Caractéristiques des modes de gestion du service public de l’eau

Jeudi 14 février 2013

Régis TAISNEAdjoint au chef du département

« Eau et Assainissement »

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Qu’est-ce que la FNCCR ?

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Préambule

La collectivité locale : autorité organisatrice

du service public de l’eau potable

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La collectivité : autorité organisatrice et garante de la bonne gouvernance des services

Distribution d’eau potable � Loi sur l’eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006

Assainissement des eaux usées domestiques (collectif / non collectif) � Loi sur l’eau du 3 janvier 1992

Transférables à un Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) ou syndicat mixte

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La collectivité : autorité organisatrice et garante de la bonne gouvernance des services

Analyse les besoins et attentes des usagers (et citoyens), les moyens existants et leur adéquation

Fixe les objectifs et définit les priorités (niveaux de service,…) et les indicateurs correspondants

Planifie les investissements et les actions à conduire

Choisit le mode de financement (notamment la politique tarifaire, niveau de recours à l’emprunt,…)

Choisit le mode de gestion

Contrôle les intervenants / missions confiées

Évalue la performance et la politique du service.

Ces missions d’autorité organisatrice ne sont pas « délégables ».

La question du mode de gestion ne se pose que pour les missions « externalisables »

Ces missions d’autorité organisatrice ne sont pas « délégables ».

La question du mode de gestion ne se pose que pour les missions « externalisables »

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Présentation des caractéristiques

des modes de gestion

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Deux modes de gestion des SPIC :

Délégation de Service Public [art L.1411-1 et suivants CGCT]

� Entreprise privée ou publique dans le cadre d’un contrat, avec mise en concurrence conformément loi Sapin (sauf « in house » � SPL )

Régie ou « gestion publique » : [art. L.1412-1 et suiv. & L.2221-1 et suiv. CGCT]

� Création d’une « régie » (avec autonomie financière, avec ou sans personnalité morale), pas de mise en concurrence ni de contrat formel (mais « convention d’objectifs » ou « délibération d’orientations stratégiques » etc. possibles)

Attention : la gestion publique n’exclut pas le recours à une ou plusieurs entreprises privées pour réaliser tout ou partie des prestations d’exploitation dans le cadre de contrats qui relèvent alors du code des marchés publics.

Remarque : les « contrats de partenariat » sont (quasiment) inutilisés pour les services d’eau et d’assainissement

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La délégation de service public

CONTRAT

Choix de la DSP : Délibération sur le principe de la DSP et les caractéristiques du contrat obligatoire avant toute mise en concurrence (+ CCSPL et éventuellement CTP)

Passation : soumise aux règles de la concurrence (loi Sapin)

Double notion : gestion de service public (« blocs fonctionnels »cohérents) + transfert significatif de risques d’exploitation (« industriels » bien sûr mais aussi « commerciaux »)

Rémunération par l’usager quasi-systématique (mais pas obligatoire)

Types de contrats :

Affermage ou concession (+ rares cas de « gérance »). En pratique, continuum � dénomination générique « DSP »

Régie intéressée : exceptionnel et très encadré

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La délégation de service public

CONTRAT

Durée : fonction de la nature et du montant des « investissements » à la charge du délégataire. Maximum 20 ans (sauf autorisation expresse)

Obligations :

Plan prévisionnel de gros entretiens et renouvellements contractuel (& restitution provisions non dépensées)

Rapport annuel (technique, patrimonial et financier)

Dispositions de fin de contrat (fichier abonnés, plans, inventaire,…)

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La gestion publique

Deux formes de régies

Régie dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière (EPIC, distinct de la collectivité )

∗ Conseil d’administration (extérieurs possible mais majorité d’élus) ���� décisions

∗ Directeur (représentant légal et ordonnateur)

Régie dotée de la seule autonomie financière (organisation interne de la collectivité mais autonome)

∗ Conseil d’exploitation (extérieurs possible mais majorité d’élus) ���� décisions sauf : budget/Cpt admin, marchés/contrats, redevance, Règlement du service, gestion du personnel… (consultation)

∗ Directeur (« hors hiérarchie » ie sous autorité directe de l’exécutif)

Pour mémoire : la régie « directe » ou « simple » dans des cas historiques (avant 1926), collectivités de moins de 500 habitants

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La gestion publique

Pour les deux formes de régies

Création de la régie : délibération, après consultation CCSPL+ délibérations statuts, dotation initiale, désignation des membres du conseil d’exploitation ou d’administration, etc.

Durée : indéterminée (peut donc être dissoute à tout moment)

Rapport annuel d’activités

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La gestion publique

Pour les deux formes de régies

Droit privé car service public industriel et commercial :

∗ Relations avec les abonnés (conditions d’accès au service, application des tarifs, recouvrement des factures, inapplication du contrat (dommages,…)

� code de la consommation, interdiction clauses abusives,…Litiges : juge judiciaire

∗ Salariés de la régie (avec ou sans personnalité morale)

� contrat de travail de droit privé (sauf le directeur et le comptable), application du code du travail, litiges : Prud’hommes. (l’emploi de fonctionnaires reste toléré)

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La gestion publique

Pour les deux formes de régies

Droit public car organisme public et service public

∗ Principes égalité, continuité et adaptation constante (ou mutabilité)

∗ Comptabilité publique, commande publique,…

∗ Actes règlementaires relatifs au SP sont des actes administratifs �contrôle de légalité, accès aux doc. adm, vérification par les corps d’inspection, CRC,…

∗ Autonomie budgétaire

(obligation de remboursement des charges supportées par PB pour le compte du BA et inversement)

Exceptions : commune < 3 000 hab. EPCI dont toutes les communes < 3 000 hab. ou contraintes service public ou pour éviter une augmentation excessive des tarifs.

� Pas de « subventions »Budget général

Budget annexe/régie

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Cas des Sociétés Publiques LocalesUne SPL c’est :

Une société anonyme, donc de droit privé, mais dont les seuls actionnaires sont des collectivités (au moins 2) qui exerce ses activités exclusivement pour le compte de ses actionnairespour « réaliser des opérations d'aménagement (…), des opérations de construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d'intérêt général. »

Ce n’est pas un mode de gestion en tant que tel : la SPL n’intervient pas en vertu de dispositions statutaires, mais dans le cadre de MP ou de contrats de DSP ; en application de la théorie des contrats « in house » pas mise en concurrence de la SPL (mais la SPL doit appliquer les règles de concurrence pour ses achats, etc.)

Relève à la fois de la gestion privée (SA, comptabilité privée, assujettissement IS,…) et de la gestion publique (actionnariat par seules collectivités)

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Quelques éléments de comparaison

des modes de gestion

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Quelques éléments de comparaison

Gouvernance : Les élus doivent conserver la maîtrise du service au sens large et les « parties prenantes » être associées aux processus de décision et d’évaluation.

Asymétrie d’information collectivité / délégataire.

Mais attention aux « technostructures »…

… et/ou à l’absence de contrôle sur « ses propres services »

Nécessité de déterminer les objectifs puis de suivre leur réalisation (indicateurs + tableaux de bord, rapports annuels,…)

Risques et responsabilités

En DSP, transfert au délégataire +/- étendu selon les termes du contrat (mais il n’y a plus de transfert complet des « risques et périls »)

En régie, transfert important si personnalisée, assez faible si simple autonomie financière

Dans tous les cas, la collectivité reste responsable en dernier recours…

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Quelques éléments de comparaison

Technicité, performance

Incontestable maîtrise technique, capacité de gestion des situations d’urgence,… des « majors »

Risque d’« isolement » des régies ; peut être évité par mutualisation de moyens et d’expertise entre régies, participation benchmarking,…

Systématisation des démarches de certification des régies (moyennes et grandes)

Proximité - Insertion « locale »

Services peu « délocalisables » (international) mais pourraient le devenir en partie (BE, gestion des abonnés)

Équilibre à trouver entre économies (tout court et d’échelle) et proximité

Quelle place pour les PME locales ?

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Quelques éléments de comparaison

« Adaptabilité » (contenu / mode de gestion)

DSP / MP : durée de contrat DSP en moyenne 10-12 ans (max 20 ans sauf exception), MP : 3 à 5 ans (mais possible au-delà)

Avenants possibles dans les limites des règles de la commande publique (pas de bouleversement de l’économie du contrat/marché)

Possibilité de résiliation des contrats publics mais moyennant indemnités (souvent coûteuses)

Régie : « réactivité » fonction des moyens de la régie.Durée indéterminée (donc il peut y être mis fin tout moment)

Sort et statut du personnel

En principe salariés de droit privé quelque soit le mode de gestion.

Transfert des personnels en cas de changement d’exploitant – avec ou sans changement de mode de gestion (L.2224-1 et suivts code du travail).

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Quelques éléments de comparaison

Gestion patrimonialeDSP : ∗ Répartition collectivité / délégataire (selon contrat)

∗ Nécessité de bien contrôler la réalisation des programmes confiés au délégataire (et l’affectation en « garantie » des renouvellements hors plans)

∗ Rôle de conseil du délégataire

Régie :

∗ Pas d’enjeux d’échéances contractuelles (possibilité de vision et choix stratégiques sur le long terme).

∗ Risque de mal ou sous-investissement si insuffisamment conseillé(compétences internes ou externes)

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Quelques éléments de comparaison

Prix du service :

Statistiquement plus élevé en DSP qu’en régie

Différence de complexité non démontrée

Climat plus concurrentiel qui pourrait réduire voire inverser l’écart

DSP : tarifs (indexés) fixés sur la durée (sauf avenants) / Régie : modification possible à tout moment (en + et en -)

Effet de taille (économies d’échelle ? Poids des structures centrales ?)Mais à qui cela « profite » ?

Régie : 100% du prix de l’eau mobilisé pour les besoins du service (pas de bénéfice) – contraintes comptabilité publique etc.

Comparer ce qui est comparable ! Contexte (géographique, historique, environnemental,…), performance (ex. taux d’investt / renouvelt).

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Choix du mode de gestion

Pas de « bon » ou « mauvais » mode de gestion.

La pondération des critères résulte d’un choix politique. Attention à ne pas opposer « rationalité » et « politique », cela n’a pas de sens : une même caractéristique sera considérée par certains comme un atout de la régie et d’autres comme un atout de la DSP. Exemple : gestion des relations avec les abonnés (« pour le meilleur et pour le pire »)

La capacité de la collectivité à maîtriser et « piloter » le service reste l’enjeu majeur

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Qu’est-ce que la FNCCR

Association (Loi 1901)

Constituée exclusivement de collectivités ou de leurs établissements publics (régies, SPL)

Créée en 1934 (syndicats d’électrification rurale)

Missions :

Représenter les collectivités organisatrices des services publics locaux : Énergie, Eau et Assainissement, déchets, communication électroniques,… auprès des pouvoirs publics et des autres parties prenantes (consommateurs, entreprises, etc.).

Contribuer à l’amélioration de la gestion des services publics locaux en assistant les collectivités, facilitant les partages d’expériences,…

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Qu’est-ce que la FNCCR

Membres :

Les collectivités organisatrices des services publics d’énergie (quasi-totalité des syndicats d’énergie + villes + DNN)

Dans le domaine de l’eau et de l’assainissement

400 adhérents Eau/Assaint (55 Mhab / 43 hors double compte.)

en forte croissance (en 2002 : 230 adh / 30Mhab)

En majorité des intercommunalités

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Qu’est-ce que la FNCCR

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Dans le domaine de l’eau et de l’assainissement

Membres :

En majorité des intercommunalités

Adhérents Eau & Asst (hors CG et irrigation)

Nature des collectivités (en nb adh)

Total EPCI/SM = 75%

Communautés

21%

Syndicats

54%

Communes

25%

Adhérents Eau & Asst (hors CG et irrigation)

Nature des collectivités (en population)

Total EPCI/SM = 90%

Communautés

29%

Syndicats

61%

Communes

10%

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Qu’est-ce que la FNCCR

Activités au profit direct des adhérents

Réponses aux questions relatives aux services publics de l’eau potable et de l’assainissement

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Qu’est-ce que la FNCCR

Activités au profit direct des adhérents

Réponses aux questions relatives aux services publics de l’eau potable et de l’assainissement

Veille juridique (et actualités des SP E&A) – synthèses

Organisation de réunions au siège de la Fédération.

Publications, documentation, veille,…

Programme d’analyse comparative des services publics d’eau et d’assainissement (benchmarking)

Programme dédié à l’ANC

Réseau de responsables (élus / cadres) des collectivités organisatrices et régies (partage d’expériences, mise en commun de leurs réflexions, échanges de bonnes pratiques...)

France Eau Publique : réseau des gestionnaires publics de l’eau

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Qu’est-ce que la FNCCR

Représentation au niveau national et européen

Favoriser la prise en compte des réalités de terrain lors de l'évolution du cadre légal, règlementaire et institutionnel.

Représentation dans diverses instances de concertation ou de décision àl’échelle nationale ou européenne généraliste ou spécifique eau et assainissement (Etat, CNE, CNC, Associations,…).

Favoriser la concertation avec les parties prenantes, et notamment les associations de consommateurs

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Qu’est-ce que la FNCCR

Moyens (département eau et assainissement)

7 cadres (6 ingénieurs + 1 juriste).

Secrétariat et moyens de la Fédération

Financés quasi-exclusivement par les cotisations des membres

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Recours au secteur privé

Il peut donc prendre 2 formes de contrat : DSP ou MP

Critères de qualification DSP ou MP :

DSP MP

L.1411-1 CGCT : « Une délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des ouvragesou d'acquérir des biens nécessaires au service. »

Art 1 CMP : « Les marchés publics sont les contrats conclus à titre onéreux entre les pouvoirs adjudicateurs définis à l'article 2 et des opérateurs économiques publics ou privés, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services. »

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Recours au secteur privé

Critère de qualification DSP ou MP :

DSP MP

L.1411-1 CGCT : « Gestion d'un service public »-Prestation « globale » : gestion du service rendu aux « abonnés »-« Autonomie » dans la gestion du service délégué (dans le cadre du contrat)

« Rémunération substantiellement liée aux résultats de l'exploitation »-Notion de transfert de risque d’exploitation (yc commercial)-A priori payement par l’usager mais pas déterminant (si risque maintenu)

« construire des ouvrages » = dimension « concessive »

Art 1 CMP : « travaux, de fournitures ou de services. »-Champ de prestations d’amplitude variable, contribuant à aider la collectivité àgérer le service-moins d’autonomie et de responsabilité

« à titre onéreux »-Risque commercial moindre (mais possibilité d’intéressement modéré aux résultats – bonus/malus)-Payement par la collectivité (sauf exception)

Payement différé interdit