Circulaire 31012014 Open

8/13/2019 Circulaire 31012014 Open

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La loi du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du

ministre public en matire de politique pnale et de mise en uvre de l'action publique a

modifi le code de procdure pnale afin de consacrer et prciser, dans la loi, la nouvelle

architecture des relations entre le ministre de la justice et les magistrats du parquet, fonde sur

une nette distinction entre la conduite de la politique pnale et lexercice de laction publique.

Elle a cette fin rcrit, complt ou cr les articles 30, 31, 35 et 39-1 du code de procdure

pnale.

Les nouvelles dispositions lgislatives ont t prcises et compltes par le dcret

dapplication du 9 dcembre 2013, qui a remplac lancien article D. 15-2 du code de

procdure pnale par deux articles D.15-2 et D. 15-2-1.

La prsente circulaire vise exposer les nouvelles dispositions applicables aux relations entre

le garde des sceaux et les magistrats du parquet (1).

Ces nouvelles dispositions conduisent prciser les attributions des parquets gnraux (2), les

fondements et finalits de la transmission hirarchique de linformation (3) ainsi que la

question du regroupement des procdures (4).

1. Prsentation gnrale des nouvelles dispositions

1.1. Prsentation des dispositions lgislatives

Aux termes de larticle 30 du code de procdure pnale dans sa nouvelle rdaction, le garde

des sceaux conduit la politique pnale dtermine par le Gouvernement. Il veille la

cohrence de son application sur le territoire de la Rpublique. A cette fin, il adresse aux

magistrats du ministre public des instructions gnrales. Il ne peut leur adresser aucune

instruction dans des affaires individuelles .

Ainsi, le garde des sceaux adresse aux magistrats du parquet des circulaires gnrales de

politique pnale, qui peuvent tre thmatiques ou territoriales, qui encadrent leur action, mais

il ne peut daucune manire singrer dans lexercice de laction publique, qui relve de la

seule responsabilit des magistrats du parquet.

Cest dans cet esprit que la loi est venue complter larticle 31 du code de procdure pnale

pour prciser que le ministre public exerce laction publique dans le respect du principe

dimpartialit auquel il est tenu .

Le garde des sceaux a pour mission dadapter, dactualiser la politique pnale et den rendrecompte dans les diverses instances o il intervient, en particulier au Parlement ou en Conseil

des ministres. La loi dispose dsormais expressment, au dernier alina de larticle 30 du code

de procdure pnale, que le ministre de la justice devra chaque anne publierun rapport sur

lapplication de la politique pnale dtermine par le Gouvernement, prcisant les conditions

de mise en uvre de cette politique et des instructions gnrales adresses aux parquets.


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La loi prcise dsormais que le procureur gnral adressera au garde des sceaux un rapport

annuel de politique pnale sur lapplication de la loi et des instructions gnrales ainsi quun

rapport annuel sur lactivit et la gestion des parquets de son ressort .

Cette mme obligation dinformation, qui concerne les procdures particulires comme

lapplication de la politique pnale et lactivit des parquets, sapplique aux procureurs de la

Rpublique lgard des procureurs gnraux, conformment aux dispositions du nouvel

article 39-1.

Les articles 35 et 39-1 prvoient enfin que le procureur gnral et le procureur de la

Rpublique informent au moins une fois par an lassemble gnrale des magistrats du sige

et du parquet de leur juridiction des conditions de mise en uvre, dans le ressort, de la

politique pnale .

1.2. Prsentation des dispositions rglementaires

Les nouveaux articles D. 15-2 et D. 15-2-1 remplacent lancien article D. 15-2 du code de

procdure pnale, qui traitait dj de la question des rapports annuels de politique pnale des

procureurs gnraux et des procureurs de la Rpublique.

Larticle D. 15-2 traite des rapports des procureurs gnraux, et larticle D. 15-2-1 traite des

rapports des procureurs de la Rpublique.

Ces nouvelles dispositions continuent dindiquer que les rapports annuels des procureurs de la

Rpublique doivent tre adresss aux parquets gnraux avant le 31 janvier, et que ceux des

procureurs gnraux doivent tre adresss au ministre de la justice avant le 31 mars.

Larticle D. 15-2-1 reprend sans les modifier les dispositions figurant actuellement dans

larticle D. 15-2, prcisant que le rapport annuel du procureur de la Rpublique comporte le

rapport sur la garde vue prvu par l'article 41, labor au vu des informations et des

statistiques qui lui sont adresses cette fin par les services et units de police judiciaire, ainsi

que le rapport sur l'tat et les dlais de l'excution des peines prvu par l'article 709-2.

Les articles D. 15-2 et D. 15-2-1 prcisent par ailleurs que les rapports annuels de politique

pnale et les rapports annuels dactivit des parquets pourront en pratique tre adresss en un

document unique.

Ils disposent enfin que ces rapports doivent tre transmis aux premiers prsidents et prsidents

des juridictions avant lassemble gnrale des magistrats au cours de laquelle le procureur

gnral ou le procureur de la Rpublique les informeront de la mise en uvre de la politique

pnale.


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2. La redfinition des missions des parquets gnraux

Outre son rle de reprsentation du ministre public devant les juridictions du deuxime degr

et lexercice dautres attributions rsultant de diffrents textes et circulaires1, le procureur

gnral dtient de larticle 35 du code de procdure pnale diverses comptences transversales

qui fondent la spcificit de sa fonction.

Il rsulte en effet des deux premiers alinas de ce texte que Le procureur gnral veille

lapplication de la loi pnale dans toute ltendue du ressort de la cour dappel et au bon

fonctionnement des parquets de son ressort.

Il anime et coordonne laction des procureurs de la Rpublique, tant en matire de prvention

que de rpression des infractions la loi pnale. Il prcise et, le cas chant, adapte les

instructions gnrales du ministre de la justice au contexte propre au ressort. Il procde

lvaluation de leur application par les procureurs de la Rpublique .

Ces missions de coordination et dvaluation des politiques pnales, dont lexercice ne peut se

rsumer au seul suivi des affaires individuelles signales, impliquent pour les parquets

gnraux de dvelopper de nouvelles mthodes de travail destines assurer lefficacit et la

cohrence de laction des parquets de leur ressort.

La mise en uvre par les procureurs de la Rpublique de la politique pnale dfinie par les

instructions gnrales et impersonnelles du garde des sceaux, le cas chant, adaptes par les

procureurs gnraux ncessite que ces derniers apportent galement un soutien juridique et

technique aux parquets de leur ressort pour faciliter lexercice des missions qui leur ont t

confies par la loi.

2.1. Adaptation de la politique pnale du garde des sceaux au sein des ressorts des coursdappel

2.1.1. Assurer la cohrence de la mise en uvre de cette politique pnale

Les parquets gnraux doivent veiller la mise en uvre au sein de leur ressort dune

politique pnale adapte aux spcificits de la dlinquance. Ils doivent cet gard initier de

vritables politiques pnales rgionales, cohrentes et concrtes, afin de guider laction locale

des parquets de premire instance.

Afin de coordonner laction des parquets placs sous leur autorit, ils leur adresseront desinstructions crites de politique pnale, prcisant quels sont les objectifs poursuivis et les

orientations rgionales les plus adaptes la mise en uvre des instructions gnrales du

garde des sceaux.

Ces instructions crites pourront inclure des outils oprationnels tels que des formulaires, des

carnets dadresses rgionaux ou bien encore des guides de bonnes pratiques.

1Il sagit des articles 34 38 du Code de procdure pnale, de larticle D. 15-2-1 du mme code applicable au

rapport annuel ainsi que de la circulaire du 14 mai 2004 NOR JUS-D-04-30092C de prsentation des

dispositions de procdure pnale immdiatement applicables de la loi n 2004-204 du 9 mars 2004 portantadaptation de la justice aux volutions de la criminalit qui contient plusieurs dveloppements prsentant ces

attributions.


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Ces instructions crites seront utilement compltes par lorganisation de runions, gnrales

ou thmatiques, destines lensemble ou une partie des magistrats du ministre public

dune cour dappel. Les comptes-rendus de ces runions devront ensuite tre diffuss afin

dassurer un niveau dinformation quivalent de lensemble des magistrats du parquet qui

auront ainsi une vision globale des politiques pnales conduites au niveau rgional.

Les interlocuteurs institutionnels du ministre de la justice, tels que lautorit prfectorale, la

police, la gendarmerie, les douanes, les reprsentants du barreau et des professions judiciaires,

les administrations spcialises, les ordres professionnels ou bien encore les associations,

pourront tre associs ces runions en fonction du sujet trait.

Lorganisation de runions des magistrats du ministre public de plusieurs cours dappel

pourra galement tre envisage afin de renforcer la cohrence globale des politiques pnales

mises en uvre dans des ressorts de cour dappel limitrophes. Des instructions communes

pourront tre arrtes cette fin.

Les parquets gnraux veilleront enfin, lorsquapparaissent sur les ressorts de plusieurs

parquets ou de cours dappel, des phnomnes de dlinquance ayant notamment gnr des

troubles importants lordre public, dfinir rapidement une politique pnale rgionale

spcifique visant coordonner laction des procureurs de la Rpublique concerns.

2.1.2 Soutenir les parquets dans la conduite de cette politique pnale

Les procureurs gnraux doivent tre en mesure de rendre compte auprs du garde des sceaux

des priorits de politique pnale dfinies localement, des moyens mis en uvre pour les

atteindre ainsi que des rsultats obtenus.

Ce travail dvaluation ralis par les parquets gnraux a, dune part, pour objectif de

mesurer leffectivit de la mise en uvre des instructions gnrales du garde des sceaux. Il

vise, dautre part, sassurer de la pertinence de lapplication de ces instructions par les

parquets.

Bien videmment, ce rle dvaluation na pas pour seul objet les instructions gnrales du

garde des sceaux et a vocation sexercer sur les diverses activits des parquets.

Ils sattacheront ds lors faire porter ce travail dvaluation tant sur la structure des rponses

pnales que sur des thmatiques sectorielles pertinentes au regard des particularits locales.

A cette fin, il appartient aux parquets gnraux de mettre la disposition des parquets de leur

ressort les outils de pilotage et de mesure ncessaires la mise en uvre des objectifs dfinis.

En particulier, les parquets gnraux veilleront utiliser les outils statistiques disponibles et

dvelopper leur analyse sur les donnes produites.

Ce processus dvaluation doit notamment permettre que soient fixs des objectifs quantitatifs

et qualitatifs partags avec les parquets de premire instance.


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Enfin, il entre dans les missions des parquets gnraux de restituer ces valuations. Le rapport

de politique pnale annuel demeure le premier vecteur dinformation : les parquets gnraux

ne devront pas hsiter y intgrer toutes les informations et analyses quils jugent utiles. La

restitution au garde des sceaux se fera galement, si ncessaire, par des rapports ponctuels et

spcifiques. Il conviendra que les parquets gnraux veillent restituer ces valuations auprs

des autres acteurs de terrain pour assurer la lisibilit de la politique pnale conduite.

2.2. Assistance technique et juridique des parquets de premire instanceLes parquets gnraux doivent galement tre en mesure dapporter aux parquets de leur

ressort le soutien technique et juridique ncessaire la conduite quotidienne de laction

publique.

Ils assureront tout dabord, en complment des travaux de la direction des affaires criminelles

et des grces (DACG) quant lactualit lgislative et jurisprudentielle, un suivi et une

diffusion des dcisions de la Cour de cassation portant sur des procdures issues de leurressort et, bien videmment, de la jurisprudence dveloppe au sein de leur cour dappel.

Ils procderont ensuite un travail danalyse juridique et de mise en perspective des

circulaires et des dpches de la Chancellerie.

La DACG pourra tre destinataire de toutes les demandes davis ou danalyse que les parquets

gnraux estimeraient ncessaires lexercice de ces missions de soutien technique.

Sagissant de la gestion des ressources humaines, les parquets gnraux devront mettre les

parquets en mesure dassumer leurs missions. Ils sassureront cet effet de ladquation desmoyens, de la taille et des capacits de traitement de chaque juridiction aux orientations de

politique pnale dfinies localement.

Les parquets gnraux, confronts aux absences et vacances de postes rparties au sein des

juridictions de leur ressort, devront non seulement dlguer les magistrats placs afin de

limiter les consquences rsultant de ces vacances de poste mais envisager galement sil y a

lieu la mise en place de dispositifs de mutualisation de certaines missions ou tches entre

plusieurs parquets de leur ressort.

Les parquets gnraux veilleront par ailleurs au bon fonctionnement des parquets de leur

ressort qui se verraient confronter une situation de crise2en mettant leur disposition les

moyens de nature garantir la fois le traitement de cette situation et la poursuite de leur

activit juridictionnelle. Le parquet gnral pourra dlguer ponctuellement, cet effet, lun

de ses membres pour assurer par exemple la remonte de linformation. Le magistrat du

parquet gnral charg de la communication se mettra galement la disposition du parquet

concern pour lassister dans llaboration de sa stratgie de communication. Ce dispositif

2 Un groupe de travail sur la remonte de linformation a dfini la situation de crise comme un vnement

judiciaire ayant un impact mdiatique national, crant un fort trouble lordre public, exigeant une raction

urgente du parquet tant dans le traitement de linformation que dans la direction de lenqute et desinvestigations, ncessitant une adaptation de lorganisation interne du parquet ainsi que, dans certaines

situations, une coordination avec les autres autorits administratives, en particulier lautorit prfectorale.


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pourra utilement tre complt, le cas chant, par des dlgations ponctuelles de magistrats

placs ou de magistrats dautres parquets du ressort de la cour dappel.

3. La transmission hirarchique de linformation

3.1. Consquences de la suppression des instructions individuelles sur la transmission

hirarchique de linformation

La suppression des instructions individuelles vise renforcer linstitution judiciaire en

clarifiant les missions respectives de la chancellerie, des parquets gnraux et des parquets.

Elle doit tre loccasion dune nette diminution du nombre daffaires signales.

La remonte hirarchique de linformation, dont les critres et les modalits pratiques de mise

en uvre nont jamais fait lobjet par le pass dune circulaire du garde des sceaux, doit

rpondre des ncessits clairement identifies et permettre chaque chelon du ministre

public dassumer les missions qui lui ont t confies par la loi.

Par ailleurs, il importe que les procureurs gnraux soient en mesure dexercer leursprrogatives lgales, telles que le pouvoir dinstructions aux fins de poursuites prvu par les

articles 36 et 40-3 du code de procdure pnale ou le pouvoir de dessaisissement dun parquet

quils tiennent de larticle 43 du mme code.

Les parquets, dont les magistrats sont placs sous la direction et le contrle de leurs chefs

hirarchiques et sous l'autorit du garde des sceaux, ministre de la justice, conformment aux

dispositions de larticle 5 de lordonnance n 58-1270 du 22 dcembre 1958 portant loi

organique relative au statut de la magistrature, sattacheront adresser aux parquets gnraux

une information qui les mettra en mesure dexercer les prrogatives prvues par les articles 35

et 36 prcdemment voques.

Les attentes de la Chancellerie en termes de transmission dinformation rpondent dautres

impratifs.

3.2. Fondements et finalits du signalement la Chancellerie

Aux termes de larticle 20 de la Constitution, le Gouvernement dtermine et conduit la

politique de la Nation dont il est responsable devant le Parlement.

Le garde des sceaux qui conduit, en application des dispositions de larticle 30 du code deprocdure pnale, la politique pnale dtermine par le Gouvernement, doit par consquent

tre en mesure de rendre compte de son action devant la reprsentation nationale, en

particulier loccasion de la publication du rapport annuel de politique pnale.

La politique pnale est une politique publique, arrte comme les autres par le Gouvernement

mais nonce par le seul garde des sceaux. Elle a pour objet de dfinir les priorits dans

lensemble des domaines qui relvent du ministre public : constatation des infractions,

recherche et sanction de leurs auteurs, protection des victimes, excution des dcisions

judiciaires, prvention des infractions, coopration pnale internationale. Elle est ainsi

gnrale et impersonnelle ; elle ne saurait se confondre avec lexercice mme par les parquets

de laction publique, qui est la rponse judiciaire apporte une situation individuelle.


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La politique pnale poursuitdeux objectifs principaux : dune part,une recherche defficacit

dans laction du parquet contre la dlinquance et, par-del, de la justice pnale toute entire et,

dautre part, un besoin de cohrence de la rponse pnale sur lensemble du territoire, tendant

assurer le respect du principe constitutionnel dgalit des citoyens face la loi.

Le signalement de certaines affaires par les parquets gnraux la Chancellerie poursuit les

finalits suivantes.

Le garde des sceaux doit tout dabord disposer dlments dinformation concrets en

provenance des juridictions lui permettant de conduire la politique pnale dfinie par le

Gouvernement, den prciser les orientations thmatiques ou territoriales, de les actualiser le

cas chant, puis den assurer lvaluation loccasion de llaboration du rapport de

politique pnale. Ces lments peuvent galement clairer les dcisions relatives

laffectation des moyens ncessaires la mise en uvre de la politique pnale.

Ensuite, le garde des sceaux, qui peut notamment tre interrog par des autoritsadministratives indpendantes ou par des parlementaires loccasion de questions crites ou

orales sur sa conduite de la politique pnale, doit tre renseign sur les procdures prsentant

une problmatique dordre socital, un enjeu dordre public, ayant un retentissement

mdiatique national ou bien encore qui sont susceptibles de rvler une difficult juridique ou

dapplication de la loi pnale.

Par ailleurs, lintervention du garde des sceaux peut tre de nature faciliter lentraide

judiciaire internationale : une telle intervention suppose aussi une information circonstancie.

Enfin, le garde des sceaux doit tre tenu inform des procdures susceptibles de mettre encause linstitution judiciaire et mis en mesure de veiller au bon fonctionnement de linstitution

judiciaire et de lensemble des services placs sous son autorit.

Une annexe consacre aux critres de signalement des affaires individuelles ainsi quaux

modalits pratiques de la remonte dinformation est jointe la prsente circulaire.

4. Regroupement des procdures

Larticle 30 du code de procdure pnale prohibant dsormais toute instruction individuelle

du garde des sceaux, de nouvelles rgles doivent tre fixes en matire de regroupement de

procdures dans un souci de bonne administration de la justice.

4.1. Critres du regroupement de procdures

Les critres principaux susceptibles dtre retenus pour regrouper des procdures sont les

suivants :

le nombre important de victimes et de plaintes, disperses au sein de diffrents

ressorts, voire sur lensemble du territoire national ; un regroupement est

particulirement ncessaire lorsque les faits incrimins ont t commis ltranger ;

la complexit particulire des investigations, ncessitant de confier lensemble desprocdures une juridiction unique et spcialise ;


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la connexit des faits, aux termes des dispositions de larticle 203 du code de

procdure pnale3.

De faon gnrale, pour les affaires prsentant un lien troit, mme si elles ne rpondent pas

strictement aux critres de la connexit, en particulier en labsence didentification du ou des

auteurs, lutilit dun regroupement doit tre examine.

Ces critres peuvent tre alternatifs ou cumulatifs ; en tout tat de cause, ils ne sont pas

limitatifs.

4.2. Modalits du regroupement de procdures

Les parquets gnraux et les parquets devront se montrer vigilants pour identifier les

procdures entrainant des dpts de plaintes multiples ou prsentant des critres de connexit

mais suivies sur des ressorts distincts et paraissant ncessiter un regroupement. Les parquets

pourront se rapprocher cet effet des services denqute.

En cas de plaintes en grand nombre et susceptibles dtre disperses sur plusieurs ressorts de

cours dappel, les procureurs gnraux veilleront en aviser prcisment et rapidement la

DACG afin de lui permettre dapprcier lintrt dune diffusion plus large de cette

information. Celle-ci adressera alors une dpche lensemble des procureurs gnraux afin

de leur communiquer la liste des procdures dont elle a eu connaissance ainsi que les suites

judiciaires qui leur auront t rserves.

Les procureurs gnraux veilleront ce que les procureurs de la Rpublique concerns

engagent une concertation de nature permettre la dtermination du parquet de regroupement.

Les procureurs de la Rpublique informeront les parquets gnraux de la dcision envisage

de manire ce que ces derniers puissent sassurer, en application des articles 35 et 36 du

code de procdure pnale, quune telle dcision est conforme tant au bon fonctionnement des

parquets qu la politique pnale de leur ressort.

La DACG procdera de mme, aux fins dinformation des parquets gnraux et parquets, si

elle repre dinitiative des procdures paraissant ncessiter un regroupement.

La DACG accompagnera ces dpches dinformation de tout lment juridique ou de contextepouvant clairer le choix des parquets et des parquets gnraux.

4.3. Dsignation du parquet comptent

La comptence du parquet et de la juridiction dont les effectifs et les moyens paratront les

plus adapts un traitement diligent et efficace des procdures regroupes devra tre retenue.

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Il sagit par exemple de faits multiples impliquant les mmes auteurs commis sur une pluralit de ressorts oudune procdure relative des moyens obtenus frauduleusement aux fins de commettre une infraction faisant

lobjet dinvestigations dans le cadre dune autre procdure au sein dun ressort distinct.


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Lapprciation de lopportunit dun regroupement de procdures et sa mise en uvre

relvent du dialogue naturel entre les diffrents parquets et parquets gnraux concerns.

A dfaut daccord entre les parquets relevant de cours dappel diffrentes, les parquets

gnraux concerns devront se concerter afin de sentendre sur la juridiction dsigner.

En cas de dsaccord entre parquets gnraux, dont il sera rendu compte la DACG, cette

dernire, dinitiative ou ainsi alerte, organisera le dialogue entre les diffrents procureurs

gnraux concerns en apportant tous les lments dinformation et les analyses juridiques en

sa possession de nature clairer la solution la plus conforme une bonne administration de

la justice.

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La dclinaison oprationnelle de la redfinition des missions des parquets gnraux, qui

ncessite llaboration de nouvelles mthodes de travail ainsi que de nouveaux outils

statistiques et dvaluation de la politique pnale, sera conue ds prsent par la DACG en

partenariat avec des personnalits qualifies.

Ces mthodes et outils nouveaux feront lobjet dune diffusion lensemble des parquets

gnraux, aprs une phase dexprimentation au sein de quelques cours dappel, dans le

courant du second semestre 2014.

Une rflexion sera par ailleurs engage au niveau central sur le rle et les missions de la

DACG afin de mettre en cohrence les attributions respectives des diffrents chelons du

ministre public.

Vous voudrez bien me rendre compte, sous le timbre de la DACG, de toute difficult que

vous rencontreriez dans lapplication des prsentes instructions.

Christiane TAUBIRA

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