à 141,1 M€). Il s’agit là d’une orientation budgétaire décidée par la commune, pour mettre en regard l’évolution des dépenses de fonctionnement avec celle des recettes.

Les charges courantes, qui intègrent les charges financières, ont connu une progression plus modérée, le coût des intérêts de la dette évoluant à la baisse en lien avec le désendettement de la commune (cf. chapitre 5.2). Ainsi, en fin de période les charges courantes sont en baisse, à l’instar des charges financières.

Tableau n° 13 : Niveau et évolution des dépenses de fonctionnement (2010-2015)

(en M€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Variation 2010-2015

Total des charges de gestion 128,1 132,3 135,7 138,4 142,6 141,1 10,1 %

dont charges de personnel 83,9 85,4 86,9 88,3 90,2 91 8,5 %

dont charges à caractère général 31,4 32 34,2 35,3 36,4 34,4 9,6%

dont subventions de fonctionnement 7,8 9,4 9,1 9,3 9,8 9,4 20,5 %

dont autres charges de gestion 5 5,5 5,5 5,5 6,2 6,2 24,0 %

Total charges courantes 132,6 136,5 139,2 141,7 145,7 144 8,6 %

dont charges financières 4,5 4,2 3,5 3,3 3,1 2,9 - 35,6 %

Source : CRC Île-de-France, d’après données ANAFI issues des comptes de gestion

Entre 2010 et 2015, la structure des dépenses de fonctionnement courante est restée relativement stable. Cependant, la part des charges financières a significativement diminué sous l’effet de la baisse de l’encours et du taux d’intérêt moyen de la dette, grâce à des conditions d’emprunt plus favorables. À l’inverse, la part des subventions de fonctionnement a connu une hausse notable.

(16) DSP : Délégation de services publics.

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Tableau n° 14 : Structure des dépenses de fonctionnement courantes (2010-2015)

(en M€) 2010 Structure 2010 2015 Structure 2015

Charges à caractère général 31,4 23,7 % 34,4 24,3 %

Charges de personnel 83,9 63,3 % 91 63,2 %

Subventions de fonctionnement 7,8 5,9 % 9,4 6,5 %

Autres charges de gestion 5 3,8 % 6,2 4 %

Charges financières 4,5 3,4 % 2,9 2 %

Total charges courantes 132,6 144

Source : CRC d’Île-de-France, d’après données ANAFI issues des comptes de gestion

5.1.3.2. Revue de détail des dépenses de fonctionnement courant

5.1.3.2.1. Les charges de personnel

Dans un contexte de légère baisse des effectifs municipaux, les charges de personnel ont crû de 7,2 % entre 2010 et 2015, passant de 83,7 à 89,7 M€. En particulier, la rémunération des personnels non titulaires a augmenté de 24,6 %, de même que les charges sociales (+ 15,6 %). Concernant les personnels non titulaires, la commune met en avant les éléments d’explication suivants :

- les agents auxiliaires(17) : si leur nombre, depuis 2010, est plutôt stable, ils bénéficient, depuis 2013, du régime indemnitaire communal, ce qui a augmenté leur coût unitaire ;

- les agents temporaires(18) : leur nombre a augmenté entre 2010 et 2015, passant de 128 à 205 ;

- les agents contractuels(19) : leur nombre est passé de 68 en 2010 à 108 en 2015, leur coût étant cependant en baisse ces deux dernières années ;

- les vacataires : leur nombre fluctue en fonction des années, sans que se dessine une tendance à la hausse ou à la baisse.

Si la rémunération principale des agents titulaires est stable, compte tenu du gel du point d’indice et d’un glissement vieillesse technicité(20) relativement neutre, le régime indemnitaire (i.e. les primes versées aux agents) a augmenté de 8,5 %, compensant pour partie les effets du gel du point d’indice.

Au total, l’évolution dynamique des rémunérations des agents non titulaires et la hausse du régime indemnitaire ont pesé sur la maîtrise de la masse salariale.

(17) Recrutements dans l’attente de pourvoir le poste par un fonctionnaire titulaire. (18) Recrutements pour pallier aux absences momentanées d’agents. (19) Emplois spécifiques de catégorie A. (20) 275 000 € en 2012, 456 000 € en 2013, 480 000 € en 2014, selon les données communiquées par la commune.

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Tableau n° 15 : Détail des charges de personnel (2010-2015)

(en M€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Variation 2010-2015

Rémunérations du personnel titulaire 45,5 46,2 46,8 46,4 47 46,4 2,0 %

dont rémunération principale 33 33,2 33,2 33,7 33,5 33,3 0,9 %

dont régime indemnitaire voté par l'assemblée 10,6 11,2 11,8 10,9 11,7 11,5 8,5 %

dont autres indemnités 1,9 1,8 1,8 1,8 1,7 1,7 - 10,5 %

Rémunérations du personnel non titulaire 13,4 14 14,8 15,3 15,9 16,7 24,6 %

Autres rémunérations 0,3 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,0 %

Atténuations de charges 0,3 0,2 0,2 0,1 0,2 0,2 - 33,3 %

Total des rémunérations du personnel 58,9 60,2 61,5 61,8 62,9 63,3 7,5 %

Charges sociales 19,9 20,6 20,9 21,9 22,5 23 15,6 %

Impôts et taxes sur rémunérations 2,2 2,2 2,2 2,3 2,4 2,4 9,1 %

Autres charges de personnel 0,7 0,6 0,5 0,5 0,5 0,5 - 28,6 %

Charges de personnel interne 81,7 83,7 85,2 86,5 88,3 89,2 9,2 %

Charges de personnel externe 2,2 1,7 1,7 1,8 1,9 1,8 - 18,2 %

Charges totales de personnel 83,9 85,4 86,9 88,3 90,2 91 8,5 %

- Remboursement de personnel mis à disposition 0,2 1,2 1,2 1,6 1,5 1,3 550,0 %

Charges totales de personnel nettes 83,7 84,2 85,7 86,7 88,8 89,7 7,2 %

Source : CRC Ile-de-France, d’après données ANAFI issues des comptes de gestion

5.1.3.2.2. Les charges à caractère général

Deuxième poste des dépenses de fonctionnement, les charges à caractère général nettes sont très dynamiques durant la période (+ 18,3 %), notamment du fait de la réintégration en 2012, des charges liées à la « politique de la ville » (+ 1,4 M€ en 2012, + 1,6 M€ à partir de 2013) rétrocédée par GPSO à la commune(21). À périmètre constant, les charges à caractère général ont donc augmenté de 4,5 % entre 2010 et 2015, étant noté qu’elles ont diminué entre 2014 et 2015 (- 5,2 %).

Tableau n° 16 : Détail des charges à caractère général (2010-2015)

(en M€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Variation 2010-2015

Charges à caractère général 31,4 32 34,2 35,3 36,4 34,4 9,6 %

dont achats autres que les terrains à aménager

11,3 11,4 12 12,3 12,8 12 6,2 %

dont locations et charges de copropriétés 2,2 2,1 2,2 2,4 2,1 2,1 - 4,5 %

dont entretien et réparations 2,9 3,2 3,1 3 3,5 3,3 13,8 %

dont autres services extérieurs 9,5 10,1 11,5 12,3 12,7 12,6 32,6 %

dont publicité, publications et relations publiques

1,1 1,1 1,5 1,6 1,3 0,9 - 18,2 %

dont transports collectifs et de biens (y c. transports scolaires)

1,3 1,2 1,3 1,3 1,4 1,4 7,7 %

dont divers 3,1 2.9 2,6 2,4 2,6 2,1 - 32,3 %

- Remboursement de frais 3,3 1;4 1,6 1,1 1,4 1,2 - 63,6 %

Charges à caractère général nettes 27,9 30,4 32,3 34,1 34,8 33 18,3 %

Source : CRC Île-de-France, d’après données ANAFI issues des comptes de gestion

5.1.3.2.3. Les subventions de fonctionnement

Les subventions de fonctionnement augmentent fortement au cours de la période (+ 20,5 %), notamment celles aux personnes de droit privé (+ 26,9 %). Cependant, à l’instar des charges à caractère général, ces dépenses reculent entre 2014 et 2015 (- 4 %)(22).

(21) En contrepartie, le montant de l’attribution de compensation versée par GPSO à la commune s’est établi à 48,9 M€ en 2012 contre 47,4 en 2011. Ce transfert de compétence a donc été neutre budgétairement pour la Ville. (22) Cf. chapitre 9 pour une analyse de l’évolution des subventions par domaine d’activité.

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Selon la commune, cette hausse s’explique principalement par l’attribution en 2011 de nouvelles subventions (+ 1 M €) dont celle exceptionnelle versée à l’Athlétic club de Boulogne-Billancourt (ACBB), soit 0,66 M€, suite à des montées en divisions supérieures de sections sportives, l’ajustement du montant de la subvention versée à l’Office de tourisme (+ 0,1 M€) parallèle à l’augmentation du produit de taxe de séjour observée, ainsi que les subventions complémentaires (+ 0,16 M€) liées à la mise en place du système de refacturation du coût des personnels mis à disposition de certaines associations (cf. chapitre 9).

Tableau n° 17 : Détail des subventions de fonctionnement

(en M€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Variation 2010-2015

Subventions de fonctionnement 7,8 9,4 9,1 9,3 9,8 9,4 20,5 %

dont subventions aux établissements publics rattachés 1,1 1,1 1,1 1 1 0,9 - 18,2 %

dont subventions aux établissements publics 0 0 0 0 0 0 NC

dont subventions aux personnes de droit privé 6,7 8,3 8,1 8,2 8,7 8,5 26,9 %

Source : CRC Ile-de-France, d’après données ANAFI issues des comptes de gestion

5.1.3.2.4. Les subventions à caractère exceptionnel

Les subventions à caractère exceptionnel, versées aux cinq BA de la commune, ont augmenté de 30,9 % entre 2010 et 2015, cependant la tendance n’est pas linéaire, les hausses succédant aux baisses. Sur la période, le montant moyen de ces subventions s’est établi à 12,7 M€.

Les deux principaux BA bénéficiaires de ces flux budgétaires sont le BA « Piscine – Patinoire » (financement de travaux lourds de réparation de malfaçons résultant de la rénovation-réhabilitation de la piscine municipale intervenue en 2003) et le BA « Billancourt-Seguin » (financement de l’opération d’aménagement de la Zac « Seguin – Rives de Seine »).

Tableau n° 18 : Subventions exceptionnelles versées aux SPIC (2010-2015)

(en M€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Variation 2010-2015

Subventions exceptionnelles versées aux SPIC 11 15,9 11,3 13,1 10,3 14,4 + 30,9 %

dont BA « Piscine – Patinoire » 3,5 7,2 3,7 1,2 1 1,4 SO(23)

dont BA « Billancourt-Seguin » 5,4 6,8 5,7 9,8 7,2 11,7 SO

Source : CRC Île-de-France, d’après données ANAFI issues des comptes de gestion

5.2. L’endettement communal

5.2.1. Le niveau et la structure de la dette communale

À titre liminaire, il est précisé que la dette consolidée (dette du BP et des cinq BA) de la commune ne comporte aucun emprunt risqué.

Le désendettement a constitué un axe de la stratégie budgétaire communale. Ainsi, entre 2010 et 2015, l’encours de dette consolidé a diminué de 40,6 M€, soit une baisse de près de 20 %, passant de 206,1 à 165,5 M€.

(23) SO : sans objet.

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Tableau n° 19 : Encours de dette consolidé (2010-2015)

(en M€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Variation 2010-2015

Encours de dette consolidé 206,1 186,3 176 168,8 165,6 165,5 - 19,7 %

Encours de dette consolidé de la commune net de la trésorerie

195,2 173,8 124,1 156,3 151,3 156 - 20,0 %

Source : CRC Île-de-France, d’après données ANAFI issues des comptes de gestion et données de la commune de Boulogne-Billancourt

Le désendettement communal a amélioré la solvabilité financière de la ville. La capacité de désendettement(24) est en effet passée de 6,3 ans en 2010 à 5,1 ans en 2015, en deçà du seuil souhaitable de 8 ans, et plus encore du seuil d’alerte admis de l’ordre de 10 ans. À cet égard, on observe que la capacité de désendettement communale a évolué dans une fourchette comprise entre 4,9 et 6,3 ans au cours de la période sous revue.

Tableau n° 20 : Capacité de désendettement consolidée (2010-2015)

(en M€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Capacité de désendettement consolidée (en années) 6,3 5,1 4,9 5,7 6,0 5,1

Capacité de désendettement consolidée nette de la trésorerie (en années)

6,0 4,7 3,6 5,3 5,5 4,8

Source : CRC Île-de-France, d’après données ANAFI issues des comptes de gestion

5.2.2. La formation de l’endettement : le financement des investissements

De 2010 à 2015, la commune a dégagé un financement propre disponible de 155,1 M€, à comparer à des dépenses d’équipement effectives cumulées de 146,8 M€. Il en ressort une capacité de financement propre cumulée de 8,3 M€ ayant permis d’augmenter le fonds de roulement net global du même montant(25). La commune ayant remboursé sur la période 103,6 M€ de capital d’emprunt, soit 17,3 M€ par an, elle s’est par conséquent fortement désendettée (cf. supra).

Tableau n° 21 : Le financement des investissements

(en M€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Cumul

2010 à 2015

Caf nette ou disponible (a) 14,3 11,7 13,5 10,2 15,7 15,7 81,1

Recettes d'investissement hors emprunt (b) 10,3 31,7 46,9 17,7 9,7 - 42,326 73,9

Financement propre disponible (a+b) 24,6 43,4 60,4 27,9 25,4 - 26,6 155,1

Dépenses d’équipement effectives 18,4 40,6 33,1 48,6 36,4 - 30,3 146,8

= Besoin (-) ou capacité (+) de financement 6,2 2,8 27,3 - 20,7 - 11 3,7 8,3

Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de réaménagement)

0 0 0 0 0 0 39

Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement net global (au 31/12/N)

6,2 2,8 27,3 - 20,7 - 11 3,7 8,3

Source : CRC Île-de-France, d’après données ANAFI issues des comptes de gestion

(24) Ce ratio « Encours de la dette consolidé / Capacité d’autofinancement », permet de déterminer le nombre d’années nécessaires au remboursement de la dette, si la totalité de la Caf y était consacrée. (25) Mesuré au 31 décembre N, il est quasiment synonyme de trésorerie disponible. (26) Les mouvements de 2011 à 2013 puis de 2015 sont principalement expliqués par les écritures entre le BP et le BA « Billancourt-Seguin ». En effet, la SPL « Val de Seine Aménagement » construit pour le compte de la ville des équipements sur la Zac « Seguin-Rives de Seine ». Une fois la construction terminée, ces équipements sont livrés à la ville, et retracés sur le BA « Billancourt-Seguin ». Lorsque les équipements sont en service, ils sont transférés au BP qui en assure le fonctionnement. Entre 2011 et 2013, la commune passait des écritures d’ordre budgétaires pour transférer ces équipements pour un montant total de 48,1 M€. Depuis 2014, conformément à la M14, la commune établit un certificat administratif pour transférer ces éléments et le comptable passe une écriture d’ordre non budgétaire. Il n’y a donc plus d’écritures au compte administratif. De plus, en 2015, la commune a annulé toutes les écritures de 2011 et 2013 relatives à ces transferts, les comptes du chapitre 13 ont ainsi été mouvementés en dépense de 48,1 M€.

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Le fonds de roulement net global couvre un mois de gestion courante au 31 décembre 2015, ce qui est un niveau satisfaisant pour couvrir les charges de gestion. En revanche, cela signifie que la commune ne dispose d’aucune marge de manœuvre budgétaire autre que l’emprunt pour financer la part de ses investissements, non couvert par l’autofinancement.

Tableau n° 22 : Évolution du Fonds de roulement et de la trésorerie au 31/12

(en M€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Variation 2010-2015

Fonds de roulement net global 7,8 10,7 38 17,3 6,3 9,9 26,9 %

En nombre de jours de charges courantes

21,5 28,5 99,5 44,5 15,7 25,0 16,3 %

Besoin en fonds de roulement global

- 1,6 - 0,2 - 11,2 - 7,9 - 5,4 2 - 225 %

= Trésorerie nette 9,4 10,9 49,2 25,2 11,6 7,9 - 16,0 %

En nombre de jours de charges courantes

25,8 29,2 128,9 64,9 29,1 19,9 - 22,9 %

Source : CRC Île-de-France, d’après données ANAFI issues des comptes de gestion

Par ailleurs, s’agissant des dépenses réelles d’équipement, la commune a respecté un certain équilibre entre financement de nouveaux projets et dépenses de gros entretien. En fin de période, les moyens budgétaires de la commune, alloués aux investissements, financent les programmes déjà engagés (réhabilitation du complexe sportif « Le Gallo », de l’école Billancourt, mise aux normes des bâtiments communaux), aucune opération nouvelle d’envergure, financée sur le BP, n’étant programmée.

Tableau n° 23 : Le détail des dépenses réelles d’équipement

(en M€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total

cumulé

AP(27) de projet 7,2 2,5 5 11,6 11,7 10,5 48,5

AP récurrentes 7,2 8,1 10,4 10,5 8,9 8 53,1

AP subventions 1,3 0,6 2,6 5,3 6,3 0,5 16.6

Total 15,7 11,2 18 27,4 26,9 19 118,2

Source : CRC Île-de-France, d’après données transmises par la commune de Boulogne-Billancourt, comptes administratifs

5.3. Les perspectives financières de Boulogne-Billancourt

5.3.1. Les perspectives découlant de la loi de programmation des finances publiques pour

2014-2019

À la date du présent rapport, au regard des dispositions de la Loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019, de la loi de finances initiale pour 2016 et de la loi NOTRé, trois catégories de ressources de la section de fonctionnement devraient connaître des évolutions notables.

5.3.1.1. L’évolution attendue du Fonds de solidarité des communes de la région

Île-de-France (FSRIF)

La contribution annuelle au FSRIF passera de 10,3 M€ en 2014 à 15,5 M€ à compter de 2020, cette hausse s’expliquant notamment par la suppression par la loi de finances pour 2015 du plafonnement du FSRIF à 140 % du prélèvement 2009 (ce prélèvement était plafonné à 10,29 M€ pour la commune jusqu’en 2014).

(27) AP : autorisation de programme.

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Tableau n° 24 : Prélèvement annuel au titre du FSRIF

(en M€) 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Prélèvement FSRIF 7,4 8,8 8,5 10,3 12,5 12,6 13,5 14,4 15,4 15,5

Source : CRC Île-de-France, d’après données de la commune de Boulogne-Billancourt

5.3.1.2. L’évolution attendue du Fonds national de péréquation des ressources

intercommunales et communales (FPIC)

Pour financer la montée en puissance du FPIC, GPSO a décidé de diminuer les flux budgétaires vers ses communes membres, ce qui est retranscrit dans le nouveau pacte financier et fiscal signé en décembre 2015 entre l’EPT et ses membres (cf. infra).

En premier lieu, il a été décidé de contracter l’enveloppe globale de la dotation de solidarité communautaire (DSC). Pour la commune, cette diminution est de 1,3 M€ en 2015 puis de 1,1 M€ supplémentaires à partir de 2016, soit une baisse cumulée de 13 M€ sur la période 2015-2020.

Tableau n° 25 : Baisse de la DSC perçue

(en M€) 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Baisse de la DSC par rapport au montant perçu en 2014

- 1,3 - 2,4 - 2,4 - 2,4 - 2,4 - 2,4

Baisse cumulée - 1,3 3,7 6,1 8,5 10,9 13,3

Source : CRC Île-de-France, d’après données de la commune de Boulogne-Billancourt

En second lieu, il a été décidé de mettre fin à un fonds de concours de GPSO dont bénéficiait la commune pour financer la Zac « Seguin-Rives de Seine ». Créé en 2009, ce fonds de concours était d’un montant de 65 M€ versés sur 11 ans. Le fonds a été amputé de 31 M€ au titre de cette décision. La fin du fonds de concours se traduira par une baisse des recettes d’investissement du BA « Billancourt-Seguin » qui générera un besoin d’emprunt correspondant.

Tableau n° 26 : Baisse du fonds de concours de GPSO à Boulogne-Billancourt

(en M€) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Montant versé 6 6 6 6 4,3 3,2 2,1 0 0 0 0

Baisse cumulée - 1,7 - 4,5 - 8,3 - 14,3 - 20,3 - 26,3 - 31.3

Source : CRC Île-de-France, d’après données de la commune de Boulogne-Billancourt

Au total, aux termes du nouveau pacte financier et fiscal (cf. chapitre 5.3.5), la participation de la commune au FPIC s’établit à 44 M€ cumulés sur la période 2014-2020 du fait d’une réduction de 31 M€ du fonds de concours d’investissement versé par GPSO et d’une diminution cumulée de la DSC de 13 M€ sur la même période.

5.3.1.3. L’évolution attendue de la DGF

La réforme de la DGF inscrite à l’article 150 de la loi de finances pour 2016 a été reportée au 1er janvier 2018. Par ailleurs, la loi de finances pour 2017 a arrêté une baisse de 1 Md€ de la contribution du bloc local au redressement des finances publiques au sein de l’enveloppe de la DGF. En conséquence, pour 2017, la ville anticipe une baisse de la DGF de 1,893 M€, soit une contribution au redressement des comptes publics de 1,655 M€ (contre 3,3 M€ avant l’annonce) et un nouvel écrêtement au titre de la péréquation de 238 000 €.

Au total, au cours de la période 2013 à 2020 la baisse cumulée de la DGF serait de 58 M€.

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Tableau n° 27 : Évolution attendue de la DGF communale

Source : Commune de Boulogne-Billancourt

5.3.1.4. L’évolution attendue des ressources dépendant des dispositions de la Loi de

programmation des finances publiques pour 2014-2019

Au total, en 2016, la baisse des marges de manœuvre communales, par rapport à 2015, s’établit comme suit :

- 0,1 M€ au titre du FSRIF,

- 1,1 M€ au titre de la baisse de la DSC,

- 2,1 M€ au titre de la baisse du fonds de concours,

- 3,7 M€ au titre de la baisse de la DGF.

Toute chose égales par ailleurs, la commune doit dégager 7 M€ d’économies pérennes (soit environ 5 % de ses charges courantes) et / ou de recettes supplémentaires (soit 4 % de recettes supplémentaires) pour maintenir ses équilibres inchangés.

5.3.2. Les perspectives fiscales

Les anticipations municipales d’évolution des bases fiscales ménages sont les suivantes :

- la majoration forfaitaire annuelle des bases fiscales fixées en lois de finances augmente entre + 1 % et + 2 % ;

- la hausse du volume des rôles imposés, se situe entre + 0,5 % et + 1,5 %.

Au final, la combinaison de ces deux paramètres produirait une augmentation moyenne annuelle des bases fiscales ménages, jusqu’au terme du mandat, de 2 % à 2,5 %, avec pour base de référence 2016.

Depuis le 1er janvier 2016, suite à la création de la MGP, la loi prévoit la perception par la commune de l’intégralité du produit des taxes ménages. En contrepartie la commune reverse à GPSO le montant collecté par celui-ci en 2015, ces transferts alimentant le fonds de compensation des charges transférées (FCCT). L’alimentation de ce fonds par la commune est estimée à 24,8 M€ en 2016.

A vision LFI 2016 (en M€) +congès des Maires 2013 2014 2015 2016 2017

DGF retraitée (N-1) de Boulogne-Billancourt 16 351 16 515 15 175 11 631 7 931

Effort annuel (en M€) -1 332 -3 219 -3 309 -1 655

Ecrétement péréquation (DSU, DSR…) -455 -349 -238

Evolution population 130 -42

Participation MGP -13 -13

Mise en répartition de la DGF (N) 16 351 15 169 11 618 7 931 6 038

Evolution annuelle -7,2% -23,4% -31,7% -23,9%

Effort cumulé CRCP +Ecrêtement par rapport à 2013 -1 332 -5 006 -8 665 -10 557

Evolution effort CRCP par arpport à 2013 -3,2% -12,1% -20,9% -25,4%

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Tableau n° 28 : Rendement prévisionnel 2016 de la fiscalité ménage

(en M€) Bases

prévisionnelles 2016

Taux ville 2016

Produits ville

Taux GPSO

Produits GPSO

Taux fusionnés

Produit total

TH 307,5 10,62 32,7 7,25% 22,3 17,87% 55

TF 379,6 7,36 27,9 0,65% 2,5 8,01% 30,4

TFNB 1 9,23 0,1 0,55% 0 9,78% 0,1

Total 688,1 60,7 24,8 85,5

Source : Commune de Boulogne-Billancourt

Le pacte financier et fiscal de GPSO prévoit de répartir entre les communes et l’EPT le dynamisme futur du produit fiscal des taxes foncières et d’habitation en retournant à l’EPT le dynamisme des bases des impôts ménages uniquement pour la part initialement perçue par GPSO, l’augmentation ou la baisse des taux de la fiscalité par les communes leur revenant.

Par ailleurs, le rendement d’un point de fiscalité ménages, dans le nouveau schéma financier, à bases constantes, génère un produit de 854 658 €. Les taux de la fiscalité ménages étant bas à Boulogne-Billancourt, par comparaison avec les autres communes de plus de 100 000 habitants (elle pratique les taux les plus bas après Paris), la commune dispose de marges de manœuvre fiscales.

5.3.3. Les perspectives en dépense

Depuis le budget 2015, la diminution des dépenses repose sur les orientations suivantes :

- baisse des charges à caractère général de 5 %,

- diminution des subventions au secteur associatif de 5 %,

- progression des dépenses de personnel de 1 %,

- baisse des dépenses d’investissements récurrents de 5 %.

La référence retenue pour réaliser les baisses est le montant réellement dépensé au compte administratif de N-1, toutes les directions partageant le même référentiel financier. Ces orientations, si elles sont poursuivies, seraient de nature à favoriser la préservation des équilibres financiers de la commune.

En 2016, la commune prévoit cependant d’augmenter le recours à l’emprunt passant à 27,3 M€ contre 16,5 M€ en 2015 et 14,7 M€ en 2014, pour faire face aux dépenses d’investissement programmées à hauteur de 59,9 M€ (une large part étant consacrée à l’opération d’aménagement de la Zac « Seguin - Rives de Seine » (cf. chapitre 6), contre 46,7 M€ en 2015 et 72 M€ en 2014(28).

En tout état de cause, le remboursement du capital de la dette s’élevant à 15,9 M€, il s’ensuivra, toute chose égale par ailleurs, une dégradation contenue de la capacité de désendettement communale.

5.3.4. Les conséquences de l’adhésion à la MGP

Si la création de la MGP complexifie la répartition des compétences et des flux budgétaires au sein du bloc communal de la petite couronne parisienne, son impact sur les budgets est, dans un premier temps, d’ampleur limitée, sa création respectant un principe de neutralité budgétaire.

(28) Ces montants consolident le BP et les BA.

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Commune de Boulogne-Billancourt (92) – Cahier n° 1 – Exercices 2010 et suivants – Observations définitives

S2-2170122/BB 34/92

5.3.4.1. Les transferts de compétences

La communauté d’agglomération GPSO est devenue, au 31 décembre 2015, un EPT, soumis aux dispositions applicables aux syndicats de communes, sauf dispositions spéciales prévues dans la loi NOTRé. Son périmètre est resté inchangé : Boulogne-Billancourt, Chaville, Issy-les-Moulineaux, Marnes-la-Coquette, Meudon, Sèvres, Vanves et Ville d’Avray.

Cependant, l’exercice des compétences par les communes et GPSO évolue. La MGP est devenue compétente en matière d’aménagement de l’espace métropolitain, de politique locale de l’habitat, de développement et d’aménagement économique, social et culturel, de protection et mise en valeur de l’environnement et de politique du cadre de vie, certaines de ces compétences étant soumises à la définition d’un intérêt métropolitain.

L’EPT est devenu compétent en matière de plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI), de règlement de publicité, de politique de la ville avec principalement la prévention de la délinquance, d’action sociale d’intérêt territorial, de gestion de l’eau. Il exercera à terme les compétences soumises à la définition d’un intérêt métropolitain, par exemple la compétence d’aménagement, mais non reconnues comme telles par le conseil métropolitain.

Les communes ont conservé pour le solde leurs compétences actuelles.

Tableau n° 29 : Les compétences soumises à la définition de l’intérêt métropolitain

Domaine Compétences

Aménagement

La définition, création et réalisation d’opérations d’aménagement mentionnées à l’article L. 300-1 du code l’urbanisme.

Les actions de restructuration urbaine.

La constitution de réserves foncières.

Politique locale de l’habitat L’amélioration du parc immobilier bâti.

La réhabilitation et résorption de l’habitat insalubre d’intérêt métropolitain.

Développement et aménagement économique, social et culturel

La création, aménagement et gestion des zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale et touristique, portuaire ou aéroportuaire.

Les actions de développement économique.

Source : CRC Ile-de-France, d’après données de la commune de Boulogne-Billancourt

Le transfert de la compétence aménagement est celle qui présente l’enjeu le plus fort pour la commune car il aurait un impact direct sur la gestion de la Zac « Seguin - Rives de Seine » (cf. chapitre 6.3).

5.3.4.2. Une nouvelle architecture budgétaire résultant de la création de la MGP

Depuis le 1er janvier 2016, la MGP cohabite avec l’EPT et les communes. Ce nouveau paysage institutionnel dessine une nouvelle architecture financière.

Tableau n° 30 : Principales mesures financières prévues par la loi (à compter de 2016) dans le cadre de la création de la MGP

1 Les attributions de compensation (AC) et DSC entre GPSO et ses communes membres disparaissent. La MGP verse à GPSO une dotation d’équilibre correspondant à la DSC qu’elle versait auparavant.

2 Chaque année, les AC 2015 seront versées directement par la MGP aux communes ; le montant de ces AC pouvant évoluer en cas de transfert de compétence entre communes et MGP, mais également en cas d’adoption d’un Pacte métropolitain.

3 Les communes percevront la compensation part salaires de la dotation globale de fonctionnement (la « CPS DGF ») et la reverseront aux EPT.

4 Les communes percevront le produit des taxes ménages précédemment perçu par GPSO, mais le reverseront à l’EPT.

5 Les produits des taxes ménage reversés à l’EPT alimentent le fonds de compensation des charges territoriales (FCCT), ledit fonds étant ajusté au regard de la valorisation des transferts de compétences

6 La MGP pourra verser une dotation de soutien à l’investissement territorial (DSIT) aux communes et / ou aux EPT et / ou une DSC aux communes.

7 Les fonds de concours entre EPT et communes ne sont plus autorisés.

Source : CRC Ile-de-France, d’après pacte financier et fiscal de GPSO

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Commune de Boulogne-Billancourt (92) – Cahier n° 1 – Exercices 2010 et suivants – Observations définitives

S2-2170122/BB 35/92

La création de la MGP induit par conséquent de nouveaux flux budgétaires, vers ce nouvel acteur institutionnel, ainsi qu’entre la commune et GPSO.L’architecture budgétaire de la commune avant / après la MGP.

Organigramme n° 1 :

Source : Commune de Boulogne-Billancourt

5.3.5. Le nouveau pacte financier et fiscal liant GPSO et ses communes membres

Le pacte financier et fiscal a été arrêté dans un contexte juridique non encore stabilisé. En conséquence, ses éléments chiffrés relèvent pour partie d’hypothèses à confirmer. Pour autant, le pacte fixe des principes pérennes, dans l’optique de l’exercice « cible » de 2020, soit le dernier exercice de perception de la cotisation foncière des entreprises (CFE) par GPSO, celle-ci étant ensuite perçue par la MGP.

Pour que les communes membres de GPSO ne perdent pas le bénéfice de la DSC, GPSO n’ayant plus le droit de la verser à compter du 1er janvier 2016, le pacte incorpore le montant de la DSC 2015, modulo une baisse de 3 M€, dans les AC 2015, soit pour un montant de 17,2 M€, dont 6,2 M€ pour Boulogne-Billancourt.

Tableau n° 31 : Retour de la DSC aux communes par intégration dans les AC 2015 des communes

(en M€) AC DSC 2015 – 3M€ AC 2015 Pacte avec cristallisation

de 17 M€ de DSC

Total 92,2 17,2 109,4

dont Boulogne-Billancourt 48,4 6,2 54,6

Source : CRC Île-de-France, d’après pacte financier et fiscal 2015

Cette incorporation de la DSC dans l’AC 2015 de Boulogne-Billancourt entraine l’augmentation de l’AC due par la MGP à la commune. En 2016, au lieu de recevoir de la MGP, un montant d’AC de 48,4 M€, la commune recevra 54,6 M€. Cet arbitrage de GPSO sera neutre pour la MGP, qui réduira ses flux vers GPSO.

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S2-2170122/BB 36/92

Tableau n° 32 : Projection de l’impact budgétaire 2016 de la création de la MGP sur Boulogne-Billancourt

(en M€)

Recettes : MGP vers Boulogne-Billancourt Dépenses : Boulogne-Billancourt vers GPSO

AC CPS DGF Fiscalité ménages

Fiscalité ménages

+ dynamisme des bases de la fiscalité ménages

CPS DGF

Boulogne-Billancourt 54,6 23,4 24;3 24,3 Revalorisation des valeurs locatives telle que définie par loi de finances 2016

23,4

Source : CRC Île-de-France, d’après pacte financier et fiscal 2015 et données communiquées par la commune de Boulogne-Billancourt

Dans le cas où les grands équilibres financiers de l’EPT viendraient à être structurellement bouleversés pour des raisons économiques, financières, fiscales ou d’évolution de la législation, le pacte prévoit des solutions de rééquilibrage pérennes au regard de l’intérêt du « bloc local », telles que, le cas échéant :

- un apport financier des communes au profit de la GPSO ;

- l’ajustement du niveau de service pour les compétences communautaires ;

- une hausse de la fiscalité (CFE jusqu’en 2020 ; taxes ménage des communes(29) ensuite).

5.3.6. Le projet de fusion avec Issy-Les-Moulineaux

Le 9 juillet 2016, les conseils municipaux de Boulogne-Billancourt et d’Issy-les-Moulineaux ont chacun voté une délibération arrêtant le principe d’une fusion des deux villes, au 1er janvier 2018.

La commune nouvelle compterait 183 000 habitants et son poids économique serait voisin de celui du quartier d’affaire de la Défense. Sous un angle institutionnel, la commune nouvelle, la deuxième en termes démographiques après Paris, pèserait davantage au sein de la MGP que les deux communes séparément(30). En outre, ces deux communes, qui forment une « Silicon Valley » du numérique selon les termes du maire de la commune, sont sociologiquement assez proches.

Au-delà, il s’agirait de retrouver des marges de manœuvre budgétaires pour mener à bien certaines opérations, telles que l’aménagement des rives de Seine dont le coût est estimé à 300 M€.

Le projet fait suite à un projet avorté de fusion des huit communes de GPSO. La fusion envisagée déboucherait sur la plus importante commune nouvelle française, aucun projet similaire ou équivalent n’ayant été jusqu’à présent mené. Ce projet est donc à la fois inédit et atypique. Pour autant, du point de vue du nombre de communes concernées, le projet peut être considéré comme plus « aisé » à réaliser.

Selon un audit financier réalisé par un cabinet de consultant, les situations des deux communes sont proches. Pour ce qui la concerne, la chambre relève qu’Issy-les-Moulineaux indique(31) une dette de 0,8 M€ soit 12 € / habitant, ratio le plus faible de France pour les communes de plus de 50 000 habitants et une Caf de l’ordre de 24,7 M€(32).

Par ailleurs, les taux de fiscalité des deux communes sont proches, ce qui est positif. Cependant l’harmonisation fiscale est un chantier qui dépasse ce seul point. La direction départementale des finances publiques (DDFiP) des Hauts-de-Seine a d’ailleurs réalisé une étude ad’hoc sur le sujet pour le compte de la commune de Boulogne-Billancourt.

(29) Et ajustement corrélatif du FCCT. (30) Éléments issus des articles de presse sur le sujet. (31) Chiffres clés du rapport financier 2015 de la commune, données en ligne sur le site Internet de la commune. (32) Les données du portail des collectivités locales fournissent des chiffres voisins pour l’année 2014, dernière année mise en ligne.

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Tableau n° 33 : Taux de la fiscalité locale de Boulogne-Billancourt et d’Issy-les-Moulineaux (2015)

(en pourcentage) Boulogne-Billancourt Issy-les-Moulineaux Écart en points de

pourcentage

Taxe d’habitation 10,62 7,99 2,63

Taxe foncière sur le bâti 7,36 11,09 3,73

Taxe foncière sur le non bâti 9,23 7,29 1,94

Source : CRC Île-de-France, d’après pacte financier et fiscal 2015

5.4. Appréciation générale

L’analyse des deux ratios financiers les plus structurants – l’autofinancement et la capacité de désendettement – démontre une situation financière solide malgré un infléchissement de l’autofinancement à compter de 2013, infléchissement qui aurait pu s’accentuer en fin de période si la commune n’avait pas connu des rentrées fiscales exceptionnelles issues des taxes additionnelles sur les DMTO.

Les perspectives financières sont caractérisées par la poursuite du renforcement des dispositifs de péréquation, qui pèsent sur les ressources de la commune. Les orientations que la commune a arrêtées en matière de dépenses, de même qu’une bonne capacité de désendettement et des marges de manœuvres fiscales, devraient lui permettre de faire face à cette situation.

La création récente de la MGP complexifie les flux budgétaires au sein du bloc métropolitain, mais reste relativement neutre à ce stade quant aux ressources budgétaires communales.

L’élaboration d’un nouveau pacte financier et fiscal entre GPSO et ses membres ainsi que le projet de fusion entre Boulogne-Billancourt et Issy-les-Moulineaux constituent, selon la chambre, des réponses adaptées à ce nouvel environnement institutionnel et budgétaire.

6. LA ZONE D'AMÉNAGEMENT CONCERTÉ « SÉGUIN – RIVES DE

SEINE »

La période sous revue est marquée par la réalisation d’une opération d’aménagement d’envergure : la réhabilitation de l’ancien site industriel de Renault et la rénovation du quartier du « Pont de Sèvres » réalisé sur dalle dans les années 1970, tous deux contigus et situés au sud de la commune. Cette opération a donné lieu à la création de la Zac « Seguin – Rives de Seine ». L’aménagement des espaces et équipements publics a été confié par la ville, à la SAEM « Val de Seine Aménagement », transformée en société publique locale (SPL) au cours de l’année 2015.

L’opération a été principalement examinée par la chambre au titre des risques financiers potentiels qu’elle emporte pour les finances communales.

6.1. Présentation de l’opération

6.1.1. Les deux principaux acteurs publics de l’opération d’aménagement

L’opération est conduite par la SPL « Val de Seine Aménagement » dont la commune est l’actionnaire principal, les équipements publics de la Zac « Seguin-Rives de Seine » étant financés essentiellement par la commune.

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Le montant total de la participation communale au financement des équipements publics de la Zac « Seguin – Rives de Seine » s’élève à 118,6 M€, l’effort budgétaire de la commune étant retracé dans un BA dédié : le BA « Billancourt – Seguin ».

Ce BA se caractérise par le montant très élevé de sa dette, ce qui n’est pas anormal au regard de son objet, sans que cet encours ne constitue en tant que tel un risque pour la commune, au regard de sa capacité de désendettement élevée (cf. chapitre 5.2).

Tableau n° 34 : Poids financier du BA « Billancourt - Seguin » (2014)

(en M€) Dépenses de

fonctionnement Dépenses réelles d’équipement (y

compris subventions d’équipement) Endettement

BA « Billancourt - Seguin » 12,8 1,4 88,1

Budget principal 187,2 34,5 73,7

Poids relatif du budget annexe au regard de celui du BP

6,8 % 4 % 119,5 %

Source : CRC Île-de-France, d’après comptes de gestion et administratifs, rapport sur l’état de la dette de la commune

La SPL « Val de Seine Aménagement », société d’aménagement de la commune, a pour objet unique la conduite de l’opération d’aménagement de la Zac « Seguin – Rives de Seine ». Elle a été constituée à cette fin en 2003 et a vocation à être dissoute à terminaison de l’opération.

La commune est actionnaire à hauteur de 85,33 % de cette SPL, dont le bilan représente presque deux fois les dépenses de fonctionnement réelles de la commune(33). Au sein de ce bilan, l’encours de dette s’élève à 126,7 M€. Par ailleurs, au 31 décembre 2014, la commune garantit des emprunts de cette SPL à hauteur de 38 M€.

Tableau n° 35 : Situation patrimoniale de la SPL « Val de seine Aménagement » (31 décembre 2014)

(en €) Capital social détenu par la

commune

Capital social

Part détenue

par la ville

Chiffre d’affaires

Résultat de l’exercice

Capitaux propres

Total bilan

Val de Seine Aménagement 959 550 1 500 000 31 985 3 619 200 16 630 1 591 726 352 452 890

Source : CRC Île-de-France, d’après comptes administratifs 2015 de la commune, bilan de la SPL, information publique légale

6.1.2. Le volet « urbanisme » de la Zac « Seguin-Rives de Seine »

La Zac « Seguin-Rives de Seine », avec une superficie de 74,5 hectares (ha), se décompose en trois secteurs :

- le Trapèze (44,3 ha en y intégrant des îlots épars), quartier d’habitations et d’activités relevant du secteur tertiaire, doté d’un parc urbain et d’équipements publics (crèche, écoles, médiathèque) ;

- le Pont de Sèvres (17,9 ha), quartier enchâssé sur dalle ayant fortement vieilli, classé jusqu’à récemment en zone urbaine sensible, faisant l’objet d’une opération de requalification urbaine relevant pour partie de la politique de la ville(34) ;

- l'île Seguin (12,3 ha), dont la vocation principale, mais non exclusive, est d’accueillir des activités à caractère culturel.

Au total, cette Zac représente 10 % du territoire communal, avec un programme de construction de 930 000 m² de surface de plancher environ et un bilan prévisionnel d’aménagement évalué à 815 M€.

(33) Mais s’agissant d’une SPL d’aménagement, un tel ratio n’est pas un indicateur de risque pertinent. (34) Opération Agence nationale de la rénovation urbaine (Anru).

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Carte n° 1 : L’opération d’aménagement « l’île Seguin – Rives de Seine »

Source : CRAC n°10

6.1.3. Le volet juridique

Aux termes d’une convention publique d’aménagement (CPA), signée le 20 avril 2004, la commune a confié à « Val de Seine Aménagement » l’aménagement des espaces et équipements publics de la Zac « Seguin – Rives de Seine ». Dans son rapport définitif, en date du 29 janvier 2013, portant sur la gestion de « Val de Seine Aménagement » sur la période 2007 à 2011, la chambre avait soulevé la fragilité de la CPA, du fait de l’absence de mise en concurrence préalablement à sa conclusion. Afin de satisfaire à ces observations, la CPA de 2004 a été résiliée en 2015 et un nouveau contrat de concession a été signé, la même année.

Le bilan de clôture définitif de la CPA, au 10 novembre 2015, s’est établi comme suit :

- montant total des dépenses de l’opération : 534,8 M€ hors taxes (HT),

- montant total des recettes de l’opération : 416,6 M€ HT,

- solde définitif d’exploitation de la CPA : - 118 265 768 € HT.

Ce solde d’exploitation est repris dans le bilan prévisionnel du contrat de concession conclu entre la ville et « Val de Seine Aménagement ». Tous les biens qui n’ont pas été cédés par la SPL au jour de la résiliation, tous les contrats en cours, toutes les dettes et créances exigibles, ainsi que le solde des financements sont repris dans le cadre de la nouvelle concession d’aménagement signée le 16 novembre 2015.

Les missions de l’aménageur pour achever la Zac « Seguin-Rives de Seine » reprennent à l’identique celles non encore réalisées de la CPA de 2004.

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Tableau n° 36 : Programme des équipements et espaces publics à réaliser par la SPL

Équipements publics de superstructure Espaces publics et ouvrages en infrastructure

1 groupe scolaire dédié au numérique intégrant une salle de sports ainsi que la placette devant l’entrée de l’établissement.

2 crèches en cours de réalisation.

Achèvement des aménagements du Trapèze Est (sauf les voiries existantes de la Zac) et rénovation du Pont Daydé.

Achèvement des aménagements de l'Ile Seguin et de la passerelle piétonne vers Sèvres.

Réalisation des liaisons entre le quartier du Pont de Sèvres et le Trapèze conformément à l’avenant de clôture ANRU approuvé par le Conseil municipal du 9 juillet 2015.

Source : CRC Ile-de-France, d’après informations de la commune

Le bilan prévisionnel de la nouvelle concession a été établi sur la base des éléments suivants :

- la reprise du solde d’exploitation du bilan de clôture définitif de la CPA de 2004 ;

- les dépenses et les recettes restant à réaliser au 10 novembre 2015 prévues dans le CRAC n° 10 (établi en novembre 2015).

6.1.4. Le déroulement de l’opération

Comme il a été indiqué supra, la Zac « Seguin – Rives de Seine » se décompose en trois secteurs : le Trapèze, le Pont de Sèvres et l'île Seguin.

Les deux premiers secteurs, tout en étant porteurs d’enjeux d’urbanisme importants, ne serait-ce qu’en raison de leur superficie, peuvent être considérés comme des zones d’aménagement urbain « classiques », l’un de construction sur une friche industrielle, l’autre de requalification d’un quartier ayant « mal vieilli ».

Le secteur du Trapèze a été qualifié dans une délibération du conseil municipal (du 10 novembre 2015 portant sur le rapport des représentants de la ville au CA de la SPL « Val de Seine Aménagement ») comme étant « en voie d’achèvement ». L’aménagement du secteur du Pont de Sèvres, quant à lui « se poursuit », ce qui reste à réaliser ne pose a priori aucune difficulté. Par ailleurs, le chantier de la future gare dite du « Pont de Sèvres » du Grand Paris Express, située en bordure la Zac, a démarré en 2016. Sa construction présente un impact positif sur l’attractivité commerciale de de la Zac « Seguin – Rives de Seine », en particulier l’île Seguin.

En revanche, l’opération avance plus difficilement sur l’île Seguin. Pour ce qui concerne la seule période sous revue, sur le site de l'ancienne usine Renault, fermée en 1992 puis détruite en 1999, l’aménagement de la partie centrale est bloqué depuis 2013 par des recours contentieux d’associations de riverains contre le plan local d’urbanisme (PLU) de la ville. L’aménagement de la partie amont de l’île a connu des vicissitudes.

Schématiquement, le projet initial d’aménagement de l’île Seguin de l’actuelle municipalité, soit 255 000 m² de surface de plancher (SdP) à construire, se découpait en trois zones :

- la pointe de l’île (la partie aval) recevant la cité musicale du conseil départemental des Hauts-de-Seine (36 000 m² de SdP en cours de finalisation) ;

- la partie amont, lieu du projet « R4 », projet de « pôle des arts artistiques et visuels » (environ 54 000 m² de SdP à construire) piloté par un promoteur privé ;

- la partie centrale, qui devait accueillir la construction d’environ 165 000 m² de SdP, dont une tour dans la forme urbaine(35) prévue par l’architecte Jean Nouvel, des bureaux, résidences, hôtels, commerces, restaurants et un complexe cinématographique.

(35) Il est à noter qu’à ce jour, sur la partie centrale, la Ville n’a qu’un projet d’urbanisme et qu’aucun architecte n’a été retenu à ce stade.

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La cité musicale, financée par un partenariat public-privé(36), doit normalement être inaugurée en 2017. Cette opération n’a généré aucune recette pour la commune, le terrain ayant été cédé au département des Hauts-de-Seine pour un euro symbolique.

Le projet « R4 », pour la partie amont de l’île, d’un coût estimé de l’ordre de 150 à 160 M€ financé sur fonds privés vient d’être abandonné pour laisser place à un nouveau programme, baptisé « S17 S18 », dévoilé le 30 janvier 2017 par la commune(37).

Ce nouveau projet, qui devrait normalement voir le jour en 2021 comporte deux pôles :

- S17 : qui comprendra un centre d’art et un complexe cinématographique de 8 salles desservies par une galerie donnant sur la Seine ;

- S18 : qui accueillera un hôtel de 220 chambres.

Enfin, le plan initial d’aménagement pour la partie centrale de l’île Seguin vient également d’être abandonné pour un projet sensiblement différent.

En effet, la société Boulogne Studios EURL, filiale de Vivendi, a signé une promesse de vente, le 13 mars 2017, d’un montant de 314 M€, portant sur l’acquisition de 4,5 ha de terrain afin d’y ériger, d’ici à 2022, 112 000 m² de SdP de bureaux. La partie restante devrait être occupée notamment par un parc urbain de 12 000 m², ainsi qu’un ensemble sportif de 10 000 m² composé d’un terrain de football, d’une piscine et d’une salle multisports d'une capacité de 3 000 spectateurs. Un parking souterrain de 700 places est également prévu.

Cependant, ce nouveau projet s’inscrit dans un contexte juridique difficile, l’aménagement de la partie centrale de l'île étant bloqué à la suite du dépôt de trois recours contentieux, au tribunal administratif (TA) de Cergy-Pontoise :

- le 4 septembre 2013 par 1 particulier,

- le 30 décembre 2013 par 4 associations(38),

- le 3 janvier 2014 par 16 particuliers.

Ces recours visent à l’annulation de la délibération 4 juillet 2013 par laquelle le conseil municipal a approuvé la déclaration de projet de l'Ile Seguin, emportant mise en compatibilité du PLU. Ils font suite à une votation, sans valeur légale, organisée par la municipalité en 2012, ayant conduit à retenir un projet d’aménagement de 255 000 m² de surface de plancher construits et une tour de 110 m de hauteur.

Dans l’attente de la décision du juge administratif, face à la contestation de ces associations, le maire avait accepté de ramener la surface de plancher à 240 000 m² construits et de diminuer la taille de la tour de 110 à 55 m de hauteur. Cependant ces options, qui ont fait l’objet d’un protocole transactionnel, n’ont pas été acceptées par les associations requérantes, à l’exception de l’une d’entre elle.

Pour sortir de ce blocage, la commune a adressé le 21 mars 2016 à la présidente du TA de Cergy-Pontoise une demande de désignation d’un conciliateur. À ce jour, la commune demeure dans l’attente de cette désignation. Une première réunion de conciliation en présence de la Présidente du TA de Cergy-Pontoise a eu lieu le 4 octobre 2016. Les parties sont dans l’attente d’une visite sur site qui doit être organisée par le TA.

La mise en œuvre du nouveau projet d’aménagement de la partie centrale, tel qu’il se dessine en mars 2017, nécessite la révision du PLU communal, ce qui prendra « 7 et 8 mois » selon la commune, de nouveaux recours contentieux restant possibles.

(36) Contrat de partenariat public privé avec Bouygues, Sodexo et TF1. (37) Source : site Internet de la commune. (38) Associations de défense de l’environnement, alors que les deux autres recours ont été effectués par des riverains, essentiellement meudonnais.

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Commune de Boulogne-Billancourt (92) – Cahier n° 1 – Exercices 2010 et suivants – Observations définitives

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6.2. Les données financières de l’opération

Selon les données du CRAC n° 10 (établi en novembre 2015) le bilan prévisionnel de l’opération s’établit à 815,4 M€, avec un excédent à fin d’opération de 1,4 M€. En 2015, le taux de réalisation de l’opération était de 46,8 % en recettes contre 58,5 % en dépenses : un tel écart n’est pas inhabituel, les dépenses précédant les recettes dans les opérations d’aménagement.

La chambre relève cependant le faible taux de réalisation des recettes issues de la vente des terrains de l’île Seguin ; or compte tenu de leur poids dans les recettes totales de l’opération d’aménagement (342,8 M€ sur un total de 816,9 M€ soit 42 %), l’enjeu de leur correcte estimation et de leur réalisation est primordial. En outre, le taux d’acquisition des terrains atteint 94 %, celui de la participation de la ville au coût de l’opération 81,4 %. Autrement dit, la ville et sa SPL ayant largement dépensé, il importe d’engranger des recettes.

Tableau n° 37 : État d’avancement de la Zac « Seguin Rives de Seine » par secteur au 31 décembre 2015

(en M€) Recettes

prévisionnelles Recettes effectives

Taux de réalisation

Dépenses prévisionnelles

Dépenses effectives

Taux de réalisation

Île Seguin 409,3 69,9 17% 409 214,6 52%

Trapèze – îlots épars 324,9 286,1 88% 324,3 258 80%

Pont de Sèvres 82,939 64,5 78% 82,2 52,7 64%

Total opération 817,2 420,6 51% 815,5 525,3 64%

Source : CRC Ile-de-France, d’après données de la commune de Boulogne-Billancourt

Selon les données du CRAC n°10 établi fin 2015, le besoin de financement total de l’opération serait de 233,4 M€, la SPL cessant d’emprunter fin 2016 et le pic d’encours de dette de l’opération étant atteint au 31 décembre 2016 avec un capital restant dû de 181,2 M€.

Le financement de l’opération jusqu’en 2023 ainsi que le remboursement du capital emprunté reposent donc sur la capacité de l’opération à générer 347,7 M€ de recettes, dont 294,8 M€ issues des ventes de terrain de l’île Seguin.

Tableau n° 38 : Plan de trésorerie 2015-2023 au 31 décembre 2015

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Recettes 36,5 17,9 70,5 71 100 ,9 105,3 32,4

dont charges foncières île Seguin 11,9 45,2 62,4 93,6 93,6 31,2

Dépenses 48 41,1 41,2 25,8 13,8 19,2 10,5 9,3 7,2

dont parcs, espaces verts libres et destinés aux piétons

223,1 19,4 27,8 25,8 13,8 19,2 10,5 9,3 7,2

Mobilisation des emprunts 35 55

Remboursement des emprunts 23,6 11,8 12 23,1 56 73,5 13,3 3,2

Capital restant dû 138 181,2 169,2 146,1 90,1 16,5 3,2

Coût annuel de la dette(40) 4 5,4 5,1 4,6 2,9 0,7 0,1

Source : CRC Île-de-France, d’après CRAC n° 10

Compte tenu des développements récents de l’opération d’aménagement (sur les parties centrale et amont de l’île Seguin) et, notamment, de la promesse de vente de la société Boulogne Studios, l’équilibre financier de l’opération paraît assuré, la vente de la seule partie centrale générant à terme 314 M€ de recettes, soit un montant supérieur au total des charges foncières inscrit au CRAC n° 10 (342,8 M€).

(39) Sur ce montant, la commune participe à hauteur de 50,8 M€. (40) I.e. coût du portage financier.

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Il reste toutefois à la commune à réviser le PLU dans le délai annoncé et à surmonter les recours contentieux en cours ou potentiels car, à ce stade, l’opération comporte toujours des risques dont les conséquences seraient les suivantes :

- en l’absence d’un permis de construire définitif au plus tard le 31 décembre 2019 ou au 30 juin 2020, selon les cas de figure, la promesse de vente du 13 mars 2017 sera caduque ;

- la SPL (et donc la ville) pourrait devoir rembourser les emprunts contractés sur ses ressources propres, l’opération ne créant pas les recettes dans le calendrier attendu, le coût du portage financier de l’opération s’en trouvera grevé(41).

6.3. La « propriété juridique » de l’opération

La MGP est compétente, depuis le 1er janvier 2017, en matière « d'opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain mentionnées à l'article L. 300-1 du code de l’urbanisme ». La MGP n’est toutefois pas compétente sur l’ensemble de ces opérations d’aménagement et doit, dans cette perspective, décider de celles qui, situées sur son périmètre, sont « d’intérêt métropolitain », par délibération du conseil métropolitain prise avant le 31 décembre 2017.

En l’absence d’intérêt métropolitain de l’opération, l’EPT devient compétent pour mener à bien l’opération d’aménagement. Mais, si au 31 décembre 2017, aucun intérêt métropolitain n'a été défini par l'organe délibérant de la MGP sur une compétence métropolitaine soumise à sa définition, la MGP exerce alors l'intégralité de la compétence (alinéa 22 du II de l’article 5219-1 du CGCT).

La commune a demandé, à un cabinet d’avocats, si depuis le 1er janvier 2016, la conduite de l’opération d’aménagement de la Zac « Seguin-Rives de Seine » relève toujours de sa compétence ou si elle a été transférée de plein droit à GPSO. Une question parlementaire, restée sans réponse à ce jour, (question n° 8550 publiée au Journal Officiel du 22 septembre 2015) a également été posée au ministre de la décentralisation et de la Fonction Publique sur le même sujet.

L’analyse produite par le cabinet d’avocats tend à considérer que la conduite de cette opération demeure de compétence communale jusqu’à l’intervention de la délibération décidant ou non de l’intérêt métropolitain de l’opération d’aménagement. Toutefois, la situation juridique reste confuse, la commune courant le risque de perdre à terme la « propriété juridique » de l’opération au profit de la MGP ou de GPSO.

6.4. Appréciation générale

Au vu de son bilan prévisionnel de l’ordre de 816 M€, la Zac « Seguin-Rives de Seine », en particulier l’aménagement de l’île Seguin, territoire emblématique de Boulogne-Billancourt, est porteuse de risques.

Au regard des développements récents de l’opération d’aménagement (les ventes réalisées sur les parties centrale et amont de l’île Seguin), l’équilibre financier de l’opération parait assuré.

Il importe cependant que la commune en maîtrise toutes les dimensions juridiques à savoir qu’elle révise son PLU et qu’elle surmonte les recours contentieux en cours ou potentiels.

(41) Selon le CRAC n° 10, le coût prévisionnel du portage financier a été fixé à 31,2 M€, un tiers ayant été « consommé ». À court terme aucun surcoût lié au portage financier n’est prévu, la SPL « Val de Seine Aménagement » ayant encaissé un acompte de 70 M€ au titre de la vente de la partie centrale de l’île Seguin.

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En effet, ces dimensions juridiques emportent a minima un risque de retard, voire d’annulation des projets. Or, la SPL « Val de Seine Aménagement », chargée de l’opération et dont Boulogne-Billancourt est l’actionnaire principal, connaît à fin 2016 un pic d’endettement à hauteur de 181 M€. Par conséquent, tout ralentissement de l’opération conduira la commune, son actionnaire principal, à intervenir financièrement pour pallier l’absence de recettes dans le calendrier attendu.

Un autre risque plane sur la commune : celui du transfert, à terme, à la MGP de la conduite de l’opération, si celle-ci la déclare d’intérêt métropolitain. À défaut, la conduite de l’opération serait confiée à GPSO, hypothèse plus favorable à la commune, mais qui la priverait de la définition autonome du futur de l’île Seguin.

7. LES RESSOURCES HUMAINES

7.1. Le temps de travail des agents de la commune

7.1.1. La durée annuelle du temps de travail des agents communaux

Le dispositif communal en place est décrit dans le règlement intérieur des congés et autorisations d’absence, en vigueur depuis le 1er janvier 2013. Ce règlement a été présenté au comité technique paritaire (CTP), le 13 décembre 2012, mais n’a pas fait l’objet d’une délibération du conseil municipal. Aux termes de ce règlement intérieur, les agents à temps complet disposent de 25 jours de congés annuels et de 18 jours de congés au titre de la réduction du temps de travail (RTT), dès lors qu’ils effectuent un contingent hebdomadaire de 38 heures, soit une durée quotidienne de 7h36. Ce dispositif correspond à la durée légale annuelle de 1 607 heures de travail.

Cependant, le règlement intérieur prévoit notamment trois « surdroits »(42), à caractère général ou quasi-général, au bénéfice des agents communaux :

- la journée dite « de solidarité » donne lieu à l’octroi d’un jour de congés exceptionnel du maire ;

- les agents bénéficient de jours de congés supplémentaires au titre de leur ancienneté à raison de 2 jours au-delà de 5 ans d'ancienneté dans le secteur public, 3 jours au-delà de 10 ans d'ancienneté, 5 jours au-delà de 15 ans d'ancienneté.

- les agentes bénéficient d’un jour de congé supplémentaire au titre de la journée de la femme du 8 mars.

Sur le plan de la légalité, la chambre relève tout d’abord que l’absence de délibération du conseil municipal sur le règlement intérieur est irrégulière. Elle prend cependant acte que la commune, qui a reconnu son erreur, s’engage à faire délibérer le conseil municipal sur le futur règlement intérieur, actuellement en cours d’élaboration.

Ensuite, les surdroits précités, par leur caractère général ou quasi général, ont pour conséquence de faire travailler certains agents municipaux jusqu’à sept jours de moins (soit 53 h 12 min de moins et une durée annuelle de travail de 1 553 h 48 min). Ce temps de travail est irrégulier, la jurisprudence administrative ayant précisé que la durée légale de travail de droit commun dans la fonction publique était de 1 607 heures(43).

(42) Terme employé dans le rapport sur le temps de travail dans la fonction publique (mai 2016), établi par M. Philippe Laurent. (43) Conseil d’État, 9 octobre 2002, n° 238461, Fédération nationale intercommunale de la CFDT et Conseil d’État, 9 octobre 2002, n° 238070, Fédération des personnels des départements et des régions CGT-FO.

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Sur le plan budgétaire, selon les données transmises par la commune en 2015, 6 909 jours de congés annuels d’ancienneté ont été octroyés en 2015. La journée de solidarité a représenté 2 061 jours non travaillés et la journée accordée aux seules agentes, 1 438 jours non travaillés.

Tableau n° 39 : Nombre de bénéficiaires de jours de congés d'ancienneté en 2015

Nombre de jours d'ancienneté Nombre d'agents concernés Nombres de jours octroyés

0 422 0

2 258 516

3 256 768

5 1 125 5 625

Total général 2 061 6 909

Source : CRC Île-de-France, d’après données de la commune

Sur la base du coût d’une d’absence d’un agent de catégorie C, tel que calculé par la commune (3 100 € / 30)(44), la chambre estime le surcoût budgétaire des « surdroits »(45) à :

- 713 930 € pour les congés d’ancienneté,

- 212 970 € pour la journée de solidarité,

- 148 593 € pour la journée accordée aux seules agentes.

Au total, le coût budgétaire des « surdroits » dont bénéficient les agents communaux se serait établi en 2015 à 1 075 493 € (correspondant à 10 408 jours non travaillés), soit 1,2 % de la masse salariale de la commune. Selon l’angle d’analyse, il en résulte une perte de productivité pour la commune, ou un sureffectif de l’ordre de 57 équivalents temps plein (ETP)(46).

La chambre prend cependant acte de la suppression, par une délibération du conseil municipal du 15 décembre 2016, à compter de 2017, de la journée dite « de solidarité » et du jour de congé supplémentaire réservé aux seules agentes, ce qui ajoutera selon les cas entre 7 et 14 heures à la durée annuelle du travail des agents municipaux. Elle prend également acte des réflexions entamées sur les congés d’ancienneté, tout en rappelant à la commune que leur caractère irrégulier doit conduire à leur suppression.

Rappel à la loi n° 2 :

Dans le cadre des négociations actuelles sur le temps de travail des agents communaux, abroger les congés d’ancienneté dont bénéficient les agents municipaux.

7.1.2. Le compte épargne temps des agents communaux

Les modalités actuelles de fonctionnement des comptes épargne temps (CET) des agents communaux font l’objet d’un règlement intérieur, approuvé par une délibération du conseil municipal du 5 juillet 2012. Parmi les dispositions notables, la commune a renoncé au dispositif d’indemnisation forfaitaire des jours de RTT non pris.

Le stock de jours déposés sur les CET des agents a augmenté de 113 % sur la période, passant de 3 742 à 7 969, la fin de la monétisation des jours de CET, à compter de 2013, ayant entraîné un gonflement rapide de ce stock. La commune n’indemnisant plus les jours de CET, le dispositif présente cependant un coût budgétaire direct nul.

(44) Modalité de calcul utilisée par la commune pour calculer le coût d’une journée d’absentéisme. (45) Cette méthode de calcul est favorable à la commune. (46) 12 116 jours non travaillés / 211 (nombre de jours de travail dans l’année).

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Face au gonflement des CET, la direction des ressources humaines (DRH) applique les textes sans stratégie de pilotage particulière.

Le dispositif de contrôle de l’alimentation des CET est le suivant : la demande est faite par l’agent sur papier, transmise à la hiérarchie pour validation, puis au chargé du temps de travail qui vérifie chaque demande au regard de la réglementation et des jours de congés posés pendant l’année. Selon les données communiquées par la commune, sur 334 demandes réceptionnées au titre de 2015, 127 comprenaient des erreurs, soit un taux de rectification de l’ordre d’un tiers, suite au contrôle opéré par le chargé du temps de travail. Ce dernier n’établit cependant aucun bilan formalisé et transmis de ses contrôles. Si ce taux de détection des erreurs témoigne de la pertinence du dispositif de contrôle interne de la commune, il présente la fragilité de reposer sur la vigilance d’un seul agent, alors même que les demandes transitent par la voie hiérarchique avant de parvenir à la DRH.

La chambre prend cependant acte que suite à ses observations provisoires, la commune s’engage à établir « bilan formalisé de la situation globale des CET versés (…) en début d’année 2017 afin d’optimiser leur gestion par la commune ». Elle prend également acte que la commune s’engage à améliorer « le dispositif de contrôle (…) par une procédure visant à informer les responsables de services des règles d’abondement des CET par leurs agents afin de pouvoir renforcer le contrôle de ceux-ci et développer une conscience accrue des conséquences de la gestion de ces congés. »

7.1.3. Heures supplémentaires

7.1.3.1. Le dispositif communal

Les heures effectuées en dépassement des bornes horaires définies par le cycle de travail sont des heures supplémentaires. Leur indemnisation est prévue dans les conditions définies par le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS). Les heures supplémentaires, qui doivent être effectuées à la demande du chef de service, peuvent donner droit à indemnisation ou à récupération. Le décret précité prévoit que le nombre d’heures supplémentaires ne peut, sauf exception, dépasser un contingent mensuel de 25 heures.

Le décret précise, en outre, que les IHTS sont versées à condition que soient mis en œuvre préalablement des instruments automatisés de décompte du temps de travail. Un décompte déclaratif est autorisé pour les seuls personnels exerçant leur activité hors de leurs locaux de rattachement.

Le dispositif communal des IHTS a été instauré par une délibération du 2 octobre 2003. De 2010 à 2014, le dispositif a fait l’objet d’au moins une délibération par an, fixant le contingent annuel d’IHTS par agent, soit 200 heures, ainsi qu’un contingent d’heures supplémentaires dérogatoire par services. Une délibération ultérieure ajustait ensuite ce contingent annuel dérogatoire (soit pour le déplafonner, soit pour réallouer les heures supplémentaires au sein des services). En 2015, le dispositif communal a été sensiblement modifié, la commune fixant un contingent annuel d’heures supplémentaire décomposé en un contingent d’IHTS et un contingent d’IHTS dérogatoire au contingent.

Les différentes délibérations sur les heures supplémentaires n’appellent aucun commentaire particulier sur le plan du droit. Cependant, la commune ne disposant pas d’instruments automatisés de décompte du temps de travail (à l’exception de la direction des finances), le dispositif de versement des IHTS est de ce seul fait irrégulier, sauf pour les personnels exerçant leur activité hors de leurs locaux de rattachement et les agents de la direction des finances. Sur ce point, la chambre prend cependant note que la commune indique avoir d’ores et déjà sollicité des devis devant conduire à mettre en place, en 2017, un système de décompte automatique des heures supplémentaires.

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Rappel à la loi n° 3 :

Afin de verser régulièrement les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS), mettre en place un instrument automatisé de décompte du temps de travail conformément aux dispositions du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux IHTS.

7.1.3.2. Le coût budgétaire du dispositif adopté par la commune

Le coût des IHTS est en baisse au cours de la période sous revue passant de 1,85 M€ en 2010 à 1,73 M€ en 2015, soit une diminution de 6,5 %. Pour autant, durant la même période, le volume des heures supplémentaires ayant baissé de 21,8 %, il en ressort une hausse sensible du coût moyen d’une heure supplémentaire (+ 19,5 % entre 2010 et 2015). Selon l’analyse de la commune, cette hausse aurait trois facteurs :

- le glissement vieillesse-technicité positif des agents ayant effectué des heures supplémentaires entre 2010 et 2015(47) ;

- une diminution des heures supplémentaires de jour, neutralisée par une augmentation des heures supplémentaires de dimanche et de nuit plus coûteuses ;

- une augmentation des heures supplémentaires effectuées par des agents non titulaires, générant un surcoût en raison des charges patronales calculées sur le montant brut.

Tableau n° 40 : Le coût budgétaire des IHTS (2010-2015)

Années Volume d'heures

supplémentaires payées Coût des heures

supplémentaires payées (en €) Coût moyen d’une heure

supplémentaire payée (en €)

2010 112 915 1 850 797 16,39

2011 103 618 1 783 220 17,21

2012 99 610 1 784 784 17,92

2013 94 055 1 719 252 18,28

2014 95 295 1 801 492 18,90

2015 88 314 1 729 982 19,59

Source : CRC Île-de-France, d’après données de la commune de Boulogne-Billancourt

7.1.3.3. Le dispositif de pilotage et de contrôle des IHTS

7.1.3.3.1. Le dispositif de pilotage

De 2010 à 2014, les IHTS faisaient essentiellement l’objet d’un pilotage selon deux critères : le respect d’un plafond annuel de 200 heures supplémentaires par agent ; la fixation d’un contingent d’heures supplémentaires dérogatoire par services. Depuis 2015, la commune fixe un contingent d’heures supplémentaires autorisées calculé en appliquant une réduction de 10 % par rapport au nombre d’heures consommées l’année précédente.

En 2015, le contingent d’heures supplémentaires a ainsi été fixé à 85 655 heures comprenant 78 005 heures au titre du contingent des IHTS et 7 650 heures au titre des dérogations au contingent. En pratique, selon les données recueillies par la chambre, le contingent d’heures supplémentaires effectivement réalisées s’est établi à 88 314, soit un dépassement de 2 559 heures (soit 3 %), et un surcoût de 52 090 € par rapport au contingent arrêté. Cependant, en réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune, souligne que les heures supplémentaires ont baissé de 7 % en 2015, par rapport à 2014, soit 6 981 heures de moins engendrant une économie de 71 510 € par rapport à 2014. En 2016, toujours selon la commune, les IHTS auraient connu une nouvelle baisse de 1,6 % soit 1 448 heures de moins.

(47) Le taux horaire de l’heure supplémentaire étant calculé sur la base du traitement indiciaire de l’agent et majoré selon le type et le volume d’heures effectuées.

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Par ailleurs le protocole d’accord relatif au régime indemnitaire communal pour la période 2013 / 2016 prévoit un mécanisme d’abondement de l’enveloppe indemnitaire en cas d’économie sur les IHTS. Ainsi, en 2016, si 50 000 € d’IHTS sont économisés, un abondement indemnitaire de 25 000 € est accordé. La chambre estime le dispositif non vertueux :

- l’abondement est pérenne, alors que la performance est ponctuelle ;

- le mécanisme peut instaurer un « double dividende » pour certains agents (qui réalisent beaucoup d’heures supplémentaires et bénéficient de l’abondement) ou une « double peine » pour d’autres (dont les heures supplémentaires baisseraient mais sans bénéficier de l’abondement en cas de non atteinte de l’objectif).

Sur ce point, la commune indique que « conformément à la recommandation de la chambre, le système de l’abondement de l’enveloppe consacré au régime indemnitaire en fonction des économies réalisées sur les heures supplémentaires prend fin au 31 décembre 2016 avec le protocole d’accord sur le régime indemnitaire ».

Afin de piloter le contingent annuel des heures supplémentaires, la direction des systèmes d’information et la DRH ont développé un outil de de suivi des consommations des heures supplémentaires. Cet outil permet d’établir plusieurs comparaisons entre les heures payées mensuellement et l’enveloppe allouée pour l’année (comparaison mensuelle et du réalisé cumulé sur plusieurs mois) et d’alerter en cas de risque de dépassements, le suivi étant réalisé par direction. Le dépassement relevé en 2015 indique cependant que le dispositif de pilotage est perfectible.

7.1.3.3.2. Le dispositif de contrôle

Les heures supplémentaires effectuées sont saisies par l’agent dans le logiciel de gestion des ressources humaines (GRH) de la commune et soumises au visa de la hiérarchie. Une fois validées, elles sont importées mensuellement dans le logiciel de paye. Il s’agit d’un système déclaratif, la hiérarchie et / ou la DRH ne disposant pas de la possibilité exhaustive de contrôler l’effectivité desdites heures sauf incohérences majeures (heures supplémentaires déclarées alors que l’agent est en congés, par exemple). En outre, le processus n’est pas en conformité avec le décret du 14 janvier 2002 précité, qui dispose que les heures supplémentaires doivent être effectuées à la demande du chef de service. Dans le système communal, la hiérarchie se borne le plus souvent à constater.

Le logiciel de GRH de la commune a cependant permis d’instaurer un système bloquant interdisant le dépassement d’un plafond annuel d’heures supplémentaires. Malgré ce dispositif, selon les données transmises par la commune, en 2015, 15 agents ont dépassé de 300 heures, le contingent d’heures supplémentaires annuelles de 200 heures, 55 agents ayant dépassé au moins une fois le contingent mensuel de 25 heures, avec un pic à 72,5 heures supplémentaires en mars 2015 pour une agente de la direction générale des services.

Cinq situations ont été contrôlées(48), au titre de l’année 2015, en comparant les IHTS déclarées dans le logiciel de GRH et le planning des IHTS remis par la commune. L’analyse de la chambre, conduit à considérer que chacune des situations emporte des irrégularités.

Pour trois agents, il s’agit du non-respect du formalisme associé au dépassement dérogatoire du contingent mensuel de 25 heures supplémentaires. Pour les deux autres, il apparaît qu’ils ont déclaré forfaitairement leurs heures supplémentaires, plutôt que celles effectivement réalisées. La commune a fait savoir que ces deux agents s’engageaient pour l’avenir à mieux saisir leurs heures supplémentaires, celle-ci ne niant pas leur forte mobilisation.

(48) Sur la base du montant perçu en 2015.

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Commune de Boulogne-Billancourt (92) – Cahier n° 1 – Exercices 2010 et suivants – Observations définitives

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La chambre prend acte de ces explications et de ces engagements. Pour autant, elle relève que pour l’un de ces deux agents, qui en 2015 a déclaré avoir travaillé quasiment tous les dimanches de l’année de 8 heures à 20 heures (ces heures supplémentaires étant parmi les mieux rémunérées) et qui a perçu pour un montant total de 12 088,30 € d’IHTS, la situation s’apparente, si ce n’est à un système de déclarations d’heures fictives, du moins à une forfaitisation très poussée des heures supplémentaires.

Par ailleurs, la chambre a relevé la situation de trois agentes à temps partiel réalisant un nombre significatif d’heures supplémentaires, leur permettant certains mois de percevoir un salaire équivalent à celui un agent à temps plein, sans travailler autant d’heures, compte tenu des règles de rémunération du travail à temps partiel et des heures supplémentaires. En réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a indiqué que « (…) la situation de ces trois agentes à temps partiel va être régularisée (…) ».

7.1.4. Les astreintes

7.1.4.1. Le dispositif communal et son coût budgétaire

Le dispositif actuel d’astreinte résulte d’une délibération du 11 avril 2013 prise après consultation du CTP. Des délibérations ultérieures ont étendu ou ajusté le dispositif d’astreinte. Les dépenses annuelles d’astreintes, qui oscillent entre 0,21 et 0,24 M€ / an, sont relativement stables sur la période alors que leur volume diminue sensiblement (- 29 %). Par conséquent, le coût moyen des astreintes augmente fortement.

Selon l’analyse de la commune, cette hausse résulte de la dynamique suivante : les astreintes peu rémunérées ont diminué fortement. Dans le même temps, les astreintes réalisées en semaine complète plus coûteuses ont augmenté. Ceci a eu pour effet de maintenir le coût global des astreintes de 2015 au même niveau que celui de 2010, malgré une baisse importante des volumes constatés sur des taux de paiement d’astreintes plus faibles.

Tableau n° 41 : Le coût budgétaire des astreintes (2010-2015)(49)

Année Volume d’heures

astreintes Coût des astreintes (en €)

Coût moyen d’une heure d’astreintes

2010 3 373 207 598,63(50) 61,55

2011 3 508 212 684,98 60,62

2012 3 159 208 912,64 66,13

2013 2 505 206 389,43 82,39

2014 2 785 236 972,66 85,09

2015 2 384 207 996,35 87,25

Source : CRC Île-de-France, d’après données de la commune de Boulogne-Billancourt

7.1.4.2. Le dispositif de pilotage et de contrôle des astreintes

La lecture de la délibération précitée du 11 avril 2013 fait apparaître une conception large des astreintes, sans que la chambre soit en mesure de déterminer leur bien fondé. Sur ce point, la commune indique que « le système des astreintes a vocation à couvrir des impératifs répondant aux besoins des différentes directions. Bien évidemment, le périmètre en est validé en Comité technique et en Conseil municipal. Un travail sur la mise à jour de ce système est également lancé ». La chambre estime que ce travail de mise à jour doit plus spécialement porter sur les astreintes les plus coûteuses, faute de quoi le volume des astreintes risque de continuer à décroitre sans baisse du coût budgétaire.

(49) Hors interventions et permanences. (50) Le coût a été recalculé pour les agents non titulaires en appliquant le taux de charges au 31 décembre de chaque année.

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Les astreintes sont déclarées sur un formulaire papier signé par la hiérarchie de l’agent qui doit effectuer un premier contrôle et valider cette déclaration. Les états d’astreintes sont ensuite transmis à la DRH pour saisie dans le logiciel de paye. Lors de la réception des feuilles d’astreintes, la DRH vérifie, avant de saisir ces éléments en paie, que les agents concernés n’étaient pas absents pendant les périodes d’astreinte déclarées. Elle vérifie également la conformité des astreintes déclarées avec la délibération du conseil municipal et l’absence d’incompatibilité entre le paiement d’astreintes et la situation de l’agent.

Au sein de trois services, cinq situations ont été contrôlées(51), au titre de l’année 2015, en comparant les tableaux d’astreintes déclarées et les congés répertoriés dans le logiciel de GRH de la commune. Cet examen, qui porte sur un très faible échantillon, montre des lacunes dans le contrôle. Le cas d’un agent (7 608,84 € d’astreintes perçues en 2015), révèle une situation de quasi régime indemnitaire, l’agent en cause déclarant des semaines d’astreinte complètes toute l’année, à cinq exceptions près. Pour les quatre autres agents, les erreurs (astreintes déclarées en période de congés) sont nombreuses, notamment pour l’un d’entre eux, ce qui interroge sur l’efficacité des contrôles réalisés.

Suite aux observations provisoires de la chambre, la commune a répondu avoir « engagé un travail de mise à jour du système jusqu’à présent mis en place, dans le cadre du chantier sur la réforme du temps de travail ». Dans l’intervalle, la commune a adressé « une note visant à responsabiliser les supérieurs hiérarchiques quant à la signature des notes de paie d’astreinte ». Enfin, s’agissant des situations individuelles détectées, pour lesquelles la commune indique que les astreintes, y compris en période de congés, étaient réalisées (ce que la chambre n’est pas en mesure de vérifier), l’organisation du travail sera revue.

Recommandation n° 3 :

Remettre à plat le dispositif de déclaration et de contrôle des heures supplémentaires et des astreintes pour sécuriser le paiement des heures supplémentaires et des astreintes déclarées par les agents.

7.1.5. Le suivi de l’absentéisme

Depuis 2014, la commune dispose d’un tableau de bord de l’absentéisme qui permet un suivi mensuel de son évolution, ainsi qu’une consolidation annuelle. Le tableau de bord utilisé distingue entre cinq motifs d’absence, avec une maille allant jusqu’au service. Si ces tableaux présentent un degré de précision satisfaisant, la chambre considère qu’une approche de l’absentéisme par âge, par sexe ou encore distinguant entre agents titulaires et non titulaires permettrait à la fois de mieux connaître et de mieux prévenir ce phénomène.

En réponse, la commune a indiqué que la DRH proposera, pour une mise en œuvre dès janvier 2017, des tableaux de bord contenant les informations suivantes par direction :

- la ventilation des journées d’absence en fonction des types d’absence (maladie ordinaire, congé longue maladie / congé longue durée, maternité, accident de service ou de trajet et absence injustifiée) ;

- le nombre d’agents absents en distinguant les titulaires et les contractuels ;

- le découpage de ces informations par tranche d’âge sur la base des indicateurs du Rapport sur l’état de la collectivité.

Ces indicateurs permettront de recenser les directions ou services pour lesquels l’absentéisme est le plus marqué et de proposer une enquête approfondie et / ou un plan d’action adapté.

(51) Sur la base du montant perçu en 2015.

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Selon les données transmises par la commune, le coût total, tous motifs, de l’absentéisme s’est élevé en 2015 à 2 703 303 €, en augmentation de 5,5 % par rapport à 2014 malgré un nombre de jours d’absence quasi-identique. Le coût de l’absentéisme représente 3 % de la masse salariale de la commune. Les congés pour la maladie ordinaire, qui relèvent de l’absentéisme compressible, représentent plus de la moitié des jours d’absence, les accidents du travail qui relèvent de l’absentéisme évitable représentent 11 % du total.

La commune indique avoir pris des mesures spécifiques pour lutter contre l’absentéisme :

- elle procède à des contre-visites (contrôles de la maladie ordinaire) et à des expertises (dans le cadre des accidents de service, de trajet, des maladies professionnelles) ;

- l’élaboration des tableaux de bord évoqués supra ;

- un nouveau service « préventions médicales et gestion des conditions de travail » a été créé fin 2015, regroupant notamment un agent chargé du suivi des accidents de travail, un ergonome, un conseiller de prévention, un chargé de reclassement ainsi que l'unité « santé au travail ».

Sur la base des données transmises par la commune, la chambre a constaté que les trois services les plus touchés par l’absentéisme pour maladie ordinaire étaient le service « État civil, élections, formalités administratives », le service « accueil des citoyens » et la police municipale. Interrogée sur les éventuelles mesures spécifiques prises pour ces services, la commune a indiqué ne pas avoir ce type d’approche mais privilégier « la gestion au cas par cas ». Concernant, les agents les plus absents pour maladie ordinaire, la DRH ne diligente aucune action d’accompagnement particulière.

7.2. Le régime indemnitaire communal

Le régime indemnitaire de la commune résulte d’une délibération du conseil municipal du 21 février 2013 approuvant un protocole d’accord, présenté en CTP le 14 février 2013, signé entre le maire et les organisations syndicales. Il est entré en vigueur au 1er mars 2013 et a pris fin au 31 décembre 2016. Des délibérations ultérieures ont complété ou ajusté le dispositif, selon les cas. Selon les termes de l’exposé des motifs de la délibération précitée « le régime indemnitaire constitu[e] un levier essentiel d’amélioration du pouvoir d’achat des agents de la ville, en particulier ceux dont la rémunération est la plus modeste ».

Au cours de la période sous revue, à compter de 2013, la prime de fonctions et de résultats (PFR) est mise en place pour les emplois fonctionnels, la prime de fonctions constitue la « prime socle » pour les autres agents.

7.2.1. La prime de fonctions et de résultats et la prime de fonctions

7.2.1.1. La PFR des emplois fonctionnels

Pour les emplois fonctionnels, la PFR comprend une part fonctions (part « F ») et une part résultats (part « R »). Les montants servis aux intéressés apparaissent conformes aux plafonds réglementaires, ils tiennent notamment compte du fait que l’intéressé est logé par nécessité absolue de service (NAS). La chambre relève cependant que la part « R » n’est pas attribuée en fonction de la manière de servir des intéressés, ce que ne conteste par la commune qui indique que « les agents positionnés sur des postes de directeur général des services ou directeur général adjoint ne disposent pas de part résultat au titre de l’évaluation. Ils sont mentionnés dans la fiche d’évaluation comme « non concerné » par la part résultat ». En pratique la part dite « R », est donc figée, parfois à des montants élevés, ce qui en atténue sensiblement la pertinence.

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La chambre a également relevé des discordances, toujours favorables aux agents, entre les arrêtés individuels attributifs de PFR et les montants affichés sur les bulletins de salaire. Ces discordances ont cependant pris fin suite à ses observations provisoires.

7.2.1.2. La prime de fonctions des autres agents

La prime de fonctions se décompose en trois parts : les parts « 1 » (assise sur la catégorie de l’agent) et « 2 » (croisant emplois occupé et condition d’exercice) qui correspondent à la part « F » de la PFR ; la part « 3 », servie normalement aux seuls agents exerçant des fonctions de responsabilité, mais pas à tous, et qui comporte une part associée à l’atteinte de résultats (cf. infra).

Au tire de la part « 1 », un agent de catégorie C perçoit mensuellement 120 €, un agent de catégorie B 200 €, un agent de catégorie A 250 €.

Pour la part « 2 », les emplois sont classés de A (directeur) à E (assistant, secrétaire, employé, ouvrier, agent d’accueil, gardien), les conditions d’exercice de 1 (application) à 4 (missions à fort impact). La cotation E1 est la moins élevée (le montant de la part « 2 » est de 50 €(52) pour la filière administrative), la cotation A4 est la plus élevée (le montant de la part « 2 » est de 650 € pour la filière administrative(53)). Ainsi, un agent de catégorie A de la filière administrative exerçant des fonctions de directeur sur des missions à fort impact a une part fonctionnelle de 900 € mensuels.

La part « 3 », pour les agents la percevant, joue essentiellement un rôle de variable de neutralisation des effets du nouveau régime indemnitaire : si celui-ci entraîne une perte de rémunération individuelle, un socle est créé au sein de la part « 3 », diminuant à due concurrence des augmentations des parts « 1 » et « 2 ». Ce socle est parfois très important : la chambre a ainsi relevé le cas d’un agent percevant mensuellement une part « 3 » de 2 862,94 € alors que sa part « 2 » est de 255 €, indiquant qu’il occupe un emploi à responsabilité et à enjeu limités.

Un dispositif analogue de neutralisation du nouveau régime indemnitaire a été mis en place pour les agents de la filière technique percevant l’indemnité spécifique de service (ISS).

Les agents bénéficiant d’une part « 3 » inférieure à 1 000 € par an, peuvent voir celle-ci portée à 1 000 € en cas d’atteinte des objectifs qui leur sont assignés (il s’agit la part « 3 - évaluation »). La chambre relève que parmi les directeurs recrutés récemment (pour lesquels la prise en compte de la performance par le régime indemnitaire serait justifiée), une directrice, arrivée en poste en 2015, perçoit une part « 3 » mensuelle de 1 160 €, un directeur, arrivé en 2014, perçoit une part « 3 » mensuelle de 900 €. Dans ces deux cas, le dispositif de la part « 3 - évaluation » s’en trouve dévalué car inapplicable.

Par ailleurs, la chambre a relevé des discordances, toujours favorables aux agents, entre les arrêtés individuels attributifs de prime de fonctions et les montants affichés sur les bulletins de salaire. Ces discordances ont cependant pris fin suite à ses observations provisoires.

Selon les données transmises relatives à l’année 2015, le coût budgétaire de la prime de fonctions et de résultats (PFR) et de la prime de fonctions s’est élevé à 1 059 949 €. Le montant total de la part « 3 » s’est élevé à 503 835 €, la part afférente à l’évaluation individuelle à 59 152 €, ce qui signifie que 5,6 % seulement de l’enveloppe indemnitaire de la PFR / prime de fonctions des cadres, directeurs et directeurs généraux est attribué sur la base de leur performance individuelle.

(52) Montant 2015. (53) Les montants varient quelque peu selon les filières professionnelles.

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La chambre souligne que la mise en place de la PFR n’a pas été l’occasion pour la commune d’utiliser le régime indemnitaire comme un levier de la performance des agents, notamment d’encadrement et de direction. La chambre invite la commune à le faire dans le cadre de la mise en place du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP). Par ailleurs, compte tenu de la fréquence des écarts relevés entre les arrêtés attributifs de primes et les montants effectivement versés, la chambre a recommandé à la commune, au stade des observations provisoires, de mettre en place un dispositif de contrôle interne dédié. Sur ce point, elle prend acte de ce que la commune a demandé aux agents concernés de réaliser les actes administratifs de carrière concomitamment à l’inscription en paye afin d’éviter les erreurs matérielles.

Recommandation n° 4 :

Utiliser la mise en place du régime indemnitaire des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l’engagement professionnel, pour faire du régime indemnitaire communal un levier de la performance des agents.

7.2.2. Le complément de rémunération

Dans sa rédaction initiale, l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale disposait que les agents « conservent (…) les avantages ayant le caractère de complément de rémunération qu'ils ont collectivement acquis au sein de leur collectivité ou établissement par l'intermédiaire d'organismes à vocation sociale ». Pour pouvoir être légalement maintenus, les avantages collectivement acquis, doivent avoir été institués avant le 27 janvier 1984 et être inscrits au budget de la collectivité. Passé cette date de publication, conformément aux deux principes énoncés ci-dessus, les collectivités locales n’ont plus la possibilité de créer ce type de prime (Conseil d’État, 28 novembre 1990, n° 77175).

Bénéficient de ces compléments de rémunération, non seulement les agents en fonction au 26 janvier 1984, mais aussi tous les agents recrutés ultérieurement par les collectivités territoriales. Si les revalorisations et les modifications des conditions d’attribution des avantages collectivement acquis sont possibles, elles doivent cependant être fondées sur une disposition constituant elle-même un avantage acquis maintenu, c’est-à-dire qui ait été prévue avant l’entrée en vigueur de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 (Conseil d’État, 2 octobre 1992, n° 92692).

Par conséquent, la revalorisation annuelle d’une prime de fin d’année n’est légale que si cette revalorisation constitue, comme la prime elle-même, un avantage acquis au profit des agents et doit donc avoir été instituée avant la loi du 26 janvier 1984 (Conseil d’État, 15 février 1995, n° 121429). De même, les modifications des conditions d’attribution d’un avantage acquis postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi n° 84-53 sont illégales. Cependant, les collectivités locales et établissements publics peuvent mettre fin aux avantages collectivement acquis, ayant le caractère de complément de rémunération, qu'ils avaient mis en place avant l'entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984 (Conseil d’État, 21 mars 2008, n° 287771).

À Boulogne-Billancourt, les agents de la commune bénéficient d’un complément de rémunération dont le coût budgétaire pour 2015 s’est établi à 4 273 545 €.

Tableau n° 42 : Le coût budgétaire annuel du complément de rémunération

(en M€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Montant 4,1 4,3 4,2 4,3 4,3 4,3

Source : CRC Ile-de-France, d’après données de la commune de Boulogne-Billancourt

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Cette prime a été instaurée par une délibération du 6 mai 1985 pour se conformer aux dispositions de l’article 111 de la loi de 1984. La délibération substitue une prime municipale à une prime d’aide aux vacances versée par le Comité des œuvres sociales (COS). Ce complément de rémunération bénéficie aux agents titulaires et non titulaires, à temps complet ou à temps partiel.

Pour l’année 1985, le complément de rémunération a été fixé à 4 500 francs (soit 1 184,69 € en 2015(54)), versé en deux fois : une fraction correspondant à la moitié de la somme fin mai ; le solde à fin novembre. La délibération du 6 mai 1985 prévoyait que le montant de la prime était revalorisé chaque année par délibération du conseil municipal en prenant comme référence l’augmentation moyenne des traitements des agents de catégorie C et D de la fonction publique.

Par une délibération du 19 février 1986, le montant du complément de rémunération a été porté à 4 600 francs (soit 1 179,65 € en 2015) pour 1986, à 4 680 francs (soit 1 163,56 € en 2015) pour 1987 par une délibération du 30 mars 1987, à 4 780 francs (soit 1 1573,30 € en 2015) pour 1988 par une délibération du 17 février 1988.

Par une délibération du 19 décembre 1988, le conseil municipal a modifié la méthode calcul, à partir de 1989, du complément de rémunération. Il correspondait alors au 12ème de l’indice brut 282(55) (soit 1 831,78 €(56) en 2015), ce montant devant évoluer dans les mêmes conditions que les traitements de la fonction publique. Par une délibération du 20 décembre 1989, le complément de rémunération est étendu à tous les agents en activité travaillant pour la commune. Par une délibération du 17 novembre 1990, les modalités de calcul du complément de rémunération sont à nouveau modifiées. Désormais, le complément équivaut au 12ème du traitement de base (c’est-à-dire de l’indice brut).

Par délibération du 19 février 1992, le complément de rémunération est annualisé pour l’ensemble des agents, alors qu’auparavant, seuls les agents à temps complet percevaient mensuellement le complément de rémunération.

Par une délibération du 7 février 2008, le complément de rémunération est étendu aux assistants maternels municipaux. Pour ces derniers, le complément de rémunération est versé en deux fois aux mois de juin et décembre de chaque année.

Pour les assistants maternels et les agents titulaires et autres agents contractuels sur des postes à temps complet et dont l’indice majoré est inférieur ou égal à 355, le complément de rémunération est calculé sur la base de l’indice majoré (IM) 355 (correspondant à l’échelon terminal du grade d’adjoint administratif 2ème classe), soit un montant mensuel brut de 136,97 € et annuel de 1 643,64 €. Pour un agent dont l’IM est de 1 164 (indice maximal pouvant être détenu par un agent de la commune), le complément de rémunération mensuel s’élève à 449,13 €, soit un montant brut annuel de 5 389,56 €.

Pour les agents partis en retraite en cours d’année, l’article 5 de la délibération du 18 décembre 1988 dispose que « les agents (…) admis à faire valoir leur droit à retraite perçoivent lors de leur radiation des cadres, la différence entre le montant annuel du complément de rémunération et la somme qu’ils sont déjà perçue à ce titre ». Par une délibération du 20 décembre 1989, les modalités de calcul du complément de rémunération des agents partant en retraite sont modifiés comme suit « pour tous les agents bénéficiaires [du complément de rémunération] lors de leur départ en retraite, le montant annuel du complément de rémunération est calculé par référence aux taux de l’indice 100 en vigueur à la date du paiement ».

(54) Calcul réalisé à partir du convertisseur franc-euros du site de l’Insee. (55) Soit 4,23778 €, a priori en euros courant, au 1er mars 1989 selon le site Internet 123 territorial. (56) Le 12ème de l’indice brut 282 valait 7 839 francs en 1989.

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Interrogée par la chambre sur le complément de rémunération des agents partant en retraite, la commune a indiqué que le complément de rémunération versé mensuellement aux agents correspond à un 12ème de leur traitement de base. Les agents partis en retraite en 2015 ont perçu sur leur dernière paie un montant correspondant à un 12ème de leur traitement de base (montant éventuellement proratisé si départ à la retraite en cours de mois) plus un montant correspondant à la somme des compléments de rémunération qui auraient été versés à l’agent jusqu’à la fin de l’année si celui n’était pas parti. La commune applique donc les dispositions de la délibération de 1988, plus avantageuses pour les agents, pourtant abrogées par la délibération de 1989.

Selon l’analyse de la chambre, le complément de rémunération versé aux agents communaux est irrégulier. En effet, aux termes de la jurisprudence administrative, si les avantages collectivement acquis peuvent être revalorisés (ce qui permet par exemple de tenir compte de l’inflation), ladite revalorisation doit avoir été prévue ab initio dans la délibération ayant eu pour objet de conserver l’avantage collectivement acquis. C’est ce qu’a fait la délibération du 6 mai 1985. Jusqu’en 1988, les délibérations successives, même si elles ne se réfèrent pas expressément l’augmentation moyenne des traitements des agents de catégorie C et D de la fonction publique, peuvent être considérées comme conformes à la loi de 1984 et à la délibération de 1985 précitées.

En revanche, à compter de 1989, la commune modifie les modalités de calcul du complément de rémunération, ce qui est irrégulier même si les montants servis restaient dans les mêmes ordres de grandeur. La délibération du 17 novembre 1990 aggrave encore l’irrégularité du dispositif en modifiant considérablement les modalités de calcul du complément de rémunération et son montant, transformant ce qui était au départ une prime de vacances en un 13ème mois. En outre, alors que le montant de la prime était identique quel que soit le niveau de l’agent, la délibération du 17 novembre 1990 a introduit un fort élément de différenciation en fonction du niveau indiciaire des agents. Aujourd’hui l’écart est environ de 1 à 3.

Au cours de la période sous revue, ce sont près de 25,5 M€ qui ont été versés irrégulièrement aux agents communaux. La chambre rappelle que conformément aux termes du premier alinéa de l’article 37-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, « les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive ». La commune serait dès lors fondée à réclamer les sommes versées à tort aux agents en 2015 et 2016 et sur une partie de l’année 2014.

En réponse à ses observations provisoires, la commune ayant indiqué prendre « acte de ce que le principe de cette prime n’est pas remis en cause par la chambre (…) [elle] va procéder à une analyse de nouvelles modalités de versement de cette prime au cours de l’année 2017 », la chambre juge nécessaire de pointer que l’illégalité détectée n’est en aucun cas régularisable, et qu’elle invite la commune à récupérer les sommes versées à tort à ses agents.

Rappel à la loi n° 4 :

Abroger le complément de rémunération irrégulièrement versé aux agents communaux.

7.2.3. La prime de fonction informatique

La prime de fonction informatique (PFI) des collectivités territoriales est une application directe du régime attribué aux agents de l'État. Elle ne peut être versée qu’à des agents travaillant au sein d’un centre automatisé de traitement de l’information (CATI) aux terme des décrets nos 71-342 et 71-343 du 29 avril 1971 qui fondent la règlementation de cette indemnité.

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Or, selon la jurisprudence administrative(57), peut être considéré comme un CATI, permettant ainsi l’octroi de la prime, un service informatique composé d’au moins 25 agents, dont 10 programmeurs, 5 chefs d'exploitation, 7 chefs de projet et 1 agent de traitement ainsi que l’usage de 77 progiciels dans la structure ou d’autres reliées à elle par voie de convention. Il convient alors pour la collectivité de répondre de façon similaire à ce type de structure si elle souhaite mettre en place le régime indemnitaire, par voie de délibération, en faveur de ses agents. Le minimum du service informatique sera la création et l’exploitation de logiciels adaptés en réseau sur un ensemble de services. Sont donc exclus du dispositif les agents des services travaillant sur micro-ordinateur.

La PFI a été instaurée par une délibération du conseil municipal du 17 juin 1974 « pour les agents de la commune affectés au traitement de l’information ». Tenant compte du caractère obsolète de la délibération précitée, une délibération du 18 décembre 2013 a actualisé le dispositif communal. Son article 10 indique que « le conseil municipal reconnait l’existence au sein de la ville d’un centre automatisé de traitement de l’information constitué des services de la direction de l’informatique et des unités pouvant être rattachées fonctionnellement à cette direction (…) ». Dans l’exposé des motifs, il est indiqué que la ville considère disposer d’un CATI en se fondant sur les éléments suivants :

- nombre d’agents ayant des fonctions informatiques et diversité de ses fonctions,

- importance du parc informatique (1 600 micro-ordinateurs),

- exploitation multi-site,

- exploitation pour le compte de la ville, du CCAS, et de la caisse des écoles,

- exploitation et adaptation de nombreux logiciels.

Au regard de ce qui a été dit plus haut, la commune peut difficilement se prévaloir de disposer d’un CATI, notamment pour une question de taille (seuls huit agents perçoivent la prime, l’un travaillant au service d’affranchissement). De même, dans l’exposé des motifs, seules l’exploitation et l’adaptation de nombreux logiciels pourraient constituer des motifs valides d’attribution de cette prime, les autres motifs sont inopérants. Par conséquent, sous réserve de l’interprétation souveraine du juge administratif, la délibération du 18 décembre 2013 est irrégulière.

Le montant annuel 2015 servi de la prime dite informatique était de 34 312,57 €. Nonobstant le caractère illégal de la délibération du 18 décembre 2013, huit agents ont perçu cette prime au cours de l’année 2015, cinq sans disposer des arrêtés attributifs individuels idoines (l’un d’eux exerçant au service d’affranchissement et non dans un service informatique). Suite aux observations provisoires de la chambre, la commune a cependant indiqué que « la prime informatique (…) sera supprimée dans le cadre du passage au nouveau régime indemnitaire que sera le RIFSEEP ».

7.2.4. La prime de présentéisme

La prime de présentéisme n’est prévue par aucun texte particulier, mais il est possible de moduler certaines primes sur la base d’un critère de présence. Par délibération du conseil municipal du 2 octobre 2003, la commune a mis en place une prime de présentéisme au profit des agents municipaux de catégorie C. Schématiquement, les agents concernés perçoivent :

- 150 € par semestre si leurs absences (définies comme la durée légale du travail moins le temps de présence) au cours du semestre précédent (janvier à juin ou juillet à décembre) sont inférieures ou égales à deux jours ouvrés ;

- 75 € par semestre si leurs absences au cours du semestre précédent sont de trois ou quatre jours ouvrés (inclus) ;

- 0 € au-delà de quatre jours d’absence.

(57) Selon les indications du site emploi.collectivités.fr.

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Commune de Boulogne-Billancourt (92) – Cahier n° 1 – Exercices 2010 et suivants – Observations définitives

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Versée à plus de la moitié des agents communaux et d’un coût de 350 000 € en 2011, cette prime ne concerne désormais plus que les auxiliaires de puériculture, soit environ 170 agents. Son coût annuel a été ramené à environ 40 000 €.

Aux termes de la jurisprudence, ce type de prime est irrégulier car il ne respecte pas le principe de parité(58) entre la fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale (Cour administrative d'appel (CAA) de Marseille, 6 mars 2013, commune de Nîmes, n° 10MA02791).

Suite aux observations provisoires de la chambre, la commune a cependant indiqué que « la prime de présentéisme (…) sera comprise dans la réflexion globale sur la mise en place du RIFSEEP. »

Rappel à la loi n° 5 :

Abroger la prime de présentéisme irrégulièrement versée aux auxiliaires de puériculture.

7.2.5. Les indemnités forfaitaires complémentaires pour élection

L’arrêté ministériel du 27 février 1962 modifié a fixé, en son article 5, le régime des indemnités forfaitaires complémentaires pour élections (IFCE) que peuvent percevoir certains fonctionnaires territoriaux à l’occasion des consultations électorales. À ce jour, les dispositions de l’arrêté du 27 février 1962 relatives à l’attribution et au calcul de l’IFCE demeurent inchangées.

Aux termes de l’article 5 de l’arrêté du 27 février 1962, l’IFCE est versée dans la limite des crédits ouverts, votés par le conseil municipal. Il ne peut y avoir versement d’IFCE sans délibération du conseil municipal.

Peuvent bénéficier des IFCE les agents ayant accompli des travaux supplémentaires à l’occasion d’une consultation électorale, en dehors des heures normales de service et non admis au bénéfice des IHTS. Pour la participation aux opérations électorales, les agents qui peuvent en bénéficier se voient appliquer le régime des IHTS.

Aux termes de l’article 5 précité, le montant de l’IFCE doit être calculé au prorata du temps consacré aux opérations électorales en dehors des heures normales de service. Cela implique que les communes mettent en place un système de comptabilisation des horaires des agents participant aux élections pour pouvoir fournir des justificatifs au comptable municipal, et répartir le crédit global entre les bénéficiaires en fonction des heures effectuées par chacun.

Quel que soit le type d’élection, les montants de référence sont identiques. Sont pris alternativement en compte les montants maximums mensuel et annuel de l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires des services déconcentrés (IFTS). Le montant maximum annuel des IFCE peut ainsi varier en fonction de l’adoption par la collectivité du montant moyen annuel grevé d’un coefficient multiplicateur pouvant varier de 1 à 8, dans le respect des conditions fixées par le décret n° 2002-63 du 14 janvier 2002 relatif à l'IFTS des services déconcentrés.

Le calcul de l’IFCE se fait sur la base des IFTS attribuées aux attachés territoriaux. L’IFCE est allouée dans une double limite cumulative : un crédit global ; une somme individuelle maximale. Le crédit global est obtenu en multipliant la valeur maximale de l’IFTS mensuelle des titulaires du grade d’attaché territorial par le nombre des bénéficiaires. La somme individuelle maximale est au plus égale au quart de l’IFTS annuelle maximum des attachés territoriaux dans la limite du crédit global. L’arrêté du 27 février 1962 précise que « les taux résultant de cette évaluation pourront être doublés lorsque la consultation électorale aura donné lieu à deux tours de scrutin ».

(58) Ce principe interdit d’accordé aux fonctionnaires territoires des primes ou avantages que n’ont pas les fonctionnaires de l’État.

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La chambre relève que la mise en place de la prime de fonctions et de résultats, qui implique la disparition de l’IFTS, n’est pas sans poser des difficultés d’application des dispositions précitées.

L’actuel dispositif des IFCE mis en place par Boulogne-Billancourt est régi par une délibération du conseil municipal du 18 mars 2004. Cette délibération dispose dans son article 5 que « les agents de catégorie C et B, lorsque la rémunération de ces derniers est au plus égale à celle qui correspond à l’indice brut 380, percevront une IHTS dans les conditions fixées par le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 pour les heures supplémentaires réalisées à l’occasion de la préparation et du déroulement des consultations électorales ».

L’article 6 de cette même délibération dispose que « les agents employés à l’occasion de consultations électorales qui ne sont pas éligibles à l’IHTS prévue par le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 percevront une IFCE dont le montant est fixé dans la double limite :

- d’un crédit global obtenu en multipliant le montant moyen mensuel de l’IFTS de 2ème catégorie par le coefficient 4 et le nombre de bénéficiaire ;

- d’une attribution individuelle au plus égale au quart du montant moyen annuel de l’IFTS de 2ème catégorie par le coefficient 4 ».

L’article final de cette délibération dispose que « les dépenses correspondant à ces mesures seront imputés aux différents chapitres concernés du budget ».

Pour les élections de 2014, le maire a pris un arrêté en date du 13 mars 2014 modifié par un arrêté du 24 mars 2014, fixant le montant des IFCE par référence à l’article 6 de la délibération précitée. Pour les élections de 2015, un arrêté a été pris le 18 mars 2015.

Tableau n° 43 : Montants des IFCE octroyées pour les élections de 2014 (municipales et européennes) et 2015 (départementales)

Lieux Fonctions Montants 2014

(en €) Montants 2015

(en €)

Bureau central

Responsable du bureau central 516 516

Employé du bureau central 516 516

Secrétaire du bureau centralisateur 440

Bureaux de vote

Chef de centre 340 340

Employé et / ou secrétaire 240 240

Accueil 240 240

Autres lieux

Agent en charge de la téléphonie et des moyens informatiques et de la diffusion des participations et résultats

440 440

Responsables de certains service (ex : direction de l’éducation) 340 340

Agents exerçant d’autres fonctions au sein des services 240 240

Gardiens d’école 240 240

Installation et nettoiement des bureaux 120 120

Source : CRC Île-de-France, d’après arrêtés des 13 et 24 mars 2014 et arrêtés des 13 et 18 mars 2015

Dans chaque bureau de vote se trouve un état que les agents présents doivent remplir et signer, pour chaque tour d’élections. La direction des affaires civiles et générales vérifie à partir de ces états que les agents prévus étaient bien présents et ont bien exercé leurs fonctions. La direction transmet ensuite à la DRH un état récapitulatif mentionnant le nom des agents, les fonctions exercées le jour des élections, la somme à verser en conséquence. Un import automatique est ensuite réalisé en paie, sous le contrôle des responsables et des gestionnaires carrières-paies.

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Tableau n° 44 : Montants de l’IFCE versée en 2014 et 2015

Année Montant brut total Nombre d'agents bénéficiaires par année

2014 320 664 € 497

2015 157 598 € 413

Source : Commune de Boulogne-Billancourt

Selon l’analyse de la chambre, le versement de l’IFCE, en 2014 et 2015, aux agents communaux est irrégulier. Tout d’abord, si la délibération du 18 mars 2004 est conforme à la réglementation, elle est obsolète :

- le versement des IHTS aux agents de catégorie B dont l’indice majoré est supérieur à 380 est possible depuis 2007 ;

- surtout, la commune ne versant plus d’IFTS, le calcul du crédit global et des attributions individuelles est impossible.

Une nouvelle délibération est nécessaire.

Par ailleurs les arrêtés précités de 2014 et 2015 ne sont ni conformes aux règles de l’IFCE, ni aux termes de la délibération précitée. En effet seuls sont éligibles aux IFCE les agents non éligibles aux IHTS, or les arrêtés ne tiennent aucun compte de cette distinction. Cela est d’autant problématique, que les montants d’IFCE sont plus élevés que les montants d’IHTS. En pratique, la consultation du journal de la paye des agents de 2015 a permis de constater que de nombreux agents de catégorie C et B éligibles aux IHTS avaient perçus l’IFCE. En outre, cette situation a pour conséquence de diminuer artificiellement le montant annuel des IHTS, dans un contexte où la baisse des IHTS a un impact positif sur l’abondement du régime indemnitaire communal (cf. chapitre 7.3).

Ensuite, l’IFCE n’est pas une prime forfaitaire, elle est calculée en fonction des heures effectivement réalisées. Or, les arrêtés de 2014 et 2015 instituent des paiements forfaitaires.

Enfin, les montants calculés ne s’appuient en aucune façon sur les règles posées par l’arrêté ministériel du 27 février 1962 modifié.

Suite aux observations provisoires de la chambre, la commune a indiqué que « de nouvelles simulations vont donc être réalisées afin d’adopter une délibération permettant d’être en adéquation avec la réglementation actuelle [ce qui sera complexe] puisque la commune n’a plus d’IFTS mais uniquement la PFR pour [les agents concernés] ».

La commune relève, par ailleurs, que « l’application stricte des textes (…) aurait pour conséquence une augmentation importante du volume d’heures supplémentaires avec pour certains agents des dépassements de la limite de 25 heures mensuelles. Selon la chambre, la hausse des IHTS sera compensée par une baisse a priori plus élevé des IFCE, le système des IFCE étant plus favorable En outre, la chambre rappelle qu’il reste possible de dépasser à titre dérogatoire le plafond dit « des 25 heures supplémentaires mensuelles. »

Rappel à la loi n° 6 :

Abroger la délibération du conseil municipal du 18 mars 2004 et prendre une délibération conforme à la réglementation sur les indemnités forfaitaires complémentaires pour élections.

7.2.6. La prime de départ en retraite

Aucun texte ne prévoit la possibilité de verser à des agents publics des primes de départ en retraite. Or, par une délibération du 16 juin 2011, la commune a mis en place une telle prime pour ses agents, se substituant à un dispositif dit des « 3 mois de départ anticipé à la retraite ». Aux termes de la délibération précitée, le versement de cette prime est pris en charge par le comité de œuvres sociales (COS) de la commune, une subvention lui étant attribuée pour financer le versement de cette prime.

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Le montant de cette prime est proportionnel au temps de présence au sein des services municipaux et / ou de GPSO et majoré de 5 % par personne encore à charge au moment du départ en retraite. Les montants prévus vont de de 2 000 à 7 000 €.

Interrogée par la chambre, la commune a indiqué que « ce dispositif semble n’avoir jamais été mis en œuvre. Des difficultés d’application ont a priori été soulevées et les mois de pré-retraite semblent avoir été rétablis en 2012 ». La commune a également indiqué qu’« aucun versement n’a été opéré par le COS en application de la délibération du 16 juin 2011. »

La chambre rappelle que ce dispositif est irrégulier dans son principe, car ne respectant pas le principe de parité entre les fonctionnaires de l’État et territoriaux. Il est a priori également irrégulier dans ses modalités car il confie à une association le soin de verser une prime financée par une subvention communale. La chambre prend cependant acte de sa suppression par une délibération du conseil municipal du 15 décembre 2016.

La chambre conteste également la régularité, au regard du principe de parité entre les fonctionnaires de l’État et territoriaux, de l’avantage en nature dénommé « départ anticipé en retraite » accordé aux agents municipaux. En tout état de cause, le dispositif présente un coût pour les finances communales, plus élevé que le coût de la prime car consistant à payer à taux plein des agents placés en situation de congés de retraite anticipée. Elle prend toutefois note que « ces congés seront de nouveau réexaminés dans le cadre de la réflexion globale sur le temps de travail. »

Rappel à la loi n° 7 :

Mettre fin au dispositif de mois de « pré-retraite » accordés aux agents communaux.

7.3. Gestion des personnels titulaires et contractuels d’encadrement

La situation des personnels communaux a été examinée par la chambre, sur la base d’un échantillon de 30 agents ayant ciblé ceux de direction et contractuels. Ses vérifications ont plus spécialement porté sur les aspects juridiques et indemnitaires.

7.3.1. Les emplois fonctionnels

Les emplois fonctionnels correspondent à des emplois de direction limitativement énumérés à l’article 53 de la loi du 26 janvier 1984 précitée. Ces emplois sont en principe occupés par des fonctionnaires mis en position de détachement sur ces postes. Il est également possible de recourir, dans les conditions prévues par l’article 47 de la loi précitée, à des agents non titulaires par recrutement direct, mais uniquement sur les postes suivants :

- directeur général des services (DGS) et directeur général des services techniques des communes de plus de 80 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants ;

- directeur général adjoint des services (DGAS) des communes de plus de 150 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 150 000 habitants.

Au regard de ces dispositions, seul le DGS de la commune peut être un agent non titulaire, ce poste n’étant plus occupé à la date du présent contrôle.

La chambre a examiné les dossiers administratifs des agents occupant des emplois fonctionnels en 2016.

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Il en est ressorti que deux agents non titulaires occupaient des fonctions de DGAS, situation irrégulière au regard des dispositions de l’article 47 de la loi du 26 janvier 1984 précitée. La chambre prend cependant acte que l’un de ces deux agents a démissionné de ses fonctions avec date d’effet au 1er janvier 2017 et que le contrat du second ne sera pas renouvelé à date d’échéance c’est-à-dire en mars 2017.

La chambre a relevé plusieurs éléments critiquables concernant une agente qui, au cours de la période sous revue, a été DGS puis DGAS.

Par arrêté du 2 octobre 2012, l’intéressée, collaboratrice de cabinet du président de GPSO, est recrutée en qualité de chargée de mission auprès du cabinet du maire, du 2 septembre 2012 au 31 décembre 2012. Sa rémunération brute est fixée à 2 490,42 €. Cette mission est effectuée au titre d’un cumul d’activités (ce qui signifie qu’elle conserve son autre emploi).

Interrogée sur la situation de cette agente entre septembre et décembre 2012, la commune a indiqué que cette dernière « (…) effectuait des missions (…) de cabinet (…) ». Au regard des informations transmises par la commune, qui témoignent de la quantité de travail effectuée, la chambre considère que les fonctions exercées relevaient davantage d’un cumul d’emplois que d’une activité accessoire. La situation de cette agente au cours de cette période apparaît irrégulière, à double titre : parce qu’elle avait sollicitée une demande de cumul d’activités à son employeur principal (GPSO, dont l’ordonnateur était également le maire de Boulogne-Billancourt) aux lieux et places d’une autorisation de cumul d’emploi d’une part, et parce que sa situation ne respectait pas les règles du cumul d’emplois, d’autre part. En effet, l'article 8 du décret du 20 mars 1991 portant dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet dispose, qu’un « fonctionnaire ne peut occuper plusieurs emplois permanents à temps non complet que si la durée totale du service n'excède pas de plus de 15 % celle afférente à un emploi à temps complet. ».

Par lettre en date du 26 décembre 2012, signée du maire, ce dernier lui confirme son intention de la recruter comme DGS. La déclaration de vacance de poste (DVP) est effectuée le 3 janvier 2013. Son recrutement a donc été décidé avant même la DVP, ce qui est irrégulier (cf. infra pour la jurisprudence en la matière).

Le 17 janvier 2013, son employeur autorise un cumul d’activités au profit de GPSO pour un an (du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2013) renouvelable pour effectuer des missions d’expertise, sans autres précisions. Cette demande n’est pas conforme au droit car ne précisant ni le temps consacré à cette activité accessoire, ni les montants à percevoir (le maire de la commune étant également le président de GPSO, les activités de l’intéressée étaient cependant connues).

Par arrêté du 1er mars 2013, avec date d’effet au 1er janvier, l’agente, conservateur des bibliothèques en chef territorial, est détachée dans l’emploi de DGS. Par une série d’arrêtés du 1er mars 2013, elle bénéficie notamment de l’indemnité spéciale des conservateurs de bibliothèques au taux maximum, avec date d’effet au 1er janvier 2013. Si l’indemnité spéciale des conservateurs de bibliothèques a été instaurée par une délibération du conseil municipal du 10 février 1993, cette dernière spécifiait que celle-ci était versée au taux moyen, l’arrêté du 1er mars 2013 est donc irrégulier.

Par arrêté du 28 juin 2013, l’intéressée devient administratrice territoriale stagiaire au 1er juillet 2013 (suite à son inscription sur la liste d’aptitude des administrateurs territoriaux). Par un autre arrêté du 28 juin, il est mis fin à ses fonctions de DGS. L’agente devient chargée de mission auprès de la direction générale. À compter de juillet 2013 sa rémunération nette, en tant qu’administratrice stagiaire ayant des fonctions de chargée de mission, est de 7 439,75 €, contre 8 106 € en juin 2013, en tant que DGS, soit 666,25 € de moins, ce qui semble peu au regard de la différence des fonctions exercées.

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Par un arrêté du 20 décembre 2013, l’agente est nommée à nouveau DGS, pour trois ans, sans qu’aucune DVP ait été publiée.

Par courrier du 21 juillet 2014, elle demande la fin de son détachement comme DGS et à être détachée comme DGAS, ce qui est effectif au 1er septembre 2014. À compter de septembre 2014, son salaire net est de 7 351,65 € contre 7 783 € en tant que DGS en août, soit 431,35 € de moins, ce qui semble peu au regard de la différence des fonctions exercées.

7.3.2. Les agents contractuels de catégorie A

Le juge administratif exige qu'un délai raisonnable soit respecté entre la publicité de la vacance d’emploi et le recrutement d’un agent non titulaire : si un délai de 9 mois est suffisant(59), un délai de 30 jours est trop court(60). La collectivité doit tenir compte des particularités de la période concernée par la déclaration et notamment de la période des congés pour prolonger le délai(61). Le juge valide un intervalle de 2 mois entre la déclaration de vacance de poste (DVP) et la nomination d’un agent non titulaire(62). L’autorité territoriale doit s’assurer que la procédure de déclaration de vacance d’emploi est mise en œuvre dans des conditions permettant, sauf urgence pour les besoins du service, de respecter un délai raisonnable entre la publicité effective et le recrutement. S’agissant de pourvoir un emploi occupé par un agent contractuel dont le contrat était arrivé à échéance, le respect de ce délai doit permettre aux fonctionnaires de faire acte de candidature(63). Il s’agit de s’assurer que les fonctionnaires ou les lauréats de concours ont bien pu avoir connaissance des postes à pourvoir et ont eu un délai suffisant pour postuler.

La chambre a constaté les cas de cinq agents pour lesquels la commune n’avait pas respecté pas les exigences de durée de publicité, les agents étant recrutés (ou renouvelés dans leurs fonctions) avant même la publication des DVP, rendant irréguliers ces recrutements. La chambre prend cependant acte que, suite à ses observations provisoires, la commune s’engage à « améliorer les procédures de recrutement des agents contractuels [et qu’une] procédure écrite a été établie et transmise aux services compétents ».

La chambre a également constaté trois cas d’agents non titulaires traités, du point de vue de la rémunération, plus favorablement qu’un agent titulaire de la fonction publique territoriale, ce qui est interdit. En effet, la rémunération d’un agent non titulaire doit être fixée par référence à celle que percevrait un fonctionnaire qui assurerait les mêmes fonctions à niveaux de qualification et d’expérience professionnelle équivalents (CE, 28 juillet 1995, Préfet du Val d’Oise, Req. n° 168605). L’argumentaire développé par la commune, mettant en avant la grande disponibilité demandée à ses agents, est sans portée.

Rappel à la loi n° 8 :

Respecter strictement les règles de procédure en matière de recrutement et de rémunération des agents non titulaires.

7.3.3. Les collaborateurs de cabinets

Parmi les situations individuelles des collaborateurs de cabinet contrôlées, la situation d’une collaboratrice appelle les commentaires suivants.

(59) Conseil d'État (CE), 20 mars 1996, Office public d’habitations à loyer modéré (OPHLM) de la communauté urbaine du Mans, n° 152651. (60) CE 16 juin 1997 - CCAS de la ville du Mans n° 149088. (61) Cour administrative d'appel (CAA) Marseille, 9 mars 2004 - préfet de la Corse-du-Sud – Req. n° 00MA01956. (62) CAA Nancy, 20 février 2003 – Req. n° 97NC02620. (63) CAA Douai 4 avril 2007 – Req. n° 06DA00680.

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Au 1er janvier 2010, l’intéressée, adjointe administrative de 1ère classe, exerçait les fonctions de secrétaire particulière du maire. Par un courrier du 2 janvier 2012, l’intéressée demande au maire à être détachée comme collaboratrice de cabinet au 1er février 2012. Par lettre, du 31 janvier 2012, signée du maire, ce dernier donne son accord avec date d’effet au 1er février 2012. Cette lettre précise que le salaire mensuel net de l’intéressée est fixé à 3 789,78 €.

Par lettre du maire du 15 mars 2013, celui-ci indique qu’elle est « responsable du secrétariat particulier » et qu’il lui accorde une augmentation de 573,20 € net à compter du mois de mars 2013. Aucun formalisme particulier n’est associé à ces deux décisions du maire, qui ont été traduites dans les faits.

Par arrêté du 11 mars 2014, soit plus de deux ans après avoir été informellement nommée et payée comme collaboratrice de cabinet, elle est officiellement nommée collaboratrice de cabinet à date d’effet du 1er février 2012. Cela signifie que l’intéressée a exercé des fonctions de collaboratrice de cabinet sans aucune base légale du 1er février 2012 au 11 mars 2014.

7.4. Les logements de fonction

Le décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 a rendu plus strictes les conditions d’attribution des logements de fonction. Dans le régime antérieur, un logement pouvait être attribué par NAS, à titre gratuit, ou par utilité de service, contre le paiement d’une redevance. Le premier cas concernait les agents dont l'emploi nécessitait une présence constante sur leur lieu de travail(64), ainsi qu’une liste limitative d’emplois de direction et de collaborateurs de cabinet(65). L’utilité de service s’appliquait à des fonctions pour lesquelles le logement, sans être absolument nécessaire à l'exercice de la fonction, présentait un intérêt certain pour la bonne marche du service(66).

Le décret du 9 mai 2012 a substitué à l’utilité de service la convention d’occupation précaire (COP) avec astreinte, cette dernière devenant une condition nécessaire à l’attribution d’un logement. Le calcul de la redevance de l’agent logé dans ces conditions correspond à 50 % de la valeur locative réelle du bien. La NAS a été restreinte aux seuls agents ayant une obligation de disponibilité totale pour des raisons de sûreté, de sécurité ou de responsabilité. Les cas dérogatoires prévus par la loi du 28 novembre 1990 ont cependant été maintenus.

Ces dispositions s’appliquent aux concessions de logement postérieures au 11 mai 2012. Les agents bénéficiaires de concessions avant cette date en conservaient transitoirement le bénéfice conformément aux anciennes dispositions, au plus tard jusqu’au 1er septembre 2015. Cette date butoir a cependant été repoussée au 1er mai 2016 par le décret n° 2015-1582 du 3 décembre 2015.

7.4.1. Le dispositif d’attribution des logements de fonctions

7.4.1.1. Les règles générales adoptées par la commune

À la date de l’ouverture du contrôle de la chambre, la liste des emplois pouvant bénéficier d’un logement de fonction était fixée par une délibération du conseil municipal du 19 décembre 1988 qui avait fait l’objet, au 31 décembre 2015, de 37 modifications par délibérations successives (ajoutant ou supprimant des emplois à ladite liste), sans que la liste à jour des emplois soit consolidée dans l’une ou l’autre de ces délibérations. Cette consolidation était néanmoins assurée en interne par les services municipaux.

(64) CE, 30 octobre 1996, commune de Ramonchamp, n° 134120. (65) Article 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990. (66) Ancien article R. 2124-66 du code de la propriété des personnes publiques.

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Commune de Boulogne-Billancourt (92) – Cahier n° 1 – Exercices 2010 et suivants – Observations définitives

S2-2170122/BB 64/92

En cours de contrôle, une délibération du conseil municipal du 7 avril 2016 a établi la liste à jour des 63 emplois pour lesquels un logement de fonction peut être concédé ou mis à disposition. Outre l’établissement de la liste des emplois ouvrant doit à un logement de fonction, la délibération adapte le calcul des redevances des COP avec astreinte.

Parmi les 63 agents logés, 44 le sont par NAS dont 37 gardiens ou concierges, 4 DGAS ainsi que 2 agents, exerçant des fonctions de chef d’établissement (c’est-à-dire de responsable de la sécurité de certains locaux municipaux, en sus de leurs fonctions principales), ainsi que le directeur du patrimoine immobilier et des transports municipaux. Les 19 agents logés par l’utilité de service (ou COP avec astreinte, selon la date d’attribution de leur logement de fonction) sont 11 directrices de crèche, 6 agents exerçant en sus de leur activité principale les fonctions de coordonnateurs du plan de sécurité de la ville, le responsable des installations sportives et le directeur technique du « Carré Belle-Feuille », une salle de spectacle municipale.

7.4.1.2. Appréciation de la régularité du dispositif communal

7.4.1.2.1. Les agents logés par nécessité absolue de service

Le principe de l’attribution d’un logement par NAS aux gardiens, concierges et DGAS est régulier et n’appelle pas de commentaires particuliers. Ce n’est pas le cas, en revanche, pour les deux agents, exerçant des fonctions de chef d’établissement et le directeur du patrimoine immobilier des transports municipaux, selon l’analyse de la chambre.

Hors les situations expressément prévues par la loi, aux termes du décret du 9 mai 2012, il y a NAS « lorsque l’agent ne peut pas accomplir normalement son service, notamment pour des raisons de sûreté, de sécurité, ou de responsabilité, sans être logé sur son lieu de travail ou à proximité immédiate ».

Selon la commune, les missions des deux chefs d’établissement, qui s’ajoutent à leurs fonctions principales respectives, répondent au besoin de sécuriser les lieux accessibles au public, y compris le week-end, afin de garantir la sécurité des usagers. Ils doivent être proches de ces établissements afin d’être réactifs dans l’hypothèse d’un incident sur ces bâtiments très fréquentés.

La chambre note cependant que ces deux agents ne sont pas continuellement sur place car ils exercent d’autres fonctions en journée (contrairement à des gardiens d’immeuble). En outre, ils ne sont pas logés sur place mais à proximité non immédiate des établissements dont ils assurent la sécurité, étant rappelé que ces établissements dont ils ont la charge ont une double localisation. La situation et les fonctions décrites caractérisent au plus une COP avec astreinte, voire un simple régime d’astreinte, plutôt qu’une NAS.

La commune a cependant informé la chambre que l’un des deux agents avait rendu son logement en avril 2016 car n’exerçant plus ses fonctions de chef d’établissement, le second ayant perdu le bénéfice de sa NAS dans le cadre d’un départ en retraite intervenu au 31 juillet 2016. Pour la chambre, il importe que les deux fonctions de chef d’établissement cessent de donner lieu à l’attribution d’un logement par NAS.

Concernant le directeur du patrimoine immobilier et des transports municipaux, la commune a indiqué que l’intéressé est notamment responsable de la sécurité des bâtiments et qu’il est ainsi très fréquemment sollicité pour toute intervention sur le patrimoine bâti de la collectivité. Il peut être amené à se déplacer sur site 7 jours sur 7 et 24 heures sur 24 en cas de sinistre ou d’incident. Il doit pouvoir être réactif et en mesure de coordonner l’intervention de ses équipes (ateliers municipaux, conducteurs, etc.).

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Commune de Boulogne-Billancourt (92) – Cahier n° 1 – Exercices 2010 et suivants – Observations définitives

S2-2170122/BB 65/92

La chambre note que le directeur du patrimoine n’est pas logé dans les bâtiments (dont la localisation est par nature multiple) relevant de sa responsabilité ou à proximité immédiate, ce qui ne l’empêche pas d’accomplir normalement ses fonctions. La situation et les fonctions décrites caractérisent au plus une COP avec astreinte, voire un simple régime d’astreinte, plutôt qu’une NAS. Aussi, la commune doit cesser de le loger par NAS.

7.4.1.2.2. Les agents logés par utilité de service ou convention d’occupation avec astreinte

Interrogée sur la situation des agents remplissant les fonctions de coordonnateurs du plan de sécurité de la ville, la commune a donné les explications suivantes.

Les coordonnateurs du plan de sécurité de la ville sont chargés d’intervenir sur l’ensemble du territoire municipal en dehors des horaires d’ouverture des services, y compris la nuit et le week-end. Leur rôle est d’assurer une coordination administrative lors de la survenue de sinistres, y compris chez des particuliers. De même ils sont amenés les nuits et week-end à procéder à la rédaction des arrêtés d’hospitalisation d’office et à gérer l’interface avec l’établissement hospitalier, les services de l’ordre et le maire ou ses adjoints. Ils sont les référents administratifs des élus de permanence.

La chambre, qui n’a pas à contester l’opportunité de telles fonctions, considère que la COP avec astreinte pourrait, sous réserve de l’interprétation souveraine du juge administratif, être justifiée au regard des activités décrites. Pour autant, elle note que ces logements ne sont pas attribués au titre des fonctions principales des agents concernés, mais d’une activité complémentaire. Un simple régime d’astreinte offrirait la même qualité de service sous la réserve que les agents remplissant ces fonctions résident sur le territoire communal. Sur ce point, la commune a indiqué partager l’analyse de la chambre et, désormais les nouveaux coordonnateurs ne sont plus logés par la ville.

Concernant le principe de l’attribution d’un logement par l’utilité de service aux 11 directrices de crèche, la chambre considère que, dans le cadre des dispositions antérieures au décret de 2012 précité, il pouvait éventuellement être considéré comme régulier. Toutefois, en application de la nouvelle réglementation, la signature d’une COP est conditionnée à la réalisation d’astreinte, ce qui n’est pas le cas des intéressées, un système d’astreinte pouvant difficilement se justifier au regard de leurs fonctions. À supposer qu’un tel système d’astreinte soit mis en œuvre, il n’impliquerait d’ailleurs pas la mise à disposition de logements par la ville. Sur ce point, la chambre prend acte que la « commune va mettre un terme au logement pour utilité de service des directrices de crèches (…) à effet du 1er juillet 2017 ».

7.4.2. Le coût de gestion du parc de logements de fonction

Au cours de la période sous revue, le coût net global du parc de logements de fonction s’est établi à 1 594 892 €, soit une moyenne annuelle de 265 815 €.

Tableau n° 45 : Le coût consolidé de la gestion du parc de logement de fonction municipal (2010-2015)

(en €) Loyers et

charges payés par la ville (a)

Loyers et charges payés par

l’occupant (b)

Coût net pour la ville (a-b)

Travaux réalisés par la ville

Investissement

Travaux réalisés par la ville

Fonctionnement

Coût global pour la ville

Montant 1 813 615,44 526 195,31 1 287 420,13 288 761,86 18 710,32 1 594 892,31

Source : CRC Ile-de-France, d’après données de la commune de Boulogne-Billancourt

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Commune de Boulogne-Billancourt (92) – Cahier n° 1 – Exercices 2010 et suivants – Observations définitives

S2-2170122/BB 66/92

Selon la commune, ce coût est appelé à être davantage maîtrisé pour un triple motif : la baisse du nombre de logements de fonction octroyés, la diminution du nombre de logements de fonction pris à bail sur le marché libre, une politique d’entretien et de maintenance davantage ciblée. La commune a par ailleurs entrepris une politique de cession de son patrimoine immobilier, incluant des logements de fonction (quatre logements ont été cédés en 2015, le double devrait l’être en 2016).

Par ailleurs, s’intéressant aux agents logés en dehors du domaine public communal (ce qui présente un coût a priori plus élevé pour la commune), la chambre a relevé la situation de trois agents logés, de par leurs fonctions, dans le parc social, ce qui n’est pas permis par le code de la construction et de l’habitat(67). Suite à ses interrogations, la commune lui a apporté les explications suivantes : l’un des agents a quitté son logement en 2016 suite à son départ en retraite, les deux autres agents ont été invités à déposer un dossier de demande de logement auprès des bailleurs sociaux des logements qu’ils occupent. Ils conserveront ainsi éventuellement le bénéfice de l’occupation de leur logement social mais perdront celui de leur logement de fonction.

Tableau n° 46 : Statut juridique du parc de logement de fonction municipal

Domaine public communal

Domaine privé communal

Parc de l’État Parc social Secteur libre

Nombre de logements 43 3 1(68) 3 10

Source : CRC Ile-de-France, d’après données de la commune de Boulogne-Billancourt

Rappel à la loi n° 9 :

Mettre fin aux concessions de logements de fonction attribuées dans le parc social.

Enfin, selon les données transmises par la commune, le logement de fonction de cinq agents logés dans le secteur libre présente un coût significativement élevé pour la ville, allant de 90 190,47 € à 197 445,04 € pour une agente pour la période allant de 2010 à 2015, soit environ 33 000 € par an.

Interrogée par la chambre sur cette situation, la commune a indiqué que l’intéressée est locataire dans le secteur libre, d’un logement de type F6 depuis le 15 juillet 2001. Lors de son recrutement au 1er mai 2007, la ville lui a octroyé un logement de fonction. L’agente souhaitant demeurer dans son logement, la ville a donc décidé, par avenant au bail initial du 1er mai 2007, de reprendre ce dernier à son compte. La chambre relève que cette agente fait supporter par la ville un loyer annuel net de 33 000 €, pour un logement de 145 m² éloigné de son lieu de travail, qui de ce fait ne présente aucun intérêt pour le bon fonctionnement du service. Dans la mesure où les dispositions du décret de 2012 ne lui permettent plus bénéficier d’un logement de fonction, il importe que la ville mette fin au plus vite à la situation décrite.

La chambre prend acte que, suite aux observations provisoires la commune a indiqué que « au fur et à mesure de la libération des logements du parc privé (notamment du fait du retrait des logements de fonction aux directrices de crèche), il sera mis un terme à ces locations, et les nouvelles concessions correspondront aux compositions familiales actuelles. »

Tableau n° 47 : Coût net 2015 des prises à bail de la commune de Boulogne Billancourt

Loyers annuels versés par la commune

Charges annuelles versées par la commune

Coût brut pour la commune

Redevances perçues par la commune

Coût net total pour la commune

230 774,24 € 28 896,12 € 259 668,36 € 49 416,96 € 210 251,40 €

Source : CRC d’Ile-de-France, d’après données de la commune de Boulogne-Billancourt

(67) Cf. article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitat. (68) Selon les indications de la commune cette situation s’explique comme suit « Paul Marmottan a légué à l’Académie des Beaux-Arts de l’Institut de France le bâtiment et les collections qui constituent la « Bibliothèque Paul Marmottan » située 7 place Denfert Rochereau. Depuis 1996, l’Académie a confié la gestion de la bibliothèque à la Ville. »

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Commune de Boulogne-Billancourt (92) – Cahier n° 1 – Exercices 2010 et suivants – Observations définitives

S2-2170122/BB 67/92

7.4.3. Le montant des redevances par utilité de service

Pour les logements attribués par l’utilité de service, le code du domaine de l’État prévoit le versement d’une redevance, celle-ci devant être d’une valeur équivalente au prix du marché, déduction faite d’abattements (pouvant aller jusqu’à 40 % de la valeur locative du bien dans certains cas) tenant compte des sujétions liées aux conditions d’utilisation du logement (articles R. 100 et A. 92 du code du domaine de l’État).

Selon l’analyse d’un expert près la Cour d’appel de Paris, qui réévalue actuellement les loyers des COP pour le compte de la commune, la valeur moyenne des locations attribuées aux agents se situe entre 20 et 24 € le m². Dès lors, aux termes des dispositions du code du domaine de l’État, les loyers réclamés aux agents municipaux devraient a minima être de l’ordre de 12 € le m² (et plutôt de l’ordre de 18 € le m²). Or, les données recueillies par la chambre montrent que la commune pratique des loyers extrêmement bas (entre 3 et 6 € le m² pour les agents logés antérieurement à l’entrée en vigueur du décret du 9 mai 2012 précité), sans être en mesure d’en préciser le calcul.

En outre, les arrêtés de concession de logement ne comportent aucune clause de révision des loyers, y compris pour les appartements que la commune prend à bail. Par conséquent, elle supporte intégralement pour le compte de ses agents la hausse du loyer des bailleurs privés ou sociaux. Cette situation ne concerne toutefois pas les baux signés après l’entrée en vigueur décret du 9 mai 2012.

7.4.4. La régularité des situations individuelles au regard du droit fiscal et social

Parmi les agents logés par NAS, il apparaît qu’un agent ne déclare aucun avantage en nature. Au regard de son revenu fiscal de décembre 2015 (soit 8 375,40 €), de la taille du logement occupé (un « F5 »), compte tenu du barème fiscal en vigueur, il aurait dû déclarer un avantage fiscal de l’ordre de 11 436 €, selon le calcul de la chambre. Il convient cependant de relever que cet agent a rendu son logement de fonction au 1er août 2016 suite à son départ en retraite.

Aucun agent logé par l’utilité de service ne déclare d’avantage en nature, or d’après la règle fiscale(69), 10 auraient dû, selon la chambre, déclarer un tel avantage au fisc. S’agissant des agents logés dans le secteur libre, il y a lieu de se demander si l’avantage en nature n’est pas également constitué par le loyer pris en charge par la commune, notamment pour l’agente évoquée supra, pour laquelle la ville verse 33 000 € par an à son bailleur.

Au regard, des explications données par la commune, il apparaît que cette dernière a fait une interprétation erronée des règles en la matière.

7.5. Véhicules de fonction et véhicules de service attribués à certains cadres municipaux

L’article 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 établit une liste limitative d’emplois de direction et de collaborateurs de cabinet pouvant disposer d’un véhicule de fonction.

La procédure d’attribution doit faire l’objet d’une délibération de la collectivité, qui précise les emplois ou missions permettant l’octroi d’un véhicule ainsi que les conditions de son utilisation. Elle définit notamment la possibilité d’avoir un usage privé du véhicule concédé, constitutive d’un avantage en nature relevant du régime social et fiscal afférent. Le calcul des cotisations dues peut alors faire l’objet d’une évaluation forfaitaire ou sur la base des frais réels.

(69) Au regard du salaire de l’intéressé et du nombre de pièce de son logement, on calcule un loyer fiscal que l’on compare au loyer payé. Si le loyer payé est inférieur de plus de 67,30 € au loyer fiscal, il faut déclarer un avantage en nature équivalent à l’écart constaté.

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7.5.1. La « politique » d’attribution des véhicules de fonction et de service

7.5.1.1. Les règles générales adoptées par la commune

L’article 7 d’une délibération du conseil municipal du 3 juillet 2004 a fixé en termes très larges les règles générales concernant le parc de véhicules de fonction : « le conseil municipal approuve l’attribution de véhicules de fonction au DGS et au DGA de la ville et la possibilité de mise à disposition de véhicules aux autres agents, notamment ceux occupant des emplois de directeur, dans le cadre du règlement adopté par la ville ». Dans un second temps, la commune s’est dotée d’un règlement d’utilisation des véhicules municipaux mis en application au 1er mai 2009, et passé en CTP du 18 février 2010.

Concernant les véhicules de fonction, le règlement indique que « l'attribution de ces véhicules aux titulaires d'emplois fonctionnels est définie par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 et par arrêté du maire ». Concernant les véhicules de service affectés à certains cadres « l’attribution de véhicules aux cadres fera l'objet d'un ordre de mission permanent validé par le Directeur Général des Services ».

Le règlement précise que le périmètre de circulation autorisé pour les véhicules municipaux est délimité au territoire de la ville de Boulogne-Billancourt ainsi que de celui de la communauté d’agglomération GPSO, ce périmètre pouvant être élargi aux véhicules ayant fait l'objet d'une autorisation préalable délivrée sur la base des fonctions occupées.

Le règlement intérieur indique également que les cartes accréditives de carburant délivrées aux agents « ne sont pas personnelles. Elles sont destinées à l’approvisionnement des véhicules municipaux dans le cadre des missions de la collectivité, sous la responsabilité de l’utilisateur et sous l’autorité de la direction de la logistique et de transports. Suivant ce principe, le service des Transports effectue des contrôles réguliers de l’utilisation des cartes. En cas d’irrégularités, le conducteur concerné devra démontrer l’intérêt professionnel des consommations constatées. »

Selon l’analyse de la chambre, la délibération du conseil municipal de 2004 est trop large, ne fixant aucune borne précise à l’utilisation des véhicules de fonction. En outre, le règlement intérieur étant postérieur de cinq ans à la délibération (avec des élections intervenues en 2008), il eût été pertinent de réinterroger le conseil municipal sur ce sujet. Enfin, le règlement intérieur est passé en CTP presque un an après son entrée en vigueur, ce qui est irrégulier.

Quant à son contenu, le règlement intérieur comporte plusieurs lacunes. En effet, il distingue peu entre les véhicules de fonction et véhicules de service affectés à certains cadres. La seule différence notable concerne l’autorité habilitée à attribuer le véhicule, le maire pour les véhicules de fonction, le DGS pour les véhicules de service affectés à certains cadres. L’encadrement des pouvoirs du DGS quant aux ordres de mission qu’il signe est quasi-nul.

En principe le périmètre de circulation autorisé pour les véhicules municipaux est délimité au territoire de Boulogne-Billancourt et de GPSO mais ce périmètre peut être élargi aux véhicules ayant fait l'objet d'une autorisation préalable. En l’absence de critères d’élargissement du périmètre, le maire et le DGS disposent d’un pouvoir discrétionnaire en la matière.

7.5.1.2. L’attribution individuelle des véhicules et leur règles d’utilisation

Au 31 décembre 2015, sur un parc de 25 véhicules affectés, sept relèvent de la catégorie des véhicules de fonction, 18 de la catégorie des véhicules de service affectés à certains cadres.

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Alors que l’attribution des véhicules de fonction doit faire l’objet d’un arrêté du maire, seul le DGS de la commune disposait d’un ordre de mission (non d’un arrêté) signé du maire, les DGAS ayant un ordre de mission signé du DGS. Cette situation a cependant été régularisée, en 2016, par la commune dans le cadre de ses échanges avec la chambre. L’autorisation des 18 attributaires d’un véhicule de service affecté prend la forme d’un ordre de mission signé du DGS identique à ceux des attributaires d’un véhicule de fonction. En pratique, rien dans l’usage ne distingue les véhicules de fonction de véhicules de services affectés. Les règles d’utilisation des véhicules de services affectés apparaissent très larges :

- périmètre d’utilisation : France métropolitaine ;

- autorisation de déplacement à usage privatifs (24h / 24 et 7 jours / 7) ;

- autorisation de remisage à domicile ;

- autorisation de transport de tiers autres que ceux prévus à l’article 1-1-3 du règlement municipal (ce qui autorise le transport des membres de la famille de l’attributaire, par exemple).

L’ordre de mission précise cependant que l’attributaire doit prendre en charge les dépenses consécutives à ses usages privatifs (carburant, péages, droit de passage, stationnement, etc.) et que la carte accréditive de carburant mise à sa disposition ne peut être utilisée que pour ses déplacements professionnels et pour un approvisionnement uniquement en Île-de-France.

Recommandation n° 5 :

Établir un règlement d’utilisation des véhicules municipaux beaucoup plus restrictif concernant l’usage des véhicules de service, interdisant leur assimilation à des véhicules de fonction.

7.5.2. Le coût de gestion du parc des véhicules affectés

La commune suit le coût de son parc automobile en coût complet hors frais de structure. À la demande de la chambre, elle a produit les données relatives aux seuls véhicules affectés. Alors que le nombre de bénéficiaires de véhicules affectés est en diminution au cours de la période sous revue, le coût budgétaire annuel de ce parc est en hausse. Cette évolution est néanmoins erratique, variant fortement en fonction du nombre de véhicules acquis au cours de l’année. Le coût budgétaire moyen tendrait à se situer à 150 000 € au cours des trois dernières années.

La commune a indiqué prendre des mesures de limitation des coûts : passage du « quatre roues » au « deux roues(70) » ; recours à l’UGAP, ce qui permet, selon la commune, des prix d’achat inférieurs de l’ordre de 30 % à ceux constatés ailleurs.

7.5.3. Le dispositif de contrôle de l’utilisation des véhicules affectés

S’agissant du contrôle de l’utilisation des véhicules, la commune a indiqué que « la mise en place d’un contrôle (…) des dépenses est réalisé chaque année de manière aléatoire sur le logiciel dédié. Les agents prennent au hasard une carte et contrôlent la nature des prélèvements. Ces contrôles permettent de constater des prises de plein rapprochées, ou des consommations de carburant différentes de la motorisation du véhicule. Par ailleurs, un rapprochement entre les qualités de l’utilisateur et du service avec les consommations permet de vérifier un usage privatif ou non. Afin d’approfondir ces contrôles le service souhaite mener des formations sur le logiciel (…). »

(70) Au sein du parc considéré, ce choix ne concernait toutefois qu’une personne.

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La chambre a examiné les factures d’essence 2015 du parc de véhicules de service affectés.

Certains agents ne renseignent que par exception le kilométrage du véhicule(71). Dans sa réponse à la chambre, la commune a indiqué que « les utilisateurs ne renseignent pas en permanence ces données, contrairement à l’article 3-4 du règlement d’utilisation. Cependant le kilométrage des véhicules est relevé dès que ceux-ci font l’objet d’une intervention chez un prestataire ou à l’atelier mécanique du service. L’arrivée d’un nouvel agent le 13 juin 2016 permettra un contrôle plus régulier de ces informations ».

Pour l’année 2015, la chambre a relevé 116 prises de carburant pour lesquelles elle a demandé des explications. Un peu plus de la moitié concernait des prises de carburant le week-end, pour lesquelles la commune s’est trouvée dans l’impossibilité de déterminer si le carburant a pu, en partie, être utilisé à des fins privatives. Le restant concernait des prises de carburant en Île-de-France mais éloignées du territoire de GPSO, hors Île-de-de-France ou à des dates où l’agent était en congés, contrairement aux règles internes établies par la commune.

Interrogée sur les prises de carburant relevées par la chambre, la commune a répondu que « les prises de carburant en Île-de-France sont autorisées conformément au règlement d’utilisation des véhicules. Les retraits hors périmètre ont fait l’objet de réprimandes orales auprès des personnes concernées ; et peuvent amener à des demandes de sanctions disciplinaires si les dérives ne sont pas stoppées. Les prises de carburant le week-end ont probablement la finalité d’avoir un accès plus aisé aux pompes ».

La chambre prend note de la réponse de la commune qu’elle juge cependant insuffisante :

- elle illustre que le système de contrôle mis en place par la commune est peu efficace ;

- le paramétrage des cartes accréditives n’empêche aucune prise de carburant interdite par le règlement municipal ;

- elle met en lumière l’impossibilité de s’assurer que le carburant n’est pas utilisé à des fins privatives, les agents étant autorisés à utiliser leurs véhicules en France métropolitaine (24h/24 et 7j/7) et à les remiser à leur domicile.

En outre, au-delà des prises de carburant faisant débat, la chambre, au sein de l’échantillon retenu(72), a dégagé les constats suivants :

- deux agents prennent peu de carburant avec la carte accréditive et roulent peu, ce qui interroge sur l’utilité de leur attribuer un véhicule ;

- cinq agents prennent relativement peu de carburant avec la carte accréditive, mais roulent beaucoup, ce qui illustre que leur véhicule leur est davantage utile à des fins privées que pour le travail ;

- six agents prennent beaucoup de carburant avec leur carte accréditive (jusqu’à 2 128 €) vraisemblablement souvent à des fins privatives car roulent beaucoup (jusqu’à 18 933 km), ce qui témoigne d’une utilisation des moyens municipaux (véhicules et cartes accréditives) à des fins largement privatives, leur mission ne pouvant justifier de tels chiffres ;

- un agent prend beaucoup de carburant avec sa carte accréditive (965,32 €), roule relativement peu (6 062 km) par comparaison avec le reste de l’échantillon mais beaucoup au regard des fonctions qu’il occupe ; dans son cas il est vraisemblable que la carte soit utilisée systématiquement pour ce véhicule, que ce dernier soit utilisé à des fins privatives ou professionnelles.

(71) Ce renseignement intervient lors de l’utilisation de la carte accréditive de carburant. Cependant, l’utilisation de la carte n’est pas bloquée en cas de non renseignement. (72) En s’appuyant sur les 14 agents dont le kilométrage parcouru était suffisamment renseigné.

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Par ailleurs, parmi les 18 attributaires d’un véhicule de service, 11 habitent Boulogne-Billancourt. Au regard des fonctions exercées, il est difficile de déterminer l’utilité d’un véhicule attribué en propre. Pour les 6 autres, l’utilité principale se résume au trajet domicile travail, ce qui n’est pas l’objet de l’attribution d’un véhicule de service.

La chambre estime nécessaire de rationaliser davantage l’attribution des véhicules affectés à certains cadres municipaux. La création d’un pool de véhicules ponctuellement mis à disposition des agents en fonction des besoins, se substituant au dispositif des voitures de service affectées à l’usage des cadres, permettrait de répondre à cet objectif et de réaliser des économies substantielles.

En réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune indique avoir pris « bonne note des recommandations de la chambre relatives aux modalités d’attribution des véhicules de fonctions et à la nécessité de formaliser davantage encore leur régime ».

En outre, conformément aux recommandations de la chambre la commune s’engage à ce qu’un « nouveau règlement intérieur [soit] délibéré après passage devant le comité technique » et qu’un « un pool de véhicules [soit] mis en place afin de rationaliser leur usage dès le premier trimestre 2017 ».

Recommandation n° 6 :

Substituer au dispositif des véhicules de service affectés à l’usage des cadres, un pool de véhicules ponctuellement mis à disposition des agents en fonction des besoins.

7.6. Appréciation générale

La gestion des ressources humaines est affectée à la fois par des irrégularités et par des lacunes en matière de pilotage et de contrôle.

S’agissant de la durée du travail, il appartient à la collectivité de mettre fin au plus vite aux surdroits irréguliers (notamment les congés d’ancienneté qui pèsent le plus lourd). En 2015, ces surdroits ont eu pour conséquence de diminuer le temps de travail annuel de certains agents à 1 554 heures au lieu de 1 607 heures, ce qui représente un surcoût budgétaire annuel de 1,075 M€ ou un sureffectif de 57 agents à temps plein. En matière d’heures supplémentaires et d’astreintes, il importe que la commune poursuive la révision de ses pratiques, qui pèsent sur son budget (près de 2 M€ par an), et qu’elle améliore son contrôle interne sur les déclarations individuelles, des abus ayant été identifiés par la chambre.

Concernant le régime indemnitaire, outre que celui-ci vise d’abord à garantir le pouvoir d’achat des agents et ne constitue pas un levier de leur performance, plusieurs primes sont irrégulières, tel le complément de rémunération, assimilable à un « 13ème mois » des agents municipaux, qui a représenté un coût de plus de 25 M€ au cours de la période sous revue. Il importe que la commune y mette fin au plus vite.

Le contrôle d’un échantillon des situations individuelles des agents d’encadrement de la ville a mis en lumière des procédures de recrutement des agents contractuels fréquemment irrégulières, au détriment des agents titulaires de la fonction publique territoriale.

Pour ce qui est des logements de fonction attribués à 63 agents communaux, si ceux des gardiens et directeurs généraux n’appellent pas de commentaires particuliers (soit les 2 tiers des logements attribués), tel n’est pas le cas de la presque totalité des autres : 2 agents disposent d’un logement de fonction dans le parc social, ce qui est irrégulier ; 10 agents sont logés dans le parc privé pour des montants parfois élevés pour la ville ; les redevances se situent à des niveaux bien trop faibles et, enfin, beaucoup de bénéficiaires ne déclarent pas l’avantage en nature dont ils bénéficient au fisc.

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Les véhicules de services sont attribués à certains cadres avec des règles d’utilisation particulièrement souples, permettant un usage à des fins largement privatives, le contrôle de l’utilisation des cartes accréditives de carburant ayant permis de constater concrètement cette situation.

La commune a d’ores et déjà corrigé certaines des situations relevées et poursuit la mise en œuvre de projets qui devraient conduire à une amélioration globale de la gestion des ressources humaines.

8. LE CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

LOCAL

Le CESL, devenu en 2012, le CESEL, a été créé par une délibération du 11 décembre 2008, conformément aux dispositions de l’article L. 2143.2 du CGCT qui prévoient que « le conseil municipal peut créer des comités consultatifs sur tout problème d’intérêt communal concernant tout ou partie du territoire de la commune. Ces comités comprennent des personnes qui peuvent ne pas appartenir au conseil, notamment des représentants des associations locales (…) ». Le CESEL est une instance à caractère facultatif qui a pour objet, d’après ses statuts, d’éclairer la municipalité, par ses études et avis, sur les différents projets de nature économique, sociale et environnementale d’intérêt communal. Le maire en est président de droit. Le CESEL compte 80 membres dont 1 président délégué et 3 vice-présidents (il étaient 6 jusqu’en 2012).

Il convient de relever qu’une instance équivalente existe au niveau intercommunal : il s’agit du conseil de développement de GPSO, institué par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999.

La commune considère qu’outre la production de rapports, le CESEL contribue à informer les élus sur des problématiques communales en permettant à ceux-ci de recueillir des informations et analyses pertinentes. Son président délégué estime pour sa part que le CESEL permet d’associer à ses travaux, des citoyens de la ville, contribuant ainsi à la pertinence de ses rapports en même temps qu’à l’animation démocratique de la cité. Pour autant, la Ville et le CESEL justifiant son existence notamment par le fait qu’il rend des rapports à un coût moindre que des sociétés de conseil, la chambre a examiné les dépenses qu’il engendre.

8.1. Le coût global de fonctionnement du CESEL

Entre 2010 et 2015, le CESEL a produit 27 rapports (ces rapports sont tous publiés sur le site Internet de la ville), soit une moyenne annuelle de 4,5 rapports, étant précisé que davantage de rapports ont été produits en début de période sous revue.

Le coût de fonctionnement du CESEL comprend :

- la rémunération des rapports sous la forme de vacations versées aux rapporteurs,

- le coût des agents municipaux mis à disposition du CESEL par la commune,

- les remboursements de frais octroyés aux participants aux travaux du CESEL.

Dans le détail, la commune a versé entre 2010 et 2015 un total de 522 095 € (y compris les cotisations employeur) de vacations en rétribution des 27 rapports produits, soit 19 337 € de vacations par rapport. Cette moyenne varie cependant fortement : le coût moyen par rapport était de 3 213 € en 2014, mais de 35 506 € en 2011.

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Tableau n° 48 : Coût total des vacations CESEL (cotisations employeur inclues)

(en €) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total période

Nombre de rapports 7 4 5 3 4 4 27

Vacations versées 166 281 142 024 65 715 81 010 12 854 54 211 522 095

Source : CRC Île-de-France, d’après les réponses transmises par la ville et site internet de la ville (publication des rapports par année)

À compter de 2012, trois agents municipaux ont été mis à disposition du CESEL. Ce nombre a été ramené à deux en octobre 2014 puis un en novembre 2015. Le coût moyen annuel de ces personnels s’est établi à 136 125 €. Après un pic en 2013, avec un coût s’élevant à 161 632,86 €, le coût du personnel mis à disposition est retombé à 125 973,13 € en 2015.

Tableau n° 49 : Coût du personnel mis à disposition du CESEL

(en €) 2012 2013 2014 2015

Agent A 17 166,49 56 332,08 53 648,56 49 365,19

Agente B 73 550,06 73 063,60 76 903,55 76 427,94

Agente C 10 624,57 32 237,18 25 183,43

Total général 101 341,12 161 632,86 155 735,54 125 793,13

Source : Commune de Boulogne-Billancourt

Enfin, entre 2010 et 2015, la commune précise qu’un seul remboursement de frais a été versé pour un montant de 45,75 € bruts (en 2011).

Par conséquent, au cours de la période sous revue, le coût global de fonctionnement du CESEL, comprenant le coût des vacations et celui des agents municipaux mis à disposition(73), s’établit à 1 066 598 €.

Le coût moyen annuel du CESEL s’établit à 177 766 € avec un pic en 2013 à 242 643 € et un plus bas en 2011 à 142 024 €. En 2015, ce coût se situe légèrement au-dessus de son coût annuel moyen sur la période.

Le coût annuel moyen d’un rapport est de 39 503 €, avec un maximum en 2013 à 80 881 € et un minimum en 2010 à 23 754 €. Si l’on retire les quatre rapports que le CESEL a produits sur lui-même (cf. infra), ce qui peut s’assimiler à un coût de fonctionnement, le coût moyen d’un rapport s’élève alors à 46 373 €.

Tableau n° 50 : Coût global de fonctionnement du CESEL (2010-2015)

(en €) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total

période

Nombre de rapports (I) 7 4 5 3 4 4 27

Vacations versées (hors cotisations employeur)

120 931 100 020 43 941 56 701 9 274 35 477 61 057

Vacations versées (cotisations employeur comprises) (II)

166 281 142 024 65 715 81 010 12 854 54 211 522 095

Salaires chargés des agents affectés au CESEL (III)

0 0 101 341 161 633 155 736 125 793 544 503

Coût global (II) + (III) = (IV) 166 281 142 024 167 056 242 643 168 589 180 004 1 066 598

Coût global moyen par an d'un rapport (IV)/(I)

23 754 35 506 33 411 80 881 42 147 45 001

Source : CRC Île-de-France, d’après les données de la commune

(73) La chambre n’a pas intégré le coût des remboursements de frais, compte tenu de leur montant cumulé au cours de la période sous revue.

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8.2. Le coût des rapports produits par le CESEL

8.2.1. Le coût unitaire des rapports du CESEL

La chambre a analysé le coût unitaire des rapports produits par le CESEL en déterminant leur coût global par page de rapport et par page de contenu (c’est-à-dire les seules pages produites sur la question posée par les membres du CESEL, qui correspondent au corps du rapport, ou « pages utiles »), à partir d’un échantillon de six rapports, soit un par an au cours de la période sous revue. Les résultats (cf. annexe n°2 pour le détail) sont les suivants :

- coût par page de rapport, le plus élevé : 3 805,84 €,

- coût par page de contenu, le plus élevé : 7 067,98 €,

- coût par page de rapport, le moins élevé : 318,86 €,

- coût par page de contenu, le moins élevé : 1 071,58 €.

Pour ces six rapports, le coût par page de contenu est donc supérieur à 1 000 €.

8.2.2. Les rapports sur le CESEL par le CESEL

En six ans, le CESEL a été missionné quatre fois pour produire des rapports sur son propre fonctionnement. Ces rapports ont donné lieu au versement de 55 723 € de vacations (y compris les cotisations employeur), à trois vacataires. Ces quatre rapports sont ;

- « L’évaluation de l’activité du conseil économique et social local » (2010),

- « Projet d’avis sur l’avenir du CESEL » (2011),

- « Avis sur l’avenir du CESL » (2012),

- « Le bilan du CESEL entre 2009 et 2014 » (février 2014).

En incluant le coût salarial des agents municipaux affectés au CESEL, le coût des quatre rapports s’élève à 114 925 €.

Le coût du rapport intitulé « L’évaluation de l’activité du Conseil économique et social local », est évalué à 12 513 €(74), pour 18 pages, dont 6 pages d’annexes.

Le rapport « Projet d’avis sur l’avenir du conseil économique social local », élaboré en 2011 a coûté 30 044 € selon les informations transmises par la commune, le rapporteur ayant perçu 10 643,04 € de vacations pour ce rapport(75). La chambre note cependant que le rapporteur rémunéré n’apparaît pas sur le projet d’avis. De plus, les notes de paye transmises par la commune indiquent que les vacations ont été versées au titre d’une mission portant sur la conception de l’information relative à la Maison du droit et non pour ce rapport, ce qui pourrait alors signifier qu’il a été rémunéré sur des crédits dédiés au CESEL pour une mission sans lien avec dernier.

À quelques mots près, le rapport intitulé « L’avenir du Conseil économique et social local » (2012) est identique au rapport « Projet d’avis sur l’avenir du conseil économique social local » élaboré en 2011. Il a coûté 10 988 €(76). Le taux de la vacation journalière étant de 124,48 €, le rapport aurait nécessité 88,27 jours de vacations, ce qui paraît excessif, étant donné que les 2 rapports sont quasi-identiques.

(74) La commune a versé 25 025,24 € (cotisations employeur incluses) pour deux rapports à l’intéressé, la chambre a divisé la somme par deux, la ville n’ayant pas transmis les données par rapport mais par bénéficiaire. (75) Le rapporteur a été rémunéré pour deux rapports en 2011 ; la ville n’étant pas en mesure d’apparier les vacations à chacun des deux rapports, la chambre a effectué un prorata. (76) Le rapporteur a été rémunéré pour deux rapports en 2011 pour un montant total de 25 025,24 €. La somme a été divisée par deux pour calculer le coût du rapport sur l’avenir du CESEL.

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Le rapport intitulé « Le bilan du Conseil économique, social et environnemental local (2009-2014) » présente un coût global de 41 112 € selon le calcul de la chambre. Il est constitué de 26 pages dont 4 d’annexes. Il entend notamment établir « le bénéfice économique du CESEL ». Tout en précisant que les avis du CESEL ne sont pas assimilables à ceux qu’auraient rendus des cabinets de conseil, il indique que « le groupe de travail a tenté de chiffrer la somme qu’auraient facturée des sociétés de conseil pour un travail équivalent à celui produit par le CESEL. En utilisant les « normes » appliquées par ces sociétés de conseil, (cf. tableau d’évaluation chiffrées des rapports CESL/CESEL et méthodologie retenue en annexe 4) la quantité de travail produite a été estimée à 790 jours / homme. En y appliquant le tarif (…) retenu, la somme des travaux effectués par le CESEL au cours de ces deux mandatures serait revenue au total à 1 175 000 euros. »

La chambre n’a pas pu vérifier les chiffres avancés, les annexes mentionnées n’étant pas jointes au rapport. Surtout, elle relève que le raisonnement présuppose deux éléments qui ne vont pas de soi :

- une équivalence de qualité entre un jour / homme d’une société de conseil et un jour / homme du CESEL ;

- une société de conseil consacrerait autant de jour / homme que le CESEL pour produire un même rapport.

8.3. Le versement des vacations aux membres du CESEL

8.3.1. Approche globale

Par délibération du 19 mars 2009, le conseil municipal a autorisé la « création de vacations de conseillers technique de la ville, afin d’orienter au mieux la mise en œuvre de ses politiques structurelles (…). Le taux de rémunération de la vacation correspond au trentième du traitement indiciaire et de l’indemnité de résidence afférents à l’indice brut 966. L’indice brut 966 étant l’indice de référence du dernier échelon du grade d’administrateur territorial ».

Après la transformation, en 2012, du CELS en CESEL, la délibération n° 22 du 16 février 2012 a autorisé l’ordonnateur à « recourir, pour des tâches spécifiques, discontinues dans le temps et liées à la production des études et avis demandés conformément à l’article 10 des statuts du CESEL, au recrutement de rapporteurs vacataires choisis parmi ses membres. » L’article 3 de la délibération précise que : « (…) la ville est autorisée à recruter sous la forme de vacation les personnes assurant la fonction de rapporteur des études et avis du CESEL. Le tarif de la vacation journalière correspond au trentième du traitement indiciaire et de l’indemnité de résidence afférents à l’indice brut 966. »

Pour la période sous revue, 15 membres ont perçu des vacations au titre de la participation aux travaux du CESEL, pour un montant total de 522 095 € (cotisations employeurs comprises).

Tableau n° 51 : Coût, y compris les cotisations employeurs, des vacations perçues par les membres du CESL/CESEL (2010-2015)

(en €) 2010-2012 2013-2015 Total (2010-2015)

Total 374 020 148 075 522 095

Source : CRC Île-de-France, d’après les données de la commune

Pour la période 2010 à 2012, parmi les 9 membres rémunérés pour un total, y compris les cotisations employeurs, de 374 020 €, on compte le président-délégué (pour un coût total, y compris les cotisations employeurs, de 113 126 €), et les 6 vice-présidents de section du CESEL (pour un coût total, y compris les cotisations employeurs, de 233 170 €), soit 92 % du total versé sur cette période. Pour la période 2013-2015, parmi les 10 membres du CESEL ayant perçu des vacations (pour un coût total y compris les cotisations employeurs, de 148 075 €), on compte le président-délégué, 2 anciens vice-présidents du CESEL, et 1 des vice-présidents du 2ème mandat. Ces 4 membres ont représenté un coût total de 86 415 €, soit 58 % du coût total pour la période 2013-2015.

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Dès lors, la chambre constate que parmi les 80 membres du CESEL nommés pour leur expertise, les vacations versées ont bénéficié à 15 membres dont 8 sont ou ont été président-délégué ou vice-présidents de section. Parmi eux, on compte 3 anciens élus municipaux, 1 élue actuelle (qui depuis son élection n’est plus rémunérée par le CESEL), et le rédacteur d’un blog de soutien à l’actuel maire.

8.3.2. Approche détaillée

8.3.2.1. Le versement des vacations au président délégué

Le président délégué a eu, en 2010 et 2011, le statut de conseiller technique du maire sur la base de deux délibérations n° 3 du 19 mars 2009 et n° 2 du 11 juin 2009. Par arrêté du maire du 18 janvier 2010, il a été nommé conseiller technique pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2010, puis à nouveau, par arrêté du 9 septembre 2011, pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2011. Dans ce cadre statutaire, il a perçu 28 614,83 € en 2010 puis 28 568,16 € en 2011.

Par la suite, il a perçu les sommes suivantes en contrepartie de sa participation aux travaux du CESEL :

- 17 551,68 € en 2012 pour le rapport « S’initier, se former et pratiquer les NTIC dans les espaces dédiés » (décembre 2012) ;

- 22 219,68 € en 2013 pour les rapports « Évaluation de la propreté : la communication sur ses mesures » (décembre 2012) et « La communauté d’agglomération GPSO et les boulonnais. Faut-il une identité communautaire et si oui, laquelle ? » (mai 2013) ;

- 4 419 € en 2014 pour les rapports « Le partage de l’espace public » (décembre 2013), « Solidarités de proximité : le mécénat et le volontariat. Quel sera le rôle des différents acteurs locaux demain dans notre ville ? Nouvelles solidarités, nouvelles pratiques ? » (décembre 2013) ;

- 20 327,60 € en 2015 pour les rapports « Comment mieux aider les Boulonnais en recherche d’emploi », « L’offre de logements aux publics ayant des attentes spécifiques », « Les dispositifs de prévention de la délinquance » (les 3 de septembre 2015).

Pour la période 2010-2015, le total cumulé des vacations perçues par le président délégué s’est élevé à 121 700,99 €, soit 20 283,50 € en moyenne par an (hors indemnités pour congés payés).

D’après les « notes de paye » produites par la commune, le président délégué aurait effectué, en 2010 et 2011, 342 jours de vacations (197 en 2010 et 145 en 2011), pour un coût total de 86 569,27 € (congés payés et cotisations employeur inclus). Ces notes de paye indiquent le nombre de vacations pour leur mise en paiement, mais la commune n’a pas été en mesure de transmettre les déclarations de vacation afférentes. D’après ces notes de paye, les vacations rémunérées se rapportent en totalité à une « Mission de conception et de préparation d’une rencontre nationale des conseils économiques et sociaux locaux », sans autre précision. À défaut de déclarations de vacations, la chambre a demandé à la commune, la production de tout livrable (compte rendu de réunion, notes ou rapports) se rapportant à cette mission. En réponse, la commune a indiqué qu’« il s’avère concernant [le président délégué] que nous ne disposons d’aucun élément à produire en lien avec la « Mission de conception et de préparation d’une rencontre nationale des conseils municipaux et sociaux locaux ». Cette mission un temps envisagé n’a finalement pas été mise en œuvre. Or (…) les équipes administratives en poste à l’époque établissant les notes de paye ont laissé perdurer cet intitulé erroné. Il est cependant à souligner que le président délégué agit en tant que rapporteur général des différents travaux menés par le CESEL : coordination générale, accompagnement et suivi permanent de l’ensemble des travaux présentés en AG (243 réunions de 2009 à 2012). »

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En 2015, le nombre de vacations déclarées par l’intéressé et indiqué sur les notes de paye (notes non accompagnées des déclarations de vacations de l’intéressé) est de 199,5 jours.

Par conséquent, les vacations versées au président délégué posent un double problème :

- les sommes versées en 2010 et 2011 ont des contreparties matérielles peu étayées ;

- les pièces justificatives des paiements (i.e. « les notes de paye ») de l’intéressé, ne sont pas de nature à garantir l’exactitude du service fait(77).

En réponse aux observations provisoires de la chambre, le président délégué a indiqué que pour la période 2010 / 2011 « les sommes versées en 2010 et 2011 correspondent à 11 rapports produits à la demande du maire, remis à celui-ci, au conseil municipal et à la disposition du public. D’une manière plus générale « les pièces justificatives du service fait sont les rapports eux-mêmes, soit 38 en huit années pour un total de mille pages. »

La chambre ne conteste pas l’activité du CESEL, ni celle de son président délégué mais se borne à constater qu’il n’est pas possible d’établir précisément les contreparties matérielles des rémunérations versées en 2010 et 2011 et que les vacations reçues en 2015 l’ont pour la plupart été en l’absence de déclaration de vacations de l’intéressé.

8.3.2.2. Le versement de vacations à des membres du CESEL sans liens rattachables aux

fonctions de rapporteurs

La chambre a relevé plusieurs occurrences de paiement de vacations de rapporteur à des membres du CESEL alors même que les rapports en cause ne mentionnent pas qu’ils aient eu cette qualité.

Le rapport intitulé « L’apprentissage des langues étrangères » (2010) a donné lieu au versement de vacations(78) à une vice-présidente du CESEL alors que la fonction de rapporteur, selon les indications du rapport, était assurées par un autre membre du CESEL.

Le rapport intitulé « La communauté d’agglomération GPSO et les boulonnais. Faut-il une identité communautaire et si oui, laquelle ? » (2013) a donné lieu au versement de vacations à quatre membres du CESEL, or seul l’un d’entre eux était mentionné, par le rapport, comme rapporteur.

Le rapport « Solidarités de proximité : le mécénat et le volontariat. Quel sera le rôle des différents acteurs locaux demain dans notre ville ? Nouvelles solidarités, nouvelles pratiques ? » (2014), a donné lieu au versement de vacations mentionne à deux membres du CESEL, or un seul d’entre était mentionné, par le rapport, comme rapporteur général.

Le rapport intitulé « Comment aider les boulonnais en recherche d’emploi » (2015), a donné lieu au versement de vacations à trois membres du CESEL, or un seul d’entre était mentionné, par le rapport, comme rapporteur général.

La chambre a également constaté des versements de vacations aux membres du CESEL sans liens avec l’exercice des fonctions de rapporteur du CESEL au cours de l’année considérée(79) : 14 346,32 € à une membre en 2011 ; 2 800,80 € à un membre en 2012 et 1 493,76 € à un membre en 2015.

(77) Cette problématique ne lui est d’ailleurs pas spécifique. (78) Pour un montant de 15 769 € (79) ce qui signifie que pour l’année considérées, leur nom n’apparaît sur aucun rapport.

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8.3.2.3. Le versement de vacations du CESEL pour des travaux pour le compte des

services municipaux

La chambre a constaté qu’un prestataire avait été rémunéré, en 2014, à hauteur de 6 024,80 €, sur les crédits budgétaires du CESEL sans avoir effectué de travaux pour ce dernier. Selon les indications données par la commune, l’intéressé, ancien collaborateur de cabinet du maire, actuellement directeur de cabinet du président de GPSO (dont le maire de Boulogne-Billancourt est président), a effectué une expertise technique pour le compte de la ville, rémunérée à tort sur les crédits du CESEL.

8.3.2.4. Le versement irrégulier d’indemnités de congés payés à certains rapporteurs du

CESEL

La chambre a constaté le versement irrégulier d’indemnités de congés payés à certains membres du CESEL. En effet, le versement de congés payés aux vacataires n’est pas prévu par la délibération n° 3 du 19 mars 2009, ni celle n° 22 du 16 février 2012 et l’indemnité compensatrice de congés payés n’est pas de droit concernant les vacataires. Les droits prévus aux agents contractuels par décret n° 88-145 du 15 février 1988(80), ne sont pas applicables aux vacataires, notamment s’agissant de l’indemnité compensatrice de congés annuels non pris, prévue à l’article 5 du décret du 15 février 1988.

Ainsi, 4 257,19 € en 2013 puis 709,53 € en 2014, d’indemnités de congés payés ont été irrégulièrement versés aux rapporteurs du CESEL.

8.4. Appréciation générale

Le CESEL, organisme facultatif créé par la commune en 2008, tire une partie de sa justification de ce que ses analyses pour le compte de la ville seraient moins coûteuses que le recours à des sociétés de conseil.

Durant la période sous revue, la chambre a établi que le CESEL avait couté 1 066 598 € aux finances communales, pour 27 rapports produits, soit une moyenne annuelle de 177 766 € pour 4,5 rapports. Le coût annuel moyen d’un rapport du CESEL est de 39 503 €, avec un pic en 2013 à 80 881 € et un plus bas en 2010 à 23 754 €. Si l’on retire quatre rapports que le CESEL a produits sur lui-même, ce qui peut s’assimiler à un coût de fonctionnement, le coût moyen d’un rapport s’élève alors à 46 373 €. Derrière ces moyennes, se cachent des coûts très variables, la chambre a ainsi pu relever un rapport de 2015, dont le coût par page de contenu (c’est-à-dire hors page de garde, annexe, remerciements, etc.) se montait à 7 067,98 €.

Par ailleurs, le dispositif de paiement des vacations des rapporteurs, d’un coût cumulé de 522 095 € sur les exercices contrôlés, repose sur un système déclaratif et des notes de paye peu précises. En outre, deux rapports sur le fonctionnement du CESEL, identiques à quelques mots près, produits dans un intervalle d’un an, ont chacun été payés par la commune.

Au regard des coûts particulièrement élevés des rapports du CESEL, la chambre invite la commune à envisager des options moins onéreuses, sans que la qualité des rapports s’en trouve pour autant réduite (par exemple, le recours à des étudiants effectuant un stage sous tutorat d’un membre du CESEL).

(80) Décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l’application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale, en son article 1er précise que « les dispositions du présent décret ne sont toutefois pas applicables aux agents engagés pour une tâche précise, ponctuelle et limitée à l’exécution d’actes déterminés. ».

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Commune de Boulogne-Billancourt (92) – Cahier n° 1 – Exercices 2010 et suivants – Observations définitives

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À cet égard, la chambre prend acte, qu’outre la diminution du personnel affecté au CESEL, la commune suite à ses observations provisoires vient de décider, à compter de 2017, de limiter les vacations versées aux rapporteurs pour les travaux réalisés à un coût maximal annuel de 50 000 € pour un minimum de quatre rapports annuels. Elle relève cependant que cette décision reste sans impact sur l’appariement des vacations au travail effectué.

Recommandation n° 7 :

Rationaliser le dispositif des vacations pour contrôler leur effectivité.

9. L’ATTRIBUTION DES SUBVENTIONS AUX ASSOCIATIONS

9.1. La politique communale envers le secteur associatif

9.1.1. Orientations générales et objectifs poursuivis par la commune

Les orientations générales de la commune fixent deux conditions cumulatives pour attribuer une subvention à une association : celle-ci doit être liée au territoire boulonnais et ses activités doivent relever du champ des compétences communales. En pratique, la ville fonde ses décisions d’intervention et leurs modalités sur les critères suivants :

- l’impact des projets de l’association sur la population boulonnaise ;

- les moyens déployés par l’association ;

- l’adéquation entre l’intervention sollicitée d’une part, les projets exposés et les moyens existants de l’association d’autre part ;

- le respect par l’association d’un cadre contractuel de suivi financier et des activités par les services municipaux, à partir du seuil précité de 23 000 €.

Toute demande émanant de l’association est appréciée au regard de l’ensemble des relations de partenariat existant au jour de la demande. Une évaluation des avantages en nature est, en outre, effectuée par la commune.

9.1.2. Niveau, évolution et structure des subventions attribuées

Le montant des subventions allouées aux associations a augmenté de 20 % entre 2010 et 2015, passant de 5,6 à 6,7 M€, soit un peu moins de 5 % du total des charges de gestion de la commune. Après avoir augmenté jusqu’en 2014 pour atteindre un pic de 7,3 M€, ces subventions ont baissé de 8 % entre 2014 et 2015.

Plus de 50 % du total des subventions est alloué aux associations œuvrant dans le domaine du sport et de la jeunesse (3,39 M€ en 2015). Le principal bénéficiaire est l’Athlétic club de Boulogne-Billancourt (ACBB) qui a perçu 2,92 M€ en 2015, soit 43 % des subventions municipales attribuées. Dans le domaine du sport et de la jeunesse, si les montants alloués ont augmenté de 30 % entre 2010 et 2015, ils ont baissé entre 2014 et 2015 (- 4,6 %), dans le cadre des orientations budgétaires arrêtées pour 2015.

Au cours de la période sous revue, les subventions versées aux associations œuvrant dans le domaine des services à caractère social pour handicapés (- 32 %), des interventions sociales (- 30 %), de l’enseignement et de la formation (- 19 %), ainsi que des aides à la famille (- 56 %), ont baissé sensiblement.

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Tableau n° 52 : Subventions allouées aux associations par domaine d’activité(81)

(en milliers €) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total Variation 2010-2015

Aides aux associations 15 37 41 51 58 19 222 26 %

Sécurité intérieure 1 160 163 203 231 760 25 606 %

Autres opérations d'aménagement 64 57 108 318 321 259 1 127 303 %

Services à caractère social pour handicapés

70 45 48 53 51 47 314 - 32 %

Santé 107 107 112 133 113 95 666 - 11 %

Interventions sociales 379 251 250 350 288 264 1 782 - 30 %

Culture 685 1057 1084 941 898 708 5 374 3 %

Aides à la famille- crèches et garderies 623 403 302 252 336 274 2 191 - 56 %

Enseignement/formation 343 330 315 375 353 277 1 994 - 19 %

Foires marchés -aides aux commerces 160 151 129 191 175 158 963 - 1 %

Administration générale et aide au tourisme

499 750 931 986 967 953 5 086 91 %

Sport et jeunesse 2 621 3 541 3 208 3 459 3 560 3 395 19 785 30 %

Logement services communs 20 20 49 20 22 19 149 - 3 %

Total général 5 588 6 749 6 738 7 292 7 345 6 702 40 414 20 %

Source : CRC Île-de-France, d’après les données de la commune

En 2015, sur les 197 structures subventionnées par la ville, 10 ont reçu plus de 100 000 €, représentant 75 % du total des subventions communales.

Tableau n° 53 : Structures ayant reçues plus de 100 000 € de subventions (2015)

(en €) Montant Part du total de

subventions allouées

ACBB(82) 2 921 351,17 43 %

Office du tourisme 509 995,29 7 %

Comité des œuvres sociales 442 395,41 6 %

Centre national du jeu 418 767,24 6 %

Maison du droit de Boulogne-Billancourt 195 000,00 3 %

Centre d'information sur les droits des femmes et des familles 124 450,00 2 %

Centre boulonnais d’initiative jeunesse (CEBIJE) 121 500,00 2 %

Maison de l'enfant 113 000,00 2 %

Forum universitaire de l'ouest parisien 104 500,00 2 %

Sousse 100 000,00 2 %

Total des subventions allouées aux associations 6 806 942,03

Source : CRC Île-de-France, à partir de l’annexe n° IV du compte administratif 2015

9.1.3. Avantages en nature attribués aux associations

La commune met à disposition des associations plusieurs types de moyens (locaux, cars, installations sportives, etc.) assimilables à des avantages en nature, chacun faisant l’objet d’une valorisation financière par les services municipaux concernés (cf. tableau ci-dessous). Pour 2015, la mise à disposition de ces moyens matériels a été valorisée à 9,8 M€. L’exécutif municipal a précisé, lors du conseil municipal du 10 décembre 2015, que « ce chiffre reste encore à affiner, car [les services municipaux travaillent] actuellement sur la valorisation du prix des salles, des fluides et des apports de matériel ».

(81) Les subventions allouées ci-dessous peuvent comprendre une part de subvention d’investissement. (82) ACBB : Athlétic club de Boulogne-Billancourt

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L’avantage en nature le plus important est celui relatif à la mise à disposition d’installations sportives, valorisé à 5,86 M€, soit 60 % du total. Viennent ensuite, les locaux mis à disposition, valorisés à 3,8 M€ bruts et 3,4 M€ après déduction des redevances réglées par les associations. Les moyens mis à disposition au bénéfice de l’ACBB ont été valorisés à 4,6 M€ en 2015, soit près de la moitié du total des avantages en nature.

Si la réglementation oblige à mentionner les avantages en nature dans les annexes du CA, elle n’impose pas leur valorisation financière. Pour autant, au regard des sommes en jeu (9,8 M€ en 2015), la chambre considère qu’une telle mention complèterait utilement l’information du citoyen, notamment dans le cadre de la nouvelle obligation faite aux collectivités locales de publier, sur leur site Internet, un certain nombre de documents financiers, parmi lesquels le CA(83). La chambre prend acte que la commune ait souscrit un engagement en la matière.

9.1.4. La mise à disposition de personnels aux associations

L’article 61-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale prévoit le remboursement à la commune, par les associations, du coût du personnel municipal mis à leur disposition. Dans son précédent Rod, la chambre avait invité la commune à se conformer à ces dispositions. Depuis, celle-ci a inséré, dans les conventions de mises à disposition du personnel aux associations, une clause prévoyant le remboursement des charges correspondantes.

En contrepartie de ce remboursement, la ville accorde une subvention complémentaire pour « faire face aux frais de refacturation du personnel communal mis à disposition ». Pour l’Office du tourisme communal, qui bénéficie de la mise à disposition d’un agent municipal, le montant correspondant est globalisé dans la subvention de fonctionnement. La ville ajuste, en cours d’exercice budgétaire, le montant de cette subvention complémentaire sans que les associations concernées en fassent la demande, pour tenir compte des coûts réels du personnel mis à disposition.

Tableau n° 54 : Prise en compte du remboursement des charges salariales des personnels mis à disposition dans les subventions aux associations

Budget primitif 2015 Décision modificative n°1 Total 2015

ACBB 160 000 0 160 000

Comité des œuvres sociales 158 000 7 000 165 000

Centre national du jeu 153 000 2 000 155 000

Reprends ton souffle 49 500 1 000 50 500

Office du Tourisme de BB Globalisé dans la subvention de fonctionnement

Source : CRC Île-de-France, d’après la délibération n° 11 du 24 septembre 2015

9.2. Les relations entre la commune et les associations subventionnées

Le cadre législatif et réglementaire vise à garantir la régularité juridique et la transparence financière des relations entre les collectivités locales et le monde associatif. En effet, bien que l’octroi de subventions à des associations soit une compétence discrétionnaire d’une commune(84), il obéit néanmoins à de nombreuses règles, dont le non-respect est susceptible d’engager aussi bien la responsabilité individuelle des élus – sur le plan pénal et sur celui du droit de la comptabilité publique – que celle de la collectivité, devant les juridictions administratives.

(83) Décret n° 2016-834 du 23 juin 2016 relatif à la mise en ligne par les collectivités territoriales de documents d’informations budgétaires et financières, portant application des dispositions de l’article 107 de la loi NOTRé. (84) « L’attribution d’une subvention ne constitue pas un droit pour les personnes remplissant les conditions légales pour l’obtenir » (CE, 25 septembre 1995, Association CIVIC, n° 155970). Le même arrêt précise que la collectivité n’est pas plus tenue d’accorder une subvention que de justifier pour quelles raisons elle la refuse.

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Par ailleurs, le régime de versement des subventions, fixé par l’article L. 2311-7 du CGCT, dispose que « l’attribution des subventions donne lieu à une délibération distincte du budget ». La règle est donc de voter une dotation globale au budget municipal puis à prendre une délibération attributive de subvention. Ce degré de formalisme est toutefois allégé pour les subventions dont l’attribution n’est pas assortie de conditions d’octroi : dans ce cas, le conseil municipal peut décider soit d’individualiser au budget les crédits par bénéficiaire, soit d’établir, dans un état annexé au budget, une liste des bénéficiaires avec, pour chacun d’eux, l’objet et le montant de la subvention. Dans ces deux cas, l’individualisation des crédits ou l’établissement de la liste vaut décision d’attribution des subventions en cause. Pour les subventions d’un montant annuel supérieur à 23 000 €, la signature d’une convention constitue une condition d’octroi : le vote d’une délibération séparée retraçant ces subventions est donc impératif.

Le dispositif d’attribution de subvention de la commune est conforme aux dispositions susmentionnées. Par ailleurs, son dispositif de suivi des associations subventionnées apparaît satisfaisant.

9.3. Examen d’un échantillon d’associations subventionnées

La chambre, qui a sélectionné un échantillon de 13 associations ou entités représentant 63 % du total des subventions allouées par la ville en 2015, a relevé une situation pour laquelle un suivi spécifique serait nécessaire. En effet, une association intervenant dans le domaine de l’éducation produit des comptes rendus d’activité trop succincts pour permettre à la commune d’apprécier l’utilisation des subventions versées. En réponse, la commune a indiqué que « lors du renouvellement de la convention d’objectifs liant la Ville et l’association et suite aux recommandations de la chambre, des informations plus détaillées à intégrer dans le compte rendu d’activité seront demandées. »

9.4. Appréciation générale

Dans un contexte où les orientations budgétaires de la commune l’ont conduite à diminuer le montant des aides accordées au tissu associatif local, le dispositif d’octroi des subventions municipales aux associations paraît satisfaisant. Au regard des montants en jeu (près de 10 M€), la chambre considère qu’il serait utile d’indiquer, dans l’annexe dédiée du CA, la valorisation financière des avantages en nature accordés aux associations, afin d’enrichir la connaissance du soutien de la ville à son tissu associatif, ce que la commune projette de faire dans le prolongement du contrôle de la chambre.

10. LA COMMANDE PUBLIQUE

10.1. La maîtrise du processus achat

10.1.1. L’organisation de la fonction achat

La fonction achat incombe au service de la commande publique (SCP), structure composée de sept agents, placés sous l’autorité de la DGAS chargée des affaires générales, juridiques et financières et du directeur des affaires juridiques et de la commande publique.

Le SCP est au centre du dispositif de sécurisation et de rationalisation des achats municipaux : il intervient tout au long du processus d’achat, soit en accompagnement des services, soit en exerçant directement ses missions. Le service assure, en outre, l'animation et le secrétariat de la commission d’appel d’offres (CAO), des jurys de concours, des commissions de délégation de services publics (DSP) et de la commission consultative des services publics locaux. Il produit également les documents type à utiliser par les services acheteurs. Depuis peu, le SCP apporte également une assistance à la préparation des négociations avec les entreprises et sur l’aspect économique des achats.

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En 2015, le SCP a traité 111 marchés contre 112 en 2014. Le montant total de ces marchés s’est élevé en 2015 à 14,27 M€ toutes taxes comprises (TTC), répartis entre 13,29 M€ TTC pour les marchés de plus de 90 000 € hors taxes (HT) et 0,97 M€ TTC pour les marchés d’un montant inférieur à 90 000 € HT.

L’organisation mise en place par la ville en matière d’achat public apparaît adaptée à ses besoins. Elle a fait le choix d’accorder une responsabilisation limitée aux directions opérationnelles et de confier au SCP, le contrôle et la validation des consultations lancées. En outre, elle mutualise parfois ses achats avec GPSO, cette mutualisation restant cependant embryonnaire.

10.1.2. Le dispositif de contrôle interne de la fonction achat

Le contrôle interne a pour objectif de maîtriser une activité ou un processus à l’aide d’outils et de procédures. La chambre a examiné si les outils et procédures mis en place par la commune pour la fonction achat répondaient à cet impératif.

10.1.2.1. La fiche de validation administrative et financière

Tous les projets de marchés font l’objet d’une fiche de validation administrative et financière (VAF), établie par la direction opérationnelle acheteuse. Cette fiche, conservée par la direction des finances, est signée par le directeur opérationnel, le directeur des affaires juridiques et de la commande publique, le directeur des affaires financières et le directeur général adjoint concerné. Elle présente :

- l’historique du marché précédent dans le cas de besoins récurrents, avec les montants du marché et les dépenses effectivement réalisées sur les quatre dernières années ;

- les montants prévus pour le nouveau marché ;

- les sources de financement et le degré d’urgence de l’opération.

Cette fiche permet également :

- à la direction des affaires financières de s’assurer de la disponibilité des crédits ;

- au SCP de vérifier si les besoins de tous les utilisateurs ont été pris en compte, de s’assurer de la validité du choix de la procédure en fonction des seuils, et de planifier le calendrier de la procédure.

Lors de l’examen de l’échantillon de marchés, la chambre a constaté que les fiches de VAF correspondaient à ce descriptif.

10.1.2.2. Le contrôle effectué lors de l’élaboration du marché et la conduite de la

procédure de mise en concurrence

Cette étape de contrôle est réalisée par le service de la commande publique (SCP), avec un niveau de contrôle différent en fonction des seuils.

Pour les marchés inférieurs à 90 000 € HT

Le dossier de consultation, élaboré conjointement entre le service opérationnel et le SCP, fait l’objet d’une validation définitive par le SCP avant mise en ligne.

Les critères de choix des offres sont systématiquement validés par l’élu thématique, ainsi que par l’élu en charge des marchés à procédure adaptée (MAPA). La mise en ligne du dossier et la rédaction de la publicité sur le site municipal de dématérialisation des marchés sont réalisées par la direction opérationnelle, la validation étant effectuée par le SCP. La réception des offres et leur ouverture sont réalisée par la direction opérationnelle avec, si elle le demande, l’assistance du SCP.

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L’analyse est effectuée par la direction opérationnelle et validée par le SCP. Le marché est envoyé à la signature de l’élu en charge des MAPA, accompagné d’un rapport de présentation. Le rejet des offres ou la notification est assuré par la direction opérationnelle.

Une fois notifié, le marché est saisi dans un logiciel dédié par la direction opérationnelle et validé par le SCP. Le marché est ensuite créé dans le système d’information financier par la direction des affaires financières, les pièces constitutives du marché étant dématérialisées et accessibles sur l’Intranet communal.

Une fois le marché dématérialisé, seul le SCP peut en modifier les pièces (pour intégrer des avenants, des sous-traitants, des variations de prix, etc.).

Pour les marchés supérieurs à 90 000 € HT

Le dossier de consultation est élaboré conjointement entre le service opérationnel et le SCP. Les critères de choix des offres sont systématiquement validés par l’élu thématique, ainsi que par l’élu en charge des MAPA pour les marchés inférieurs à 207 000 € HT ou par la présidente de la CAO pour les marchés formalisés.

La mise en ligne du dossier et la rédaction de la publicité sur le site municipal de dématérialisation des marchés, la réception des offres ainsi que leur ouverture sont réalisées par le SCP. L’analyse est effectuée par la direction opérationnelle et validée par le SCP. Les MAPA sont envoyés à la signature de l’élu responsable, accompagnés d’un rapport de présentation.

Les marchés formalisés sont présentés en CAO. Le rejet des offres ou la notification est assuré par le SCP. La dématérialisation du marché et son intégration dans le système d’information financier suivent le même processus que les marchés inférieurs à 90 000 € HT.

Le contrôle de la chambre, qui a porté sur le respect des procédures de publicité et des seuils ainsi que sur les fonctionnalités des outils informatiques utilisés, n’appelle pas d’observation.

10.1.2.3. Le rôle du service dépense de la direction financière

Seul le service dépense de la direction des finances est habilité pour créer, modifier ou reconduire un marché dans le système d’information financier et, tout projet d’achat saisi par les directions, y compris hors marché formalisé, est soumis à validation du service dépense.

Les contrôles effectués par le service dépense portent sur la cohérence entre l’objet et l’imputation budgétaire, la présence ou non d’un marché formalisé, la famille d’achat et tout autre élément du projet d’achat nécessitant une explication. Après validation, les projets d’achat obtiennent le statut de « en cours », ils sont alors édités par les directions opérationnelles pour mises en signature.

Ce dispositif a fait l’objet de vérification sur un échantillon de commandes relatives aux marchés examinés. La production de ces commandes et les justificatifs fournis n’appellent pas d’observations.

En revanche, la chambre a constaté que seul un spécimen de signature avait été établi à savoir celui de l’élue ayant reçu délégation du maire pour signer les bordereaux de titres et de mandats. Pour le reste, la commune a indiqué ne pas disposer des spécimens de signature correspondants aux arrêtés de délégation consentis. Or, la commune doit pouvoir identifier, à l’aide des spécimens de signature, les personnes habilitées à signer les bons de commande envoyés aux entreprises. Le comptable public, pour ce qui le concerne, aurait dû demander à la ville qu’elle lui transmette les spécimens de signatures manquants afin d’exercer le contrôle de la qualité de l’ordonnateur.

Cette situation a cependant pris fin, suite aux observations provisoires de la chambre, la commune produisant les spécimens de signature manquants.

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10.1.2.4. Les outils du contrôle interne à construire

La chambre a constaté que la commune ne dispose pas ou partiellement d’outils socles de contrôle interne tels qu’un organigramme fonctionnel et une cartographie des risques associés à l’achat. La mise en place d’un processus pour le service fait est récente. Il convient toutefois de relever que la commune a récemment initié une démarche visant à établir un organigramme fonctionnel.

Sur l’organisation et le contrôle du service fait, qui concernent l’ensemble des dépenses de la commune, la ville a mis en place un processus dans son système d’information financier, dont la direction des finances assure le contrôle. Ce processus, dématérialisé depuis novembre 2015, dans le cadre plus général de la dématérialisation de la chaîne comptable, permet une sécurisation accrue du service fait.

10.1.3. Les outils d’aide à la passation des marchés

La commune a renoncé à se doter d’un logiciel spécifique de suivi informatisé des procédures de marchés. Elle dispose, en conséquence, d’un ensemble d’outils, notamment bureautiques, pour assurer le suivi des procédures. La chambre, qui a examiné le fonctionnement de ces outils, considère qu’ils remplissent la fonction qui leur est assignée.

Pour vérifier l’efficacité du contrôle de la computation des seuils (contrôle qui permet d’éviter un découpage des commandes au sein d’une même famille de produits homogènes, conduisant à ne pas conclure des marchés alors que les seuils sont atteints), la chambre a demandé la production d’un échantillon d’achats. Cet examen représentait plus de 950 lignes sur la période 2013-2015. La chambre n’a relevé qu’une seule commande de 16 800 €, liquidée, le 12 juin 2014, sans référence à un marché alors que ce dernier existait.

Par ailleurs, si le service de la dépense de la direction des finances, a indiqué exercer un contrôle sur les commandes qui lui sont adressées par les directions opérationnelles, rien ne permet de s’assurer que ce contrôle est efficace puisqu’il est basé sur un contrôle ponctuel lors de la validation de chaque commande et non sur une requête systématique des commandes.

De son côté, le service de la commande publique (SCP) n’exerce pas de contrôle sur les dépenses inférieures à 15 000 €. Ainsi, par exemple, trois commandes de 13 000 € pourraient être passées par trois directions différentes sur une même famille homogène de produits, obligeant en principe à la conclusion d’un MAPA de 39 000 €, sans que cela soit repéré dans le cadre des contrôles susmentionnés.

Dans ses échanges contradictoires avec la chambre, la commune a cependant indiqué que « cette problématique, déjà identifiée en interne, sera un axe de travail prioritaire pour l’année 2017. »

La chambre note que les dépenses non rattachées à une procédure avec avis de publicité (UGAP, consultant avec 3 devis) représentent 6,916 M€, soit 13,33 % du total des dépenses réalisées en 2015. Ce taux peut apparaitre un peu élevé, mais il est en baisse.

10.2. La régularité des procédures d’achats

La ville dispose d’un guide interne des procédures de passation des marchés publics élaboré et mis à jour par le SCP. Ce document, volumineux et documenté, est avant tout centré sur l’acte juridique et la procédure, mais il est peu détaillé sur l’exécution et le contrôle des marchés. Selon la ville, l’un des objectifs de l’année 2016, « est [d’] étayer [le guide] d’une partie exécution et contrôle des marchés publics ».

L’avancement de ce projet, qui a d’ores et déjà commencé, est bienvenu, d’autant que des insuffisances se déduisent de l’examen de l’exécution d’un échantillon de marchés (cf. point 10.2.2).

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10.2.1. La régularité de la passation

La chambre a examiné la régularité de la passation des marchés publics au travers d’un échantillon comprenant 15 marchés de services (dont 6 appels d’offres ouverts, 6 MAPA et 2 accords-cadres et 1 concours de maîtrise d’œuvre) ainsi qu’1 accord cadre et ses marchés subséquents pour la fourniture et la livraison de cocktails.

Lors du contrôle sur place et de l’examen des pièces des marchés sélectionnées, aucune irrégularité substantielle n’a été relevée. Seuls les marchés ci-après appellent des observations circonscrites de la part de la chambre.

Les marchés de nettoyage

Le marché d’entretien des bâtiments communaux pour la période 2010-2013(85) a fait l’objet d’une procédure d’appel d’offres ouvert pour laquelle sept entreprises avaient candidaté. L’entreprise retenue, qui en 2012 affichait un chiffre d’affaires et des effectifs deux à trois fois supérieurs aux six autres sociétés, est arrivée en tête du classement. À la suite d’une nouvelle procédure de mise en concurrence initiée en 2013, à laquelle ont participé six candidats, le marché d’entretien pour la période 2014-2017, a de nouveau été confié à la même entreprise pour les mêmes montants que le précédent marché, cette entreprise ayant la surface financière la plus importante et les effectifs les plus nombreux.

Alors que l’allotissement des marchés est la règle, la commune a recouru à un marché global, ce qui n’a pas permis à une ou plusieurs petite et moyenne entreprises de participer à la consultation.

Sur ce point, la Ville a indiqué qu’elle « réalise actuellement les études préalables nécessaires à la relance du marché de nettoyage des locaux de la commune [et, qu’elle] prévoit d’opérer un allotissement qui, s’il n’est pas encore définitivement arrêté, sera probablement fonction des prestations à réaliser (…) ». En outre, elle « envisage (…) d’autoriser les opérateurs économiques à présenter des offres variables selon le nombre de lots susceptibles d'être obtenus conformément à l’article 32 de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, afin de bénéficier des éventuelles économies d’échelle que pourraient réaliser les candidats en cas d’obtention d’une pluralité de lots ». La chambre prend acte des engagements annoncés par la commune.

Par ailleurs, en septembre 2013, la commune a réalisé une étude du coût de l’entretien des bâtiments municipaux. Il ressort de cette étude que l’entretien est assumé (en partie) par les services municipaux sur 95 sites pour un coût de 4,37 M€, le coût en année pleine pour les 107 sites où l’entretien est totalement ou partiellement externalisé étant de 2,18 M€ TTC. Ainsi, l’entretien des bâtiments communaux a coûté 6,75 M€ à la ville pour l’année 2013.

Suite à ce constat, la chambre estime que la commune devrait arrêter une ligne directrice quant à la répartition entre prestations internalisées et externalisées, l’exemple du marché du nettoiement des cimetières montrant des possibilités d’optimisation. En effet, pour ce marché, la ville a redéfini ses besoins en internalisant une partie des prestations (une partie pouvant être assurée par un gardien de parc de la commune). Il en résultera a priori une économie pour la commune de l’ordre de 42 000 €, le montant annuel du nouveau marché devant s’élever à 126 448 €(86) contre un coût moyen annuel 168 159,50 € pour l’ancien marché.

(85) Il s’agissait d’entretenir 107 sites communaux incluant le nettoyage des surfaces vitrées pour un montant annuel minimal HT de 1,7 M€ et maximal de 3,5 M€. (86) La procédure d’attribution du marché est en cours.

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Le marché d’assistance à maîtrise d’œuvre pour la révision du plan local d’urbanisme (PLU).

Ce marché a été notifié en décembre 2015 à un groupement, seul candidat à avoir déposé une offre, pour un montant de 215 988 € TTC. La ville a indiqué qu’elle aurait préféré obtenir plusieurs offres mais après avoir analysé l’offre reçue, elle a considéré qu’elle correspondait au cahier des charges et l’a donc retenue. La chambre ne conteste pas la régularité de la procédure mais constate que la commune n’a pas profité des bénéfices de la mise en concurrence et notamment de la possibilité d’obtenir de meilleurs prix.

L’accord-cadre sur l’organisation et fonctionnement des services de la commune.

Pour ce marché, notifié le 20 novembre 2014 pour un an renouvelable trois fois sans minimum avec un maximum de 100 000 €, quatre attributaires ont été retenus pour le lot n° 1 : « aide à la décision et conseil stratégique », et le lot n°2 : « étude et assistance pour améliorer la performance, la qualité et l’organisation des services de la ville ».

À ce jour, un seul marché subséquent d’un montant de 32 975 € a été signé et notifié le 2 juin 2016. La commune a précisé avoir eu recours à cet accord-cadre pour anticiper des besoins pouvant surgir en matière d’organisation et fonctionnement des services et pour lesquels une réponse rapide doit pouvoir être apportée (de l’ordre de deux mois) contre six mois s’il fallait lancer une procédure d’appel d’offres. Pour autant, la chambre constate que l’audit a été produit dans un délai de cinq mois puisque la procédure (consultation et négociation), a duré quatre mois avec un livrable fixé à fin juin 2016 (soit cinq mois en tout). Le recours à cette procédure reste néanmoins pertinent car il aura permis, après consultation et négociation, de mieux ajuster l’offre techniquement et financièrement (une économie de 8 000 € a été réalisée) tout en garantissant une certaine réactivité.

En réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a indiqué étudier les « opportunités offertes par le décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics et permettant de combiner, dans un même accord cadre, une exécution pour partie à bons de commande et pour partie via des marchés subséquents. Ceci devra permettre à la Ville de bénéficier, via l’émission de bons de commande, d’une plus grande réactivité de ses prestataires lorsque les prestations à réaliser son facilement déterminables et de n’utiliser le mécanisme des marchés subséquents que lorsque le besoin de la Ville, plus complexe, nécessite une adaptation des offres initiales des titulaires de l’accord cadre ». La chambre prend acte des engagements annoncés par la commune.

10.2.2. La régularité des actes d’exécution des marchés

Concernant la régularité de l’exécution des marchés, la chambre formule des observations sur le recours aux avenants.

Entre 2010 et 2015, les avenants relatifs aux marchés à montant ferme ont porté les montants des marchés initiaux de 68,42 à 77,6 M€, soit un montant de 9,19 M€ et une augmentation moyenne de 13,5 %. Il convient toutefois de relever que deux marchés de travaux faisant l’objet d’une procédure de dommage-ouvrage complexe : l’un pour la piscine municipale, l’autre pour des cours de tennis, absorbent 5,81 M€ d’avenants.

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S’agissant des avenants examinés portant sur les marchés de services et de fournitures, pour lesquels le seuil de 15 % a été dépassé(87), ils représentaient, sur la période 2011-2015, une augmentation de 0,61 M€. Les explications fournies par la commune relativisent cependant l’impact financier de ses avenants. Pour autant, la chambre attire l’attention de la ville sur les problèmes de régularité juridique que posent les avenants dépassant le seuil des 15 %, notamment lorsque ces augmentations résultent d’une décision politique (par exemple, la décision d’une élue de fournir un goûter aux enfants scolarisés suite à la réforme des rythmes scolaires) intervenue en cours de marché. En effet, ce type d’occurrence n’est pas de nature à justifier le non-respect du seuil des 15 %(88).

La ville a précisé être sensibilisée sur ce point. Aussi, pour l’avenir, les services municipaux prévoient rappeler aux élus les règles de recours aux avenants.

10.3. Appréciation générale

L’organisation de la fonction achat apparaît correctement structurée. En revanche, le dispositif de contrôle interne mis en place par la ville ne garantit pas suffisamment l’encadrement de la chaîne de l’achat municipal, notamment le respect des seuils de marché. La chambre prend cependant note des mesures récentes et à venir de la commune pour progresser dans ces domaines.

L’examen d’un échantillon de marchés de fournitures et de services n’a pas révélé d’anomalies. Il est toutefois relevé que la commune a choisi de ne pas allotir son important marché de nettoyage des bâtiments municipaux, ce qui a eu pour effet d’écarter les petites et moyennes entreprises de la procédure. La commune a cependant fait connaître à la chambre son intention d’allotir, à l’avenir, ce marché. En outre, pour ces mêmes prestations la chambre invite la commune, qui s’y est engagée, à définir une ligne directrice entre tâches internalisées et externalisées afin d’optimiser ces dépenses qui se sont élevées au total à 6,75 M€, selon une étude de la ville portant sur l’année 2013.

(87) Ce qui les rend en principe irréguliers. (88) On notera que le nouveau Code des marchés publics inscrit dans un article cette règle qui auparavant résultait de l’application de la jurisprudence, les modifications du marché, le terme avenant n’est plus employé, (article 139) prévoit 6 hypothèses de modifications dont la dernière limite à + 10 % le montant du marché initial pour les marchés de fournitures et services.

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ANNEXES

Annexe 1 : Synthèse du suivi des recommandations du précédent Rod de la chambre

consacré à la commune de Boulogne-Billancourt

Observation/recommandation de la chambre Statut de la recommandation

Fiabilité des comptes et gestion financière

Régulariser le compte 2031 « Frais d’études » Mise en œuvre

Analyser, à compter de 2010, les créances inscrites aux comptes 4111 « Redevables - amiables » et 4116 « Redevables - contentieux », afin de déterminer celles devenues irrécouvrables

Mise en œuvre

Fiabiliser les montants inscrits au compte 271 « Titres immobilisés - Droits de propriétés »

Mise en œuvre

Fiabiliser l’inventaire global et l’état de l’actif communaux à compter de 2010 Partiellement mise en œuvre

Réduire la part des crédits revolving, dès le budget primitif 2010 Mise en œuvre

Descendre le plafond des crédits revolving Mise en œuvre

Obtenir davantage de données financières et comptables de la part du délégataire de la piscine et de la patinoire municipales

Mise en œuvre

Calculer au mieux la subvention d’équilibre du budget annexe relatif au journal municipal

Mise en œuvre

Mettre fin à l’omission de certaines dépenses de fonctionnement des budgets annexes de la commune

Partiellement mise en œuvre

Refacturer intégralement les charges que la commune supporte pour le compte de GPSO

Mise en œuvre

Dépenses de fonctionnement

Élaborer un schéma directeur de la communication et revoir la procédure d’évaluation « à chaud » pour mieux exploiter le retour d’expérience tiré des manifestations récurrentes

Partiellement mise en œuvre

Rationaliser la gestion du château de Benais Mise en œuvre

Encadrer l’usage de la téléphonie mobile Mise en œuvre

Réformer le système des vacations mis en place dans le cadre du conseil économique et social local

Partiellement mise en œuvre

Mettre en place des procédures d’évaluation et de suivi des mesures préconisées par le conseil économique et social local

Mise en œuvre

Dépenses de personnel

Mutualiser, notamment au niveau communautaire, les équipes d’astreintes pour les interventions de voiries

Mise en œuvre

Réduire le montant des heures supplémentaires, en particulier les dépassements individuels

Partiellement mise en œuvre

Mettre fin au versement de l’indemnité horaire forfaitaire sans base légale Mise en œuvre

Recenser les agents pouvant prétendre à la nouvelle bonification indiciaire (NBI) d’accueil afin d’éviter un versement injustifié

Mise en œuvre

Fonction achat

Fiabiliser la procédure d’engagement des achats afin d’éviter d’engager les dépenses postérieurement à la réception des factures

Mise en œuvre

Initier des actions, en matière de délais de paiement, à même de réduire le montant des intérêts moratoires

Mise en œuvre

Relations avec les associations

Régulariser les conditions de mise à disposition des 11 agents communaux auprès de trois associations

Mise en œuvre.

Source : CRC Île-de-France

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Annexe 2 : Coût unitaire de six rapports produits par le CESEL entre 2010 et 2015

Rapport approuvé par l’assemblée générale (AG) du CESEL du 29 septembre 2015 : « Comment aider les Boulonnais en recherche d’emploi ? » (13 pages)

Les pages 1 et 2 sont constituées de la page de garde et du sommaire. Les pages 3 à 9 portent sur le contenu du rapport, soit sept pages de contenu. Les pages 10 à 13 correspondent aux annexes (annexe n° 1 : listes des recommandations, annexe n° 2 : liste des acteurs de l'accompagnement à l'emploi (avec liens Internet) ; annexe n° 3 : documentation - bibliographie).

Trois membres du CESEL ont perçu des vacations pour des montants respectifs de 6 775,86 €(89), 3 373,41 €, 1 680,48 €, soit un total de vacation perçues de 11 797,75 €. En y ajoutant les cotisations employeur, le coût des vacations s’établit à 18 027,67 €.

Le coût du personnel mis à disposition en 2015 s’est élevé à 125 793 € pour quatre rapports, soit 31 448,25 € par rapport.

Le coût total de ce rapport est donc 49 475,92 €, soit un coût par page de 3 805,84 €, et un coût par page de contenu de 7 067,98 €.

Rapport approuvé par l’AG du CESEL du 4 février 2014 « Solidarités de proximité : le mécénat et le volontariat. Quel sera le rôle des différents acteurs locaux demain dans notre ville ? Nouvelles solidarités, nouvelles pratiques ? » (125 pages)

Les pages 1 à 3 sont constituées de la page de garde, des remerciements et du sommaire, les pages 4 à 7 par la synthèse. Les pages 8 à 30 portent sur le contenu, soit 23 pages de contenu. Les pages 31 à 125 sont relatives aux annexes (très largement des copiers-collers de documents ou d’articles de presse, aucune annexe n’apparait avoir été confectionnée spécialement pour le rapport).

Deux membres du CESEL ont perçu des vacations pour des montants respectifs de 4 419,04 € et de 2 614,08 €, soit un total de de vacations perçues 7 033,12 €. En y ajoutant les cotisations employeur, le coût des vacations s’établit à 9 748,08 €.

Le coût du personnel mis à disposition en 2014 s’étant élevé à 155 736 € en 2014 pour quatre rapports, le prorata par rapport est de 38 934 €.

Le coût total de ce rapport est donc de 48 682,08 €, soit un coût par page de 389,45 € et un coût par page de contenu de 2 116,61 €.

Rapport approuvé par l’AG du CESEL du 22 mai 2013 « La communauté d’agglomération GPSO et les boulonnais. Faut-il une identité communautaire et si oui laquelle ? » (49 pages)

Les pages 1 à 6 sont constituées de la page de garde, des remerciements, du sommaire et de la lettre de saisine du maire. Les pages 7 à 45 portent sur le contenu, soit 39 pages de contenu. Les pages 46 à 49 sont des annexes.

Quatre membres du CESEL ont perçu des vacations pour des montants respectifs de 11 109,84 €(90), 8 589,12 €, 7 842 ,24 € et 3 734, 40 €, soit un total de vacations perçues de 31 275,60 €. En y ajoutant les cotisations employeur, le coût des vacations s’établit à 44 684,15 €.

(89) Pour ce rapporteur, la chambre a fait le choix de proratiser ses vacations, la commune n’étant pas en mesure de rattacher les vacations annuelles (soit 20 327,60 € pour trois rapports en 2015) à chacun des rapports auxquels il a contribué. (90) Pour ce rapporteur, la chambre a fait le choix de proratiser ses vacations, la commune n’étant pas en mesure de rattacher les vacations annuelles (soit 22 219,68 € pour deux rapports en 2013) à chacun des rapports auxquels il a contribué.

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Le coût du personnel mis à disposition en 2013 s’étant élevé à 161 633 € en 2013 pour trois rapports, le prorata par rapport est de 53 877,66 €.

Le coût total de ce rapport est donc de 98 561,81 €, soit un coût par page de 2 011,46 € et un coût par page de contenu de 2 527,22 €.

Rapport approuvé par l’AG du CESEL du 7 février 2012 « Les violences faites aux femmes » (23 pages)

Les pages 1 à 4 sont constituées de la page de la garde, du sommaire et de la saisine du maire. Les pages 5 à 21 portent sur le contenu, soit 17 pages de contenu. La page 22 a trait aux remerciements, la page 23 liste sept annexes (qui ne sont pas jointes, mais il s’agit, d’après la liste, de reprise de documents ou d’articles de presse existants, sauf pour une annexe).

Un membre du CESEL a perçu des vacations pour un montant de 2 800,80 €. En y ajoutant les cotisations employeur, le coût des vacations s’établit à 4 188,67 €.

Le coût du personnel mis à disposition en 2012 s’étant élevé à 101 341 € en 2012 pour cinq rapports, le prorata par rapport est de 20 268,20 €.

Le coût total de ce rapport est donc de 24 456,87 €, soit un coût par page de 1 063,34 € et un coût par page de contenu de 1 438,63 €.

Rapport approuvé par l’AG du CESEL du 6 juin 2011 « La sécurité des personnes âgées » (25 pages)

Les pages 1 à 2 sont constituées de la page de garde et du sommaire. Les pages 3 à 22 portent sur le contenu, soit 20 pages de contenu. Les pages 23 à 25 sont les annexes.

Deux membres du CESEL ont perçu des vacations pour des montants respectifs de 14 439,68 € et 653,52 €, soit un total des vacations perçues de 15 093,20 €. En y ajoutant les cotisations employeur, le coût des vacations s’établit à 21 431,68 €.

Le coût total de ce rapport est donc de 21 431,68 €, soit un coût par page de 857,26 € et un coût par page de contenu de 1 071,58 €.

Rapport approuvé par l’AG du CESEL du 13 décembre 2010 « L’apprentissage des langues étrangères » (68 pages)

Les pages 1 à 2 sont constituées de la page de garde et du sommaire. Les pages 3 à 13 portent sur le contenu, soit 10 pages de contenu. Les pages 14 et 15 correspondent à la bibliographie, la page 16 aux liens utiles, les pages 17 à 68 sont des pages d’annexe, les pages 21 à 45 étant des comptes rendus d’entretien.

Un membre du CESEL a perçu des vacations pour un montant de 15 769 €. En y ajoutant les cotisations employeur, le coût des vacations s’établit à 21 682,48 €.

Le coût total de ce rapport est donc 21 682,48 €, soit un coût par page de 318,86 € et un coût par page de contenu de 2 168,24 €.

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GLOSSAIRE DES SIGLES

AC Attributions de compensation

BA Budget annexe

BP Budget principal

CA Compte administratif

Caf Capacité d’autofinancement

CESEL Conseil économique social et environnemental local

CESL Conseil économique social local

CGCT Code général des collectivités territoriales

COP Convention d’occupation précaire

CRAC Compte-rendu à la collectivité

CRC Chambre régionale des comptes

CTP Comité technique paritaire

DGAS Directeur général adjoint des services

DGF Dotation globale de fonctionnement

DGS Directeur général des services

DMTO Droit de mutation à titre onéreux

DRH Direction des ressources humaines

DSC Dotation de solidarité communautaire

EPT Établissement public territorial

GPSO Grand Paris Seine Ouest

IFCE Indemnités forfaitaires complémentaires pour élections

IHTS Indemnités horaires pour travaux supplémentaires

MGP Métropole du Grand Paris

NAS Nécessité absolue de service

Rod Rapport d’observations définitives

SPL Société publique locale

Zac Zone d’aménagement concerté

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(*) Cette réponse jointe au rapport engage la seule responsabilité de son auteur, conformément aux dispositions de l'article L.243-5 du Code des juridictions financières.

REPONSE

DE MONSIEUR PIERRE-CHRISTOPHE BAGUET MAIRE DE LA COMMUNE

DE BOULOGNE-BILLANCOURT (*)

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« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration »

Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen

L’intégralité de ce rapport d’observations définitives est disponible sur le site internet

de la chambre régionale des comptes d’Île-de-France : www.ccomptes.fr/ile-de-france