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QUAND LES TALENTS GRANDISSENT, LES COLLECTIVITéS PROGRESSENT ATTACHé PRINCIPAL EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL Recueil méthodologique de préparation VERSION 2013 Catégorie A Philippe Boëton

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QUAND LES TALENTSGRANDISSENT,LES COLLECTIVITéSPROGRESSENT

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Recueil méthodologique de préparation

VERSION 2013

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A

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la rédaction du présent recueil a été achevé fin février 2013.

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3sommaire

SommAire

chapitre 1 présentation de l’examen professionnel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7i – Les éléments indicatifs de cadrage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

1 – l’épreuve écrite d’admissibilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

2 – l’épreuve orale d’admission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

ii – L’expérience des quatre premiers examens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1 – le profil des candidats. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

2 – le niveau des candidats à l’écrit et la fixation du seuil d’admissibilité . . . . . . . . . . . . . . . 17

3 – le niveau des candidats à l’oral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

4 – l’admission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

5 – l’évaluation des outils de sélection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

chapitre 2 éléments méthodologiques de la préparation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22i – La préparation collective . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

ii – La préparation individuelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

1 – les objectifs recherchés par le présent ouvrage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22

2 – la démarche du candidat idéal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23

3 – les ressources documentaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26

chapitre 3 le domaine administratif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28i – La réforme des collectivités territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

1 – les dispositions relatives à l’intercommunalité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28

2 – les créations de structures nouvelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30

3 – la clarification des compétences et des financements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

4 – la décision du conseil constitutionnel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32

5 – les changements institutionnels récents et le projet d’acte 3 de la décentralisation .34

ii – Les outils de pilotage de l’action des collectivités territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

1 – les objectifs et leur traduction budgétaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35

2 – la mise en œuvre des objectifs et la sécurisation des procédures . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36

3 – l’association des services à la mise en œuvre de la démarche de performance . . . . . . 37

4 – les nouveaux outils de pilotage du côté de l’état . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38

iii – La modernisation de l’action publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

1 – la genèse et les motifs de la révision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39

2 – le bilan de la rGpp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40

3 – les nouvelles orientations prises en 2012 : la modernisation de l’action publique . . . .42

iv – Les politiques environnementales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

1 – la gouvernance des politiques environnementales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43

2 – l’implication des collectivités territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44

3 – les plans climat énergie territoriaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44

4 – les nouveautés de la politique des déchets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45

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4 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL

chapitre 4 la gestion des ressources humaines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48i – Le cadre général de la fonction publique territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

1 – les aspects statutaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48

2 – les effectifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49

ii – Les liens entre la gestion des ressources humaines et la masse salariale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 501 – la tendance structurelle à l’augmentation de la masse salariale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50

2 – les marges des gestionnaires locaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

iii – La gestion prévisionnelle des ressources humaines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

iv – Éléments juridiques d’actualité sur le management des ressources humaines . . . . . . . . . . . . . . . . . 531 – rappel sur le statut des fonctionnaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53

2 – les textes législatifs récents . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

3 – les conséquences pratiques sur le management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56

chapitre 5 le domaine financier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59i – Éléments macroéconomiques du secteur public local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

1 – les chiffres clés du secteur public local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59

2 – la gouvernance des finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

ii – Présentation générale du budget des collectivités locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 611 – le schéma général . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

2 – actualité de l’autonomie financière des collectivités locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64

3 – la révision générale des valeurs locatives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65

4 – la loi de finances 2013 et les budgets locaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66

5 – la situation financière des départements et la crise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66

6 – la situation financière des collectivités locales d’outre-mer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .68

iii – La problématique du financement des collectivités territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 751 – la fiscalité locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .76

2 – les concours financiers de l’état . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

3 – les produits d’exploitation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79

4 – les emprunts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80

chapitre 6 divers éléments sur la gestion et le contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101i – Le suivi du financement des associations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

1 – prendre connaissance de l’enjeu financier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

2 – organiser le contrôle et le suivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

3 – la nature du contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102

ii – La mutualisation des moyens entre collectivités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1021 – Un outil de gestion administrative, destiné à la recherche de la performance . . . . . . .102

2 – Une formule juridique rénovée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .103

iii – Le contrôle des comptes publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1051 – la place et le rôle de la cour des comptes dans nos institutions publiques . . . . . . . . .105

2 – Une institution indispensable au bon fonctionnement de la démocratie . . . . . . . . . . . .107

3 – la certification des comptes publics locaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .108

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5sommaire

chapitre 7 le domaine économique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111i – Le contexte économique de la gestion des collectivités territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

1 – l’action économique et l’état du droit actuel des interventions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

2 – l’action économique par la dynamique de l’environnement des entreprises . . . . . . . . 112

ii – L’actualité de la cotisation économique territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1121 – de la taxe professionnelle à la cotisation économique territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

2 – la cotisation foncière des entreprises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

3 – la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

4 – les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau (ifer) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

5 – le nouveau panier de recettes fiscales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

chapitre 8 le domaine social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117i – Présentation générale de l’action sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

1 – les prestations individuelles de solidarité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

2 – le financement de la dépendance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

ii – Le revenu de solidarité active . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1191 – définition et objectifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

2 – Modalités de mise en œuvre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120

3 – premiers éléments de bilan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

iii – La politique de la ville . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1221 – la définition de la politique de la ville . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

2 – actualité de la politique de la ville . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

3 – la politique de la ville à la recherche de l’efficacité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

chapitre 9 la gestion immobilière et foncière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128i – La connaissance du patrimoine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

ii – La démarche stratégique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

iii – Les outils de la gestion patrimoniale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

chapitre 10 l’urbanisme et le logement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131i – Le partage des compétences en matière d’urbanisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

1 – Une répartition stabilisée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

2 – Un affinement des rôles de part et d’autre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

3 – les difficultés rencontrées par les collectivités territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

ii – Le problème du logement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1341 – la crise du logement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

2 – l’action des collectivités locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

chapitre 11 les collectivités locales et l’europe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 i – Les paradoxes des relations entre l’Union européenne

et les collectivités locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1361 – la méconnaissance institutionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .136

2 – Une reconnaissance de fait . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .136

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6 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL

ii – Les fonds structurels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1371 – l’organisation des fonds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

2 – Bilan et perspectives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .139

chapitre 12 la commande publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141i – Considérations générales sur la commande publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

1 – Une discipline en formation permanente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

2 – Une discipline accaparante pour le responsable territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

3 – Une discipline codifiée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

4 – le profil de l’acheteur public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

ii – Quelques points d’actualité juridique de la commande publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1461 – le choix de la procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .146

2 – les règles de fond de la passation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

3 – les prestations intégrées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

chapitre 13 la communication des collectivités locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150i – L’état du droit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

1 – Un dispositif législatif embryonnaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .150

2 – Un dispositif juridique qui autorise des errements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .150

ii – Les perspectives juridiques souhaitables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

iii – La notation, nouvel outil de communication . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

iv – La communication intercommunale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

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RetouR au sommaiRe

présentation de l’examen professionnelchApitre 1

i – leS élémentS indicAtifS de cAdrAgeles épreuves de l’examen professionnel d’attaché principal territorial sont décrites dans la note établie par le cnfpt dont le texte est intégralement repris ci-après.

le candidat prendra soin de lire et de relire ce texte pour s’en imprégner. en effet, il devra bien faire la dis-tinction entre un examen professionnel et un concours de type attaché territorial qu’il a connu ou encore un examen universitaire. chacun a ses exigences propres et le candidat devra se convaincre que son jury appréciera ses prestations écrites et orales à l’aune des exigences propres à cet examen

Examen professionnel d’attaché principal territorialÉléments indicatifs de cadrage des épreuves

définition réglementaire de l’emploiles membres du cadre d’emplois exercent leurs fonctions sous l’autorité des directeurs généraux des ser-vices des départements et des régions, des secrétaires généraux ou secrétaires des communes ou des di-recteurs d’établissements publics et, le cas échéant, des directeurs généraux adjoints des établissements publics ou des administrateurs territoriaux en poste dans la collectivité ou l’établissement.

ils participent à la conception, à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques décidées dans les do-maines administratif, financier, économique, sanitaire, social et culturel et de l’animation. ils peuvent ainsi se voir confier des missions, des études ou des fonctions comportant des responsabilités particulières, notamment en matière de gestion des ressources humaines, de gestion des achats et des marchés publics, de gestion financière et de contrôle de gestion, de gestion immobilière et foncière et de conseil juridique. ils peuvent également être chargés des actions de communication interne et externe et de celles liées au développement, à l’aménagement et à l’animation économique, sociale et culturelle de la collectivité. ils exercent des fonctions d’encadrement et assurent la direction de bureau ou de service.

ils peuvent, en outre, occuper l’emploi de directeur général des services ou de secrétaire de communes de moins de 40 000 habitants ou diriger les services d’un établissement public local assimilé à une commune de moins de 40 000 habitants dans les conditions fixées par le décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 por-tant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés.

les titulaires du grade d’attaché principal exercent leurs fonctions dans les communes de plus de 2 000 habitants, les départements, les régions et les offices publics d’habitations à loyer modéré de plus de 3 000 logements ainsi que les établissements publics locaux assimilés à une commune de plus de 2 000 habitants dans les conditions fixées par le décret n° 2000-954 du 22 septembre 2000 relatif aux règles d’assimila-tion des établissements publics locaux aux collectivités territoriales pour la création de certains grades

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8 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

de fonctionnaires territoriaux. ils peuvent, en outre, occuper l’emploi de directeur général des services de communes de plus de 2 000 habitants ou exercer les fonctions de directeur d’office public d’habitations à loyer modéré de plus de 1 500 logements.

les titulaires du grade de directeur territorial exercent leurs fonctions dans les communes de plus de 40 000 habitants, les départements, les régions, les offices publics d’hlm de plus de 5 000 logements ainsi que les établissements publics locaux assimilés à une commune de plus de 40 000 habitants dans les conditions fixées par le décret n° 2000-954 du 22 septembre 2000 précité. ils peuvent, en outre, occuper l’emploi de directeur général des services de communes de plus de 10 000 habitants ou exercer les fonctions de direc-teur d’office public d’habitations à loyer modéré de plus de 3 000 logements ou d’un établissement public local assimilé à une commune de plus de 10 000 habitants dans les conditions fixées par le décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 précité.

textes de référenceloi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires ;

loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

décret n° 85-1229 du 20 novembre 1985 modifié relatif aux conditions générales de recrutement des agents de la fonction publique territoriale ;

décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 modifié portant statut particulier du cadre d’emplois des attachés territoriaux ;

arrêté du 17 mars 1988 modifié par arrêté du 27 mai 2008 fixant les modalités d’organisation de l’examen professionnel d’accès au grade d’attaché principal territorial.

1 – L’ÉPreUve ÉCrite d’admissibiLitÉil est rappelé aux candidats qu’aux termes de l’article 1er alinéa 2 de l’arrêté du 17 mars 1988 fixant les moda-lités d’organisation de l’examen professionnel d’accès au grade d’attaché principal territorial modifié par l’arrêté du 27 mai 2008 :

« peuvent seuls être autorisés à se présenter à l’épreuve d’admission les candidats déclarés admissibles par le jury ».

rédaction d’une note

1) libellé réglementaire de l’épreuve« rédaction d’une note à partir d’un dossier de mise en situation professionnelle, ayant pour objet de véri-fier l’aptitude du candidat à l’analyse et la capacité à proposer des solutions opérationnelles argumentées (durée : 4 heures ; coefficient 1) ».

pas de programme réglementaire.

2) objectifs de l’épreuveÀ partir de documents, la rédaction d’une note constitue un exercice pratique de mise en situation pro-fessionnelle pour un candidat responsable d’un service ou chargé de missions en position de restituer un travail d’analyse et de propositions opérationnelles.

il s’agit, en conséquence, d’une épreuve à caractère professionnel permettant d’évaluer le candidat :• sur sa capacité à évoquer tous les types de thèmes de l’administration territoriale (aucun domaine de

l’administration territoriale n’est à exclure) et toutes formes de situations professionnelles connues dans l’administration territoriale (management, expertise, aussi bien dans les secteurs opérationnels que fonctionnels, dans le projet et dans la direction de service) ;

• sur sa faculté à analyser les problèmes majeurs soulevés par le dossier qui appellent la formulation de

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9PRÉSENTATION DE L’EXAMEN PROFESSIONNELRetouR au sommaiRe

solutions opérationnelles construites à partir d’un argumentaire solide dans une perspective d’aide à la décision ;

• sur sa capacité à synthétiser ses idées et les présenter de manière claire et précise.

pour cela, il devra :• connaître parfaitement l’organisation et le fonctionnement des collectivités territoriales dans son en-

semble ainsi que leurs compétences, missions et moyens juridiques, financiers, patrimoniaux et hu-mains ;

• connaître le contexte et l’environnement territorial dans son ensemble : institutionnel, juridique, écono-mique et financier, social et culturel, aménagement... de l’action des collectivités territoriales ;

• être capable de se mettre en situation de résolution de problèmes et dans une démarche d’aide à la déci-sion ;

• être capable de présenter un argumentaire synthétique clair, percutant en terme opérationnel mettant en évidence les avantages et les inconvénients des solutions proposées ;

• faire preuve de capacités rédactionnelles ;• maîtriser les règles de la grammaire, de la syntaxe, de l’orthographe ;• utiliser un style clair.

Une bonne gestion du temps imparti est indispensable.

3) forme de l’épreuveil s’agit avant tout d’une épreuve de note de propositions (et non de synthèse) qui constitue une véritable aide à la décision. sa lecture rapide doit permettre au destinataire de l’exploiter immédiatement.

le dossier est réputé complet.

toutefois, des apports personnels tirés du parcours de formation issus de l’expérience professionnelle du candidat ou de sa connaissance des problématiques du monde des collectivités territoriales sont autorisés dans la seule mesure où ils apportent une véritable plus-value dans l’introduction ou sur un point impor-tant du dossier. les informations nouvelles extraites d’une actualité relative aux collectivités territoriales ayant trait au dossier mais postérieures à la date du document le plus récent du dossier qui viendraient enrichir la réponse d’un candidat constituent un plus pour ce candidat mais ne peuvent en aucun cas péna-liser le candidat n’y faisant pas mention. l’épreuve n’a pas pour objectif la vérification des connaissances des candidats mais leur aptitude à proposer des solutions opérationnelles.

cette note s’articulera autour de deux axes précédés d’une introduction dans un document unique et cohérent.

l’introduction rappellera, dans une reformulation personnelle, le libellé du sujet et les éléments de contexte du ou des thèmes qui le composent.

la première partie consistera à identifier les questions ou problèmes soulevés par le dossier dans une for-mulation claire, précise et rapide.

la seconde partie portera des réponses apportées à chacune des questions.

le plan apparent et matérialisé rappelant chaque question repérée est présenté suivant un ordre logique de résolution de problèmes en fonction du thème et de ou des axe(s) de la question traitée (aspects priori-taires à privilégier, aspects secondaires ou annexes à hiérarchiser : juridiques ou économiques, financiers, sociaux et culturels, environnementaux...). l’énoncé de solutions alternatives n’est pas à exclure s’il appa-raît opportun.

aucune conclusion n’est attendue.

l’épreuve portera sur des documents écrits comportant 30 à 40 pages environ. il peut comporter des ta-bleaux, des graphiques, des iconographies.

l’épreuve ne comporte pas de programme réglementaire.

le plan doit être apparent et matérialisé (titres, sous-titres, numérotation, etc.) dans la présentation de la copie.

la qualité rédactionnelle est une dimension très attendue de l’exercice.

sur le plan formel, la note doit adopter la forme suivante et reprendre les informations que le candidat trouve sur la première page du sujet avec la commande et la liste signalétique des documents au dossier.

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10 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RETOUR AU SOMMAIRE

Collectivité émettrice (Commune de… Service…)

Remarque : aucun nom de collectivité ni de service, existant ou fictif, autre que celui indiqué dans le sujet ne doit être uti-lisé sous peine d’annulation de la copie.

Le (date de l’épreuve)

Remarque : la mention du lieu (déjà dans le timbre) n’est pas ici nécessaire. Un nom de lieu existant ou fictif non précisé dans le sujet pourrait constituer un motif d’annulation.

NOTE

à l’attention de Monsieur (ou Madame) le (la).... (destinataire) exemple : à l’attention de Monsieur le Directeur général des services

Objet (thème de la note)

Exemple : la mise en œuvre d’un agenda 21 local dans la commune de …

Références : (celles des principaux textes juridiques ou officiels fondant le cas échéant la note) (mention facultative)

Remarque : la prudence impose l’abandon de toute mention de signature afin d’éviter une rupture d’anonymat entraînant l’annulation de la copie. De même, aucun paraphe ne devra apparaître sur la copie.

2 – L’ÉPREUVE ORALE D’ADMISSION

ENTRETIEN AVEC LE JURY

1) Libellé réglementaire de l’épreuve« Entretien ayant pour point de départ un exposé du candidat sur son expérience professionnelle. L’en-tretien vise ensuite à apprécier les aptitudes de l’intéressé, en particulier en matière d’encadrement, ses connaissances administratives générales, notamment sur le fonctionnement et les activités des collecti-vités territoriales ainsi que sa motivation à exercer les fonctions généralement assumées par les attachés territoriaux principaux (durée : 20 minutes, dont 5 minutes au plus d’exposé ; coefficient 1) ».

Cette épreuve ne comporte pas de programme réglementaire.

2) Objectif de l’épreuveCette épreuve vise à détecter chez le candidat la capacité à manager des services ou des projets avec un niveau de motivation et d’expertise suffisants pour assurer la couverture des différents champs d’action des collectivités territoriales.

Elle n’est pas une épreuve de culture générale pure. En revanche, elle fait appel à une culture générale du monde territorial et de son environnement institutionnel national et européen.

a) L’exposé préliminaire du candidat est court (5 minutes) et doit être convaincant. À ce titre il doit priori-tairement dresser l’inventaire des compétences acquises au cours de son parcours professionnel et aller au-delà de la simple présentation de son curriculum vitae.

b) L’entretien qui suit doit être entendu très largement ainsi que le suggère le texte. Tous les thèmes et tous les domaines de l’action de l’administration territoriale peuvent être abordés à partir de l’exposé de la situation individuelle, ce qui suppose de la part des candidats une connaissance précise de l’univers des collectivités locales et pas seulement celui limité à sa propre sphère de compétence.

La motivation démontrée par les candidats doit permettre au jury d’identifier parfaitement l’état de leur connaissance des fonctions et des responsabilités exercées par un attaché principal, leur capacité indivi-duelle à les assumer.

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11PRÉSENTATION DE L’EXAMEN PROFESSIONNELRetouR au sommaiRe

le candidat sera évalué sur sa capacité à :• connaître, exposer et démontrer clairement ses propres compétences• démontrer sa connaissance du monde territorial• faire preuve de réactivité dans ses réponses• expliquer sa motivation au regard de ses futures responsabilités• argumenter• savoir communiquer• faire face à des questions imprévues.

3) forme de l’épreuvel’épreuve débute par un exposé de 5 minutes au plus. aucun temps de préparation n’est prévu.

l’entretien est ensuite librement mené par le jury.

Pour l’épreuve écrite :• 2 points seront retirés au total de la note si la copie contient plus de 10 fautes d’orthographe ou de syntaxe,

2 points si la copie est mal rédigée.

• Les candidat (e) s ne doivent porter aucun signe distinctif sur les copies : pas de signature (signature à apposer uniquement dans le coin gommé de la copie à rabattre) ou nom, grade, même fictifs. Seuls la date du concours et le destinataire, si celui-ci est clairement identifié dans l’énoncé du sujet (le cas échéant, dans les épreuves de note, d’étude de cas, de rapport ...) sont à porter sur la copie.

• Les épreuves sont d’une durée limitée. Aucun brouillon ne sera accepté, la gestion du temps faisant partie intégrante des épreuves.

• Il est rappelé que, lors de l’épreuve orale, une tenue et un comportement corrects sont indispensables.

ii – l’expérience deS quAtre premierS exAmenSon trouvera ci-après les sujets de l’épreuve écrite des examens de 2009 à 2012, puis une reproduction des rapports du jury du centre d’examen de rennes sur deux examens

1) les sujets de l’épreuve écriteles sujets de l’épreuve écrite de note de synthèse des quatre premiers examens ont porté sur les thèmes suivants :

années thèmes

2009 Le contrat de partenariat public-privé

2010 Le régime indemnitaire et la motivation des agents territoriaux

2011 Le développement durable et la commande publique

2012 La mutualisation des services entre une commune et son EPCI

on trouvera ci-après le texte de ces épreuves. le lecteur situera le thème de chacun d’eux dans le cadre de son expérience personnelle (candidat travaillant dans un service chargé de la commande publique, ou dans une direction des ressources humaines) ou dans son bagage culturel (candidat ne travaillant pas dans l’un de ces services).

Sujet de l’épreuve écrite de l’examen de 2009 :Vous êtes chargé (e) de mission à la direction de l’administration et de marchés publics de la ville de X.

Désireux d’améliorer les conditions d’exploitation des installations de chauffage de sa commune et ne souhai-tant pas avoir recours à la gestion en régie, le nouveau maire s’interroge sur la procédure à adopter de façon à concilier la sécurité juridique des contrats conclus par la ville et leur efficacité économique en tenant compte

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12 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RETOUR AU SOMMAIRE

de son engagement à développer les énergies renouvelables et de son souci de réaliser des économies de frais de fonctionnement.

Le maire se montre particulièrement intéressé par la possibilité de confier à un unique cocontractant l’en-semble des missions impliquées par cette opération complexe qu’il envisage, mais semble redouter d’éven-tuels risques contentieux. Il vous demande, dans ce contexte et à l’aide du dossier joint, de rédiger une note sur l’opportunité que l’administration aurait ou non à mettre en œuvre un contrat de partenariat public – Privé pour répondre aux objectifs précédemment énoncés.

Documents joints :

Document n° 1 État et perspectives du marché des contrats de partenariat Janvier 2008www.minefi.gouv.fr

Document n° 2 « Les contrats de partenariat sont aussi coûteux que les autres modes d’investissement public »Frédéric ROLINAJDA 2007

Document n° 3 « Le Loiret, promoteur du premier collège réalisé en PPP »Jean-Jacques TALPINLa Gazette des communes du 7 janvier 2008

Document n° 4 Loi n° 2008-735 du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat – exposé de motifswww.legifrance.gouv.fr

Document n° 5 « Les contrats de partenariat à l’épreuve du juge »Gérard TERRIEN et Valérie COCHIJCP / La Semaine juridiqueEdition administrations et collectivités territoriales n°287 juillet 2008

Document n° 6 « Le contrat de partenariat devant le Conseil constitutionnel »François LLORENS et Pierre SOLER-COUTEAUXRevue mensuelle LexisNexis Jurisclasseuraoût-septembre 2008

Document n° 7 « Commande publique : de la souplesse pour les contrats de partenariat » Alexia ROBBESLe Moniteur n°5466 du 29 août 2008

Document n° 8 Un PPP pour le futur théâtre de PerpignanLa Gazette des communes du 1er septembre 2008

Document n° 9 « Fiche pratique n°2 : contrats de partenariat : les procédures de passation »Philippe MALLEA et Hélène BRAJOULe Moniteur n°5467 du 5 septembre 2008

Document n° 10 « La réforme des partenariats public – Privé »François LICHERERevue mensuelle LexisNexis Jurisclasseuroctobre 2008

Sujet de l’épreuve écrite de l’examen de 2010Vous êtes directeur des ressources humaines dans une commune X de 50 000 habitants. La commune em-ploie 1 200 agents titulaires et non titulaires, dont 30 attachés et directeurs.

Actuellement, le régime indemnitaire est strictement égalitaire, distribué en fonction des niveaux de respon-sabilité, à grade identique et fonction égale, rémunération égale. D’une manière générale, les avancements d’échelon sont rapides, se faisant à la durée minimale. Le nouveau maire constate que les notions de mérite, de reconnaissance de la valeur professionnelle ne sont pas prises en compte. Beaucoup d’agents de la ville se

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13PRÉSENTATION DE L’EXAMEN PROFESSIONNELRetouR au sommaiRe

plaignent de cette conception trop égalitaire et ne se sentent pas reconnus dans l’exercice de leurs fonctions. Par ailleurs, le maire remarque que depuis 2002, les cadres ne restent pas dans la collectivité.

À l’aide du dossier joint et de vos connaissances, il vous demande d’élaborer une note assortie de propositions afin de rendre plus attractive la collectivité et de renforcer la motivation des agents en individualisant les rémunérations en fonction du mérite, de la performance individuelle ou collective. Il sait déjà que les syndicats ne sont pas d’accord avec un tel projet.

documents joints :

Document 1 Décret n°2088-1533 du 22 décembre 2008 relatif à la prime de fonctions et de résultats (2 pages)

Document 2 La revalorisation du régime indemnitaire des fonctionnaires territoriaux, Didier JEAN-PIERRE, La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n°5, 26 janvier 2004 (9 pages)

Document 3 La rémunération à la performance, Florence LERIQUE, La Semaine Juridique Administrations et collectivités territoriales n°4, 19 janvier 2009 (9 pages)

Document 4 Des primes au mérite pour les agents de la ville de Nice, La Gazette des communes, 26 juillet 2004, n°1751 (1 page)

Document 5 Dix ans de rémunération au mérite pour les agents d’Alès, La Gazette des communes, 10 janvier 2005, n°1772 (1 page)

Document 6 Mettre en place une rémunération au mérite, La Gazette des communes, 7 février 2005, n°1176 (2 pages)

Document 7 Régime indemnitaire – jusqu’où faut-il aller dans l’individualisation ? La Gazette des communes, 9 juin 2008, n°1937 (3 pages)

Document 8 La rémunération des agents territoriaux en 10 questions, La Gazette des communes, 8 décembre 2008 (3 pages)

Document 9 Le mérite dans la fonction publique, Les cahiers de la fonction Publique, janvier 2005, n°241 (6 pages)

Document 10 Le Conseil d’État et la parité des rémunérations dans la fonction publique, Actualité Juridique Fonctions Publiques, janvier-février 2008, n°1/2008 (4 pages)

Sujet de l’épreuve écrite de l’examen de 2011Le service regroupe tous les marchés de la ville et plus globalement centralise la procédure de la commande publique.

La ville s’est engagée dans une politique de développement durable et souhaite, dans ce cadre, s’inscrire dans une démarche d’achats éco-responsables. Actuellement, il n’existe pas de procédure et les mesures prises au travers des marchés sont peu définies et non mesurables. Dans un contexte budgétaire contraint, le maire sou-haite par le levier de la commande publique que tous les services prennent en compte dans leurs critères de choix les aspects environnementaux, économiques et sociaux. Il souhaite également promouvoir par ce biais l’image de la ville et faire participer cette dernière à des initiatives innovantes.

À l’aide du dossier joint et de vos connaissances, il vous demande d’élaborer une note assortie de propositions sur le déploiement dans la ville de X d’une politique de commande publique durable.

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14 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

documents joints :

Document 1 Décret n°2006-975 du 1er août 2006 portant code des marchés publics modifié par le décret n°2008-1334 du 17 décembre 2008 (art. 1 II, 5, 6, 14, 15, 50 et 53) (3 pages)

Document 2 Fiche action et fiche retour d’expérience (extrait) : mise en œuvre d’une politique « achats responsables » - Communauté d’agglomération du Grand Roanne - juin 2009 (5 pages)

Document 3 « Achats durables : oui, mais à quel prix ? » Christine Raphaël - La Lettre du cadre territorial, n°351, 15 janvier 2008 (2 pages)

Document 4 Extrait du Plan national d’action pour des achats publics durables 2007 – 2009 (7 pages)

Document 5 « La prise en considération du développement durable .dans la commande publique », Nicolas Charrel - Contrats publics n° 100 - juin 2010 (3 pages)

Document 6 Comment acheter « socialement responsable » Gérard Brunaud – Contrats publics n°100 - juin 2010 (2 pages)

Document 7 Guide de l’achat éthique pour les acheteurs publics du conseil régional du Nord-Pas-de-Calais et de la communauté urbaine de Dunkerque. Extrait - Livret I : collectivités et commerce éthique, principes. Paru en 2005 (3 pages)

Document 8 Guide de l’achat public durable - qualité environnementale dans la construction et la réhabilitation des bâtiments publics - février 2008 - extrait (4 pages)

Document 9 Arrêt du Conseil d’État du 25 juillet 2001, commune de Gravelines (2 pages)

Document 10 Arrêt de la CJCE du 17 septembre 2002 Concordia Bus Finland Oy Ab - JO des communautés euro-péennes 9 novembre 2002 (1 page)

Document 11 CAA Paris 20 juillet 2004 – Société SITA Île-de-France (3 pages)

Document 12 L’éthique dans l’achat (extrait du dossier coordonné par N.Braemer) - La Lettre du cadre territorial, n° 341, 1er juillet 2007 (1 page)

Document 13 « En Seine-Saint-Denis, les agents se sont mis au vert sur fond d’agenda 21 », Aude Raux - La Gazette des communes n° 2032, 31 mai 2010 (1 page)

certains documents peuvent comporter des renvois à des notes ou à des documents volontairement non fournis car non indispensables à la compréhension du sujet.

Sujet de l’épreuve écrite de l’examen de 2012Vous êtes attaché principal de la ville de X, qui compte 35 000 habitants. Le maire est aussi le président d’une communauté d’agglomération de 14 communes regroupant 160 000 habitants.

En période de restrictions budgétaires et de recherche d’une plus grande efficience de l’action publique, le maire et son équipe municipale ainsi que le conseil communautaire s’interrogent sur la possibilité de mettre en commun certains services de l’EPCI et des villes membres de la communauté d’agglomération.

À l’aide du dossier joint et de vos connaissances, le maire vous demande d’élaborer une note assortie de solu-tions opérationnelles argumentées sur les mutualisations de services qui peuvent être envisagées à savoir les modalités de fonctionnement et de mise en commun de ces services, sachant que la question concerne autant les services fonctionnels qu’opérationnels.

documents joints :

Document 1 « La mutualisation est souvent une question d'opportunité », propos recueillis par Floriane Boulay - Inter-communalités - hors-série édité par l'AdCF - octobre 2011 - 1 page

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15PRÉSENTATION DE L’EXAMEN PROFESSIONNELRETOUR AU SOMMAIRE

Document 2 « Mutualisation des services: Rennes métropole cherche l'harmonie », Xavier Debontride - La Gazette des communes - 6 juin 2011 - 1 page

Document 3 Intercommunalité : Le subtil équilibre d'une gouvernance partagée – « Une nouvelle administration du personnel s'organise » ; « Les inconnues du statut » - La Gazette des communes - 10 octobre 2011 - 3 pages

Document 4 « Comment manager des intercos XXL ? », Denis Courtois - La Lettre du cadre territorial n°431 - 1er novembre 2011 - 3 pages

Document 5 Rennes Métropole, ville archipel, ville créative - Dossier réalisé par Valérie Liquet – « Les principes fondamentaux de l'action communautaire sont la coopération et la subsidiarité » - interview: Daniel Delaveau, président de Rennes Métropole (extrait) – Intercommunalités - AdCF n° 158 ¬juillet-août 2011 - 1 page

Document 6 Code général des collectivités territoriales - Articles L. 5211-4-1 à L. 5211-4-3 - 2 pages

Document 7 Guide pratique - Loi de réforme des collectivités territoriales ¬Mutualisation des services au niveau communal - ministère de l'Intérieur - 3 pages

Document 8 « Quand la mutualisation fertilise le projet de territoire » (dossier coordonné par Nicolas Portier et Flo-riane Boulay) - Intercommunalités n° 156 - AdCF, mai 2011 - 9 pages

Document 9 Décret n° 2011-515 du 10 mai 2011 relatif au calcul des modalités de remboursement des frais de fonctionnement des services mis à disposition dans le cadre de l'article L. 5211-4-1 du Code général des collectivités territoriales - 1 page

Document 10 « Mutualisation: organisation et missions des services communs », Philippe Petit et Guillaume Dumas - La Gazette des communes - 30 mai 2011 - 4 pages

Document 11 « La contractualisation au cœur de la mutualisation « , Joël Bernot - La Gazette des communes - 29 août 2011 - 3 pages

Document 12 « Aval de l'Europe à la mutualisation des services dans les intercommunalités » AFP - La Gazette des communes - 1er septembre 2011 - 1 page

2) Les rapports des jurys de deux examensPour cerner les exigences de l’examen, le lecteur prendra connaissance des rapports du jury. Seuls, deux d’entre eux sont reproduits ci-après, celui de l’année 2010 et celui de l’année 2012 du CIG Grand Ouest.

Le candidat saura relever les conseils et les réponses qui correspondent le mieux aux efforts qu’il doit accomplir pour se présenter aux deux épreuves avec les meilleures chances de succès.

***

[début de citation]

RAPPORT DU PRÉSIDENT DU JURY DE L’EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL DE 2010« Il convient tout d’abord de souligner que cet examen est organisé pour la première fois par les centres de gestion dans le cadre du processus de transfert de compétence en matière d’organisation des concours du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) vers les centres de gestion à compter du 1er janvier 2010.

Cet examen a été jusqu’en 2009 organisé chaque année par le CNFPT, la session 2009 étant marquée par la réforme de l’examen qui ne comprend plus qu’une seule épreuve écrite (note avec solutions opération-nelles) au lieu de deux précédemment (note et procès-verbal) et une seule épreuve orale (entretien) et non plus deux (oral technique et entretien de culture générale). La réforme de 2009 a également introduit une phase d’admissibilité.

En 2010, les centres de gestion ont adopté pour l’ensemble des concours et examens transférés, dont l’exa-

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16 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

men d’attaché principal, un mode d’organisation identique à celui du cnfpt, à savoir une organisation dans un cadre interrégional.

le ciG de la petite couronne a, pour sa part, pris en charge l’organisation de cet examen pour l’inter-région Île-de-france / centre, territoire qui coïncide avec celui, aujourd’hui disparu, du centre interrégional des concours (cic) Île-de-france du cnfpt.

la répartition de l’organisation de l’examen s’établit comme suit :

Interrégion Centre de gestion (CDG) organisateur

Provence-Alpes-Côte d’Azur CDG 13 (Bouches-du-Rhône)

Grand Sud Ouest CDG 31 (Haute-Garonne)

Grand Ouest CDG 35 (Ille-et-Vilaine)

Rhône-Alpes /Auvergne CDG 38 (Isère)

Grand Est CDG 54 (Meurthe-et-Moselle)

Nord-Pas-de-Calais / Picardie CDG 59 (Nord)

Île-de-France / Centre CIG de la Petite Couronne

il convient de souligner également que les concours et examens transférés sont organisés sur la base de cadrages d’épreuves nationaux et de sujets d’épreuves écrites également nationaux.

À cette fin, une cellule pédagogique nationale associant en 2010 onze centres de gestion a été constituée. le processus d’élaboration des sujets est identique pour l’ensemble des concours et examens transférés : cadrage des épreuves avec des professionnels et des représentants du cnfpt, travail technique sur les propositions de sujets, choix des sujets par une conférence des présidents de jurys.

le ciG de la grande couronne a conduit les travaux de cadrage puis d’élaboration du sujet national de l’épreuve écrite, utilisé à la même date, le mardi 1er juin 2010, et aux mêmes heures par tous les organisa-teurs.

le tableau ci-après présente les principales caractéristiques des dernières sessions :

Inscrits Présents àl’écrit

(absentéisme)

Noteséliminatoires

à l’écrit

Admissibles(seuil)

Admis(seuil)

Taux deréussite

2009 851785

(7,76 %)24

(3,06 %)345

(9,50 %)274 34,90 %

2010 989883

(10,72 %)79

(8,85 %)275

(9,50 %)206

(10,00 %)23,33 %

1 – Le ProfiL des CandidatsSexe et âge des candidats :

677 femmes inscrites :• 48,30 % des candidates appartiennent à la tranche d’âge des 31 à 40 ans.• 29,99 % à celle des 41 à 50 ans.

312 hommes :• 52,88 % des candidats appartiennent à la tranche d’âge des 31 à 40 ans.• 32,37 % à celle des 41 à 50 ans.

Origine géographique :25,38 % des candidats sont domiciliés hors région Île-de-france.

Formation de préparation au concours :55,01 % des candidats déclarent une formation assurée par le centre national de la fonction publique ter-ritoriale (cnfpt), et 32,66 % une préparation personnelle.10,62 % ne se sont pas préparés à l’examen.

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2 – Le niveaU des Candidats à L’ÉCrit et La fixation dU seUiL d’admissibiLitÉles candidats subissent une seule épreuve écrite d’admissibilité, la rédaction d’une note avec solutions opérationnelles appropriées (durée : 4 heures ; coefficient : 1).

toute note inférieure à 5 à l’oral comme à l’écrit, élimine définitivement les candidats.

la commande du sujet de la session 2010 était ainsi libellée :

Vous êtes directeur des ressources humaines dans une commune X de 50 000 habitants. La commune em-ploie 1 200 agents titulaires et non titulaires, dont 30 attachés et directeurs.

Actuellement, le régime indemnitaire est strictement égalitaire, distribué en fonction des niveaux de respon-sabilité, à grade identique et fonction égale, rémunération égale. D’une manière générale, les avancements d’échelon sont rapides, se faisant à la durée minimale. Le nouveau maire constate que les notions de mérite, de reconnaissance de la valeur professionnelle ne sont pas prises en compte. Beaucoup d’agents de la ville se plaignent de cette conception trop égalitaire et ne se sentent pas reconnus dans l’exercice de leurs fonctions. Par ailleurs, le maire remarque que depuis 2002, les cadres ne restent pas dans la collectivité.

À l’aide du dossier joint et de vos connaissances, il vous demande d’élaborer une note assortie de propositions afin de rendre plus attractive la collectivité et de renforcer la motivation des agents en individualisant les rémunérations en fonction du mérite, de la performance individuelle ou collective. Il sait déjà que les syndicats ne sont pas d’accord avec un tel projet.

A – les notesles notes s’échelonnent de 0 à 16,50, comme à la session précédente.

tous les indicateurs traduisent une baisse du niveau au regard de la session précédente :- la moyenne générale : de 9,07 en 2009, elle s’abaisse à 8,19 en 2010 ;- le nombre de notes supérieures à 10 : 224 (28,53 %) en 2009, 159 (18 %) en 2010 ;- le nombre de notes éliminatoires : 24 (3,06 %) en 2009, 79 (8,85 %) en 2010.

B – le seuil d’admissibilitéle jury, dans la continuité de la session précédente, décide de fixer à 9,50 le seuil d’admissibilité afin de garantir la qualité des nominations dans le grade d’attaché principal puis, le moment venu, dans celui de directeur territorial.275 candidats sont en conséquence déclarés admissibles.

c – le profil des admissibleson observe que parmi les 275 candidats admissibles :

• 64,73 % ont déclaré avoir été préparés à l’examen par le cnfpt.• 27,27 % se sont préparés personnellement.

la majorité des candidats admissibles est domiciliée en région Île-de-france (76 %).

3 – Le niveaU des Candidats à L’oraLles candidats admissibles subissent une seule épreuve orale d’admission, un entretien ayant pour point de départ un exposé du candidat sur son expérience professionnelle (durée : 20 minutes dont 5 minutes au plus d’exposé ; coefficient 1). comme l’épreuve écrite, cette épreuve est affectée d’une note éliminatoire, toute note inférieure à 5 éliminant définitivement le candidat.

les 275 candidats se sont tous présentés à l’épreuve orale d’admission.les notes s’échelonnent de 4 à 20.la moyenne générale de l’épreuve s’élève à 11,84 (quasiment identique à la moyenne de 11,85 obtenue par les candidats à la précédente session organisée par le cnfpt).• 191 candidats, soit 69,49 %, obtiennent une note supérieure ou égale à 10.

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18 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

• 173 candidats (62,91 %) obtiennent une note supérieure à 10 (230, soit 67,05 %, en 2009).• 3 candidats (1,09 %) obtiennent une note inférieure à 5 éliminatoire. Ils étaient 8 (2,33 %)en 2009.

parmi les 246 candidats ayant obtenu 10,00 ou plus à l’écrit, 72 (29,27 %) obtiennent moins de 10 à l’oral.

4 – L’admissionla fixation à 10 du seuil d’admission a pour effet de rendre 206 candidats admis, soit 23,33 % des candidats présents à l’écrit, à comparer au taux de 34,90 % en 2009.

le taux d’admission des candidats admissibles, au nombre de 286 sur 275, s’élève à 74,91 % contre 79,42 % en 2009.

parmi les 28 candidats qui n’avaient obtenu que 9,50 à l’écrit (seuil d’admissibilité), 15 candidats sont admis.

sur les 206 admis, 18 ont obtenu moins de 10 à l’oral, dont un candidat qui, ayant obtenu 15 à l’écrit, n’ob-tient que 6 à l’oral.

le profil des candidats admis est le suivant :• 115 admis ont déclaré un diplôme de niveau 1 (au moins bac +5), soit 55,83 % des admis, à comparer à la

proportion de 41,86 % des inscrits.les candidats titulaires d’un diplôme de niveau ii (bac +3 ou 4) sont en revanche légèrement sous-repré-sentés, comptant pour 34,47 % des admis et 37,61 % des inscrits.il en est de même des titulaires d’un diplôme de niveau iii (bac +2), 5,34 % des admis contre 8,09 % des inscrits, comme de niveau iV (baccalauréat), 2,43 % des admis pour 8,09 % des inscrits, ou de niveau V (Bep, cap, brevet), 1,94 % des admis et 2,53 % des inscrits.

• 141 candidats admis déclarent avoir bénéficié d’une formation de préparation au concours assurée par le cnfpt, soit 68,45 % des admis, alors qu’ils étaient 544 inscrits, soit 55,01 %.

5 – L’ÉvaLUation des oUtiLs de sÉLeCtionA – l’épreuve écritele sujet de la session 2010 apparaît comme un sujet d’actualité dont le traitement ne revêtait pas de diffi-culté particulière.

la commande permettait aisément d’élaborer un plan classique fondé sur l’analyse des possibilités ou-vertes par le droit en vigueur (première partie) suivi de propositions de mise en œuvre (deuxième partie).

trop de candidats paraissent ne pas avoir su prendre l’exacte mesure de la commande dont ils ont trop souvent cru à tort pouvoir s’acquitter en confiant à d’autres la gestion du dossier (direction des ressources humaines, chef de projet...). il apparaît ainsi que les exigences de cette épreuve de note assortie de solutions opérationnelles appropriées ne sont pas toujours perçues : au-delà de la synthèse attendue permettant de mesurer le champ des possibles, le destinataire attend une véritable aide à la décision.

en l’espèce, le maire devait être pleinement éclairé sur la manière de mettre en œuvre une individualisation de la rémunération en fonction du mérite, de la performance individuelle ou collective afin de rendre la col-lectivité plus attractive et l’on ne pouvait se contenter d’apports théoriques sur la méthodologie de projet.

il convenait de s’appuyer notamment sur les expériences de collectivités relatées dans le dossier, sans pour autant les «copier-coller», pour élaborer des préconisations précises et adaptées au contexte.

B – l’épreuve oralele jury de cette session a adopté la grille d’entretien suivante :

I – Exposé du candidat sur son expérience professionnelle 5 min 5 points

II – Aptitudes professionnelles> connaissances administratives générales> connaissances de l’environnement territorial> aptitudes au management et à l’encadrement supérieur

15 min } 8 points

5 points

III – Motivation du candidat Tout au long de l’entretien 2 points

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19PRÉSENTATION DE L’EXAMEN PROFESSIONNELRetouR au sommaiRe

le jury souligne que cette grille a contribué à l’égalité de traitement des candidats en accordant une valeur identique pour tous les candidats aux items essentiels de l’entretien. les jurys d’entretien disposaient d’un grand nombre de propositions de questions, afin d’assurer une homogénéité des entretiens, tout en gardant toute latitude de privilégier telle ou telle question.

certains membres du jury soulignent l’importance de l’exposé, noté sur 5 points, et de la motivation, éva-luée sur 2 points dans la réussite de l’épreuve : ce barème, sur lequel il conviendra que le jury de la prochaine session se prononce souverainement, s’avère pertinent dans la mesure où les jurys d’entretien évaluent moins le parcours du candidat que sa manière de le présenter en sachant valoriser, au service d’un projet professionnel, les compétences qu’il a acquises. dans la même logique, l’appréciation de la motivation résulte de la capacité du candidat à convaincre le jury, tant par ses réponses que par son positionnement tout au long de l’épreuve, de son aptitude à exercer les missions dévolues à un attaché principal.

les membres du jury soulignent que les réponses apportées par les candidats révèlent souvent de bons «techniciens», qui maîtrisent les connaissances et les méthodes liées aux fonctions qu’ils exercent actuel-lement, mais ne parviennent pas toujours suffisamment à faire la preuve de leur connaissance globale des collectivités et de l’environnement territorial. il convient également d’attirer l’attention des candidats sur la nécessité de savoir faire face à des questions parfois imprévues qui visent précisément à évaluer cette aptitude.

il convient enfin de préciser que, au vu d’une homogénéité suffisante des notes attribuées par les différents jurys d’entretien, il n’a pas été procédé à une péréquation des notes.

pour conclure, la session 2010 de cet examen professionnel organisé pour la première fois par le ciG de la petite couronne dans le cadre du processus de transfert de compétence du cnfpt vers les centres de ges-tion, s’est déroulée de bonne façon et a permis, au prix d’une sélectivité assez élevée, puisqu’un peu moins d’un quart des candidats présents à l’écrit deviennent lauréats, de garantir la qualité des nominations à venir au grade d’attaché principal.

la baisse du niveau, par rapport à l’examen de 2009, plus sensible à l’écrit qu’à l’oral, demeure pour le moment un constat conjoncturel car l’absence de recul interdit d’y voir une tendance. on notera aussi la réussite globale des candidats ayant bénéficié d’une préparation assurée par le cnfpt.

enfin, le président tient à souligner le parfait déroulement de ce premier examen organisé par le ciG de la petite couronne et, au nom de l’ensemble du jury, remercie toute l’équipe de la direction des concours, conduite par son directeur [...], pour son professionnalisme et la qualité de son accueil.

fait à pantin, le 15 novembre 2010

le président du jury

[fin de citation]

***

fort de la présentation de l’examen qui vient d’être faite, et conscient de l’exigence qu’il recèle, le candidat sera conscient du contexte et des contraintes dans lesquelles se trouvent les décideurs des collectivités territoriales en 2011 : crise économique, inquiétudes sur le déficit des administrations publiques en europe d’une part, l’actualité locale avec l’instauration d’un nouveau panier de recettes fiscales et la réforme terri-toriale, d’autre part.

la demande des administrés en services publics locaux sur les différents territoires demeure élevée tant en qualité qu’en quantité. et les collectivités représentent à la fois un rempart protecteur pour les populations les plus démunies et, en tant que donneurs d’ordre, un levier essentiel pour l’économie nationale.

c’est à l’aune de ce contexte global que le candidat saura s’investir dans la préparation à l’examen en fonc-tion de son expérience, de ses aptitudes à combler ses lacunes et à faire valoir ses atouts.

la date de l’épreuve écrite et celle de l’épreuve orale de l’examen se situent au sein de l’année 2011 marquée par deux logiques essentielles, celle du financement et celle du management des ressources humaines.

la logique du financement se caractérise par le gel des dotations de l’état, les inquiétudes sur le dyna-misme futur des recettes fiscales dans un contexte de réforme territoriale et de réformes ciblées comme celle de la dépendance et celle de l’intercommunalité.

la logique du management des ressources humaines, moins événementielle, est cependant celle qui dé-gage les meilleures marges de manœuvre dont le responsable territorial est en charge d’organiser en per-manence.

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20 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RETOUR AU SOMMAIRE

RAPPORT DU JURY DU CIG DU GRAND OUEST RELATIF À L’EXAMEN DE 2012

[début de citation]

1 – L’ÉVALUATION DES ÉPREUVES

A. L’épreuve écrite Le sujet de la session 2012 paraît adapté à l’examen d’attaché principal, étant un sujet d’actualité.

Les candidats ont globalement bien appréhendé le sujet même si parfois l’approche juridique a été trop présente, au détriment de solutions opérationnelles pertinentes.

B. L’épreuve orale Le jury a adopté la grille suivante reprenant le libellé réglementaire de l’épreuve :

I – Exposé du candidat sur son expérience professionnelle 5 min

II – Aptitudes professionnelles :> Connaissances administratives générales> Connaissances de l’environnement territorial> Aptitudes au management et à l’encadrement supérieur

15 min

III – Motivation du candidat Tout au long de l’entretien

Le jury souligne que cette grille a contribué à l’égalité de traitement des candidats en reprenant des items identiques pour tous les candidats. Les sous-jurys d’entretien ont ainsi évalué les candidats sur la base des mêmes rubriques, garantissant ainsi une homogénéité des entretiens, tout en gardant la possibilité de développer davantage tel ou tel item en fonction de l’exposé du candidat, point de départ de l’entretien.

Cette épreuve orale a d’ailleurs fait l’objet d’une réunion de cadrage avec l’ensemble des sous-jurys d’entre-tien. En effet, cette rencontre préalable leur a permis de s’harmoniser et d’échanger sur le déroulement de l’épreuve tant sur la forme (organisation matérielle et pratique de l’épreuve sur 3 jours) que sur le fond.

Observations du jury :

D’un point de vue général, les candidats ont préparé cet examen mais quelques fois de façon assez diffé-rente. Certains membres des sous-jurys soulignent toutefois le manque de préparation de l’exposé souvent développé de façon linéaire et trop chronologique.

Cet exposé permet pourtant aux examinateurs et aux candidats de rentrer dans l’épreuve, la conduite de l’entretien découlant toujours de ces 5 minutes d’exposé.

Les parcours atypiques, toujours intéressants et enrichissants, ont parfois eux aussi manqué d’audace alors que les candidats détenaient toutes les clés pour orienter les examinateurs vers des thématiques bien mai-trisées.

Cet exposé n’est donc pas à négliger car il permet aussi aux membres des sous-jurys de s’adapter au par-cours du candidat. En effet, certains ont gravi tous les cadres d’emplois avant de se présenter à cet avance-ment de grade et d’autres ont quant à eux, directement été lauréats du concours d’attaché. Les profils, les cursus transparaissent ainsi à travers cet exposé qui nourrit les examinateurs avant la deuxième partie de l’épreuve.

D’une façon plus globale, même si les résultats de l’examen sont satisfaisants, le jury constate que les can-didats sont certainement bons dans leurs domaines de compétences mais qu’ils manquent pour beaucoup de curiosité, de projection et de connaissances de l’environnement territorial. Certains membres des sous-jurys rebondissent aussi sur le fait que certaines prestations plus faibles s’expliquent de façon assez directe par la longueur du poste occupé par le candidat. Beaucoup d’entre eux pensent être nommés sur place et n’envisagent ainsi aucune mobilité professionnelle, même à moyen terme. Ce constat relayé par l’ensemble des examinateurs interpelle le jury.

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21PRÉSENTATION DE L’EXAMEN PROFESSIONNELRetouR au sommaiRe

cette observation est d’autant plus franche pour les candidats qui viennent de structures importantes igno-rant ainsi totalement les problématiques rencontrées par les autres collectivités.

ponctuellement, les membres des sous-jurys ont aussi rencontré quelques candidats pour lesquels cet exa-men n’était qu’une simple validation attendue et que cette «désinvolture affichée» n’avait pas permis de démontrer leur motivation à accéder à cet avancement de grade.

par ailleurs, au-delà des réponses aux questions posées, il est utile de faire observer que le comportement du candidat contribue également à cette évaluation. la capacité à élargir les problématiques et à s’inscrire dans une logique d’aide à la décision avec plusieurs propositions même sommairement esquissées est appréciée au vu du libellé de l’épreuve.

au vu d’une homogénéité suffisante des notes attribuées par les sous-jurys d’entretien, il n’a pas été pro-cédé à une péréquation des notes.

pour conclure, le président du jury tient à souligner le parfait déroulement de cet examen organisé par le service interrégional des concours du Grand ouest, adossé au centre de Gestion d’ille-et-Vilaine.

[fin de citation]

***

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éléments méthodologiques de la préparationchApitre 2

i – lA prépArAtion collectiveles délégations régionales du cnfpt organisent chaque année des modules de préparation à destination des candidats à l’examen professionnel d’attaché principal. chacun d’eux saura tirer profit des dispositifs établis à son intention dans chaque région et à travailler les conseils prodigués en complément des recom-mandations et des éléments de culture contenus dans le présent recueil.

ii – lA prépArAtion individuelleavant toute chose, partons d’une banalité : le candidat se trouve seul face à sa copie pour l’épreuve d’admis-sibilité puis seul devant un jury pour l’épreuve orale.

le présent recueil, en s’appuyant sur l’expérience des examens des trois dernières années, a vocation à briser cette solitude et à accompagner le candidat dans sa démarche personnelle.

1 – Les objeCtifs reCherChÉs Par Le PrÉsent oUvragele recueil est conçu pour servir d’outil de travail aux candidats qui se préparent suffisamment tôt pour se présenter aux épreuves dans les meilleures conditions.

en effet, la réussite à l’examen, comme à un concours d’ailleurs, ne s’improvise pas car il faut du temps pour consolider ses connaissances et combler ses lacunes.

a) ce que l’ouvrage apporte au candidatl’ouvrage apporte une série d’éléments :

• le rappel des exigences de l’examen ;• des notes d’actualité relatives à la gestion des collectivités territoriales depuis un an. il a été pris soin

de donner des éléments chiffrés ou des données les plus récents et le lecteur est invité à actualiser son contenu si besoin selon les événements ou situations intervenus depuis lors.

b) ce que l’ouvrage n’apporte pas au candidatle présent ouvrage n’est pas une « boîte magique à connaissances » qu’il faudrait posséder par cœur pour avoir ses chances de réussir l’examen. il n’est pas non plus une « police d’assurance », fournissant tous les

RetouR au sommaiRe

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23éléments méthodologiques de la préparationRetouR au sommaiRe

thèmes traités par les responsables des collectivités territoriales. enfin, il ne vise pas à infliger une obliga-tion de profil de candidat auquel il faudrait ressembler.

au contraire, l’ouvrage vise à aider le candidat à s’approprier les caractéristiques de l’examen. la réussite dépend de sa capacité à faire valoir sa personnalité faite d’une expérience professionnelle, de l’envie de travailler à un niveau de responsabilité supérieur, d’une faculté à capter la confiance d’un responsable local à le recruter.

ce sont ces qualités qu’il faut mettre en lumière d’abord lors de l’épreuve écrite, puis au cours de l’épreuve orale.

À cette fin, le travail à accomplir est moins un travail de type scolaire qu’un travail sur soi en se mettant en situation, à l’instar de celle décrite dans le sujet de l’épreuve écrite, et en faisant l’effort de dépasser ses connaissances et ses compétences présentes pour répondre au problème posé.

par exemple, le candidat qui a toujours travaillé dans un service dépensier aura le souci de s’intéresser au contrôle de gestion (qui ne lui est sans doute pas étranger) et aux préoccupations de la direction des finances qui, elle, a des obligations d’équilibre budgétaire pour l’ensemble de la collectivité et a la préoccu-pation majeure de la recette.

autre exemple, le candidat qui s’est spécialisé dans les questions juridiques pourra avoir le recul nécessaire pour faire valoir les exigences de communication et de dialogue avec les partenaires de la collectivité, soit en interne, soit en externe.

dans tous les cas, le candidat doit implicitement au moins, ou explicitement selon les questions posées, faire valoir une « conscience de responsabilité ».

2 – La dÉmarChe dU Candidat idÉaLa) l’adhésion du candidat aux caractéristiques de l’examenl’examen professionnel d’attaché principal est une étape de validation des compétences professionnelles d’agents en activité dans une collectivité territoriale. il est effectivement un examen et non un concours ; il n’est pas une répétition du concours d’attaché territorial et n’est pas non plus un brouillon du concours d’administrateur territorial.

b) l’usage des motson admettra volontiers que la réussite est une affaire de mots, à écrire d’abord, puis à prononcer. si la pédan-terie doit être éliminée du comportement oratoire du candidat, il n’en demeure pas moins que certains mots courants ou élaborés méritent d’être connus, voire d’être utilisés le cas échéant. la tenue d’un carnet de voca-bulaire est un outil à privilégier pour y inscrire les mots, y compris ceux qui sont censés être connus, et leur définition. certains sont à éviter car ils sont utilisés le plus souvent à contresens ou prêtent à polémique. d’autres appartiennent au jargon populaire ou technocratique ou sont de simples « mots – valises ».

Les mots à éviter

Articulation Terme de jargon technocratique qui sert à lier deux notionsCorruption Moyens que l’on emploie pour faire agir quelqu’un contre son devoir, sa conscience.

Les cas d’atteinte à la probité publique définie par le Code pénal : détournement de fonds, concussion, délit d’octroi d’avantages injustifiés…

Évident Dans l’expression « c’est pas évident », la personne répondant à une question traduit une personnalité en devenir comme celle des adolescents ou d’un adulte à la personnalité peu consistante, ce qui n’est pas le cas d’un candi-dat à l’examen d’attaché principal.

Fracture sociale Expression utilisée essentiellement en France qui désigne généralement le fossé séparant une certaine tranche so-cialement intégrée de la population d’une autre composée de personnes exclues. Le terme est utilisé avec d’autres adjectifs (numérique, territoriale….) pour marquer les disparités de développement dans des domaines précis.

Gabegie Désordre résultant d’une mauvaise administration ou gestion.Synonyme : gaspillage.Dans les collectivités publiques, la gabegie provient souvent du repliement sur soi, de l’absence ou de la mauvaise communication interne, de l’incompétence des acteurs.

Gentrification Néologisme et anglicisme, qui désigne le processus de transformation du profil économique et social d’un quartier urbain ancien au profit d’une classe sociale supérieure. Synonyme : embourgeoisement.

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24 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

Les mots à connaître impérativement

Benchmarking ou parangonnage

Procédure d’évaluation par rapport à un modèle reconnu, inscrite dans une recherche d’excellence.

Développement durable

Concept dont l’objectif est « de répondre aux besoins du présent, sans compromettre la capacité pour les généra-tions futures de satisfaire les leurs » (définition de l’ONU).

Engagement Acte par lequel la collectivité crée ou constate une obligation de laquelle résultera une charge.Évaluation (de politique publique)

Démarche qui consiste à mesurer les effets qu’une politique engendre et à rechercher si les moyens juridiques, ad-ministratifs et financiers mis en œuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et d’atteindre les objectifs qui lui sont assignés.

Gouvernance Mot-valise signifiant « bonne administration » qui englobe la définition des orientations stratégiques, la réalisation des objectifs, la gestion des risques et l’utilisation des ressources dans un esprit responsable.

Management Meilleur agencement possible des moyens (collaborateurs, crédits, normes, culture, etc.) et des instruments de pilotage, à la disposition du responsable dans le but d’atteindre un objectif dans un service précis et dans un temps imposé.

Marge de manœuvre

Mot-valise pouvant signifier la possibilité reconnue à une collectivité d’effectuer une dépense supplémentaire ou de supprimer une recette sans porter atteinte à ses objectifs stratégiques.

Sincérité (comptable)

Application de règles et procédures en fonction de la connaissance que les responsables des comptes doivent normalement avoir de la réalité et de l’importance des opérations, événements et situations.

Les mots qu’iL est préférabLe de ne pas ignorer

Draconien D’une excessive sévérité.Drastique Énergique, contraignant.Oxymore Figure de style qui allie deux mots de sens contraires. Par exemple, les sapeurs-pompiers volontaires exercent

une mission bénévole mais ils sont rémunérés à la vacation selon un tarif national. On parle alors de « bénévolat rémunéré ». Autre exemple : les dépenses fiscales.

Paradigme Mot signifiant à la fois modèle et chef de file. Par exemple, le département de la Seine-St-Denis est le paradigme des départements aux prises avec les difficultés budgétaires liées à la crise économique et aux caractéristiques de la situation économique et sociale de leur territoire.

Bien entendu, ces trois listes ne sont pas exhaustives.

c) la pratique de la lecture et de l’écritle candidat à l’examen se trouve confronté à un paradoxe : dans le cadre de ses activités professionnelles, il utilise les outils modernes de rédaction (le clavier d’un ordinateur, l’écran, la fonction technique de cor-rection orthographique, l’imprimante) qui lui permettent de produire des documents de qualité et rapide-ment ; dans le cadre de l’épreuve écrite, il ne dispose que de ses yeux pour prendre connaissance du sujet et d’un dossier sur un support papier et de son stylo plume pour rédiger à la main son devoir, dans un délai limité de quatre heures.

le fonctionnaire territorial devra peut-être réapprendre à écrire sur feuille blanche, à rédiger correctement, sans rature, à présenter une copie qui invite le lecteur à la lire avec un intérêt égal du début à la fin. parallè-lement, il devra savoir lire rapidement un dossier, classer ses éléments par ordre thématique et par impor-tance.

À cette fin, nul doute que la lecture régulière de documents professionnels et la prise de notes constituent les pratiques indispensables pour se familiariser avec les exigences de l’examen. À bien des égards, le can-didat, individu qui vit avec les outils modernes du début du xxième siècle, doit apprendre ou réapprendre l’usage des outils d’un autre âge pour se trouver en phase avec ce moment très particulier qu’est sa ren-contre avec un sujet, un dossier, des feuilles blanches et son stylo plume.

À titre d’exemple, il est proposé ci-après un exercice tiré d’un article du journal le monde du 16 décembre 2010.

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25ÉLÉMENTS MÉTHODOLOGIQUES DE LA PRÉPARATIONRETOUR AU SOMMAIRE

ÉPISODE NEIGEUX PARALYSANTET AMÉNAGEMENT DU TERRITOIREUne banale chute de neige d’une dizaine de centimètres a paralysé le fonctionnement métropolitain global de la France à la mi-dé-cembre 2010. Elle a fait apparaître les failles structurelles de la société et de l’espace urbain.

1. les épisodes neigeux importants sont assez rares et ne justifient pas des investissements disproportionnés pendant de longues années.

2. les comportements individualistes rendent plus compliquée la prévention du risque na-turel :

• consommation abusive de véhicules 4 x 4,• insuffisance des services publics de trans-

port,• oubli du devoir légal des commerçants de

déneiger devant leur porte.

3. les formes et pratiques urbaines trop axées sur l’extension des périphéries :

• les périphéries sont sans cesse plus étendues et discontinues, sans véritable desserte en transports collectifs efficaces et moins sou-mis aux intempéries,

• les populations animées de mobilités fonc-tionnelles et personnelles sont plus nom-breuses et plus variées dans leurs trajets, et donc plus vulnérables aux aléas climatiques que les habitants d’une ville dense béné-ficiant d’un réseau ferré souterrain dense comme le métro.

Le Monde 16 décembre 2010

« la crise neigeuse révèle l’échec de la poli-tique urbaine – Une périphérie trop étendue »

de Guy Burgel, universitaire

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26 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RETOUR AU SOMMAIRE

3 – LES RESSOURCES DOCUMENTAIRESEn raison de la teneur de l’épreuve écrite d’admissibilité, qui repose sur un dossier, il est vivement conseillé aux candidats de privilégier la lecture et l’étude de documents – Papier plutôt que l’écran d’ordinateur.

On trouvera ci-après quelques références livresques et documentaires ainsi que des adresses de quelques sites Internet, ces dernières étant proposées en vue d’une lecture sur papier et non sur écran.

a) Pour apprendre les bases1. « Les collectivités territoriales – Une approche juridique et pratique de la décentralisation » de Emmanuel

Auber et Delphine Cervelle aux éditions SEDES août 2010.

2. Tout manuel de finances publiques locales, de préférence récent et disposant d’un index. Les ouvrages répondant à ces normes sont multiples et le candidat saura choisir l’un d’entre eux sur le rayon d’une librairie.

Si certains sites sur l’Internet sont très utiles pour l’acquisition de connaissances en gestion publique, il n’est recommandé aux candidats aucun d’entre eux en raison du caractère chronophage de la technique de consultation.

Les candidats pourront néanmoins consulter de temps en temps la lettre quotidienne de l’association des maires de France et de Dexia, « Maire – info » à l’adresse suivante :[email protected]

Cependant, les candidats sont vivement invités à parcourir et à faire usage du site interactif « Wikiterri-torial », qui est un espace d’échanges et de partage d’informations et de ressources pédagogiques mis en ligne par le CNFPT depuis novembre 2011 dans une logique « informer, c’est déjà former ».

Il a pour objectif de constituer un lieu d’accès général aux connaissances dans le domaine des collectivités territoriales. http://www.wikiterritorial.cnfpt.fr

b) Pour réviser ses connaissancesLes ouvrages précités auxquels on ajoutera :

• La Gazette des communes, départements et régions pour son caractère généraliste, technique et contem-porain.

• Le quotidien Les Echos pour son caractère économique.• Le quotidien Le Monde pour son caractère généraliste ou tout autre quotidien national (Le Figaro, Libé-

ration, La Croix). La lecture d’un seul de ces journaux suffit.

c) Pour approfondir, des rapports dont les plus récents et les plus utiles sont les suivants :• sur la situation économique de la France

• Dans son édition 2012, le Rapport annuel sur l’état de la France du Comité économique, social et envi-ronnemental présente un tableau contrasté à travers une situation économique et sociale affaiblie, un état moral partagé entre une dégradation des rapports humains et une mise en valeur d’indicateurs de bien-être et l’émergence du fait régional différencié et porteur de solutions locales http://www.lecese.fr

• sur le contexte économique de la gestion des collectivités locales• La commission pour la libération de la croissance française, présidée par M. Jacques Attali, qui a for-

mulé des propositions pour relancer l’économie française. http://www.liberationdelacroissance.fr/

• Rapport de Michel Pebereau : « des finances publiques au service de notre avenir – rompre avec la facilité de la dette publique pour renforcer notre croissance économique et notre cohésion sociale » (décembre 2005).

• sur la réforme des structures administratives• Rapport du comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par M. Balladur :

http://reformedescollectiviteslocales.fr/actualites/index.php?id=75

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27ÉLÉMENTS MÉTHODOLOGIQUES DE LA PRÉPARATIONRETOUR AU SOMMAIRE

• sur la fiscalité locale• Étude de l’Association des communautés de France sur la « nouvelle géographie fiscale et financière

des ensembles intercommunaux » (janvier 2013) http://www.adcf.org/files/Etude-AdCF-Geographie-fiscale-et-financiere-intercommunalites-1301-WEB.pdf

• Le rapport Durieux – mai 2010 : « Évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités locales et sur les entreprises » : http://www.minefe.gouv.fr/services/rap10/100526rap-durieux.pdf

• sur la maîtrise des dépenses publiques• Rapport « Solidarité et performance – Les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales », rédigé

par M. Pierre Richard (décembre 2006) : http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/064000886/0000.pdf

• sur la dette publique• Rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques

(juin 2012) http://www.ccomptes.fr

• sur la situation financière des départements• Rapport de M. Pierre Jamet sur les finances départementales du 20 avril 2010 :

http://www.secteurpublic.fr/repository/179/1791119176/2012371633.pdf• Rapport de la Cour des comptes sur la situation financière des départements (paru en février 2013)

http://www.ccomptes.fr

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le domaine administratifchApitre 3

le tissu administratif local français aborde l’année 2013 sous l’empire de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et de la perspective d’un acte iii de la décentralisation. ladite loi a été votée sous le quinquennat de la présidence de m. nicolas sarkozy tandis que la nouvelle étape de la décentralisation a été annoncée par son successeur, m. françois hollande.

il est fort probable que l’examen professionnel d’attaché principal se déroulera dans le contexte de débats parlementaires et doctrinaux sur les compétences des collectivités territoriales et les financements corres-pondants.

le candidat prendra alors bien soin de suivre l’actualité sur ce thème.

i – lA réforme deS collectivitéS territoriAleSla loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales comprend quatre volets : la rénovation de l’intercommunalité, la création du conseiller territorial, la création de certaines structures (le regrou-pement des départements et des régions, la métropole, le pôle métropolitain et la commune nouvelle), la clarification des compétences et des financements.

elle témoigne d’une volonté réformatrice certaine dont les aspects les plus prometteurs résident dans l’agrandissement du champ spatial de la gestion et dans un double couplage (commune – intercommuna-lité, départements - régions).

elle n’en comporte pas moins des points que les observateurs qualifient de décevants et d’incertains quant à sa mise en place effective.

1 – Les disPositions reLatives à L’interCommUnaLitÉl’essentiel de la loi concerne l’intercommunalité (62 des 90 articles) et consacre le nouveau droit commun de l’organisation communale française, « la commune dans sa communauté ».

désormais, l’intercommunalité à fiscalité propre devient une figure imposée, un impératif de démocratie locale. les communautés sont renforcées et se rapprochent des collectivités de plein exercice : générali-sation au territoire national, ressources propres avec un pouvoir fiscal fort plus important que pour les ré-gions, compétences polyvalentes en partie prédéterminées par la loi, organes délibérants composés d’élus au suffrage universel.

RetouR au sommaiRe

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29le domaine administratifRetouR au sommaiRe

a) la rénovation de la carte intercommunaleles années de la décennie 2000 ont connu un foisonnement des établissements publics de coopération intercommunale (epci) à fiscalité propre avec un principe de continuité territoriale (périmètre d’un seul tenant et sans enclave). au 1er janvier 2011, 95,5 % des communes et 90 % de la population appartiennent aux quatre types de groupements à fiscalité propre (communautés urbaines, communautés d’agglomération, communautés de communes, epci). À cette date, la france comptait 2 599 epci à fiscalité propre, dont 16 communautés urbaines, 191 communautés d’agglomération, 5 syndicats d’agglomération nouvelle et 2 387 communautés de communes.

la loi a vocation à rénover la carte intercommunale, à l’échéance du 1er juin 2013, avant celle des mandats municipaux en prenant appui sur d’autres principes (la cohérence spatiale et la dimension critique). pour y parvenir, chaque commission départementale de coopération intercommunale (cdci), dont les membres auront été renouvelés dans les premiers mois de l’année 2011, était chargée d’adopter un schéma départe-mental de coopération intercommunale prévoyant les modalités concrètes de la couverture intégrale du territoire par les communautés dans chaque département, hormis ceux de paris et trois départements de la première couronne (hauts-de-seine, seine-saint-denis et Val-de-marne).

les schémas devront être établis au 31 décembre 2011 et devront atteindre trois objectifs : la couverture inté-grale du territoire par des epci à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales, la rationalisation des périmètres des epci à fiscalité propre, la réduction du nombre de syndicats intercom-munaux ou mixtes et notamment la disparition des syndicats devenus obsolètes.

la loi confie de plein droit à l’intercommunalité les pouvoirs de police spéciale en matière d’assainisse-ment, d’élimination des déchets ménagers et de réalisation d’aires d’accueil des gens du voyage, de ma-nière facultative pour la voirie.

b) le rôle des préfetsles préfets disposent de pouvoirs accrus, dans le cadre de pouvoirs temporaires, de la possibilité de pro-noncer la dissolution de tout syndicat qu’ils jugeraient utile. leur mission consistait à veiller à ce que cette dissolution n’entraîne pas la restitution des compétences aux communes alors qu’elles n’auraient pas la capacité de les exercer mais à les transférer à un epci à fiscalité propre. ils ont la possibilité de modifier le périmètre d’epci ou de prononcer la fusion de syndicats.

des syndicats peuvent être dissous pour cause de superposition avec le périmètre d’un epci à fiscalité propre, ou de plein droit.

À cette fin, les préfets devront conduire une expertise sur la base de critères objectifs pertinents de telle sorte que le schéma départemental soit « établi au vu d’une évaluation de la cohérence de périmètres et de l’exercice des compétences des groupements existants » et soit aussi le produit d’une large concertation avec les élus locaux dans le cadre de la cdci. le schéma sera un document normatif car il constituera la base légale des décisions ultérieures de création, modification de périmètre, transformation d’epci et de suppression, transformation et fusion de syndicats.

durant l’année 2012, les conditions de majorité requises lors des délibérations des communes sont allégées. si les pouvoirs des préfets sont accrus, ceux de la cdci le sont tout autant : à la majorité des deux tiers, elles pourront imposer leurs vues et elles disposeront d’une capacité d’autosaisine.

au 31 décembre 2011, seulement 66 schémas départementaux ont été adoptés. la situation juridique est incertaine dans 33 autres départements car quelle que soit la bonne volonté des préfets, les amendements de la cdci n’ont plus de base légale. le gouvernement a accepté que la concertation se poursuive néan-moins avec les élus en 2012 afin de parvenir à une vision partagée de l’évolution de l’intercommunalité.

il est vrai que le processus de regroupement à marche forcée des petites communautés de communes a, ici et là, créé des conflits ou exacerbé des situations de conflits latents.

les intérêts des différents protagonistes se focalisent la plupart du temps sur la répartition des compé-tences, les coûts et les bénéficies prévisibles pour chacun.

mais d’autres causes de conflits entre élus ont été repérées : le changement de statuts, l’équilibre entre la gouvernance et la représentativité, les transferts de compétences, les aspects patrimoniaux, le financement.

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30 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

c) l’élection au suffrage universel des délégués des epci à fiscalité proprepour toutes les communes dont le conseil municipal est élu au scrutin de liste, la loi a institué le principe de l’élection au suffrage universel direct des délégués des epci à fiscalité propre. cette nouveauté inter-viendra aux élections municipales de mars 2014.

avec cette disposition, l’intercommunalité acquiert une dimension démocratique : les assemblées seront composées de manière mixte, associant des membres directement élus par le corps électoral de leurs com-munes (système du « haut de liste ») et des représentants désignés au second degré par leurs conseils municipaux. de plus, s’agissant de l’organe délibérant, la loi renforce les principes fondateurs de l’inter-communalité en plafonnant à 50 % le nombre de sièges pouvant être octroyés par une seule commune et la représentation de chaque commune selon un mode de calcul à défaut d’entente locale. enfin la taille maximale du conseil communautaire et le nombre de vice-présidents seront fixés par la loi.

les avancées positives sont d’ores et déjà perceptibles. d’abord, lors des campagnes électorales, le corps électoral devrait s’exprimer à partir d’une énonciation plus explicite des enjeux communautaires et des en-gagements de mandat. ensuite, le système d’élection favorisera l’extension de la parité hommes – femmes à partir de la composition des conseils municipaux. enfin, le conseiller communautaire directement élu ne sera plus révocable par son conseil municipal.

2 – Les CrÉations de strUCtUres noUveLLesa) la métropoleles grandes agglomérations qui le souhaitent peuvent adopter un nouveau statut intégré, la métropole, leur permettant de mieux assurer leur rayonnement international.

c’est un epci de plus de 500 000 habitants, regroupant des communes d’un seul tenant et sans enclave qui s’associent « au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aména-gement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion ».

les compétences sont celles transférées par les communes et aussi celles transférées à titre obligatoire par les départements (transports scolaires, routes, zones d’activités et promotion à l’étranger du territoire et de ses activités économiques) et par la région (promotion à l’étranger du territoire et de ses activités écono-miques). d’un commun accord avec le département et la région, elle pourra en outre se doter de compé-tences supplémentaires, déterminées par convention. le cas échant, l’état pourra leur confier la propriété et la gestion des grands équipements et infrastructures.

en matière de métropole, trois cas de figure se présentent.

la métropole nice-côte d’azur » a été la première à être créée. elle regroupe quatre intercommunalités dans un périmètre comptant près de 550 000 habitants. outre les compétences récupérées par ces der-nières, la nouvelle entité acquiert trois compétences supplémentaires : la voirie départementale, les trans-ports scolaires et la promotion internationale du territoire.

le 6 septembre 2012, le gouvernement a lancé une procédure de création d’une métropole élargie, à mar-seille, après une série d’assassinats. ce sera une nouvelle entité englobant les agglomérations d’aix, au-bagne, martigues, salon-de-provence et Vitrolles, soit 90 communes rassemblant 1,8 million d’habitants. depuis, la contestation des maires n’a cessé de grandir au point que le projet de métropole semble dans une impasse. les uns reprochent l’immobilisme et l’égoïsme des communes riches entourant marseille, les autres stigmatisant l’impossible gouvernance de la nouvelle structure. en fait, les maires redoutent de perdre leurs compétences en matière de plan local d’urbanisme.

le cas du « Grand lyon » est totalement différent puisque, le 4 décembre 2012, le président de la commu-nauté urbaine de lyon et le président du conseil général du rhône ont formé un projet pour transformer l’actuelle communauté en « métropole européenne », notion quelque peu différente de celle de métropole au sens de la loi du 16 décembre 2010.

ce Grand lyon, qui regroupe 58 communes et 1,2 million d’habitants, récupérerait toutes les compétences du département sur son territoire, notamment l’aide sociale, les collèges, la petite enfance et l’aide aux personnes handicapées.

le département conserverait ses compétences sur les territoires du Beaujolais et des monts du lyonnais.

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31le domaine administratifRetouR au sommaiRe

cette initiative est assurément novatrice et préfigure peut-être la notion de métropole au sens de l’acte iii de la décentralisation ; quoi qu’il en soit, elle a vocation à donner au territoire une dimension européenne, comparable aux grandes villes comme Barcelone, manchester ou milan

b) le pôle métropolitainc’est une structure destinée à renforcer la coopération spécifiquement entre epci « en vue d’actions d’inté-rêt métropolitain en matière de développement économique, de promotion de l’innovation, de la recherche, de l’enseignement supérieur et de la culture, d’aménagement de l’espace […] et de développement des infrastructures et des services de transport […] afin de promouvoir un modèle de développement durable et d’améliorer la compétitivité et l’attractivité de son territoire, ainsi que l’aménagement du territoire infra-départemental et infra-régional ».

c’est un epci à fiscalité propre formant un ensemble, le cas échéant discontinu, de plus de 300 000 habi-tants autour d’un epci centre de plus de 150 000 habitants. il constitue en fait un syndicat mixte sui generis.

le premier pôle a été inauguré septembre 2011. dénommé « sillon lorrain », il rassemble la communauté urbaine du Grand-nancy et les communautés d’agglomération de metz-métropole, d’epinal-Golbey et des portes de france-thionville, soit quelques 1,2 million d’habitants.

selon le communiqué du conseil des ministres du 25 janvier 2012, 8 pôles devraient être créés au cours des années 2012 et 2013.

c) les communes nouvellesla commune nouvelle est destinée à unifier, si elles le décident, des communes contiguës ou l’ensemble des communes membres d’un epci. elle ne bénéficiera d’aucune incitation financière spécifique.

si l’ensemble des conseils municipaux concernés par le projet de création de la commune nouvelle y est favorable, le préfet pourra décider de la créer sans consultation électorale obligatoire.

selon le communiqué du conseil des ministres du 25 janvier 2012, 13 communes nouvelles devraient être créées en 2012 et 2013.

3 – La CLarifiCation des ComPÉtenCes et des finanCementsa) le conseiller territorialla création du conseiller territorial était l’un des points majeurs de la loi. il devait se substituer au conseiller gé-néral et au conseiller régional pour siéger tout à la fois aux conseils délibérants du département et de la région.

ainsi, 3 471 conseillers territoriaux devaient succéder à 3 903 conseillers généraux et 1 757 conseillers régionaux.

de cette imbrication des élus, il était attendu une meilleure cohérence des choix stratégiques entre le niveau régional et le niveau départemental, l’émergence d’un esprit de responsabilité générale avec des dossiers instruits par les mêmes services et délibérés au niveau le plus adéquat.

dès le début de la nouvelle législature sous le gouvernement de m. Jean-marc ayrault, la loi a abrogé cette disposition renvoyant au projet d’acte iii de la décentralisation le soin de trouver de nouvelles cohérences entre le niveau départemental et le niveau régional.

b) la clarification des compétencesla clause de compétence générale, maintenue pour les seules communes, est supprimée pour les départe-ments et les régions à compter du 1er janvier 2015.

cette disposition a été prise pour spécialiser l’action des départements et des régions et en améliorer la lisibilité. ils auront des compétences d’attribution. ils pourront néanmoins se saisir de tout objet d’inté-rêt départemental ou régional pour lequel la loi n’a donné aucune compétence à aucune autre personne publique.

toutefois, les compétences relatives au tourisme, à la culture et au sport sont partagées entre les com-munes, les départements et les régions.

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32 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

dans les six mois qui suivent l’élection des conseillers territoriaux, la région et les départements pourront élaborer un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services. ce schéma aura un caractère contraignant puisque aucun projet ne pourra bénéficier d’un cumul de subventions de la part d’un département et d’une région si, dans la région, aucun schéma n’a été établi.

l’avant-projet de loi de décentralisation restaure la clause générale de compétence pour les départements et les régions.

c) la clarification des financementsla loi ne met pas fin au phénomène de financements croisés souvent dénoncé ; il est autorisé dans les trois domaines précités (tourisme, culture et sport) ; les départements et les régions demeurent autorisés à par-ticiper au financement des opérations conduites par les communes et leurs groupements.

toutefois, à compter du 1er janvier 2012, la participation minimale du maître d’ouvrage d’une opération d’in-vestissement est fixée, pour toutes les collectivités territoriales et les groupements, à 20 % du montant total des financements publics. cette disposition exclue le renouvellement urbain, le patrimoine protégé, les répa-rations de dégâts causés par des calamités publiques et les contrats de projets.

4 – La dÉCision dU ConseiL ConstitUtionneLdans sa longue décision de 71 considérants, le conseil constitutionnel a censuré une seule disposition, celle relative au nombre des conseillers territoriaux fixé dans un tableau annexé à la loi.

la disposition de la loi qui a déterminé le nombre de 15 conseillers au minimum par département, a été modifiée deux fois en raison de deux censures du conseil. le nombre final devrait être fixé définitivement par une loi de juillet 2011.

• sur la création et la désignation du conseiller territorialle conseil a censuré la répartition des conseillers entre certains départements, 6 au total, au nom du prin-cipe d’égalité devant le suffrage des électeurs car le rapport du nombre de conseillers territoriaux à la popu-lation du département concerné s’écarte de « la moyenne régionale dans une mesure qui est manifestement disproportionnée ».

il n’a pas censuré le mode d’élection des conseillers territoriaux en ce qu’il porte atteinte, selon les parle-mentaires auteurs de la saisine, au principe de parité entre les hommes et les femmes au sein des conseils régionaux.

il n’a pas fait droit non plus à l’argument de la méconnaissance du principe de libre administration des collectivités territoriales selon lequel la même et seule élection des conseillers territoriaux constituait une forme de tutelle d’une collectivité sur une autre, en s’appuyant sur le cas du département et de la ville de paris ainsi que sur le statut de la nouvelle-calédonie.

• sur la création des métropolesil a été fait grief à la loi d’autoriser les communes et leurs epci à créer, à leur seule initiative, des métro-poles exerçant de plein droit des compétences attribuées aux départements et aux régions alors que cette facilité relève de la loi. le conseil n’a pas retenu cette argumentation car il s’agit d’une pratique courante de l’intercommunalité.

par ailleurs, le conseil n’a pas soutenu l’atteinte au principe d’égalité entre les collectivités territoriales au détriment des départements et des régions dans le processus de création des métropoles.

• sur la clause de compétence généralele conseil fournit une définition de la clause de compétence générale : celle donnant à une collectivité compétence « pour traiter de toute affaire ayant un lien avec son territoire ». il a considéré que la limita-tion de la loi à l’encontre du département et de la région n’était pas suffisamment caractérisée pour porter atteinte au principe de compétence générale.

b) l’opinion de la doctrinecomme on pouvait s’y attendre, dès la publication de la loi, les auteurs ont manifesté leur déception par rapport à ses ambitions initiales, et surtout aux travaux préalables qui, tous, mettaient l’accent sur la néces-sité de moderniser, restructurer, simplifier notre administration territoriale.

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33le domaine administratifRetouR au sommaiRe

La loi du 16 décembre 2010 leur apparaît alors décevante sur plusieurs points :

• sur la lisibilité de la nouvelle organisation• la création des conseillers territoriaux consacre non la disparition des départements mais une forme

d’évaporation de cette collectivité, couplée d’une probable mise en tutelle de la région sur le départe-ment ou l’inverse.

• la loi ne traite que des relations entre les collectivités locales et non entre ces dernières et l’état.• avec la mutualisation, le texte n’engendre pas vraiment une plus grande lisibilité de l’administration

territoriale malgré la spécialisation voulue des départements et des régions et qui visait à limiter les interventions conjointes, sources de cofinancements.

• la loi ouvre un champ nouveau d’une hétérogénéité des compétences alors que l’uniformité qui était la règle permettait une certaine dose de lisibilité.

• sur la métropolepour que notre pays comporte des pôles urbains de dimension européenne au nombre d’une dizaine créés d’office, la métropole devait être une collectivité territoriale alors qu’elle n’est qu’un établissement public de coopération intercommunale. elle n’a plus vocation à effacer le département. le fait métropolitain n’est porté que par le Grand paris et les pôles métropolitains.

tout au plus, la création de la métropole provoque une redistribution des compétences entre le départe-ment et la région, entre les territoires non couverts par la métropole et le département et la région.

• sur la spécialisation des collectivitésla loi précise que le département pourra se saisir, par délibération motivée, de tout objet d’intérêt dépar-temental qui n’a pas déjà fait l’objet d’une attribution de compétence législative. il en va de même pour la région.

la disposition selon laquelle « les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales le sont à titre exclusif » devrait sonner le glas de la clause générale de compétence. mais le législateur a prévu trois exceptions en matières de tourisme, de culture et de sport. il est probable qu’il ajoutera des compétences à cette liste. de plus, les autres catégories de collectivités qui sont alors interdites de compétences peuvent bénéficier d’une délégation de compétences.

• sur les financements croisésla loi tente de mettre fin au phénomène de financements croisés :

• elle pose le principe qu’une participation minimale de 20 % du total des financements apportés par des personnes publiques est requise de la part du maître d’ouvrage.

• aucun projet ne pourra bénéficier d’un cumul de subventions de la part d’un département ou de la région si, dans la région concernée, aucun schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services n’a été conclu.

Toutefois, des exceptions sont prévues :• la loi confirme la situation juridique antérieure : le département peut contribuer au financement des

opérations conduites par les communes et leurs groupements. il en va de même pour les régions.• les financements croisés sont explicitement autorisés dans les domaines de la culture, du sport et du

tourisme.• la règle des 20 % ne s’applique pas en matière de renouvellement urbain, de patrimoine protégé ou de

réparation de dégâts causés par des calamités publiques.• cette règle ne s’applique pas non plus aux opérations dont la maîtrise d’œuvre relève de l’état ou de ses

établissements publics ni aux contrats de projet état – région.• l’interdiction du cumul de subventions département – région ne s’applique pas en matières de culture,

de tourisme et de sport. de même, les communes de moins de 3 500 habitants ou les epci à fiscalité propre de moins de 50 000 habitants n’y sont pas soumis.

la loi a créé un comité, rassemblant des parlementaires, des représentants de collectivités territoriales et des représentants de l’état, chargé de l’évaluation des dispositions relatives au principe d’exclusivité, aux schémas d’organisation des compétences et de mutualisation des services, et aux nouvelles règles de cofinancement. il n’est pas douteux qu’il aura matière à établir un bilan fourni des multiples difficultés de mise en place.

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5 – Les Changements institUtionneLs rÉCents et Le Projet d’aCte 3 de La dÉCentraLisation

a) les départements de guyane et de martiniqueUn processus institutionnel a été engagé par une loi du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de martinique, faisant suite aux souhaits des populations de ces collectivités qui se sont prononcées, lors de consultations organisées en janvier 2010, pour la création d’une collectivité unique se substituant au département et à la région actuellement en place.

c’est par voie d’ordonnance du 13 décembre 2012 que le transfert des agents – titulaires et non titulaires vers les nouvelles collectivités, sans modification de leur régime indemnitaire ou droit acquis a été acté. elle organise aussi le transfert de l’ensemble des biens des anciens départements et régions vers les no-velles collectivités territoriales de plein droit et à titre gratuit. l’élection des assemblées délibérantes est prévue pour 2015.

b) les départements et la région Alsacele 12 novembre 2011, les présidents du conseil régional d’alsace et des conseils généraux du haut-rhin et du Bas-rhin ont annoncé leur volonté de fusionner les trois collectivités en une seule.

puis, les conseillers généraux et régionaux ont défini le 24 novembre 2012 le champ d’intervention de la fu-ture « collectivité territoriale d’alsace » et, le 25 janvier 2013, ils ont voté à une très large majorité la fusion. Un référendum est prévu le 7 avril 2013, qui devra recueillir la majorité absolue des suffrages exprimés et 25 % des électeurs inscrits dans chaque département.

c’est une création inédite dans l’histoire des institutions territoriales.

la nouvelle collectivité, qui emploiera 8 000 agents, exercera l’ensemble des compétences aujourd’hui dévolues aux trois collectivités pour créer des « dynamiques nouvelles », de nouveaux domaines d’inter-vention (coopération transfrontalière, économie et innovation, culture et patrimoine, mobilisation de fonds européens, culture régionale, le logement et l’habitat.

c) l’acte iii de la décentralisationc’est à la mi-décembre 2012 que le premier ministre devait rendre ses derniers arbitrages sur l’avant- projet de loi de décentralisation. mais c’est en mars 2013 que devrait être déposé le projet de loi, soit un mois plus tard que prévu.

le gouvernement ne demandera pas l’examen du projet en urgence par les assemblées parlementaires. ainsi, après la concertation avec les associations d’élus et les syndicats de fonctionnaires, le débat sera porté au niveau parlementaire.

le projet dénommé acte iii de la décentralisation se réaliserait en deux étapes, la première au printemps 2013 sur les aspects de compétences, la second lors du projet de loi de finances 2014, dévoilé en septembre 2013, sur les aspects budgétaires et financiers.

tel qu’il a été présenté par un discours de mme le ministre de la réforme de l’état, de la décentralisation et de la fonction publique le 8 janvier 2013, le projet, appelé « acte iii de la décentralisation », ou, selon ses vœux, « acte i de la modernisation de l’action publique », est le témoignage d’une confiance envers les collectivités locales pour prendre une part encore plus active à la gestion du pays à travers ses territoires.

il repose non sur un principe de transfert de compétence entre l’état et les collectivités locales ou entre ces dernières, comme ce fut le cas lors de deux précédentes étapes de décentralisation, mais sur la technique du contrat passé entre l’état et les collectivités locales.

ce contrat deviendra un nouveau principe de libre organisation des compétences. il prévoira que les col-lectivités locales, entre elles et avec l’état, déterminent librement les modalités d’exercice de leurs com-pétences par un acte de gouvernance territoriale dans le cadre de la conférence territoriale de l’action publique.

les communes, les intercommunalités, les départements et les régions y seront représentées en présence du représentant d’état pour déterminer l’organisation des compétences la plus appropriée à la réalité des territoires.

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35le domaine administratifRetouR au sommaiRe

ces conférences permettront aux collectivités et à l’état de discuter tous les cinq ans, compétence par compétence, des modalités concrètes d’exercice, dans le respect de non tutelle d’une collectivité sur une autre. elles concrétisent le souhait de ne pas enfermer les collectivités locales dans un modèle unique, qu’il s’agisse des compétences transférées ou des formes de leur exercice.

la conférence sera bien le futur lieu de pouvoir régional. et en cas de conflit entre les élus, le « haut conseil des territoires », présidé par le premier ministre arbitrera. ce « haut conseil », sera une instance de concer-tation et de négociation entre l’état et les collectivités. il lui appartiendra de clarifier, sur tous les sujets, le rôle et les responsabilités de chacun dans la mise en œuvre de politiques partagées.

le projet comprend aussi deux autres nouveautés : d’une part, le rétablissement de la compétence générale pour le département et la région, d’autre part, la restauration de l’autonomie des ressources des collecti-vités locales, notamment la restauration de l’autonomie fiscale des régions et la garantie de ressources pérennes pour les départements.

la réforme confirme enfin la poursuite d’orientations déjà décidées : la mutualisation et le renforcement de la péréquation financière, horizontale et verticale. il est prévu de penser la finalité de la péréquation verticale en redéfinissant les notions de potentiels fiscaux et financiers.

les premières réactions donnent l’ampleur des thématiques, ou des polémiques, sur lesquels le débat par-lementaire va s’instaurer : l’unité de la république, l’égalité d’accès des français aux services publics, un processus continu de décentralisation, décentralisation à la carte risquant de conforter les baronnies exis-tantes, etc.

ce projet s’accompagne d’autres projets non encore formalisés comme celui relatif au statut de l’élu, qui est un thème pouvant être raccroché à la décentralisation ou à la rénovation de la vie publique (rapport Jospin préconisant le non-cumul des mandats).

dernier aspect important pour les gestionnaires locaux, l’excès des normes. le gouvernement a promis un renforcement des pouvoirs de la commission consultative d’évaluation des normes.

diverses mesures ponctuelles et importantes sont envisagées : la généralisation de l’intercommunalité en Île-de-france, le rôle de chef de file pour les régions en matière de développement économique, le cas particulier de marseille et de son agglomération élargie.

l’ensemble du projet de loi, sitôt sorti de l’épure parlementaire, devra passer sous le regard attentif du conseil constitutionnel.

ii – leS outilS de pilotAge de l’Action deS collectivitéS territoriAleSles dépenses des collectivités territoriales et de leurs groupements représentent en 2009, avec 213,8 mil-liards d’euros, la moitié de celles de l’état et un cinquième des dépenses publiques. aussi ont-elles été ame-nées à développer des outils de pilotage et de contrôle interne, qui ont vocation à assurer non seulement la régularité juridique, comptable et financière de leur fonctionnement mais aussi l’atteinte au meilleur coût des objectifs qu’elles ont définis.

1 – Les objeCtifs et LeUr tradUCtion bUdgÉtairea) la fixation des objectifsla fixation des objectifs est de nature politique et leur formulation explicite permet d’informer le citoyen mais aussi de servir de guide à l’action de services de la collectivité pour en assurer la faisabilité. les objec-tifs doivent être chiffrés et hiérarchisés.

ces objectifs participent à la vie démocratique lorsqu’ils prennent la forme d’un projet correspondant à la durée d’un mandat électif. ils seront d’autant plus efficacement mis en œuvre qu’ils ne restent pas au stade du programme électoral mais seront enrichis et déclinés en termes opérationnels après l’élection grâce à la collaboration des services.

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36 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

b) la traduction budgétaire des objectifsles budgets sont des actes de prévision annuels mais peuvent se combiner avec une programmation plu-riannuelle :

• le programme pluriannuel d’investissement qui est la programmation à moyen terme (sur cinq ou six ans) des opérations d’investissement les plus importantes,

• la procédure des autorisations de programme – crédits de paiement (ap–cp) en investissement et des autorisations d’engagement – crédits de paiement en fonctionnement qui offre une visibilité annuelle sur une période pluriannuelle,

• le débat d’orientation budgétaire, qui est depuis 1992 une formalité substantielle dans la procédure d’adoption du budget primitif, dans les deux mois précédant le vote du budget.

la présentation fonctionnelle des budgets favorise la clarté des comptes au travers des politiques mises en œuvre. certaines collectivités ont souhaité s’écarter de la maquette budgétaire pour s’inspirer de l’orga-nisation financière de l’état en mission – programme – action et adapter leur comptabilité à leurs spécifi-cités locales (par exemple le département de la mayenne, la ville de paris). le rapport migaud-lambert de novembre 2006 a montré l’absence de consensus sur cette idée.

2 – La mise en œUvre des objeCtifs et La sÉCUrisation des ProCÉdUresa) les procédures internes

• le respect global des compétences de chacun des organes de la collectivité : le partage des compétences entre l’exécutif et l’assemblée délibérante, la clarté des délégations de compétences et de signature, l’existence d’un organigramme fonctionnel détaillé et actualisé, appuyé d’une définition précise des compétences de chaque service et de chaque agent,

• l’édiction de normes de procédures, reprenant les normes législatives et réglementaires et les tradui-sant en prescriptions pratiques utilisables par tous les agents sous forme de guide de procédure (par exemple, guide de la commande publique).

b) les politiques conduites en partenariat• Avec les associations

les outils de suivi sont fixés par la réglementation : information des citoyens sur les concours apportés aux associations, conventionnement pour les concours supérieurs à 23 000 €.

• Avec les sociétés d’économie mixtetrois risques apparaissent dominants : le déficit des opérations d’aménagement connus tardivement, le comblement du passif de la société d’économie mixte, l’incertitude sur les créances douteuses.les organes délibérants doivent se prononcer sur le rapport annuel écrit par leurs représentants au conseil d’administration.

• Avec les délégations de service publicle suivi des délégations repose sur la production de documents d’information : le rapport sur les comptes de la délégation, l’analyse de la qualité du service, le rapport annuel du délégataire qui doit être joint au compte administratif. la collectivité ne peut se satisfaire de la seule transmission de ces informations ; elle doit les contrôler.

c) la maîtrise budgétaire et comptableselon l’article 47-2 de la constitution, « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sin-cères. ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».

À cette fin, la tenue de tableaux de bord mensuels, la qualité de la comptabilité des engagements (dont la tenue est obligatoire pour toutes les collectivités quelle que soit leur taille), la comptabilité d’analyse des coûts (à défaut d’une véritable comptabilité analytique), l’inventaire à jour des immobilisations et le provi-sionnement des risques et charges peuvent seconder utilement les gestionnaires.

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3 – L’assoCiation des serviCes à La mise en œUvre de La dÉmarChe de PerformanCea) les modalités d’organisation

• la fonction de contrôle interne est rarement identifiée en tant que service, sauf pour les grandes collec-tivités,

• les fonctions de contrôle et de pilotage sont parfois regroupées sous des dénominations diverses : audit interne, contrôle de gestion, évaluation, organisation, conseil ou contrôle qualité,

• le recours à des auditeurs extérieurs, notamment pour le contrôle des satellites, les audits de procédure ou d’organisation.

ces fonctions de contrôle et d’évaluation sont coûteuses et supposent un personnel qualifié. la formation des agents qui en sont chargés est surmontée par les grandes collectivités qui peuvent créer un emploi spécifique. le recours à des agents contractuels est souvent privilégié.

dans les établissements publics de coopération intercommunale, la mutualisation des services de contrôle peut être instaurée.

b) le positionnement et l’animation des servicesles démarches de pilotage et de contrôle interne sont initiées sous l’impulsion de trois facteurs :

• les services, soucieux de répondre aux demandes des élus,• les élus, confrontés au développement des compétences entraînant des contraintes budgétaires plus

fortes,• les citoyens, exigeants sur les objectifs et la performance de la collectivité.

l’implication des élus constitue un élément décisif à la réussite d’une démarche de pilotage.

le rattachement direct à la direction générale des services donne une visibilité, une transversalité et une légitimité permettant l’utilisation effective des outils mis en place dans la gestion quotidienne.

le rattachement à la direction des finances traduit une approche financière, plus soucieuse de produire des indicateurs financiers que des données qualitatives.

le service de contrôle de gestion doit susciter l’adhésion des services opérationnels par un dialogue qui permet à ces derniers de s’interroger sur ses missions, ses coûts, sa gestion et son organisation.

c) les outilsle contrôle de gestion repose largement sur la saisie, le traitement et la diffusion de nombreuses informa-tions alimentant des tableaux de bord présentant non seulement les moyens mis en œuvre, financiers ou humains, mais aussi des données physiques relatives à l’activité des services, voire à leur impact.

le choix des indicateurs, quantitatifs et qualitatifs, et leur fiabilité sont essentiels. leur suivi permet la mise en œuvre de mesures correctrices.

la comptabilité analytique, qui suppose un recensement exhaustif et une valorisation exacte des charges de fonctionnement imputées en comptabilité générale permettant de garantir le calcul d’un coût complet des actions, apparaît à bien des égards lourde, coûteuse et contraignante à bâtir, alors même qu’elle ne permet pas toujours de bien rendre compte de la performance de la collectivité. elle est pourtant nécessaire pour les services publics industriels et commerciaux, et souhaitable pour les services publics administratifs.

d) la communicationle pilotage et le contrôle interne qui lui est associé ne se limitent pas à un dialogue entre la direction géné-rale et les services opérationnels, ni à un compte rendu du directeur général à l’élu, représentant légal de la collectivité. il est bon qu’ils fassent l’objet d’une communication adéquate à l’assemblée délibérante et au public.

À l’égard de l’assemblée délibérante, le législateur a imposé la communication d’informations diverses sur la situation financière et budgétaire, les engagements pris par la collectivité, la situation des organismes dont elle détient une partie du capital ou dont elle finance l’activité, les délégations de service public.

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l’information du citoyen est parfois théorique. si la loi lui donne accès à de nombreux documents, l’usage en est peu répandu en raison d’une formation insuffisante à la compréhension de documents manquant souvent de lisibilité et d’une accessibilité limitée à la consultation de documents papiers, voire d’une igno-rance par le citoyen de ses droits ou d’une surestimation de la difficulté de la démarche. le développement de l’internet devrait l’améliorer.

4 – Les noUveaUx oUtiLs de PiLotage dU CôtÉ de L’Étatavec la loi organique sur les lois de finances du 1er août 2001, l’état a profondément rénové ses outils de pilotage de son propre budget. le temps passant et avec l’acquis de plus de dix années et sous l’impact de la crise économique et financière de 2007-2008, il poursuit une démarche rénovatrice de maîtrise de la dépense.

deux nouveautés sont apparues récemment dans le paysage administratif ; l’un concerne communément l’état et les collectivités locales, l’autre seulement l’état.

a) le règlement sur la gestion budgétaire et comptable publiquele décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique a abrogé le fameux décret de 1962 portant règlement général de la comptabilité publique.

après 50 ans de vie immuable, ce règlement devenait caduc au fur et à mesure des réformes qui affectaient les organes de l’état : la lolf (budget opérationnel de programme et unités opérationnelle de programme), la dématérialisation des pièces comptables, le contrôle partenarial, le contrôle hiérarchisé de la dépense, le système d’information financière chorus, etc.

ce nouveau décret dépasse le domaine restreint de l’exécution financière pour aborder le cadre budgétaire et les règles de programmation de l’entité étatique (l’état et ses opérateurs) tout en conservant l’essentiel, à savoir le principe de la séparation de l’ordonnateur et du comptable et son corolaire, la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public.

il concerne toutes les administrations publiques, donc comprenant les collectivités locales et leurs éta-blissements publics, les établissements publics de santé, les personnes morales de droit public, voire de droit privé lorsqu’elles relèvent de la catégorie des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale.

la notion de comptabilité publique est définie sous le terme de « système d’organisation de l’information financière » autour de quatre comptabilités : la comptabilité générale, la comptabilité budgétaire, la comp-tabilité analytique et la comptabilité des valeurs inactives.

reprenant la formulation de l’article 30 de la lolf, les règles de la comptabilité générale « ne se dis-tinguent de celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités de ces personnes morales ».

le rôle des acteurs, ordonnateur et comptable, est redéfini. la fonction d’ordonnateur est une qualité juri-dique qui est celle d’un gestionnaire. son rôle ne consiste pas seulement la prescription de l’exécution des dépenses et des recettes ; il est élargi à la programmation budgétaire, à la répartition et à la mise à dispo-sition des crédits.

la fonction de comptable public demeure exclusive ; il lui incombe toujours de tenir la comptabilité mais avec le concours de l’ordonnateur.

l’impact du nouveau décret pour les gestionnaires des collectivités locales est certainement moins impor-tant que pour ceux de l’état. toutefois, certaines dispositions les concernent directement :

• Il confère une base juridique à de nouvelles modalités d’encaissement (« tout moyen ou instrument de paiement prévu par le code monétaire et financier » - article 25). il en va de même pour les dépenses (article 42).

• Il présente un fondement juridique à l’allégement des contrôles du comptable public (contrôle hiérar-chisé et contrôle partenarial)

• Il généralise à l’ensemble des administrations publiques la mise en place de services facturiers qui, sous l’autorité du comptable, reçoivent et traitent directement les factures en lieu et place des services d’un ou de plusieurs ordonnateurs

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• Par la dématérialisation des documents comptables et des pièces justificatives, il vise à accélérer la chaîne de la dépense, à accroître la traçabilité des opérations et à renforcer la centralisation es factures.

b) la discipline dans le pilotage de l’action publiquec’est donc bien dans le cadre du pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi adopté le 6 novembre 2012, que le premier ministre a fait connaître aux membres de son gouvernement les éléments d’une nouvelle discipline dans le pilotage de l’action publique.

cette discipline comprend trois nouveaux principes : l’auto-assurance, le financement d’une nouvelle dé-pense par une économie de dépense, le recours aux dépenses fiscales par une diminution d’une autre dépense fiscale.

il n’est pas inutile aux collectivités locales de s’inspirer de ces nouveaux principes, mutatis mutandis, s’ils ne sont pas déjà en application réelle au moins pour les deux premiers.

• L’auto-assurancec’est le principe selon lequel les plafonds pluriannuels des programmes doivent être respectés globale-ment, en compensant par de moindres dépenses sur certains postes les dépenses imprévues sur d’autres.

les collectivités territoriales trouveront dans cet énoncé une modalité supplémentaire de suivi de leurs po-litiques sectorielles (à l’aide de la présentation fonctionnelle du budget), et en particulier, leur programme d’investissement (en opération globalisée ou en ap – cp),

• Le financement de toute nouvelle dépense par une économie de dépense

l’instruction postule que trop souvent, une dépense est ajoutée aux précédentes, sans que la pertinence ou le degré de priorité de ces dernières soit réexaminé.

en conséquence, tout projet nouveau de dépense doit être gagé par une économie sur une autre dépense sur un autre poste. c’est ainsi que la création d’une taxe ou l’augmentation d’une taxe existante ne pourra justifier une augmentation de dépense.

• Le recours à une dépense fiscale doit être compensé par la diminution d’une autre dépense fiscale.

cette norme, certes spécifique à l’état, peut inspirer les collectivités locales sur le régime fiscal des exoné-rations ou des abattements de fiscalité qui sont de leur compétence.

iii – lA moderniSAtion de l’Action puBliqueles politiques publiques sont soumises à un impératif de performance qui renvoie à une triple exigence d’efficacité, de qualité du service rendu et d’économie dans la gestion des finances publiques.

cette préoccupation n’est en rien nouvelle ; elle jalonne l’histoire administrative française et des minis-tères, sous des appellations diverses autour de la notion de réforme, lui ont été dédié.

1 – La genèse et Les motifs de La rÉvisionces trois exigences de l’état du xxième siècle ont été comprises, depuis de nombreuses années, dans beau-coup de démocraties comparables à la nôtre. de grands pays ont ainsi conduit des politiques réussies de réduction des dépenses publiques, en prenant mieux en compte l’efficacité attestée de celles-ci, tout en investissant davantage dans les secteurs d’avenir tels que l’enseignement supérieur ou la recherche.

sous l’impulsion personnelle du président nicolas sarkozy (2007-2012), le gouvernement de m. fillon a décidé que la france se devait d’entreprendre à son tour une telle démarche appelée « révision générale des politiques publiques » (rGpp), faisant suite aux recommandations de la commission présidée par m. michel pébereau sur l’endettement public. en effet, comme l’a souligné cette commission dans son rapport, durant les vingt-cinq dernières années, les dispositifs et les structures publics se sont empilés, sans évalua-tion ni remise en cause des politiques mises en œuvre.

cet exercice n’épuise pas, à lui seul, le sujet de la réforme de l’état. il en est toutefois le cadre qui donne du sens à toutes les actions de modernisation mises en œuvre pendant la durée du quinquennat présiden-tiel 2007-2012 : simplification du droit et des procédures, développement de l’administration électronique,

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qualité des procédures de gestion et des systèmes d’information, organisation de l’état à l’échelon local et professionnalisation de la gestion des ressources humaines.

il se distingue de toutes les expériences antérieures en la matière à plus d’un titre :• les réformes sont décidées par un conseil de la modernisation des politiques publiques qui réunit autour

du président de la république l’ensemble des ministres. le ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique en est le rapporteur général ;

• le président de la république et le premier ministre ont demandé à tous les ministres de s’investir per-sonnellement dans cet exercice et de mobiliser leurs services. Un travail complémentaire d’investigation et de documentation des réformes est conduit par une équipe d’auditeurs, composée de spécialistes des secteurs public et privé, en lien avec les administrations concernées et le ministère du budget ;

• les objectifs sont très ambitieux. ainsi, en matière d’effectifs, la révision donnait un mode d’emploi pour mettre en œuvre de manière appropriée l’engagement d’embaucher un fonctionnaire pour deux partant à la retraite. cette modalité en était devenue l’emblème même de la révision générale des politiques publiques.

sur le plan de la procédure, les innovations n’ont pas manqué. mandatés par le président de la république et le premier ministre, le secrétaire général de la présidence de la république et le directeur de cabinet du premier ministre co-présidaient un comité de suivi de la révision générale des politiques publiques.

outre chacun des ministres pour les politiques publiques de son ressort, étaient également membres de ce comité de suivi le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, le secrétaire d’état chargé de la prospective économique et de l’évaluation des politiques publiques, les rapporteurs généraux des commissions des finances de l’assemblée nationale et du sénat ainsi que m. pébereau, alors président du conseil d’administration de Bnp paribas et m. parini, receveur général des finances.

2 – Le biLan de La rgPP

a) le point d’étape en juin 2011 depuis le lancement de cette révision, environ 400 mesures, couvrant l’ensemble des ministères, ont été décidées. en mars 2011, plus de 85 % des mesures engagées depuis 2007 avancent conformément aux objec-tifs initiaux.

pour le gouvernement, la rGpp a permis d’atteindre des résultats significatifs sur l’amélioration de la qua-lité des services publics en créant de nombreux guichets uniques physiques pour les contribuables (gui-chets fiscaux uniques), les demandeurs d’emploi (pôle emploi) ou les entreprises (directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi ; guichet unique national pour les formalités du commerce extérieur ; « guichet entreprise » pour faciliter les démarches des créateurs d’entreprise).

parallèlement, l’état a fortement dématérialisé les démarches prioritaires des usagers, envers les particu-liers, les professionnels et les associations.

le gouvernement est aussi attentif à la perception qu’en ont les citoyens. c’est ainsi qu’une étude réalisée par l’institut BVa montre que la complexité perçue par les usagers des services publics a fortement baissé depuis 2008 sur l’ensemble des événements de vie jugés prioritaires par les français.

la rGpp a aussi suscité une vaste réorganisation des structures administratives : les administrations cen-trales ont été reconfigurées (baisse de 10 % du nombre de postes de directeurs) et les services déconcentrés regroupés en deux ou trois directions départementales interministérielles et huit directions régionales. de grandes réformes sectorielles ont parallèlement permis de moderniser la carte judiciaire, l’appareil de défense ou encore les services des impôts avec la création de la direction générale des finances publiques.

l’effort s’est aussi porté sur la mutualisation des fonctions support des administrations : mise en place du service des achats de l’état, développement du rôle de france domaine pour l’immobilier, raccordement de l’ensemble des programmes de dépenses de l’état à chorus, effectif depuis le 1er janvier 2011, création de l’opérateur national de paye et de la direction interministérielle des systèmes d’information et de com-munication de l’état.

la rGpp a également étendu les règles de bonne gestion publique aux opérateurs qui doivent appliquer désormais les mêmes règles que leurs ministères de tutelle.

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le gouvernement estime que l’ensemble de ces mesures contribue à économiser plus de 7 milliards d’euros sur la période 2009-2011. la règle du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite permet de ne pas remplacer près de 100 000 départs entre 2009 et 2011, soit environ 5 % des effectifs de l’état, ce qui représente une économie de 2,7 milliards d’euros. conformément à son engagement, la moitié des économies générées par ces efforts de productivité a été reversée aux agents et continuera de l’être : à la fin de l’année 2011, ce seront ainsi près de 1,4 milliard d’euros supplémentaires qui auront bénéficié aux agents publics par rapport à 2009.

de nouvelles mesures devraient suivre, permettant d’atteindre un montant d’économies de 10 milliards d’euros sur la période 2011 à 2013. ainsi en 2012, le nombre de fonctionnaires de l’état devrait revenir à son niveau des années 1990, soit 150 000 postes de moins sur la durée du quinquennat.

b) l’opinion de la cour des comptesdans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2009, la cour des comptes a consacré un développement critique sur la révision générale dans le cadre des pistes de réforme destinées à éviter un scénario d’emballement de la dette.

le rapport note tout d’abord que le champ sur lequel porte la révision représente près de 40 % du budget de l’état et que le ministère du Budget s’est mobilisé pour que la rGpp se traduise par de véritables gains budgétaires.

pour la cour, il est impossible de détailler l’impact de la révision à partir des annexes de la loi de finances pour 2009 et de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques.

le chiffrage global des économies escomptées était évalué en juin 2008 à 7,7 milliards d’euros. il s’agit d’économies brutes pouvant donner lieu à des redéploiements et conduisant donc à un gain net inférieur, par exemple, la rétrocession aux agents de l’état de la moitié des économies sur les dépenses de personnel.

la cour relève que le ministère du Budget poursuit le travail d’évaluation tant sur les économies hors per-sonnel que sur les effectifs. pour elle, la part des réductions d’effectifs qui résultera de la rGpp à l’intérieur de la réduction globale des effectifs n’est pas encore connue avec précision. de même, les coûts induits par les réformes ne sont pas encore toujours évalués précisément.

la cour conclut que l’enjeu essentiel devrait être la réforme des dépenses d’intervention et de transfert et la maîtrise de la dépense salariale.

c) la révision des politiques publiques et les collectivités territorialesdémarche nouvelle dans le fonctionnement de notre administration de l’état, la révision des politiques publiques ne pouvait pas échapper au secteur public local, en complément des procédures classiques.

c’est ainsi par exemple que le premier ministre a confié en septembre 2007 à m. alain lambert, ancien ministre du Budget et de la réforme budgétaire, sénateur de l’orne, une mission portant sur les relations entre l’état et les collectivités territoriales. selon la lettre de mission envoyée au sénateur, « les relations entre l’état et les collectivités territoriales sont l’un des axes transversaux qui doivent faire l’objet d’un exa-men attentif dans le cadre de la révision générale des politiques publiques ».

les thèmes suivants ont été étudiés :• la « pertinence des domaines actuels de compétences de l’état et des différents niveaux de collectivités

territoriales dans la perspective d’une réflexion sur leurs périmètres d’intervention respectifs et d’une clarification des missions de chacun » ;

• les « contraintes, notamment réglementaires, que l’état fait peser sur les collectivités locales » ;• les relations financières entre l’état et les collectivités territoriales.

Une autre commission a été menée par m. edouard Balladur, ancien premier ministre sur la réforme des institutions locales, qui a inspiré, mais pas totalement, la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collecti-vités territoriales.

les élus locaux ne sont pas restés à l’écart de cette politique de l’état puisqu’ils se considèrent victimes des mouvements de restructuration qui ont affecté la justice et la défense notamment, qui s’ajoutent aux restructurations que leurs collectivités ont connues soit dans la sphère de l’économie privée (les déloca-lisations industrielles), soit dans la sphère de la gestion publique (fermeture d’écoles, de perceptions et d’autres services publics).

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42 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

leur mécontentement grandit car ils constatent que cette rGpp s’effectue dans un contexte de stagnation des concours financiers de l’état aux collectivités territoriales, officialisée dans la loi de finances 2011 et la réforme de la fiscalité locale d’entreprise (suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par la cotisation économique territoriale et les ifer).

3 – Les noUveLLes orientations Prises en 2012 : La modernisation de L’aCtion PUbLiQUe

avec le nouveau quinquennat présidentiel (2012 – 2017), les pouvoirs publics ont voulu donner une nou-velle orientation à la révision générale des politiques publiques sous une appellation et un contenu diffé-rents, « la modernisation de l’action publique ».

tout d’abord, un rapport de l’inspection générale des finances a dressé un état des lieux. sa mission, qui mettait cette dernière dans une situation de juge et partie, a donné l’occasion de dresser un bilan mitigé.

puis, le gouvernement de m. Jean-marc ayrault a créé un comité interministériel chargé de piloter la mo-dernisation de l’action publique (cimap), qui est effectif depuis novembre 2012. présidé par le premier ministre, il a vocation à définir de nouvelles orientations : le maintien du modèle social français, le redres-sement des finances publiques et la compétitivité de l’économie.

trois axes ont été définis : • Une démarche d’évaluation des politiques publiques partenariales pour en améliorer l’efficacité, les

adapter aux besoins de citoyens et assurer une plus grande efficience de l’action publique. c’est ainsi que l’ensemble des acteurs (etat, collectivités locales, organismes sociaux) sera associé à cette démarche ;

• La volonté de proposer à l’usager et au citoyen une administration plus simple, plus proche et plus trans-parente ;

• Le choix de faire de la modernisation de la gestion des ressources humaines des agents publics un levier de la réforme.

cette démarche s’inscrira aussi dans celle annoncée de l’acte iii de la décentralisation dont la teneur de-vrait être connue en février 2013.

la feuille de route du comité est la suivante : • Le programme d’évaluation des politiques publiques partenariales pour 2013• Une doctrine de rationalisation des agences et des opérateurs• Un plan de simplification et d’allègement des normes applicables aux collectivités locales et aux entre-

prises• Un programme de simplification des démarches administratives des particuliers• Un baromètre indépendant de mesure de satisfaction des usagers• Une feuille de route sur l’administration numérique, l’e-citoyenneté et la mise à disposition de données

publiques.

le comité regroupera les divers services compétents : la direction interministérielle pour la modernisation de l’action publique dépendant du Budget, la direction interministérielle des systèmes d’information et de communication de l’état, la mission etalaB, chargée de la mise à disposition des données publiques (« open data »).

le 18 décembre 2012, a eu effectivement lieu la première réunion su comité interministériel.

il y a été réaffirmé l’objectif d’évaluer toutes le politiques publiques sur l’ensemble du quinquennat. la méthode est novatrice, prenant le contrepied de la rGpp axée à tord par le gouvernement sur une logique quantitative, c’est-à-dire de réduction de la dépense publique.

le pilotage de la map n’est pas attribué au ministère de l’économie et des finances mais à un comité interministériel pour pouvoir mieux associer les ministères, les collectivités territoriales, les opérateurs de l’état, les agents publics.

pour réussir, la méthode devra s’appuyer sur le refus des manœuvres dilatoires de la part des ministères.

parmi la quarantaine de politiques publiques qui seront évaluées, certaines sont dès à présent désignées pour dégager des économies budgétaires : les aides aux entreprises (80 milliards d’euros), les niches fiscales d’outre-mer, la politique d’aide au logement dont certains aspects entrainent des effets inflationnistes sur les loyers.

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43LE DOMAINE ADMINISTRATIFRETOUR AU SOMMAIRE

En janvier 2013, le gouvernement annoncera la liste de 26 politiques publiques qui seront évaluées en priorité, dont assurément celle de la formation professionnelle qui sera concernée par l’acte 3 de la décen-tralisation.

ÉLÉMENTS DE VOCABULAIRE

Le principe de spécialité

Notion de droit administratifSpécialité fonctionnelle : principe selon lequel les EPCI ne peuvent intervenir que dans le champ de leurs compétences qui leur sont attribuées par leurs statuts et qui leur ont été transférées par les communes membres. Ils ne disposent pas d’une clause générale de compétence.Spécialité territoriale : principe selon lequel les EPCI ne peuvent intervenir qu’à l’intérieur de leur périmètre territorial.Notion de droit budgétaire : principe d’affectation des crédits à un objet précis

Syndicat mixte Catégorie d’établissement public, le syndicat mixte autorise les communes à s’associer à d’autres personnes morales de droit public « en vue d’œuvres ou de services présentant une utilité pour chacune ».Le syndicat mixte fermé n’est composé que de structures de coopération intercommunale.Le syndicat mixte fermé : comprenant au moins une collectivité territoriale ou un groupement, il associe des personnes morales de droit public autres telles qu’une collectivité locale, un établissement public (CCI par exemple).

IV – LES POLITIQUES ENVIRONNEMENTALESLes politiques environnementales des collectivités territoriales sont directement liées aux objectifs de la politique nationale, eux-mêmes issus des engagements internationaux souscrits par la France.

1 – LA GOUVERNANCE DES POLITIQUES ENVIRONNEMENTALESAu cours du quinquennat de M. Sarkozy, la politique de l’environnement a été déclinée sous l’impulsion du « Grenelle de l’Environnement », qui fut une méthode innovante de l’action publique. En effet, la conduite des affaires a été conçue en concertation entre l’État, les collectivités territoriales, les associations environ-nementales et les syndicats de salariés et d’employeurs avant de se traduire, via le Parlement, par des textes législatifs et réglementaires.

Les débats ont abouti à un ensemble de 265 engagements dont le point commun est de transformer en profondeur la société française par une prise de conscience de l’urgence de la problématique environne-mentale et la réalisation du potentiel de croissance de l’écologie.

Quatre axes principaux se sont dégagés :• La lutte contre le changement climatique• La préservation et la gestion de la biodiversité et des milieux naturels• La préservation de la santé et de l’environnement, tout en stimulant l’économie• L’instauration d’une démocratie écologique.

Sur le plan de la gouvernance, le bilan apparaît positif puisque sur les 32 décrets nécessaires à l’application des deux lois dites « Grenelle 1 » et « Grenelle 2 » qui ont été votées, deux décrets sont encore attente de publication en février 2013.

Sur le fond, les deux mesures phares ont été la représentativité des associations environnementales et la responsabilité sociale et environnementale des entreprises.

Avec le quinquennat de M. François Hollande, la politique de l’environnement se traduit par des confé-rences annuelles dont l’objet est d’évaluer et de suivre, d’un rendez-vous l’autre, les mesures engagées. La première Conférence eut lieu les 14 et 15 septembre 2012, marquée par deux problématiques dominantes : la préservation de la biodiversité et la transition énergétique.

La démarche s’inspirant des mêmes problématiques change d’appellation en endossant la notion de « tran-sition énergétique », qui repose sur trois axes structurants : les économies d’énergie, le changement de modèle agricole et la santé environnementale. Un séminaire gouvernemental a eu lieu le 5 décembre 2012 destiné à préciser aux ministères concernés leurs obligations dans ce domaine et les modalités d’évalua-tion dont cette politique fera l’objet.

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44 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

2 – L’imPLiCation des CoLLeCtivitÉs territoriaLesau travers de ces méthodes de gouvernance, l’implication des collectivités territoriales est constante. ain-si, outre les compétences historiques (adduction en eau potable, assainissement, déchets) pour ne prendre que deux thèmes, le bâtiment et les transports, leur action est déterminante :

• Le bâtiment : l’objectif visé est la réduction des consommations énergétiques du bâtiment de 38 % d’ici 2020. la rénovation du parc existant et la réduction des consommations énergétiques des constructions neuves impliquent, pour les gestionnaires locaux, la refonte des plans pluriannuels d’investissement.

• Les transports : l’objectif est de réduire de 20% d’ici 2020 les émissions de gaz à effet de serre dues aux transports, en incitant au report modal vers les moyens de déplacement peu émetteurs de co2. les col-lectivités locales dont celles qui sont autorités organisatrices de transport sont en première ligne pour la réalisation de cet objectif ambitieux.

il est ainsi constaté que plusieurs points relèvent autant des structures de l’état que de celles des col-lectivités territoriales, ne serait-ce que par l’ampleur des bâtiments publics ou des véhicules dont l’un et l’autre sont propriétaires et utilisateurs. Un projet de loi devrait être déposé sur le bureau des assemblées parlementaires, faisant le point sur tous les travaux entamés lors de réunions du conseil national et les débats associant la population autour de deux moments clés : les 29, 30 et 31 mars 2013 avec les « journées de l’énergie » sur le modèle des journées du patrimoine et une journée nationale de débats le 25 mai 2013.

3 – Les PLans CLimat Énergie territoriaUxdepuis 2004, dans le cadre du « plan climat national », les collectivités territoriales peuvent mettre en place des « plans climat » locaux volontaires. certaines d’entre elles se sont déjà impliquées dans la mise en place de politiques de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de maîtrise de la consommation énergétique.

a) les plans climat énergie territoriaux (pcet)la généralisation des plans climat énergie territoriaux (pcet) à l’ensemble des grandes collectivités fran-çaises a été un engagement fort des discussions du Grenelle de l’environnement, traduit par l’article 7 de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, et par l’article 26 de la loi portant engagement national pour l’environnement.

l’élaboration du pcet bénéficie directement à la collectivité en lui assurant une réduction de sa facture énergétique par l’ensemble des actions d’amélioration de l’efficacité énergétique qu’elle peut entreprendre sur son patrimoine et sur la plupart de ses compétences.

b) les moyens financiers au sein des contrats de projet état – régionUne première phase de lancement des premiers plans climat énergie territoriaux s’est accélérée en 2007 par la signature des contrats de projets état-région (cper), ce qui a permis de développer les outils, les méthodologies, les principes de gouvernance mais également l’appui technique et financier nécessaire à l’élaboration d’une grande partie des pcet déjà existants.

dans le cadre de cette contractualisation et de son volet territorial, l’état finance notamment de 2007 à 2013, à hauteur de 76 millions d’euros par an, les actions territoriales sur l’énergie.

la loi portant engagement national pour l’environnement prévoit également le renforcement d’un en-semble de dispositifs pour aider les collectivités territoriales à soutenir la production d’énergies renou-velables (l’extension du bénéfice de l’obligation d’achat, dont disposent actuellement les communes, aux régions et départements ou la mise en place du fonds chaleur renouvelable).

Une nouvelle phase comprend l’élaboration des schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie, co-élaborés et cofinancés par l’état et le conseil régional. ces schémas régionaux apporteront des éléments de cadrage mais également de diagnostics aux collectivités infrarégionales, notamment en termes d’adap-tation aux changements climatiques et pourront permettre de mutualiser et de renforcer la cohérence des actions territoriales.

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45le domaine administratifRetouR au sommaiRe

c) les certificats d’économie d’énergie (cee)afin d’assurer le financement de leurs actions, les communes ont la possibilité de valoriser leurs actions dans le cadre du dispositif des certificats d’économie d’énergie (cee) mis en place par la loi de programma-tion et d’orientation de la politique énergétique du 13 juillet 2005. ce dispositif permet en effet aux collec-tivités publiques réalisant des actions d’économie d’énergie d’obtenir des cee qu’elles peuvent revendre.

4 – Les noUveaUtÉs de La PoLitiQUe des dÉChetsla loi Grenelle ii contient des mesures spécifiques à la politique des déchets.

la première d’entre elles porte diminution de 15 % des déchets destinés à l’enfouissement ou l’incinération, ce qui pousse à un effort certain de réduction de la production des déchets ménagers dont l’objectif est quantifié à 7 % en cinq ans.

enfin, les lois Grenelle 1 et 2, puis la loi de finances 2012 et un décret d’application ont posé le principe et les modalités de mise en place d’une part incitative de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères.

cette disposition, qui est une nouveauté importante dans le financement du service de collecte et de trai-tement des déchets ménagers et assimilés est une réponse à l’inquiétude des élus sur la hausse inexorable des coûts du service d’enlèvement et de traitement des déchets ménagers et assimilés.

Jusqu’à présent, le débat opposait la taxe à la redevance. en effet, dans la plupart des collectivités (com-munes ou epci), le financement s’opère soit par le budget général de la collectivité, soit par une taxe spé-cifique (la taxe dite d’enlèvement des ordures ménagères) qui couvre en tout ou partie les coûts du service. dans un nombre de cas plus réduit, des collectivités ont choisi d’instaurer une redevance, dont le montant est fonction de la quantité de déchets produits par chaque ménage.

ces deux modes de financement, antagonistes, ont perduré longtemps avec leurs avantages et leurs incon-vénients respectifs : le financement par la taxe ou le budget général (dans le cadre d’un service public administratif), incitait peu les ménages à réduire leur production de déchets, l’assiette étant la base cadas-trale du logement du ménage. le système de la redevance, dans le cadre d’un service public industriel et commercial, quant à lui, est certes incitatif car le prix facturé aux ménages est fonction de leur volume de déchets. mais la mise en place apparaît lourde sur le plan administratif car il faut bien connaître la compo-sition des foyers. c’est le mode de financement plutôt utilisé dans les petites collectivités et en milieu rural.

dépassant ce clivage, le législateur a donc instauré la faculté pour les collectivités volontaires d’inclure une part du produit fiscal qui soit fonction de la quantité produite.

cette part incitative a pour objectif d’encourager la réduction et le tri des déchets ménagers en permettant de compléter l’assiette de la taxe par une partie calculée selon plusieurs critères optionnels : le volume, le poids, le nombre d’enlèvements ou, le cas échéant, à titre transitoire pendant cinq ans, le nombre de per-sonnes composant le foyer. c’est dans cette diversité des options que se trouve le caractère innovant de la disposition.

diverses conditions sont cependant posées : • La part incitative ne peut être instaurée que dans les collectivités qui se financent par la taxe d’enlève-

ment des ordures ménagères ;• La collectivité doit délibérer avant le 15 octobre pour une mise en application l’année suivante ;• Pour la première année d’application, le produit global de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères,

comprenant une part fixe et une part incitative, ne doit pas être supérieur au produit de la taxe de l’année précédente ;

• La part incitative est assise sur la quantité des déchets produits par chaque local imposable l’année pré-cédant celle de l’imposition ;

• Le tarif fixé par unité de quantité de déchets produit peut également être différencié par nature de déchets ;

• Différents types de mesures peuvent être utilisés afin de quantifier la production de déchets : le nombre de levées par identification de chaque bac par une puce électronique et un lecteur sur les bennes relié à un système informatique, la méthode de la pesée, le volume du bac équipant chaque foyer, la distribution de sacs de collecte spécifiques, une combinaison des ces différentes méthodes ;

• Lorsque la quantité de déchets produite par les logements collectifs ne peut être déterminée individuel-

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46 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

lement, la loi en autorise la répartition au prorata de la valeur locative foncière des logements retenue pour l’établissement de la taxe ;

• Pour les logements neufs, la loi prévoit une méthode unique de détermination de l’assiette de la part incitative : la quantité de déchets retenue la première année suivant celle de la construction, est calculée en multipliant la valeur locative foncière du local neuf par le rapport entre la quantité totale de déchets produits sur le territoire de la collectivité et le total des valeur locatives foncières retenues pour l’établis-sement de la taxe au titre de l’année précédente ;

• À titre transitoire, pour une durée de cinq ans, la loi prévoit la possibilité de calculer la part incitative de la taxe proportionnellement au nombre de personnes composant le foyer.

il va de soi que la méthode retenue doit tenir compte du coût de l’équipement nécessaire, de la fiabilité des résultats et de l’organisation du service. il nécessite une adaptation des outils matériels du service et d’un effort important de pédagogie – communication, et de civisme de la part des ménages.

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47LE DOMAINE ADMINISTRATIFRETOUR AU SOMMAIRE

QUESTIONS AU CANDIDAT EN GUISE DE PRÉPARATION DE L’ÉPREUVE ORALELE CANDIDAT POURRA S’EXERCER À ABORDER LE DOMAINE ADMINISTRATIF EN RÉPONDANT AUX QUESTIONS SUIVANTES :

1) Questions liées à la loi du 16 décembre 2010 •Quelssontlespointsdelaréformeterritorialequivoussemblentlesplusutiles?•Quelsensontlespointslespluscontestables?• Larévisiondelacarteintercommunalepeut-elleêtreprometteusesielleestlerésultatd’unconsensusauseindelacommissiondépartementaledelacoopérationintercommunale?

•Ledépartementest-ilvouéàdisparaître?

2) Questions liées aux outils de pilotage•Ledébatd’orientationbudgétaireest-ilunmomentfortdel’annéebudgétaire?• Lamiseenplaced’unecomptabilitéanalytiquen’est-ellepasune«usineàgaz»?• Quellessontlesexigencesàsatisfairepourqueleprogrammepluriannueld’investissementnesoitpasunsimple«chiffondepapier»?

3) sur la révision générale des politiques publiques•RGPPouapplicationdelaLOLFauxbudgetslocaux,quelleméthodeprivilégier?• AlorsqueglobalementlesélusjugentsévèrementlaRGPP,n’a-t-ellepaseupourvotrecollectivitédesaspectspositifs?Sioui,lesquels?

•Quellesinnovationspeut-onattendredelamodernisationdel’actionpublique?

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la gestion des ressources humaineschApitre 4

i – le cAdre générAl de lA fonction puBlique territoriAle1 – Les asPeCts statUtairesen leur qualité d’employeurs, les élus locaux, comme les responsables nationaux d’ailleurs, considèrent que la gestion des ressources humaines s’inscrit volontiers dans le cadre à valeur constitutionnelle de libre administration territoriale.

À bien des égards, cette affirmation est à la fois virtuelle et réelle. elle est assurément virtuelle car les employeurs publics locaux ne peuvent rémunérer leurs agents selon leurs propres critères comme le font les employeurs privés.

en effet, le traitement du fonctionnaire est calculé à partir d’une grille commune aux trois fonctions pu-bliques. chaque agent occupe une position déterminée sur cette grille en fonction de son cadre d’emploi, de son grade et de son ancienneté. À chaque position correspond un certain nombre de points d’indice, le montant de la rémunération annuelle étant obtenu en multipliant ce nombre par la valeur du point, qui est fixée par décret (55,5635 € au 1er juillet 2010, date de la dernière augmentation qui fut de 0,5 %). certains fonctionnaires peuvent bénéficier d’une majoration de leur traitement grâce à la nouvelle bonification indiciaire (nBi), qui est attribuée pour certaines fonctions comportant une responsabilité ou une technicité particulière. elle s’exprime en points d’indice pris en compte pour la retraite.

le principe de libre administration est cependant bien réel à la faveur de deux spécificités qui créent une distinction entre la fonction publique territoriale et la fonction publique d’état.

d’une part, la gestion des fonctionnaires appartenant à l’un des 55 cadres d’emplois relève de la collectivité territoriale au sein de laquelle ils sont affiliés. c’est bien au niveau de la collectivité territoriale, et non au niveau national, que sont décidés les créations et suppressions d’emplois, les conditions de travail et le régime indemnitaire des agents.

d’autre part, les cadres d’emplois sont regroupés au sein de huit filières selon la nature des tâches qui leur sont affectées. par exemple, la filière administrative comprend notamment les cadres d’emplois des admi-nistrateurs, des attachés, des rédacteurs et des adjoints administratifs. les cadres d’emplois permettent ainsi une gestion de proximité des agents par l’employeur et le regroupement des différents métiers dans des ensembles correspondant aux grandes missions de l’administration territoriale.

les principes de mobilité et de passerelle entre les trois secteurs (fonction publique d’état, fonction pu-blique territoriale et fonction publique hospitalière), sont maintes fois réaffirmés. mais il n’est pas vraiment établi que cette décomposition favorise la recherche et l’obtention de gains de productivité dans chacun des secteurs. en fait, après 25 ans de montée en charge, la réalité de l’administration territoriale conduit à s’interroger sur l’utilité des trois fonctions publiques séparées.

RetouR au sommaiRe

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49LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINESRETOUR AU SOMMAIRE

2 – LES EFFECTIFSÀ la fin de l’année 2008, la fonction publique territoriale, qui regroupe l’ensemble des emplois des collecti-vités territoriales (communes, départements, régions) et de leurs établissements publics, occupait 35 % des emplois de la fonction publique.

Au cours des dix dernières années (1998 – 2008), les effectifs ont progressé à un rythme plus soutenu que dans les deux autres fonctions publiques (État, hôpitaux), notamment à cause des transferts d’effectifs de la fonction publique de l’État dans le cadre de la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004.

ÉVOLUTION DES TROIS FONCTIONS PUBLIQUES ENTRE 1998 ET 2008

ÉVOLUTION EN MOYENNE ANNUELLE ÉVOLUTION 2007 – 2008Fonction publique de l’État - 0,1 - 3,1Fonction publique locale 3,4 3,9Fonction publique hospitalière 1,8 1,0Trois fonctions publiques 1,3 0,0

Périodiquement, cette progression fait débat entre les responsables de l’État et ceux des collectivités lo-cales, les premiers reprochant aux seconds d’avoir laissé les effectifs croître au-delà des exigences qu’im-posent la maîtrise de la dépense publique en général et la réduction des déficits publics.

Selon le rapport 2011 de l’Observatoire de l’emploi, des métiers et de la fonction publique territoriale, au 1er janvier 2010, le nombre d’agents s’élevait à 1 844 000 dont 75 % titulaires, 22 % non titulaires et 3 % d’emplois aidés. Le nombre de recrutements envisagés pour 2011 est chiffré à 32 680.

En tenant compte des assistantes maternelles, des emplois aidés, des emplois jeunes et des apprentis, un peu plus de 2 millions de personnes travaillent dans les collectivités territoriales.

Les effectifs des départements (384 000 personnes) et des régions (74 000 personnes) ont été en aug-mentation sensible du fait des transferts de compétence des personnels TOS de l’Éducation nationale et des personnels des directions départementales de l’équipement en charge du réseau routier transféré aux départements en application de la loi de 2004.

La hausse des effectifs a été plus importante pour les régions (+35,6 %) que pour les départements (+14,3 %).

Les communes font figure de premier employeur (1,1 million de personnes) mais au cours de la décen-nie passée, les intercommunalités ont été amenées à recruter pour assumer la montée en charge de leurs compétences acquises depuis le début des années 2000 mais aussi pour pourvoir à des postes techniques spécifiques de haut niveau insuffisamment représentés.

Les fonctionnaires sont répartis selon leur grade en trois grandes catégories hiérarchiques : le cadre A pour les fonctions de direction et de conception, le cadre B pour les fonctions d’application et de maîtrise, le cadre C pour les fonctions d’exécution.

Plus des trois-quarts des agents titulaires et plus de 7 agents sur 10 parmi les non titulaires sont des agents de catégorie C (fonctions d’exécution).

Les collectivités territoriales constituent des viviers pour les emplois aidés, destinés à soutenir les personnes durablement privées d’emploi dans leur recherche sur le marché du travail. La loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a abrogé les dispositions relatives aux contrats emploi solidarité (CES) et aux contrats emploi consolidé (CEC). Elle a institué les contrats d’accompagnement dans l’emploi (CAE) et la loi du 1er décembre 2008 a créé les contrats uniques d’insertion (CUI) à compter du 1er janvier 2010, qui regroupent les contrats initiative emploi (CIE) du secteur privé et les contrats d’accompagnement dans l’emploi (CAE) du secteur public.

En raison du morcellement communal (les communes de moins de 500 habitants emploient en moyenne trois agents), les centres départementaux de gestion de la fonction publique territoriale ont pour mission la gestion du personnel territorial ; ils regroupent obligatoirement les collectivités et leurs établissements employant moins de 350 agents et, de façon facultative, toute autre collectivité qui le souhaite.

La fonction publique locale, à l’opposé des deux autres fonctions publiques, permet à des personnes d’occu-per plusieurs emplois. Il est en effet fréquent surtout en milieu rural qu’un agent d’une collectivité exerce une seconde activité dans une autre collectivité.

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50 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

ii – leS lienS entre lA geStion deS reSSourceS humAineS et lA mASSe SAlAriAle1 – La tendanCe strUCtUreLLe à L’aUgmentation de La masse saLariaLeforce est de constater que nombre de facteurs structurels concourent à l’augmentation de la masse sala-riale des collectivités territoriales.

a) le coût global du travaille coût global du travail est d’abord affecté par un effet volume malgré un coût unitaire plutôt faible :

• les régions et les départements se sont dotés des administrateurs, ingénieurs parce qu’ils estimaient ne pas avoir de ressources suffisantes pour assumer les compétences issues de l’acte ii de la décentralisa-tion de 2004. ce mouvement s’est poursuivi par la suite ;

• l’intercommunalité a créé un besoin de professionnalisation de la gestion territoriale, qui est loin d’être achevée ;

• la complexité de la carte territoriale et les circuits administratifs et financiers ont certainement induit un renforcement des effectifs ;

• le souci d’attractivité suscite un contexte de concurrence entre collectivités en même temps que ces dernières aspirent à un niveau d’égalité vis-à-vis des services de l’état.

de plus, la revalorisation des filières sociales et techniques devrait se poursuivre, car les agents des collec-tivités territoriales sont essentiellement des agents de catégorie c.

mais, le coût unitaire de l’agent territorial est plutôt faible. en effet, le niveau moyen de rémunération est inférieur à celui de l’état : en 2006, le salaire moyen dans la fonction publique d’état est de 2 200 euros nets, dans la fonction publique territoriale de 1 670 euros et dans les entreprises privées de 1 950 euros. selon une étude de l’insee publiée en mars 2011, le salaire net moyen des agents territoriaux s’est élevé en 2008 à 1 744 €. les salaires nets sont, dans la fonction publique territoriale, les plus élevés dans les régions ou départements (2 000 et 1 900 euros), les plus faibles dans les communes (1 600 euros et 1 450 euros dans les plus petites).

l’état encourage d’ailleurs les mesures particulières favorables à la catégorie c (par exemple les accords Jacob de 2006).

les usagers demandent aussi davantage de services, dans les filières sociales et d’animation sportive mais aussi technique. les qualifications s’élèvent donc et cette demande valorise les activités de main d’œuvre.

b) la difficulté de maîtriser l’évolution du coût du travail :• le coût du travail a été fortement affecté par l’introduction des 35 heures, souvent sans réorganisation

des services,• l’absentéisme, lié aux accidents du travail et maladies professionnelles, mais aussi parfois à certaines

formes de démotivation issues de la qualité insuffisante du management,• le vieillissement et les déroulements de carrière contribuent à un « glissement vieillesse technicité »

(GVt) positif, estimé couramment à 2 %. les avancements sont plus rapides dans la fonction publique territoriale que dans celle de l’état et la population est un peu moins âgée. toutefois, un calcul précis du GVt mène à le chiffrer bien en dessous des 2 %.pour autant, le GVt n’est pas une donnée qui s’impose mécaniquement à la collectivité. son évolution dépend en particulier du rythme d’évolution des avancements d’échelon décidé par les élus. les collec-tivités qui choisissent d’appliquer systématiquement la durée minimale d’avancement de leur personnel connaissent un GVt plus dynamique.

• les augmentations du point d’indice sont fixées par l’état. limitées en 2008 et 2009, elles sont bloquées depuis 2010. mais les rémunérations totales sont affectées par les hausses successives des cotisations employeurs.

• les collectivités rivalisent parfois pour développer l’action sociale bénéficiant à leurs agents. elle ne connaît pas de limitation juridique, de montant ou de contenu. la diversité des actions des comités des œuvres sociales est grande. elle représente de l’ordre de 3 % de la masse salariale.

l’action sociale conduit à des dépenses de personnel, d’équipement et de fonctionnement.

enfin, les écarts de rémunérations accessoires observés selon les différents employeurs locaux sont impor-tants selon les catégories et selon les filières.

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51la gestion des ressources humainesRetouR au sommaiRe

c) les orientations salariales dans les fonctions publiques pour 2013 dans le budget 2013, la revalorisation du point d’indice n’est pas prévue. le pouvoir d’achat des fonction-naires est donc diminué par le gel du barème de l’impôt sur le revenu de 2013 mais trois dispositifs sont maintenus : la « garantie individuelle du pouvoir d’achat » (Gipa), l’avancement mécanique du GVt et les primes et augmentations discrétionnaires ou mesures catégorielles.

par décret en conseil des ministres du 9 janvier 2013, le traitement minimum des agents de la fonction publique connaît une hausse qui découle de l’augmentation du smic au 1er janvier.

ainsi, les fonctionnaires qui travaillent à temps complet ne peuvent pas, en théorie, gagner moins de 1 430,76 euros brut par mois ; les fonctionnaires les moins payés touchent une rémunération correspondant à l’indice majoré 309 de la grille salariale. afin de maintenir une progression salariale en début de carrière pour les agents de catégorie B et c, le gouvernement a attribué un point d’indice supplémentaire de l’indice brut 244 à l’indice brut 321.

cette décision provoquera une dépense supplémentaire de 17,1 millions d’euros pour l’état, 46,9 millions d’euros pour les collectivités locales et 18,2 millions d’euros pour les hôpitaux. on constate par ces chiffres l’ampleur des effectifs de catégorie B et c dans les collectivités locales par rapport aux deux autres filières.

2 – Les marges des gestionnaires LoCaUxa) la gestion des effectifs la gestion des effectifs est d’abord la conséquence des choix de la collectivité dans l’organisation des ser-vices proposés aux administrés.

il est souhaitable que les recrutements fassent l’objet d’une politique pluriannuelle clairement établie.

face à l’investissement que la ressource humaine représente, les réorganisations de service sont à recher-cher : rendre le même service à la population avec des moyens inférieurs, arbitrer différemment les prio-rités de service rendu. les taux de mutation des agents titulaires et celui de recrutement de non titulaires sont en moyenne suffisants pour faire évoluer les structures et les services rendus.

pour recruter, la collectivité locale dispose d’un pouvoir plus rapide que l’état. elle peut embaucher plus facilement des non titulaires (contractuels, vacataires), qui peuvent d’ailleurs finir par être titularisés. les collectivités sont d’ailleurs sollicitées par l’état, à chaque nouveau régime d’emplois aidés, qui aboutit d’une manière ou d’une autre à des embauches.

en cas de difficultés économiques, la tentation de l’embauche se renforce dans les collectivités riches ou pauvres. c’est en particulier le cas outre-mer. d’une manière générale, en métropole ou en outre-mer, il est admis qu’une pratique laxiste en matière d’embauche n’améliore pas la situation de l’économie, ni de l’emploi localement ; elle détériore les finances de la collectivité sans traduire des besoins identifiés de ser-vice public. enfin, elle disqualifie l’action publique aux yeux de la population et peut détériorer la qualité et les conditions de travail au sein même de la collectivité.

b) la politique des rémunérationscontournant la rigidité de la rémunération par le point d’indice, les collectivités locales sont tentées d’adopter une stratégie salariale par d’autres moyens, qui peut être assimilée à une politique de rémunéra-tion maximale :

• la diminution du temps d’avancement la loi du 19 février 2007 a supprimé les quotas d’évolution d’avan-cement,

• la maximisation des primes (les indemnités sont très inégales selon la taille des collectivités ; elles font cependant obstacle à la mobilité des agents mieux pourvus),

• l’extension de la nBi.

pour les départements et les régions, la politique salariale a trouvé une nouvelle et importante dimension avec l’arrivée des personnels tos et de l’équipement avec la reconstitution des carrières, la revalorisation indemnitaire, les embauches d’agents supplémentaires et les embauches d’encadrement administratif.

certaines collectivités créent ou plutôt maintiennent des primes sans base juridique, ce qui, à l’occasion d’un contrôle de la chambre régionale des comptes, amène le comptable public mis en débet à suspendre le paiement de ces avantages indus.

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52 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

c) le management proprement dit des ressources humainesalors que les collectivités locales, notamment les plus importantes, ont créé des structures dédiées à la ges-tion des ressources humaines, il est constaté globalement dans le secteur public local un absentéisme élevé et un niveau de formation continu assez faible. la raison principale proviendrait de la densité de l’emploi de catégorie c qui se conjugue mal avec la mobilité.

• La durée réelle du travail

par décret issu de la loi sur les 35 heures, la durée minimale annuelle du travail s’élève à 1607 heures. dans certaines collectivités, des avantages ont pu être accordés, réduisant le temps de travail (la « journée du maire », fête locale, …).

les enquêtes sur la durée du travail sont peu nombreuses et leur technicité peu homogène. Globalement, il est constaté que l’absentéisme, qui affecte la durée réelle de travail est à un niveau près de deux fois supé-rieur à celui de l’état, plus de deux fois à celui du secteur privé.

l’absentéisme est deux fois supérieur chez les agents titulaires que chez les agents contractuels.

selon une étude de dexia sofcap de mars 2011, les absences pour raison de santé continuent de progresser dans la fonction publique territoriale. cette tendance observée déjà en 2007 met l’accent sur la gravité (taux d’absentéisme conjugué au pourcentage de la part du temps perdu en raison des absences) et connaît une pro-gression de 10 %. la maladie ordinaire et l’accident du travail en sont les facteurs principaux. il est vrai que les métiers territoriaux à dominante technique sont exposés à des conditions de travail souvent contraignantes (bruit, port de charge, travail en extérieur, vibrations, etc.).

la pénibilité élevée des métiers territoriaux et le vieillissement de la population employée participent à cette dégradation des indicateurs d’absence. le recul programmé de l’âge de départ à la retraite pourrait contribuer à accroître ces tendances si des mesures ne sont pas prises avec vigueur.

• La médecine préventive

il appartient à l’employeur territorial de définir une stratégie d’évaluation des risques professionnels et un plan d’action garantissant la santé et la sécurité de ses agents.

À cette fin, un agent chargé de la fonction d’inspection (acfi) est désigné afin de contrôler les conditions d’application des règles relatives à l’hygiène, la sécurité et les conditions de travail définies par le code du travail et proposer à l’autorité territoriale toute mesure visant à améliorer l’hygiène, la sécurité et la préven-tion des risques professionnels.

le centre de gestion de la fonction publique territoriale, dont c’est une mission facultative, peut mettre cet agent à la disposition de la collectivité. À ce titre, les médecins de prévention organisent des visites médi-cales périodiques, des surveillances médicales particulières et des actions en milieu de travail organisées conjointement avec des intervenants en prévention des risques professionnels. cette action globale de prévention vise à renforcer le rôle du médecin en milieu de travail afin de lui permettre d’exercer le conseil et la surveillance médicale en fonction des risques professionnels.

la mise en œuvre d’une stratégie de médecine préventive contribue également à la mise en œuvre d’ac-tions relatives à l’ergonomie des postes de travail ou de l’environnement de travail, d’actions de sensibili-sation sur différents thèmes relatifs à la santé et à la sécurité au travail (management de la sécurité, travail en hauteur…) et de mesures des risques liés à l’environnement (mesure de bruit, analyse des systèmes d’aération…).

• La formation

incluant la formation initiale, la formation continue et la préparation aux concours, la formation est la clé de modernisation des services, de la promotion de métiers exercés, des gains de productivité pour la col-lectivité.

elle est égale à deux jours par an. ce niveau très faible est très inégal selon les catégories de collectivités.

si la formation présente un coût en journées de travail et en frais directs, l’insuffisance de formation peut coûter cher en démotivation, immobilité, recrutements supplémentaires.

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53la gestion des ressources humainesRetouR au sommaiRe

iii – lA geStion préviSionnelle deS reSSourceS humAineSface au phénomène démographique de départ massif de salariés à la retraite au cours des prochaines an-nées, la fonction publique n’échappera pas à une concurrence entre les différentes catégories d’employeurs (les différentes branches du secteur privé, celles du secteur public) pour attirer et retenir les agents dont elle aura besoin.

c’est dans ce contexte que la gestion prévisionnelle des ressources humaines est cruciale pour le devenir de la qualité de l’action publique.

démarche qui a pour objet de permettre à la collectivité territoriale de disposer en temps voulu de person-nels en nombre adéquat et ayant les compétences requises, cette gestion prévisionnelle butte tout d’abord sur la notion de compétences.

elle est d’autant plus impérieuse que les différents secteurs d’emplois (les entreprises, l’état et les collecti-vités territoriales) sont confrontés à la même perspective de départ massif de leurs salariés. d’ici 2015, plus de 20 % des effectifs territoriaux partiront à la retraite.

les compétences dont il est question portent tout autant sur les savoirs, sur le comportement professionnel à adopter et sur l’expérience à réutiliser.

À cette fin, le responsable tentera de définir un référentiel de compétences sur la base des métiers d’avenir, c’est-à-dire des compétences déjà existantes mais à privilégier. il devra franchir les quatre étapes succes-sivement :

• énumérer et quantifier les compétences à maintenir,• définir un plan de formation qui en découle,• dresser un plan de recrutement, • et dresser la liste des personnels à réorienter.

tous les domaines de la gestion des ressources humaines sont concernés. on trouvera ci-après un éclai-rage particulier sur les compétences recherchées par les employeurs publics locaux à travers le thème de la diversité dans la fonction publique.

en effet, depuis quelques années, une politique de promotion de la diversité est menée au sein des trois fonc-tions publiques. elle se traduit tout d’abord par la création de classes préparatoires intégrées qui aident des étudiants dont les familles ont des revenus modestes à préparer les concours en leur apportant un soutien pédagogique renforcé et un appui financier. elle se manifeste aussi par la révision des concours administra-tifs en vue de réduire la part des connaissances académiques dans les épreuves.

elle a également pris forme dans un dispositif appelé pacte (parcours d’accès aux carrières de la fonc-tion publique territoriale, hospitalière et d’état). ouvert aux jeunes de 16 à 25 ans révolus sans diplôme, le pacte est un moyen d’accès sans concours à un emploi de catégorie c de la fonction publique. entre 2005 et 2009, 1 800 jeunes ont été recrutés par cette voie. selon le communiqué officiel du conseil des ministres du 11 mai 2011, 75 % d’entre eux ont été titularisés dans la fonction publique à l’issue d’une période d’alter-nance d’une année.

iv – élémentS juridiqueS d’ActuAlité Sur le mAnAgement deS reSSourceS humAineS

1 – raPPeL sUr Le statUt des fonCtionnairesles fonctionnaires se distinguent des autres salariés par le fait que les différentes étapes de leur carrière professionnelle relèvent de règles spéciales, qui dérogent au droit du travail, et qui sont fixées par le statut général de la fonction publique.

ce statut général comprend quatre lois : celle du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonction-naires, qui constitue le titre i du statut et qui s’applique à l’ensemble des fonctionnaires, celle du 11 janvier 1984 portant dispositions particulières relatives à la fonction publique de l’état (titre ii), celle du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale (titre iii) et celle du 9 janvier 1986 relative à la fonction publique hospitalière.

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54 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

les nombreuses dispositions juridiques qui conduisent à distinguer les fonctionnaires des autres salariés peuvent être regroupées en deux domaines, celles relatives au recrutement d’une part, celles relatives à leurs droits et obligations d’autre part.

a) le recrutementÀ l’occasion du recrutement, l’individu doit présenter des caractéristiques propres à l’exercice d’une fonc-tion publique, jouir de ses droits civiques, n’avoir pas fait l’objet d’une condamnation incompatible avec les fonctions exercées, avoir satisfait aux règles de recensement et d’appel de préparation à la défense, remplir les conditions d’aptitude physique exigées pour l’exercice de sa fonction.

la nationalité française n’est plus une condition rédhibitoire. en effet, alors que les emplois publics ne sont pas soumis au principe de libre circulation des travailleurs à l’intérieur de l’Union européenne, la cour de justice de l’Union européenne a précisé qu’il fallait entendre par emplois publics seuls ceux qui comportent une participation directe ou indirecte de la puissance publique ainsi que les fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l’état et autres collectivités publiques. Un recensement des emplois dans les trois fonctions publiques a quantifié la part des emplois ouverts aux ressortissants communau-taires (86 %).

le recrutement des fonctionnaires est effectué par concours, sauf dérogations prévues par la loi. cette règle est l’application concrète de l’article 6 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui pose le principe d’égal accès à tous les citoyens aux emplois publics selon leurs capacités. les exceptions sont nombreuses : agents de catégorie c, anciens militaires et victimes de guerre, personnes handicapées (recrutées en qualité d’agents contractuels pouvant être titularisées à l’issue du renouvellement de leur contrat sous réserve qu’elles remplissent les conditions d’aptitude), les jeunes gens de 16 à 25 ans sortis du système éducatif sans diplôme, les emplois supérieurs de direction (directeur général des services des collectivités de plus de 80 000 habitants, qui sont recrutés librement et sont placés directement sous la dé-pendance de l’employeur et pouvant être révoqués à tout instant même en l’absence de motif disciplinaire).

b) les droits et obligations des fonctionnaireson trouvera ci-après par citation le rappel des droits et obligations, qui sont traditionnels en mettant l’ac-cent sur des points récents.

• Les droits individuels• la liberté d’opinion politique, syndicale, philosophique ou religieuse,• le droit à la formation permanente,• le droit à rémunération après service fait,• les droits à la protection :

– protection fonctionnelle : les fonctionnaires bénéficient, à l’occasion de leurs fonctions, d’une protection organisée par la collectivité publique dont ils dépendent. – protection contre le harcèlement : aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèle-ment moral ou sexuel qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique, ou de compromettre son avenir professionnel. – protection de la santé : des conditions d’hygiène et de sécurité de nature à préserver la santé et l’intégrité physique des agents sont assurées durant leur travail. – le principe de non discrimination et d’égalité de traitement des personnes handicapées : aucune distinc-tion, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, de leur origine, de leur orientation sexuelle, de leur âge, de leur patronyme, de leur état de santé, de leur apparence physique, de leur handicap ou de leur appartenance ou de leur non appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie ou une race.

• l’accès au dossier individuel : tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi.

• Les droits collectifs• le droit syndical,• le droit de grève, • le droit à la participation et l’action sociale.

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55la gestion des ressources humainesRetouR au sommaiRe

• Les obligations des fonctionnaires• le secret professionnel,• l’obligation de discrétion professionnelle,• l’obligation d’information du public,• l’obligation de servir (régime de cumul d’activité dans la fonction publique),• l’obligation d’obéissance hiérarchique,• l’obligation de réserve.

éLéments de vocabuLaire

Détachement Position du fonctionnaire placé hors de son cadre d’emplois ou corps d’origine mais qui continue à bénéficier de ses droits à avancement et à retraite.

Disponibilité Position du fonctionnaire qui, placé hors de son administration ou service d’origine, cesse de bénéficier, dans cette position, de ses droits à l’avancement et à la retraite.

Hors cadres Position ouverte au fonctionnaire détaché au préalable dans une administration ou une entreprise publique dans un emploi ne conduisant pas à pension de la CNRACL, un organisme international, un organisme d’intérêt com-munal, départemental ou régional.

c) le recours à l’intérimdans la fonction publique territoriale, le recours à l’intérim est possible mais sous certaines conditions restrictives.

ce sont d’abord les centres de gestion de la fonction publique territoriale qui disposent des moyens hu-mains pour remplacer des agents momentanément absents.

les collectivités peuvent « recruter temporairement des agents contractuels sur des emplois non perma-nents pour faire face à un besoin lié à un accroissement temporaire ou saisonnier d’activité ».

elles peuvent aussi recruter des agents contractuels sur des emplois permanents pour « assurer le rempla-cement temporaire de fonctionnaires … disponibles en raison d’un congé annuel, d’un congé de maladie, de grave ou de longue maladie, d’un congé de maternité… ».

si le recours à l’intérim devenait nécessaire, il doit l’être dans le cadre du code du travail : dans la mesure où l’intérim s’analysant comme une prestation de services, et non un recrutement, les dispositions du code des marchés publics s’appliquent, notamment en matière de mise en concurrence.

2 – Les textes LÉgisLatifs rÉCentsrécemment, quelques textes législatifs et réglementaires sont intervenus pour préciser le cadre du mana-gement des ressources humaines.

le texte le plus important est assurément la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique. elle reconnaît le principe de la formation professionnelle des agents publics tout au long de la vie, qui se décline en trois types de formation :

• Les formations statutaires : – la formation d’intégration, de 5 jours pour les agents de catégorie a et B et de 3 jours pour les agents de catégorie c, – la formation de professionnalisation et d’adaptation au premier emploi, dispensée tout au long de la carrière et à l’occasion de l’affectation dans un poste à responsabilité. elle dure de 5 à 10 jours dans les deux années qui suivent la nomination, – la formation à la professionnalisation tout au long de la carrière, à la demande de l’agent ou de l’adminis-tration.

• Les nominations dans des postes à responsabilité : – la formation de professionnalisation dans un poste à responsabilité, d’une durée de 3 à 10 jours dans les six mois qui suivent la nomination, – la formation de professionnalisation tout au long de la carrière, d’une durée de 2 à 10 jours par période de 5 ans.

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56 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

• Les formations non statutaires : – la formation de perfectionnement en cours de carrière, à la demande de l’agent ou de l’administration, – la formation et la préparation aux concours et examens professionnels de la fonction publique, – la formation personnelle suivie à l’initiative de l’agent, – les actions de lutte contre l’illettrisme et pour l’apprentissage de la langue française.

la loi apporte aussi des précisions sur le cumul d’activités et l’encouragement à la création d’une entre-prise.

3 – Les ConsÉQUenCes PratiQUes sUr Le managementle cadre territorial en situation de responsabilité dans le domaine des ressources humaines est amené à traiter diverses thématiques autour de deux domaines, celui du management et celui de la gestion des res-sources humaines. sa performance est liée à sa capacité à lier les exigences de ces deux domaines.

le domaine du management porte sur :• l’animation d’une équipe,• la conduite et la tenue de réunions,• la communication interne et externe,• la négociation avec les organisations syndicales,• la gestion du temps personnel.

le domaine de la gestion des ressources humaines proprement dite concerne :• les valeurs et les compétences de la collectivité,• les conditions humaines de la conduite du changement demandé par les élus,• le management par objectif,• la motivation du personnel, pécuniaire et non pécuniaire,• la politique salariale,• la politique sociale,• le recrutement du personnel.

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57LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINESRETOUR AU SOMMAIRE

QUESTIONS AU CANDIDAT EN GUISE DE PRÉPARATION DE L’ÉPREUVE ORALELE CANDIDAT POURRA S’EXERCER À ABORDER LE THÈME DU MANAGEMENT EN RÉPONDANT AUX QUESTIONS SUIVANTES :

1) Questions liées à la personnalité du candidat:•Qu’attendez-vousdevosfonctionsdecadre?•Qu’est-cequelaréussiteprofessionnellepourvous?•Quelssontvosobjectifsprofessionnelsetceuxquevousfixerezàvotreéquipe?•Pourquoipassez-vousl’examenprofessionneld’attachéprincipal?•Quellesqualitéspersonnellespouvez-vousvousprévaloirpourréussiràvousfaireadmettreauprèsdupersonnelplacésousvotreautorité?

2) Questions sur l’environnement administratif•Àquellesconditionsunorganigrammeestutile?•Lasouffranceautravailest-elleunthèmequel’onpeutsérieusementétudierdansuneréunionentrechefsdeservice?

•Commentenvisagez-vouslapromotiondel’imageprofessionnelledesagentsterritoriauxplacéssousvotreautorité?

•Quandvousdécouvrezpourlapremièrefoislebilansocialdelacollectivitéoùvousêtesnouvellementaffecté(e),queregardez-vousenpriorité?

•Commentréduirel’absentéismepourmaladieprésuméexplicableparlapratiquedescertificatsmédi-cauxdecomplaisance?

•UnGVTnégatifest-ilunatoutouunhandicap?•Àquoireconnaît-onlanaissanced’unmauvaisclimatsocial?

3) Questions de mise en situation professionnelle:•Entantqu’attachéprincipal,devez-vousobéiràtouslesordresdevotresupérieurhiérarchique?•Unagentdevotreservicearrivesystématiquementenretard,commentgérez-vouscettesituation?•Commentgérez-vousunesituationconflictuelle?Quefaites-voussiunagentrefusedefairesontra-vail?

•Commentdoit-on traiter lecasd’unchefdebureauplacésousvotreautoritéquimanifesteunegosurdimensionné?

•Mêmequestionmaisàl’inverse,àproposdecettemêmepersonnequimanqued’autorité?•Entantquedirecteur(directrice)général(e)deservicesenchargedurecrutementdedeuxattachésterri-toriaux,pouvez-vousexclureaprioriderefuserl’embauchededeuxpersonnesmariées?•Commentagirfaceàunagentplacésousvotreautoritéquisouffred’unedépendanceenversl’alcool?•Mêmequestionsil’alcoolismeestunphénomènediffusdansplusieursservices(etnonpasdansunseul)?

•Nouvellementrecruté(e)enqualitédedirecteur(directrice)général(e)deservices,commentenvisa-gez-vousvotreadaptationàlafonction

•Êtes-vouscapabledesupporterunemployeurautempéramentcolérique?Dansl’affirmative,quellessontvosméthodes?

•Vousêtesinformé(e)d’actesprésumésdepédophiliedelapartd’unagentplacésousvotreautorité.Commentréagissez-vous?

•L’undevoscollaborateursmérited’êtreréprimandépourfautedecomportement.Commentprocédez-vous?

Ces deux listes ne sont pas exhaustives. Le candidat s’exercera à répondre à toutes questions susceptibles de lui être posées par le jury.

Question ponctuelle : le télétravail est-il une voie d’avenir pour la fonction publique territoriale ?

Letélétravailestuneformed’organisationouderéalisationdutravail,utilisantlestechnologiesdel’infor-mation,danslecadred’uncontratoud’unerelationd’emploi,etdanslaquelleuntravail,quiauraitéga-lementpuêtreréalisédansleslocauxdel’employeur,esteffectuéhorsdeceslocauxdefaçonrégulière.Parmi lesmembresde l’OCDE, laFrancefigureparmi lespays lesmoinsperformantsenmatièredetélétravail.Ceconstatestaccentuédanslesecteurpublic,puisqueseul1%desagentspublicsétaientconcernésaudébutdesannées2000(dernièrestatistiqueconnue).

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58 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

En lamatière, la fonctionpublique françaiseprésenteunréelparadoxe.D’uncôté,elledisposed’unpotentieldedéploiementdutélétravailplusimportantquelesecteurprivé.Certainesmissionssonteneffetparticulièrementadaptéesnotamment les tâchesadministratives, cellesd’expertise,d’étude,deconseiloudetraduction.Enrevanche,lesfonctionsopérationnellesoucellesnécessitantunerelationdeproximitéaveclepublicouuneprésencephysiquesurlelieudetravailnesontpas,parnature,éligiblesautélétravail.C’estlecasd’environ80%despersonnelsterritoriauxquisevoientconfierdestâchesdanslesdomainesdelavoirie,duréseauroutier,del’assainissement,oudanslesecteursocial.C’estainsiquelepotentielestestiméplusimportantdanslafonctionpubliqued’Etat(50000emplois),beaucoupmoinsdanslafonctionpubliqueterritoriale(entre1200et12000personnes).Enconséquence,letélétravailmérited’êtremieuxanalyséenvuedesondéploiementcarilprésentedesavantagesàlafoispourlesalariéetl’employeur.Pourlesagents,ilentraineuneréductiondelafatiguegénéréeparlestransports,uneaugmentationdupouvoird’achat(moindreutilisationdestransports,diminutiondutempspartiel)etpermetunemeilleureconciliationentrevieprofessionnelleetfamiliale.Ducôtédesemployeurs,lesgainsconsistentnotammentdanslaréductiondel’absentéismeetlahaussedelaproductivité(de10à20%).Contrairementausecteurprivéquidisposed’unaccord–cadreinterprofessionneldu19juillet2005,étendupararrêtédu30mai2006),letélétravaildanslafonctionpubliquenebénéficiepasd’unsupportjuridique.Unaccord–cadredevraitêtrenégociéaudébutdel’année2012,auniveaunationalaveclesorganisationssyndicalesprofessionnellesreprésentativesdelafonctionpublique.Ilfourniracertaine-mentdenouveauxoutilsd’analysepourquantifierlepotentieldanslafonctionpubliqueterritoriale.

Les éléments de la négociation portent sur divers aspects : •Desprincipesgénéraux:caractèrevolontairedutélétravailetcompatibilitéavecl’intérêtduservice,aménagementd’unepériodedetransition,caractèreréversibledutélétravail,principedenon-porta-bilitéencasdechangementdeposte,plafonnementdelaquotitédetravailouverteautélétravail(afind’éviterlesrisquesd’isolement…)

•Desaspectsjuridiques:protectiondelavieprivée,miseenplacededispositifsdecontrôledutempsdetravail)

•Desélémentsdegestiondesressourceshumaines:éligibilitéautélétravail,mesuresd’accompagne-mentdestélétravailleurs,respectduprinciped’égalitédetraitementetsurveillancedudéroulementdecarrière,…)

•Desélémentsrelatifsauxmatérielsdetélétravail.

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LE DOMAINE FINANCIERCHAPITRE 5

I – ÉLÉMENTS MACROÉCONOMIQUES DU SECTEUR PUBLIC LOCAL1 – LES CHIFFRES CLÉS DU SECTEUR PUBLIC LOCAL1 La comptabilité nationale sert à mettre à la disposition des gestionnaires et observateurs des informations agrégées sur le fonctionnement de l’économie. S’agissant du secteur public local, elle donne des points de repère utiles à la compréhension de son management.

Inspirée selon le système européen de comptabilité selon la méthodologie de la base 2005, le champ des « administrations publiques locales » (APUL) est plus large que celui des collectivités locales : en plus des collectivités territoriales (communes, départements et régions), et leurs établissements à fiscalité propre (syndicats, SIVU, etc.) et leurs services annexes, figurent également les organismes divers tels que les organismes consulaires ou les SAFER. À l’inverse, certains syndicats de communes et les régies sont exclus du champ des APUL lorsque le produit de leurs ventes couvre plus de 50 % de leurs coûts de production.

L’ensemble des collectivités territoriales et groupements à fiscalité propre porte une somme de recettes totales de 221,6 milliards d’euros et de 219,2 milliards d’euros en dépenses.

Parmi les recettes, les impôts et taxes s’élèvent à 110,7 milliards d’euros et les concours de l’État à 52,5 mil-liards d’euros.

Le déficit public notifié à la Commission européenne correspond au « besoin de financement des adminis-trations publiques » au sens de la comptabilité nationale.

La dette publique de la France notifiée s’élevant à 1 717 milliards d’euros fin 2011, soit 86 % du PIB, la dette publique locale notifiée des APUL qui en est l’une des composantes en constitue 9,7 %. Ce volume montre la fragilité du pays face à l’évolution des taux d’intérêt mondiaux. Une augmentation d’un point se traduit par un surcoût de 17 milliards.

La capacité ou le besoin de financement des quatre secteurs de la comptabilité nationale montre la part prise par chacun d’eux dans les déficits publics, celle des administrations locales étant faible, ainsi que la dérive des administrations sociales.

1 Les chiffres de ce chapitre sont issus du rapport 2012 de l’Observatoire des finances locales publié en juillet 2012. Certains chiffres y sont donnés à titre provisoire.

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60 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RETOUR AU SOMMAIRE

CAPACITÉ OU BESOIN DE FINANCEMENT PAR SOUS-SECTEURS (en milliards d’euros)

2007 2008 2009 2010 2011État - 39,9 - 63,6 - 117,1 - 121,8 - 87,5

Organismes divers d’administration centrale - 8,9 - 5,1 - 4,6 9,1 - 2,7

Administrations publiques locales - 7,7 - 9,4 - 5,9 - 1,4 - 0,9

Administrations de sécurité sociale 4,6 13,5 - 15,0 - 23,3 - 12,5

Administrations publiques - 51,9 - 64,6 -142,6 - 137,4 - 103,6

Déficit public notifié (*) en % du PIB - 2,7 - 3,3 - 7,5 - 7,1 -5,2(*) au sens du traité de Maastricht

Sources : INSEE, comptes nationaux - bases 2005

L’épargne nette qui est la différence entre l’épargne brute (recettes totales de fonctionnement moins dé-penses totales de fonctionnement) et le remboursement des emprunts est de 20,2 milliards d’euros.

Les dépenses d’investissement hors remboursement du capital de la dette s’élèvent à 53,9 milliards.

Les prélèvements obligatoires regroupent les impôts et cotisations sociales effectives.

TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES (en milliards d’euros)

2007 2008 2009 2010 2011IMPÔTS APRÈS TRANSFERTS PERÇUS PAR :

l’État 14,0 13,4 11,2 13,3 12,6

les organismes d’administration centrale 0,6 0,5 0,7 0,8 0,8

les administrations publiques locales 5,7 5,8 6,2 4,6 5,9

les administrations de sécurité sociale 6,8 7,1 7,2 7,1 7,6

les administrations de l’Union européenne 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2

COTISATIONS SOCIALES EFFECTIVES PERÇUS PAR :l’État 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4

les administrations de sécurité sociale 15,7 15,7 16,2 16,1 16,3

PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EFFECTIFS 43,4 43,2 42,1 42,5 43,9

Source : INSEE, comptes nationaux - bases 2005

En 2011, les produits votés des trois taxes ménages s’élèvent à 45,7 milliards d’euros, répartis en 18,7 mil-liards pour la taxe d’habitation, 26,0 milliards pour la taxe foncière bâtie et à 0,9 milliard pour la taxe fon-cière non bâtie. La cotisation économique territoriale atteint la somme de 21,0 milliards et les IFER 1,27 milliard. La taxe d’ordures ménagères a collecté 5,9 milliards d’euros.

Le montant global des droits de mutation à titre onéreux s’élève à 10,0 milliards d’euros, prélevé par les départements à hauteur de 82 %, le reste par les communes.

Les transferts financiers de l’État vers les collectivités territoriales s’élèvent à 100, 8 milliards d’euros en 2012, se décomposant en trois parties : les concours de l’État aux collectivités territoriales, les dégrève-ments d’impôts locaux et les subventions spécifiques versées par les ministères, la fiscalité transférée.

Fin 2010, près de 1,88 million d’agents sont employés par environ 43 600 collectivités locales. Près de la moitié des agents appartiennent à la filière technique, qui est devenue prépondérante dans les régions.

2 – LA GOUVERNANCE DES FINANCES PUBLIQUES

a) La gouvernance au niveau nationalEn exécution des décisions du sommet européen des 8 et 9 décembre 2011, l’Union européenne a institué la « règle d’or » selon laquelle « Les recettes et les dépenses des budgets de l’administration publique doivent être à l’équilibre ou en excédent ». Ce principe est réputé respecté si le déficit structurel n’excède pas les 0,5 % du PIB. Quand la dette publique dépasse le seuil de 60 % du PIB, les Etats s’engagent à la réduire de 5 % par an.

Cette règle présente la vertu d’éviter de fixer des objectifs chiffrés qui s’avèreraient intenables en raison d’une conjoncture dégradée.

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les pays en déficits excessifs doivent mettre en œuvre un programme contraignant détaillant les réformes qu’ils vont mener pour assurer la correction de leurs déficits. l’automaticité des procédures de sanction est renforcée.

la mise en place de cette règle s’est faite juridiquement par la ratification du traité européen sur la discipline budgétaire et la loi organique qui l’a transposée dans le droit français.

parallèlement, est créé un « haut conseil des finances publiques » présidé par le premier président de la cour des comptes. son intervention va modifier profondément le processus de préparation et de suivi de la loi de finances : la prévision de croissance faite par le gouvernement devra être validée en amont par ce haut conseil dont l’avis sera rendu public au moment de la présentation du budget.

Un avis négatif ne sera pas suspensif mais aurait une signification politique importante.

cet organisme indépendant sera composé des magistrats de la cour des comptes et des personnalités indé-pendantes, qui devraient être des spécialistes des questions macroéconomiques et budgétaires, nommées par les présidents des deux assemblées parlementaires et des commissions des finances.

b) la gouvernance des finances localesen début d’année 2013, l’annonce d’une réduction des dotations de l’état aux collectivités locales a mis en lumière une nouvelle fois les modalités de gouvernance de leurs budgets.

si les fondements juridiques sont bien de l’ordre constitutionnel (principe de libre administration des col-lectivités locales, prédominance de la loi par rapport au règlement pour tout ou presque ce qui concerne les collectivités locales), le vote de la loi de finances est le moment crucial pour les budgets locaux puisqu’elle détermine le montant des concours financiers de l’état. dès le vote de la loi, la saisine par 60 députés ou 60 sénateurs du conseil constitutionnel permet à cette haute autorité de faire prévaloir les principes fondamen-taux qui régissent le fonctionnement des administrations locales. en plus de l’appréciation de la conformité des lois, y compris des lois de finances, à la constitution, le conseil peut être appelé à se prononcer par le biais des questions prioritaires de constitutionnalité.

depuis quelques années, le vote par les parlementaires d’une loi de finances triennale a vocation à donner de la visibilité aux gestionnaires locaux pour ce qui concerne la partie importante de leur budget de fonc-tionnement, à travers ces dotations.

le passage de tout projet de loi ou de tout projet de texte réglementaire devant le comité des finances locales constitue un filtre qui limite l’action du gouvernement si telle ou telle disposition venait à contrarier les collectivités locales.

de leur côté, les associations d’élus locaux dans des entités assez volumineuses comme l’association des maires de france, ou solidement implantées comme l’association des départements de france ou l’asso-ciation des régions de france constituent des partenaires tantôt bienveillants de l’action gouvernementale, tantôt franchement hostiles. Bien d’autres associations à caractère thématique (communes de montagne, de littoral, de banlieue, petites, sans oublier la montée en puissance de l’association des communautés de france) forment un conglomérat de partenaires de l’état, voire de groupes de pression redoutables.

ces associations ne se contentent pas de formuler une opinion sur le contenu des lois de finances ; d’autres lois ou texte réglementaires ont des implications financières pour les collectivités locales. au début de l’an-née 2013, la fronde des élus locaux sur la modification des rythmes scolaires dans les écoles élémentaires et primaires s’explique par le surcoût en masse salariale qu’implique la mise en œuvre de cette réforme.

c’est dans ce contexte institutionnel que les gestionnaires locaux abordent l’année 2013 marquée par la relance de la décentralisation et la politique de rigueur budgétaire.

ii – préSentAtion générAle du Budget deS collectivitéS locAleS1 – Le sChÉma gÉnÉraLa) les notions fondamentalesc’est un lieu commun que d’affirmer que le budget manifeste des choix politiques : le souci de développer des services publics se traduit par des dépenses de fonctionnement (personnel, entretien courant, consommables)

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et, le cas échéant par des dépenses d’investissement (création de bâtiments, gros entretien, acquisition).

Ces investissements sont par exemple de simples acquisitions de matériels ou de véritables opérations structurantes (investissements importants qui façonnent le paysage et la vie des administrés tels le service de transport public de voyageurs en site propre, un Zénith, etc.).

Selon que l’équipe dirigeante est dynamique, elle fera des choix de dépenses compatibles avec les capaci-tés à dégager des recettes de fonctionnement (fiscalité, produits d’exploitation) et d’investissement (auto-financement, subventions, emprunts). D’autres collectivités sont animées de concepts différents parce que la population et le bassin d’emploi connaissent moins de besoins collectifs.

Le budget des communes se présente schématiquement ainsi :

SECTION DE FONCTIONNEMENTDépenses Recettes

Charges salarialesCharges à caractère général Frais fianciers de la dette Subventions et participations Dotations aux amortissements et provisions Autofinancement

Impôts locaux Dotations de l’État Produits d’exportation et des domaines

total total

SECTION D’INVESTISSEMENTDépenses Recettes

Remboursement du capital de la dette Dotations aux amortissements et provisions Autofinancement FCTVA (15,482 %)

Investissements Cessions de patrimoine le cas échéant Subvantions Emprunt

total total

Les budgets des départements et des régions diffèrent quelque peu de ce schéma par quelques spécificités (subventions de fonctionnement d’équipement, fonds de concours, etc.).

Sur le plan budgétaire, le rôle des élus se traduit par une multitude d’arbitrages qui ne sont pas sans impor-tance pour les administrés entre :

• le contribuable (par les impôts) et l’usager (par la tarification des services publics),• le contribuable d’aujourd’hui (par les impôts d’aujourd’hui) et le contribuable de demain (par la dette

actuelle qui se traduit par des annuités les années suivantes),• la gestion directe (régie) et la gestion déléguée (délégation de services publics),• les arbitrages au sein des dépenses qui sont plus nombreux qu’au sein des recettes.

b) Les problématiques majeures du gestionnaireGlobalement, on retiendra que les élus locaux sont animés par deux préoccupations majeures : ne pas demander des efforts fiscaux excessifs à leurs administrés d’une part, parvenir à un degré de satisfaction de la part de ces derniers au regard de leurs attentes.

• La préoccupation de l’équilibre budgétaire

Le premier objectif prend place dans le cadre de la règle de l’équilibre sincère et réel des budgets, qui est souvent présenté comme strict (« la règle d’or »).

Avant d’être juridique, la règle de l’équilibre budgétaire est une notion de bon sens : on ne peut dépenser plus que ce que l’on gagne. Elle est codifiée en ces termes : « le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d’investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélève-ment sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l’exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d’amortissements et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le rembour-sement en capital des annuités d’emprunt à échoir au cours de l’exercice ».

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on retiendra de cette longue phrase que la notion d’équilibre se réfère d’abord à celle de sincérité qui doit être entendue comme un concept de comptabilité. la sincérité n’est pas le contraire de la dissimulation ou du mensonge. c’est surtout l’application des règles et procédures en fonction de la connaissance que les responsables des comptes doivent normalement avoir de la réalité et de l’importance des opérations, évènements et situations.

prenons l’exemple de la décision d’une collectivité de vendre un terrain au prix de 100. ce chiffrage inscrit au budget primitif résulte d’une consultation de spécialistes (le service des domaines, le notaire ou autre). mais en cours d’année, le marché foncier a chuté de manière inattendue et la collectivité n’a pu le vendre qu’à moitié prix. on ne peut interpréter l’inscription de 100 comme une évaluation insincère.

le deuxième élément de l’équilibre budgétaire est son caractère réel, objet de la fin de la phrase citée. la collectivité doit rembourser le capital de la dette par son autofinancement issu de la section de fonctionne-ment et par les ressources propres de la section d’investissement (les dotations et subventions non affec-tées, les cessions de patrimoine pour l’essentiel).

enfin, troisième condition de l’équilibre, chacune des sections du budget, fonctionnement et investisse-ment, est établie en équilibre.

de cette définition très précise, on retiendra d’une part que les collectivités locales peuvent s’endetter jusqu’au point limite où elles ne pourraient plus rembourser le capital de leur dette par des ressources propres, d’autre part que les collectivités ne peuvent financer des dépenses courantes d’exploitation par des emprunts. cette règle et surtout cette pratique expliquent la bonne santé financière des collectivités locales françaises.

dans le domaine de la gestion publique, le droit est contraignant puisque l’équilibre se constate dans le cadre de l’annualité : soit au moment du vote du budget primitif, soit lors du constat du compte adminis-tratif, soit lors de toute décision à caractère budgétaire (budget supplémentaire, décision modificative, délibération sur un projet nouveau).

de plus, l’équilibre exigé par le code général des collectivités territoriales est celui de l’ensemble des bud-gets, principal et annexes, confondus au moment de l’arrêté des comptes alors même que la loi impose, en présentation initiale, un équilibre de chacun des budgets. au sein du compte administratif, les restes à réaliser ne sont pris en considération que s’ils sont acquis et certains.

• La préoccupation de la satisfaction des usagers

en démocratie, on considèrera que la réalisation du programme électoral de l’équipe dirigeante est le pre-mier critère de satisfaction des usagers et que la réélection en est l’aboutissement. toutefois, d’autres para-mètres peuvent contrarier cette présentation sociologique élémentaire, surtout dans le secteur extra com-munal (établissements publics de coopération intercommunale, départements, régions).

la démarche de l’évaluation de politique publique vient aider à la réflexion pour l’élu - ordonnateur, res-ponsable de la politique qu’il mène, autant que pour les autres élus (du groupe majoritaire ou de l’oppo-sition), sans oublier les tiers au premier rang desquels se trouvent les administrés et les partenaires de la collectivité.

elle consiste à mesurer les effets qu’une politique engendre et à rechercher si les moyens juridiques, ad-ministratifs et financiers mis en œuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et d’atteindre les objectifs qui lui sont assignés.

trois concepts clés lui sont associés :• l’efficacité qui mesure les résultats comparés aux objectifs,• l’efficience qui compare les résultats aux ressources économiques mobilisées,• l’impact qui s’intéresse à l’effet global de la politique sur la société.

la recherche de la satisfaction des administrés (contribuables ou usagers) est tout l’art de la politique lo-cale. À cette fin, le responsable politique ne cesse de demander implicitement ou explicitement l’obtention de marges de manœuvre. citons-en quelques-unes :

• l’optimisation fiscale : certaines collectivités, de taille importante, disposent d’un observatoire de la fis-calité de leur territoire,

• la course à la subvention : la france est le pays des subventions enchevêtrées entre collectivités (europe, état, départements, régions, communes et établissements publics de coopération intercommunale),

• la gestion active de la dette et de la trésorerie qui vise à concilier l’obligation de dépôt des fonds libres au trésor avec le souci de la solvabilité,

• la gestion patrimoniale,• la gestion des ressources humaines.

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si, d’une manière ou d’une autre, sur les trois premières marges de manœuvre, les collectivités se sont atta-chées à moderniser et à professionnaliser leur pratique, les deux dernières (qui font l’objet d’un développe-ment dans le présent recueil) recèlent des gains de productivité certainement très importants.

pour parvenir à l’équilibre budgétaire année après année, les gestionnaires publics locaux sont rivés sur l’évolution des charges et des produits de fonctionnement qui peuvent prendre la forme d’un effet de ci-seaux, les charges ayant tendanciellement une allure plus rapide que les produits. dans ce cas, ils doivent anticiper et prendre les mesures correctives : augmentation de la fiscalité toutes charges égales par ail-leurs, réduction des charges par divers moyens : adaptation des services, suppression d’un service, passage en gestion déléguée, réaménagement de la dette, audit de la commande publique, etc.

en matière d’investissement structurant, les collectivités peuvent recourir à la formule du « partenariat public privé » (ppp), dont on trouvera ci-après les grandes lignes.

après une période de flottement jurisprudentiel, le ppp semble devenir un mode de financement de l’inves-tissement prometteur pour les collectivités territoriales.

en effet, le ppp est un contrat administratif par lequel la collectivité confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d’amortissement des investissements ou des modalités de finance-ment retenues, une mission globale ayant pour objet le financement, la construction ou la transformation, l’entretien, la maintenance, l’exploitation ou la gestion d’ouvrages, d’équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public.

développé avant la crise actuelle surtout du côté de l’état, le ppp apparaît très attractif pour poursuivre l’effort d’équipement des collectivités territoriales. en fait, au regard même des facilités qu’il procure, il est devenu un procédé à la mode dont il convient cependant de se méfier.

le ppp est en effet un mode prometteur de financement de l’investissement d’abord en raison de sa nature.

c’est un contrat global qui oblige le partenaire à concevoir un investissement selon son coût d’acquisition, sa maintenance, son exploitation.

pour la collectivité, le contrat permet de réaliser un équipement à bonne date et dans des délais plus ra-pides que par la voie des procédures de marchés publics (maîtrise d’œuvre puis travaux). il sanctuarise les coûts de maintenance et garantit un bon niveau qualitatif du patrimoine.

il l’est aussi à raison de l’expérience acquise du côté de l’état pour les établissements pénitentiaires par exemple, et du côté des pays européens. la rénovation des équipements publics de Grande-Bretagne est passée par la prolifération des ppp. le droit européen encourage l’utilisation des contrats de ppp.

le ppp est certes attractif mais à manier avec méfiance en raison tout d’abord de la gestion des risques dans la longue durée. les risques sont de plusieurs ordres :

• le risque économique est reporté sur le partenaire économique autant que sur la collectivité (le portage du financement) sur la longue durée,

• le risque juridique : le changement de la réglementation peut amener le partenaire à exiger une renégo-ciation du contrat en cours d’exécution,

• le risque des recettes annexes : le partenaire peut consentir des baux de droit privé sur le domaine privé des personnes publiques, avec leur accord, et pour une durée qui ne peut être supérieure à celle du contrat. c’est une nouveauté qui profite au partenaire comme à la collectivité qui peut demander la baisse du loyer. mais c’est à la collectivité de savoir suivre le contrat et de renégocier le montant du loyer,

• l’endettement externalisé : le contrat de ppp est un engagement hors bilan dont le montant s’ajoute à la dette propre de la collectivité. il allège les charges d’emprunt sur le court terme mais alourdit la charge d’exploitation (le loyer). l’allègement de la charge peut être une illusion.

en fait, les premières expériences acquises par les collectivités locales amènent à penser aux conditions restrictives du recours au ppp : le contrat de ppp n’est pas une séance de rattrapage pour des marchés ou des dsp en situation d’échec. le bon contrat (ppp, marché public classique ou délégation de service public) est celui qui est l’aboutissement d’une bonne définition du projet, et d’une consistance dans son suivi prévisionnel.

2 – aCtUaLitÉ de L’aUtonomie finanCière des CoLLeCtivitÉs LoCaLescette réforme de grande ampleur suscite des interrogations diverses sur le principe d’autonomie finan-cière des collectivités territoriales.

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la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 avait été voulue afin de protéger la liberté de décision fiscale des collectivités, suite à des suppressions d’impôts locaux et à leur remplacement par des dotations dont il était soutenu qu’elles ne donnaient pas la même autonomie dans la durée que le pouvoir de fixer le tarif des impôts.

dans sa décision du 20 décembre 2009, le conseil constitutionnel a considéré que les recettes fiscales qui entrent dans la catégorie des ressources propres des collectivités territoriales s’entendent du produit des impositions de toutes natures non seulement lorsque la loi autorise ces collectivités à en fixer l’assiette, le taux ou le tarif, mais encore lorsqu’elle en détermine par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette. analysant le calcul des attributions de recettes aux départements et aux régions, il observe qu’elles sont bien déterminées à partir d’une part locale d’assiette.

par ailleurs, point essentiel, le conseil a considéré que l’instauration de la cotisation économique territoriale ne portait pas atteinte au caractère déterminant de la part des ressources propres d’une catégorie de collecti-vités territoriales, qui ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l’année 2003.

3 – La rÉvision gÉnÉraLe des vaLeUrs LoCativesles valeurs locatives cadastrales constituent l’essentiel des bases brutes des taxes d’habitation et foncières ; elles interviennent également pour 16 % dans la composition des valeurs brutes de la taxe professionnelle.

À la date de la révision foncière (1970 pour les propriétés bâties, 1961 pour les propriétés non bâties en métropole, et 1975 pour les dom), elles correspondaient au loyer annuel théorique que devrait produire chaque propriété aux conditions du marché.

la révision générale des bases prévue par la loi de 1990 a été abandonnée en 1992 du fait de l’ampleur des transferts induits. les règles sont donc encore aujourd’hui celles de 1970 pour le foncier bâti et de 1961 pour le foncier non bâti. cet état de fait a des conséquences dommageables pour les collectivités territoriales et leurs ressources propres.

le président de la république, à saint-dizier le 20 octobre 2009, et le premier ministre, lors du congrès des maires le 17 novembre 2009, ont annoncé « l’engagement de cette réforme dès 2010. il s’agit de rétablir une plus grande équité entre contribuables et de rénover l’assiette de l’ensemble des impôts locaux fonciers. Une concertation préalable, centrée sur la question des locaux commerciaux, avec les représentants des collectivités territoriales sera ouverte très prochainement sous la forme d’un groupe de travail dont les conclusions devraient aboutir pour trouver une traduction législative en 2010 ».

en attendant, une revalorisation annuelle de ces valeurs locatives cadastrales (Vlc) est effectuée chaque année. les Vlc « sont déterminées selon des règles qui ont, en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties, près de quarante ans. elles peuvent donc être, dans certains cas, éloignées des réalités locales. ce-pendant, la législation actuelle permet déjà de procéder à certaines opérations de mises à jour, dès lors que l’administration procède annuellement à la mise à jour de la valeur locative des propriétés bâties lorsque les changements de caractéristiques physiques ou d’environnement de ces propriétés entraînent une modi-fication de plus du dixième de leur valeur locative ».

en outre, il est tenu compte, pour l’évaluation des valeurs locatives des locaux d’habitation, de la situation générale du bien dans la commune mais aussi de son emplacement particulier. dès lors, un usager qui estimerait que la mise à jour de la valeur locative de sa propriété n’a pas été réalisée, peut se rapprocher du service local afin que sa situation soit examinée.

la commission des finances de l’assemblée nationale a proposé de revaloriser de 2 % les valeurs locatives servant de base aux impositions directes locales alors que le gouvernement table pour 2011 sur une infla-tion à 1,5 %.

désormais, le coefficient de revalorisation annuelle des valeurs locatives ne concerne que les bases de la taxe d’habitation, de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères et de la nouvelle cotisation foncière des entreprises. en revanche, les bases des autres impôts directs locaux – cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, imposition forfaitaire des entreprises de réseaux et taxe sur les surfaces commerciales - ne sont pas concer-nées par cette revalorisation.

concernant la révision des valeurs locatives cadastrales, une concertation a débuté le 1er juillet 2010, avec les commissions des finances des deux assemblées et les associations d’élus concernées.

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cette révision commencera par les locaux commerciaux. ce sera une révision générale : les trois millions de locaux commerciaux seront concernés en même temps. afin de garantir le succès de cette révision, une expérimentation préalable sera réalisée dans cinq départements.

4 – La Loi de finanCes 2013 et Les bUdgets LoCaUx

a) la trajectoire la trajectoire de rétablissement de l’équilibre des comptes publics a pour horizon l’année 2017. en ce qui concerne l’année 2013, les décisions prises à l’été 2012 et la future loi de finances visent à limiter le déficit des comptes publics à 3 % du piB, contre 4,5 % en 2012 avec une prévision de croissance pour 2013 fixée à 0,8 %.

pour y parvenir, la loi de finances repose sur une économie de 10 milliards d’euros d’économies réalisées sur les dépenses, 10 milliards d’impôts pesant sur les plus grandes entreprises et 10 milliards de contribu-tion demandée aux ménages, et d’abord les plus aisés.

c’est donc un dispositif qui porte sur une somme de 30 milliards d’euros, chiffre à mettre en relation avec le déficit du budget de l’état qui était de 90,7 milliards d’euros en 2011.

b) les économies envisagées les économies budgétaires se traduisent par :

• la stabilisation en valeur des dépenses de l’état. si des créations de postes sont prévues (10 000 dans l’enseignement et 1 000 dans la sécurité et la justice), les effectifs de l’état seront constants et la masse salariale sera stabilisée.

• des économies demandées à tous les autres ministères et les opérateurs de l’état selon les capacités de chacun

• une stratégie de réforme et de modernisation de l’action publique qui fut définie dès l’automne 2012, qui a vocation à se substituer à la révision générale des politiques publiques du quinquennat présidentiel précédent

• la stabilisation des concours financiers de l’état aux collectivités territoriales en complément d’un ren-forcement de la péréquation

• un nouveau pacte de croissance et de solidarité entre l’état et les collectivités territoriales sera défini.

c) les recettes l’effort fiscal demandé aux entreprises est orienté vers les plus grandes d’entre elles : limitation des avan-tages fiscaux, différentiation de l’imposition des bénéfices selon qu’ils sont réinvestis ou distribués, limita-tion de la déduction de l’impôt sur les sociétés des intérêts d’emprunt.

les dispositifs fiscaux spécifiques aux tpe et pme sont maintenus. le crédit impôt recherche sera élargi pour elles pour les rendre plus exportatrices et plus innovantes.

À l’égard des ménages, le projet de loi de finances met l’accent sur les ménages les plus aisés pour ne pas compromettre la consommation. Une réforme fiscale est prévue, excluant toute mesure de hausse généralisée et indifférenciée des impôts : parité de l’impôt sur le capital et l’impôt sur le travail, création d’une tranche marginale d’impôt sur le revenu à 45 % au-delà de 150 000 € par part, baisse du plafond du quotient familial à 2 000 €, plafonnement de niches fiscales, mécanisme de décote pour les ménages à revenu modeste car il sera néanmoins demandé à tous les ménages imposables la non indexation du barème de l’impôt sur le revenu.

l’introduction d’une taxation exceptionnelle et provisoire à 75 % de tous les revenus d’activité supérieurs à un million d’euros par bénéficiaire, votée par le parlement, a fait l’objet d’une censure du conseil constitutionnel.

5 – La sitUation finanCière des dÉPartements et La CriseÀ la différence de l’état, la crise économique de 2008 n’a pas provoqué jusqu’à maintenant de ruptures majeures au sein des administrations publiques locales. dans cet ensemble macroéconomique, les straté-gies budgétaires n’ont pas été fondamentalement remises en cause à la faveur de la stabilité des ressources fiscales, qui a permis aux collectivités locales de faire office de stabilisateurs économiques.

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il est vrai aussi que l’analyse de la situation financière des départements se fait dans un contexte de fortes incertitudes liées à la suppression de la taxe professionnelle et à son remplacement par la cotisation éco-nomique territoriale, à la réforme des collectivités territoriales et au gel annoncé des dotations de l’état.

a) les finances départementales nettement affaibliessous l’effet de la loi du 13 août 2004, les missions confiées aux départements ont alourdi considérablement leurs dépenses totales : transfert de la charge du rmi au 1er janvier 2004 puis création du rsa en 2009, poli-tique d’action sociale dans le domaine du handicap. À ces missions à caractère social, ont été joints dans cette loi le transfert des personnels techniciens spécialisés (tos) des collèges et le transfert d’une partie de la voirie nationale.

au sein du secteur public local, ce sont bien les départements qui ont le plus ressenti les effets de la crise.

le premier signe visible fut la baisse du produit des droits de mutation à titre onéreux, transféré dès 1984, qui est une ressource sensible à la conjoncture car liée à l’évolution du marché immobilier (niveau de prix, volume des transactions).

le deuxième point est l’augmentation des dépenses d’aide sociale liée à la dureté et à l’aggravation de la situation sociale des administrés. au sein des budgets départementaux, les dépenses d’aide sociale ont fortement augmenté et pourraient progresser encore sous l’effet de la crise mais il faut distinguer de cet ensemble celles liées aux personnes âgées et aux personnes handicapées dont le nombre augmente indé-pendamment de la conjoncture.

le rapport Jamet a tenté à cet égard de dresser un diagnostic partagé, mettant en relief la sous-estimation générale des dépenses sociales transférées aux départements et a formulé des propositions.

troisième constat, la baisse importante de l’autofinancement a pour conséquence d’inciter les départe-ments à réviser les politiques d’attribution de concours ou de subventions au bloc communal ou au monde associatif (culture et sport notamment).

la progression rapide des dépenses à caractère social a rendu plus difficile tout effort de restauration de l’épargne de gestion.

b) les finances des départements devenues atypiques au sein des administrations publiques localestous ces éléments ont pour effet de différencier davantage les départements des autres collectivités lo-cales du financement classique assis jusqu’en 2009 sur la fiscalité locale.

• Les éléments distinctifs

la fiscalité transférée réduit la capacité de disposer d’une ressource modulable et peu sensible à la conjonc-ture. certains départements ont réduit à la baisse leurs investissements propres et les subventions d’inves-tissements aux communes et aux epci.

mais la réforme de la fiscalité locale a été profondément transformée en 2010 avec le nouveau panier de ressources fiscales.

• Les conséquences

les départements ont augmenté leur fiscalité : 73 conseils généraux ont augmenté la fiscalité en 2009 contre 43 en 2008. ils avaient augmenté les taux en 2005-2006 puis stabilisé en 2007 -2008.

certains exécutifs départementaux ont relancé le débat sur les compensations versées par l’état et l’auto-nomie fiscale des collectivités.

le problème est celui, non de l’insuffisance initiale de la compensation au moment du transfert, que de l’évolution divergente des dépenses et des recettes. les départements considèrent que les ressources trans-férées progressent moins vite que les dépenses.

plusieurs départements ont engagé des recours contre l’état sur le niveau des compensations financières versées par l’état au titre des compétences transférées. en effet, le conseil constitutionnel a posé que la compensation se faisait au « coût historique du transfert » mais « si les recettes départementales prove-nant de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (tipp) venaient à diminuer, il appartiendrait à l’état de maintenir un niveau de ressources équivalent à celui qu’il consacrait à l’exercice de cette compétence [sociale] avant son transfert ».

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la perspective de déséquilibre budgétaire apparaît de manière cruciale pour les départements qui ont connu une baisse de leur épargne de gestion. en effet, l’instruction comptable m 52 dispose que les subven-tions d’équipement, qui sont considérées comme des immobilisations, doivent être amorties. elles repré-sentent presque 40 % de l’investissement départemental en 2009.

l’assemblée délibérante a toute liberté pour fixer les durées d’amortissement de ses biens propres mais pour les subventions d’équipement, elle doit les amortir sur une durée maximum de cinq ans lorsqu’il s’agit de bénéficiaires privés, ou de 15 ans s’il s’agit de bénéficiaires publics. les dotations aux amortissements, qui sont des dépenses obligatoires entrent dans l’appréciation de l’équilibre réel. toutes choses égales par ailleurs, les départements seraient amenés à augmenter leur fiscalité. or, à partir de 2011, ils disposeront d’un pouvoir réduit de modifier les taux.

conclusionalors que la situation financière des départements comme celle des régions était satisfaisante avant la crise de 2008 comme en témoigne le niveau de désendettement très satisfaisant, c’est la réforme territoriale, la suppression de la taxe professionnelle et l’annonce du gel des dotations de l’état qui ont sonné le glas de l’optimisme des gestionnaires, qui, conscients des tendances lourdes, anticipent les sérieuses difficultés financières à venir mais à moyen terme.

la presse a certes dramatisé la situation de certains départements confrontés à des difficultés particulières. l’actuelle reprise des produits fiscaux issus des droits de mutation devrait rendre le débat entre l’état et les conseils généraux plus sereins et favoriser les mesures d’accompagnement nécessaires aux actuelles réformes pour stabiliser les gestionnaires dans leur mission de service public.

À l’issue de leur congrès annuel d’octobre 2011, les présidents des départements ont rappelé « que la situa-tion financière des conseils généraux demeure extrêmement délicate ». ils ont indiqué que « si l’améliora-tion conjoncturelle des recettes perçues au titre des dmto et les différents fonds de soutien et de péréqua-tion mis en place par le gouvernement ont pu permettre à quelques départements de boucler leur budget 2011, les fondements structurels de ces déséquilibres financiers sont toujours à l’œuvre ».

6 – La sitUation finanCière des CoLLeCtivitÉs LoCaLes d’oUtre-mer

a) une situation économique générale en difficulté constante

• Les fondamentaux économiques de l’outre-mer françaisles finances des collectivités locales d’outre-mer sont tendues et soumises à des contraintes spécifiques : une population jeune, un chômage élevé et un potentiel économique trop faible générant des ressources fiscales insuffisantes par rapport aux besoins de leur financement.

Un grand nombre d’entre elles font l’objet d’un plan de redressement dans des proportions beaucoup plus importantes en comparaison des collectivités de métropole.

les collectivités d’outre-mer sont aussi confrontées à un plus important besoin d’investissement (eau, as-sainissement, déchets) car elles doivent faire face à une pression démographique forte, à un coût plus élevé des matières premières, au climat local et parfois aux catastrophes naturelles qui usent plus rapidement les équipements.

elles ne peuvent compter sur des recettes fiscales dynamiques et suffisantes. le petit nombre d’industries et d’entreprises importantes expliquent la faiblesse du produit fiscal issu de la cotisation économique terri-toriale, et les recensements incomplets des impôts ménages pénalisent le produit fiscal.

• L’importance de la masse salariale dans les budgets des collectivités localesla gestion des collectivités ultramarines se caractérise par l’ampleur des charges salariales tenant à deux facteurs, d’une part la politique de recrutement massif, d’autre part, la surémunération.

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69le domaine financierRetouR au sommaiRe

• Les politiques de recrutementles collectivités ont procédé à des recrutements d’agents titulaires et surtout contractuels dans des propo-sitions incompatibles avec l’évolution des ressources fiscales (en particulier, les contrats aidés amènent à l’embauche de contractuels puis à des titularisations).

dans ce contexte, les collectivités occupent une place essentielle tant par les services rendus aux popula-tions (aide sociale à l’enfance par exemple) que par leur statut d’employeurs. et de fait, l’emploi public local est marqué par l’abondance des effectifs d’agents contractuels de catégorie c.

il est souvent reproché aux élus de mener une politique de recrutement clientéliste et électoraliste. mais la pression du chômage est telle que même l’état prend sa part de responsabilité par exemple en permettant d’étendre de trois à cinq ans la durée des contrats aidés qui sont normalement de cinq ans.

la précarité de l’emploi public est donc un phénomène majeur et les collectivités sont incitées à trouver des solutions innovantes pour l’atténuer : l’octroi de service relevant de l’action sociale, stage d’intégration, par exemple. mais le développement de la formation au-delà des exigences légales est une autre solution pour qualifier ou requalifier les agents, mobiliser les services sur des activités de qualité et aussi pour que l’emploi public devienne le marchepied de l’emploi privé pérenne.

• La surémunérationles rémunérations pèsent encore plus lourdement dans les budgets du fait de la suréménération des agents.

À l’origine, un décret du 22 décembre 1953 a octroyé une rémunération aux fonctionnaires de l’état pour compenser l’éloignement et les difficultés de la vie outre-mer. les agents territoriaux ont, dès lors, revendi-qué et obtenu le même avantage.

ces majorations sont de 40 % pour les agents de l’état et des collectivités territoriales de la Guyane, de la martinique et la Guadeloupe, de 53 % pour la réunion. mais, selon une étude de l’insee parue en juillet 2010, l’écart du niveau général des prix est de 13 % en Guyane, de 9,7 % en martinique, de 8,3 % en Guade-loupe et de 6,2 % à la réunion.

la majoration de traitement est de 109 % dans certains archipels polynésiens. À mayotte, les fonctionnaires de l’état bénéficient d’une indemnité d’éloignement représentant 23 mois de traitement net pour 24 mois de séjour.

il est un fait que la surémunération des agents publics, qui ne concerne que les agents titulaires, est un frein à la titularisation des très nombreux agents contractuels.

pour l’état, le coût des majorations et indexations outre-mer était de 1,03 milliard d’euros en 2008, pour près de 90 000 fonctionnaires civils de l’état. dans les dom, les majorations coûtent 743,6 millions d’euros.

ce dispositif de rémunération déséquilibre les économies locales car il incite la population active à s’orien-ter vers la fonction publique plutôt que les emplois de l’économie d’entreprise. il favorise certes la consom-mation locale mais aussi les importations de métropole et surtout l’épargne qui n’est pas réinvestie locale-ment. il pèse également sur les prix et sur les salaires.

les projets gouvernementaux de modifier les rémunérations des fonctionnaires dans les dom ont tous échoué : en 1997, pour ajuster les rémunérations sur les prix pour les nouveaux entrants dans la fonction publique. toute modification du dispositif de rémunération apparaît éminemment difficile. la cherté de la vie avait été à l’origine du mouvement social sans précédent aux antilles début 2009.

la crise sociale de 2009 a eu un impact négatif sur les budgets des collectivités locales, notamment celles engagées dans des trajectoires de redressement financier, en pesant sur leurs dépenses sociales et leurs ressources fiscales, notamment l’octroi de mer, du fait de la dégradation de l’activité économique qui en est résulté. certaines collectivités attribuent à leurs agents une « prime de vie chère ».

• Les mesures prises en faveur des collectivités d’outre-merla réforme de la dotation globale de fonctionnement de 2004 a permis de réduire les inégalités foncières entre la métropole et les départements d’outre-mer parce que la quote-part de la dotation d’aménagement destinée aux communes ultramarines au titre de la dotation de solidarité rurale et de la dotation de solida-rité urbaine a été renforcée.

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70 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RETOUR AU SOMMAIRE

Le dispositif du FCTVA est favorable pour les DOM : le remboursement s’effectue sur la base d’une TVA à 19,6 % alors que le taux est de 8,5 % en Guadeloupe, Martinique et Réunion, et nul en Guyane.

Enfin, l’État a mis en place à partir de 2004 un programme expérimental « Cocarde » (contrat d’objectif communal d’aide à la restructuration et au développement), dont le but est de redresser la situation de plusieurs communes de Guadeloupe et de Guyane, à l’aide de prêts bonifiés à long terme destinés à rétablir l’équilibre budgétaire et à rembourser les créances anciennes, en contrepartie d’engagements de la part des communes en matière de maîtrise des dépenses de fonctionnement et de l’État en matière de recouvrement de l’impôt local.

b) Le problème spécifique de l’octroi de merL’octroi de mer est une taxe spécifique aux départements d’outre-mer français à l’exception de Mayotte dont l’origine remonte au XVIIe siècle (le « droit de poids »). Les Canaries disposent de leur côté d’une taxe assez semblable à l’octroi de mer français.

C’est un impôt sur les marchandises, portant à la fois sur les importations de biens et sur les livraisons de biens produits localement. Il ne concerne pas les services.

Les taux sont fixés par le conseil régional, d’un taux d’octroi de mer régional (maximum de 2,5 %), d’autre part un taux d’octroi de mer pour les autres collectivités.

Le conseil régional peut décider d’exonérer totalement ou partiellement les livraisons de biens produits sur place, afin de les favoriser par rapport aux produits importés.

C’est une ressource importante pour les collectivités territoriales d’outre-mer (1, 036 milliard en 2008). Rap-porté à l’ensemble des recettes de fonctionnement, il représente, en moyenne, pour les communes, un tiers des recettes et, pour les régions, entre 12 et 31 % des recettes.

Les tableaux ci-dessous illustrent l’importance en valeur absolue et en valeur relative de cette ressource pour les différentes collectivités territoriales :

RECETTES DE L’OCTROI DE MER DANS LES DOM EN 2007

COMMUNES DÉPARTEMENTS RÉGIONS TOTALGuadeloupe 166,9 58,2 225,1Guyane 68,9 27 24,9 120,8Martinique 190,1 69,1 259,2La Réunion 274,2 74,2 348,4

Source : Les DOM, défi pour la République, chance pour la France, 100 propositions pour fonder l’avenir, rapport d’information n° 510 de M. Éric Doligé

PART DE L’OCTROI DE MER DANS LES RECETTES DE FONCTIONNEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DES DOM (en %)

COMMUNES DÉPARTEMENTS RÉGIONSGuadeloupe 30,10 28,60Guyane 30,60 12 31,20Martinique 38,30 31,00La Réunion 28,20 16,90

Source : Ibid.

C’est un impôt qui déroge au principe de libre circulation des marchandises dans le marché intérieur euro-péen. C’est pourquoi, par une décision du 22 décembre 1989, le Conseil a demandé au gouvernement fran-çais de modifier cette législation pour taxer indistinctement les produits importés et ceux produits dans les DOM, tout en autorisant la France à exonérer, totalement ou partiellement, les productions locales pendant une durée de dix ans.

Par une décision du 10 février 2004, le Conseil a autorisé la France à maintenir un régime d’octroi de mer prévoyant des exonérations ou des réductions de taxe en faveur des productions locales jusqu’au 1er juillet 2014.

La motivation du Conseil n’est pas de supprimer l’octroi de mer par principe mais d’en justifier le bien fondé, notamment en termes d’emploi.

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71LE DOMAINE FINANCIERRETOUR AU SOMMAIRE

c) Les relations entre les régions ultrapériphériques françaises et l’Union européenneÀ la fin de l’année 2012, les collectivités locales d’outre-mer qualifiées de « régions ultrapériphériques » selon la terminologie européenne traversent une période pleine d’incertitudes liées à trois éléments :

• la préparation du cadre financier pluriannuel de l’Union européenne• la stratégie de l’Union européenne pour les régions ultrapériphériques• l’expiration du régime de l’octroi de mer au 1er juillet 2014.

• Le financement de l’outre-mer apporté par l’Union européenneÀ l’été 2011, la Commission européenne a fait connaître ses propositions sur le cadre financier pluriannuel pour 2014-2020.

Fin novembre 2012, le conseil des chefs d’État et de gouvernement a débattu sur un compromis entre les pays qui exigent une baisse du budget européen et ceux qui souhaitent l’adapter aux exigences nouvelles d’une politique de croissance.

Ce cadre financier fixe le montant pour la période 2014-2020 des crédits d’engagement européens et leur répartition entre les différentes rubriques budgétaires :

• L’objectif convergence qui a permis d’attribuer 1,8 milliard d’euros. Les crédits attribués sont destinés aux régions de l’Union les moins favorisées, c’est-à-dire dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire. En 2009, le PIB par habitant pour la Martinique était de 73,6 %, contre 68,4 % pour la Guadeloupe, 61,6 % pour la Réunion et 49 % pour la Guyane ;

• L’allocation de compensation des contraintes des régions ultrapériphériques et des régions septentrio-nales, qui est destinée à compenser les surcoûts liés aux handicaps structurels de ces régions (35 euros par habitant), soit 482 millions ;

• Et le fonds social européen (900 millions d’euros).

Puisque Chypre, en charge alors de la présidence du Conseil, a proposé la réduction de 50 milliards d’euros du budget européen, l’attention des gestionnaires locaux demeure vive sur le devenir de ces trois rubriques.

L’un des arguments avancés pour amorcer une baisse des crédits européens à destination de l’outre-mer est le constat de la faible consommation des crédits attribués. Le tableau ci-dessous montre pourtant que le taux de consommation n’est pas différent de celui des collectivités de métropole.

AVANCEMENT DES PROGRAMMES FEDER/FSE 2007-2013 AU 1er OCTOBRE 2012 Comparaison entre les départements et régions d’outre-mer et la France métropolitaine

• La stratégie de l’Union européenne pour les régions ultrapériphériquesEn juin 2012, la Commission européenne a publié une communication exposant sa stratégie envers les régions ultrapériphériques, la troisième en dix ans. Elle porte le titre « les régions ultrapériphériques de l’Union européenne : vers un partenariat pour une croissance intelligente, durable et inclusive ».

Elle développe cinq axes : • l’amélioration de l’accessibilité au marché unique• l’accroissement de la compétitivité

FEDER DÉPARTEMENT ET RÉGIONS D’OUTRE-MERCrédits UE (euros) %

Maquette 2 279 307 810Programmé 1 498 074 072 65,72Payé 671 318 022 29,45

FEDER FRANCE MÉTROPOLITAINECrédits UE (euros) %

Maquette 5 736 211 025Programmé 4 151 605 506 72,36Payé 1 850 557 478 32,36Écart EDER programmé - 6,65DROM/France métropole payé - 2,81

FSE DÉPARTEMENT ET RÉGIONS D’OUTRE-MERCrédits UE (euros) %

Maquette 899 984 014Programmé 717 817 144 79,76Payé 161 844 399 17,98

FSE FRANCE MÉTROPOLITAINECrédits UE (euros) %

Maquette 4 494 563 975Programmé 3 919 893 085 87,21Payé 1 477 083 561 32,86Écart EDER programmé - 7,46DROM/France métropole payé - 14,88

Source : DéGéOM, ministère des Outre-mer

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72 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RETOUR AU SOMMAIRE

• le renforcement de l’intégration régionale• le renforcement de la dimension sociale du développement des régions ultrapériphériques• l’intégration de la lutte contre le changement climatique dans toutes ses politiques pertinentes.

Comme les précédentes, cette communication tente de prendre en considération les spécificités des terri-toires ultramarins qui sont bien connus à un point tel que les traités européens mettent l’accent sur leurs handicaps économiques : éloignement, insularité, faible superficie, relief, climat, dépendance économique à l’égard d’un petit nombre de produits.

La reconnaissance de ces handicaps a permis l’adoption d’un « Programme d’option spécifique à l’éloigne-ment et à l’insularité » (PSEI), qui est le seul véritable instrument dédié aux régions ultrapériphériques. Mais il a en fait été utilisé en direction de l’agriculture et insuffisamment dans les domaines du transport, de l’énergie, des techniques d’information et de communication, du tourisme ou de la filière bois de Guyane.

Le programme Erasmus par exemple est quasiment interdit aux jeunes ultrapériphériques car il ne prend pas en charge financièrement le transport de l’étudiant d’une région ultrapériphérique entre sa région et la capitale de son Etat membre. Il appartient alors aux régions, si elles le décident, d’apporter le financement nécessaire aux étudiants pour les aider à se former en Europe.

QUESTION Faut-il développer la péréquation financière ?SelonlestermesdelaConstitution,lapéréquationestunensemblede«dispositifsdestinésàfavoriserl’égalitéentrelescollectivitésterritoriales»(article72-2,alinéa5).C’estunconceptquiaprisdel’ampleurcesdernièresannéesetsaconsécrationconstitutionnelleparlaréformedu28mars2003s’estconcrétiséeparundoublementdesdotationsdel’Étataucoursdes7dernièresannées.Lesdotationsdepéréquationsecaractérisentparlefaitqu’ellesrecherchentexplicitementlaréductiondesinégalitésderessourcesentrecollectivités.SuruneDGFde40milliardsd’eurosenloidefinances2009,lapéréquationaccapare6,58milliards,soit16%.

I – LES DISPOSITIFS DE PÉRÉQUATION

1 – Le principeL’article 72-2 de la Constitution confère à la péréquation le statut de principe constitutionnel. Il demeure cependant imprécis et faute d’objectifs quantitatifs, il n’est guère aisé de formuler un suivi quant à ses performances.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel a même limité la portée du principe puisque selon lui, le prin-cipe n’impose pas que chaque type de ressources fasse l’objet d’une péréquation et il n’oblige pas que chaque transfert ou création de compétences donne lieu à péréquation.

Cette imprécision n’a pas pour autant empêché le législateur de faire de la péréquation l’axe central de la solidarité territoriale qui existait bien avant l’édiction du principe puisque le premier dispositif date de 1951, en instaurant une solidarité entre les communes pour se partager des taxes locales. Aujourd’hui, on dénombre dix dispositifs de péréquation.

On considère en effet que le principe d’autonomie locale peut conduire à creuser les écarts de richesses entre les collectivités territoriales, ce qui serait de nature à accentuer les déséquilibres géogra-phiques et à porter atteinte au principe d’égalité des citoyens devant les services publics.

2 – Les dotations de péréquationLes dotations et les fonds destinés à la péréquation sont au nombre de 10, répartis en deux catégories : la péréquation verticale qui repose sur les dotations de l’État, et la péréquation horizontale qui s’effectue entre collectivités territoriales elles-mêmes.

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73LE DOMAINE FINANCIERRETOUR AU SOMMAIRE

DOTATIONS ET FONDS DESTINÉS À LA PÉRÉQUATION EN 2009 (en millions d’euros)

DOTATIONS ET FONDS DE PÉRÉQUATION COMMUNES ET EPCI DÉPARTEMENTS RÉGIONSDotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale 1 164Dotation de solidarité rurale 757Dotation nationale de péréquation 700Dotation de développement urbain 50Dotation d’intercommunalité 2 429Dotation de fonctionnement minimal 788Dotation d péréquation urbaine 554Dotation de péréquation des régions 171Total péréquation verticale 5 100 1 342 171Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France

186

Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle

863

Total péréquation horizontale 1 049 0 0TOTAL 6 149 1 342 171

3 – La péréquation horizontale et la péréquation verticaleLa péréquation horizontale fait figure de parent pauvre avec le fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) et les fonds départementaux de péréquation de taxe professionnelle (FDPTP), soit au total un milliard d’euros qui est redistribué entre collectivités territoriales.

Les fonds départementaux sont principalement alimentés par l’écrêtement de la taxe professionnelle pro-venant d’établissements considérés comme exceptionnels (583 millions en 2008) mais aussi par un pré-lèvement sur les recettes fiscales de certains EPCI à taxe professionnelle unique (194 millions) et par des attributions compensatrices provenant de l’État en raison des réformes successives de la TP (141 millions).

Les sommes engagées pour la péréquation verticale ont doublé en sept ans pour atteindre, en 2009, plus de 16 % de la DGF affectées aux collectivités territoriales, soit un peu plus de 5 milliards sur les 40,85 milliards d’euros consacrés à la DGF.

Les dotations de péréquation sont le plus souvent intégrées dans la DGF.

Pour les communes, il s’agit de :• la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale,• la dotation de solidarité rurale,• la dotation nationale de péréquation.

Pour les EPCI, il s’agit de la dotation d’intercommunalité.

Les départements bénéficient de deux dotations : l’une à vocation urbaine (la dotation de péréquation urbaine), l’autre à vocation plutôt rurale, la dotation de fonctionnement minimale.

En 2004, a été créée la dotation de péréquation régionale à l’occasion de la création de la DGF des régions.

4 – Les outils de calcul de la péréquationPlusieurs types d’indicateurs sont utilisés pour mesurer les écarts de richesse : le produit intérieur brut, le PIB par habitant, le revenu moyen par habitant, les moyens financiers dont bénéficient les collectivités.

Ces moyens financiers permettent de comparer des niveaux de ressources mobilisés ou mobilisables, en valeur absolue ou relative.

Le potentiel fiscal indique un produit potentiel, c’est-à-dire mobilisable et pas nécessairement mobilisé. Il est déterminé par application du taux moyen national d’imposition des quatre taxes directes locales aux bases brutes servant à l’assiette de ces quatre impositions.

Le potentiel financier est évalué d’une manière similaire mais il ajoute au potentiel fiscal le montant des dotations forfaitaires versées par l’État. Alors que le potentiel financier est utilisé dans le cas des politiques de péréquation dédiées aux communes et aux départements, le potentiel fiscal est utilisé pour les poli-tiques de péréquation au profit des régions.

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74 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

5 – Appréciation sur la péréquation et les perspectivesactuellement, la péréquation se heurte à deux difficultés :

• son dynamisme ne peut plus reposer sur la croissance de la dGf,• sa complexité grandissante devient de moins en moins acceptable.

le contexte économique, l’état des finances publiques ainsi que les perspectives d’évolution des dotations de l’état aux collectivités territoriales ne permettent plus une augmentation des dota-tions consacrées à la péréquation à la vitesse observée ces dernières années. pour la deuxième année, la dGf n’est indexée que sur l’inflation et non plus sur une part de la croissance du piB.

ii – péréquation verticale ou péréquation horizontale : quel arbitrage ?la péréquation repose essentiellement sur les dotations de l’état avec une masse budgétaire de 6,58 mil-liards d’euros contre un milliard pour la péréquation horizontale.

le choix de la péréquation verticale apparaît moins pertinent dans la mesure où les mécanismes horizon-taux de péréquation présentent l’intérêt de ne pas peser directement sur le budget de l’état.

on peut avancer l’idée d’instaurer une nouvelle péréquation horizontale au périmètre régional. plusieurs concepts pourraient guider une réforme : le ciblage, la simplification, les indicateurs de ressources.

1 – nécessité du ciblageen matière de péréquation, le risque réside dans la dilution des responsabilités. il est admis que la péréqua-tion apporte actuellement une moindre correction des inégalités alors que les charges des budgets locaux s’accroissent. il convient alors de résister au saupoudrage des dotations. cependant, le conservatisme rend la péréquation lourde à piloter parce que la réforme d’une dotation se heurte avec les intérêts des collecti-vités pour qui elle a été instituée.

le cas concret de la croissance démographique en donne une illustration : les communes qui perdent de la population ou dont l’accroissement démographique est moindre souhaitent conserver le même niveau de dotations. À l’inverse, celles dont la population augmente réclament un accroissement significatif de l’effort financier de l’état.

2 – nécessité de la simplificationavec ses 8 dotations et ses modes de calcul différents (critères d’éligibilité, modes de répartition), la péré-quation verticale est un système complexe. l’usage d’index synthétiques et de formules mathématiques réduit fortement la lisibilité des politiques de péréquation.

À cet égard, la difficulté provient de ce que les mécanismes utilisent principalement des indicateurs de ressources parce que les charges des collectivités territoriales sont bien plus difficiles à déterminer que leurs ressources.

3 – les indicateurs de ressourcestraditionnellement, c’est le potentiel fiscal, instauré en 1979, calculé par application d’un taux moyen natio-nal aux bases fiscales locales, qui est couramment utilisé. or, en raison de l’accroissement des compensa-tions fiscales, ce critère est devenu obsolète. certes, depuis 2004, le potentiel financier, qui résulte de l’ajout des compensations, est utilisé pour les dotations communales et départementales. mais le potentiel fiscal reste applicable pour les conditions d’éligibilité à la dGf des régions et pour les calculs de la dotation des epci à fiscalité propre.

le piB et le revenu, rapporté au nombre d’habitants le cas échéant, ne sont pas pris en compte. il faut assurément créer de nouveaux indicateurs de richesse fiscale pour apprécier plus finement les écarts de ressources entre les collectivités territoriales.

4 – la péréquation et la suppression de la taxe professionnellela réforme de la tp est une occasion de réformer la péréquation car la suppression de cet impôt vide de sens les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle.

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la remise à plat de la péréquation est surtout nécessaire pour les deux seuls mécanismes de péréquation horizontale (fdptp et le fsrif). car la réforme de la tp réduira fortement les contributions permettant de financer ces fonds puisque leurs modalités de financement et de redistribution reposent directement sur la tp.

le risque de toute réforme est assurément de provoquer des transferts financiers importants et de figer durablement des écarts significatifs de ressources.

À bien des égards, le principe de péréquation s’oppose au principe d’autonomie financière des collectivités locales.

iii – le cas de la péréquation régionaleil est admis que la politique de péréquation régionale remplit bien son rôle d’atténuation des écarts de ressources entre régions : sa performance est supérieure aux dispositifs mis en place pour les autres col-lectivités locales.

les sommes qui lui sont consacrées sont croissantes bien que demeurant faibles au regard de l’effort finan-cier de l’état en direction des collectivités régionales (170 millions d’euros sur 5,4 milliards de la dGf allouées aux régions).

les régions françaises forment des territoires marqués par la diversité de leurs situations, en termes de superficie, de population, de caractéristiques géographiques. elles sont hétérogènes du point de vue de leurs niveaux d’activité économique et de leurs ressources financières.

la concentration de richesses conduit à ce que 40 % de la richesse nationale soit issue de trois régions (Île-de-france, rhône-alpes et paca).

alors que les compétences des collectivités régionales sont les mêmes pour toutes (développement écono-mique, aménagement du territoire, transports ferroviaires régionaux de voyageurs, lycées et formation pro-fessionnelle), les charges sont diverses, en fonction des situations de chaque région : nombre d’habitants, superficie, densité, taux de chômage, nombre d’élèves scolarisés, part de logements sociaux, handicaps naturels comme les zones de montagne, etc.

pour assumer ces charges, les régions ne peuvent se contenter de mobiliser des ressources fiscales qui se situent dans leur territoire.

iii – lA proBlémAtique du finAncement deS collectivitéS territoriAleSdepuis au moins deux ans, les principales réformes ou éléments de contexte qui affectent profondément les collectivités territoriales et leurs finances sont les suivants :

• la réforme des échelons territoriaux en vue de la clarification des compétences par le vote de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités locales en s’inspirant des conclusions de la « commission Balladur » de mars 2009 privilégiant les régions et les intercommunalités,

• la révision générale des politiques publiques (rGpp) par le regroupement de directions dans les chefs-lieux de département en nombre restreint, et par les réformes sectorielles (justice, défense),

• la participation des collectivités locales à la maîtrise de la dépense publique à travers la nouvelle réforme des dotations de l’état (stabilisation en volume des dotations et, pour 2012, contribution à l’effort supplé-mentaire de réduction des dépenses de 200 millions d’euros),

• la réforme de la fiscalité et notamment la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par la cotisation économique territoriale,

• l’endettement à risque des collectivités locales : un grand nombre d’entre elles ont souscrit depuis 2004 des emprunts dits « structurés » qui comportent des index à haut risque (différentiel de cours de devises, différentiel d’inflation, etc.),

• la crise économique et financière mondiale de 2008 qui s’est d’abord traduite par un climat de récession en 2009 puis par une croissance économique atone, de nature à ralentir l’investissement des entreprises et des ménages. les collectivités locales ont été invitées à participer au plan de relance de l’économie : celles d’entre elles qui ont réalisé un volume d’investissement supérieur à celui de 2008 ont perçu par anticipation le fctVa en 2009,

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76 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RETOUR AU SOMMAIRE

• le risque d’assèchement du crédit pour les collectivités locales. Les mesures prises en décembre 2008 ont d’abord été le sauvetage du Dexia2 et, en 2009, le ciblage de 5 milliards d’euros pour que les banques continuent de prêter aux collectivités locales dans des conditions satisfaisantes. Cependant, c’est la pers-pective d’un assèchement durable du crédit qui plane sur les collectivités locales, qui sont en concur-rence avec les États et les entreprises dans leur stratégie de refinancement. Une enveloppe de 3 milliards d’euros de la Caisse des dépôts et consignations a été prévue pour aider les collectivités à boucler leur budget 2011,

• le démantèlement du groupe DEXIA, banque de référence des collectivités territoriales décidé en oc-tobre 2011 avec, en principe, la reprise de l’encours bancaire de ces collectivités par la Banque Postale et la Caisse des Dépôts et Consignations, qui avaient proposé d’acquérir respectivement 65 % et 35 % du capital de Dexia Municipal Agency (Dexma), la société qui refinance les prêts accordés par Dexia Crédit local aux collectivités locales françaises. En janvier 2012, il est apparu que les conditions d’environne-ment financier de cet accord n’étaient plus réunies. La solution de la nationalisation est envisagée.

1 – LA FISCALITÉ LOCALENaguère, il était aisé de présenter la fiscalité locale : d’un côté les « quatre vieilles » caractérisées par une fiscalité de superposition pour tous les niveaux de collectivités, de l’autre quelques impôts spécifiques plus ou moins connus des administrés et concernant les départements et les régions.

Avec la création de la cotisation économique territoriale, un nouveau « panier de recettes fiscales » est apparu et a transformé le panorama des impôts locaux.

On présentera ci-après quatre groupes d’impôts :

1 – Les impôts historiques• la taxe d’habitation• la taxe foncière bâtie• la taxe foncière non bâtie

2 – Les impôts méconnus• les taxes communale et départementale d’électricité, obligatoires à partir du 1er janvier 2011 et assises sur

la consommation réelle d’électricité (et non plus la facturation)• les droits de mutation à titre onéreux

3 – Les impôts partagés• la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP)• la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA)

4 – Les impôts locaux d’entreprise• la cotisation économique territoriale• les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau (IFER)

> La création de la cotisation économique territoriale

a) La création d’un nouvel impôt économique local

La loi de finances 2010 a supprimé la taxe professionnelle et a instauré la cotisation économique territoriale (CET).2010 fut une année de transition au cours de laquelle les collectivités et EPCI ont perçu une compensation relais. Ils perçoivent désormais la nouvelle CET à compter du 1er janvier 2011.

Le nouvel impôt est composé de deux parties :• une cotisation foncière des entreprises (CFE) acquittée dès 2010 par les entreprises et perçue par les

communes et les groupements dès 2011 ;

2 DEXIA est une banque européenne qui compte environ 35 200 collaborateurs au 30 juin 2010. Son activité se concentre sur la banque de détail et commerciale en Europe (principalement en Belgique, au Luxembourg et en Turquie) et la banque du secteur public en France proposant de solutions bancaires aux clients du secteur public.

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77le domaine financierRetouR au sommaiRe

• une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçues par l’ensemble des collectivités et leurs grou-pements à compter de 2011.

la cfe a pour base la valeur locative passible de la taxe foncière. cette valeur est réduite de 30 % pour les immobilisations industrielles.

la cVae correspond globalement à la cotisation minimale sur la valeur ajoutée perçue par l’état jusqu’à fin 2009, mais étendue sur une assiette plus large (à partir de 152 500 € de chiffre d’affaires contre 7,6 aupa-ravant). elle est obtenue en multipliant la valeur ajoutée de chaque entreprise par un taux égal à 1,5 %, soit un taux unique appliqué sur l’ensemble du territoire national.

compte tenu de la mise en place d’un dégrèvement pris en charge par l’état, seules les entreprises de plus de 500 000 euros de chiffre d’affaires acquitteront effectivement une cVae qui ne pourra être inférieure à 250 €.

le produit de la cVae (15,27 milliards d’euros) sera réparti à hauteur de 26,5 % pour le secteur communal, 48,5 % pour les départements et 25 % pour les régions.

b) Les conséquences

la suppression de la taxe professionnelle et l’instauration de la cotisation économique territoriale amènent la création de nouveaux impôts économiques et une spécialisation de l’impôt local.ces transformations majeures sont appelées communément « nouveau panier de ressources fiscales ».

À compter de 2011, il est instauré en effet un nouvel ensemble de recettes fiscales :• des impôts nouveaux appelés « impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (ifer) : éoliennes,

centrales de production d’électricité, antennes relais de téléphonie mobile, transformateurs électriques, matériel ferroviaire, etc. ces impôts sont partagés entre les différents niveaux de collectivités territo-riales et les epci,

• les régions perdent tout levier fiscal direct et perçoivent à la place 25 % de l’enveloppe globale de la cVae ainsi qu’une partie des ifer,

• les départements perdent la taxe d’habitation et la taxe foncière sur les propriétés non bâties au profit du secteur communal (communes et epci) mais touchent 48,5 % de l’enveloppe globale de la cVae et récu-pèrent le foncier bâti régional, une fraction des droits de mutation de l’état ainsi qu’une partie des ifer,

• le secteur communal perçoit l’intégralité de la cfe, 26,5 % de la cVae, une partie des ifer et bénéficiera également du transfert de la taxe départementale d’habitation et de la taxe additionnelle du foncier non bâti départemental et régional. il perçoit aussi le produit de la taxe sur les activités commerciales actuel-lement perçue par l’état mais cette recette est neutralisée par un prélèvement sur les dotations de l’état.

autre innovation, l’état rétrocède aux collectivités territoriales et aux epci à fiscalité propre une partie des frais de gestion des impôts locaux.

2 – Les ConCoUrs finanCiers de L’Étata) généralités sur les concours financiers de l’étatles transferts financiers de l’état aux collectivités territoriales représentent près de 99 milliards d’euros en 2011. ces transferts se composent de trois ensembles : les concours financiers de l’état aux collectivités territoriales (60,1 milliards), les dégrèvements d’impôts locaux et les subventions spécifiques versées par les ministères (13,3 milliards) et la fiscalité transférée (25,4 milliards).

Juridiquement, ce sont des prélèvements sur recettes qui correspondent à la rétrocession d’un montant déterminé des recettes de l’état au profit des collectivités territoriales afin de couvrir les charges qui leur incombent ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts. ces crédits ne transitent pas en tant que tels par le budget de l’état.

la dotation globale de fonctionnement (dGf) est le principal concours financier de l’état (41,4 milliards d’euros). en 2011, dans le cadre du gel de l’enveloppe normée des concours financiers de l’état, cette dota-tion n’est plus formellement indexée mais son montant progresse grâce à des redéploiements à l’intérieur de l’enveloppe et des abondements acquis par les amendements parlementaires.

les communes et leurs groupements perçoivent 57,2 % de cette dotation, les départements 29,6 % et les régions 13,2 %.

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78 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

b) le cas du fctvAla crise économique majeure actuelle et l’endettement sans précédent de l’état amènent à s’interroger sur un outil d’aide à l’investissement des collectivités locales qu’est le fctVa.pour les collectivités locales comme pour l’état, la gestion de ce concours financier apparaît sous un jour nouveau.

en effet, dans le cadre du plan de relance de l’économie, le remboursement accéléré de la tVa à hauteur 15,482 % sur les investissements effectués constitue un puissant levier d’aide à l’investissement public local mais il est une contrainte nouvelle pour l’état dans la gestion de ses multiples concours financiers dont les collectivités locales sont bénéficiaires.

• Une ressource importante d’investissement pour les collectivités locales

le fctVa est un concours financier de l’état aux collectivités locales qui leur permet d’abaisser le coût de leurs investissements. fruit d’une longue habitude pour le gestionnaire en charge du budget, il représente une ressource certaine à date certaine. il est versé l’année n + 2 des années de paiement de l’investissement ou soit l’année même selon les cas. du côté de l’état, ce fonds est une obligation de dépense parmi les prélè-vements sur recettes, jamais remis en cause dans son principe au fur et à mesure des réformes des concours financiers : le fctVa est en quelque sorte une dotation sanctuarisée.

naguère, pour favoriser le développement de l’intercommunalité, le législateur a accordé un régime de faveur en permettant aux nouveaux epci (communautés d’agglomération et communautés de communes à taxe professionnelle unique) de bénéficier du versement l’année même de l’investissement. le fctVa est donc avant tout une aide financière à l’investissement des collectivités locales et, par l’anticipation de son versement de droit commun, une incitation à l’intercommunalité.

dans le cadre du plan de relance de l’économie, la décision d’autoriser les collectivités locales à en bénéfi-cier l’année même du paiement dès lors qu’elles accroissent leur effort d’investissement relève de la même logique.

cependant, tous les investissements effectués par les collectivités locales ne sont pas éligibles au fonds et les règles sont devenues tellement diversifiées que le gestionnaire chargé du budget doit soigneusement veiller à l’éligibilité de ses projets quand il prépare les plans de financement.

en particulier, la dépense, qui est une dépense réelle d’investissement, d’abord grevée de tVa, doit avoir été supportée par la collectivité propriétaire de l’équipement, compétente dans ce domaine; le bien ne doit pas servir à une activité elle-même assujettie à la tVa.

mais diverses mesures ponctuelles ont été décidées en matière d’éligibilité : travaux sur les monuments historiques, construction de gendarmeries et de commissariats de police, part des investissements effec-tués dans le cadre d’un partenariat public privé, travaux d’urgence et d’intérêt général relatifs aux inonda-tions, etc.

• Un levier d’action de l’État pour lutter contre la récession, à double tranchant

pour réagir au contexte de récession et garnir autant que faire se peut les carnets de commandes des entre-prises, le plan de relance invite les collectivités, qui sont des donneurs d’ordre importants, à accélérer la réalisation de leur programme d’investissement en s’engageant avec le préfet de département à effectuer un niveau d’investissement au moins égal à la moyenne des dépenses d’équipement constatées lors des années 2004 à 2007.

en attribuant par anticipation le montant du fctVa l’année même de l’investissement, l’état accomplit un effort financier important, ce qui accroît le montant de ses prélèvements sur recettes et contribue à son propre déficit.

mais comme cet effort financier aide les collectivités locales à accélérer leur programme d’équipement, le retour ne peut être que bénéfique grâce à l’activité générale pour les entreprises et le produit fiscal qui en résultera à terme.

il est admis que l’état du patrimoine des collectivités locales qui n’est plus aux normes techniques, notam-ment environnementales (eau, déchets) traduit un retard d’investissement qu’elles doivent rattraper au moment où des besoins récurrents ne sont pas suffisamment satisfaits (transports publics de voyageurs).

mais l’accélération du versement du fctVa ne présente pas que des avantages.

les dotations de l’état aux collectivités locales qui constituent un prélèvement sur recettes très important pour son propre budget s’inscrivent dans le cadre de sa politique de maîtrise de la dépense publique. c’est

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pourquoi, dès 2009, le fctVa a été intégré dans l’enveloppe normée, ce qui a conduit le législateur, via le comité des finances locales, à donner le caractère de variables d’ajustement à un plus grand nombre de dotations de fonctionnement pour préserver le pouvoir d’achat de la dGf. dès lors, un grand nombre de collectivités qui étaient habituées à un certain volume de recettes de fonctionnement sont fragilisées et doivent s’adapter au nouveau contexte financier.

l’accélération du versement du fctVa accroît donc les difficultés de satisfaire les collectivités locales dans leur besoin de ressources stables et pérennes.

enfin, l’accélération du versement est une incitation à l’investissement éligible au fctVa, c’est-à-dire de manière un peu aveugle. Quel que soit l’objet de l’investissement dès lors qu’il en respecte le régime juri-dique, l’investissement est aidé. or, dans une logique économique, le bon investissement, qui est aussi financé par l’emprunt est celui qui procure une rentabilité supérieure au taux de l’emprunt. c’est en cela qu’il est un puissant levier d’activité économique. mais dans une logique de libre administration des col-lectivités locales, le bon emprunt est celui qui procure une satisfaction aux administrés. ce n’est pas le moindre des paradoxes de ce concours financier de l’état.

3 – Les ProdUits d’exPLoitationles produits d’exploitation auxquels on ajoute souvent ceux des domaines constituent en général pour les communes une ressource subsidiaire évaluée entre 5 et 10 % de leurs budgets de fonctionnement. symbo-liquement, ils représentent la part que les habitants consacrent au financement des services publics admi-nistratifs par l’usage qu’ils en font de leur plein gré.

ainsi, la fréquentation du musée ou de la piscine (droits d’entrée), de la bibliothèque (droits d’inscription) est source de revenus pour la collectivité, mais sans commune mesure avec les charges de fonctionnement de ces services. par exemple, les droits d’inscription des écoles de musique gérées par les collectivités locales représentent 7,5 % des recettes de fonctionnement.

la présentation fonctionnelle du budget montre l’écart entre les ressources et les charges.

il est généralement admis que les usagers doivent manifester un geste financier individuel du fait de la fré-quentation des services. certaines collectivités instaurent cependant la gratuité d’entrée de leurs musées pour fidéliser une clientèle ou conquérir les jeunes publics, pariant également sur le transfert de dépenses, la gratuité favorisant, souvent, les achats à la boutique du musée.

la part des produits d’exploitation dans les recettes totales de fonctionnement est un indice de la propen-sion de la collectivité à gérer les services elle-même ou à les déléguer à des prestataires extérieurs.

pour les élus, la politique tarifaire est une préoccupation importante. selon la jurisprudence, les tarifs sont modulables en fonction d’une différence de situation ou pour des raisons d’intérêt général en lien avec l’objet de la réglementation. l’organe délibérant peut donc traiter différemment des situations différentes, tout en éliminant des discriminations fondées sur le sexe, la race ou la religion.

la prise en compte de critères sociaux est née avec la décentralisation quand les élus ont voulu lutter contre les inégalités sociales. le conseil d’état a validé cette approche en se fondant sur la notion d’intérêt général (l’accès à tous à un service public) et non sur des différences de situations. la feuille d’imposition peut servir de fondement pour justifier des écarts de revenus. la loi d’orientation contre les exclusions sociales de juillet 1998 a admis la modulation des tarifs pour tous les services publics, ceux à vocation sociale (crèches, haltes-garderies) et les autres (école de musique par exemple). mais dans cette seconde catégorie, le tarif le plus élevé ne doit pas dépasser le coût de revient réel du service.

selon le conseil d’état, la différenciation suivant le lieu de résidence est possible : le fait de résider dans une collectivité légitime un tarif privilégié pour les services publics facultatifs mis en place par cette col-lectivité. mais la cour de justice de l’Union européenne a sanctionné une différenciation tarifaire fondée sur le domicile pour l’accès à des musées locaux (cJce 16 janvier 2003, « commission contre italie »). l’interdiction de cette différenciation a donc vocation à être généralisée.

4 – Les emPrUntsÀ la fin de l’année 2009, l’encours de la dette des collectivités territoriales s’élevait à environ 118 milliards d’euros sur un marché évalué à 20 milliards d’euros par an depuis 2006.

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80 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

au cours dernières années, l’encours de la dette a baissé en volume. par rapport au piB, la tendance a tou-jours été baissière (1997 – 2005).

le poids des intérêts dans les dépenses de fonctionnent est passé de près de 8 % à moins de 4 % entre 1998 et 2008.

a – panorama sur la dette des collectivités territoriales

1 – la notion de dettepour le responsable d’une collectivité locale, la gestion de la dette est affaire de chiffres qu’il faut approcher avec précaution, tant la matière est propice à la dramatisation sans fondement ou à une léthargie trom-peuse. entre ces deux écueils, la démarche objective s’appuie sur deux concepts : le stock et le flux.

le stock est la masse des emprunts qui restent à payer pour se libérer de ses obligations vis-à-vis des éta-blissements bancaires. on l’appelle couramment « l’encours de la dette » dont le montant et la composition se lisent dans les annexes au budget.

l’encours de la dette au sens strict est la somme des encours des emprunts bancaires. au sens large, c’est aussi la somme des engagements hors bilan qui affectent la situation patrimoniale, par exemple, les opéra-tions de crédit-bail ou les contrats avec un établissement public foncier.

le flux est d’abord le montant des emprunts nouvellement encaissés et les emprunts échus ; c’est aussi la somme qui est payée chaque année en frais financiers (dépenses de la section de fonctionnement) et en remboursement du capital (dépense de la section d’investissement). on l’appelle communément l’annuité.

• L’endettement en termes de bon sens

Une collectivité est fortement endettée quand elle a beaucoup d’emprunts et relativement peu de ressources pour y faire face. si elle a beaucoup d’emprunts et beaucoup de ressources patrimoniales potentielles (ter-rain, bâtiments cessibles et vendables facilement), son endettement est certes lourd mais « soutenable ».

Une collectivité qui a un faible endettement peut être considérée comme en situation difficile à terme parce qu’elle n’a pas suffisamment investi pour renouveler son patrimoine (bâtiments, équipements). elle aura à faire face à des charges d’investissement massives dans les années à venir. c’est le cas par exemple des communes qui doivent renouveler en même temps la piscine parce que les tuyaux fuient, la station d’épu-ration qui rejette dans le milieu naturel de l’eau usée sans traitement, et l’usine d’incinération des ordures ménagères qui accumulent les arrêtés préfectoraux de mise en demeure (normes environnementales).

• L’endettement en termes techniques

> Le ratio d’endettement

c’est le rapport entre l’annuité et les recettes réelles de fonctionnement.

l’annuité est la somme des frais financiers et du remboursement du capital.

les recettes réelles de fonctionnement sont les recettes qui se traduisent par des flux d’entrée physiques d’argent (impôts, dotations de l’état, produits d’exploitation, subventions de fonctionnement).

il n’y a pas de normes mais on peut considérer que si une collectivité a un ratio qui dépasse 20 %, elle est fortement endettée parce qu’il lui reste 80 % pour payer le reste : charges salariales, consommables, frais gé-néraux, subventions et participations, maintenance des équipements, amortissement des immobilisations.

> La capacité de remboursement de la dette

c’est le rapport entre l’encours de la dette et son autofinancement. il mesure le nombre d’années qu’il faut pour se libérer totalement de ses engagements bancaires si la collectivité cessait tout nouvel investisse-ment (ce qui est une perspective théorique).

autrement dit, si elle cesse brutalement et durablement d’investir (ce qui est une hypothèse théorique), ses dépenses d’investissement sont constituées du seul remboursement du capital de la dette.

si le ratio dépasse 15 ans (durée la plus courante des emprunts des collectivités locales), c’est un signal d’alerte, car cela veut dire que la banque qui accorderait un nouvel emprunt n’est pas assurée que la collec-tivité puisse rembourser la dette existante dans un délai théorique de 15 ans. logiquement, il n’a pas intérêt à fournir ce nouvel emprunt.

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81LE DOMAINE FINANCIERRETOUR AU SOMMAIRE

> La durée résiduelle moyenne de la dette

C’est un ratio exprimé en nombre d’années qui mesure la durée des emprunts qui restent à payer en tenant compte du volume de chaque emprunt.

Une durée résiduelle de 5 ans d’un emprunt de 2 millions d’euros n’est pas la même chose que la durée résiduelle de 5 ans d’un emprunt de 20 millions.

Si la capacité de remboursement de la dette est supérieure à la durée résiduelle, c’est un signal d’alerte grave, celui d’un risque d’insolvabilité à terme, toutes choses égales par ailleurs. La collectivité doit alors immédiatement prendre des mesures correctrices (arrêt d’un investissement, octroi d’une aide exception-nelle si c’est possible, réaménagement de la dette si c’est une opération neutre, etc.). Pour éviter une telle situation, la collectivité doit avoir une stratégie financière solide.

2 – Les mutations de la dette des collectivités territorialesa) D’un produit bancaire simple à des produits sophistiquésL’encours de la dette des collectivités locales est généralement apprécié selon deux types d’emprunts, ceux à taux fixe et ceux à taux indexés.

Les emprunts à taux fixe présentent l’avantage d’une grande visibilité car le coût de la dette représenté par le taux d’intérêt est constant, et l’inconvénient de ne pas pouvoir profiter d’une baisse des taux.

Les emprunts à taux indexés (variables ou révisables) permettent de profiter de la baisse des taux de réfé-rence, mais ils exposent au risque de remontée de ces taux.

De plus, les collectivités utilisent les crédits de trésorerie pour faire face à des besoins ponctuels de tréso-rerie. Ce sont des ressources extra budgétaires qui n’affectent pas le bilan.

Mais des contrats associent l’emprunt classique (à taux fixe ou à taux indexé) avec la ligne de trésorerie ; ce sont des emprunts « assortis d’une ligne de tirage sur une ligne de trésorerie » (appelés « revolving »). Une bonne comptabilisation des opérations distingue bien les emprunts budgétaires (qui affectent les comptes de passif à long terme dans les limites de l’autorisation budgétaire) des emprunts de trésorerie (qui affectent seulement les comptes de trésorerie).

C’est pour dépasser le cadre rigide des taux fixes et indexés que les établissements bancaires ont déve-loppé une ingénierie financière en créant une gamme de produits bancaires offrant de la souplesse dans la gestion de la dette : ces contrats « revolving » permettent à l’emprunteur d’arbitrer entre différents taux de référence (fixe ou indexé), éventuellement appuyés sur des tranches du capital à emprunter à l’intérieur du plafond d’emprunt.

De plus, ont été introduits des produits dérivés que sont des emprunts assortis d’instruments de couver-ture. Ils permettent de se prémunir du risque de taux par une utilisation souple de l’encours. Citons par exemple :

• les contrats SWAP : contrats d’échanges de taux contre un autre pour un même capital de référence,• les contrats CAP : contrats de garantie de taux plafond,• les contrats FLOOR : contrats de garantie de taux plancher,• les contrats COLLAR (ou tunnel) : contrats de garantie de taux plafond et de taux plancher.

Pour les très grandes collectivités, d’ailleurs fort peu nombreuses, après avoir fait l’objet d’une notation par une agence de notation, des emprunts obligataires peuvent être lancés.

Enfin, depuis le milieu des années 1990, est apparue une catégorie d’emprunts appelés « emprunts structu-rés » dans l’encours de la dette des collectivités locales et de leurs établissements publics.

L’importance que ces emprunts3 ont prise justifie une attention particulière et la levée des difficultés de vocabulaire qui leur sont attachées.

Par paliers, depuis le milieu des années 1990, puis au début des années 2000, et avec un essor important depuis 2004, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, notamment les hôpitaux, ont eu recours aux produits d’emprunts dits « structurés » pour diminuer le coût de leur dette. Ils ont pu ainsi asseoir une nouvelle stratégie d’investissement ou recomposer l’encours de leur dette.

3 Le présent exposé est volontairement abondant car, depuis deux ans, le sujet persiste dans l’actualité d’un grand nombre de collectivités.

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82 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RETOUR AU SOMMAIRE

b) Un endettement bénéficiant d’un contexte économique favorable• La baisse des taux d’intérêt

De 1982 à 1987, la France a connu une période de forte baisse de l’inflation, passant de 12 % à 3 %. Les taux d’intérêt longs et courts ont globalement suivi cette tendance, à des rythmes différents. Les taux courts ont, comme il est logique, toujours été inférieurs aux taux longs sauf à de rares périodes (notamment entre 1992 et 1994).

Les taux d’intérêt connaissent des variations importantes. Par exemple, l’Euribor 12 mois4 était à plus de 5 % en 2000 ; il est descendu à un peu de plus de 2 % en 2005 ; puis il est remonté à plus de 5 % en 2008 pour chuter ensuite à un niveau historiquement bas en 2009 et 2010.

ÉVOLUTION DE L’EURIBOR 12 MOIS DE 1999 À 2011

Au cours des 12 derniers mois, il ne cesse de grimper :

ÉVOLUTION DE L’EURIBOR 12 MOIS DEPUIS 1 AN

• La réduction des marges bancaires

Au début des années 1990, les collectivités territoriales ont connu une période de surendettement qui a été médiatisée sur le cas particulier de quelques communes. Le risque de surendettement a donc provoqué une augmentation généralisée des marges bancaires.

Le redressement financier s’est produit dès 1995 et a conduit à un laminage des marges du fait de l’image de solvabilité du secteur public local qui a attiré de nouveaux établissements prêteurs. De plus, le suréqui-libre des finances locales pendant 8 années successives (1996- 2003) a exacerbé la concurrence.

• La notation financière des collectivités locales

La notation est une information financière, qui mesure la capacité d’une structure (entreprise, Etat, collec-tivité locale) à rembourser sa dette dans les délais requis.

Elle est utile pour les investisseurs qui répondent à des lancements d’emprunts obligataires et qui ont be-soin d’une information dans le cadre de marchés financiers de plus en plus globaux. Pour l’emprunteur, elle sert aussi de moyen de communication pour faire valoir la bonne qualité de sa gestion à des fins diverses (la gestion des emprunts futurs, l’image de marque).

Les agences de notation sont nombreuses mais trois d’entre elles accaparent le marché : Standard& Poor’s

4 L’Euribor est le taux d’intérêt moyen auquel 57 banques européennes de premier plan se consentent des prêts en euros. Pour déterminer les taux Euribor, les 15 % supérieurs et inférieurs des taux mentionnés ne sont pas pris en compte. Les taux Euribor sont utilisés comme tarifs de base pour toutes sortes de produits de taux ou d’opérations financières.

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(34 %), moody’s (30 %) et fitchratings (26 %). la quatrième est chinoise, dagong.

la notation des collectivités locales suit une méthodologie distincte de celle des etats souverains. elle s’appuie sur des critères comme le cadre institutionnel, l’économie, l’organisation financière, la souplesse budgétaire, la performance budgétaire, la liquidité, le service de la dette et les passifs éventuels ou enga-gements hors bilan.

les analyses reposent sur les données issues des comptes administratifs et non des comptes de gestion, et sont centrées sur le service de la dette.

la notation prend la forme de lettres avec des graduations quelque peu différentes selon les agences et selon l’appréciation de long terme ou de court terme. le triple a est utilisé par les quatre agences et signifie « première qualité » ; la lettre d signifie « défaut de paiement ». entre les deux, les notations s’échelonnent : haute qualité (aa1 ou aa +), qualité moyenne supérieure (a2 ou a), qualité moyenne inférieure (Baa1 ou BBB+), spéculatif (Ba1 ou BB+), très spéculatif (Ba2 ou BB), ultra spéculatif (caa1 ou ccc), en défaut, avec peu d’espoir de recouvrement (ca ou c), en défaut (d).

en janvier 2012, les collectivités locales qui ont eu recours à une notation sont au nombre de 27 : • les régions : ile-de-france (aaa) et rhône alpes (aaa), limousin, pays-de-la-loire, paca, Guadeloupe,

auvergne, champagne-ardenne, nord-pas-de-calais, picardie• les départements : manche, essonne, eure, meuse, seine-et-marne,• les epci : communauté urbaine de strasbourg, les communautés d’agglomération de cergy-pontoise,

de tours et d’aubagne• les communes : strasbourg, Villeurbanne, lyon, Boulogne-Billancourt, cannes, clichy-sous-Bois, mar-

seille, aubagne

les notes attribuées montrent qu’elles sont à l’abri de tout défaut de paiement. elles sont notées du « triple a » pour les régions ile-de-france et rhône-alpes à « BBB - » pour aubagne et sa communauté d’agglomé-ration.

toutefois, fitchratings a retiré les notes d’aubagne et de sa communauté d’agglomération, et a modifié les notations des régions ile-de-france, de rhône alpes et celle de la ville de paris, en les assortissant d’une perspective négative, alors qu’elle était stable.

les trois agences de notation qui dominent sur le marché développent des approches convergentes, ont vocation à évaluer les risques de défaut de paiement sur les collectivités locales. les analyses font ressortir l’impact de la notation de l’état sur celle d’une collectivité locale. la perte du triple a de la dette souveraine de la france le 13 janvier 2012 par standard and poor’s est susceptible de se répercuter sur la notation des collectivités déjà notées.

3 – les perspectives de la dette des collectivités localespassé la crise de liquidité de décembre 2008 avec le sauvetage de la banque dexia, puis le démantèlement de cette banque en octobre 2011 et définitivement acté en décembre 2012, c’est le risque d’assèchement du crédit qui plane sur les collectivités territoriales pour le financement de leurs politiques.

en effet, les besoins de financements des administrations publiques et des entreprises sont importants : du côté des états, la dette a atteint des proportions inédites depuis 2008 et le volume des emprunts obliga-taires des entreprises qui arrivent prochainement à terme sont également massifs.

de leur côté, les banques ont des besoins de refinancement car elles empruntent elles-mêmes sur les mar-chés pour prêter à leurs clients. les réglementations récentes, issues du comité dit de « Bâle 3 » pourraient conforter le phénomène récent de hausse des taux car les normes émises contraignent les prêteurs à aug-menter leurs fonds propres afin de réduire leur vulnérabilité face aux évolutions du marché et leur per-mettre de tenir quelques semaines sans avoir à se refinancer.

en effet, la crise financière de 2008 a relancé une dynamique de sécurisation des activités bancaires. le G 20 de londres du 2 avril 2009 en a donné une impulsion nouvelle.

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84 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

ainsi, avec les mesures décidées par le comité de « Bâle 3 », les banques vont devoir accepter de nouveaux ratios de solvabilité. elles tournent autour de l’allongement des ressources bancaires et un raccourcisse-ment des emplois. l’équilibre sera probablement une hausse des prix ou un rationnement quantitatif des crédits, ou les deux.

Un nouveau ratio de liquidité court terme imposera certainement de détenir des actifs liquides de manière restrictive (les actifs d’état) et à réduire l’offre bancaire à destination de certaines clientèles (les prêts à la consommation accordés sur le lieu de vente, les financements de projets et le financement des collectivités locales).

l’un des ratios de liquidité minimum vise à maintenir en permanence un stock d’actifs liquides permettant de supporter une crise aiguë pendant 30 jours (objectif pour 2015), de disposer de ressources à long terme (un an) permettant d’éviter une dépendance à la volatilité du refinancement court terme (objectif pour 2018). sans plus attendre, certaines banques françaises ont annoncé un gel de leur production de prêts aux collectivités. la société Générale, présente sur le marché, a fait valoir son intention de la baisser. mais les perspectives de restriction de l’offre bancaire ne sont pas figées car la poste, avec l’appui de la caisse des dépôts et consignations, devrait se présenter sur le marché des collectivités locales.

en ce qui concerne les financements de projets (contrats de partenariat public – privé), l’incertitude ap-paraît plus grande parce qu’avec leur durée, nécessairement longue, les prêts qui sont induits dans ces contrats figurent parmi les actifs les plus illiquides, au titre du ratio court terme et leur coût sera renchéri au titre du ratio de liquidité long terme. les ratios de Bâle 3 sont donc de nature à provoquer une chute des prêts au sein de ces contrats.

il convient cependant de ne pas sombrer dans la dramatisation car les pouvoirs publics sont soucieux de maintenir la capacité d’investissement des collectivités locales.

c’est pourquoi, si, dans un premier temps, les collectivités peuvent se réjouir de disposer de taux histori-quement bas (autour de 1 % pour les taux indexés et 3 % pour les taux fixes à 15 ans), les associations repré-sentantes des collectivités locales ont entrepris, depuis 2011, une démarche de création d’une agence de financement public des collectivités. craignant de ne pouvoir réaliser leurs projets d’investissement, elles pressent le Gouvernement de les accompagner par la voie législative car elles ont besoin de la garantie de l’état. il leur a été répondu, en janvier 2012, que, selon les marchés financiers et les juristes, une agence de financement des collectivités locales ne peut être indépendante ; par définition, l’agence a besoin de la garantie de l’état.

le temps passant, les taux offerts aux collectivités locales ont été orientés à la hausse, aux alentours de 5 %, sous l’impact de la raréfaction du crédit et des modalités de réaménagement des emprunts structurés.

enfin, le marché du secteur public local est moins risqué pour les établissements bancaires (le paiement de la dette est une dépense obligatoire) mais il est aussi moins rémunérateur en raison de la règle du dépôt des fonds libres au trésor.

l’ensemble de ces questions est probablement plus inquiétant que les emprunts structurés souscrits par un grand nombre de collectivités.

b – les emprunts structurésdepuis l’été 2008, les emprunts structurés souscrits par les collectivités territoriales sont devenus une pré-occupation majeure des élus. toutes ne sont pas concernées mais leur nombre, évaluées à 5 000 supportant un encours de dette évalué à 18,8 milliards sur 10 700 contrats recensés font planer de lourdes menaces de surcroît de charges, voire de déficit budgétaire.

leurs partenaires (banquiers concernés, etat, parlement) ne sont pas moins inquiets de la tournure prise par ces collectivités qui, dans les années 1990, ont souscrit des emprunts aux caractéristiques attractives mais en réalité complexes et aux effets insoupçonnés sur le taux d’intérêt à payer. la commission d’enquête parle-mentaire sur les produits financiers à risque conduite par m. claude Bartolone a chiffré à 1 800 le nombre de contrats souscrits par les communes de moins de 10 000 habitants.

s’ajoutent aux collectivités territoriales les organes qui leur sont périphériques (établissements de santé, organismes de logement social notamment) qui eux aussi ont souscrit plus ou moins en masse de tels emprunts. les collectivités sont donc menacées à double titre : par leurs emprunts structurés qu’elles ont souscrits et par ceux conçus par leur organes périphériques bénéficiaires de leurs garanties d’emprunt.

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85le domaine financierRetouR au sommaiRe

les gestionnaires en charge des finances disposant dans leur encours de dette des emprunts structurés sont confrontés à des difficultés multiples : d’abord affronter le vocabulaire spécifique de ces emprunts et la technicité bancaire, ensuite prendre la mesure du danger de ces emprunts, enfin vivre avec eux s’il n’a pas été possible de s’en libérer dans de bonnes conditions.

le lecteur qui découvrirait le sujet et voudrait l’approfondir lira avec attention trois documents fondamen-taux :

• la circulaire interministérielle du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics (réf : nor : iocB1015077c)

• le rapport de la cour des comptes sur « la gestion de la dette publique locale » (juillet 2011). • le rapport de la commission d’enquête parlementaire sur les produits financiers à risque souscrits par les

acteurs publics locaux du 6 décembre 2011 (assemblée nationale)

le présent développement consacre une approche destinée en priorité aux agents territoriaux de petites col-lectivités en trois questionnements : Qu’est-ce que la dette structurée ? comment l’aborder ? comment la gérer ?

1 – définition des emprunts structurés

1.1 Les contours de la dette structurée

1.1.1 Un essai de définition

il n’existe pas de définition réglementaire des emprunts structurés. le rapport de la mission parlementaire consacre trois pages à une définition et on s’y reportera pour y puiser la technicité que l’on souhaite avoir. or, c’est d’abord sur cette définition que butent les gestionnaires aux prises avec leurs dossiers d’emprunt et les élus en situation de décision ou d’opinion.

on adoptera alors la définition suivante : les emprunts structurés sont des emprunts combinant un em-prunt bancaire classique et une clause construite à partir d’éléments dits « sous-jacents », qui sont des valeurs (par exemple des taux d’intérêt) ou des rapports entre indices économiques.

1.1.2 Les principales caractéristiques des emprunts structurés

la première caractéristique des emprunts structurés est de présenter des périodes, en général deux ou trois. • la première, en général de deux ou trois ans, est marquée par un taux d’intérêt fixe, à taux bonifié (en

dessous du cours du marché, voire nul).• la deuxième période est très longue et est assortie d’un taux qui résulte d’une formule arithmétique

pendant les premières années (en général un an ou deux) contenant un ou plusieurs « produits dérivés » du contrat assis sur des indices (taux d’intérêts à court ou moins long terme, taux de change, indice d’inflation, etc.).les produits dérivés sont des instruments de gestion des risques financiers utilisés couramment par les entreprises exportatrices qui, à l’aide de leurs banques, cherchent une couverture de ces risques (marché, liquidité, contrepartie, taux).

• la troisième période, quand elle existe, est de courte durée, un ou deux ans, avec un taux fixe égal ou proche du taux fixe de la première période.

la deuxième caractéristique des emprunts structurés porte sur la nature même de ces produits. le produit dérivé se présente comme un contrat conclu entre deux parties, un acheteur et un vendeur, qui détermine des flux financiers futurs en fonction de l’évolution du prix de l’actif sous-jacent. le produit dérivé est soit une contrat à terme dans lequel les parties s’engagent de manière ferme et définitive sans conditionnalité, soit, le plus souvent, une option, assortie d’une conditionnalité.

insistons que sur le fait que l’emprunt structuré s’apparente à une vente d’une option financière : la bonifi-cation du taux correspond au prix payé par la banque pour acheter une ou plusieurs options à la collectivité ; cette dernière offre à la banque le droit de recevoir un certain montant en fonction du niveau de l’indice sous-jacent fixé au contrat. en ce sens, on peut affirmer que l’ampleur des emprunts structurés souscrits par les collectivités locales a fait d’elles des assureurs massifs sur les marchés mondiaux.

la troisième caractéristique est le caractère hautement risqué de ces produits. certes, par définition, le recours à un emprunt induit nécessairement un risque de taux selon que l’emprunteur choisit un taux fixe ou un taux indexé. mais les emprunts structurés reposent sur le principe selon lequel plus l’investisseur (le client de la banque qui souscrit le prêt structuré avec la collectivité locale) accepte de prendre un risque

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86 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

élevé, plus ses chances de gains sont importantes, avec pour corollaire, d’importantes probabilités de perte. inversement, il en va de même pour la collectivité.

1.1.3) les principales catégories d’emprunts structurés

les emprunts structurés sont de facture différente les uns des autres mais, pour ceux qui ont été souscrits par les collectivités locales, peuvent être classés en 5 catégories, la cinquième regroupant des produits disparates.

• les emprunts à barrière

les emprunts à barrière sont des emprunts dont le taux, en général fixe, est bonifié mais peut être remplacé par un taux variable dont la définition est donnée au contrat. ce taux variable est appliqué quand la valeur d’un index de référence (appelée barrière) est atteinte. cette barrière étant franchie, on dit alors que le taux fixé initial est « désactivé ».

ce sont des produits simples. pour la collectivité, le risque présenté par ce produit est faible puisqu’en cas de « franchissement de la barrière », l’emprunt se présente à taux variable auquel est ajoutée la marge bancaire.

ce type d’emprunt est souvent présenté comme « sécurisé » mais c’est au regard d’autres emprunts structurés plus risqués, ce qui ne lui enlève rien au caractère coûteux par rapport à la formule classique des emprunts.

• les emprunts de pente

ce sont des emprunts dont le taux dépend d’un différentiel de taux entre un taux long et un taux court, par exemple le cms euro 10 ans et le cms euros 2 ans.

on appelle courbe des taux la représentation à un moment donné des taux d’intérêt en fonction de la durée des prêts. les taux longs sont en général plus élevés que les taux courts parce qu’ils incorporent le risque lié à la durée des prêts.

les stratégies de pente consistent pour la banque à proposer (et pour la collectivité à accepter) un taux fixe décoté pendant une courte période en début d’emprunt, puis un taux qui est fonction de l’écart entre des points plus ou moins éloignés de la courbe des taux, par exemple le taux de référence 20 ans (taux long) moins le taux de référence 2 ans (taux court).

ainsi, la collectivité profite d’un taux fixe particulièrement avantageux mais en début d’emprunt et pour une courte période, et anticipe une « pentification » de la courbe des taux pendant la période suivante. on dit que la pente de la courbe des taux est forte quand l’écart entre les taux longs et les taux courts est important.

• les emprunts de change

le mécanisme des emprunts de change est identique à celui des emprunts de pente.Quand une collectivité emprunte en euros, elle n’encourt aucun risque de change. mais si l’index de réfé-rence est un taux de change lui-même ou un écart de changes entre devises (par exemple, dollar américain et livre sterling), elle encourt un risque lié à la volatilité des marchés des changes.

l’activité des collectivités territoriales ne générant pas d’achat ou de vente de devises, le recours à des emprunts assis sur la variation de parités monétaires n’apparaît pas nécessaire. À tout le moins, il présente un risque certain sur toute la durée de vie des emprunts.

• les emprunts de courbe

ce sont des emprunts structurés qui conditionnent le taux d’intérêt aux écarts entre des index de référence de zones monétaires différentes.

c’est le cas par exemple d’un emprunt dont le taux est fonction de la différence entre le cms GBp (livre sterling) 10 ans et le cms euro 10 ans.

• les autres emprunts

d’autres types d’emprunt existent. prenons l’un d’entre eux, ceux assis sur l’écart observé entre les taux d’inflation en france et dans la zone euro. prenons l’exemple d’un emprunt souscrit pour 30 ans avec des taux selon trois périodes :

• la première du 31 décembre 2007 au 31 décembre 2010 : 3,10 % fixe trimestriel• la deuxième du 31 décembre 2010 au 31 décembre 2027 : taux de 6,5 % - 5 x (inflation zone euro – inflation

française)

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87LE DOMAINE FINANCIERRETOUR AU SOMMAIRE

• la troisième du 31 décembre 2027 au 31 décembre 2037 : 3,90 % fixe trimestriel

Ces emprunts ont été présentés aux collectivités locales sur la base de l’anticipation que faisaient les banques d’une stabilisation durable de l’inflation française en deçà de la moyenne de la moyenne de l’infla-tion de la zone euro.

Certes, la France constate depuis une vingtaine d’années un taux d’inflation moins élevé que la moyenne européenne. Le potentiel de croissance français étant faible, la perspective d’alors de l’extension de la zone euro à des pays à fort taux de croissance (Slovénie, Pologne, République tchèque) devait garantir un niveau de l’inflation moyen plus élevé dans la zone euro qu’en France. Mais cela ne fut pas systématiquement confirmé.

1.2 La dette structurée et la dette classiqueDans bon nombre de cas, l’annexe au budget relative à la composition de la dette mettait l’observateur dans l’erreur parce que les emprunts structurés en phase de bonification (la première période) étaient à taux fixe. L’emprunt en cause était alors réputé à taux fixe.

La Charte de bonne conduite, qui est un document consensuel entre certaines associations nationales représentatives de collectivités locales et certaines banques, dresse une classification de la dette selon deux critères : d’une part, l’index ou l’indice de référence (de 1 à 5 et hors échelle), d’autre part, la structure des taux (de A à E et hors échelle). Plus le chiffre ou la lettre est élevé, plus le risque est important. Des emprunts, dits « hors charte » (6 F), sont encore plus risqués.

TABLEAU DES RISQUES

INDICES SOUS-JACENTS STRUCTURES

1 Indices zone euro A

Taux fixe simple. Taux variable simple. Échange de taux fixe contre taux variable ou inversement. Échange de taux structuré contre taux variable ou taux fixe (sens unique). Taux variable simple plafonné (cap) ou encadré (tunnel)

2Indices inflation française ou inflation zone euro ou écart entre ces indices B Barrière simple. Pas d’effet de levier

3 Écarts d’indices zone euro C Option d’échange (swaption)

4Indices hors zone euro. Écart d’indices dont l’un est un indice hors zone euro

D Multiplicateur jusqu’à 3 ; multiplicateur jusqu’à 5 capé

5 Écart d’indices hors zone euro E Multiplicateur jusqu’à 5

Cette grille, qui porte le nom de son auteur, M. Gissler, est souvent invoquée en guise de référence.

Depuis la publication de la circulaire interministérielle du 25 juin 2010 et l’actualisation des instructions comptables (M 14, etc.), les collectivités territoriales ont obligation de remplir une nouvelle annexe budgé-taire consacrée aux emprunts (annexe A 2.9).

Un cabinet spécialisé dans le suivi de la dette des organismes publics locaux a établi une autre classifica-tion, qui peut être adoptée en complément de l’information réglementaire. Cet outil reproduit ci-dessous permet, outre la cotation de chaque emprunt de 1 à 5 (par ordre de risque croissant), la mesure du risque global attaché à l’encours, résultant de la moyenne pondérée des différents risques particuliers.

CLASSE DE RISQUE TYPE DE STRUCTURE

1 Taux fixe simple, variable standardSwap vanille, variable capé

1,5 Taux fixe à barrière sur Euribor

2 Taux fixe à barrière sur index étrangerTaux fixe annulable au gré de la banque

3 Barrière sur écart entre inflation européenne et inflation françaiseComposition de taux variables avec coefficients

3,5 Taux fixe avec une vente multiple d’options vanilles

4 Barrière sur écart de zones monétaires différentes (« produits de courbes »)Barrière sur écart taux long - taux court (« produits de pente »)

5 Barrière sur taux de changeProduit cumulatif (snowball)

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88 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

1 .3 L’identification des emprunts structurés à risques élevésle très large panel des emprunts structurés amène à constater que certains d’entre eux présentent des risques modérés (certains d’ailleurs achevés ont donné des résultats bénéfiques à la collectivité), d’autres présentent des risques très importants.

dans un emprunt structuré, l’ampleur du risque se mesure d’abord par le choix de l’index sous-jacent qui est la référence entrant dans le calcul du taux d’intérêt payé par l’emprunteur : écart entre deux références de taux tels des cms, parités de cours de change, cours de matières premières, etc.)

le deuxième facteur de risque est la durée de l’emprunt. on prendra tout d’abord comme postulat que la durée optimale d’un emprunt est celle qui s’ajuste à la durée de vie prévisible de l’équipement qui le finance. c’est un cas de figure qui n’est pas systématique car dans les collectivités à vocations généralistes comme une commune, un département ou une région, le volume d’emprunt souscrit annuellement vise à financer un ensemble d’équipements de nature différente. la spécificité des emprunts structurés consiste en ce qu’ils sont des contrats souscrits à partir d’emprunts existants que l’on réaménage. Un emprunt est donc risqué quand la formule du taux d’un emprunt structuré s’applique à une durée qui a été prolongée par les réaménagements successifs.

le troisième facteur de risque est la présence ou non d’un multiplicateur, qui est l’indice de l’intensité du risque assumé par l’emprunteur. il est aussi appelé « effet de levier », ce qui est son rôle dans la formule car il signifie que le risque est multiplié par ce chiffre : la formule repose alors sur un montant égal autant de fois le montant emprunté.

1.3.1 Les emprunts à risques élevés aujourd’hui

• Les emprunts reposant sur des formules comprenant la parité du franc suisse avec une autre mon-naie

dans bien des cas, les emprunts structurés reposant sur la parité du franc suisse par rapport à l’euro ou à une autre monnaie ont été souscrits avec la conviction que le franc suisse, monnaie refuge, pouvait garan-tir une stabilité infaillible. par exemple, le positionnement d’un emprunt sur la parité entre le franc suisse et l’euro autour d’un cours – pivot de 1,44 offrait une bonne visibilité puisque ce cours n’avait jamais été atteint depuis la création de l’euro. c’était alors oublier qu’en matière financière, le passé ne donne jamais de certitude sur l’avenir.

le graphique ci-après montre que la parité a franchi le seuil de 1,44 le 19 mars 2010 et s’est stabilisé autour de 1,20 euro au cours de l’année 2012.

parité de L’euro - franc suisse entre Le 1er janvier 2009 et Le 1er janvier 2013

• Les emprunts « boule de neige » (« snow ball ») sont des emprunts dont le taux d’intérêt ne peut qu’augmenter de période en période. Ils ont un effet cumulatif à mémoire.

exemple de produit « boule de neige » :> période bonifiée pendant une courte période : taux fixe de 2,87 %> ensuite, pendant une période longue : 2,87 % + max (marge précédente + 2 x (Usd libor 3 mois - 7,5 % ; 0)

explication : au cours de la seconde période, il est ajouté au taux de 2,87 % un chiffre en % qui est positif (puisque c’est un chiffre entre la formule Usd libor 3 mois - 7,5 % et le chiffre zéro) multiplié par 2. la notion de marge précédente signifie le taux précédemment constaté lors de la précédente échéance.

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• Les emprunts reposant sur des formules incompréhensibles

ce sont des emprunts dont le taux repose sur une formule fondée sur un algorithme inintelligible pour un profane.

exemple de formule incompréhensible :le taux repose sur un : « algorithme conçu pour protéger le capital à maturité et fournir une indexation positive à la différence (qui peut être positive ou négative) entre les variances mensuelles implicites et réalisées de l’indice eurostoxx », etc.

• les emprunts indexés sur des indices exotiques sont les emprunts dont l’index de référence est le libor chf, le libor seK ou le stiBor

• les emprunts libellés en devises sur des durées longues présentent des risques de perte de change, tant sur le remboursement du capital que sur celui des intérêts. ils sont sans lien avec l’activité de la collecti-vité, qui ne génère aucun achat ou vente de devises.

ces emprunts font subir aux collectivités les conséquences de l’appréciation du franc suisse ou de la dépré-ciation du dollar. ils consistent à spéculer, soit sur le cours de l’une de ces deux monnaies par rapport à l’euro, soit, ce qui est encore plus risqué, sur les cours du dollar et du franc suisse entre eux.

1.3.2 Les emprunts à risques potentiellement élevés demain

ce sont des emprunts assis sur des index combinant des écarts d’inflation ou des écarts de taux d’intérêt, assortis de coefficients multiplicateurs qui en aggravent le caractère spéculatif ou risqué.

1.3.3 Le cas des swaps

Un contrat swap est une technique d’ingénierie financière consistant le plus souvent dans les collectivités locales en un échange de taux d’intérêt.

le schéma est le suivant : une collectivité a disposant d’un emprunt à taux fixe convient avec une partie B de lui verser un taux d’intérêt à taux variable. À chaque échéance, la partie B verse à la collectivité a les frais financiers du taux fixe et la collectivité a verse à la partie B les frais financiers du taux variable. en pratique, seul le différentiel de taux fait l’objet d’un flux financier. dans cet exemple, l’échange (le « swap ») porte sur les taux et non sur l’emprunt initial mais sur le « notionnel » qui est le capital amortissable selon l’échéancier du prêt en cause.

À la faveur de réaménagements de dettes, des collectivités ont souscrit des contrats de swaps qui ont les caractéristiques d’emprunts structurés.

ainsi, certains swaps sont favorables ou présentent des risques limités, d’autres sont nettement spéculatifs mais aux risques limités par un plafond, d’autres enfin sont nettement spéculatifs.

2 – une dette plus difficile à gérer que la dette classique2.1 Le fonctionnement de la formule du taux d’intérêt

2.1.1 La formule

l’agent territorial devra se familiariser avec les différentes formules des contrats.

prenons l’exemple d’un emprunt à taux fixe de 4,00 % avec une barrière contre euribor 3 mois (index de référence) de 5,00 %, sinon euribor 3 mois + 0 ,75 %.

À chaque échéance, on compare le niveau de l’euribor 3 mois à celui de la barrière 5,00 % : • tant que l’euribor 3 mois est égal ou inférieur à 5,00%, on applique le taux fixe de 4,00%• dès que l’euribor 3 mois franchit la barrière de 5,00%, les intérêts sont calculés sur la formule alternative,

soit l’euribor 3 mois + 0,75%.

il est utile de suivre l’application de cette formule avec le graphique ci-après, à actualiser au jour le jour.

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90 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

simuLation d’un emprunt à barrière entre Le 15 mars et 1er mai 2012

2.1.2 Le fixing et la matrice de sensibilité

À chaque échéance, le montant des intérêts à payer est déterminé en fonction de la valeur de l’indice sous-jacent d’un jour déterminé au contrat, appelé « fixing » et qui n’est pas nécessairement le jour anniversaire de la signature du contrat.

prenons l’exemple d’un emprunt de pente dans lequel, le graphique ci-dessous montre le caractère volatil des emprunts structurés : pendant deux mois, entre le 20 août et le 20 octobre 2008, l’inversion de la courbe des taux long (cms € 30 ans) et court (cms € 2 ans) a pu faire basculer les frais financiers dans un sens favorable ou défavorable selon le fixing.

évoLution journaLière de La différence enttre Le cms euros 30 ans et Le cms euro 2 ans entre Le 20 août 2008 et Le 20 octobre 2008

Un autre exemple est donné. c’est celui d’un syndicat de gestion de déchets qui a souscrit un emprunt assis sur la variation du taux de change euro contre franc suisse et dont l’évolution est de nature à se traduire par une augmentation importante du montant des frais financiers à la tonne traitée.

l’encart appelé « matrice de sensibilité » fait état du surcoût en frais financiers et en coût à la tonne traitée des effets de l’emprunt structuré selon diverses valeurs de la parité.

2.1.3 La liquidation des frais financiers

il appartient à la collectivité de vérifier l’application du taux d’intérêt relatif à l’échéance. de son côté, en application des articles 12 B et 13 du règlement général de la comptabilité publique, le comptable public de la collectivité est chargé de vérifier l’exactitude des calculs de liquidation de la dépense.

la chambre des comptes du nord pas de calais, dans son jugement du 16 novembre 2010, contre l’avis de son procureur financier, a admis que les contrats de sWap ne nécessitaient pas la production d’un contrat signé de l’ordonnateur pour valoir de pièce justificative au paiement des frais financiers alors même que de tels contrats sont assimilables à des contrats de prêts.

2.2 La reconstitution de la politique d’endettement de la collectivitéQuand les responsables de la collectivité gèrent la dette qu’ils ont eux-mêmes souscrite, ils peuvent aisé-ment, par leurs dossiers et la mémoire collective, examiner le cheminement de l’endettement et procéder à une démarche autocritique.

Quand ces mêmes responsables ne sont pas les mêmes, apparaît alors une difficulté majeure pour connaître et analyser la dette : le gestionnaire doit se contenter de divers documents (contrats d’emprunts, délibérations, notes internes diverses) et en extraire le maximum qu’il peut d’informations utiles.

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2.2.1 La reconstitution de l’historique de la dette

• l’historique de la dette

on trouvera ci-après un exemple imagé d’une dette qui a connu une multitude de réaménagements comme c’est le cas le plus fréquent car les emprunts structurés entrent dans l’encours de la dette à partir des emprunts existants.

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ce tableau gagnerait en information si, chaque année, était mentionnée la valorisation de l’encours de la dette structurée.

• la valorisation de la dette

la question essentielle pour les gestionnaires est de savoir quel montant faudra-t-il rembourser, année après année et globalement sur la durée restante de l’encours. Jusqu’en 2012, cette réponse était totalement invisible dans les comptes des collectivités locales.

Valoriser la dette structurée, c’est évaluer le coût de sortie de cette dette, qui est l’addition du capital restant dû et du coût d’annulation, dont le calcul est opaque. ce coût d’annulation est le montant que la collectivité doit payer pour annuler la formule à risque et pour revenir à un taux au niveau actuel des taux du marché. il prend plusieurs appellations : valeur de marché, mark-to-market, soulte d’annulation, indemnité de rem-boursement anticipé.

cette valorisation représente aussi la valeur de l’opération dans les comptes de la banque. elle évolue en fonction des variations du taux d’intérêt du marché.

elle est volatile car elle reflète le caractère spéculatif des dettes, au calcul opaque. comptablement, c’est une dette latente mais non comptabilisée dans les comptes de la collectivité.

l’expérience montre que la valeur de marché est souvent supérieure à l’encours sur les prêts les plus spécu-latifs. pour les produits liés au franc suisse, le mark to market représente 100 % du capital restant dû, voire plus, contre 20 ou 30 % en 2009.

le prix de sortie d’un encours est alors égal à la valorisation de l’emprunt plus la marge que l’établissement bancaire réalise sur l’opération. si ce prix de sortie est supérieur à la valorisation et que les marchés ne varient pas, ceci traduit une marge importante de la banque.

la valorisation traduit donc le coût anticipé de l’emprunt à une date donnée. Une mauvaise valorisation implique une probabilité importante de payer un taux élevé dans les prochaines années et l’impossibilité aujourd’hui de renégocier l’emprunt dans de bonnes conditions financières.

cette valorisation est un chiffrage fourni par la banque. la charte de bonne conduite en fait un engagement précis.

historique d’un emprunt structuré n

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93le domaine financierRetouR au sommaiRe

Engagement n° 4 sur le caractère non professionnel financier des collectivités locales[… ] pour leur permettre de valoriser l’ensemble de leurs instruments dérivés directement ou inclus dans des produits structurés des catégories et E, les établissements financiers fournissent gracieusement au cours du premier trimestre de l’année la valorisation de leurs produits aux conditions de marché du 31 décembre n-1. La mise en place interviendra au plus tard pour les comptes administratifs de 2009.

il va de soi que cette information est communicable et non confidentielle car entretenir l’ignorance sur la valeur de marché des emprunts structurés, c’est continuer à spéculer et à produire des comptes insincères.

2.2.2 L’établissement d’une nouvelle politique d’endettement

la formulation d’une politique d’endettement comme de toute autre ne consiste pas à copier des phrases générales mais à retenir des orientations spécifiques à la collectivité et à les faire connaître pour qu’elles aient vraiment valeur d’engagement à l’égard d’elle-même et de l’extérieur.

À cette fin, les engagements 5 et 6 de la charte de bonne conduite peuvent l’y aider. ils ont vocation à déve-lopper la transparence des décisions concernant leur politique d’emprunt et de gestion de dette ainsi que l’information financière sur les produits structurés qu’elles ont souscrits.

Engagement n° 5 sur la transparence des décisionsLes grands axes de la politique d’emprunts et de gestion de dette seront présentés à l’assemblée délibérante par l’exécutif local afin qu’elle définisse la politique d’emprunts et de gestion de dette que l’exécutif doit mettre en œuvre.

Les collectivités locales s’engagent à utiliser la classification des produits contenue dans les tableaux des risques présentés supra. Les assemblées délibérantes pourront ainsi préciser les classes d’indices sous-jacents et de structures qu’elles autorisent leurs exécutifs à utiliser. Elles pourront si elles le souhaitent distinguer les instruments applicables à la mise en place de nouveaux prêts ou opérations d’échange de taux et ceux appli-cables aux renégociations ou réaménagements de positions existantes.

Elles s’engagent en outre à rendre compte de manière régulière à l’assemblée délibérante des opérations qu’elles ont menées en matière de gestion active de la dette.

Engagement n° 6 sur l’information financière relative aux emprunts structurésL’information relative à l’exposition de chaque collectivité locale aux produits structurés est de nature à per-mettre à l’assemblée délibérante de se prononcer en toute connaissance de cause.

Ainsi, l’exécutif de la collectivité locale devra fournir, lors du débat budgétaire, une présentation détaillée qui rappelle les encours des produits structurés, la nature des indices sous-jacents, la structure des produits et une analyse des risques liés à ces produits.

De plus, à l’occasion de tout nouveau financement ou de toute opération de gestion active de la dette, les collectivités locales s’engagent à fournir cette même présentation aux établissements bancaires qu’elles sol-licitent.

Bien qu’en vertu de l’article l.2122-23 du cGct, le maire soit dans l’obligation de « rendre compte à cha-cune des réunions obligatoires du conseil municipal » des actes pris en vertu de sa délégation, il est avéré que l’organe délibérant n’était pas en mesure de porter un regard objectif, voire critique sur les décisions prises.

2.2.3 Au sein de l’administration de la collectivité

il a été constaté qu’au sein même de la collectivité, dans les services administratifs, l’opacité de l’informa-tion pouvait être la règle. par un jeu subtil de relations, une banque pouvait avoir un lien direct avec l’élu responsable, à l’insu des agents de la direction des finances. À l’inverse, des actes ont pu être pris par des personnes non habilitées juridiquement pour signer des contrats ou des avenants de prêts (ou de swaps).

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94 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

3 – la gestion des emprunts structurés

3.1 La gestion de la trésoreriel’objectif constant de la gestion de trésorerie est de limiter le montant quotidien de l’encaisse et de veiller à ce qu’il soit le plus proche possible de zéro, en évitant une mobilisation précoce des emprunts. pour être capable de répondre aux besoins quotidiens de liquidité et de conserver une encaisse de précaution, la collectivité devrait évaluer le montant minimum assurant cette sécurité en liaison avec le poste comptable.

3.1.1 L’établissement d’un plan de trésorerie

pour piloter correctement l’appel aux crédits bancaires, il est nécessaire d’établir un plan formalisé de tré-sorerie qui prévoie, à partir des dépenses et recettes inscrites au budget, et des décalages anticipés pour leur décaissement ou encaissement, les découverts et les excédents de trésorerie.

ce document est bien un outil prévisionnel et non le support d’un constat de la situation au jour le jour de la trésorerie (le suivi du compte 515 avec le comptable public). il identifie la nature des encaissements et des décaissements de montants certains et à date certaine, les flux saisonniers et les flux exceptionnels. le gestionnaire en déduit un volume de flux (par exemple 20 %) qui explique 80 % des volumes totaux. enfin, le plan de trésorerie permet de rationaliser les délais entre d’une part l’émission des titres de recettes et les encaissements, et d’autre part les mandatements et les décaissements.

le plan de trésorerie est naturellement « glissant », c’est-à-dire réactualisé mensuellement à partir du bud-get réalisé au mois le mois et du caractère affiné des informations sur les prochains encaissements et décaissements.

dans les grandes collectivités, la gestion de trésorerie va de pair avec la gestion des dépenses en autorisa-tions ou engagements de programme et crédits de paiement.

ce plan permet de traiter les écarts entre prévisions et réalisations et de détecter les anomalies (retard d’encaissement du fctVa ou de subventions par exemple).

3.1.2 Les instruments de la gestion de trésorerie

• les lignes de trésorerie

instrument de gestion très souple, les lignes de trésoreries sont des contrats mettant à la disposition de la collectivité une somme maximale qui lui permettent d’atteindre l’objectif de trésorerie zéro, en fait l’en-caisse minimale de sécurité. l’année 2012 est marquée par les difficultés des collectivités territoriales à souscrire des contrats sur des produits de trésorerie en raison de la rareté des volumes offerts par les banques

• les crédits à long terme renouvelable

appelés couramment « emprunts revolving », les crédits à long terme renouvelables sont des emprunts qui peuvent être mobilisés et remboursés à tout moment dans la limite du capital non amorti. le plafond utilisable s’amortit au cours de la durée de validité des contrats. en cas de contrat « multi index », le choix de l’index s’effectue lors de chaque tirage.

ce sont des emprunts budgétaires, apparaissant au budget au compte 16441 en contrepartie de l’investis-sement qu’ils financent.

• les billets de trésorerie

les plus grandes collectivités sont en mesure d’émettre des billets de trésorerie qui ont vocation à appeler de l’épargne publique pour soutenir leur trésorerie sur une durée assez courte, de un jour à un an. cet ins-trument de gestion de trésorier s’apparente à un emprunt obligataire à court terme. les taux sont générale-ment très attractifs pour les collectivités mais ils ont pour contrepartie une procédure lourde, en particulier une notation par une agence spécialisée.

l’usage de l’ensemble de ces outils appelle l’établissement d’un bilan annuel global des coûts de la gestion de trésorerie, en cumulant sur tous les produits concernés les différents coûts, y compris les commissions de non utilisation.

la collectivité pourrait évaluer la qualité de sa gestion de trésorerie en calculant un ratio rapportant ce coût au besoin théorique moyen de trésorerie (moyenne annuelle du solde journalier des décaissements diminué des encaissements), en valeur absolue et en évolution.

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95le domaine financierRetouR au sommaiRe

3.2 La sortie des emprunts les plus risquésla détention d’emprunts structurés est devenue un point de tension entre les banques concernées et la collectivité. pourtant, les responsables locaux se doivent de maintenir une relation de confiance avec ces mêmes banques qui ne sont pas si nombreuses à proposer des prêts au secteur public local.

hormis la relation conflictuelle qui peut aboutir à une action judiciaire, la relation est modifiée : d’un côté, la collectivité souhaite se débarrasser de ses emprunts, de l’autre, les banques ont toutes les difficultés pour retrouver de nouveaux partenaires susceptibles de prendre la place de l’investisseur, le tiers intéressé.

les collectivités qui sont engluées dans une masse d’emprunts structurés ont le choix entre plusieurs dé-marches :

• maintenir le risque actuel des emprunts structurés car l’avantage financier à court terme qu’ils procurent est préférable à une sécurisation nettement plus coûteuse

• dialoguer avec le banquier en s’appuyant sur l’aide de cabinets spécialisés• tenter la voie de la transaction, assortie de clause de confidentialité (article 2044 du code civil) • engager une procédure contentieuse, éventuellement en la médiatisant• envisager une transformation d’une partie de l’encours à des conditions acceptables tout en maintenant

un risque élevé sur le reste de l’encours.

parmi les outils, on notera l’importance des indemnités de réaménagement et les soultes. si les premières sont les sommes à payer pour transformer un emprunt selon une définition inscrite au contrat, les soultes forment souvent un point d’achoppement.

les soultes sont des sommes, définies par le contrat ou le prêteur, dont le montant est lié aux variations du marché. elles sont destinées à dédommager le prêteur, en cas de remboursement par anticipation du prêt. les sommes dues peuvent, en application des conditions désindexation du taux d’intérêt applicable, être supérieures au nominal emprunté augmenté des intérêts.

en fait, les soultes et autres pénalités de sortie ont pour conséquence de faire payer à la collectivité la réalisation d’un risque futur, sur la base duquel est calculée la rémunération du prêteur, alors même que le risque, au moment de la sortie, est encore théorique. c’est l’une des justifications au caractère « toxique » des prêts structurés.

Quoi qu’il en soit, les propositions faites par les banques doivent être analysées avec la technique du calcul actuariel. trois hypothèses peuvent se présenter :

• nouveau prêt égal au capital restant dû à un taux acceptable mais avec une indemnité très importante. c’est une hypothèse irréaliste en raison de la capacité d’autofinancement de la collectivité.

• nouveau prêt contenant le capital restant dû et l’indemnité, capitalisée donc, avec un taux fixe accep-table mais dans ce cas l’encours de la dette atteint un niveau beaucoup élevé qu’auparavant ;

• nouveau prêt égal au capital restant dû mais avec un taux fixe très élevé.

avec le calcul actuariel, ces trois hypothèses sont équivalentes.

3.2.1 Les sociétés de services spécialisées

la sophistication des emprunts structurés amène les responsables politiques à recourir à des cabinets spé-cialisés qui prodiguent globalement trois catégories de services :

• une information en temps réel sur l’évolution des marchés financiers• une capacité d’alerte sur les anticipations de marchés afin d’estimer les pertes ou les gains potentiels• une attitude de réactivité pour inviter la collectivité à ouvrir des négociations de réaménagement.

certains cabinets se cantonnent dans le suivi de la dette et fournissent toute information d’alerte en temps réel et délivrent des messages généraux sur le contexte général de l’endettement public local. des consul-tations spécifiques peuvent alors avoir lieu en tant que de besoin.

d’autres cabinets se sont orientés vers l’étude des orientations d’endettement au sein de la stratégie glo-bale de la collectivité.

d’une manière générale, le recours à des cabinets d’expertise ne dispense pas la collectivité, donc ses agents territoriaux en charge des finances, et leurs élus locaux, des connaissances nécessaires de manière à pouvoir apprécier les conseils qui leurs sont donnés.

3.2.2 La négociation des emprunts à risques avec les banques

les collectivités territoriales ont une longue expérience du réaménagement de leur dette. toutes n’y sont pas parvenues avec bonheur. mais face aux risques induits par les emprunts structurés, elles y sont

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96 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

conduites, ne serait-ce que par obligation politique. négocier même chèrement une dette dangereuse vaut mieux que payer encore plus durement cette dette demain semble une attitude somme toute pleine de bon sens.

les banques de leur côté souhaitent aussi répondre aux vœux de leurs clients et diminuer le fardeau de l’encours structuré auprès d’eux car la nature des emprunts structurés est bien une logique d’assurance et non une logique de banque : l’augmentation du taux d’intérêt dans la phase d’activation n’enrichit pas la banque.

avec les emprunts structurés qui sont des produits bancaires spécifiques, les établissements proposent dans la plupart des cas une solution qui entraîne soit une augmentation importante du risque sur l’encours, soit le paiement différé dans le temps du surcoût de l’endettement. chacune de ces deux hypothèses en-traîne une fuite en avant qui réduira la gestion active de la dette sur un horizon encore plus éloigné.

trois cas de figure sont apparus dans les négociations récentes, détectés par la publication « la lettre du financier territorial » de décembre 2011 :

• l’intégration d’une clause appelée « circonstance exceptionnelles ou nouvelles » dans laquelle, en cas de modification de l’environnement juridique du contrat entraînant l’apparition d’une charge nouvelle, la collectivité se trouve confrontée à une choix entre deux hypothèses : soit, elle accepte de « prendre en charge intégralement aux lieu et place du prêteur l’incidence des charges nouvelles », soit, elle rem-bourse par anticipation l’emprunt contracté en s’acquittant d’une indemnité actuarielle ;

• la menace par la banque de faire jouer la clause de « renonciation anticipée » du contrat inscrite dans certains contrats revolving. cette clause permet à la banque de ramener à zéro les plafonds de tirage autorisés ;

• l’incitation de la banque, prétextant la fin de la publication officielle du taG 1 mois , à basculer sur un taux fixe ou un euribor, et parvenir au cours de la négociation à réviser sa marge à la hausse.

3.2.3 L’engagement d’un contentieux contre les banques

les collectivités ont réagi soit en négociant des sorties d’emprunt, ce qui s’est traduit par le report d’intérêts élevés dans de nouveaux emprunts, soit en engageant des procédures contentieuses, notamment pour les emprunts les plus risqués.

À travers ce choix, deux thèses s’affrontent : d’une part, la défense du droit des contrats sans restriction qui est celle des banques et, d’autre part, celle de l’intervention du juge avec tous les aléas possibles (forte pro-babilité de recours en appel du jugement, usage d’arguments probants ou minorés par le juge, etc.).

face à l’ampleur des risques de devoir assumer des charges financières exorbitantes dont l’échéance se rapproche ou est déjà intervenue, les collectivités locales ont tendance à intenter une action en justice à l’encontre de leurs établissements bancaires. l’année 2013 pourrait connaître une multiplication des contentieux si les démarches de conciliation n’aboutissent pas et surtout si les premiers jugements à venir donnent raison aux collectivités qui furent les premières à s’insurger contre leurs établissements prêteurs (département de la seine-st-denis par exemple).

dans ce cas, elles doivent veiller à l’identité de la juridiction compétente, qui figure dans le contrat, notam-ment si le contrat a été souscrit avec une banque non française.

dans un deuxième temps, elles doivent prêter attention aux principes de délais de recours. l’article 2224 du code civil pose le principe de la prescription quinquennale : « les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits qui lui permettent de l’exercer ».

en fonction du motif juridique, le point de départ du délai de prescription peut être différent. selon l’article 1304 du code civil, « en cas de demande de nullité pour vice de consentement, la prescription ne court qu’à partir du moment où le vice est découvert ».

donc, tant que la collectivité n’a pas constaté les conditions dolosives du prêt (tromperie sur les caracté-ristiques du prêt et sur les risques qu’il présente), la date de souscription ne compte pas et le délai de pres-cription ne court pas contre elle.

enfin, les collectivités font le choix de leurs arguments, qui sont de plusieurs ordres : • la validité des contrats sur le fondement de l’article 1108 du code civil. les banques ne pouvaient propo-

ser aux collectivités locales des emprunts de nature spéculative. dans bien des cas les emprunts structu-rés ont remplacé des emprunts existants sous l’impact d’une démarche commerciale détereminée

• l’absence ou le caractère erroné du taux effectif global (teG) ;

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• l’absence de consentement réel des collectivités, fondée sur l’article 1109 du code civil, voire le dol (ar-ticle 1110 du code civil) en raison de l’asymétrie d’information sur les produits en cause. les collectivités peuvent faire valoir l’illusion d’une capacité à rembourser l’emprunt en cas de retournement du marché dans des conditions acceptables ainsi que l’absence d’information sur le risque spécifique né de l’octroi même du crédit ;

• le manquement des banques à l’obligation d’informer leurs clients (article 1147 et 1184 du code civil). l’absence d’exposé des mécanismes de vente d’options qui permettent la bonification du taux en début de période. la collectivité ne connaît ni leur existence, ni leur fonctionnement, ni les risques induits ;

• l’incompétence du signataire du contrat du côté de la collectivité locale sur le fondement de l’article 1108 du code civil. dans certains cas, des contrats ont été signés par des fonctionnaires territoriaux ne disposant pas de l’habilitation nécessaire (absence de délégation ou subdélégation par une personne qui n’en avait pas le pouvoir). sur ce point, l’attention sera portée sur les contrats de swap ;

• les collectivités locales ne sont pas des professionnels des marchés (elles n’ont pas de salle de marché). elles peuvent arguer de la tromperie sur la nature réelle du contrat proposé par la banque.

dans tous les cas, la collectivité locale devra apporter les pièces justificatives à son action et veiller à la règle de prescription qui est de cinq ans à compter de la découverte des faits permettant d’exercer l’action (articles 1304 et 2224 du code civil).

en europe, des jugements sont intervenus en matière d’emprunts structurés : • en italie, la ville de florence a suspendu le remboursement de plusieurs contrats de produits dérivés et

la ville de rimini a gagné une action contre sa banque ;• en allemagne, un jugement du 22 mars 2011 de la cour fédérale suprême de justice allemande a pro-

noncé que lorsqu’il propose un produit spéculatif, complexe, l’établissement bancaire doit garantir à son client de disposer des mêmes informations que lui et en particulier de celles concernant le bénéfice escompté par lui dès la signature du contrat. dans son rapport public de 2011, la cour des comptes fran-çaise a mis l’accent sur l’asymétrie d’information au détriment des collectivités emprunteuses.

citons cinq décisions judiciaires récentes : • la société hlm patrimoine languedocienne contre caisse d’epargne de midi-pyrénées – ixis en 2008

qui a été condamnée au motif du manquement aux obligations de conseil ;

• la société hlm habitat 2036 contre calyon ciB là aussi pour défaut de conseil en décembre 2009 par le tribunal de commerce de paris ;

• la ville de saint-étienne envers la banque rBs (24 novembre 2011). la ville avait suspendu le règlement des échéances d’un contrat « boule de neige » et la banque avait intenté en action en règlement des échéances. la juridiction a débouté la banque sur l’argumentaire suivant : « les mécanismes de finance-ment ou swaps vendus aux collectivités territoriales se sont révélés être des produit spéculatifs à haut risque et dont la légalité est aujourd’hui sérieusement contestée devant le juge du fond ». cette décision vaut refus de considérer comme un « trouble manifestement illicite » la « cessation du versement des échéances de ses emprunts par la ville […] » ;

• le cas du département de la seine-saint-denis est emblématique des relations entre la communauté bancaire et les collectivités territoriales en matière d’emprunts structurés. par jugement du 8 février 2013, le tribunal de grande instance de nanterre a annulé trois des 11 emprunts structurés conclus avec la banque dexia face au refus de cette dernière de renégocier ces contrats. le tribunal s’est appuyé sur le fait que les télécopies qui ont précédé le contrat de prêt ne mentionnaient pas de taux effectif global et qu’en conséquence, le taux légal devait s’appliquer.dans ses attendus, le tribunal souligne qu’il s’agissait de prêts « parfaitement réguliers et conformes à la réglementation » et que la banque n’a « en aucune manière manqué à son devoir d’information et de conseil vis-à-vis du département ».ce jugement donne un éclairage nouveau sur la portée des avis budgétaires que les chambres régionales des comptes ont pu donner sur les budgets des collectivités locales qui ne comprennent pas tout ou par-tie des dettes concernées par des emprunts structurés ;

• le cas de la ville de sassenage (11 200 habitants, isère) est intéressant à relever : refusant de payer les intérêts de deux emprunts structurés, provoquant une hausse des frais financiers passant de 170 00 euros à 660 000 euros, le conseil municipal a bloqué le paiement des frais financiers en les inscrivant sur le compte de charges exceptionnelles dans l’attente d’un jugement demandé au tribunal de grande instance de nanterre. saisie par le préfet, la chambre régionale des comptes d’auvergne, rhône-alpes, par un avis du 31 mai 2012, a considéré que le budget primitif 2012 était sincère car, en vertu du carac-

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98 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

tère sérieux de la démarche contentieuse, la liquidation des frais financiers telle que demandée par la banque ne permettait pas de considérer cette créance comme « non sérieusement contestée », bien que « certaine et liquide ». l’avis de la chambre ne donne pas raison à la commune sur le fond mais constitue seulement une situation d’attente du jugement qui devrait intervenir à l’automne 2013.

3.3 L’établissement d’une nouvelle relation avec la communauté bancaire

3.3.1 La mise en concurrence des banques

le code des marchés publics, dans sa version actuelle issue du décret n°2006-975 du 1er août 2006 dispose en son article 3-5° que sont exclus du code, les emprunts souscrits par des pouvoirs adjudicateurs ayant pour objet « les opérations d’approvisionnement en argent ou en capital ».

cependant, les collectivités territoriales ont tout avantage à mettre les établissements bancaires en concur-rence sur la base d’un cahier des charges spécifique permettant à la collectivité de faire œuvre de réactivité nécessaire à la mise en place des opérations bancaires.

en matière de swap ou d’avenant à un swap, la mise en concurrence s’impose par le biais d’une consulta-tion d’au moins deux établissements de crédit, pour savoir si le contrat proposé sera souscrit à des condi-tions de marché.

3.3.2 Tourner la page des emprunts structurés

les collectivités territoriales sont tout naturellement attachées au principe de libre administration qu’en matière d’emprunt le législateur a assez peu encadré hormis la règle de l’équilibre réel des budgets.

mais en raison de la volatilité de forte amplitude des index sous-jacents, elles sont mal armées pour en maî-triser les risques : leur capacité d’anticipation est réduite même au sein des plus importantes d’entre elles et l’asymétrie d’information n’est pas à leur avantage

la jurisprudence financière et la circulaire interministérielle du 25 juin 2010 ont d’ailleurs rappelé deux principes. d’une part, « les collectivités territoriales ne peuvent légalement agir que pour des motifs d’in-térêt général présentant un caractère local », d’autre part, « l’engagement des finances des collectivités locales dans des opérations de nature spéculative ne relève ni des compétences qui leur sont reconnues par la loi, ni de l’intérêt général [local] ».

les actes des collectivités territoriales qui contiennent des opérations spéculatives doivent donc être défé-rés par le préfet, représentant de l’état dans le département au juge administratif, sur la base du détourne-ment de pouvoir et de l’incompétence.

si la loi n°85-695 du 11 juillet 1985, précisée par la circulaire du 15 septembre 1992 (laquelle est remplacée par celle du 25 juin 2010) avalise le recours aux instruments de couverture par les collectivités territoriales par des contrats swap, ces produits ne peuvent avoir pour objet que de les protéger contre le risque et non d’en générer eux-mêmes.

3.4 Le provisionnement du risqueface aux risques d’augmentation sensible des frais financiers, la collectivité peut opter pour la constitution de provisions. en l’état actuel du droit, cette pratique n’est pas obligatoire mais elle est recommandée par la cour des comptes dans son rapport de juillet 2011. elle invite en effet à « neutraliser le gain budgétaire artificiel et temporaire » résultant d’un taux contractuel initial inférieur au taux du marché, par la consti-tution d’une provision qui « devrait au minimum être constituée à hauteur des intérêts supplémentaires qui seraient à payer si le taux de l’emprunt était celui du marché » et qui « devrait, à chaque exercice, être ajustée en fonction de l’évolution des taux du marché ».

depuis en juillet 2012 le conseil national de normalisation des comptes publics, qui est un organisme qui conseille les autorités recommande le provisionnement mais laisse le choix aux collectivités d’en fixer le montant.

l’instruction comptable m14 réactualisée en fin d’année a créé des comptes spécifiques pour le provision-nement des emprunts structurés mais sans donner d’autres explications ni fournir de nouvelles obligations.

3.5) Le secours de l’Étatfin 2012, l’ampleur des emprunts souscrits, la durée restante à assumer et la difficulté à négocier des ac-cords avec les établissements bancaires ont amené de plus en plus de collectivités à se porter devant les tribunaux et à médiatiser leur démarche.

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99LE DOMAINE FINANCIERRETOUR AU SOMMAIRE

De son côté, l’État est confronté aux conséquences budgétaires du démantèlement de la banque Dexia. Son dernier apport en capital est substantiel et l’empêche d’être neutre face au conflit entre les contractants.

À travers le destin de Dexia, l’État est la contrepartie des collectivités impliquées. Mais si l’État devait aider les collectivités à supporter le coût d’annulation des emprunts, c’est tous les contribuables qui seraient appelés au secours des collectivités en difficulté, y compris ceux dont les représentants locaux ont su faire preuve de sagesse et de prudence en ne souscrivant pas d’emprunt structuré.

C’est dans ce contexte que la loi de finances rectificative du 28 décembre 2012 a créé une dotation de l’État sous la forme d’un « fonds de soutien aux collectivités ayant contracté des emprunts structurés », de 50 millions d’euros.

Pour en bénéficier, les collectivités devront d’abord avoir apporté la preuve de leurs efforts sur leurs re-cettes, leurs dépenses, le coût du refinancement de leur dette. Elles pourront alors faire la demande à l’État (le préfet de département) avant le 30 septembre 2013 : la chambre des comptes sera alors saisie et se prononcera par un avis dans le délai d’un mois sur la capacité de la collectivité à prendre en charge finan-cièrement le coût de refinancement de ses emprunts.

Les versements seront conditionnés à la signature d’une convention entre le préfet et la collectivité avant le 31 décembre 2013. Cette convention portera sur le montant de l’aide et son échelonnement, ainsi que le plan pluriannuel de retour à l’équilibre. Le projet de convention peut être soumis pour avis à la chambre, qui disposera d’un nouveau délai d’un mois pour se prononcer.

La signature du préfet ne peut intervenir qu’après la publication d’un arrêté des ministres de l’Intérieur et celui des collectivités territoriales et du budget qui fixe le montant des aides.

Ce mécanisme national d’aide aux collectivités locales ne doit pas faire illusion. D’abord son montant est faible au regard des enjeux et du nombre de collectivités impliquées. Ensuite, l’aide est conditionnée à une procédure comportant de nombreux filtres de la part du préfet, de la chambre des comptes et des deux ministères.

De plus, la légitimité de ce nouveau concours financier de l’État aux collectivités locales est posée par les parlementaires eux-mêmes. Certains y voient une atteinte au principe de libre administration et au prin-cipe de responsabilité qui est son corolaire ; d’autres contestent que l’État vienne au secours de collectivités imprudentes puisque ce fonds est financé en partie par le prélèvement sur recettes de l’État (solidarité par le contribuable national) et pour moitié sur le produit des amendes de police de la circulation (solidarité entre les collectivités locales).

ÉLÉMENTS DE VOCABULAIRE

Arbitrage Action de décider entre différentes formules d’empruntDurée de vie moyenne Exprimée en années, durée nécessaire pour rembourser la moitié du capital restant dû d’une dette, compte

tenu de son amortissementDurée de vie résiduelle Exprimée en années, durée restant avant l’extinction totale de la dette ou d’un emprunt. Elle est calculée

en prenant la somme des CRD (capital restant dû) de chaque emprunt au 1er janvier multiplié par leur durée résiduelle et divisée par la somme des CRD.

Fixing Le jour clairement identifié dans le contrat qui sert au calcul du taux d’intérêtGestion active de la dette Expression qui s’oppose à la gestion sécurisée de la dette fondée uniquement sur l’usage des taux fixes.

Elle comprend l’usage combiné de taux fixe et de taux indexés, la pratique des réaménagements de dette, un suivi attentif des produits bancaires offerts par le marché.

Indemnité de remboursement Somme fixée dans le contrat, qui s’applique en cas der remboursement anticipé d’un emprunt (voir soulte)Index sous-jacent La référence qui entre dans le calcul du taux d’intérêt payé par l’emprunteur (écart entre deux références

de taux tels des CMS, parités de cours de change, cours de matières premières, etc.)Maturité d’un emprunt Durée d’un empruntMultiplicateur ou effet de levier Chiffre inclus dans la formule de calcul du taux d’intérêt. Le taux d’intérêt à acquitter est démultiplié (par

ce chiffre) lors que le sous-jacent est atteint.Point de base Unité de mesure d’un taux d’intérêt correspondant à 0,01 % Un taux d’intérêt qui passe de 2 % à 2,3 %

augmente donc de 30 points de base.Soulte Contrepartie négociée qui peut être identique ou différente de l’indemnité de remboursement si la transac-

tion ne consiste pas, comme c’est presque toujours le cas, en un simple remboursement mais donne lieu à un réaménagement du ou des contrats.

Valeur de marché d’un emprunt Valeur de cet emprunt dans les comptes de l’établissement bancaire prêteur CGCT : code général des collectivités territoriales

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100 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RETOUR AU SOMMAIRE

QUESTIONS AU CANDIDAT EN GUISE DE PRÉPARATION DE L’ÉPREUVE ORALEQuestion avec sa réponse : Une collectivité territoriale peut-elle être en faillite ?Cettequestionestunpeuunequestionpiège.Ellel’esteffectivementparcequelemotfailliterelèvedulangagecourantetnonduvocabulairedudroitcommercial.Eneffet,depuislaloide1966,lesentreprisesnefontplusfaillite.Quandellesnepeuventplushonorerleursengagementsetqu’ellesn’ontpluslesoutiendesactionnaires,desbanques,deleurssalariés,ellesprennentactedecequ’ellesnepeuventpluscontinueràvivre.Danscecas,ellesdéposentleurbilanauprèsdugreffedutribunaldecommerce,quistatueselondeuxhypothèses:•soitl’activitépeutcontinuerd’unemanièreoud’uneautre(appelàdenouveauxempruntsouaction-naires,«dégraissage»massif,redimensionnementdel’entreprise,etc.)etellessontalorsplacéesenredressement;

•soitl’activitéestirrémédiablementcompromiseetlesentreprisessontalorsmisesenliquidation.Onlibèrelesactifspourpayerlescréanciersselonunordredepriorité(salariés,fournisseurs,fisc,autrescréanciers,etc.)

Lemotfailliten’existeplusdanslelangagedesjuristesdesentreprisesoudescollectivitéslocales.Ilenvademêmepourleshôpitauxquisontlesstructurespubliqueslocaleslesplusvulnérablesactuellement.Donc,unecollectivité localenepeutêtremiseen faillite,oudansunesituation identiqueàcelledeliquidationaussipourdesraisonsjuridiques:l’incessibilitédudomainepublic.Lapetite(oulagrande)HistoirenousrappellequelescommunesdelaceinturerougedeVerdun,complètementdétruiteslorsde laPremièreguerremondiale,sanspopulation,demeurententantquecollectivités localesetsontadministréesparlepréfet.Il n’endemeurepasmoinsquedes collectivités locales commeParis au tempsd’Haussmann, d’An-goulême,Briançon,etc.danslesannées1990peuventêtreensituationd’insuffisancestructurelledeliquiditésetdanscecaslesystèmepolitiqueetadministratiftrouvelessolutionsadaptées.PourParis,cefutl’allongementdeladuréedesemprunts;pourlescollectivitéslocalescontemporaines,cefutlesaidesdel’État,descollectivitésvoisines,leseffortsdemandésauxbanques,l’appelàlafiscalitécommu-naleetintercommunale.Avantd’arriveràunetellesituation,ledroitquifiguredanslecodegénéraldescollectivitésterritorialesdisposedesmoyensutilesderèglementdesbudgetsensituationdifficile:lecontrôledesactesbudgé-tairesparlepréfet,etlecaséchéant,lasaisinedelaCRCparlepréfetquandlebudgetn’estpasvotéenéquilibreréelouquandlecompteadministratifestvotéendéséquilibre.Lesoclejuridiquedetraitementdecesbudgetsestlanotiond’équilibreréeletsincère.LanotiondefaillitedemeurecependantencoredanslesespritscarlePremierministrearécemmentdéclaréqu’ilétait«àlatêted’unEtatenfaillite».Ilvoulaitmettrel’accentsurlefaitquel’Étatdoitrem-bourserunepartiedesesempruntspardenouveauxempruntsetquecelatraduituneffortfinancierconsidérabledesgénérationsfuturespourfinancerlefonctionnementdenotreEtatàraisondesdéci-sionsprisesantérieurementàsaprisedefonctionsetducaractèrerigidedesdépensesdefonctionne-mentdel’Étatquiserépercutedanslesloisdefinancesactuellesetfutures.Cesujetmetenlumièrelanécessitépourlescollectivitésd’avoirdescomptesjustes,etpourquoipas,unjourcertifiés.Sans attendre, la préventiondes situations financières aggravées est assuréeparun réseaud’alerteaniméparlesministèresdel’IntérieuretduBudget.Dessubventionsexceptionnellespeuventaussiêtreverséesparl’État.Entre2004et2008,lesdotationsontdécru,passantde12M€à2,6M€.En2008,ellesneconcernentqu’unecommuneimportante,Sevran(Seine-St-Denis)d’unmilliond’eurosvenantpourcompléterunplanderedressementpluriannuel.Rappelonsqu’unconseilrégionalouunconseilgénéralnepeuvent«accorderàunecommuneunesub-ventiondefonctionnementnonaffectéeayantpourbutd’assurerl’équilibredelasectiondefonctionne-mentdesonbudget»(CE27octobre2008).

Autres questions :- faut-il craindre la baisse du produit fiscal issu des entreprises ?- que pensez-vous des collectivités qui ont un endettement zéro ?- quels sont les moyens de contourner la règle de l’équilibre réel et sincère des budgets locaux

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RetouR au sommaiRe

divers éléments sur la gestion et le contrôlechApitre 6

i – le Suivi du finAncement deS ASSociAtionSla politique de subventionnement est une fonction stratégique pour l’équipe politique en place. les aides financières et en nature accordées aux différentes associations traduisent des choix que les élus font selon la conception qu’ils se font de l’intérêt général de la collectivité dont ils ont la charge.

À maints égards, cette politique peut être perçue comme purement électoraliste quand les montants des subventions sont minimes et les bénéficiaires très nombreux. la question se pose : l’association réception-naire éprouve-t-elle un besoin vital de la subvention pour fonctionner ? peut-être a-t-elle besoin de mainte-nir un lien avec la collectivité, même symbolique.

pour autant, la pratique du subventionnement prouve que la collectivité ne peut pas tout faire et répondre à tous les besoins des administrés. le relais est pris par la société civile dont l’association est le support juridique.

cependant, dès lors que des habitudes sont prises tant par les bénéficiaires que par la structure administra-tive, un contrôle s’impose. il est d’abord politique par les liens que les élus tissent avec les associations ai-dées ; il est aussi administratif par application de la loi et par souci de bonne gestion. les aides financières constituent pour le service chargé du budget une part assez peu flexible des charges de fonctionnement, qui justifie un contrôle approprié.

1 – Prendre ConnaissanCe de L’enjeU finanCier• en masse globale,• en répartition entre celles qui reçoivent plus d’un certain montant considéré comme significatif et celles

qui reçoivent moins,• en secteurs de politiques publiques : le social, le culturel et le sport.

2 – organiser Le ContrôLe et Le sUivi• selon la taille de la collectivité, l’expertise financière des tiers peut être centralisée à la direction des

finances ou au service de contrôle de gestion rattaché à la direction générale, ou répartie entre les diffé-rentes directions,

• si le contrôle est centralisé, le service joue un rôle d’animation et de formation du réseau dans les direc-tions opérationnelles,

• le contrôle consiste d’abord à vérifier l’existence d’une convention dès lors que l’association reçoit une aide supérieure à 23 000 euros ; pour celles qui reçoivent une subvention supérieure à 75 000 euros, la production d’un bilan est nécessaire,

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102 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

• des études peuvent être demandées à des cabinets extérieurs pour exercer une veille ou pour réaliser des expertises ponctuelles, des études transversales impliquant un ou plusieurs organismes. des éva-luations de projets, en particulier d’investissements peuvent s’imposer pour anticiper les charges de fonctionnement que la structure ne serait pas capable d’assumer à l’avenir et qui obligeraient de fait la collectivité à les couvrir.

3 – La natUre dU ContrôLeoutre la production des comptes de l’association, la collectivité s’assure que l’activité de l’association est bien conforme à ses statuts et que la convention de subventionnement reste justifiée.

la collectivité veille au suivi administratif des demandes de subvention et à leur analyse. elle s’attache à ne pas fragiliser la collectivité ou un élu en particulier, au regard d’une qualification probable de gestion de fait. de même, l’attribution d’une subvention ne peut être une manière de contourner le code des marchés publics.

l’un des outils privilégiés est assurément la tenue d’un dossier dans lequel figurent les statuts de l’orga-nisme aidé, l’historique de ses activités, de son budget et des subventions reçues.

c’est une mission qui n’est pas seulement de nature comptable ; elle est pluridisciplinaire pour donner toute l’information aux élus sur le bon usage des aides accordées et les ajustements qui pourraient se révé-ler nécessaires.

ii – lA mutuAliSAtion deS moyenS entre collectivitéSla mutualisation des services entre collectivités locales peut être définie comme la mise en place, tem-poraire ou pérenne, d’une logistique commune à deux ou plusieurs personnes morales, en l’occurrence collectivités territoriales et établissements publics : ressources humaines, services financiers, équipements informatiques, etc.

À la différence du transfert, chaque collectivité conserve les moyens qui sont les siens : en cas de mutuali-sation, il y a partage d’une « ressource » (bien ou personnel) entre des décideurs distincts.

pratique fort ancienne, la mutualisation des services entre collectivités locales bénéficie d’un regain d’inté-rêt avec un débat juridique au regard du droit européen et avec la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

en effet, plus que jamais, à la faveur du développement de l’intercommunalité et de la contrainte finan-cière, le thème de la mutualisation est à l’ordre du jour pour les gestionnaires publics locaux à la recherche ardente d’efficacité de l’action publique.

1 – Un oUtiL de gestion administrative, destinÉ à La reCherChe de La PerformanCea) un outil fort anciendès 1972, la communauté d’agglomération et la ville de strasbourg ont conclu une convention selon laquelle le personnel de strasbourg devient communautaire, les autres communes conservant leurs agents.

en 1989, la communauté urbaine de Brest et la ville de Brest ont fusionné les directions du développement économique et de l’urbanisme puis par étapes, la ville de Brest a servi de support pour le service de com-munication. par la suite, la gestion du personnel a été unifiée.

Bien d’autres exemples pourraient être cités à amiens, mulhouse, clermont-ferrand, pau, alès, toulouse, etc. chaque territoire trouvant la formule qui convient le mieux à ses spécificités et opportunités.

la mutualisation du personnel la plus aboutie est observée sur les sites ayant choisi l’administration unique : la communauté est alors l’unique employeur comme à strasbourg par voie de mise à disposition ou à amiens ou Brest par voie de gestion unifiée.

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b) les diverses formes de mutualisationformellement, la mutualisation des moyens apparaît typée de manière multiforme :

• elle peut prendre plusieurs aspects : verticale d’abord si une entité est réputée de fait sous le contrôle d’une autre (commune/ccas) ; horizontale entre deux collectivités indépendantes l’une de l’autre,

• elle se traduit concrètement par une mise à disposition de moyens ou à la mise en commun de ces moyens,

• elle est mise en œuvre par un organisme ad hoc créé à cet effet comme un syndicat mixte, ou par la voie contractuelle.

les pratiques et les expériences menées jusqu’à présent concernaient essentiellement la sphère commu-nale. et c’est à ce niveau-là qu’elle était le plus connue et étudiée. mais le niveau départemental n’était pas étranger à un besoin de mise en commun. par exemple, l’organisation des concours de recrutement et la formation des sapeurs-pompiers professionnels donnent lieu à une organisation interdépartementale.

c) un impact mitigédans de nombreux rapports sur l’intercommunalité publiés depuis l’année 2000, la cour des comptes a fait état de dérives financières découlant de la permanence de doublons de services par manquement aux principes de spécialité et d’exclusivité.

le mécanisme de la mutualisation a été stimulé avec les nouveaux établissements publics de coopération intercommunale (epci) qui ont été bâtis avec des moyens administratifs volontairement limités (la com-mune centre offrant les locaux à l’epci nouveau) mais avec un formalisme flou ou inexistant.

pour les agents concernés, la création d’une intercommunalité ou d’une mutualisation s’effectue dans le respect des droits acquis, ce qui provoque un alignement par le haut des régimes indemnitaires sur celui le plus avantageux.

sur le plan politique, la mutualisation peut se traduire par une forme d’impérialisme de la ville centre sur la communauté ou d’une « vampirisation » des problématiques des ressources humaines ou financières de la communauté sur la ville centre.

dans une étude, l’assemblée des communautés de france fait connaître que « la mutualisation des ser-vices ne se traduit pas, à court terme, par une réduction des effectifs ni même par des économies d’échelle immédiates. elle a pour objectif de renforcer les synergies entre les équipes administratives et de créer une culture commune. la mutualisation va pouvoir, sur le moyen terme, optimiser les ressources humaines et adapter les compétences aux besoins. le recrutement de nouveaux agents peut être mieux rationalisé et surtout, la mutualisation permet une réorganisation des services en évitant les doublons qui existaient auparavant, et le développement de nouvelles compétences » (citation de m. daniel delaveau, président de l’acf, dans territoriales, le magazine du cnfpt de mars – avril 2011).

2 – Une formULe jUridiQUe rÉnovÉe

a) le débat juridique posé tardivement par le droit français et restrictivement par le droit européenla mutualisation est apparue de manière explicite dans le droit français avec la loi du 13 août 2004 relative aux droits et libertés et responsabilités locales, qui a permis, à titre dérogatoire, le transfert de compétences sans le transfert intégral de services, quand la mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des services, comme c’est le cas avec les services fonctionnels (directions des res-sources humaines, direction des finances, bureaux d’études).

de son côté, le droit européen considérait que la mutualisation entre des collectivités publiques était une prestation de services à titre onéreux et devait alors respecter les règles posées par le droit communautaire de la commande publique. avec l’arrêt teckal du 18 novembre 1999, la cour de justice des communautés européennes a finalement admis qu’il n’y avait pas obligation à respecter le droit de la commande publique si deux conditions étaient réunies :

• l’autorité publique adjudicatrice exerce sur le prestataire un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services ;

• le prestataire réalise l’essentiel de son activité avec l’autorité adjudicatrice.

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cette solution (appelée contrat de prestations intégrées ou « in house ») n’apparaît pas satisfaisante pour la mutualisation horizontale (entre collectivités de même niveau), ni verticale car la communauté ne contrôle pas la commune et vice versa.

mais par une jurisprudence du 9 juin 2009, s’agissant d’un accord de coopération régionale entre la ville de hambourg et quatre circonscriptions administratives (landkreise), la cour de justice de l’Union euro-péenne a admis le principe de la mutualisation des services de gestion des déchets entre personnes mo-rales de droit public. la ville de hambourg ne pouvait pas en effet atteindre seule le tonnage minimal pour le fonctionnement d’une installation de valorisation énergétique dans les conditions économiques les plus avantageuses ; aussi a-t-elle souhaité partager l’usage de cet équipement avec les landkreise.

b) l’apport de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territorialesdès 2007, la commission européenne avait adressé à la france un avis motivé au motif que la mise à dispo-sition d’un service communal à une intercommunalité relevait de la catégorie des marchés publics devant respecter les règles de publicité et de mise en concurrence.

c’est alors que la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 tente, dans ce domaine, d’apporter une réponse satisfaisante aux exigences européennes en demandant la réunion de deux condi-tions :

• la nécessité de démontrer l’existence d’un « intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des ser-vices » ;

• la conclusion d’une convention devant notamment prévoir les modalités de remboursement des frais de fonctionnement du service.

cette reconnaissance législative est poussée assez loin car elle concerne autant les communes et leurs epci à fiscalité propre avec ou sans transfert de compétences, que les départements, les régions et les epci entre eux.

en effet, alors que le principe fondamental de l’intercommunalité repose sur le fait que « le transfert de compétences d’une commune à un epci entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre », il est admis que « dans le cadre d’une bonne organisation des services, une commune peut conserver tout ou partie du service concerné par le transfert de compétences, à raison du caractère partiel de ce dernier ».

en dehors des compétences transférées, un epci à fiscalité propre et une ou plusieurs communes membres peuvent se doter de services communs. les effets de ces mises en commun sont réglés par convention.

des conventions ayant pour objet la réalisation de prestations de services peuvent être conclues entre les départements, les régions, leurs établissements publics, leurs groupements et les syndicats mixtes.

Un décret du 12 mai 2011 précise que le remboursement des frais de fonctionnement du service mis à disposition s’effectue sur la base d’un coût unitaire de fonctionnement du service (charges de personnel, les fournitures, le coût de renouvellement des biens et les contrats de service rattachés), multiplié par le nombre d’unités de fonctionnement constatés par l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune bénéficiaire de la mise à disposition.

pour garantir une bonne lisibilité entre l’epci et la commune, le président de l’établissement doit établir après chaque renouvellement général de conseil municipal, un rapport relatif à l’état de la mutualisation des services communaux et intercommunaux.

enfin, la mutualisation porte aussi sur la ressource fiscale puisque un epci à fiscalité propre et ses com-munes membres peuvent décider de procéder à l’unification de l’un ou de plusieurs impôts directs (taxe d’habitation, taxe foncière bâtie, taxe foncière non bâtie).

en principe, la loi et le décret devraient éteindre l’action intentée contre la france et fournir aux acteurs locaux les bases juridiques nécessaires à l’accomplissement en toute sécurité des dispositifs de mutualisation.

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iii – le contrôle deS compteS puBlicSpour le responsable local, le contrôle des comptes et de la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics incombe à la chambre régionale des comptes. il doit s’attendre à ce que cette juri-diction intervienne à intervalles réguliers pour juger les comptes du comptable public et, selon la taille du budget, à examiner la gestion.

l’imbrication des chambres régionales entre elles d’une part, avec la cour des comptes d’autre part justifie qu’un éclairage soit donné sur cette juridiction supérieure en raison de son rôle de juge d’appel et d’anima-tion de l’action des chambres régionales.

par ailleurs, les chambres régionales ont connu une transformation sensible de leur mission et de leur organisation territoriale à la faveur d’une réforme concernant les trois ordres de juridictions financières (cour des comptes, cour de discipline budgétaire et financière, chambres régionales des comptes). cette réforme, élaborée en 2008, ne cessait depuis trois ans de connaître des soubresauts dans sa phase parle-mentaire.

le décès de m. philippe seGUin, premier président de la cour des comptes, le 7 janvier 2010, et la nomi-nation de son successeur, m. didier miGaUd, ont mis en lumière le rôle éminent mais souvent méconnu de la cour des comptes, institution séculaire, créée par napoléon en 1807.

certes avec ses rapports publics qui sont des modèles de littérature administrative et le statut de magistrat qui est la caractéristique de ses membres, cette grande maison apparaît comme vénérable au risque de ne pas la percevoir pour ce qu’elle est aujourd’hui, à savoir une institution supérieure de contrôle moderne.

pour le citoyen informé par les médias, ses rapports publics en font une « machine à rapports » dans lesquels sont fréquemment « épinglés » des gestionnaires fautifs : hauts fonctionnaires d’état et quelques élus locaux qui concentrent alors sur eux les feux des projecteurs selon un rituel républicain.

si les rapports publics sont des messages d’une institution composée de magistrats destinés à l’informa-tion des autorités publiques et des citoyens, la cour des comptes n’en est pas moins un élément de notre paysage institutionnel qui occupe une place stratégique majeure : elle exerce une fonction indispensable au bon fonctionnement de notre démocratie.

1 – La PLaCe et Le rôLe de La CoUr des ComPtes dans nos institUtions PUbLiQUes

1.1 une institution équidistante des pouvoirsQuand, au début de l’année 2010, la cour des comptes a publié un rapport par lequel elle conteste le bien-fondé de la politique de l’état de remplacer un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, ou un autre rap-port dans lequel elle met en doute le redressement effectif de nos finances publiques, certains ont observé que la cour se conduisait en un véritable contre-pouvoir, face au gouvernement et à la majorité parlemen-taire qui le soutient.

en fait, en raison de ses attributions et de son mode de fonctionnement, elle n’est pas un pouvoir parmi les autres ; elle est une institution au service des pouvoirs que sont le gouvernement et le parlement, confor-mément aux dispositions de la constitution dont l’article 47-2 lui a été consacré entièrement.

en effet, cet article dispose que « la cour des comptes assiste le parlement dans le contrôle de l’action du gou-vernement. elle assiste le parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques. par ses rapports publics, elle contribue à l’information des citoyens.

les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».

en conséquence, la constitution lui attribue un positionnement équidistant, qui a été d’ailleurs confirmé par son mode de financement, puisque la cour ne dépend plus budgétairement du ministère du budget, mais de la mission « pouvoirs publics » au même titre que les assemblées parlementaires ou le conseil constitutionnel par exemple.

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1.2 une institution amplifiée par les lois organiques relatives aux lois de financestraditionnellement, la mission de la cour des comptes consiste à s’assurer que les ministres ont bien respecté l’autorisation budgétaire que les deux assemblées parlementaires leur ont accordée par la loi de finances. elle vérifie alors la bonne exécution des dépenses et des recettes de l’état.

de plus, dans un contexte de déficit des comptes publics, elle contribue à la connaissance précise de la situation financière de l’état. À ces fins, elle élabore chaque année quatre rapports : l’un relatif aux résultats de l’exercice antérieur et à la gestion du budget joint au dépôt du projet de loi de règlement, un autre sur les mouvements de crédits, un troisième sur l’application de la loi de finances de la sécurité sociale, un quatrième relatif à la situation des finances publiques qui est une contribution au débat d’orientation bud-gétaire, organisé annuellement avant l’été. la cour doit aussi répondre aux questions que les commissions des finances lui posent.

1.3 les missions nouvellement attribuées à la cour des comptesces deux fonctions ont été enrichies par la lolf qui donne mission à la cour de la mission de certification des comptes de l’état et des organismes de sécurité sociale puis par la loi organique appliquant la ratifica-tion du traité européen sur la stabilité, la coordination et la gouvernance.

À défaut d’être devenu un pouvoir indépendant, la cour des comptes est devenue indépendante du pou-voir. car, à mesure que l’argent public vient à manquer, son usage doit être, plus que jamais, vérifié, évalué, sanctionné.

et à mesure que la dette se creuse, l’orthodoxie doit faire contrepoids à l’économie approximative d’autant plus que la crise économique et financière actuelle expose les pays aux agences de notation dont les opi-nions émises sur la soutenabilité de leur endettement sont tant redoutées.

la france est le seul état de la zone euro engagé dans une démarche de certification de ses comptes, éta-blis selon des principes comptables tenant compte de la spécificité du secteur public mais reprenant les catégories du secteur privé. d’autres pays le font mais sont peu nombreux : états-Unis, Grande-Bretagne, canada et nouvelle-Zélande.

dans un contexte de fortes tensions financières, l’existence d’un auditeur externe et indépendant permet d’attester la régularité, la sincérité et l’image fidèle des comptes de l’état. dans le cas de la france, l’exercice a pourtant ses limites car le bilan de l’état est négatif de 757 milliards d’euros (actif moins passif) et les réserves dites substantielles émises, certes en diminution, sont au nombre de sept dont trois sont pérennes depuis 2006 (la fiabilité des systèmes d’information financière et comptable, la qualité du dispositif de contrôle interne et d’audit interne des ministères, les modalités de comptabilisation des produits réga-liens). Jusqu’à présent, à défaut de refuser la certification, la cour des comptes s’inscrit dans une démarche d’accompagnement de l’administration.

parallèlement à cette tâche de certification, la cour est attributaire d’une nouvelle mission, issue de la loi du 29 juillet 2011 : « la cour des comptes s’assure que les comptes des administration publiques sont réguliers, sincères et donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation finan-cière soit en certifiant elle-même les comptes, soit en rendant compte au parlement de la qualité des comptes des administrations publiques dont elle n’assure pas la certification ».

ainsi, la notion d’administrations publiques, qui s’était forgée par les statisticiens, les économistes et le droit européen concerne désormais l’état et ses opérateurs, les collectivités territoriales et leurs établisse-ments publics, les organismes de sécurité sociale.

récemment, la loi organique du 17 décembre 2012 a créé un nouveau dispositif de surveillance des finances publiques. À compter du 1er mars 2013, un haut conseil des finances publiques sera mis en place, chargé principalement de donner un avis sur le projet de programme de stabilité, ainsi que sur les projets de lois de programmation, lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale. il lui appartiendra notam-ment d’apprécier la cohérence des textes financiers avec les orientations pluriannuelles de solde structurel. il portera également une appréciation sur les prévisions de croissance et ce solde structurel. cet organisme indépendant, placé auprès de la cour des comptes et présidé par son premier président devra trouver sa place dans les institutions républicaines.

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2 – Une institUtion indisPensabLe aU bon fonCtionnement de La dÉmoCratieBien avant napoléon, la nécessité de contrôler le bon emploi de l’argent public a été institutionnalisée. elle est d’ailleurs formalisée par l’article 15 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen selon lequel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

elle exerce cette mission de deux façons : le contrôle juridictionnel et le contrôle de la gestion publique.

2.1 le contrôle juridictionnelles comptables publics sont des fonctionnaires qui assurent le paiement des dépenses et le recouvrement des recettes de l’état, des collectivités territoriales et de bien d’autres organismes publics. ils sont responsables sur leurs deniers personnels de la régularité de certaines opérations. À ce titre, la cour peut mettre leur res-ponsabilité en cause au terme d’une procédure dite de jugement des comptes.

pour ce faire, elle analyse les comptes et les pièces justificatives. elle vérifie si les recettes ont été recouvrées et si les dépenses ont été payées conformément aux règles en vigueur. par un arrêt, elle donne décharge au comptable si les comptes sont réguliers, elle le met « en débet » si des recettes n’ont pas été recouvrées ou si des dépenses ont été irrégulièrement effectuées. la procédure de mise en cause du comptable public s’ordonne autour d’un réquisitoire introductif d’instance pris par le ministère public, d’une instruction par un magistrat, d’une audience publique, d’un délibéré sans la présence du magistrat rapporteur et d’une lecture publique de l’arrêt, les parties ayant un égal accès aux pièces du dossier.

la cour des comptes juge aussi les comptes de toute personne qui, alors qu’elle n’avait pas le titre de comp-table public, est intervenue dans la gestion des deniers de l’administration ou de l’organisme public. cette personne est déclarée comptable de fait par un jugement et se trouve alors soumise aux mêmes obligations et aux mêmes responsabilités qu’un comptable public : déposer un compte et obtenir décharge et quitus ou être mise en débet.

enfin, la cour des comptes est le juge d’appel des jugements rendus par les chambres régionales des comptes sur les comptes des organismes relevant de leur compétence.

depuis une loi du 28 décembre 2012, la cour des comptes modifie les conditions de mise en jeu de la res-ponsabilité du comptable par la notion de « préjudice financier ». en cas d’absence de préjudice financier pour l’organisme public, la cour détermine le montant d’une somme que devra acquitter le comptable, dans la limite d’un plafond fixé en pourcentage du montant du cautionnement du comptable.

2.2 le contrôle de la gestion publiquepar ses rapports, la cour des comptes émet des observations sur la gestion des ordonnateurs de l’état et sur celles des gestionnaires locaux.

récemment, la cour a indisposé les pouvoirs en refusant au parlement de lui voir rattachée sa mission de contrôle, en diffusant un rapport sur les gestions des crédits de la présidence de la république (les dépenses de sondages en 2009), la gestion des fonctionnaires de l’état (la règle du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite) ou l’organisation et la gestion des forces de sécurité publiques (juillet 2011).

elle est aussi le porte-parole des rapports des chambres régionales des comptes. les rapports les plus mar-qués ont concerné la gestion de deux communes, celle d’hénin-Beaumont (pas-de-calais) et celle de pont-st-esprit (Gard) ou des gestions thématiques comme l’endettement des collectivités locales.

l’intention de la cour n’est pas de se comporter en « canard enchaîné » institutionnel mais d’éclairer les services publics dans leur ensemble sur la voie de la modernisation et de la réforme pour qu’ils répondent mieux aux attentes de nos concitoyens. en opérant par la voie de la publication, elle assure le pays des concepts de transparence et de probité de la gestion publique, tout comme ceux de l’efficacité (rapport des résultats aux objectifs) et efficience (rapport des résultats avec les moyens employés) de l’emploi des fonds publics.

la situation économique mondiale et celle de nos finances publiques renforcent l’importance des missions de la cour et confèrent à ses travaux une portée nouvelle : le gouvernement doit trouver en la cour une vigie attentive et indépendante, mais aussi une force de recommandations et de propositions, étayées et chiffrées, utiles à l’efficacité de l’action publique et au redressage de nos comptes.

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108 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

la cour doit contribuer au développement significatif de l’évaluation des politiques publiques dans notre pays.

la qualité des travaux de la cour s’apprécie d’abord par l’audience de ses rapports et par les suites qui sont données à ses recommandations.

la cour exerce le commissariat aux comptes de certaines organisations internationales.

3 – La CertifiCation des ComPtes PUbLiCs LoCaUxla certification des comptes des collectivités territoriales est à l’ordre du jour depuis la réforme de la constitution du 23 juillet 2008 qui dispose désormais que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».

présentement, il est de plus en plus souvent fait question de la certification des comptes des collectivités elles-mêmes à l’instar des universités dont les comptes seront certifiés par des commissaires aux comptes à partir de 2012, et des établissements de santé dont la cour des comptes coordonnera la certification en 2015 à partir des comptes de 2014.

le secteur public local connaît déjà la certification des comptes ne serait-ce que par les sem ou les asso-ciations subventionnées d’une certaine taille. il semble donc que les collectivités territoriales ne puissent échapper à ce mouvement général. la certification de leurs comptes, devenue nécessaire, est-elle cepen-dant possible, et à quelles conditions ?

3.1 définition de la certification des comptes

a) la notion de certification pour les entreprises, la certification des comptes se définit comme l’opinion écrite et motivée que for-mule un organisme indépendant sous sa responsabilité sur la conformité des états financiers d’une entité, dans tous ses aspects significatifs, à un ensemble donné de règles comptables au premier rang desquelles figurent la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes.

reprenons ces trois termes :• la régularité est la conformité des états financiers aux règles et procédures en vigueur,• la sincérité est l’établissement des états financiers en fonction de la connaissance que les responsables

ont de la réalité et de l’importance relative des évènements enregistrés,• l’image fidèle est l’application de bonne foi des règles comptables et production d’informations complé-

mentaires si nécessaire du résultat de la gestion, du patrimoine et de la situation financière.

pour une collectivité locale, il en sera certainement de même mais sans pour autant se prononcer sur la qualité de sa gestion et de son financement ou sur sa solidité financière, tâche qui incombe à la juridiction financière.

en raison de l’organisation institutionnelle fondée sur la règle de séparation de l’ordonnateur et du comp-table, la certification sera bien un avis sur les états financiers de l’organisme, et non une opinion sur la responsabilité respective de ces deux agents qui les ont élaborés. elle est annuelle, conformément à la périodicité annuelle d’arrêté des comptes.

en revanche, la certification contribuera à attester de la transparence et de la qualité de la gestion sous l’angle du dispositif de contrôle interne comptable et financier de la collectivité.

b) la décision du certificateur et ses conséquencesau terme de leurs investigations, les certificateurs des comptes ont quatre options :

• certifier sans réserve ;• certifier avec des réserves ;• constater l’impossibilité de certifier ;• refuser de certifier.

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109Divers éléments sur la gestion et le contrôleRetouR au sommaiRe

Quelle que soit l’option retenue par le certificateur, sa décision aura valeur d’avis destiné à éclairer chaque année l’organe délibérant lors de la séance annuelle consacrée à l’approbation des comptes clos. pour l’état, la certification de ses comptes est destinée au parlement en accompagnement de la loi de règlement.

la loi devrait préciser les modalités de publicité à donner à cet avis du certificateur.

c) le choix du certificateursi le principe d’une certification obligatoire des comptes était établie par la loi, il devrait s’agir d’une acti-vité de contrôle légal des comptes, qui semble relever des activités de services au sens de la directive européenne du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services et du code des marchés publics.

Une mission de certification des comptes ne devrait donc pouvoir être attribuée à un commissaire aux comptes, qu’à l’issue d’une procédure de marché public.

3.2 la mise en place de la certification

a) l’intérêt d’une expérimentation de la certification des comptesen raison du nombre et de la diversité des collectivités locales, il est probable que la certification fasse d’abord l’objet d’une expérimentation sur les plus grandes collectivités, parce qu’elles contribuent majori-tairement à la formation des agrégats financiers sur lesquels l’état souscrit des engagements internatio-naux.

dans ce cadre, il serait fait appel à des collectivités volontaires, ce qui devrait permettre :• de mesurer les facteurs clés de succès pour que les comptes satisfassent aux principes de régularité, de

sincérité et de fidélité ;• de déterminer les contraintes à lever afin d’assurer la certification des états financiers des collectivités

dont les enjeux financiers la justifient ;• de préciser les modalités de l’extension de l’expérimentation de la certification à ces collectivités ;• d’étudier toutes les solutions alternatives à la certification.

b) les procédures à mettre en placela certification devrait améliorer les pratiques existantes ou en créer de nouvelles : arrêté plus rapide des comptes clos de l’exercice n, opérations d’inventaire plus précoces, communication des états financiers soumis à certification à bonne date, finalisation de ses travaux par le certificateur de manière à ce qu’il émette sa décision avant le 1er mai de l’exercice n+1, date à partir de laquelle l’assemblée délibérante doit être mise en mesure de se prononcer par un vote sur la gestion de l’année précédente (approbation inter-venant avant le 31 mai de l’exercice n+1).

pour retrouver des marges de manœuvre calendaire, il conviendrait de mettre fin à la journée complémen-taire afin d’accélérer la clôture des comptes en fin d’exercice. À l’exemple de l’état, le recours à des arrêtés intermédiaires des comptes (en cours d’exercice) pourrait aussi permettre d’anticiper et de préparer les travaux d’inventaire et de clôture définitive des comptes.

À cette fin, la passation des écritures de fin d’exercice devrait être anticipée car elle prend un temps in-compressible. il s’agit, entre autres opérations, du rattachement des charges et produits à l’exercice et ses quatre opérations (charges à payer et produits à recevoir, charges payées d’avance et produits comptabili-sés d’avance), des écritures de dotations aux amortissements et provisions et les inventaires.

c) le maintien des responsabilités respectives de l’ordonnateur et du comptablela certification des comptes publics peut fort bien aller de pair avec la règle de séparation des ordonna-teurs et des comptables. de même, les collectivités territoriales demeurent responsables de l’organisation du contrôle interne pesant sur leurs services et de l’organisation de leur système d’information budgétaire et comptable.

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110 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

3.3 la méthodologie de la certification

a) le certificateur et les normes de certification il est fort probable que le certificateur appliquera les normes internationales d’audit (isa, international standards on auditing) qui constituent la référence internationale pour les professionnels de l’audit finan-cier, privés comme publics, et qui sont déjà mises en œuvre pour les comptes de l’état.

les obligations du certificateur supposent qu’il mette en œuvre des méthodes de contrôle par sondage et ciblées permettant de s’assurer de l’enregistrement correct, suffisant et exhaustif des données comptables et financières.

la méthode de certification devra toutefois être suffisamment souple pour s’adapter à la multiplicité des organisations possibles (communes, epci, départements, régions) et à l’hétérogénéité des systèmes d’in-formation des services des collectivités locales.

b) les préalables à la certificationen préalable à la première certification, la collectivité devra se préparer en établissant un état des lieux de la chaîne de gestion et adapter son organisation, ses procédures aux dispositifs d’audit et de contrôle internes pour être en mesure d’engager, de son côté, le processus de certification avec des chances raison-nables de réussite.

la certification consiste aussi à évaluer la performance du contrôle interne de la structure. À titre de com-paraison, la préparation de la certification des comptes de l’état a reposé sur les trois leviers traditionnels du contrôle interne :

• un volet « organisation » qui s’est traduit par l’adaptation des structures supervisant le contrôle interne (notamment dans les services de la direction générale des finances publiques - dGfip) ;

• un volet « documentation » qui a consisté à mettre à la disposition de l’ensemble des acteurs de la fonction comptable (ordonnateurs et comptables) des référentiels de contrôle interne comptable pour l’ensemble des processus comptables, ainsi que des guides de procédures comptables pour les proces-sus dont les risques apparaissent les plus importants. les référentiels de contrôle interne, associés à des grilles de diagnostic, décrivent les risques par processus comptables (commande publique, rémunéra-tions, impôts…), et précisent les mesures de contrôle interne à prendre, qui doivent être nécessairement adaptées à l’environnement, au métier et au volume du service. le renforcement du contrôle interne comptable passe aussi par la formation et la sensibilisation de l’ensemble des acteurs ;

• un volet « traçabilité » qui vise pour toutes les procédures administratives et informatiques à garantir un dispositif de trace et d’archivage pour assurer l’auditabilité des comptes.

dans ce domaine, la dGfip appuie les organismes publics locaux, souhaitant améliorer la qualité de leurs comptes, dans le cadre de conventions de services comptables et financiers. pour autant, un tel chantier nécessite un investissement important de la part des services de la collectivité qui peuvent aussi faire appel à des ressources externes (consultants spécialisés).

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RetouR au sommaiRe

le domaine économiquechApitre 7

i – le contexte économique de lA geStion deS collectivitéS territoriAleStout comme les autres agents économiques, les collectivités territoriales et leurs groupements participent à la mondialisation soit en tant qu’acteurs bénéficiaires, soit en tant que victimes.

de récentes études sur le potentiel économique de la nation traduisent une inexorable transformation du paysage industriel traditionnel.

la france connaît un phénomène inquiétant de désindustrialisation au cours des trois dernières années 2009 à 2011. la crise de 2008 – 2009 l’a violemment accéléré.

Une étude commandée par le journal Les Echos en décembre 2011 fait état de quatre chiffres significatifs : quelque 880 annonces de suppression de sites contre 494 créations, 870 décisions d’extension mais 1 170 annonces de réduction d’effectifs. au final, c’est environ 100 000 emplois industriels qui ont été supprimés en france depuis trois ans.

certes, depuis 2010, l’économie française a globalement recommencé à créer des emplois mais l’industrie en a perdu.

certains secteurs industriels continuent d’être créateurs nets d’emplois : l’aéronautique, l’agroalimentaire, le luxe. mais ils n’ont pu compenser les autres secteurs : l’automobile qui a connu une saignée (30 000 emplois), la pharmacie, la chimie ou la métallurgie.

les causes ne se réduisent pas seulement aux coûts salariaux car l’allemagne réussit à exporter ses pro-duits malgré un niveau de coûts salariaux identique au nôtre. le déclin s’explique aussi par des produits milieu de gamme qui ont du mal à affronter la concurrence intérieure et à s’exporter, et par une innovation globalement insuffisante.

aussi, à partir de certaines spécialisations dynamiques (aéronautique, agro-alimentaire, pharmacie, par-fums-cosmétiques, tourisme), l’économie des différentes régions évoluent à des rythmes différents.

l’Île-de-france reste certes le territoire le plus riche, mais sa croissance ralentit sous l’impact de la conges-tion de son potentiel et ses coûts de structure. À l’inverse, les régions du sud progressent plus vite.

ainsi une nouvelle carte des activités et de la richesse se dessine et crée l’obligation de repenser les poli-tiques d’aménagement du territoire dans son ensemble.

1 – L’aCtion ÉConomiQUe et L’État dU droit aCtUeL des interventionsavec la décentralisation des années 1980, l’état n’est plus seul à porter les grands projets de développe-ment économique. les collectivités territoriales y prennent leur part en faisant valoir leur dynamisme sur le fondement de la singularité de leur territoire.

si l’état conserve la prééminence de la définition de la politique économique et sociale de la nation, les

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112 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

communes, les epci et les départements participent au financement des régimes d’aides directes aux en-treprises par convention avec la région.

avec son rôle de chef de file, la région établit un schéma régional de développement économique, qui définit le régime des aides directes. par délégation de l’état, elle peut attribuer des aides aux entreprises.

les trois niveaux de collectivités (communes - epci, départements et régions) mettent en œuvre des aides indirectes aux entreprises, peuvent participer au capital d’une société de garantie ou créer des fonds de garantie.

tous les trois accordent des aides au maintien des services en milieu rural, des aides pour l’installation ou le maintien de professionnels de santé dans les zones déficitaires.

2 – L’aCtion ÉConomiQUe Par La dynamiQUe de L’environnement des entrePrisesl’action des collectivités territoriales en faveur de l’économie locale ne se réduit pas aux aides directes et indirectes décrites par le droit. elle se déploie à travers une multitude de décisions comme celles relevant de l’aménagement du territoire, de politique sociale ou d’éducation.

en matière d’aménagement du territoire, l’action traditionnelle des collectivités se concentre sur le domaine foncier très prisé par les entreprises consommatrices de terrains et soucieuses de rester proches de leurs fournisseurs ou de leur clientèle. la création de zones d’activité, d’infrastructures ou d’hôtels d’entreprise en est un exemple très répandu. mais d’autres actions comme le réaménagement de friches industrielles, la reconversion de bases militaires, la libération d’emprises ferroviaires sont possibles.

certaines collectivités jouent un rôle éminent avec les pôles de compétitivité et d’autres structures tendant à mutualiser les connaissances ou les équipements entre des entreprises et à les mettre en relation avec des établissements de formation ou de recherche.

c’est assurément le niveau régional qui apparaît le plus pertinent pour concevoir et mettre en œuvre une politique de développement économique. l’état de son côté, dans le cadre de la révision générale des poli-tiques publiques, a réorganisé ses services avec la création des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi pour assurer un pilotage coordonné des poli-tiques de développement économique. les organismes consulaires ont aussi conforté la régionalisation des chambres de commerce et d’industrie et des chambres de métiers et de l’artisanat.

la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a apporté une innovation importante : « afin de faciliter la clarification des interventions publiques sur le territoire de la région et de rationa-liser l’organisation des services des départements et des régions, le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux des départements de la région peuvent élaborer conjointement, dans les six mois qui suivent l’élection des conseillers territoriaux, un projet de schéma d’organisation des compé-tences et de mutualisation des services. […]

le schéma porte au moins sur les compétences relatives au développement économique, à la formation professionnelle, à la construction, à l’équipement et à l’entretien des collèges et des lycées, aux transports, aux infrastructures, voiries et réseaux, à l’aménagement des territoires ruraux et aux actions environne-mentales ».

cette dernière énumération montre l’étendue du domaine d’action des collectivités territoriales pour atti-rer ou maintenir les entreprises en leur apportant une contribution déterminante à leur environnement : les infrastructures de transport, les nouvelles technologies de l’information et de la communication, la qualité de la vie, la promotion des savoir-faire locaux, la prospection et l’accueil des entreprises extérieures, la par-ticipation à certains équipements structurants et spécifiques à l’économie régionale.

ii – l’ActuAlité de lA cotiSAtion économique territoriAlela suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par la cotisation économique est une ré-forme fiscale qui dépasse la simple transformation de cet impôt local d’entreprise. outre qu’elle implique un coût budgétaire pour l’état, d’ailleurs plus important que prévu, elle est un point nodal d’un nouveau « panier de recettes fiscales » qui affecte sensiblement les budgets des collectivités locales depuis l’année 2011.

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113le domaine écolnomiqueRetouR au sommaiRe

1 – de La taxe ProfessionneLLe à La Cotisation ÉConomiQUe territoriaLerappelons tout d’abord que la taxe professionnelle a été remplacée par la cotisation économique territo-riale dès 2010, que les collectivités locales ont reçu en 2010 une compensation-relais dans l’attente de la mise en place progressive de la réforme dès 2011.

l’enjeu pour les collectivités est important puisqu’en 2008, la taxe professionnelle représentait un volume financier de 27 milliards, alors que le foncier bâti totalisait 20,5 milliards, la taxe d’habitation 15,2 milliards et le foncier non bâti 0,9 milliard. l’assiette était composée de la valeur locative des matériels et outillages pour 80 %, de la valeur locative des immeubles pour 17,7 % et de la part des recettes pour 2,6 %.

les défauts attribués à la taxe professionnelle étaient essentiellement concentrés sur son caractère anti-économique : la part foncière de la tp surtaxait les immeubles industriels, la tp était un impôt payé par l’état à hauteur de 47 % : dégrèvements (plafonnement à la valeur ajoutée, dégrèvements pour investisse-ments nouveaux, autres dégrèvements), et compensations versées par l’état (dotation de compensation de la tp sous enveloppe globale, réduction progressive de la fraction des recettes, exonération en zone Zrr, ZrU et ZfU, réductions de base pour création d’établissement, allègement corse).

la création de la cet visait à réduire les charges fiscales principalement des entreprises fortement capi-talistiques et en situation concurrentielle. mais on considérait nécessaire de maintenir un lien entre ces entreprises et aussi les autres avec leurs collectivités ; c’est pourquoi, le législateur a créé d’autres impôts.

la cet est un impôt en deux parties : la cotisation foncière des entreprises et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.

2 – La Cotisation fonCière des entrePrisesc’est un impôt assez proche de l’ancienne part foncière de la tp. il crée un lien fort entre les entreprises et les collectivités sur le territoire desquelles elles sont implantées. son assiette est constituée des biens passibles d’une taxe foncière (bâtie et non bâtie). mais, une réduction forfaitaire de 30 % est effectuée sur la valeur locative des immeubles industriels.

cet impôt ne fait pas disparaître la taxation dérogatoire des immeubles industriels (toujours effectuée sur la base de la valeur locative comptable).

le taux est fixé par la collectivité bénéficiaire et ce pouvoir est assez étroitement encadré par des règles strictes de liaison entre les taux des impôts sur les ménages et celui de la cfe :

• variation dans la même proportion des taux de TH, FB, FNB et CFE ;• variation libre des taux mais le taux de la CFE ne peut varier plus fortement que le taux de TH ou le taux

moyen de th et des taxes foncières, pondéré par l’importance relative des trois taxes.

la plupart des redevables de la cfe réalisent de faibles montants des chiffres d’affaires ou de recettes. ils sont imposés sur une base minimum, fixée par la commune ou l’établissement public de coopération inter-communale : entre 206 € et 2 065 € pour les redevables réalisent moins de 100 000 € de chiffres d’affaires, entre 206 € et 6 102 € pour les autres.

l’application de ces dispositions a provoqué en 2012 la colère de petits commerçants et de pme dans toute la france en raison du montant élevé de leur cotisation. la loi de finances rectificative de décembre 2012 y a répondu en permettant aux organes délibérants d’accorder une « remise » sur la cotisation cfe 2012. en outre, afin d’éviter l’effet de seuil qui frappait les contribuables dont le chiffre d’affaires était légèrement supérieur à 100 000 €, une nouvelle tranche d’imposition a été créée pour ceux dont le chiffre d’affaires est compris entre 100 000 € et 250 000 € (cotisation entre 206 € et 4 084 €) ; elle est applicable à partir de 2013.

3 – La Cotisation sUr La vaLeUr ajoUtÉe des entrePrisesavec la réforme, la valeur ajoutée de l’entreprise remplacement d’investissement. l’impôt frape désormais non pas le capital nécessaire à l’activité mais la richesse produite, les salaires et, en règle générale, les dota-tions aux amortissements.

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114 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RETOUR AU SOMMAIRE

C’est un impôt calculé sur la valeur ajoutée, sans pouvoir de taux puisque le taux est uniformément fixé à 1,5 % de la valeur ajoutée des entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 50 millions d’euros. Le taux est inférieur pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à ce montant selon un barème de quatre tranches, la première (chiffre d’affaires inférieur à 500 000 €) ayant un taux d’imposition nul.

La progressivité des taux permet d’adapter l’impôt à la taille de l’entreprise. La réforme a donc profité lar-gement aux PME.

Pour les collectivités locales, le système de dégrèvement accordé par l’État rend la progressivité neutre car elles perçoivent une CVAE calculée au taux de 1,5 % dès 152 000 € de chiffre d’affaires.

En 2010, le taux moyen global effectif de la CVAE est établi à 1,12 % avec des différences notables selon les secteurs : 0,58 % pour le secteur agricole, 1,47 % pour celui de l’énergie, 1,46 % pour celui de l’automobile et 1,42 % pour celui des activités financières.

Dernier élément qui mérite d’être mentionné, la CET est assortie d’un nouveau ticket modérateur : l’impôt est plafonné à 3 % de la valeur ajoutée de l’entreprise et à partir de 2013, le dégrèvement accordé à l’entre-prise au-delà de celui dont elle a bénéficié en 2010 au titre de l’année 2009 (3,5 % de la VA de l’ancienne en TP) est pris en charge par les communes et les groupements à fiscalité propre. Ce dégrèvement est imputé sur la CFE. 48 8000 entreprises bénéficient de ce dégrèvement. Son coût pour l’État s’élève à 0,7 milliards d’euros.

4 – LES IMPOSITIONS FORFAITAIRES SUR LES ENTREPRISES DE RÉSEAU (IFER) Afin d’éviter un effet d’aubaine pour les grandes entreprises de réseau de secteurs non délocalisables (éner-gie, transport ferroviaire, télécommunications), la loi a défini 7 impositions forfaitaires sur ces entreprises de réseau (IFER) auxquelles ont été ajoutées deux autres : une composante IFER spécifique, au profit de la Société du Grand Paris, pour le transport en commun de voyageurs en Île-de-France, une IFER sur les installations gazières et les canalisations de transport d’autres hydrocarbures.

SECTEURS COMPOSANTES DES IFEREnergie - éoliennes terrestres et hydroliennes

- installations de production d’électricité d’origine nucléaire ou thermique à flamme- centrales de production d’électricité d’origine photovoltaïque ou hydraulique- transformateurs électriques- installations gazières et canalisations de transport de gaz naturel et d’autres hydrocarbures

Transport ferroviaire - matériel roulant ferroviaire utilisé sur le réseau ferré national pour le transport de voyageurs- matériel roulant ferroviaire utilisé sur les lignes de transport de voyageurs en île-de-France

Télécommunications - stations radioélectriques- répartiteurs principaux de la « boucle locale cuivre » et certains équipements du réseau téléphonique

commuté(Source : DGFIP)

Les IFER, qui taxent des entreprises supposées non délocalisables, constituent une modalité particulière de taxation des entreprises bénéficiaires de la suppression de la taxe professionnelle. Le produit fiscal des IFER a atteint 1,4 milliards d’euros en 2010 et en 2011. L’Etat encaisse des frais de gestion, au taux de 3 %.

Elles maintiennent au profit des collectivités territoriales une incitation financière à l’accueil d’installa-tions génératrices d’externalités négatives.

5 – LE NOUVEAU PANIER DE RECETTES FISCALESLa création de la CET s’accompagne d’un certain nombre d’impôts transférés ;

• le transfert du solde de la TSCA pour les départements qui subissent une diminution de leurs ressources fiscales du fait de la réforme supérieure à 10 %,

• le transfert de la part État des DMTO (droits d’enregistrement ou taxe de publicité foncière) aux dépar-tements ; produit supplémentaire attendu : 0,4 milliard d’euros,

• le transfert des frais de recouvrement prélevés par l’État (taux de 3,6 %). Mais à compter du 1er janvier 2011, le taux de prélèvement par l’État est ramené à 2 % (TH, FB, FNB, CET, IFER),

• le transfert de la taxe sur les surfaces commerciales de plus de 400 m² au bloc communal (produit atten-du : 595 millions d’euros),

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115LE DOMAINE ÉCOLNOMIQUERETOUR AU SOMMAIRE

• le transfert de la TH départementale au bloc communal,• et la création d’une taxe additionnelle au foncier non bâti pour le bloc communal, qui correspond aux

anciennes parts départementale et régionale du FNB.

TAXE BLOC COMMUNAL DÉPARTEMENTS RÉGIONSIMPÔTS DIRECTS

TH XFB X XFNB XTaxe ad. FNB XCFE XCVAE X (26,5 %) X (48,5 %) X (25 %)IFER X (pour partie) X (pour partie) X (pour partie)

IMPÔTS INDIRECTSTasCOm XDMTO part État X X XTSCA XTICPE (ex-TIPP) X XCartes grises X

La réforme a institué deux mécanismes de garantie et de ressources :• les dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) dont l’objectif est de

rétablir l’équilibre, pour chaque catégorie de collectivités, entre les ressources globalement perçues en 2010 avant la réforme et celles qui auraient été reçues si la réforme avait été applicable. La dotation constitue une dotation budgétaire versée par l’État,

• le fonds de garantie individuelle des ressources dont l’objectif est de rétablir l’équilibre, pour chaque collectivité, entre les ressources perçues en 2010 avant la réforme et celles qui auraient été reçues si la réforme avait été applicable, après correction par la DCRTP. Le fonds est un mécanisme de compensa-tion entre collectivités perdantes et gagnantes.

CONCLUSIONLa création de la cotisation économique territoriale constitue une innovation majeure pour l’ensemble des collectivités territoriales qui vont certainement modifier leurs stratégies fiscales. Les régions ont perdu leur pouvoir fiscal :

LES POUVOIRS DE TAUX APRÈS LA RÉFORME (PRODUITS EN MILLIARDS D’EUROS)

BLOC COMMUNAL DÉPARTEMENTS RÉGIONSImpôts à pouvoir de taux 39,970 10,286 0,000CFE 5,835FB 14,010 10,189FNB 0,930TH 17,480Compensations d’exonération 1,715 0,097Impôts sans pouvoir de taux 5,617 12,060 4,974DMTO « part État » 0,000 0,365TSCA 0,000 2,902IFER 0,416 0,424 0,644CVAE 4,069 7,454 3,840DCRTP 1,132 0,915 0,491Ressources fiscales après réforme 45,589 22,346 4,974

De plus, à compter de 2011, de nouveaux mécanismes de péréquation ont été créés au niveau régional et départemental à la fois pour la CVAE (départements et régions) et pour les droits de mutation (régions). De nouveaux mécanismes de péréquation au niveau communal et intercommunal seront institués en 2012.

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116 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

c’est donc une réforme de grande ampleur qui est loin d’être achevée. d’ores et déjà, des interrogations inquiètent fortement les gestionnaires locaux : la forte volatilité de la base de la cVae, assise sur la valeur ajoutée de l’année d’imposition alors que la tp frappait les investissements avec un décalage de deux ans, les difficultés techniques liées au transfert de la th départementale, la territorialisation de la cVae à l’échelon communal notamment.

il est probable que dans l’attente d’une visibilité des ressources fiscales d’entreprise, les collectivités feront montre d’une certaine prudence dans leurs choix stratégiques (en investissements surtout). la réforme fiscale devrait aussi donner l’occasion d’une révision générale de ces choix à l’aune de la réforme des col-lectivités territoriales maintenant définie par la loi du 16 décembre 2010.

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RetouR au sommaiRe

le domaine socialchApitre 8

i – préSentAtion générAle de l’Action SociAle1 – Les Prestations individUeLLes de soLidaritÉle préambule de la constitution de 1946 dispose que « tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de sa situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler, a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ».

a) le tableau des prestations de solidaritéen tirant les conséquences de ce droit, le législateur a créé un système cohérent d’allocations individuelles de solidarité dont les collectivités territoriales sont chargées :

• la personne âgée qui a perdu son autonomie a droit à une allocation personnalisée d’autonomie,• une personne qui ne touche pas suffisamment de revenus pour vivre dignement a droit au revenu de

solidarité active,• la personne handicapée a droit à la prestation de compensation du handicap pour s’adapter à son envi-

ronnement et adapter son cadre d’existence.

chaque allocation prend la forme d’une aide financière accordée sur la base d’un droit reconnu nationale-ment et d’une évaluation individuelle et régulière de la situation de chaque bénéficiaire.

depuis les lois de décentralisation, la solidarité collective repose dans une large mesure sur les collectivités territoriales et notamment les départements, qui sont compétents en matière d’action sociale.

au nom de la solidarité nationale et du principe d’égalité, l’état a conservé sa compétence générale de détermination des normes et la définition des conditions d’accès et de mécanismes de calcul de ces allo-cations.

b) l’organisation du financementpour permettre aux départements de financer ces dépenses, l’état a transféré des ressources selon des modalités différentes :

• pour le rmi, transféré en 2003, l’état a compensé ces dépenses selon leur coût historique à la date du transfert,

• pour l’apa, créée en 2001, la loi a modifié les conditions d’exercice d’une compétence transférée. il n’y a pas eu une compensation mais un partage de financement entre l’état, la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (cnsa) et les départements,

• la pch et les maisons départementales des personnes handicapées, il n’y a pas eu non plus de compensa-tion, mais une mise en place d’un dispositif de concours financiers versés par la cnsa aux départements.

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118 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RETOUR AU SOMMAIRE

c) Les problèmes posés sur le plan budgétaireAlors que la couverture maladie, les allocations familiales et les allocations de retraite sont financées par des ressources prélevées à l’échelon national, une partie importante du financement du RSA, de l’APA et de la PCH repose sur les finances des départements, qui deviennent selon eux de simples opérateurs de l’État.

Or, le financement des départements repose sur une fiscalité en complète inadéquation par rapport à la nature et au rythme d’évolution de ces allocations, au point de menacer l’équilibre financier des départe-ments.

Divers responsables et institutions s’émeuvent de cette situation en arguant le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

Certaines propositions sont avancées :• faire clairement apparaître dans les budgets des départements le coût des prestations au sein d’un bud-

get annexe. Selon une proposition de loi déposée par le sénateur Jean Arthuis en octobre 2010, l’enjeu budgétaire pour les départements est de 4,5 milliards d’euros correspondant aux charges non compen-sées sur les trois prestations,

• lier la responsabilité financière à la responsabilité juridique, ce qui implique une compensation inté-grale des charges par département après consultation de la commission consultative sur l’évaluation des charges selon les modalités habituelles (fiscalité ou dotations).

Pour trancher le débat, un grand nombre de départements ont décidé de faire usage de la toute récente procédure dite question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Le Conseil d’État a décidé, le 21 avril 2011, de transmettre au Conseil constitutionnel plusieurs questions soulevées par les conseils généraux sur le financement des allocations individuelles de solidarité. Il revient donc à ce Conseil de prononcer la confor-mité ou non de dispositions législatives datant de 2005 et 2008.

Pour les élus, cette transmission « confirme le sérieux et la validité des arguments développés par un grand nombre de départements ». Le gouvernement, de son côté, a pris acte que le Conseil d’État n’a pas sou-haité trancher le litige existant entre l’État et plusieurs départements. Il rappelle que « pour les dépenses relatives à des transferts de compétence entre l’État et les départements, l’État a attribué des ressources équivalentes à celles qu’il leur consacrait avant leur transfert à leur exercice ; c’est le cas du RMI », et que « pour les dépenses relatives à des extensions de compétences, comme l’APA ou la PCH, des ressources nouvelles ont été prévues par la loi ».

2 – LE FINANCEMENT DE LA DÉPENDANCELe nombre de personnes âgées dépendantes devrait augmenter en moyenne de 1 % par an jusqu’en 2040 sous la conjonction de deux facteurs : l’arrivée au grand âge des générations du baby-boom et la progres-sion de l’espérance de vie (3 mois par an en moyenne depuis les années 70).

Le grand âge n’entraîne pas nécessairement la dépendance car l’espérance de vie en bonne santé a pro-gressé et les solidarités familiales sont solides.

Actuellement, la prise en charge des personnes âgées dépendantes repose sur une multitude d’aides so-ciales et fiscales :

• l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) en est la principale, créée en 2001,• les aides fiscales (réduction d’impôts mais près de la moitié de cette dépense fiscale bénéficie aux 10 %

des ménages les plus riches),• les aides sociales à l’hébergement aux personnes démunies qui vivent en établissement.

L’ENSEMBLE DES AIDES ACTUELLES EST ESTIMÉ À 21 MILLIARDS D’EUROS PAR AN :

Assurance vieillesse 370 M€ 1,7 %État 387 M€ 1,8 %CAF 568 M€ 2,7 %CNSA 2 968 M€ 13,9 %Départements 4 200 M€ 19,6 %Assurance maladie 12 893 M€ 60,3 %

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119le domaine socialRetouR au sommaiRe

le débat sur le financement de la dépendance conduit à s’interroger sur le remplacement des aides ac-tuelles par un droit universel à la compensation de la perte d’autonomie mais aussi à d’autres questions : comment encourager le maintien à domicile ; comment réduire le reste à charge ?

l’idée de création du « 5ème risque » est construite sur le modèle des 4 caisses de sécurité sociale (retraite, maladie, accident du travail, famille) qui est un système solidaire où chacun contribue en fonction de ses moyens et reçoit en fonction de ses besoins.

les trois pistes de financement :• l’augmentation du taux de csG sur les pensions de retraite, qui est inférieur à celui sur les revenus

d’activité,• l’élargissement de l’assiette de la cotisation de solidarité sur l’autonomie (les artisans, professions libé-

rales, agriculteurs, retraités sont exclus actuellement),• le remboursement sur les prestations après le décès par un prélèvement sur les patrimoines d’une valeur

supérieure à un certain montant. l’idée consiste à prélever une fraction de patrimoine des personnes âgées les plus aisées quand elles perçoivent l’apa. deux solutions alternatives sont préconisées : soit la personne âgée, au moment où elle devient dépendante souhaite transmettre l’intégralité de son patri-moine à ses héritiers, perçoit alors la moitié de l’apa ; soit la personne veut bénéficier de l’allocation à 100 % et il lui sera prélevé une somme, 20 000 € par exemple, après son décès sur son patrimoine, au-delà d’un certain seuil. les départements feraient alors une économie de 800 millions d’euros par an au moins. cette solution est financièrement intéressante car plus d’un tiers des allocataires jouissent d’un patrimoine de plus de 200 000 €.

ii – le revenu de SolidArité Activeles pouvoirs publics se sont engagés à réduire la pauvreté d’un tiers au cours du présent quinquennat (2007 – 2012).

la france souffre en effet d’un taux d’emploi plus faible que ceux des autres grandes économies euro-péennes, de 7 points de l’objectif du traité de lisbonne. et aujourd’hui, 7,1 millions de personnes vivent avec moins de 817 € par mois par unité de consommation, le seuil de pauvreté étant fixé à ce chiffre.

dans ce cadre, le revenu de solidarité active (rsa), créé par la loi du 13 février 2008, est un nouvel outil de la politique d’insertion professionnelle et sociale qui devrait contribuer à l’accroissement du niveau d’acti-vité dans notre pays et à mieux accompagner vers l’emploi des personnes dont les revenus sont très faibles et peu incitatifs au retour à l’emploi.

1 – dÉfinition et objeCtifsle rsa est une prestation sociale, calculée en fonction des revenus du travail, de la situation familiale et des autres ressources d’un ménage. l’allocation perçue est égale à la différence entre un revenu garanti (point d’entrée du barème) et les ressources du foyer. elle joue le rôle de revenu minimum, quand les ménages n’ont aucune ressource.

en complétant les revenus du travail, pour ceux dont les revenus sont trop faibles pour sortir de la pauvreté ou se situent au bas de l’échelle des salaires, le rsa a vocation à réduire la pauvreté :

• il doit avoir un effet immédiat pour les travailleurs pauvres qui voient leurs revenus complétés. on estime à plus d’un million de personnes qui pourraient franchir immédiatement le seuil de pauvreté,

• en garantissant que le travail devient rémunérateur, il permettra à des personnes allocataires du rmi de pouvoir reprendre du travail plus facilement qu’aujourd’hui.

les bénéficiaires du rsa sont d’une part les personnes qui travaillent et qui toucheront davantage que la prime pour l’emploi, d’autre part les allocataires de minima sociaux. pour ces derniers, la création du rsa est neutre s’ils ne reprennent aucune activité ; elle est positive dès la première heure d’activité.

il est conçu pour apporter une simplification notable par rapport au système actuel car il se substitue à plu-sieurs prestations. il est destiné à remplacer le rmi, l’allocation de parent isolé (api), la prime pour l’emploi (ppe), les primes de retour à l’emploi et peut être l’ass.

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120 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

2 – modaLitÉs de mise en œUvrea) les principes de gouvernancel’option retenue est celle dans laquelle les départements se voient confier la responsabilité du rsa, avec un cofinancement partagé entre l’état et les départements.

la nature des relations entre l’état et les départements a été repensée. dès la mise en place, des principes ont été pris mais avec des interrogations subsistantes :

• Les principes acquis – les départements doivent disposer d’une marge de manœuvre sur le barème du rsa conformément au principe de libre administration des collectivités territoriales. – l’état doit jouer, dans le cadre fixé par la loi, un rôle de financeur, de garant de l’égalité sur le territoire et d’évaluateur des politiques décentralisées.

• Les interrogations subsistantes

– l’état doit-il avoir une stricte neutralité dans ses financements ou créer ou renforcer des mécanismes incitatifs via des relations contractuelles nouées avec les départements, avec une part de financement liée aux efforts d’insertion des départements ?

– comment l’état peut-il faire davantage de péréquation entre départements (potentiel fiscal, nombre d’alloca-taires) ? les marges de manœuvre locales ne peuvent être conçues que si la répartition des ressources fiscales entre les conseils généraux fait l’objet d’une péréquation beaucoup plus vigoureuse qu’actuellement. À défaut, le risque est réel d’un effet contre-productif des marges données au niveau local : ce sont les départements les plus riches qui auraient les moyens d’investir massivement dans le rsa alors même que, en règle générale, ce sont ceux qui connaissent le moins de difficultés sociales. cet effort de péréquation pourrait être porté par un cofinancement accordé par l’état plus prononcé dans le dispositif.

• Le choix du cofinancement

décentraliser le rsa rencontre de nombreux obstacles. en volume financier d’abord, le rsa représente une prestation d’un montant minimal de 11 milliards d’euros, qui correspondent à 6 milliards de rmi, 1 milliard d’api, 4 milliards de ppe.

son transfert aux conseils généraux en complément du rmi conduit à devoir envisager un nouveau trans-fert de financement. la recette à transférer doit alors être identifiée de façon que la dynamique de son produit soit compatible avec celle de la dépense. le risque financier lié aux variations du rsa deviendrait plus lourd à supporter pour les collectivités départementales.

il serait paradoxal que la création d’un rsa national implique une recentralisation du rmi. après plusieurs années de discussions complexes entre l’état et les départements sur le transfert réalisé en 2004, l’hypo-thèse de la recentralisation a semblé peu opportune. les conseils généraux paraissent très attachés à leur rôle de chef de file des politiques d’insertion et souhaitent disposer de véritables marges de manœuvre dans ce domaine.

Une politique d’insertion dynamique aboutit à une réduction de la charge financière de la prestation. si la collectivité responsable de la politique d’insertion n’est pas intéressée à ces gains, on peut s’attendre à ce qu’elle ne produise que des efforts limités. les différentes contraintes plaident sans doute pour une solu-tion mixte offrant aux gestionnaires locaux une assise financière suffisante, limitant le risque financier tout en les incitant à conduire une politique d’insertion dynamique.

b) la transition entre les systèmes d’aidesla transition d’un système d’aides à un autre a fait l’objet de trois démarches :

• les expérimentations conduites par de nombreux départements volontaires sur une partie de leur terri-toire ont permis de tirer des enseignements pour une mise en œuvre efficace. elles apportent des garan-ties sur la faisabilité opérationnelle du rsa,

• la discussion avec les partenaires sociaux au printemps 2008 dans le cadre du conseil d’orientation pour l’emploi pour faire conjurer le risque d’un comportement des employeurs qui prendraient prétexte de ce complément de revenu pour justifier des salaires faibles et des emplois précaires,

• l’instauration d’un véritable équilibre entre les droits et les devoirs des bénéficiaires afin de renforcer leur incitation à exercer un emploi.

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la mise en œuvre de l’expérimentation a différé d’un département à l’autre. chaque département fut libre de fixer son barème et son taux de cumul, ainsi que le champ des bénéficiaires concernés.

3 – Premiers ÉLÉments de biLanle rsa est une création récente qui a recueilli un assez large consensus à son début, puis a provoqué une controverse au printemps 2011. À défaut de dresser un bilan définitif, sont proposés deux bilans successifs.

six mois après la mise en œuvre du dispositif, il n’a pas été dressé un bilan qualitatif. en revanche, un bilan quantitatif a été établi : 1,7 million de foyers bénéficient du rsa au 31 décembre 2009, pour un montant moyen reçu par les bénéficiaires du rsa de 360 € mensuels, soit une somme inférieure au montant mini-mal des ressources garanties au foyer, calculé comme c’était le cas pour le rmi, en tenant compte de la situation familiale (451,53 € mensuels pour une personne seule et 681,95 € pour un couple).

cette moyenne recouvre des réalités très différentes selon le type de rsa :• le « rsa socle » (qui remplace le rmi) : il complète les revenus du foyer pour qu’ils atteignent le montant

forfaitaire. il est financé par le département,• le « rsa activité » est le complément de revenus professionnels financé par l’état,• le « rsa socle et activité » : il y a des revenus d’activité mais l’ensemble des ressources est inférieur au

montant forfaitaire,• le « rsa activité seul » : les revenus d’activité sont faibles mais l’ensemble des ressources est supérieur

au montant forfaitaire.

au 31 décembre 2009, environ 37 % des allocataires du rsa avaient un emploi.

À l’aune du bilan établi en juin 2011, le conseil économique, social et environnemental de juin 2011 a mis l’accent sur l’impact du rsa sur le retour à l’emploi. la loi avait prévu de renforcer l’accompagnement des bénéficiaires. en principe, les départements doivent orienter l’allocataire « de façon prioritaire » vers pôle emploi sur sa situation qui nécessite un accompagnement « professionnel », les départements restant en charge de l’accompagnement social.

il est constaté un suivi chaotique des bénéficiaires d’abord parce qu’une part minoritaire des allocataires sont inscrits à pôle emploi, et sont donc inclus dans les statistiques du chômage (460 200 en septembre 2010), soit un tiers des allocataires du rsa « socle » alors qu’ils devraient y être tous (1,3 millions). ensuite, l’absence de guichet unique maintient les bénéficiaires face à une diversité des services susceptibles de les aider : caisse d’allocations familiales, services sociaux du département, ccas, pôle emploi.

il est noté que 140 000 personnes sont sorties du seuil de pauvreté.

au conseil des ministres du 21 décembre 2011, il a été fait une présentation des conclusions du comité natio-nal d’évaluation de la loi du 1er décembre 2008 généralisant le rsa et réformant les politiques d’insertion.

selon le comité, qui est en instance indépendante, plus de 1,8 million de foyers, soit 3,9 millions de per-sonnes bénéficient du rsa en métropole.

36 % des foyers bénéficiaires, soit 700 000, exercent une activité et sont éligibles au rsa activité qui com-plète ainsi leurs revenus d’environ 170 euros par mois.

l’impact sur la pauvreté est indéniable : 150 000 personnes sont sorites de la pauvreté grâce à ce dispositif qui augmente, en moyenne, le revenu médian des foyers bénéficiaires de 16 %.

malgré la faible croissance économique, le taux de retour à l’emploi des bénéficiaires du rsa est identique à celui des allocataires du rmi, soit 33 %. le comité a constaté que ce dispositif n’avait pas d’effet secon-daire sur le développement du travail à temps partiel choisi ou subi. l’insertion et l’accompagnement des bénéficiaires doivent être améliorés puisque 40 % des bénéficiaires n’ont pas signé de contrat avec les services du département ou de pôle emploi et sont dépourvus de référent unique pour les accompagner.

n.b.

> Deux définitions :• travailleur pauvre : personne qui, bien que travaillant, perçoit des revenus totaux (salaires et prestations

sociales) inférieurs au seuil de pauvreté,• seuil de pauvreté : 60 % du revenu médian de la population française (817 € par personne et par mois).

> au 1er janvier 2012, le montant du Rsa pour une personne seule sans enfant est de 474,93 euros, et de 712,40 euros pour un couple avec un enfant.

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122 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

iii – lA politique de lA ville 1 – La dÉfinition de La PoLitiQUe de La viLLela politique de la ville vise à réduire les écarts entre les quartiers confrontés à des difficultés économiques et sociales, et les autres. À cette fin, l’état, les collectivités territoriales et leurs établissements publics respectifs élaborent et mettent en œuvre, par décisions concertées ou par voie de conventions, des pro-grammes d’action dans les zones urbaines sensibles.

initiée il y a maintenant 20 ans sous l’angle du traitement social des quartiers, c’est une politique associant fortement les collectivités locales, l’état et, le cas échéant, l’europe. aujourd’hui, un certain nombre de quar-tiers continuent à cumuler des difficultés.

a) les dispositifs mis en œuvrela mise en œuvre de cette politique a pour support un contrat urbain de cohésion sociale (précédemment contrat de ville ou d’agglomération), document rassemblant, outre le diagnostic économique et social, les objectifs et les moyens des différents partenaires : collectivités locales dont la collectivité cible, les diffé-rents services de l’état, les organismes d’hlm, les organismes financiers comme la caisse des dépôts et consignations, etc.

ce contrat est un outil de travail car sa rédaction est le fruit d’un dialogue sur la réalité du terrain, les objec-tifs à atteindre, les moyens financiers et non financiers que chaque partenaire est disposé à utiliser. il est soumis à évaluation périodique.

b) la territorialisation de la politique de la villela politique de la ville est mise en œuvre dans les zones géographiques jugées prioritaires.

il existe deux géographies prioritaires :• une géographie d’origine législative et réglementaire distinguant les zones urbaines sensibles (751 ZUs),

les zones de redynamisation urbaines (416 ZrU) et les zones franches urbaines (100 ZfU),• une géographie contractuelle qui intègre la première et qui matérialise le partenariat local de l’état et

des collectivités territoriales.

le législateur a prévu une révision des ZUs tous les cinq ans, à partir de 2009, ce qui n’a pas été fait.

le classement d’un quartier dans l’une de ces zones a des conséquences importantes :• il rend éligible à un régime d’exonérations fiscales et sociales,• il exerce un impact sur les modalités de répartition de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion

sociale,• les ZUs constituent l’unité de définition des objectifs et de suivi des indicateurs de la politique de la ville

au niveau national,• les ZUs constituent le périmètre d’intervention des projets de rénovation urbaine.

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123le domaine socialRetouR au sommaiRe

dans 215 quartiers, le plan « espoir Banlieues » a été mis en œuvre de mars 2008 conduisant à la mise en œuvre de mesures gouvernementales renforcées.

c) le financement• Le dispositif national

dans un passé récent, de nouveaux outils ont été affectés à la politique de la ville et à renforcer les moyens dévolus à cette politique : mise en place du programme national de rénovation urbaine, relance des zones franches urbaines, et plan de cohésion sociale avec, notamment, la réforme de la dotation de solidarité urbaine et la mise en place d’un programme de réussite éducative.

le comité interministériel des villes et du développement social urbain (ciV) de mars 2006 a posé le prin-cipe d’un nouveau cadre contractuel entre l’état et les collectivités territoriales et a défini les priorités et les moyens de l’action de l’état en faveur de ces quartiers.

des « contrats urbains de cohésion sociale » ont succédé aux « contrats de ville » à compter du 1er janvier 2007, sur une géographie redéfinie. signés pour une durée de trois ans, ils sont le cadre contractuel unique pour la mise en œuvre des interventions de l’état en faveur des territoires les plus en difficulté. les finan-cements accordés par l’état dans le cadre de ces contrats sont garantis et leur attribution simplifiée par la création de quatre opérateurs :

• l’agence nationale de rénovation urbaine (anrU). établissement public national à caractère industriel et commercial, l’agence a pour but de simplifier l’ensemble des procédures et des financements du secteur de la rénovation urbaine. elle met en œuvre le programme national de rénovation urbaine en approuvant les projets globaux qu’elle finance sur fonds publics et privés. elle mutualise les contribu-tions financières de l’état, de l’Union d’économie sociale pour le logement, de la caisse des dépôts et consignations et de la caisse de garantie du logement locatif social au titre des bailleurs sociaux. depuis 2009, une part essentielle des ressources de l’anrU est constituée par une partie du produit de la par-ticipation des employeurs à l’effort de construction. elle apporte son soutien financier aux collectivités locales, aux établissements publics et aux organismes privés ou publics qui conduisent des opérations de rénovation urbaine ;

• l’agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (acsé). elle est le support du volet d’accompagnement social de la politique de la ville. c’est un établissement public administratif dont l’activité est de renforcer l’action de l’état en faveur des habitants des quartiers de la politique de la ville et pour promouvoir l’égalité des chances et de la diversité. elle est dotée de quatre prérogatives : la mise

751 Zus• « Caractérisées par la présence de grands

ensembles ou de quartiers d’habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l’habitat et l’emploi. »

(Pacte de relance pour la ville)• Séléction des ZUS à partir d’une analyse conjointe

élus locaux / services de l’État

416 ZRu• SUS confrontées à des difficultés particulières

• Sélection en fonction d’une approche qualitative et d’un indice synthétique établi dans des conditons fixées par

décret

100 Zfu• ZRU les plus en difficulté comptant plus

de 10 000 habitants ou plus de 8 500 habitants pour les ZFU créées en 2006• pour la seconde génération, la ZRU

ne doit pas appartenir à une commune déjà dotée d’une ZFU (exceptions :

Marseille et Strasbourg) Extensions de périmètre de ZFU

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124 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

en œuvre de la politique de la ville (cUcs, adultes-relais, réussite éducative), qui mobilise l’essentiel de son budget, le service civil volontaire, la prévention et la lutte contre les discriminations par le biais d’accords-cadres, la prévention de la délinquance. elle est aussi l’un des opérateurs principaux de la mise en œuvre du plan espoir banlieues depuis son lancement en février 2008 ;

• l’établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et arti-sanaux (epareca). c’est un établissement public à caractère industriel et commercial actuellement en charge d’une soixantaine de dossiers de revitalisation de centres commerciaux dégradés mais dont le maintien est jugé prioritaire pour les quartiers concernés ;

• l’établissement public d’insertion de la défense (l’epide). il est chargé de mettre en place au sein des institutions de la défense un dispositif d’accompagnement à l’insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté des quartiers dégradés. il intervient au titre du dispositif de service civil volontaire en mettant à disposition les moyens des établissements de la défense et en organisant des formations encadrées.

cinq champs d’intervention sont privilégiés par l’état :• l’accès à l’emploi et au développement économique avec, notamment, la création de nouvelles zones

franches urbaines ;• l’amélioration de l’habitat et du cadre de vie, avec la prolongation de deux ans du programme national

de rénovation urbaine (pnrU) ;• la réussite éducative et l’égalité des chances, avec une réforme de l’éducation prioritaire et la mise en

place d’un suivi individualisé des enfants en difficulté hors temps scolaire ;• la citoyenneté et la prévention de la délinquance ;• l’accès à la santé.

l’effort financier de l’état n’en demeure pas moins important. dans le cadre des dotations financières aux collectivités locales, la loi de finances 2013 traduit une volonté toujours plus marquée avec la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale qui atteint presque 1,5 milliard d’euros, en augmentation de 8,75 % par rapport à 2012.

de plus, une dotation de développement urbain, de 75 millions d’euros (contre 50 en 2012) destinée aux 100 communes les plus concernées par la politique de la ville accentue l’effort en direction de celles d’entre elles, les plus pauvres et les plus en difficulté selon des critères de classement (la proportion de popula-tion résidant dans les quartiers inclus dans les zones prioritaires de la politique de la ville, le revenu fiscal moyen des habitants de ces quartiers et le potentiel financier).

• L’application au niveau local

parallèlement à l’état qui peine à donner aux opérateurs leur place, il est souvent mis en lumière les diffi-cultés que rencontrent les communes à faire face au financement de leurs projets. la commune serait le maillon faible de la chaîne financière alors que c’est évidemment le plus fort de la chaîne politique. sur le plan budgétaire, cette politique mobilise il est vrai de nombreux outils : la programmation pluriannuelle des investissements, la maîtrise des subventions de fonctionnement et d’investissement en provenance de tiers qui peuvent être nombreux, l’identification de l’ensemble des opérations comptables principalement.

les intervenants locaux sont aussi diversifiés : communes, établissements public de coopération intercom-munale (les communautés d’agglomération ont comme compétence obligatoire la politique de la ville), les opérateurs associatifs spécialisés dans la mise en œuvre de certaines actions, les groupements d’intérêt public (Gip) de développement social et urbain, maîtres d’ouvrage délégués des actions de la politique de la ville ou spécialisés dans l’ingénierie de cette politique.

2 – aCtUaLitÉ de La PoLitiQUe de La viLLe après une récente période de flottement gouvernemental liée à la décision de modifier ou non la géogra-phie des quartiers concernés et à celle de pérenniser les ZUs, l’actualité de la politique de la ville continue de se décliner autour de quatre notions fondamentales : rénovation urbaine, réussite éducative, développe-ment économique et sécurité.

lors de la réunion du comité interministériel des villes du 18 février 2011, le premier ministre a fixé les orien-tations politiques qui guident l’action du gouvernement en faveur des habitants des quartiers prioritaires et a arrêté la « feuille de route » pour les mois à venir de chacun des ministères concernés.

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le ministre de la Ville, chargé du Grand paris, a été mandaté pour mener, en lien avec l’ensemble des acteurs concernés, et notamment le commissaire à la diversité et à l’égalité des chances, la réflexion sur l’acte ii du programme national de rénovation urbaine (pnrU).

la feuille de route concernait les actions suivantes :• en matière d’emploi, le renforcement du contrat d’autonomie avec 7 000 contrats d’autonomie supplé-

mentaires en 2011, pour atteindre au total 15 000 contrats sur l’année avec un effort particulier en faveur des jeunes des quartiers en matière d’alternance ou de parrainage vers l’emploi.

• en matière d’éducation, l’ouverture d’une dizaine d’internats d’excellence (représentant 1 500 places nouvelles), la mise en place de 3 000 places en « résidences pour la réussite » pour les étudiants et la création de « cordées de la réussite » afin d’accompagner les jeunes des quartiers vers l’enseignement supérieur.

• enfin, une expérimentation a été lancée dans 33 quartiers couverts par des contrats urbains de cohésion sociale (cUcs) comportant des engagements précis et concrets en matière d’emploi, d’éducation et de sécurité.

telles étaient les dernières décisions du quinquennat de m. nicolas sarkozy dans le domaine de la poli-tique de la ville.

la nouvelle politique engagée par le nouveau président de la république consacre la réforme de la géo-graphie prioritaire de cette politique. lors du comité interministériel des villes réuni le 19 février 2013, le premier ministre en a annoncé les contours.

la politique de la ville sera concentrée sur un nombre restreint de quartiers, dits « prioritaires », au nombre de 1 000 contre 2 500 actuellement couverts par un contrat urbain de cohésion sociale, qui seront calés sur la durée du prochain mandat municipal (2014 – 2020). ils seront définis sur la base de la part de la popula-tion à bas revenus et deviendront les seuls bénéficiaires des crédits spécifiques de la politique de la ville.

les contrats urbains de cohésion sociale, qui arrivent à terme à la fin de l’année 2013, seront remplacés par des contrats de ville. les territoires qui ne seront plus considérés comme prioritaires, mais qui restent fragiles ou risqueraient de le devenir, pourront signer des contrats de ville mais ils seront qualifiés comme des territoires « en veille active ». .les crédits spécifiques dont ils bénéficiaient seront réduits progressi-vement. aussi, les crédits de droit commun de l’état, des bailleurs sociaux, des organismes sociaux et des collectivités locales seront appelées à prendre le relais.

la gouvernance devrait être modifiée puisque la réforme prend appui sur l’intercommunalité en désignant les epci porteurs et pilotes des contrats de ville ; le maire restera signataire mais en qualité de « d’opé-rateur de proximité ». ce projet, fort contesté par l’association des maires de france, devrait trouver son aboutissement dans le projet de loi d’acte iii de la décentralisation.

enfin, l’état va expérimenter sur 10 sites un dispositif d’emplois francs. il s’agit de financer les entreprises qui emploieront un jeune issu des quartiers, diplômé ou non.

3 – La PoLitiQUe de La viLLe à La reCherChe de L’effiCaCitÉles résultats obtenus et ceux attendus sont fonction des territoires où s’applique la politique de la ville et des critères de performance utilisés.

a) la notion de territoiresla liste des ZUs a été fixée par décret en décembre 1996 et a été révisée deux fois depuis cette date.

le périmètre initial des ZUs résulte d’une sélection conjointe, réalisée par les élus locaux et les services de l’état, de territoires caractérisés par la présence de « grands ensembles ou de quartiers d’habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l’habitat et l’emploi ».

ce choix ne s’est pas appuyé sur des indicateurs socio-économiques quantitatifs.

en revanche, l’identification des ZrU résulte du calcul d’un indice synthétique représentatif de leurs dif-ficultés économiques et sociales qui a servi pour 90 % des ZrU. le reste a été défini sur une appréciation qualitative.

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126 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

Indice synthétique =

(population de la zone considérée x taux de chômage x proportion de jeunes de moins de 25 ans dans la population totale x proportion de personnes sans diplôme déclaré)

/

potentiel fiscal utilisé pour la répartition de la dotation globale de fonctionnement.

b) les critères de performancele rapport 2012 de l’observatoire national des zones urbaines sensibles (onZUs) affirme d’emblée une évidence : l’ensemble des quartiers de la politique de la ville ne sont pas des « ghettos » puisque globa-lement, ils connaissent de nombreuses arrivées et de nombreux départs. toutefois, certains d’entre eux peuvent être qualifiés de tels.

l’amélioration constante de l’observation statistique sur les populations des arrivants de ces quartiers amène à constater que les nouveaux arrivants ont en moyenne des revenus fiscaux plus faibles que les résidents plus anciens et perçoivent plus souvent des allocations chômage.

c’est pourquoi, l’enjeu de la politique de la ville est bien de faire de ces quartiers des « territoires de rebond » qui permettent à ces populations d’avoir un accès aux services publics et privés dont ils ont besoin, dans un environnement suffisamment ouvert.

les rédacteurs du rapport 2012 ont porté leur attention sur la situation des femmes : elles ont des scolarités moins chaotiques que les garçons mais, à l’âge adulte, une sur deux ne travaille pas et si elle travaille, c’est dans des emplois précaires.

ils ont aussi appuyé une analyse sur le sentiment de discrimination, notamment liée à l’origine, la nationa-lité ou la couleur de peau. ils ont noté que ce sentiment était plus fréquent chez les immigrés et les enfants d’immigrés que dans le reste de la population de ces quartiers mais les femmes sont moins nombreuses que les hommes à évoquer ce sentiment.

les principaux résultats du rapport traitent les six thèmes suivants : la pauvreté, l’emploi, l’activité écono-mique, l’éducation, la délinquance, les femmes.

1 – La pauvretéle niveau de pauvreté est estimé à partir d’une statistique de 2009 qui indique qu’en france métropolitaine, le revenu fiscal moyen par unité de consommation (les ressources de chacun des membres d’un ménage, avant déduction des éventuels impôts payés mais également avant versement des prestations sociales) s’élève à 12 345 euros, soit à peine plus de la moitié de leur unité urbaine.

la part des personnes vivant sous le seuil de pauvreté (964 € par mois) est 2,9 fois plus élevée que celle de leur agglomération.

les bénéficiaires de dispositifs soumis à des conditions de ressources sont surreprésentés dans ces quar-tiers (cmU complémentaire, rsa), en particulier les jeunes de moins de 18 ans dont la moitié vit en-des-sous du seuil de pauvreté.

2 – L’emploile taux de chômage dans les ZUs en 2011 est de 22,7 %, soit près de deux fois et demi supérieur à celui des unités urbaines englobantes. mis à par les jeunes (15 – 24 ans) en formation, un jeune sur cinq est en emploi et un jeune sur sept au chômage, ce qui porte le taux de chômage des jeunes en ZUs à 40,7 %.

autres constats notables, l’activité des femmes de 25 à 64 ans est très inférieure à celle des hommes et le niveau d’études élevé continue à protéger les actifs du chômage.

malgré une forte baisse des volumes d’emplois aidés mis en place, la part des résidents des ZUs embau-chés en contrats unique d’insertion en secteur marchand et en secteur non marchand est plus importante en 2011 qu’en 2010.

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127le domaine socialRetouR au sommaiRe

3 – L’activité économique il a été constaté la stagnation du nombre d’établissements en ZfU entre 2010 et 2011. le dynamisme des créations est moindre, notamment sous statut d’auto-entrepreneur.

4 – L’éducation on compte près de 411 000 élèves du secondaire dans des établissements localisés en ZUs : plus de la moi-tié (233 000) étudient au collège, 77 500 au lycée dans une filière générale ou technologique, près de 79 000 au lycée dans une filière professionnelle et, enfin, 22 000 dans une autre voie (apprentissage notamment).

ces élèves sont bien plus souvent issus de catégories sociales défavorisées que ceux résidant en dehors des ZUs. le régime des demi-pensionnaires est très nettement sous représenté chez les élèves du secon-daire résidant en ZUs

dans les collèges publics situés en ZUs, la part des enseignants à faible ancienneté (moins de deux ans) diminue entre la rentrée 2009 et la rentrée 2010 pour atteindre 31,1%. la part des jeunes enseignants de moins de 30 ans suit la même tendance.

5 – La délinquance le taux de délinquance constaté dans les ZUs est de 13 % inférieur à celui des circonscriptions de sécurité publique dont dépendent ces quartiers. la délinquance en ZUs a diminué dans vingt régions mais pro-gresse en corse, en paca et dans les dom.

pourtant, la mauvaise image du quartier et la délinquance ou les incivilités viennent en tête des préoccu-pations citées par les habitants des ZUs.

les habitants des ZUs sont deux fois plus nombreux qu’ailleurs à être témoins d’actes de délinquance, ou à constater des destructions ou des dégradations volontaires d’équipements collectifs dans leur quartier.

6 – Les femmesdans les ZUs, les femmes présentent trois caractéristiques communes aux hommes de ces quartiers : elles sont jeunes, d’origine immigrée, le taux d’activité et d’emploi est plus faible.

les jeunes femmes résidant en ZUs vivent plus souvent avec leurs parents ; elles sont chargées de famille et souvent en situation de monoparentalité. dans près de neuf cas sur dix, c’est la femme qui est chef de famille.

moins d’une femme sur deux en ZUs, âgées de 25 à 64 ans, est en emploi. le taux de chômage des femmes y est plus élevé que celui des hommes.

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la gestion immobilière et foncièrechApitre 9

moins connue et encore moins valorisée que la gestion active de la dette et la gestion des ressources hu-maines, la gestion immobilière et foncière des collectivités territoriales revêt une importance stratégique de premier plan.

en effet, elle prend toute sa place dans la recherche permanente de la qualité des services rendus aux usa-gers et dans celle des marges de manœuvre budgétaires pour les années à venir. en la matière, diverses décisions sont couramment prises par l’assemblée délibérante : location, acquisition, construction, rénova-tion, cession. Que la collectivité soit grande ou petite, une gestion du parc immobilier bâti et du patrimoine non bâti devient dynamique quand elle est réfléchie, validée par l’assemblée délibérante et véritablement pilotée.

cette gestion commence assurément par la meilleure connaissance possible du patrimoine avant d’établir ou de corriger une stratégie patrimoniale.

i – lA connAiSSAnce du pAtrimoinepar définition, le patrimoine d’une collectivité territoriale est composé de l’ensemble des biens ou droits incorporels dont elle est propriétaire. il se décompose en domaine public et en domaine privé.

le domaine public est constitué de biens affectés à l’usage du public (voirie, édifices de culte construits avant la loi de 1905 par exemple), ou à un service public (équipements sportifs, bibliothèques, musées et objets de collections publiques...) ou comportant un aménagement spécial pour une utilisation d’intérêt général.

le domaine privé est constitué de terrains et immeubles non affectés au service ou à l’usage public : che-mins ruraux, presbytères, réserves foncières, biens résultant de dons et legs et non frappés d’une servitude d’affectation publique.

la qualité de la gestion patrimoniale dépend de la bonne tenue de l’inventaire. cette exigence relève de la responsabilité conjointe de l’ordonnateur et du comptable public :

• l’ordonnateur est plus spécifiquement chargé du recensement des biens et de leur identification : il tient l’inventaire, registre justifiant la réalité physique des biens,

• le comptable public, quant à lui, est responsable de leur enregistrement et de leur suivi à l’actif du bilan. À cette fin, il tient l’état de l’actif ainsi que le fichier des immobilisations,

la concordance de ces deux documents, qui font l’objet d’un suivi permanent, répond aux principes comp-tables de sincérité, de prudence et d’image fidèle du patrimoine détenu par la collectivité.

mais, il est préférable qu’il ne soit pas seulement comptable mais aussi à classifications multiples : nature, date d’acquisition, localisation, destination, provenances, service utilisateur...

RetouR au sommaiRe

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129la gestion immobilière et foncièreRetouR au sommaiRe

ii – lA démArche StrAtégiqueBien souvent, la politique immobilière vise tout d’abord à assurer la sécurité physique des usagers et à protéger pénalement les responsables de la collectivité.

Une véritable stratégie englobe bien d’autres aspects : l’adéquation du patrimoine avec les missions de la collectivité, l’accueil des personnes à mobilité réduite, le cas échéant, la mise en œuvre de la politique de la ville, la préservation du patrimoine historique, l’amélioration des conditions de travail des agents.

s’agissant du patrimoine foncier, le plan local d’urbanisme définit la vocation des sols et permet d’identifier les surfaces qui peuvent devenir la propriété de la collectivité et celles qui méritent d’être vendues.

À cette fin, un schéma directeur du patrimoine aide les élus à prendre les décisions opportunes : validé par l’assemblée délibérante et déclinée en plans d’actions, il peut distinguer un aspect « propriété » et un aspect « charges » du patrimoine.

iii – leS outilS de lA geStion pAtrimoniAleÀ travers le budget et sa présentation fonctionnelle, les dépenses de la collectivité sont diverses : acquisi-tion, construction, réhabilitation, grosses réparations en investissement, maintenance, entretien et loyers en dépenses d’exploitation.

pour optimiser la gestion, il est souhaitable qu’une véritable fonction « gestion du patrimoine » soit iden-tifiée au sein des services. elle est soit centralisée dans l’organigramme (cas de petites collectivités), soit éclatée entre les différentes structures opérationnelles (grandes collectivités).

À partir de l’inventaire et de l’état de l’actif, le responsable de la gestion patrimoniale, doté d’une fiche de poste précise saura mieux assurer le suivi du patrimoine en suivant des procédures écrites, en faisant vivre ou en créant un système d’information au sein de la collectivité, en documentant toutes les informations essentielles (actes de propriété, contrats). tout ce travail est utile pour la bonne information des élus et les recommandations qui s’en suivront.

les outils de la gestion patrimoniale trouvent leur justification dans au moins deux domaines, celui de la prévention et de la couverture des risques et celui de la détection des coûts apparents et cachés.

tout d’abord, la collectivité se doit de veiller à la sécurité physique du public et de ses agents. en effet, aux termes du code civil, la collectivité est responsable de tout dommage pouvant être causé à autrui par son patrimoine. À cette fin, elle peut se faire seconder par un cabinet d’expertise si le patrimoine est important en volume et diversifié pour valider ou non la répartition des responsabilités entre la collectivité et les tiers.

avec les compagnies d’assurances, la conclusion des nouveaux contrats est l’occasion de prendre la juste mesure de la couverture des risques et des obligations qui lui incombent. il est possible que la collectivité soit pénalisée dans·la négociation avec les assureurs, ou dans la rédaction du cahier des charges, par sa difficulté à décrire précisément les biens à couvrir, ce qui peut entraîner de la part des assureurs candidats à l’appel d’offres à majorer le coût des contrats. on admettra qu’une bonne description du patrimoine per-met d’assurer une couverture des risques suffisante aussi bien pour les bâtiments que pour les véhicules.

ensuite, une gestion patrimoniale insuffisamment organisée amène à accepter des coûts apparents et des coûts cachés.

l’usage d’une comptabilité analytique serait de nature à connaître précisément les charges de gestion in-hérentes au patrimoine. À tout le moins, un système de veille, même sommaire, permettrait à la collectivité de comparer des coûts de fonctionnement d’un équipement avec celui, identique, d’une autre collectivité.

si les normes environnementales ne sont pas appliquées, la collectivité connaît un coût de son patrimoine inférieur au coût issu de la réglementation. en particulier, le bâtiment qui est un enjeu central dans la lutte contre le réchauffement climatique place les collectivités territoriales dans un rôle central. À cette fin, elles doivent mettre en place un programme de mise à niveau énergétique de leurs constructions.

la loi dite « Grenelle 2 » du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement dispose que tous les bâtiments publics et tertiaires doivent être conçus suivant la norme basse consommation à comp-ter de 2011. mais depuis le 1er janvier 2008, les dispositions de la directive européenne sur la performance énergétique des bâtiments ont été renforcées pour les réhabilitations lourdes de bâtiments : le maître d’ou-vrage doit réaliser une étude comparative de l’intérêt des différentes sources d’énergie avant toute réhabi-

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130 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

litation lourde et toute construction neuve dès lors que le bâtiment a une surface de plus de 1 000 mètres carrés. dans ce cadre, une prescription d’études sur l’intégration d’énergies renouvelables doit avoir lieu dans chaque bâtiment. et depuis 2008, les gestionnaires doivent afficher de manière visible le diagnostic de performance énergétique des bâtiments dont ils ont la charge.

en ce qui concerne les coûts cachés, l’implantation des différents ensembles de bureaux est souvent le fruit de 1’histoire, parfois en décalage avec l’évolution des besoins des usagers. certains d’entre eux peuvent être inemployés. l’optimisation de l’immobilier de bureau peut être appréciée au regard de la norme que s’imposent l’état et le secteur privé en matière de surface d’occupation, qui est de 12 m² de surface utile nette par poste de travail banalisé.

on considère en général que le coût global d’entretien annuel d’un bâtiment est de 5 % de son coût de construction. négliger cette norme ou ne pas en avoir, serait de nature à alourdir les charges de fonction-nement par l’accélération de la dégradation du bâti provoquant ainsi des interventions lourdes, voire une détérioration irréversible du bâtiment.

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RetouR au sommaiRe

l’urbanisme et le logementchApitre 10

parmi les domaines stratégiques de la gestion des collectivités, l’urbanisme est une discipline transversale qui fait converger les décisions relatives au droit de propriété des personnes mais aussi les contraintes liées à l’environnement avec des enjeux majeurs comme l’étalement urbain, les nouvelles formes urbaines, la biodiversité, le couple énergie - climat, les déplacements, etc. les élus prennent des décisions en pratique irréversibles car les choix d’urbanisme conditionnement l’exposition des populations aux risques.

depuis une dizaine d’années, le droit de l’urbanisme a subi de profondes innovations et la ministre du logement, de l’égalité du territoire a annoncé le dépôt d’un projet de loi le rénovant en profondeur pour la fin de l’année 2013.

pour mesurer l’ampleur attendue de la réforme, il est utile de rappeler à grands traits le dispositif juridique existant et de mettre l’accent sur deux problématiques, celle de l’ingénierie publique et celle du logement.

i – le pArtAge deS compétenceS en mAtière d’urBAniSme

1 – Une rÉPartition stabiLisÉedepuis les lois de décentralisation de 1983, la répartition des compétences entre l’état et les collectivités locales est plutôt stable en application d’une disposition législative générale selon laquelle « le territoire français est le patrimoine commun de la nation. chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences ».

d’un côté, l’état, chargé d’intérêts nationaux, délivre les autorisations pour ses propres projets, définit les opérations d’intérêt national et les projets d’intérêt national, décide la suspension du caractère exécutoire de plans locaux d’urbanisme ou la modification par substitution.

de l’autre, les communes ont la compétence de droit commun en matière de documents de planification. si la commune est couverte par un plan local d’urbanisme (plU) ou une carte communale, les décisions individuelles sont prises par le maire au nom de la commune. À défaut, les décisions sont prises par le maire au nom de l’état et avec l’accord du service chargé de l’urbanisme. en cas de désaccord, il revient au préfet le soin d’arbitrer.

ainsi, depuis le 1er octobre 1984, le maire est compétent pour instruire et délivrer les autorisations d’occu-pation de sols et d’utilisation des sols ainsi que les actes qui leur sont liés (permis de construire, certificat d’urbanisme, certificat de conformité, autorisation de lotissement, permis de démolir, etc.).

par cet énoncé, le législateur a confié ces compétences dans le but d’encourager les communes à adopter des plans locaux d’urbanisme dans un souci d’aménagement du territoire.

pour faciliter la tâche des élus, il appartient à l’état de porter à connaissance des collectivités les infor-mations nécessaires à l’exercice de leurs compétences en matière d’urbanisme. cette action s’appelle le « porter à connaissance ».

l’etat a alors un rôle d’expert et d’éclaireur de l’action publique locale. ce document, qui est public, inclut

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132 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

les éléments à portée juridique tels que les dta, les dispositions relatives aux zones de montagne ou au littoral, les services d’utilité publique, les projets d’intérêt général et les opérations d’intérêt national ; il informe aussi des études techniques dont dispose l’état notamment en matière de prévention des risques et de protection de l’environnement.

2 – Un affinement des rôLes de Part et d’aUtre

a) du côté de l’étatl’autonomie des collectivités locales est allée de pair avec le maintien et le renforcement des compétences de l’état avec les directives territoriales d’aménagement (dta) dont il n’est pas inutile de rappeler leur rôle bien qu’elles furent remplacées par un autre concept. le but de la dta était de mieux contrôler la planifica-tion urbaine décentralisée. ces directives, pouvant fixer, sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l’état en matière d’aménagement, n’avaient pas vocation à couvrir la totalité du territoire national. elles étaient réservées aux parties du territoire présentant des enjeux particulièrement impor-tants en matière d’aménagement, de développement, de protection et de mise en valeur.

la dta était donc un cadre de référence pour l’ensemble des politiques d’aménagement et d’équipement relevant de la responsabilité de l’état et une norme s’imposant aux documents d’urbanisme des collectivi-tés territoriales. on en dénombre 8 : alpes-maritimes, bassins miniers nord-lorraine, estuaire de la seine, estuaire de la loire, aire métropolitaine lyonnaise, Bouches-du-rhône et alpes du nord.

la dta a été remplacée par un nouvel outil : les directives territoriales d’aménagement et de dévelop-pement durable qui doivent permettre une conciliation entre la planification urbaine et les objectifs de développement durable. le changement de nom traduit l’extension du périmètre d’intervention de ces documents à la lutte contre la régression des surfaces agricoles et à la conservation la restauration et la création de continuités écologiques.

b) du côté des collectivités territorialesla loi de solidarité et de renouvellement urbain (dite srU) a créé les schémas de cohérence territoriale (scot), qui ont pour objet, à partir d’un diagnostic préalable, d’établir un projet d’aménagement et de développement durable du territoire et ensuite de fixer les conditions de mise en œuvre de celui-ci.

les scot ont vocation à assurer au niveau des agglomérations, la cohérence de l’ensemble des politiques d’urbanisme communales et des politiques sectorielles dans les domaines des déplacements, de l’habitat et des implantations commerciales. l’enjeu en est le contrôle de l’extension urbaine.

au niveau communal, le plan local d’urbanisme (plU) en comparaison de l’ancien plan d’occupation des sols (pos) ne se limite pas à définir le droit des sols mais impose une vision stratégique. le plU inclut « dans un projet de développement durable (padd) les orientations d’aménagement et de développement durables » ; il définit « les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urba-nisme de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques » et « fixe des objectifs de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain ».

il n’en demeure pas moins que le règlement inclus dans le plU fixe « les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols ».

la loi du 10 juillet 2010, dite Grenelle 2, consacre le verdissement du droit de l’urbanisme en renforçant les préoccupations environnementales des documents d’urbanisme. les obligations de prise en compte du développement durable sont plus nombreuses. le sont aussi les documents supra-communaux à respecter. ainsi, le scot doit respecter, par un rapport de « compatibilité » ou de « prise en compte » les schémas régionaux de continuité écologique, les plans climats-énergie, les chartes de pays, les directives paysages, les chartes de parcs naturels régionaux, les schémas d’aménagement et de gestion des eaux, les plans de gestion des risques d’inondation.

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133L’URBANISME ET LE LOGEMENTRETOUR AU SOMMAIRE

Au 1er janvier 2012, on dénombrait :

DOCUMENTS NOMBRE COMMUNES NOMBRE D’HABITANTS

SCOT 137 6 267 17 millions

PLU 17 308 45 % 57,4 millions

Carte communale 4 439 2,1 millionsSource : rapport d’information du Sénat n° 654 du 10 juillet 2012 sur les collectivités territoriales et l’ingénierie en matière d’urbanisme

3 – LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

a) Le problème de l’ingénierieOn appelle ingénierie l’activité liée à l’étude, à la conception et à la réalisation d’un projet particulier. Selon le Larousse, c’est « l’ensemble des plans et des études qui permettent de déterminer, pour la réalisation d’un ouvrage ou d’un projet d’investissement, les tendances les plus souhaitables, les modalités de conception les meilleures, les conditions de rentabilité optimales, les matériels et les procédés les plus adaptés ».

En matière d’urbanisme, l’ingénierie couvre le domaine de l’urbanisme traditionnel mais aussi la planifi-cation urbaine (SCOT, PLU, …), l’urbanisme opérationnel (conduites de procédures), mais également les métiers structurés autour d’une thématique particulière (spécialistes habitat, ingénieurs déplacement, spé-cialistes biodiversité, professionnels du foncier, experts en matière de fiscalité, ….).

Depuis la fin du XVIIIe siècle, les prestations d’ingénierie publique en faveur des collectivités territoriales étaient prises en charge par l’État ; elles concernaient généralement les projets liés à la voirie et à l’aména-gement du territoire.

La décentralisation de l’urbanisme, en 1983 n’a pas remis en cause cette tradition. Les directions dépar-tementales de l’équipement et de l’agriculture assumaient cette fonction de conseil et d’appui aux collec-tivités territoriales. En 2000, près de 22 000 communes ou groupements ont bénéficié d’environ 30 000 prestations des services de la part de l’État. Les rémunérations versées à l’État à ce titre s’élevaient à 237 millions d’euros par an.

b) Le désengagement de l’État en matière d’ingénierie publiqueCes dernières années, les élus des collectivités petites et moyennes ont constaté une réduction progressive et généralisée du champ de l’ingénierie publique de l’État sous l’impact du droit européen qui fait régner les règles de mise en concurrence, de l’évolution jurisprudentielle du Conseil d’Etat et de la Cour des comptes, puis de la révision générale des politiques publiques.

Par la loi du 11 décembre 2001, le champ d’intervention de l’ingénierie publique ainsi que les modalités d’intervention des services de l’État ont été profondément modifiés.

Elle pose le principe selon lequel l’ensemble des prestations d’ingénierie publique doivent être réalisées dans les conditions prévues par le code des marchés publics. Il s’agit alors des missions d’assistance à la maîtrise d’ouvrage ou de maîtrise d’œuvre.

En dehors du champ concurrentiel, la loi a prévu un dispositif dérogatoire, destiné à maintenir une mission de solidarité dans les conditions comptables avec le droit communautaire de la concurrence avec l’assis-tance technique fournie par l’État pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire (« l’ATE-SAT »). C’est ainsi que les communes ou leurs groupements dont les ressources financières et humaines ne leur permettent pas de disposer de leur propre expertise, peuvent bénéficier du concours des services de l’État, sans passation de marchés publics.

Une convention est alors signée par l’État et la collectivité pour une durée d’un an, renouvelable deux fois par tacite reconduction. Elle précise la nature et le niveau des prestations ainsi que le montant de la rému-nération de l’ATESAT.

Depuis la loi du 13 août 2004 (« acte II de la décentralisation »), les communes de 10 000 habitants et plus doivent instruire elles-mêmes les acte d’application du droit des sols. Il en va de même par une loi posté-rieure aux EPCI de 20 000 habitants et plus.

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134 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

mais depuis, les services de l’état se sont recentrés sur leurs priorités, notamment les actions qui contri-buent directement au développement durable.

par circulaire du 10 avril 2008, les services déconcentrés de l’état ont été invités à ne pas maintenir l’en-semble des activités qu’ils pouvaient avoir dans le cadre du champ concurrentiel.

l’ingénierie publique de l’état est centrée sur un rôle d’expertise autour de cinq grands types de fonctions : • Les fonctions régaliennes et de régulation ; • La maîtrise d’ouvrage pour les infrastructures de transport ou bâtiment ; • La connaissance, évaluation et étude (prospective, observation, étude générale, recueil et analyse de

données, évaluation et connaissance du territoire) ; • Prestations pour tiers prévues par la loi s’inscrivant dans un cadre conventionnel avec l’ADEME, l’AN-

rU, l’anah, l’atesat ; • Les fonctions d’impulsion et d’animation des politiques prioritaires

et de neuf domaines prioritaires : connaissances ; intégration du développement durable ; stratégie et action et action territoriale ; climat-air-énergie ; bâtiment ; logement ; gestion intégrée de la ressource en eau ; milieux vivants et biodiversité ; prévention des risques.

en fait, depuis le 1er janvier 2012, l’état n’assure plus sa mission d’ingénierie publique en direction des col-lectivités territoriales dans les domaines où une offre concurrentielle existe dans le secteur privé (circulaire du 22 juillet 2008).

concrètement, il a été mis fin aux prestations d’ingénierie proprement dite (assistance à maîtrise d’ouvrage et de maîtrise d’œuvre de projet, auprès des tiers, et en particulier des collectivités territoriales, en dehors de l’atesat pour laquelle existe une obligation législative au champ délimité.

en conséquence, les collectivités doivent désormais répondre, souvent sans le soutien de l’état, aux besoins de leur territoire. il leur faut développer alors une capacité d’expertise en interne pour dialoguer efficace-ment avec l’ingénierie privée, quant celle-ci existe encore. le risque de désert d’ingénierie, à l’image des déserts médicaux dans les territoires n’est pas loin.

pour certains élus locaux, tenant d’une décentralisation aboutie, ce désengagement est la suite logique du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. pour d’autres, il conduit à une disparition totale de l’ingénierie dans les petites collectivités, notamment rurales, dépourvues d’une ingénierie publique et privée, même dans la sphère intercommunale.

ce problème ne concerne pas les grandes collectivités, les grandes communes ou grandes intercommu-nalités qui ont, depuis longtemps, développé des compétences pointues et diversifiées en matière d’urba-nisme, dépassant même largement ce que pouvait faire l’état en son temps.

ii – le proBlème du logement

1 – La Crise dU Logementdepuis des décennies, la france est confrontée à une crise du logement, complétée par la situation de « mal-logement ».

pour l’appréhender, les sources statistiques proviennent de l’état, des organismes professionnels de l’im-mobilier et aussi de la fondation abbé-pierre qui a développé un observatoire à l’écho médiatique assuré chaque année.

selon cette structure, 685 000 personnes sont dépourvues de logement personnel (dont 133 000 sont sans domicile fixe) ; au total, 3,6 millions sont « non ou mal logés » et plus de 5 millions qui se trouvent « fragi-lisées » par la crise du logement.

la crise économique et financière amorcée en 2009 continue de produire des effets inquiétants en parti-culier pour les ménages les plus modestes, qui sont les plus touchés par la montée du chômage et de la pauvreté. en 2011, plus de 6 millions de ménages ont bénéficié d’une aide au logement.

les logements inconfortables ou surpeuplés ne sont pas l’apanage de la ville de paris et des grandes villes. d’ailleurs, c’est dans les grandes villes à prix bas que le mal-logement est le plus présent, concernant près

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135l’urbanisme et le logementRetouR au sommaiRe

de 4 ménages sur 10.

l’augmentation des familles mono-parentales (1,7 million de ménages) accentue aussi la crise du logement.

de son côté, l’état a pris pour objectif la création de 500 000 logements par an, dont 150 000 logements sociaux.

toutes les politiques publiques de logement depuis 30 ans sont organisées autour des mêmes axes : dispo-sitif d’aides aux investisseurs privés, mobilisation massive de l’épargne en faveur du logement social, dégel des terrains publics, renforcement de l’encadrement des loyers …

la crise du logement en france est l’une des deux racines de la sous-croissance économique qui affecte notre pays. elle trouve son origine par l’insuffisance de l’offre foncière et non pas des raisons financières (spéculation, bulles immobilières, crise bancaire, etc.).

2 – L’aCtion des CoLLeCtivitÉs LoCaLescette insuffisance est la conséquence de la multitude des décideurs locaux qui ont le pouvoir de refuser des permis de construire.

avec la première loi de décentralisation, les maires ont le pouvoir de délivrer les permis de construire. ils le font en fonction d’objectifs locaux (contrôle des futurs électeurs et du foncier) et non en fonction des priorités nationales.

80 % des logements en ile de france sont construits dans moins de 20 % des communes, ce qui signifie que dans cette région, une immense majorité de communes ne construit pas ou très peu.

avec le lancement d’une troisième étape de décentralisation, l’occasion est donnée de procéder à une ré-forme institutionnelle de fond, pour construire plus et faire baisser les prix.

certains analystes pensent qu’il faudrait transférer le pouvoir de refuser une demande de permis de construire au pouvoir de l’accorder, au niveau le plus pertinent pour concilier l’intérêt général et le besoin de proximité (communauté de communes ou d’agglomération).

pour eux, la crise du logement a trois effets macroéconomiques : elle détourne une part massive de l’épargne des ménages au détriment de l’investissement productif ; elle freine la mobilité du travail sur le territoire national ; et surtout, elle accroît la part du revenu affecté au logement dans le budget des ménages.

l’afflux de capitaux vers les livrets a, organisé au nom du financement du logement social, assèche les sources d’épargne nécessaires pour financer l’investissement des entreprises : les 21 milliards d’euros qui ont été transférés en octobre 2012 ne constituent pas une épargne nouvelle mais un simple transfert entre produits financiers pour des raisons exclusivement fiscales.

la volonté des français de devenir propriétaires de leur logement est un frein à la mobilité géographique dans un pays qui combine le chômage de masse et les emplois non pourvus.

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les collectivités locales et l’europechApitre 11

au sein de l’Union européenne, les collectivités locales sont diverses : collectivités locales, régions, états fédérés, autonomies locales, collectivités infra-étatiques. toutes connaissent l’intérêt financier que repré-sente la politique européenne de cohésion pour leur développement ou leur reconversion. pourtant, sur le plan juridique, leurs relations sont relativement étranges par le statut qui leur est accordé. elles n’en demeurent pas moins consistantes par la politique régionale, aussi dite de cohésion, en vue de leur déve-loppement économique et social autant que pour la dynamique d’une citoyenneté européenne.

i – leS pArAdoxeS deS relAtionS entre l’union européenne et leS collectivitéS locAleS

1 – La mÉConnaissanCe institUtionneLLeles relations entre l’europe et les collectivités locales sont frappées d’une réelle méconnaissance puisqu’elles sont considérées comme des éléments des etats par assimilation.

ainsi, c’est l’état qui répond du respect des obligations communautaires et qui est responsable de tout manquement, indépendamment de la collectivité locale qui est en défaut. il ne peut donc s’abriter derrière une collectivité territoriale pour justifier le non respect d’une norme européenne.

autre conséquence, les aides accordées par les collectivités territoriales aux entreprises sont considérées comme des aides d’etat.

pour invoquer des directives, la cour de Justice de l’Union européenne considère que les collectivités in-fra-étatiques sont assimilées à des particuliers. elles doivent donc justifier d’un intérêt à agir en annulation.

ce statut provient de l’application du principe de droit international de l’unité de l’état.

2 – Une reConnaissanCe de fait

a) le principe de subsidiaritéc’est le principe selon lequel c’est au plus proche du citoyen que doivent être prises les décisions. entré officiellement dans le répertoire juridique à la faveur du traité de maastricht de 1992, il permet la répartition des compétences entre les etats membres et les autorités européennes.ce principe prévaut aussi dans la mise en œuvre de la politique régionale.

b) le comité des régionsle comité des régions représente les autorités régionales et locales de l’Union européennes. organe consultatif, il adresse des avis à la commission et au conseil de l’Union. ses membres, au nombre de 344, exercent tous un mandat électoral. il a été créé pour garantir le respect des trois principes du fonctionne-ment des institutions européennes : la subsidiarité, la proximité et le partenariat.

RetouR au sommaiRe

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137les collectivités locales et l’europeRetouR au sommaiRe

la commission et le conseil ont l’obligation de le consulter avant toute décision relative aux intérêts locaux ou régionaux.

il peut saisir la cour de Justice de l’Union européenne des actes législatifs communautaires qui seraient contraires au principe de subsidiarité dont il est l’un des gardiens.

ii – leS fondS StructurelSmoins connue que la politique agricole commune, la politique régionale n’en est pas moins importante. elle représente le deuxième poste budgétaire de l’Union. pour la période 2000 – 2006, la france s’est vue at-tribuer 16,4 milliards d’euros. l’enveloppe a été réduite à 14,3 milliards pour la période suivante 2007 – 2013.

1 – L’organisation des fondsa) définition et objectifsles fonds structurels sont l’outil de la politique régionale européenne qui vise à réduire les écarts de déve-loppement entre les régions des pays membres. les collectivités territoriales, les entreprises ou le milieu associatif peuvent y trouver une source importante de cofinancement pour la réalisation de leurs projets.

toute d’abord, elle a pour objet de seconder la « stratégie de lisbonne » (mars 2000) qui vise à faire de l’europe « l’économie fondée sur la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde » par le développement de l’innovation et la pleine mobilisation des ressources humaines. cette définition a été précisée par les conseils européens de nice de décembre 2000 (objectif de réduction de la pauvreté) et de Göteborg de juin 2003 (dimension environnementale).

elle vise aussi le défi de renforcer la cohésion au sein de l’espace européen élargi. c’est ainsi que des pays qui étaient jusqu’alors bénéficiaires des fonds européens sont désormais amenés à contribuer au dévelop-pement économique et social des nouveaux partenaires.

b) l’organisationpour la période actuelle 2007 – 2013, la politique régionale a été simplifiée et modifiée pour tirer les consé-quences de l’adhésion des douze nouveaux états membres depuis 2004.

trois orientations stratégiques ont été précisées : • améliorer l’attractivité de l’Europe et des régions pour les investissements et l’emploi• améliorer la connaissance et l’innovation• créer plus d’emplois et de meilleurs emplois.

les « documents uniques de programmation » (docUp) sont remplacés par des « programmes opéra-tionnels » spécialisés par fonds (feder, fse) qui définissent dans chaque etat membre les modalités de mise en œuvre des crédits structurels. Une complémentarité est recherchée entre ces programmes et les contrats de projets etat-régions, qui couvrent la même période.

• L’objectif de convergence (territoires en retard de développement, ex-objectif 1)

il est destiné aux régions dont le piB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire (fe-der, fse), aux etats membres dont le revenu net brut est inférieur à 90 % du revenu net brut communau-taire (fonds de cohésion). Une allocation additionnelle est prévue en faveur des régions ultrapériphériques. la france métropolitaine n’est pas éligible ; seuls les dom le sont.

• L’objectif de compétitivité régionale et emploi (ex objectifs 2 et 3)

sont éligibles toutes les régions non couvertes par l’objectif de convergence. il présente un volet écono-mique par le feder ou des programmes opérationnels régionaux, et un volet social par le fse par la mise en œuvre de programmes définis au niveau territorial approprié.

contrairement à la situation antérieure, il n’y a plus de système de zonage pour encadrer l’utilisation des fonds de cet objectif, ce qui concrètement triple la population en droit de bénéficier de ce type de crédits. les dotations globales des régions ont baissé en moyenne de 25 %.

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138 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

• La coopération territoriale européenne

cet axe présente trois volets : la coopération transfrontalière, la coopération transnationale (mise en œuvre de projets conformes à la stratégie de lisbonne), la coopération interrégionale (coopération en réseaux sur des thèmes particuliers).

au sein de la nouvelle organisation, la politique de développement rural est intégrée à la politique agricole commune. deux nouveaux fonds sont créés : le feaGa pour le soutien aux marchés et aux revenus, le feader pour la politique de développement rural.

en résumé, la politique de cohésion fait appel à trois fonds : • le FEDER, qui participe à chacun de trois objectifs• le FSE, qui participe aux deux premiers objectifs a pour but de faciliter l’adaptation des travailleurs et des

entreprises aux mutations économiques et sociales• le Fonds de cohésion, qui se concentre sur les infrastructures de transport et environnementales, sur

l’efficacité énergétique et sur les énergies renouvelables. il ne concerne pas la france, car il est réservé aux etats membres dont le revenu national brut par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne commu-nautaire.

c) les règles de programmationles programmes opérationnels remplacent les docUp et chaque programme opérationnel n’est financé que par un seul fonds.

la réforme est marquée par une plus grande subsidiarité dans la gestion financière et l’organisation des contrôles : la vérification du principe de subsidiarité incombe aux etats, la commission n’est plus systéma-tiquement représentée dans les comités de suivi, une grande souplesse est organisée pour les paiements.

les préfets de région sont désignés autorités de gestion des programmes opérationnels feder pour la france métropolitaine et les dom et des programmes opérationnels du fse pour les régions d’outre-mer. le ministère chargé de l’emploi est l’autorité de gestion pour le programme national fse en france métro-politaine.

en matière de contrôle, le nouveau principe de proportionnalité de l’intervention de la commission s‘im-pose en fonction de l’importance de l’intervention communautaire, l’éligibilité des projets est déterminée au niveau national, des autorités d’audit sont créées.

pour les gestionnaires, l’élaboration et la mise en œuvre des documents stratégiques sont exposées dans deux documents généraux :

• Le cadre de référence stratégique national pour exposer les choix nationaux conformes à la stratégie de lisbonne. À côté des priorités thématiques pour le feder et le fse, figure un volet territorial destiné à rendre cohérentes les interventions sectorielles des différents fonds avec un axe urbain et un axe rural

• Le plan stratégique national de développement rural

la mise en œuvre est assumée par l’état central ou les préfets de région. mais les préfets de région ont la possibilité d’attribuer des subventions globales aux départements et aux régions pour des actions qui relèvent de leurs compétences (fse uniquement).

Quelques chiffres donnent la dimension budgétaire des aides européennes :

Dotation pour la France (2007-2013) 12,7 milliards d’euros (- 25 % par rapport à la précédente dotation)Convergence 2,8 milliards d’euros (répartition entre les DOM)Compétitivité régionale et emploi 9,1 milliards d’euros (56 % FEDER, 44 % FSE)Coopération régionale 750 millions d’eurosFEADER 5,2 milliards d’euros (- 16 %)

d) le problème de la consommation des crédits avec un taux d’exécution des crédits toujours très faible, la france est traditionnellement en retard dans son utilisation des fonds communautaires. si cette sous-consommation n’est pas une nouveauté, la proximité d’échéances importantes la rend préoccupante à la veille de la nouvelle programmation.

en effet, la règle du «dégagement d’office», instituée par la commission pour obliger les membres de l’Union à améliorer leur taux de consommation, s’applique depuis le 31 décembre 2003 : tout crédit euro-

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139les collectivités locales et l’europeRetouR au sommaiRe

péen engagé au cours de l’année n doit être consommé avant le 31 décembre de l’année n + 2. le cas échéant, les crédits retournent immédiatement dans les caisses de Bruxelles. autrement dit, les subventions euro-péennes demandées, et non consommées dans le temps imparti, seront purement et simplement annulées.

le 6 septembre 2002, le président de la région alsace et le premier ministre ont signé une convention de transfert de gestion des fonds européens. c’était un véritable changement du mode de gestion d’une politique publique. les fonds européens sont versés directement de Bruxelles à l’autorité de paiement que la région choisit, sans transiter par les services de l’état. cette organisation, qui a vocation à simplifier le circuit financier, à réduire le nombre de lieux d’instruction des dossiers et donc à gagner du temps a été validée par la voie législative mais il n’a pas été décidé de l’étendre à d’autres régions.

en effet, en mars 2006, le gouvernement a fait le choix de conserver le rôle d’autorité de gestion des pro-grammes européens 2007-2013 et de ne pas étendre l’expérience de la délégation accordée à l’alsace à d’autres collectivités.

au 1er janvier 2010, le taux global de consommation n’était toujours pas meilleur : environ 6 % des montants ont été effectivement payés alors que 27 à 34 % des montants alloués selon les fonds étaient programmés.

ce constat n’est pas propre à la france. si l’irlande a un taux de consommation de 13 %, la Belgique et l’allemagne enregistrent un taux de 9,6%, le royaume-Uni 5,6 %, la pologne 3,8 %, la Grèce 3 %, l’italie 2%, la moyenne des 27 pays de l’Union étant de 4.

2 – biLan et PersPeCtives

a) le bilanil est admis que la commission européenne a mené une « politique de l’arrosoir » sur les deux périodes de programmation 1989 – 1993 et 1994 – 1999 tout en participant à un développement réel de certains territoires.

les aides ont atteint jusqu’à 4 % du piB comme en Grèce. l’irlande a effectué un parcours extraordinaire, son piB par habitant étant passé de 64 % de la moyenne communautaire en 1988 à 118 % en 2001. l’espagne a progressé de 72 % à 84 %, le portugal de 59 % à 72 %. les résultats sont plus décevants pour la Grèce qui est passée de 58 % à 65 % et pour une partie du sud de l’italie.

les régions performantes de l’espagne et d’irlande ont vu leur piB par habitant franchir la barre des 75 % de la moyenne communautaire et sont privées des aides les plus généreuses dites de l’objectif 1. dans une europe élargie, les régions pauvres d’hier apparaissent relativement riches et leur piB par habitant passe, par un simple effet statistique au dessus de la barre des 75 %. À l’exception de prague et de Bratislava, toutes les régions des dix nouveaux membres sont éligibles aux aides de l’objectif 1.

on ne manquera pas de faire le parallèle entre l’évocation des pays les plus aidés par les fonds européens, et la situation de ces mêmes pays aux prises avec la crise de leur dette souveraine.

les régions comme la corse qui ont franchi le seuil des 75 % lors du plan de financement précédent, béné-ficient d’un régime transitoire jusqu’en 2006. À ce titre, la corse a été dotée de 180 millions d’euros sur la période 2000 – 2006.

certes, le problème de la corse, avec son piB par habitant (80 %) est dû essentiellement aux salaires des fonctionnaires et aux transferts financiers. c’est un signe de solidarité nationale, mais aussi celui d’une insuffisance de développement.

les coûts de gestion des fonds (autorités de gestion, organismes intermédiaires et autorités de certifi-cation) paraissent élevés. ils ont été chiffrés à 6,4 % de la seule part communautaire de gestion (avec les contreparties nationales, le coût est moindre). de plus, les deux tiers des dossiers sont financés par plus de deux cofinanceurs, ce qui induit des coûts de coordination élevés.

dans son rapport 2011, la cour des comptes européenne fait état de l’efficacité des cofinancements du feder sur un domaine particulier, celui des projets touristiques en matière de croissance économique et de création d’emplois : viabilité des projets présentés, résultats probants en matière de capacités d’accueil, de création ou de maintien d’emplois. au cours de la période 2000 – 2006, c’est 23 programmes opération-nels comprenant des projets touristiques qui ont été portés par le feder.

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140 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

b) les perspectivespour la période 2007 – 2013, l’Union consacrera la somme de 347 milliards d’euros à sa politique de cohé-sion, soit plus de 35 % du budget total de l’Union, se répartissant ainsi :

• 81,5 % pour l’objectif de convergence• 16 % pour l’objectif de compétitivité régionale et d’emploi• 2,5 % pour l’objectif de coopération territoriale européenne.

pour ce qui concerne la france, l’enveloppe se présente ainsi : • 3,2 milliards d’euros pour l’objectif de convergence (22 %)• 10,3 milliards d’euros pour l’objectif de compétitivité régionale et d’emploi (72 %)• 860 millions d’euros pour l’objectif de coopération territoriale européenne (6 %).

en juin 2011, et avant de formuler ses projets de règlements pour l’automne 2011, la commission euro-péenne a rendu publiques ses propositions pour le cadre financier pluriannuel 2014 – 2020 dans laquelle elle confirme que la politique de cohésion demeure l’une des deux principales politiques de l’Union euro-péenne, à côté de la politique agricole.

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RetouR au sommaiRe

la commande publiquechApitre 12

parmi les attributions des cadres supérieurs des collectivités territoriales, le domaine des marchés est sans doute celui qui concentre le plus d’attention car il soumet les responsables locaux dans une situation de vulnérabilité tant les possibilités de recours contentieux sont nombreuses et les motifs d’insatisfaction sont grands à la fois du côté des usagers et de celui des agents territoriaux eux-mêmes.

le présent développement n’ambitionne pas d’exposer la totalité d’une discipline juridique foisonnante mais de mettre l’accent sur l’approche professionnelle qu’un responsable territorial doit avoir pour se l’ap-proprier.

i – conSidérAtionS générAleS Sur lA commAnde puBlique1 – Une disCiPLine en formation Permanentela commande publique, thème très large qui englobe les marchés publics, mais aussi les autres formes de gestion, comme la délégation de service public par exemple, constitue le domaine privilégié du contrôle interne, quand cette fonction existe. elle est aussi une discipline impressionnante par l’ampleur des règles mouvantes (les modifications globales du code des marchés publics du début des années 2000 ont été per-turbatrices pour tout un chacun) et par les jurisprudences française et européenne qui stabilisent le droit autant qu’elles créent des interrogations nouvelles.

le développement ci-dessous traite essentiellement des marchés publics ; il vise à mettre en lumière quelques concepts fondamentaux et préoccupations concrètes du gestionnaire à travers des exemples jurisprudentiels.

il ne se résout pas, on le comprendra bien, à simplifier cette matière partagée entre deux univers juridiques différents, celui de la passation des contrats et celui de leur exécution. le premier est constitué du droit eu-ropéen (les directives) axé sur la protection des intérêts des entreprises candidates, le second d’un corpus de règles diverses comme le code des marchés publics, les ccaG, le règlement général sur la comptabilité publique, etc.

2 – Une disCiPLine aCCaParante PoUr Le resPonsabLe territoriaLÀ bien des égards, le gestionnaire local est animé de deux préoccupations : établir un contrat en respectant scrupuleusement les règles de passation d’une part, et parvenir à un niveau maximal d’efficacité de la com-mande d’autre part. l’une peut être disjointe de l’autre :

• la collectivité peut passer un contrat parfaitement régulier mais inapproprié lors de son exécution au point de susciter un avenant ou un nouveau contrat, voire engager un protocole transactionnel ;

• elle peut souscrire un contrat s’écartant des règles de passation (avec ou sans contentieux) et parvenir à un niveau élevé de satisfaction quant au résultat.

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142 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RETOUR AU SOMMAIRE

Le responsable d’une collectivité territoriale d’une certaine taille dispose en général de services spécialisés dans la commande publique, bien souvent au sein de la direction des services techniques. Mais d’autres services, d’administration générale, pratiquent la commande publique. La bonne gouvernance consiste certainement à mutualiser les compétences de tous les agents sans exception et les ressources documen-taires, à diffuser les retours d’expérience entre les services gestionnaires de la commande d’une part, avec les services financiers d’autre part, qui ne sont pas les derniers maillons de la chaîne, chargés, en cas de problème lié à l’exécution, d’imaginer des solutions légales avec l’entreprise attributaire ou le comptable public. La direction des ressources humaines, de son côté, apporte un soutien logistique par le plan de for-mation et sa mise en œuvre.

3 – UNE DISCIPLINE CODIFIÉEPour assurer une qualité de la commande publique, il est d’usage d’établir et de « faire vivre » un « guide interne de passation des marchés ».

Ce document est un véritable manuel spécifique à la collectivité, qui met à profit l’expérience acquise en matière de marchés publics et décrivant l’organisation interne des procédures. Il évite de réglementer à l’excès une matière qui l’est déjà beaucoup.

L’agent territorial s’y retrouve concrètement pour accomplir aisément sa mission sur un certain nombre de points tels que le recensement des besoins au moment de la préparation budgétaire, la méthode de calcul de la valeur estimée des marchés, l’allotissement, la mise en œuvre d’un appel d’offres réaliste et non fac-tice. C’est pourquoi, le guide rappelle les notions de base et contient une actualisation permanente dès sa réalisation ; il suit un parcours à travers les services et les agents qui les composent.

Comme dans toute matière, la connaissance des notions de base permet de surmonter des subtilités sé-mantiques :

a) Les notions de pouvoirs adjudicateurs et d’entités adjudicatricesLes pouvoirs adjudicateurs forment la majeure partie des organismes de droit public du droit national et certains organismes de droit privé, financés ou contrôlés par la sphère publique.

On désigne entités adjudicatrices des personnes morales qui sont des opérateurs de réseau dans certains domaines (eau, énergie, transports) ou des activités précisément définies. Elles sont tenues d’appliquer la deuxième partie du Code des marchés publics, qui se caractérise par des exigences moindres en matière de passation.

POUVOIRS ADJUDICATEURS ENTITÉS ADJUDICATRICESApplication du Codedes marchés publics

Entités publiques ou non qui exercent une mission d’intérêt général à l’exclusion des activités industrielles et commerciales : État, établis-sements publics administratifs de l’État, collectivités territoriales à activité administrative.

Entités publiques qui exploitent un réseau : transport, eau, chaleur…Les collectivités qui exercent elles-mêmes une activité d’exploitant.

Hors Code des marchéspublics

Entités publiques soumises à l’ordonnance du 6 juin 2005 et au décret du 30 décembre 2005 : Caisse des dépôts et consignations, Institut de France, autorités administratives indépendantes, hôpitaux privés participant au service public, office publics d’habitat et SA d’HLM, les SEM locales et les SPL, les sociétés publiques d’aménagement, les EPIC de l’État.

Entités soumises au décret du 20 octobre 2005.Aéroport de Paris, entreprises publiques, etc.

b) Les notions de procédures formalisées et de procédures adaptées• Les procédures formalisées

D’origine communautaire, les procédures formalisées sont des règles qui appliquent directement les prin-cipes de l’Union européenne (libre circulation des marchandises, libre prestation des services, liberté d’éta-blissement) au domaine des marchés publics.

Actuellement, le droit européen se concrétise par deux directives du 31 mars 2004, introduites dans le droit français, en particulier dans le Code des marchés publics, qui, en matière de seuils, applique les règles fixées par l’accord marchés publics au sein de l’Organisation mondiale du commerce.

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143la commande publiqueRetouR au sommaiRe

la principale procédure formalisée est l’appel d’offres (depuis l’appel public à la concurrence jusqu’au choix de l’offre). cette procédure se définit par le fait que le pouvoir adjudicateur la conduit sans jamais négocier avec les candidats : les offres sont intangibles, de même que le cahier des charges ne peut en aucune façon être modifié. les autres procédures sont la procédure négociée, le contrat global de perfor-mance, le dialogue compétitif, le marché conception-réalisation et le concours pour certains marchés de maîtrise d’œuvre.

en ce qui concerne les collectivités territoriales qui sont des pouvoirs adjudicateurs, mais qui peuvent être aussi entités adjudicatrices, une procédure formalisée est obligatoire dès lors que le montant du marché franchit certains seuils :

• marchés de fournitures et de services des collectivités territoriales et de leurs établissements publics : 200 000 € ht,

• marchés de travaux : 5 000 000 € ht,

la plupart des marchés des collectivités territoriales ont un montant inférieur à 5 000 000 €.

• Les procédures adaptées

les procédures adaptées sont les modalités de passation de la commande publique librement fixées par le pouvoir adjudicateur ou l’entité adjudicatrice « en fonction de la nature et des caractéristiques du besoin à satisfaire, du nombre ou de la localisation des opérateurs susceptibles d’y répondre ainsi que des circons-tances de l’achat ».

cette liberté ne peut s’exercer que dans le respect des principes généraux de la commande publique : la liberté d’accès à la commande publique, l’égalité de traitement des candidats et la transparence des procé-dures.

Une attention sera privilégiée sur le principe d’égalité notamment dans les délais, dans l’information com-muniquée, dans l’expression des besoins, dans la communication des modifications éventuelles des be-soins, dans les relations entretenues avec chacun des candidats, dans les critères de choix, etc.

la jurisprudence considère que le pouvoir adjudicateur doit pouvoir produire des documents permettant de justifier de l’égalité de traitement des candidats lors de la négociation et quand la négociation a été annoncée dans le règlement de consultation, elle doit avoir effectivement lieu avec tous les candidats concernés. autant dire que, pour garantir un maximum de sécurité juridique, l’agent territorial qui traite un dossier de commande publique, doit se conduire comme s’il avait derrière son dos un juge administratif qui le surveille !

c) code des marchés public et accords – cadrespour se procurer des fournitures, des services ou faire réaliser des travaux, les personnes publiques sont amenées à conclure des contrats avec des tiers. les principaux contrats sont les marchés publics, contrats conclus à titre onéreux selon les règles du code des marchés publics.

depuis le code du 1er août 2006, les « accords-cadres » ont pour but « d’établir les termes régissant les marchés à passer au cours d’une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas échéant, les quantités envisagées ». c’est un dispositif permettant de sélectionner plusieurs prestataires qui seront ultérieurement remis en concurrence au moment où le besoin de la collectivité s’exprimera. ils définissent un cadre général servant de base aux futurs marchés.

4 – Le ProfiL de L’aCheteUr PUbLiCdans une collectivité territoriale coutumière de commandes publiques, le responsable administratif est appelé par sa hiérarchie à la vigilance et, tout naturellement, son attention est orientée vers les problé-matiques de régularité juridique : ne pas avoir de contentieux lors de la procédure d’attribution apparaît comme un objectif en soi, reléguant au second plan d’autres préoccupations.

dans les faits, la fonction d’achat est souvent éclatée entre divers agents. si elle concentrée sur un seul individu, elle peut être décrite sous ses différents aspects, schématisés sous deux angles : les exigences qui s’imposent à l’agent, d’une part, les exigences de l’agent envers lui-même et sa collectivité, d’autre part.

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> réaliser une prestation de qualité et dans les délaisle premier des devoirs de l’agent est de mettre en œuvre une décision politique prise par les élus en vue de réaliser une prestation ou un ouvrage. il est donc chargé de préparer une procédure de mise en concur-rence, de constitution d’un contrat d’engagement, enfin l’ordre de démarrage des travaux.

tout naturellement, les élus sont sensibles à la bonne réalisation de leur programme ; ils souhaitent, parfois exigent que la réalisation s’effectue dans des délais précis (une échéance électorale, un besoin impératif de politique publique).

dans ce cadre, le responsable administratif de la commande doit agencer les différentes étapes de la procé-dure de désignation du titulaire du marché en espérant qu’aucune phase ne viendra contrarier le calendrier.

mais l’agent territorial n’est pas qu’un simple exécutant ; il est aussi un conseiller de l’élu et il saura avertir ce dernier si, voulant faire fi, des contraintes du code des marchés publics, la réalisation du projet était incompatible avec les principes de la commande publique : la mise en concurrence des entreprises, la transparence des procédures, l’égalité d’accès des candidats à la commande publique.

À cette fin, l’agent saura faire comprendre que l’élu ne doit pas s’enfermer dans son projet stricto sensu car il y a en quelque sorte un « service après-vente » qu’il lui incombe d’assumer dans ses autres tâches en sa qualité d’élu comme l’animation économique, la qualité architecturale, l’image de la collectivité dans sa fonction de gestion, etc.

> Parvenir à un optimum de prixon considèrera la notion d’optimum de prix l’addition de trois éléments :

• Le meilleur rapport qualité - prix à l’achat, qui est le résultat d’une appréciation des offres selon des critères, voire des sous-critères pondérés. si certains critères sont faciles à définir (délai de livraison par exemple), d’autres le sont moins, comme la valeur technique. son absence de définition dans le règle-ment de consultation constitue une très grande marge de liberté à la commission d’appel d’offres mais aussi un très grand embarras pour effectuer un choix.

• Le meilleur prix de la commande en investissement et en fonctionnement, s’agissant d’une commande en immobilisation matérielle (par exemple, la construction d’une salle polyvalente ou l’achat de maté-riel de reprographie). le choix du coût global d’un investissement passe nécessairement par l’usage du calcul actuariel, qui consiste à apprécier aujourd’hui avec des euros d’aujourd’hui des projets de durées différentes et de montants différents.

• Le coût de la « fin de vie » d’un bien d’équipement, qu’il faut bien anticiper puisqu’il s’imposera à plus ou moins long terme à la collectivité.

le code des marchés publics n’enferme pas la collectivité dans un choix avec le critère exclusif du mieux disant. il invite fortement la collectivité à établir un règlement de consultation dans lequel les entreprises pourront faire valoir leurs propositions de prix et de bonne réalisation.

> garantir la sécurité juridique pour la personne responsable du marchél’objectif est de respecter les règles de la commande publique de telle sorte qu’aucune procédure conten-tieuse ne soit engagée par le préfet, contrôleur de la légalité des actes des collectivités territoriales, une entreprise candidate s’estimant injustement évincée, un élu d’opposition ou un citoyen qui veut faire pri-mer le respect du droit sur la prise de décision.

> réussir la réalisation de la prestation tout au long de sa durée de vieles malfaçons ou les compléments de travaux peuvent augmenter le coût prévisionnel d’un ouvrage inaugu-ré avec solennité mais qui nécessite des rallonges budgétaires. après la mise en service du bien, la collectivité ne devrait plus que financer son fonctionnement et avoir quitté définitivement la phase des travaux.

> respecter les entreprises partenairessi, en matière contractuelle, la collectivité publique dispose de prérogatives exorbitantes de droit commun (faculté d’une résiliation unilatérale du contrat, prescription de travaux supplémentaires, etc.), elle n’est pas exonérée d’une obligation générale de respect envers l’entreprise titulaire du contrat.

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deux obligations semblent essentielles. d’une part, le respect de la date de lancement des travaux par l’émission des ordres de service permet à l’entreprise de bien agencer son plan de charge pour la collecti-vité comme celui de ses autres clients.

d’autre part, le bon acheteur est aussi celui qui paie les entreprises dans des délais corrects. il en va du respect des partenaires économiques comme de la gestion de l’image de la collectivité. en la matière, les collectivités sont tenues par une règle de délai global de paiement de 30 jours à compter du 1er juillet 2010. ce délai mesure le délai séparant la date de réception de la facture par la collectivité de la date de mise en paiement de la dépense par le comptable public.

ce délai présente deux composantes : un délai de 20 jours pour l’ordonnateur, et un délai de 10 jours pour le comptable public. le rapport annuel de l’observatoire des délais de paiement de 2011 fait état de la situa-tion préoccupante des grandes collectivités territoriales qui sont responsables de l’augmentation moyenne du délai global, qui est passé de 25 jours à 26 jours, pour l’ensemble du secteur public local.

la fin de la mise en place du dispositif hélios, automatisant les chaînes de traitement des dépenses, la constitution de services facturiers dans les collectivités et la dématérialisation des pièces justificatives devraient normalement améliorer les délais de paiement.

> savoir répondre aux contrôles postérieurs à la réalisation du marchéaprès le choix de l’entreprise et l’achèvement de la prestation, le dossier de la commande publique a encore une vie puisque des procédures de contrôle peuvent être initiées par exemple par la chambre régionale des comptes.

dans ce cas, le gestionnaire du dossier doit pouvoir se retrouver dans le dédale des documents attestant les différentes phases de passation du contrat comme celles de l’exécution.

Un archivage méticuleux, une mémoire du service bien organisée favorisent un « retour au dossier » sans perte de temps, et sans tracas personnel. l’agent instructeur devrait sans doute vivre son dossier avec l’idée qu’un jour, il aura à rendre compte de ses différents éléments par un organisme de contrôle.

> Connaître l’état du secteur économique entreprises concernées par la commandel’activité des milieux économiques est multiple et il est fort difficile à un fonctionnaire territorial de connaître les comportements des entreprises. comment peut-on expliquer qu’un appel d’offre ne suscite qu’une seule candidature d’entreprise ? peut-on se résigner à la présence d’oligopoles multi-métiers ? peut-on déjouer des comportements d’ententes ? ce sont autant de questions laissées sans réponse et, d’ailleurs, il n’est pas du ressort du fonctionnaire territorial d’y répondre.

mais, à tout le moins, l’agent saura se préserver de comportements illicites en faisant vivre les principes de la commande publique précités, en ayant conscience des atteintes aux règles de la probité publique (octroi d’avantages injustifiés, concussion, etc.). par son appétence à la curiosité, il suivra l’actualité économique des créations, disparitions et fusions d’entreprises.

et si les tentations venaient à se manifester de manière insidieuse au point de constituer un carcan, l’agent doit faire son examen de conscience pour s’en libérer. le responsable légal de la collectivité doit de son côté, prendre les devants et savoir organiser l’ensemble de ses services et procéder aux mutations internes à des échéances étudiées pour éviter tout accaparement de fonction par ses agents qui s’enfermeraient dans une image finalement peu protectrice.

> savoir dialoguer avec les partenaires internes à la collectivité (services techniques, services financiers, utilisateurs, service de communication)

l’agent responsable de la commande publique ne vit pas dans sa tour d’ivoire, blotti entre ses dossiers et des codes juridiques. il est un élément d’un tout qui engage la collectivité qui l’emploie. c’est pourquoi, il saura dialoguer avec ses collègues des services techniques, ceux du service des finances, ceux des services utilisateurs et de la communication.

par son ouverture d’esprit et son goût du dialogue, il saura faire valoir la synthèse entre la régularité juri-dique et les aspirations dont ses collègues sont porteurs (qualité technique, maîtrise de la dépense pu-blique, service rendu aux usagers, promotion de l’image de la collectivité comme gestionnaire efficace).

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146 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

en dialoguant avec ses partenaires, il saura faire comprendre qu’il existe des actes qu’il ne faut pas com-mettre sans pour autant faire du code pénal une obsession névrotique.

Quelques éléments du code pénal relevant de la catégorie des manquements au devoir de probité doivent être connus :

• La concussion (article 432-10)le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, de recevoir, exiger ou ordonner de percevoir à titre de droits ou contributions, impôts ou taxes publics, une somme qu’elle sait ne pas être due, ou excéder ce qui est dû,• La corruption passive et du trafic d’influence commis par des personnes exerçant une fonction

publique (article 432-11)le fait, « par une personne dépositaire de l’autorité publique, chargée d’une mission de service public, ou investie d’un mandat électif public, de solliciter ou d’agréer, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques pour elle-même ou pour autrui :

1° soit pour accomplir ou avoir accompli, pour s’abstenir ou s’être abstenue d’accomplir un acte de sa fonction, de sa mission ou de son mandat ou facilité par sa fonction, sa mission ou son mandat ;

2° soit pour abuser ou avoir abusé de son influence réelle ou supposée en vue de faire obtenir d’une autorité ou d’une administration publique des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable »

• Les atteintes à la liberté d’accès et à l’égalité des candidats dans les marchés publics et les déléga-tions de service public (article 432-14)

« le fait par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou investie d’un mandat électif public ou exerçant les fonctions de représentant, administrateur ou agent de l’état, des collectivités territoriales, des établissements publics, des sociétés d’économie mixte d’intérêt national chargées d’une mission de service public et des sociétés d’économie mixte locales ou par toute personne agissant pour le compte de l’une de celles susmentionnées de procurer ou de tenter de procurer à autrui un avantage injustifié par un acte contraire aux dispositions législatives ou réglementaires ayant pour objet de garantir la liberté d’accès et l’égalité des candidats dans les marchés publics et les déléga-tions de service public ». • La soustraction et du détournement de biens (article 432-15)le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, un comptable public, un dépositaire public ou l’un de ses subordonnés, de détruire, détourner ou soustraire un acte ou un titre, ou des fonds publics ou privés, ou effets, pièces ou titres en tenant lieu, ou tout autre objet qui lui a été remis en raison de ses fonctions ou de sa mission ».

ii – quelqueS pointS d’ActuAlité juridique de lA commAnde puBlique1 – Le Choix de La ProCÉdUreen engageant une procédure de commande publique, la collectivité doit respecter la distinction entre les deux procédures de passation : procédures formalisées ou procédures adaptées.

il n’est possible de recourir à une procédure adaptée que dans trois circonstances : si le montant estimé du marché sur la durée totale de ce marché est inférieur aux seuils précités de 193 000 € ht et de 4 845 000 € ht ; quel que soit le montant, pour un marché de services relevant de l’article 30 du code (services juri-diques, services d’hôtellerie et de restauration, services récréatifs, culturels et sportifs, etc.) ; pour certains lots d’un montant peu élevé au regard du montant du marché.

le recours à une procédure adaptée est une possibilité car il est toujours possible de choisir les procédures formalisées.

le calcul du montant estimé des travaux est bien souvent délicat à faire mais précisé par le droit et la juris-prudence.

en matière de travaux, il faut prendre en compte la valeur globale des travaux se rapportant à une même opération portant sur un ou plusieurs ouvrages ainsi que la valeur des fournitures nécessaires à leur réali-sation que le pouvoir adjudicateur met à disposition des opérateurs.

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147la commande publiqueRetouR au sommaiRe

ainsi, par exemple, constitue une opération unique, la réalisation de trottoirs en quatre endroits d’un même quartier ayant cependant fait l’objet de quatre marchés conclus avec le même titulaire, exécutés dans les mêmes délais, à la même période et selon les mêmes procédés.

2 – Les règLes de fond de La Passationla passation comporte trois phases : la publicité à l’attention des opérateurs économiques susceptibles d’être intéressés, la sélection des candidats et la sélection des offres présentées par les candidats.

au cours des années 2002 à 2008, le juge administratif a annulé de nombreuses procédures de passation à l’occasion d’un référé précontractuel, pour des manquements, même d’importance mineure, aux obliga-tions de publicité. les annulations se font plus rares depuis un arrêt du conseil d’état du 3 octobre 2008 smirGeomes : il limite le recours à ce référé aux candidats ayant subi un réel préjudice au cours de la passation. il n’en demeure pas moins qu’il vaut mieux prêter la plus grande attention au contenu des avis d’appel à la concurrence.

ces trois phases constituent en quelque sorte le droit au travail des entreprises qui trouvent dans la com-mande publique le support de leur chiffre d’affaires. en matière de travaux, les entreprises sont soit totale-ment tournées vers les collectivités locales donneuses d’ordre, soit partiellement.

la qualité de la mise en concurrence n’est pas seulement une attitude en faveur du « marché » au sens de conglomérat des entreprises ; c’est aussi un outil de crédibilité de la collectivité donneuse d’ordre. si les entreprises intéressées par un appel d’offres sont convaincues que l’entreprise sortante sera à nouveau bénéficiaire, elles sont découragées de s’investir dans une procédure de mise en concurrence qui présente un véritable coût sans lendemain. ce constat est souvent fait en matière de délégation de services publics de l’eau ou des déchets.

le gestionnaire saura alors rédiger un règlement de consultation qui n’accorde pas un avantage comparatif à l’entreprise sortante mais crée vraiment les conditions d’une saine concurrence. de même, il saura analy-ser les offres anormalement basses.

prenons quelques exemples jurisprudentiels récents :

a) Sur la passation• le conseil d’état a sanctionné le défaut d’information des candidats sur le coût de la reprise du person-

nel lors du renouvellement du marché ayant pour objet l’enlèvement des graffitis à paris (ce 19 janvier 2011),

• le conseil d’état a estimé irrégulier le rejet d’une candidature pour mauvaises prestations antérieures, sans que le pouvoir adjudicateur ait recherché des éventuelles améliorations. le candidat ne pouvait être lésé car il ne pouvait pas soumissionner au motif d’un redressement judiciaire, le marché débutant après la période de poursuite de l’activité (ce 10 novembre 2010). selon la jurisprudence, le rejet de la candida-ture d’un prestataire ayant antérieurement réalisé des prestations défectueuses n’est possible qu’à deux conditions : d’une part, le pouvoir adjudicateur doit faire état, de manière précise, des problèmes rencon-trés, d’autre part, il doit s’assurer que d’autres éléments du dossier permettraient au candidat de justifier de ses capacités professionnelles techniques et financières,

• le tribunal administratif de dijon a considéré que le pouvoir adjudicateur avait méconnu le principe d’égalité de traitement des candidats parce que l’attribution d’un marché de maîtrise d’œuvre a été pro-noncée en faveur de l’auteur d’une étude préparatoire, sans que les autres candidats aient eu une infor-mation suffisante sur la teneur de cette étude (ta dijon 2011).

• les capacités financières demandées aux candidats doivent être proportionnées à l’objet du marché. le juge administratif a annulé un marché au motif que le chiffre d’affaires demandé représentait 24 fois le montant initial du marché (caa Versailles 25 mai 2010).

b) Sur la notation• après un premier examen des offres, le pouvoir adjudicateur avait modifié la pondération des critères

d’attribution d’un marché de prestations de services. la cour de justice de l’Union européenne a sanc-tionné ce manquement aux principes d’égalité de traitement et de transparence (cJUe 2011 c/ irlande),

• dans un marché d’assurance, le fait de respecter le cahier des charges du contrat ne peut être un critère de sélection : il incombait au pouvoir adjudicateur « de définir avec précision suffisante l’étendue et la nature de ses besoins » ; « il ne pouvait légalement faire du respect d’un document contractuel, qui ne

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148 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RetouR au sommaiRe

peut par nature, faire l’objet d’une intensité susceptible d’être notée, un critère d’appréciation de l’offre » (ta saint-denis-de-la-réunion 17 février 2010),

• en ce qui concerne la notation du prix, le conseil d’état considère que le pouvoir adjudicateur n’est pas tenu de faire connaître la méthode de notation. À ce jour, il ne s’est pas encore prononcé sur le caractère régulier ou non de telle ou telle méthode ou sur les modalités d’application d’une méthode.

c) Sur les offres anormalement bassesla jurisprudence évolue selon deux écoles de pensée :

• la seule obligation du pouvoir adjudicateur est de ne pas éliminer une offre anormalement basse sans avoir demandé des explications au candidat (ta paris 13 janvier 2011),

• le pouvoir adjudicateur doit rejeter une offre anormalement basse selon la procédure prévue à l’article 55 du code : solliciter de l’auteur la communication de tous les éléments permettant d’en vérifier la viabilité économique, éliminer l’offre si les justifications fournies par le candidat ne permettent pas d’établir cette viabilité (ta lille 25 janvier 2011).

3 – Les Prestations intÉgrÉesle droit de marchés publics est applicable lorsqu’un pouvoir adjudicateur envisage de conclure par écrit, avec une entité distincte de lui au plan formel, et autonome par rapport à lui au plan décisionnel, un contrat à titre onéreux ayant pour objet la fourniture de produits, que cette entité soit elle-même un pouvoir adju-dicateur ou non.

le contrat de prestation intégrée, appelé aussi « in house », est une exception à cette règle. c’est la situation où la collectivité territoriale exerce sur la personne en cause un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services et où cette personne réalise l’essentiel de son activité avec la ou les collectivités qui la détiennent.

en conséquence, comme l’indique la jurisprudence stadt halle de la cour de justice des communautés européennes du 11 janvier 2005, la collectivité qui veut contracter avec sa société d’économie mixte locale ne peut le faire qu’à l’issue d’une mise en concurrence. A contrario, les collectivités territoriales et leurs groupements sont fondés à contracter directement avec des sociétés dont ils détiennent la totalité du capi-tal et qui exercent leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires. c’est le cas avec les sociétés publiques locales d’aménagement (loi du 13 juillet 2006) et les sociétés publiques locales (loi du 28 mai 2010).

le problème juridique des prestations intégrées a trouvé son dénouement récent à propos des relations entre une commune et un établissement public de coopération intercommunale auquel elle appartient. la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a encadré de manière précise les condi-tions dans lesquelles une commune peut être amenée à mettre, par convention, des services à disposition de son établissement public. la commission européenne répondant une question d’un parlementaire, a fait connaître que le dispositif juridique instauré par cette loi, établit clairement que les conventions ne concernent pas la réalisation de prestations réalisées à titre onéreux et définit un mode d’organisation administrative dans lequel les coûts engendrés par la mise à disposition donnent lieu exclusivement à des remboursements de frais de fonctionnement.

dès lors, la commission prévoit de clore officiellement la procédure d’infraction engagée à l’égard de la république française au sujet de ces mises à disposition.

À bien des égards, les préoccupations de régularité juridique sont centrales pour les responsables locaux. sans doute, seraient-elles allégées si elles n’étaient pas l’apanage exclusif des seuls services chargés de la commande publique.

la qualité de l’achat dépend de tous les partenaires de la collectivité : les élus d’abord, selon le degré d’urgence qu’ils attribuent à l’achèvement d’une opération structurante (par exemple un bâtiment emblé-matique de leur programme électoral). si la déclaration d’un appel d’offres infructueux n’est pas perçue comme une catastrophe, si le besoin est clairement exprimé et non susceptible de modification substan-tielle, si l’enveloppe budgétaire est bien identifiée, les services sauront mieux que dans les cas contraires apporter leur contribution à la bonne fin de l’opération. À tout le moins, il est prudent de programmer un hypothétique échec de la mise en concurrence.

dans un contexte de resserrement budgétaire, les agents territoriaux eux-mêmes apportent une valeur

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149LA COMMANDE PUBLIQUERETOUR AU SOMMAIRE

ajoutée au projet si le service demandeur et le service instructeur de la commande savent dialoguer pour traduire de manière optimale le besoin exprimé en termes techniques au sein du règlement de consultation des entreprises. Les réponses des entreprises seront d’autant mieux analysées que le règlement n’enferme pas ces dernières dans des offres qui empêchent une réelle comparaison.

Autre élément régulateur entre services, le suivi du plan pluriannuel d’investissement, véritable feuille de route pour tous les responsables, permet aux élus de calibrer les projets et de les agencer dans le temps. Pour chaque opération d’investissement, l’organe délibérant sera amené à décider de son opportunité en définissant les exercices budgétaires concernés pour son paiement et en définissant avec précision les coûts induits de fonctionnement.

C’est à l’aune de tous ces éléments que l’on peut juger de la qualité de la commande publique et pas seule-ment par l’absence de contentieux.

QUELQUES ÉLÉMENTS DE VOCABULAIRE

Conception – réalisation Marché de travaux qui permet au pouvoir adjudicateur de confier à un groupement d’opérateurs éco-nomiques ou, pour les seuls ouvrages d’infrastructure, à un seul opérateur économique, une mission portant à la fois sur l’établissement des études et l’exécution des travaux.

Prix ferme Un marché est conclu à prix ferme dans le cas où cette forme de prix n’est pas de nature à exposer à des aléas majeurs les parties au marché du fait de l’évolution raisonnablement prévisible des condi-tions économiques pendant la période d’exécution des prestations.

Prix révisable Prix qui peut être modifié pour tenir compte des variations économiques dans les conditions fixées au contrat : soit en fonction d’une référence à partir de laquelle on procède à l’ajustement du prix de la prestation, soit par application d’une formule représentative de l’évolution du coût de la prestation et peut inclure un terme fixe.

Acte d’engagement Pièce signée par le candidat à un accord-cadre ou à un marché public dans laquelle le candidat pré-sente son offre ou sa proposition dans le respect des clauses du cahier des charges qui déterminent les conditions dans lesquelles le marché est exécuté. Cet acte d’engagement est ensuite signé par le pouvoir adjudicateur.

Référé précontractuel Action en justice qui permet au juge d’intervenir avant la signature d’un contrat, lorsque les règles de publicité et de mise en concurrence ne sont pas respectées.

Référé contractuel Action en justice après la conclusion d’un contrat par le représentant de l’État ou les personnes ayant intérêt à conclure le contrat et qui sont susceptibles d’être lésées par des manquements aux obliga-tions de publicité et de mise en concurrence auxquelles sont soumis ces contrats.

Déféré préfectoral Acte par lequel le préfet demande au juge administratif d’annuler un marché passé dans des condi-tions irrégulières.

Appel d’offres infructueux Un appel d’offres est déclaré sans suite ou infructueux lorsque aucune candidature ou aucune offre n’a été remise ou lorsqu’il n’a été proposé que des offres inappropriées ou des offres irrégulières ou inacceptables. Les candidats qui ont remis un dossier au pouvoir adjudicateur en sont informés.

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la communication des collectivités localeschApitre 13

les collectivités territoriales consacrent des budgets importants pour leur communication, souvent pour promouvoir l’attractivité touristique de leur territoire ainsi que leurs réalisations.

l’usage de cette communication institutionnelle pose cependant problème à raison d’une réglementation embryonnaire et des pratiques constatées.

d’autres procédés, comme la notation, aident les collectivités à conforter leur démarche de performance et n’hésitent pas à le faire savoir.

i – l’étAt du droit

1 – Un disPositif LÉgisLatif embryonnairele code électoral interdit dans les six mois précédant une élection locale les campagnes de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité intéressée par le scrutin (article l. 52-1).

le code général des collectivités territoriales permet de réserver un espace d’expression aux élus d’oppo-sition au sein des bulletins d’information des communes de plus de 3 500 habitants (article l. 2121-27-1).

cette disposition adoptée en 2002 a démontré son opportunité en matière d’information de nos conci-toyens mais elle paraît trop restrictive ou désuète face au développement des supports de communication. le principe constitutionnel de respect du pluralisme des opinions pourrait être étendu d’ailleurs à toutes les formes de communication des collectivités territoriales et non plus aux seuls bulletins d’informations municipaux précédemment énoncés.

2 – Un disPositif jUridiQUe QUi aUtorise des errements depuis quelques années, de nombreuses collectivités utilisent les interstices de la législation actuelle pour organiser une communication, parfois tapageuse et à sens unique, en faveur de leur programme ou de leurs réalisations, et ce, sans possibilité pour les oppositions de démontrer l’inexactitude de certains messages.

plus grave encore, certaines de ces collectivités, mettant en œuvre la doctrine de « l’opposition territo-riale », utilisent leurs subsides qui proviennent pourtant des impôts locaux de nos concitoyens pour mener des campagnes de dénigrement de l’action du gouvernement sous couvert de mise en valeur de leur propre action. ainsi, dans certains départements, des conseils généraux ont financé des campagnes d’affichage publicitaire sur des bus et des abribus pour placarder des messages à l’adresse de nos concitoyens indi-quant qu’ils se substituaient à l’état défaillant en revalorisant certaines prestations sociales.

RetouR au sommaiRe

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151la communication des collectivités locales RetouR au sommaiRe

ii – leS perSpectiveS juridiqueS SouhAitABleSle législateur devrait préciser ou même constituer un droit de la communication institutionnelle des col-lectivités locales parce qu’elles y consacrent des budgets de plus en plus conséquents et, d’autre part, parce que les supports de communication sont de plus en plus divers.

Un corpus législatif est nécessaire et pourrait être constitué des trois domaines suivants :

tout d’abord, le droit des minorités en matière de communication dans les bulletins d’information, qui donne actuellement satisfaction.

ensuite, ce droit pourrait être étendu aux autres formes de communication, et plus particulièrement les espaces publicitaires (presse écrite, audiovisuelle ou affichage) afin d’étendre le principe constitutionnel du respect du pluralisme. cependant, pour ne pas affaiblir la capacité de communication des collectivités, le règlement intérieur de ces collectivités pourrait définir les modalités d’application du principe. celui-ci pourrait, par exemple, prévoir que, lorsque les groupes d’une assemblée délibérante sont d’accord, dans une campagne publicitaire tendant à la promotion d’un secteur très spécifique, l’espace réservé à l’expres-sion de la minorité pourrait ne pas être exploité afin de délivrer un message global et cohérent.

ensuite, la publicité des collectivités territoriales pourrait être limitée aux seuls sujets relevant de leurs compétences, en interdisant toute autre forme de communication sur des sujets ne les impliquant pas directement comme, par exemple un affichage partisan contre l’action du Gouvernement.

iii – lA notAtion, nouvel outil de communicAtiondans le contexte de difficultés d’approvisionnement bancaire, de plus ne plus de collectivités (une qua-rantaine fin 2012) ont recours aux emprunts obligataires. À cette fin, elles doivent se soumettre à l’exercice d’une notation par une agence spécialisée.

d’autres collectivités, qui ne recourent pas au marché obligataire, n’hésitent pas à demander le concours de ces agences pour manifester une image d’excellents gestionnaires auprès du public et des établissements bancaires.

le processus de notation oblige les gestionnaires locaux à un changement de culture car ils doivent ré-pondre à des normes de communication financière nouvelles et s’attendre à ce que leur notation soit un jour dégradée.

rares sont les collectivités qui ont sollicité une notation à caractère social et environnemental. c’est le cas de la région ile-de-france et de la région Bretagne mais aussi celle du land allemand de rhénanie du nord. cette initiative, très marginale en europe, pourrait faire école à une période où la rigueur financière contraint les collectivités à faire preuve d’imagination pour accompagner leur développement, non seule-ment sur le plan financier mais aussi sur d’autres plans tout aussi stratégiques.

iv – lA communicAtion intercommunAleÀ la veille d’une nouvelle étape de la décentralisation, la communication intercommunale, souvent limitée au thème des équipements structurants est promise à un nouveau développement : les changements de périmètres, le fléchage des élus communaux, les nouvelles orientations en matière d’urbanisme et de poli-tique de la ville vont amener tous les élus, communaux et intercommunaux, à repenser leur communication à l’égard de leurs administrés.

l’enjeu est de créer une identité intercommunale en phase avec l’ancrage traditionnel de la commune auprès des citoyens.

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152 EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL RETOUR AU SOMMAIRE

QUELQUES QUESTIONS EN GUISE DE CONCLUSIONEn guise de conclusion à la lecture du présent recueil, et fort de ses connaissances théoriques et de son expérience professionnelle, le candidat est invité à répondre à diverses questions où il mettra en valeur ses capacités à :

• répondre précisément à la question,• utiliser les mots adéquats,• resituer la question dans le contexte de la gestion des collectivités territoriales,• affirmer sa personnalité.

1. Quel est le principal outil de pilotage qui fait le plus défaut dans votre collectivité ?

2. La comptabilité analytique est une nécessité. Mais, dans une collectivité locale, n’est-elle pas une « usine à gaz » ?

3. Les collectivités locales dépensent-elles trop ?

4. Les collectivités locales sont-elles condamnées à adopter la règle du 1 sur 2 que l’État s’applique en matière de remplacement des agents partant à la retraite ?

5. Si, en prenant vos fonctions dans un service, vous avez un agent connu pour sa paresse notoire. Que faites-vous ?

6. Vous prenez de nouvelles fonctions comme DGS dans une commune moyenne et vous prenez connais-sance de son budget. Que regardez-vous en priorité ?

7. La cohérence de l’action sociale est-elle possible, entre la commune, le CCAS, l’intercommunalité, le département ?

8. Le plan local d’urbanisme est-il vraiment un document de planification de l’urbanisme ?

9. Quelle opinion avez-vous de la gestion des collectivités locales d’outre-mer ?

10. L’organisation de la politique de la ville permet-elle une efficacité optimale ?

11. Les transferts de ressources de l’État aux collectivités territoriales dans le cadre de la décentralisation sont-ils un jeu de dupes ?

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AttAché principAl

EXAMEN PROFESSIONNEL D’ATTACHÉ PRINCIPAL

Le recueil est conçu à l’intention des candidats à l’examen professionnel d’attaché principal comme un outil de préparation à l’épreuve écrite et à l’épreuve orale.

Après de larges développements sur la méthodologie propre à cet examen, et s’appuyant sur les trois derniers examens, il fournit de multiples éléments d’actualité sur les domaines dans lesquels les candidats seront appelés à exercer des fonctions de responsabilité.

Le recueil ne vise donc pas à exposer toutes les connaissances dans tous les domaines que les can-didats devraient posséder mais à les mettre en situation pour faire valoir leurs compétences et leur sens du service public.

Le candidat veillera à s’approprier les caractéristiques de l’examen. La réussite dépend de sa capa-cité à faire valoir sa personnalité faite d’une expérience professionnelle, de l’envie de travailler à un niveau de responsabilité supérieur, d’une faculté à capter la confiance d’un responsable local en vue d’un recrutement.

à cette fin, le travail à accomplir est moins un travail de type scolaire qu’un travail sur soi en se mettant en situation, à l’instar de celle décrite dans le sujet de l’épreuve écrite, et en faisant l’effort de dépasser ses connaissances et ses compétences présentes pour répondre au pro-blème posé.

La rédaction du recueil a été achevée courant février 2013 et validée. Tout au long de sa préparation, le candidat aura à cœur d’actualiser chacune des problématiques qu’il contient.

L’auteur : Philippe Boëton, juriste, est formateur à l’INET et à l’ENA