ASSEMBLÉE DES COMMUNAUTÉS DE FRANCE

Les collectivités territoriales et l’emploi

Réponses de l’AdCF au questionnaire de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat

Mars 2012

2

Confié à la sénatrice du Haut Rhin Patricia Schillinger, un rapport de la délégation sénatoriale aux collectivités et à la décentralisation est en préparation sur le thème des soutiens apportés par les collectivités aux politiques de l’emploi. Auditionné le 28 février, Rémi Pauvros, président de la communauté de Maubeuge Val de Sambre, membre du conseil d’administration de l’AdCF, a rappelé les positions de l’association et fait état du niveau d’engagement croissant des communautés dans le domaine de l’emploi. Dans le prolongement de sa précédente audition, en mai 2011, par la mission commune d’information du Sénat sur Pôle Emploi1, Rémi Pauvros a souhaité développer 3 idées fortes : - La nécessité d’inscrire la « territorialisation » des politiques de l’emploi et de la formation à l’agenda de la prochaine législature ; - L’opportunité d’unifier, sous une même maîtrise d’ouvrage intercommunale, les actions de développement économique et de soutien à l’emploi dans une logique prospective, d’anticipation des mutations, et de gestion territorialisée des ressources humaines ; - L’urgence de clarifier les interventions respectives des acteurs publics (entre l’Etat et les collectivités locales et entre les différents niveaux de collectivités locales) dans les domaines de l’emploi, de la formation et de l’insertion professionnelle. Rémi Pauvros a notamment plaidé pour que les régions puissent disposer d’un rôle renforcé dans la gouvernance de Pôle Emploi afin de mieux articuler les politiques de développement économique et de la formation professionnelle que sont chargés de définir les conseils régionaux. Rappelant les positions de l’AdCF sur la clarification des compétences entre collectivités locales2, il a évoqué l’identification possible de chefs de files pour la conduite des politiques de développement économique, de l’emploi et de la formation dotées de capacité de subdélégation à des intercommunalités, en précisant que soient distinguées les compétences de prescription par rapport aux compétences de réalisation (piste également évoquée dans le rapport Lambert de 2007). Dans le même sens, Rémi Pauvros a plaidé pour que les agglomérations et les communautés d’un certain seuil démographique deviennent au niveau local les ensembliers du développement économique et de la gestion territorialisée de l’emploi et des compétences. Champ nouveau de l’action économique, principalement développé par les agglomérations (bien que de nombreuses communautés de communes s’y engagent également), la gestion territoriale de l’emploi et des compétences (GTEC) doit ainsi être menée de concert avec les politiques régionales d’appui aux filières. Cette fonction de mise en réseau est fondamentale pour impulser des projets et co-produire des stratégies de gestion territoriale des ressources humaines avec les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), les branches professionnelles et le « monde économique organisé ». « Ces stratégies permettent de dépasser l’approche curative des politiques de l’emploi pour se saisir des enjeux globaux de qualifications locales du territoire dans une approche prévisionnelle », a insisté Rémi Pauvros.

1 http://www.adcf.org/developpement-economique/Pole-Emploi-et-son-environnement-territorial-en-debat-672.html 2 http://www.adcf.org/5-327-Contenu-article.php?num_article=493&num_thematique=7

3

S’appuyant sur l’exemple de l’élaboration du Contrat de Plan Régional de Développement des Formations Professionnelles (CPRDFP) du Nord-Pas-de-Calais où l’ensemble des branches professionnelles et partenaires sociaux ont été consultés préalablement pour la définition des conventions d’objectifs et de moyens, Rémi Pauvros a rappelé l’importance que revêt la dimension des qualifications locales et de la sécurisation des parcours professionnels (formation tout au long de la vie). « La formation et les dispositifs d’insertion ne peuvent être une variable d’ajustement utilisée par l’Etat pour influer sur le chômage dans un contexte de crise, car sans formation, les salariés d’aujourd’hui peuvent rapidement devenir les demandeurs d’emploi de demain » a déclaré Rémi Pauvros, tout en pointant le problème de l’optimisation des fonds de la formation professionnelle (30 milliards d’euros) qui ne bénéficient pas assez aux salariés les moins qualifiés. Pour rappel, les entreprises sont le principal financeur de la formation professionnelle avec 13 milliards d’euros, suivis de la fonction publique (6 milliards), l’Etat (5 milliards), des collectivités locales (4,5 milliards). Les premiers bénéficiaires de ces fonds sont les salariés du privé avec 42,2%, suivis par les fonctionnaires (19,3%), les apprentis (18,5%), les demandeurs d’emploi (12,2 %), et 7,8% pour les jeunes en insertion professionnelle.

4

I. Comment concevez-vous le rôle des intercommunalités en matière de politique de l’emploi au sens strict (accompagnement des demandeurs d’emploi dans la recherche d’emploi, prospection du marché du travail et conseil aux employeurs) ? Quelle articulation vous semble devoir être prévue entre l’action des intercommunalités et celle des autres acteurs impliqués dans ce domaine (Etat, Pôle emploi, collectivités territoriales, maisons de l'emploi, missions locales, acteurs économiques...) ? Les communautés ont inscrit le soutien à l’emploi dans leurs stratégies de développement local au titre de leurs actions de développement économique, qui font partie de leurs compétences obligatoires. C’est ce que met en exergue l’enquête de l’AdCF sur « L’action économique des communautés », menée en 2009 avec l’Institut Supérieur des Métiers. L’implication des communautés de communes dans ce domaine progresse depuis 2005 : 31% déclarent agir en ce sens en 2009 contre 26% en 2005. De manière générale, le champ de l’emploi, de la formation et de l’aide au recrutement est une préoccupation directe pour plus de 60% des communautés d’agglomération et urbaines. Les modes d’intervention sont plus ou moins sophistiqués (GTEC, actions sur les filières) ou orientés vers l’économie sociale et solidaire. La « compétence Emploi », de droit, est exercée par l’Etat. Le rôle des collectivités territoriales (compétence « de fait » depuis plus de 20 ans) est reconnu dans l’article 1 de la loi de programmation de cohésion sociale « les collectivités territoriales et leurs groupements concourent au service public de l’emploi », les compétences développement économique et politique de la ville sont attribuées aux intercommunalités (EPCI) par les lois relatives à l’intercommunalité. Pour autant, il n’appartient pas aux collectivités locales et aux maisons de l’emploi de se substituer à l’opérateur national Pôle Emploi, chacun devant rester dans son domaine de responsabilité. Une plus grande régionalisation de la politique de l’emploi gagnerait toutefois à être envisagée à l’avenir. Au-delà de la bonne articulation entre l’opérateur national Pôle Emploi et les Maisons de l’emploi, la prochaine législature doit être l’occasion de réinscrire la territorialisation des politiques de l’emploi et de la formation à l’agenda politique (nouvelle étape de la décentralisation). Une clarification des compétences est attendue par les acteurs locaux dans les domaines de l’emploi, de l’insertion, de la formation professionnelle et de l’enseignement supérieur. L’AdCF a regretté que la notion de chef de file ait perdu toute consistance avec la révision constitutionnelle de 2003. Elle privilégie de fait les notions d’autorité organisatrice et de « compétence subordonnée ». L’AdCF avait soutenu également les conclusions du rapport Lambert (décembre 2007) qui proposait de distinguer les compétences de prescription des compétences de réalisation. L’un des exemples de compétence subordonnée nous est montré avec les aides directes aux entreprises qui doivent dorénavant s’inscrire dans la cohérence du schéma régional de développement économique (SRDE). Ce schéma établit une discipline collective à laquelle les autres financeurs doivent se ranger. Dans la perspective de la prochaine législature, l’AdCF prépare actuellement un manifeste sur l’évolution des politiques publiques territoriales. Elle aura l’occasion de plaider pour un renforcement du rôle des régions et des intercommunalités, notamment des agglomérations dans le champ de l’emploi. Cette clarification des compétences porte davantage sur les interventions réciproques de l’Etat et des collectivités locales qu’entre les différents niveaux de collectivités locales. Les intercommunalités s’appuient sur leurs outils pour proposer un dialogue social territorial et avancer sur les questions stratégiques d’emploi et de formation des salariés et des demandeurs d’emploi et

5

assurer par ses compétences, l’attractivité et la compétitivité des territoires sur le maintien de l’emploi. La territorialisation des politiques de l’emploi, de l’insertion et de la formation est fondamentale pour garantir une cohérence et une efficience à destination de la population (anticipation, adaptation des compétences, attractivité du territoire…). A cet effet, force est de constater que l’échelle intercommunale est la plus pertinente. Les élus locaux doivent donc trouver les leviers de commande pour construire cette « offre de service territoriale ». Ils sont les mieux à même d’élaborer, de piloter et de mettre en cohérence les politiques territoriales de l’emploi, de l’insertion et de la formation, parce qu’ils sont acteurs du développement économique, connaissent leur territoire, ses habitants et ses acteurs, et qu’ils peuvent donc anticiper, être réactifs, agir dans la proximité et innover. De son côté, le Service Public de l’Emploi dans la mise en œuvre de sa politique emploi et face à cette crise doit nécessairement se reposer sur une réponse de proximité territoriale dans le cadre d’une action de dynamisation des territoires. Les collectivités locales participent de façon volontariste et conséquente à l’élaboration de ce champ nouveau qu’est la politique territoriale pour l’emploi, développant des réponses adaptées aux configurations locales : au-delà de l’accompagnement des publics en recherche d’emploi, il s’agit de construire des solutions en développant des projets en échos aux besoins des territoires et de leurs acteurs économiques. Afin de développer ces fonctions d’ingénierie territoriale, d’animation du territoire, les collectivités territoriales de premier niveau, les communes et les intercommunalités, ont créé des outils territoriaux : les Missions Locales, les PLIE et les Maisons de l’Emploi (voir questions suivantes). Il convient à cet égard d’insister sur l’importance d’un portage politique des interventions locales : nombre d’observateurs soulignent en effet le caractère déterminant d’une maîtrise d’ouvrage du développement économique et de l’emploi unifiée à l’échelle intercommunale. Cette intégration développement économique-emploi est gage d’une plus grande légitimité vis à vis des acteurs socioprofessionnels et de l’opérateur Pôle Emploi. 2. Dans quelle mesure les intercommunalités participent-elles aujourd'hui à la politique de l’emploi (actions mises en œuvre, financements) ?

Les registres d’intervention des communes et des communautés dans le champ de l’emploi (au sens large) sont très diversifiés : soutien aux missions locales (emploi des jeunes de 16 à 25 ans), la participation au financement de maisons de l'emploi ou de points-relais emploi (relais pôle emploi / maison et relais de services publics, EREF en milieu rural), le financement d'associations locales, le pilotage du PLIE, l’organisation d’une manifestation locale (carrefour emploi), les aides financières aux entreprises conditionnées à la création d'emploi, l’implication dans le cadre d’un chantier d'insertion/école de la 2e chance, l’appui à un groupement d'employeurs, la participation à une démarche de dialogue social territorial dans le cadre du comité de bassin pour l’emploi, la formation (Éducation nationale, AFPA) et la gestion des transitions professionnelles.

De nombreuses communautés d’agglomération et urbaines s’engagent dans l’élaboration et la mise en œuvre des plans stratégiques pour l’économie, l’emploi et l’insertion sur un horizon de moyen terme (5-6 ans).

6

Ces plans peuvent être organisés autour de divers axes tels que :

- l’accueil, l’information, l’orientation, l’accompagnement des publics,

- la lutte contre les freins à l’emploi,

- le soutien à l’économie sociale et solidaire,

- le développement et la création de nouveaux outils pour soutenir la création d’emplois, notamment pour les publics en insertion,

- le renforcement des partenariats et la coordination des interventions sur le territoire via la constitution, le financement et le portage politique de maisons de l’emploi.

Comme le rappellent l'AdCF et l’Alliance Villes Emploi depuis l’entrée en vigueur de la loi de cohésion sociale de 2005, les Maisons de l’emploi sont l’expression des politiques intercommunales de développement économique et de cohésion sociale portées par les élus locaux : présidents et vice-présidents de communautés chargés du développement économique ou de la politique de la ville, maires. Décloisonnement d'acteurs, anticipation des mutations économiques, diagnostic stratégique, les maisons de l'emploi répondent de toute évidence aux enjeux de la gestion territoriale des ressources humaines à l'échelle des bassins d'emploi.

En progression depuis à la fin des années 1990, le champ de l’économie solidaire est l’occasion de repenser l’accessibilité à l’emploi tant par l’offre de formation que par l’offre de mobilité (financement de la mise à disposition de scooters pour l’emploi, plates-formes de mobilités). Sur le bassin d’emploi de l’agglomération de Maubeuge (Sambre Avesnois) a été installée une mission territoriale de développement de l’économie sociale et solidaire (ESS) intégrée au sein du PLDE et du Plan régional de l’ESS. Sont également en projet de création, une auto-école sociale et un garage social. Le pilotage d’un pôle ressource mobilités est également assuré.

Souvent évoquée, la voie des clauses d’insertion dans les marchés publics a pu être observée dans nombre de territoires désirant favoriser « l’inclusion sociale ». Mais l’association ETD relève que l’objectif de consacrer 10% de la commande publique à l’insertion est encore loin d’être atteint. Selon les données de l'Observatoire économique de l'achat public en 2010, les clauses sociales concernent à peine 2,84% des marches publics passés par les collectivités locales, part qui reste malgré tout supérieure à celle observée dans les marches publics passé par les services de l’Etat (1,29%). Certaines agglomérations (à l’instar du Grand Lyon) se situent malgré tout au delà du seuil des 10%.

Le marché public peut compléter efficacement les dispositifs de conventionnement et de subvention. Si le métier d’accompagnement socioprofessionnel conduit par les SIAE relève d’une mission d’intérêt général (et justifie à ce titre les subventions versées), les activités économiques qu’elles conduisent comme supports d’insertion peuvent être valorisées et soutenues par les marchés publics. Sur la Sambre Avesnois, en lien avec la mission de facilitateur de clause portée par Réussir en Sambre, la communauté d’agglomération a décidé de systématiser l’intégration de la clause insertion dans ses marchés publics (plus de 30 000 heures d’insertion) pour constituer un véritable levier dans la construction du parcours individualisé du bénéficiaire.

Par ailleurs, ont été menées des expérimentations sur des chantiers d’insertion à destination des jeunes. Le partenariat associe la communauté d’agglomération, le GIP Réussir en Sambre, l’Etat pour le cofinancement du dispositif, une structure IAE pour mise en œuvre du chantier et bailleur social pour mise à disposition de l’immeuble. Les actions de l’un de ces chantiers portent sur la rénovation du bâtiment

7

avec des matériaux de l’éco construction dans la perspective de devenir une vitrine de démonstration auprès des citoyens (objectif de sensibilisation et de formation aux travaux d’éco rénovation générateurs d’économies d’énergies…).

La création d’emplois (parfois dits « domestiques ») est une des principales finalités du soutien au commerce et à l’artisanat ou du développement des services à la personne. Les communautés de communes sont tout aussi mobilisées que les agglomérations sur ces deux segments du développement économique local. Plus d’un tiers des communautés interviennent en faveur du développement des services à la personne et plus de la moitié d’entre elles déclarent agir en faveur du soutien au commerce et à l’artisanat, notamment par le biais du FISAC.

Tout aussi essentiel pour l’environnement économique et « logistique » du territoire, le développement des services à la personne peut répondre aux besoins des entreprises. Soucieux d’attirer les ménages bi-actifs, de nombreuses intercommunalités ont fait de la petite enfance une véritable politique d’attractivité économique. Les possibilités de garde à proximité du lieu de travail constituent un argument auquel peuvent être sensibles les entrepreneurs. Les crèches interentreprises se sont ainsi multipliées au cours de la dernière décennie sur les zones d’activités d’intérêt communautaire. Si bien que ces services peuvent à la fois être considérés comme des services aux entreprises et aux salariés. Ces nouveaux services visent à améliorer la qualité de vie des salariés, de les fidéliser, de réduire le changement de personnel et l’absentéisme, d’améliorer l’attractivité du territoire, de développer l’égalité homme/femme, de permettre la conciliation entre la vie professionnelle et la vie familiale et de développer l’emploi.

Enfin, la gestion territoriale de l’emploi et des compétences (GTEC), en lien avec les politiques d’appui aux filières, est un champ nouveau de l’action économique, principalement développé par les agglomérations (bien que de nombreuses communautés de communes s’y engagent également). Certaines se mobilisent en faveur de la mise en réseau des entreprises avec les milieux scientifiques et techniques (universités technologiques) mais aussi de l’insertion professionnelle des jeunes diplômés universitaires dans le tissu économique local. Sur le territoire de l’agglomération de Maubeuge, la Maison de l’Emploi a travaillé avec l’ADEME et l’Alliance Villes Emploi sur une analyse prospective de l’évolution des métiers et de mise en œuvre d’un plan d’action permettant de répondre aux besoins en compétence des entreprises…).

Par ailleurs, notons que nombre d’agglomérations se sont engagées avec volontarisme dans l’appui et le développement de Pôles d’excellence ou de compétitivité (comprenant un volet emploi le plus souvent).

3. Comment s'articule leur action avec celle des autres acteurs ? La coordination et la coopération entre les différents acteurs est-elle satisfaisante ? De quelle façon et dans quels domaines pourraient-elles être améliorées ?

Dans une logique de subsidiarité et d’efficacité, les élus locaux doivent garants de la cohérence des interventions publiques sur le territoire.

A l’échelle infrarégionale, celle des « bassins d’emploi », l’AdCF, à l’instar des élus d’Alliance Villes Emploi, plaide pour une meilleure définition et un meilleur partage d’une compétence emploi-insertion. A cet égard, elle souhaite que « la collectivité intercommunale » puisse exercer le rôle d’un coordonnateur à l’échelle locale des dispositifs nationaux, régionaux et locaux en prévoyant la participation des communautés dans les instances de gouvernance des politiques de l’emploi et de la formation.

Sur le territoire de la communauté de Maubeuge de Val de Sambre, l’ensemble des outils territoriaux (le

8

PLIE, la Mission locale et la Maison de l’emploi) ont une gouvernance unifiée dans le cadre d’un GIP. Ce regroupement contribue à accroître la lisibilité de ces dispositifs et surtout facilite la mise en œuvre de la politique territoriale de l’emploi, de la formation et de l’insertion portée par les élus de l’agglomération.

La composition de la gouvernance de cet outil unique (élus locaux, Pôle emploi, DIRECCTE, Sous-préfet, consulaires, branches professionnelles, partenaires sociaux…) lui donne toute légitimité pour être le lieu fédérateur, de mise en cohérence des plans d’action, d’élaboration de diagnostics partagés et de lien avec le développement économique d’un territoire.

Cette structure permet donc par sa gouvernance partagée et la mutualisation des moyens, de mettre en cohérence et de renforcer ses services et ses fonctions (lieu d’Accueil, d’Information et d’Orientation de premier niveau pour tous, accueil de proximité, accompagnement des publics visant un parcours individualisé, sécurisé et territorialisé, veille informative, ingénierie de projet et financière…) au bénéfice de l’ensemble des citoyens et des acteurs économiques des territoires dans le cadre d’une politique du développement.

Dans ce contexte, les maisons de l’emploi sont des outils privilégiés pour élaborer des stratégies de gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences sur le territoire. Au-delà du partage de diagnostics, elles sont le lieu privilégié pour conclure des partenariats entre les différents acteurs : MEDEF, branches professionnelles, OPCA, développeurs économiques, présidents d’universités, lycées professionnels, chambres de commerce et d’industrie, chambres des métiers, etc. Elles ont donc une vocation de décloisonnement, de mise en réseau d’acteurs.

Cette fonction de mise en réseau est fondamentale pour impulser des projets et co-produire des stratégies de gestion territoriale des ressources humaines. Ces stratégies permettent de dépasser l’approche « curative » des politiques de l’emploi pour se saisir des enjeux globaux de qualifications locales du territoire dans une approche prévisionnelle. A ce titre, l’AdCF s’est prononcée pour un renforcement des partenariats entre l’Université, l’Etat, les régions et les agglomérations dans le cadre d’une contractualisation renouvelée. Il est devenu essentiel de faire de l’université un acteur de la gestion territoriale de l’emploi et des compétences, la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (loi LRU) ayant érigé l’insertion professionnelle des diplômés comme une de leurs missions.

Acteurs publics, universitaires et économiques sont ainsi invités à construire des réflexions stratégiques en matière de Gestion territoriale de l’emploi et des compétences (GTEC). Les liens universités-territoires-entreprises permettent de créer des passerelles pour organiser le déploiement d’innovations technologiques ou procédurales sur les territoires. Ces partenariats sont concrétisés par la constitution de fondations scientifiques et académiques et de clubs d’entreprises.

S’il existe un besoin manifeste d’excellence universitaire générant l’émergence de sites visibles en nombre restreint, de nombreux projets universitaires de taille réduite cherchent de nouveaux modèles d’excellence. C’est la stratégie de nombreuses villes moyennes et communautés d’agglomération (comme celle de La Rochelle) qui parient sur la « spécification territoriale » en soutenant ainsi des universités technologiques (et leurs IUT), en prise avec les caractéristiques de leurs bassins d’emploi.

Les collectivités locales ont donc consolidé leurs engagements auprès des acteurs universitaires dans l’exercice de leurs compétences (urbanisme, logement et habitat, déplacements, culture, développement économique, etc.). Il convient d’évoquer la tradition d’intervention et le volontarisme des Conseils régionaux, sur les bâtiments, la formation, notamment professionnelle, les ressources humaines et les cités universitaires. Les régions mobilisent un milliard d’euros par an pour la recherche et l’enseignement supérieur soit le même montant que les agences nationales de moyens.

9

Pour leur part, l’implication des agglomérations se traduit par le financement d’infrastructures et de services universitaires tels que le logement étudiant, les plans de déplacements de salariés et d’étudiants, l’équipement des campus à très haut débit. Villes et communautés complètent leur intervention par des aides à l’installation de jeunes chercheurs, doctorants et post-doctorants, des aides à l’investissement pour des équipements et des aides pour l’organisation de colloques scientifiques. Enfin, à l’image de Rennes Métropole, certaines communautés d’agglomération engagent l’élaboration de schémas universitaires.

Récemment invité par la Conférence des Présidents d’Université (CPU) pour envisager le développement futur des ces partenariats, le président de l’AdCF Daniel Delaveau a appelé au renforcement du « couple » région-agglomération. La consolidation de ce couple apparaît d’autant plus opportune que la multiplication des structures nationales, des appels à projets et des dispositifs d’intervention directe « balayent la logique » des Contrats de projets Etat-Région.

4. Quel bilan dressez-vous de la participation des intercommunalités aux maisons de l’emploi ? aux missions locales ? aux PLIE ? aux différents partenariats conclus au titre de la politique de la ville en matière de politique de l’emploi ? Quel bilan dressez-vous de l’action des CIAS dans ce domaine ?

- Sur les Maisons de l’emploi :

Cinq ans après son lancement, on peut s’interroger sur la suite qu’il convient de donner au Plan de Cohésion sociale. La territorialisation des politiques de l’emploi reste en débat. Initié de manière très volontariste par l’Etat en 2005-2006 dans le cadre du plan de cohésion sociale, le dispositif des Maisons de l’emploi a semblé délaissé depuis 2007 par le gouvernement et l’ancien ministre en charge du dossier. L’actuel ministre qui préside la Maison de l’Emploi de Saint-Quentin est convaincu de l’utilité du dispositif.

« (…) Les maisons de l'emploi continueront d'être soutenues. La baisse des crédits peut être absorbée grâce à des économies. L'articulation avec Pôle emploi devra être claire. Il n'y a pas place pour une concurrence stérile. La complémentarité, oui ! Pour faire reculer le chômage. A Pôle emploi ce midi, on me demandait quels sont les projets des élus, afin que l'on sache quelles formations seront à prévoir. Oui, il faudra plus de dialogue. Il faut que les financements arrivent en temps et en heure, et que les élus n'aient pas à rappeler son devoir au Gouvernement. »

Xavier Bertrand, ministre du travail, de l’emploi et des affaires sociales, débats parlementaires, Loi de Finances, sénat, 2 décembre 2010

En tout état de cause, se pose le problème de la visibilité des maisons de l’emploi (MDE) dans le paysage institutionnel. La « bataille parlementaire »3 de l’automne 2010 a abouti à un rehaussement de 15 millions d’euros des crédits affectés aux Maisons de l’emploi (qui sont malgré tout en forte baisse de plus de 30%, moins 47% initialement). Outils privilégiés pour l'élaboration et la conduite de démarches de gestion prévisionnelle des compétences sur les territoires, les 198 maisons de l'emploi labellisées continueront de remplir leurs missions malgré des coupes budgétaires successives entérinées en loi de Finances 2011 et 2012. 3 Daniel Delaveau, président de l’AdCF était co-signataire du courrier adressé le 25 octobre 2010 par l’association Alliance Villes Emploi au Premier ministre, François Fillon, pour lui demander de préserver le soutien budgétaire de l’Etat à des dispositifs qui prouvent leur extrême utilité pour activer des politiques locales de l’emploi et de gestion prévisionnelle des compétences. Un compromis proposé à l’initiative des sénateurs Arthuis et Fourcade, a permis de réhausser de 5 millions d’euros les crédits de l’Etat aux maisons de l’emploi.

10

Ces dernières contribuent de toute évidence au maintien de l’équilibre fragile de la cohésion sociale dans la période actuelle de crise économique.)

Dans ce contexte, se pose à la question de l’optimisation de la dépense publique avec pour corollaire principal la répartition claire des missions et responsabilités entre les collectivités locales, les maisons de l’emploi et l’opérateur « Pôle Emploi ». Sa mise en place, issue de la fusion de l’ANPE et des Assedic, s’est traduite par une phase préalable de centralisation. Mais dans la mesure où l’opérateur public est en train de réaliser qu’il va devoir trouver des relais locaux, notamment pour s’appuyer sur des experts de la gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences, cette phase doit désormais être dépassée.

NB : L’arrêté du 21 décembre 2009 portant cahier des charges des maisons de l’emploi a prévu un recentrage des missions des Maisons de l’Emploi sur l’anticipation des mutations économique et la GPEC. Les actions en matière d’accueil, d’orientation ou d’accompagnement des personnes à la recherche d’un emploi ne sont plus obligatoires. Le positionnement des maisons de l’emploi sur ce type d’interventions doit s’inscrire en cohérence avec l’offre de service et l’organisation territoriale de Pôle emploi.

- Sur les PLIE

Les PLIE sont des dispositifs historiques de « l’action publique territorialisée » dans le domaine de l’emploi. Créés à l’initiative des collectivités territoriales et des intercommunalités, présidés par leurs élus, ils s’inscrivent dans des stratégies territoriales pour l’insertion et l’emploi. La plus-value d’un portage intercommunal de ces derniers n’est plus à démontrer. Selon les chiffres de l’association Villes Emploi, on recensait, en 2010, 190 PLIE regroupant près de 5400 communes et plus de 25 millions d’habitants. Ils sont des outils d’animation, de coordination, d’innovation et de mise en œuvre des politiques en matière d’insertion, d’emploi et de formation sur un territoire défini, pour un public éloigné de l’emploi.

Plateformes territoriales, fondées sur des diagnostics partagés par les collectivités territoriales (conseils régionaux, conseils généraux, communautés et communes), l’Etat et les acteurs sociaux et économiques concernés, les PLIE coordonnent et mettent en œuvre des programmes et des actions en matière d’insertion et d’emploi.

L’action des PLIE contribue à la mise en œuvre du Programme Opérationnel National du Fonds Social Européen pour la période 2007/2013, dans ses objectifs « Compétitivité régionale et emploi » et « Convergence » visant à « renforcer la cohésion sociale, favoriser l’inclusion sociale et lutter contre les discriminations ». Dans ce cadre, elle vise à « appuyer les politiques des communes et des structures intercommunales dans la mise en œuvre des Plans Locaux pour l’Insertion et l’Emploi ».

Quel que soit le statut des structures qui les animent (associations, groupements d'intérêt public ou établissements intercommunaux…), les PLIE ont pour missions de réunir les acteurs et opérateurs locaux concernés autour d'objectifs quantitatifs d'accès de personnes « en difficulté » à un emploi durable, en organisant pour ces personnes des parcours individualisés d'insertion professionnelle avec un accompagnement très renforcé assuré par des référents spécialisés. D'autre part, les PLIE assurent une ingénierie technique et financière des actions et des dispositifs locaux contribuant à l'emploi de leurs participants puis au maintien de ceux-ci dans l'emploi pendant plus de 6 mois. Enfin, les PLIE sont des outils de développement local dans la capacité qu'ils ont de concevoir avec leurs partenaires tous les projets qui peuvent concourir à l'amélioration des parcours d'insertion des publics concernés.

11

Les données de l’enquête d’Alliance Villes Emploi :

Dans le cadre de son rapport de consolidation des PLIE, l’Alliance Villes Emploi a analysé les données fournies par 105 PLIE sur les parcours de 72 701 participants durant l'année 2010 montre qu’au total ces participants ont accédé à 71 361 emplois dont 57 122 emplois de « parcours » et 14 239 emplois en CDI ou CDD de plus de 6 mois qui n'avaient pas encore dépassé les 6 premiers mois permettant de valider la sortie. 50% de ces emplois étaient des contrats non aidés (Source : Alliance Villes Emploi, rapport de consolidation des PLIE 2007-2010, 2012). Le « bloc local » communes-communautés mobilise plus de 29 millions d’euros de financement au total pour les PLIE en 2010, dont 20,6 millions directs et 8,5 indirects. Un euro apporté en direct dans son PLIE en 2010 par la commune ou l'EPCI permet de « lever » 2,7 euros de FSE et de mobiliser au total 7,2 euros.

Au total les PLIE ont permis de mobiliser 90,8 millions d'euros qui n'auraient pas été investis dans l'insertion professionnelle si ces PLIE n'avaient pas existé (FSE 55,3 + collectivités territoriales 31,4). Le montant moyen des financements mobilisés par participant ayant été en parcours dans un PLIE en 2010 est de 1 303 € dont 798 € de financements directs (inclus 486 € de FSE).

Le taux de retour à l’emploi des PLIE pour la période 2007 à 2010 incluse est de 40 % quand il est calculé sur le total des entrées ; de 42 % quand il est calculé sur le total des sorties.

C’est parce que ces outils présentent chacun une utilité distincte mais indéniablement complémentaire. La Maison de l’Emploi est outil de coordination, d’ingénierie et de politique territoriale ; la mission locale est un outil d’accompagnement des jeunes d’un territoire et donc relais de la politique territoriale de la jeunesse ; le PLIE est un outil d’accompagnement des publics en difficulté et constitue le levier de dispositifs d’insertions.

Sur le territoire de Sambre, les élus ont souhaité expérimenter le regroupement des ces trois outils territoriaux. Du point de vue financier, la contribution des intercommunalités est indispensable pour mobiliser les moyens de l’Etat, des Région, des Départements, des fonds européens. A titre d’exemple, pour Réussir en Sambre, 1 euro de la collectivité permet de générer 5,56 euros d’autres financements.

C’est le portage de l’intercommunalité qui donne la légitimité aux outils territoriaux dans leur recherche permanente d’une adaptabilité des politiques publiques aux bassins d’emploi et à ses problématiques…

12

- Sur les différents partenariats conclus au titre de la politique de la ville en matière de politique de l’emploi :

Pour rappel, l’implication de l’intercommunalité dans ce domaine a pris une dimension nouvelle avec la création des communautés d’agglomération à partir de 1999, obligatoirement compétentes en matière de « politique de la ville ». S’inspirant des démarches intercommunales les plus avancées (comme celle de Plaine Commune), l’AdCF plaide depuis plusieurs années pour que soit opéré un changement d’échelle de la contractualisation à travers des contrats uniques d’agglomération co-signés par les communes.

Ces contrats devraient être adossés à un vrai projet intégré de cohésion urbaine mobilisant l’ensemble des acteurs.

L’AdCF a ainsi proposé en mai 2011 au Ministre chargé de la Ville, Maurice Leroy, qu’une démarche expérimentale puisse être conduite avec des agglomérations pilotes pour dessiner une nouvelle forme de contrats de cohésion urbaine à échéance des contrats en cours. Ces contrats pourraient notamment intégrer les enjeux de solidarité fiscale et financière, de déploiement des transports collectifs (réseaux, horaires, modes souples…) dans un souci de désenclavement des quartiers défavorisés, de revitalisation économique des quartiers (recherche d’optimisation des zonages urbains, requalification des sites, recyclage foncier…), la préservation/rénovation de la trame commerciale de proximité, la politique de l’habitat (par le renforcement de la cohérence globale entre programme ANRU, délégations des aides à la pierre, PNRQAD… dans le cadre des PLH), l’action foncière à travers une relance des programmes d’action foncière et des outils fiscaux appropriés. Consultée en septembre 2009 dans le cadre de la réforme de la géographie prioritaire de la politique de la ville, l'AdCF avait déjà plaidé pour une unité de conception des stratégies et des documents contractuels en suggérant une nouvelle génération de contrats de cohésion urbaine élaborés à l'échelle de l'intercommunalité.

Tout en préservant la gestion urbaine de proximité assurée au niveau des communes, l’AdCF propose de « revisiter » la politique de la ville traditionnelle par la mobilisation des compétences communautaires dans les domaines des transports, du développement économique et de l'emploi, de l'intervention foncière, du logement…

Alors que la LOADDT du 25 juin 1999 prévoyait de faire des contrats de ville les « volets cohésion sociale » des contrats d’agglomération, cet objectif est demeuré sans véritable traduction concrète ; les contrats de ville étant demeurés majoritairement communaux et élaborés dans des cadres de négociation et calendriers distincts. Cette occasion manquée a été confirmée lors de la préparation des premiers CUCS et de la mise en place des conventions ANRU, rarement intégrés au sein d’une véritable stratégie d’agglomération.

L’AdCF a déploré à plusieurs reprises ce déficit d’articulation et plaidé pour une plus forte inscription de la politique de la ville dans les projets d’agglomération. Elle considère que :

- la cohésion urbaine et sociale doit s’appuyer sur des solidarités financières horizontales renforcées entre les différentes communes d’une agglomération voire d’une aire urbaine,

- les compétences intercommunales les plus structurantes (transports urbains, logement, action économique, intervention foncière, planification, équipements collectifs…) doivent être mobilisées plus activement au service des objectifs de cohésion sociale et territoriale…

13

De même, si la nécessité de redynamiser l’activité économique et la création d’emplois au sein des quartiers difficiles est reconnue de tous, l’AdCF considère que les exonérations fiscales liées aux zonages doivent voir mesurer leur efficacité mais aussi leur efficience (rapport coût-efficacité). Les effets positifs mis en évidence par plusieurs évaluations ne sauraient faire ignorer les effets d’aubaine et les distorsions de concurrence que peuvent engendrer leur mise en œuvre, notamment dans la durée, lorsque les contrôles se relâchent.

C’est pourquoi, en terme de méthode, l’AdCF suggère que les mécanismes d’exonération fiscale (ZUS, ZRU, ZFU) soient intégrés à terme au sein d’une contractualisation globale assise sur une stratégie d’agglomération. Ces « aides fiscales » doivent être parties prenantes d’une panoplie plus complète d’outils et d’un projet urbain intercommunal conditionnant leur entrée en vigueur. La négociation du zonage à l’échelle intercommunale est une condition nécessaire pour en maîtriser les éventuels effets-pervers.

Dans cette logique de mise en cohérence et d’optimisation des zonages, l’intercommunalité devrait être en mesure :

- de définir avec plus de pertinence leur périmètre optimal (dans le respect de critères définis par le législateur),

- d’atténuer les effets de frontières qu’ils engendrent,

- d’organiser une vraie maîtrise foncière et immobilière permettant d’organiser l’accueil d’activités et de sélectionner les entreprises bénéficiaires (critères de recrutements sur place, impact de l’activité de l’entreprise sur le territoire…).

CIAS et action sociale intercommunale

La loi de cohésion sociale de 2005 ne marque pas les débuts de l’action sociale intercommunale, puisque selon l’enquête de l’AdCF, 58 % des communautés ayant répondu avaient déjà une compétence facultative en matière d’action sociale avant 2005 et parmi elles, près de la moitié avaient fait ce choix entre 1990 et 2000. Leurs compétences étaient alors majoritairement destinées à assurer un ou plusieurs services ou mener une action précise ne pouvant pas être assurée à l’échelle communale (petite enfance, portage de repas à domicile, chantier d’insertion, etc.).

L’insertion constitue le deuxième domaine le plus fréquemment investi par les communautés disposant d’une compétence facultative en matière d’action sociale (derrière petite enfance, l’enfance et la jeunesse). Près d’un tiers d’entre-elles déclarent ainsi agir dans ce domaine, principalement en faveur du soutien aux associations d’insertion et par l’accueil de permanences pour l’emploi.

Par ailleurs, certaines communautés voient leur intérêt communautaire en matière d’action sociale défini par la création d’un CIAS. Les CIAS, dont le nombre est aujourd’hui estimé à 304, peuvent prendre des formes plus ou moins abouties selon les territoires et s’adapter aux différents profils de communautés, aussi bien en milieu urbain que rural. Dans son fonctionnement, le CIAS est facilement modulable. En qualité d’établissement public administratif, il dispose d’une autonomie juridique et budgétaire mais reste lié aux fonctions que lui a attribuées l’EPCI. Ce dernier peut ainsi lui confier une palette très variée de compétences, allant d’une mission unique telle que la gestion d’un service, au transfert de l’ensemble des tâches qui incombent aux CCAS.

14

5. Dans quelle mesure les intercommunalités sont-elles associées aux réunions du service public de l’emploi local ou régional piloté par le sous-préfet ou le préfet ? Aux conseils régionaux de l'emploi? Quel bilan peut-il en être tiré ?

L’AdCF exprime des interrogations sur les capacités des sous-préfets pour conduire des exercices d’animation et de prospective territoriale avec les différents acteurs socioprofessionnels à l’échelle de bassins de vie de plusieurs centaines de milliers d’habitants.

Les diverses remontées de terrain font état de la consistance inégale des actions envisagées par les nouveaux Services Publics de l'Emploi Locaux (SPEL) animés par les sous-préfets. Rencontré par l’AdCF le 4 avril 2011, le Cabinet du ministre du travail Xavier Bertrand admettait d’ailleurs que les organisations de SPEL les plus intéressantes étaient celles qui, localement, pouvaient s'appuyer sur les compétences et l'expertise des maisons de l'emploi dans le domaine de l'animation territoriale. C’est le cas en Sambre Avesnois où les SPEL sont préparés conjointement entre Sous-préfecture et Réussir en Sambre.

Par ailleurs, il convient d’évaluer les risques de redondance entre les interventions des Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) et les démarches de gestion prévisionnelle et territorialisée conduites par les collectivités locales en liaison avec les opérateurs de la formation professionnelle, comme AGEFOS PME.

6. Quelle articulation existe-t-il entre l’action des intercommunalités en matière de développement économique et les actions menées en matière de politique de l’emploi (quels qu’en soient les acteurs) ? Gagnerait-elle à être renforcée et de quelle manière ?

De manière générale, la dernière décennie a vu la montée en puissance incontestable de l’intercommunalité à fiscalité propre dans le champ du développement économique. C’est plus particulièrement le cas en milieu urbain avec la diversification des actions de développement économique des communautés d’agglomération et urbaines, comme l’attestent plusieurs études conduites entre 2005 et 2009 par l’AdCF et l’Institut Supérieur des Métiers (ISM) : promotion du territoire, accompagnement des actions collectives de filières, tourisme mais aussi emploi et insertion. Loin de se réduire à une offre en termes d’immobilier d’entreprises, les agglomérations ont étoffé progressivement la gamme de leurs interventions dans le cadre d’une conception renouvelée de l’action économique.

Même si la refondation de l’impôt économique local et la dégradation du lien fiscal entre entreprises et territoires (suite à la suppression de la taxe professionnelle) pourraient indéniablement freiner le volontarisme des « élus-développeurs », l’intercommunalité s’impose de plus en plus comme l’« autorité organisatrice locale du développement économique ». Elle est ainsi amenée à conforter son rôle croissant dans la délivrance ou le financement de « services supports » destinés à susciter un environnement favorable pour le développement des entreprises locales : services aux entreprises et à leurs salariés tels que des crèches, des solutions de mobilités (PDE/transports collectifs sur les zones d’activités), espaces logistiques de proximité, équipement numérique du territoire à très haut débit pour relier les zones

15

d’activités, etc. Bref, un « écosystème » renforçant l’attractivité du territoire.

De la même manière, les communautés sont sans doute appelées à jouer un rôle plus important dans la mise en réseau des entreprises et des acteurs socioprofessionnels (déjà 60% des agglos conduisent des actions collectives de filières, animent des clubs d’entreprises). Au delà de leurs missions traditionnelles d’aménagement économique, les intercommunalités s’engagent de plus en plus dans une « animation économique de proximité ». Elles sont souvent impliquées dans la construction d’un dialogue social territorial à partir des expériences héritées des comités de bassins d’emploi, avec les pays, les maisons de l’emploi et les conseils de développement.

Aujourd’hui, les différents partenaires du développement local et de la formation professionnelle ont besoin de s’appuyer sur le niveau communautaire, pivot d’une ingénierie de projet : autour de PLIE, d’agences de développement, de maisons de l’emploi et de plate-forme d’initiatives locales, etc.

Le niveau intercommunal quand il se rapproche du bassin d’emploi, est de toute évidence le plus adapté pour assurer l’ancrage territorial de politiques nationales de l’emploi mais surtout les bonnes articulations entre les politiques de développement économique territorial et de l’emploi qui ne peuvent plus se concevoir de manière séparée.

Il reste néanmoins à conforter, voire à redéfinir, les logiques d’intervention en faveur du développement économique local. Un développement économique permettant davantage d’inclusion sociale et stimulant réellement l’emploi local.

Il s’agit de conforter le rôle fondamental des élus communautaires dans la définition de stratégies globales à l’échelle des bassins d’emploi. En somme, un levier de « mise en mouvement du territoire » comme le rappelle l'Alliance Villes Emploi.

Organisé et portée politiquement à cette échelle, l’outil de la Maison de l’emploi doit permettre aux décideurs et partenaires économiques de disposer d’un lieu d’anticipation des mutations économiques (cf. réponses précédentes). C'est aussi à cette échelle que les missions assurées par les Maisons de l'emploi dans le domaine de la gestion territorialisée et prévisionnelle des ressources humaines et des compétences peuvent converger vers les actions de développement économique des intercommunalités.

Les intercommunalités sont dotées, pour certaines, d’agences de développement économique, lieu identifié de la politique de développement économique territorial. Le regroupement des outils territoriaux au sein d’une structure unique comme Réussir en Sambre peut être considéré comme l’émergence d’un nouveau concept « d’agence territoriale des ressources humaines », identifiable pour tous les acteurs locaux notamment les entreprises et garantissant le lien avec les actions de développement économique.

En lien avec la Région et les Départements, elle doit être garante de la mise en œuvre de 3 étapes essentielles : une orientation professionnelle prenant en compte les potentialités des territoires, un schéma local des formations en cohérence avec les besoins en compétences prévisionnels et un appui au recrutement au près des entreprises assurant un suivi dans l’emploi pour garantir le maintien dans l’emploi et une sécurisation des parcours professionnels.

Un exemple concret de coopération territoriale : le constat de la difficulté récurrente pour les entreprises du territoire Sambre Avesnois de recruter des usineurs nécessitait la mise en place d’actions conjointes entre acteurs socioprofessionnels et collectivités publiques. Cela s’est traduit par la mobilisation de l’UIMM (repérage entreprises et cofinancement formation), Pôle emploi (évaluation en milieu de travail et cofinancement de la formation), l’Education Nationale (ciblage des jeunes validant un BAC Pro et mise à disposition du lieu de formation), la communauté d’agglomération via le développement économique pour

16

repérage des entreprises et Réussir en Sambre (l’outil unique de mise en œuvre de la politique territoriale pour l’emploi) pour la coordination des acteurs et cofinancements via la convention de revitalisation (portage par la Maison de l’Emploi).

Résultats : 15 entreprises engagées, 16 jeunes sensibilisés et volontaires (jeunes venant de valider un BAC pro). Ces jeunes ont signés un contrat de professionnalisation avec une période de formation adaptation au poste plus importante mais avec l’engagement d’une embauche dès la fin du contrat. A ce jour, 14 jeunes ont une opportunité de CDI à court terme.

7. Une telle articulation est-elle souhaitable dans d’autres domaines d’intervention des intercommunalités ? Lesquels et sous quelle forme ?

A l’échelle de l’intercommunalité, les actions de gestion territoriale de l’emploi et des compétences (GTEC) peuvent indéniablement participer à la mise en cohérence de la politique économique et des autres politiques communautaires.

Un exemple de ce décloisonnement entre politiques est donné par la communauté d’agglomération de Rennes Métropole, qui a relié son plan local de l’habitat (PLH) à sa politique de l’emploi et de l’insertion, pour tirer profit des marchés publics de construction en termes d’emplois. Elle a donc bâti un projet de GTEC à partir de son PLH. La Maison de l’emploi a ainsi travaillé avec les entreprises du secteur à la valorisation de l’image des métiers du bâtiment, à la détection des candidats potentiels et à l’élaboration d’un plan de formation ad hoc.

Cette vision transversale est également portée par la communauté d’agglomération de la région de Mulhouse à l’échelle du pays (270 000 habitants). La GTEC s’y décline à partir de 4 référentiels :

1° Le territoire : opter pour une vision territoriale, transversale, intersectorielle et interentreprises du développement de l’emploi.

2° L’anticipation : développer une logique de prévention afin d’anticiper les mutations (reconversions et recrutements) et de sécuriser les parcours professionnels ; mettre en cohérence la politique de l’emploi et la politique de développement économique.

3° Le partenariat : faciliter la concertation et la mise en place d’actions partagées entre l’ensemble des acteurs du développement économique, de l’emploi, de la formation et de l’insertion.

4° L’inter-sectorialité : initier une réflexion sur les compétences transférables et transversales pour faciliter les reconversions entre les entreprises qui recrutent et celles qui diminuent leurs effectifs.

Auditionné le 18 mai 2011 par la mission commune d’information relative à Pôle Emploi du Sénat, Rémi Pauvros, membre du conseil d’administration de l’AdCF, avait expliqué qu’ « il ne peut y avoir qu’un seul parcours d’insertion pour un individu », évoquant également le caractère multidimensionnel de cet enjeu : la santé, le logement et la mobilité du demandeur d’emploi étant trois variables à prendre en considération sur un bassin de vie pour parvenir à construire ce parcours individuel. « Cela dépasse de très loin la simple mise en relation des offres et des demandeurs d’emploi », avait alors fait savoir le président de l'agglomération de Maubeuge.

17

Ainsi, pour exemple, la construction d’une politique territoriale de la jeunesse efficiente et cohérente doit nécessairement intégrer les politiques d’habitat et de santé développées localement (logements passerelles, actions de prévention santé…)

La sécurisation des parcours professionnels sur les territoires est ainsi devenue un défi majeur pour les collectivités locales a fortiori pour les bassins d’emploi industriels surexposés aux mutations économiques.

La politique de l’emploi ou plutôt les politiques de l’emploi ne permettent pas aujourd’hui telles qu’elles sont menées de mesurer leur impact réel sur les territoires.

Le turn over des mesures et l’instabilité des modes de financement ne permettent pas une vraie consolidation des résultats et stabilisation des outils développés et portés par les intercommunalités.

La territorialisation des politiques de l’emploi apparaît fondamentale pour garantir la mise en œuvre de parcours individualisés (mobilisation d’étapes de parcours au regard des besoins de la personne), sécurisés (une orientation de qualité et proposer des formations adaptées tout au long de la vie) et territorialisés (prise en compte des potentialités, des spécificités des bassins d’emploi, des projets de développement économique, des pactes territoriaux…).

***

18

Assemblée des Communautés de France

191, rue Saint-Honoré 75001 Paris

Tél. : 01 55 04 89 00 – Fax : 01 55 04 89 01

adcf@adcf.asso.fr

Retrouvez toute l’actualité de

l’intercommunalité sur www.adcf.org

Contact AdCF :

Olivier Crépin o.crepin@adcf.asso.fr