Beyrouth – Mars 2013
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Rencontre des cadres dirigeantsde la fonction publique libanaise
Les finances publiques, outil de modernisationet de performance de l’Etat
Frank MORDACQ
Beyrouth – Mars 2013
1ère session
Soutenabilité et gouvernancedes finances publiques
2
3
Des textes de principe touchant les administrations publiques
La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) : un cadre budgétaire et comptable qui est un cadre de la gestion publique financière : nomenclature par destination / libertés de gestion / mesure de la performance / comptabilité générale / droits du Parlement
Les lois organiques relatives au financement de la sécurité sociale des 22 juillet 1996 et 2 août 2005
La loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publique du 17 décembre 2012 : les procédures sur le respect de la règle d’équilibre et de la trajectoire de redressement (création du Haut Conseil des finances publiques)
Le décret sur la gestion budgétaire et comptable publique du7 novembre 2012 : rénovation du décret sur la comptabilité publique, sur le contrôle budgétaire, droit dérivé de la LOLF (responsable de programme – BOP – contrôle et audit), simplification et modernisation de la gestion publique financière, comptabilité des opérateurs
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Sommaire
I. La soutenabilité des finances publiques
II. La gouvernance des finances publiques
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I. La soutenabilité des finances publiques
LES CHIFFRE CLES des finances des administrations publiques (chiffres officiels les plus récents (2011) en % du PIB)
Dette: 86% soit 1.717,3 Mds€ (dont 1.335,2 Mds€ Etat) Dépenses: 56 % soit 1.118,4 Mds€ Recettes: 50,8 % soit 1.014,8 Mds€ Déficit: - 5,2 % soit 103,1 Mds€ Prélèvement obligatoires: 43,9 %
L’estimation officielle du déficit public 2012 sera connue fin mars 2013 : le chiffre de 4,5 % de déficit par rapport au PIB devrait être confirmé.
La dette a dépassé 90 % du PIB.
6
Un taux de dépense publique parmi les plus élevés en Europe
Part des dépenses des administrations publiques dans le PIB en 2011
48,1
57,9 55,9 54,2 53,4 51,3 50,1 49 49,9 49,1 50,1 48,745,6 43,6 43,6
05
101520253035404550556065
6
7
Taux de dépense publique en France et en Allemagne
Trajectoire de la dépense publique en France et en Allemagne (1998-2011)
40,0%
42,0%
44,0%
46,0%
48,0%
50,0%
52,0%
54,0%
56,0%
58,0%
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Allemagne France
4 points
10 points
8
Parts respectives des différents sous-secteurs dans la dépense publique (2010)
Dépenses des APU non consolidées des transferts internes(2010, en milliards d’euros)
302
67,5
222
502,4
1094,546%
20%
6%
28%
0
200
400
600
800
1000
1200
Etat ODAC APUL ASSO Totaladministrations
publiques
Md
s€
9
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
Etat (échelle de gauche) ASSO (échelle de gauche) APUL (échelle de gauche)ODAC (échelle de gauche) APU (échelle de droite)
Part des dépenses publiques dans le PIB (en % du PIB)
ASSO
Etat
Part des dépenses publiques des APU
Depuis le milieu des années 1990, le poids des dépenses des ASSO dans le PIB excède celui des dépenses de l’État.
10
La dépense publique par nature en 2010(toutes administrations publiques)
607
259,5119,8 61 47,2
1094,5
55%
24%
11%6% 4%
0
200
400
600
800
1000
1200
Prestationssociales et autres
transferts
Rémunérations Fonctionnement Investissement Charge de la dette Totaladministrations
publiques
Md
s€
11
Taux de prélèvements obligatoires en 2010
48,2 45,843,0 42,5 42,1
38,2 36,3 35,031,7
28,0 26,9 24,8
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
% d
u P
IB
Source : OCDE
Un niveau de prélèvements obligatoires également parmi les plus élevés
12
Répartition des impôts des administrations publiques
TVA
135,5
CSG
82,0
IS
33,1
IR
46,9
Autres
73,3
TIPP
23,6
TF
25,8
TH
15,3
TTB
14,0
TS
11,3
CRDS
6,0
ISF
4,5
Total : 471,3 Mds€
Source : INSEE 2010
(en Mds€)
13
Source: information/notification Eurostat
*: LPFP 2012-2017
-1,5%-1,6%
-3,3%-4,1%
-3,6%-2,9%
-2,3%-2,7%
-3,3%
-7,5%-7,1%
-5,2%-4,5%
-3,0%-2,20%
-1,30%-0,60%
-0,30%
3,7
%
1,8
%
0,9
%
0,9
%
2,5
%
1,8
% 2,5
%
2,3
%
-0,1
%
1,7
%
1,7
%
0,3
%
0,8
% 2,0
%
2,0
%
2,0
%
2,0
%
-3,1
%
-10,0%
-8,0%
-6,0%
-4,0%
-2,0%
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012*
2013*
2014*
2015*
2016*
2017*
Une situation dégradée : le déficit
14
* INSEE 1978-2009, données LPFP 2012-2017 au delà
Trajectoire de la dette publique en France en points de PIB
49,2%
68,2%
82,9%88,5%
86%
21,2%26,6%
33,4%
59,6%63,3%
89,9%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
19
78
19
80
19
82
19
84
19
86
19
88
19
90
19
92
19
94
19
96
19
98
20
00
20
02
20
04
20
06
20
08
20
10
20
12
*
20
14
*
20
16
*
Une situation dégradée : la dette
15
Le bilan de l’Etat
(en Mds€)
16
La contrainte de soutenabilitéLa problématique du vieillissement
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
France Allemagne Espagne Royaume-Uni
2010
2050
2050
2050
2050
2010
2010 2010
Source Commission européenne
A législation inchangée, hausse des dépenses (retraite, santé, dépendance) de plus de 3 points de PIB d’ici 2050 (données 2005, source Commission Européenne)
Augmentation continue de la part des plus de 65 ans :
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Sommaire
I. La soutenabilité des finances publiques
II. La gouvernance des finances publiques
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L’unification des finances publiques
Un concept harmonisé d’administration publique : La comptabilité nationale Les APU : Etat + opérateurs + collectivités territoriales + organismes de
sécurité sociale
Une discipline budgétaire européenne : Le pacte de stabilité et de croissance avec un volet préventif de surveillance
multilatérale et un volet correctif en cas de déficit excessif Le traité du 2 mars 2012 relatif à la stabilité, la coordination et la gouvernance
Un pilotage global des finances publiques : La conférence nationale des finances publiques La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la
gouvernance des finances publiques La loi de programmation pluriannuelle des finances publiques 2012-2017 du
31 décembre 2012 Un ministère du budget et des comptes
19
La gouvernance européenne : le pacte de stabilité et de croissance
Situation actuelle : fondements de la surveillance budgétaire : traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (article 126 : «les Etats membres évitent les déficits excessifs»).
Un protocole annexé au traité précise les normes : Le déficit doit être inférieur à 3 % du PIB (solde stabilisant le ratio d’endettement à 60 %
du PIB). La dette doit être inférieure à 60 % du PIB.
Deux règlements du 7 juillet 1997, modifiés le 27 juin 2005, complètent le traité pour constituer le pacte de stabilité et de croissance. Ils précisent les deux volets de la procédure : Le volet préventif définit le contenu, la préparation, l’examen et le suivi des
programmes de stabilité. Le PSTAB fixe notamment un objectif budgétaire à moyen terme (OMT) propre à chaque pays, défini comme l’équilibre structurel pour la France, et une trajectoire d’ajustement. En cas de déviation, le Conseil peut adopter des recommandations et les rendre publiques.
Le volet correctif prévoit l’ensemble des étapes de la procédure, de la reconnaissance de l’existence d’un déficit excessif jusqu’à l’imposition de sanctions financières.
20
Une nouvelle gouvernance européenne après la crise : une surveillance accrue et des sanctions plus fortes
Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance du 2 mars 2012 qui entre en vigueur en 2013 : Une règle d’équilibre structurel pour les APU avec une marge de -0,5%
pour les pays dont la dette est supérieure à 60%, et de -1% pour ceux dont la dette est inférieure à 60% ;
Un mécanisme de correction automatique en cas de déviation importante par rapport à la trajectoire de retour à l’équilibre ;
Un organisme indépendant chargé de vérifier l’application des règles chiffrées ;
Des mécanismes de sanctions automatiques (majorité qualifiée inversée) à l’ensemble des étapes de la procédure de déficit excessif ;
Le «two pack», en cours de négociation : Organise la surveillance et la correction des déficits excessifs :
la transmission à la Commission lors du PLF d’un «programme budgétaire» expliquant la résorption de l’écart.
la Commission qui peut demander une révision du PLF.
Renforce la surveillance économique et budgétaire des pays en difficultés financières avérées ou potentielles (information)
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La pluriannualité des finances publiques
Le programme de stabilité transmis chaque année à la commission européenne Objectif : garantir une discipline budgétaire rigoureuse grâce à la
surveillance et à la coordination des politiques budgétaires au sein de la zone euro et de l’Union européenne
Un cadrage glissant, très global, donc peu contraignant en pratique
Des avantages incontestables à la pluriannualité Sécuriser la trajectoire de finances publiques : un engagement politique
collectif, une description précise des moyens d’y parvenir Donner de la visibilité aux gestionnaires, notamment pour mettre en
œuvre des réformes structurelles (RGPP) et afficher clairement les priorités Des précédents étrangers encourageants : trajectoires de finances
publiques mieux respectées et gains en terme de crédibilité politique
22
La loi de programmation des finances publiques :une nouvelle catégorie de lois
Révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : introduction d’une nouvelle catégorie de lois, les lois de programmation, qui définissent "les orientations pluriannuelles des finances publiques" "s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations
publiques"
Les lois de programmation des finances publiques (LPFP) contiennent : des articles de loi fixant notamment
la trajectoire des comptes publics (solde et dette) les plafonds par mission du budget de l’Etat et l’évolution de l’objectif national de
dépense d’assurance-maladie une norme de progression de la dépense des règles de comportement
un rapport annexé qui a fait l’objet d’un vote, comportant les hypothèses de construction de la trajectoire, les comptes de chaque sous-secteur et les règles de fonctionnement du budget pluriannuel
1ère loi : 2009-2012 - 2ème loi : 2011-2014 – 3ème loi : 2012-2017
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La loi de programmation des finances publiques 2012 à 2017 du 31 décembre 2012
La loi organise le redressement pluriannuel des comptes publics :
Un effort en recettes en faisant contribuer d’abord les plus grandes entreprises et les ménages les plus aisés.
Un effort important en dépenses, sur tous les champs de l’action publique: Les efforts sur les dépenses de l’Etat se traduiront par une stabilisation en
valeur sur le périmètre hors dette et pensions et une stabilisation des effectifs de l’Etat et de ses opérateurs sur la durée du quinquennat ;
Sécurité sociale, la progression de l’ONDAM sera limitée à 2,7% en 2013, 2,6% en 2014 puis 2,5% au-delà soit une économie de 2,5 Md€ dès 2013 ;
Les collectivités territoriales : en 2013, une stabilisation des concours de l’Etat puis leur réduction ensuite un pacte de confiance et de solidarité qui sera conclu entre l’Etat et les collectivités ;
Les opérateurs : réduction des taxes qui leur sont affectées, des subventions et des emplois.
24
Les règles de finances publiques existantes
Les règles de solde / d'endettement
Règles du pacte de stabilité et de croissance (1996, 2005)
Obligation constitutionnelle, sans sanction effective, d’inscription des orientations des finances publiques dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques (2008)
« Règle d’or » des collectivités locales : l’endettement ne peut financer que la section d’investissement, la section de fonctionnement doit être équilibrée (1982)
Théoriquement, la sécurité sociale ne doit emprunter que pour des motifs de trésorerie (1996)
« tout nouveau transfert de dette à la CADES est accompagné d’une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d’amortissement de la dette sociale » (2005)
Affectation des surplus de recettes constatés en exécution à la réduction du déficit budgétaire (rappelé pour la période de programmation dans la LPFP 2011-2014) (2005)
Interdiction de l’endettement bancaire pour une durée supérieure à 12 mois pour les ODAC sur la période de programmation (2010)
25
Les règles de finances publiques existantes
Les règles en dépense et en recettes
En dépense
Norme de dépense élargie de l’Etat (« 0 volume» ); engagement gouvernemental de ne pas dépasser en exécution le plafond de dépense voté en LFI (1996, 2008)
Stabilisation en euros courants (« zéro valeur ») pour les dépenses hors charge de la dette et pensions des fonctionnaires de l’État (2010)
Objectif National des dépenses d’Assurance-Maladie (ONDAM) (1996)
Règle de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite pour l’État (2008) puis extension de la règle aux opérateurs (2009)
Principe d’application non automatique de l’augmentation de la durée de cotisation nécessaire à l’obtention du taux plein pour les retraites en fonction de l’espérance de vie (2003)
En recettes
Fixation dans la LPFP 2011-2014 de l’impact annuel minimal des nouvelles mesures afférentes aux prélèvements obligatoires votées par le Parlement ou prises par voie réglementaire (2010)
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La gouvernance générale des dépenses publiques
Budget voté en loi de financesCrédits limitatifs
AE et CPEtat
Budget voté en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) :
- maladie / ATMP- famille- vieillesse
Hors LFSS :
- régimes complémentaires
- chômage
remboursements sauf hôpitalprestationsprestations
prestations
prestations
ASSO
Conseil d’administration de l’établissement
Loi de finances pour les affectations de recettes
ODACCrédits limitatifs
Plus de 800 établissements
Organe délibérant (conseil municipal, etc.)APUL
Crédits limitatifs
De nombreuses collectivités, financièrement indépendantes selon la Constitution
Le contrôle du Gouvernement
sur les finances
publiques n’est pas total
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Dépenses du BG ou très largement contrôlées par l’Etat
Dépenses + ou – pilotables, dont la part non budgétaire relève d’une responsabilité partagée avec d’autres acteurs
Domaine de responsabilité des collectivités territoriales, relève éventuellement d’une contractualisation avec ces dernières
Dépenses de nature assurantielle pour lesquelles les réformes doivent assurer l’équilibre (par ajustement des cotisations ou des prestations…). Clause de rendez-vous en 2008 pour les retraites
Collectivités territoriales
Maladie *
Etat +
opérateurs
Dépensesfiscales
Famille*
Emploi & formation
professionnelle
Solidarités *Logement
Accidents du travail* Assurance vieillesse* Assurance chômage
NB : les dépenses marquées (*) relèvent en tout ou partie de la LFSS
_
+
La gouvernance générale des dépenses publiques
28
2017
AUTRES DEPENSE
S
PSR
Périmètre des dépenses totales : Progression des crédits, à champ constant, plafonnée selon l’inflation
Périmètre du « 0 valeur » : Stabilisation en valeur des crédits à champ constant
Stabilité en valeur des
crédits
2012
Progression annuelle selon l’inflation
+1,75%
369,8 Md€
LFI 2012
278,7 Md€
LFI 2012
PENSIONS
DETTE
2013
PENSIONS
DETTE
2014
PENSIONS
DETTE
2015
PENSIONS
DETTE
2016
Taxes affectées
AUTRES DEPENSE
S
PSR
Taxes affectées
AUTRES DEPENSE
S
PSR
Taxes affectées
AUTRES DEPENSE
S
PSR
Taxes affectées
+1,75%
+1,75%
+1,75%
+1,75% 403,3 Md€
PENSIONS
PENSIONS
DETTE DETTE
Le budget triennal 2013-2015 : une norme de dépense exigeante pour l’Etat
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Le budget triennal de l’Etat
Pour l’Etat, un budget pluriannuel triennal :
une programmation des dépenses en AE et CP sur 3 ans par mission
un plafond ferme en n+1 et n+2
un principe d’auto-assurance (avec une réserve globale centralisée).
Deux exercices :
Budget triennal 2009-2011
Budget triennal 2011-2013
30
La "norme de dépense"
Une déconnexion des recettes et des dépenses afin d’éviter la pression à la dépense en haut de cycle
concept de "norme de dépense" = imposer une contrainte d’évolution aux dépenses de l’Etat indépendante de la conjoncture réduction du déficit relatif de l’Etat (les recettes croissent
comme le PIB sur longue période) incitation aux réformes structurelles : RGPP - MAP
Élargissement de la norme de dépense en 2009-2010dépenses + prélèvement sur recettes = "0 volume"
2011-2013 : 0 valeur sauf charge de la dette et pensions
2014 : 0 valeur diminuée de 1,9 Md€
31
Les difficultés de soutenabilité
Le poids de la dette (1.700 Mds€) entraine le paiement de charges d’intérêt élevés (48 Mds€) ; malgré une détente des taux en 2012 ; emprunts 2013 : 170 Mds€
2/3 de notre dette est détenue par l’étranger
Les agences de notation analysent les risques de non remboursement de dette et les réforme structurelles des pays; en cas de risque les taux grimpent
Emprunter à des taux trop élevés n’est pas soutenable et peut conduire à adopter des politiques de rigueur (avec le FMI)
A législation inchangée, hausse des dépenses (retraite, santé, dépendance) de plus de 3 points de PIB d’ici 2050 (données 2005, source Commission Européenne)
32
Budget de l’Etat : la structure du budget 2012
33
La répartition au sein du budget de l’Etat
Les natures de dépense 41% de dépenses de personnel 25% de dépenses d’intervention: (72 Mds€: aides aux constructions de logement, à l’emploi,
aux pays en développement , aux transports + les "guichets sociaux" : allocations handicapés,
logement, RSA, étudiants etc..) + collectivités locales + régimes de retraite 15% de charge de la dette 14% de fonctionnement courant 5% d’investissement
Les finalités de la dépense 21,3% Education nationale 13,5% Missions sociales-emploi-santé 13 % Défense 8,6% Recherche et enseignement supérieur
Les effectifs: 2 M dont la moitié sont des enseignants
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Variation des effectifs de l’État(solde des créations/suppressions d’emplois du budget général et des budgets annexes, en milliers)
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Leviers d’action sur le budget de l’EtatLa procédure budgétaire : les acteurs
Les décideurs politiques : le Premier ministre (lettre de cadrage, arbitrages ultimes) le ministre du budget, responsable de l’élaboration du PLF les ministres gestionnaires
Les structures administratives concernées : la direction du budget, maître d’œuvre de la procédure
budgétaire la direction générale du trésor et de la politique économique
(DGTPE), chargée de définir le cadre macroéconomique la direction de la législation fiscale (DLF)Les directions des affaires financières des ministèresLes responsables de programme
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La procédure budgétaire : principales étapes