ASSEMBLÉE DES COMMUNAUTÉS DE FRANCE · Transports collectifs urbains, organisation de services...

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ASSEMBLÉE DES COMMUNAUTÉS DE FRANCE Clarification des compétences dans le champ des transports et de la gestion des mobilités Réponses détaillées de l’AdCF au questionnaire de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation Audition de Daniel Delaveau, président de l’AdCF, par Yves Krattinger, vice-président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, 30 novembre 2010

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ASSEMBLÉE DES COMMUNAUTÉS DE FRANCE

Clarification des compétences dans le champ des transports et de la gestion des mobilités

Réponses détaillées de l’AdCF au questionnaire de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales

et à la décentralisation

Audition de Daniel Delaveau, président de l’AdCF, par Yves Krattinger, vice-président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales

et à la décentralisation,

30 novembre 2010

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SOMMAIRE 1. Quel bilan de la répartition de la compétence « transport », initiée par la LOTI, faites-vous ?

2. Les dispositifs de coordination existants sont-ils satisfaisants ? Quels sont les avantages et les inconvénients actuels de ces dispositifs ? Avez-vous des exemples de coordination réussie entre différentes AOT ? Quelles sont les évolutions législatives qui pourraient, selon vous, y être apportées ?

3. Quelles évolutions vous semblent nécessaires en matière de répartition de la compétence « transport » ?

4. Le versement transport apparaît-il comme une ressource suffisante face aux évolutions actuelles de la compétence transport par les collectivités territoriales (exemple : accessibilité des transports) ? Quelles évolutions pourraient être apportées au versement transport, au niveau de son assiette, de son attribution, autres… ?

5. Quelle est la position de votre association face aux dispositions de la loi Handicap de 2005 visant à rendre accessibles les transports aux personnes à mobilité réduite ?

6. Quel bilan faites-vous des Plans de Déplacements Urbains (PDU) ? Quelles évolutions vous semblent nécessaires en la matière ?

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1. Quel bilan de la répartition de la compétence « transport », initiée

par la LOTI, faites-vous ?

La LOTI de 1982 a eu le mérite de consacrer la notion d’ « autorité organisatrice » dans le champ des transports à partir de laquelle de véritables politiques de déplacements ont pu être définies et mises en œuvre par les collectivités locales, dès les premiers mois de la décentralisation. La définition de politiques tarifaires, la mise en œuvre de modes de gestion diversifiés et adaptés aux contextes locaux, mais aussi l’expérimentation d’une première génération de plans de déplacements urbains (PDU), ont indéniablement contribué à promouvoir les transports collectifs, relancés dans nos agglomérations grâce à l’instauration du versement transport dès le début des années 1970. Malgré ces apports indéniables, la LOTI a rencontré trois limites :

- elle s'appuie essentiellement sur un référentiel d'action publique sectoriel, celui du transport, alors même que les enjeux de mobilité invitent les collectivités locales à coordonner leurs politiques de déplacements avec celles de l'urbanisme, de l'habitat et du développement économique. L’émergence d’AOTU de type communautaire depuis le vote de la loi Chevènement en 1999 a néanmoins permis de dépasser le cloisonnement sectoriel et la segmentation technicienne du « gestionnaire de trafic ». 60% des 270 AOTU sont aujourd’hui des communautés, institutions dotées de compétences polyvalentes et mieux à même de concevoir des politiques de déplacements s’articulant avec les dynamiques d’urbanisation (promotion de management de la mobilité sur les zones d’activités économiques, réflexion sur l’offre de transport en lien avec les parcours résidentiels des ménages qui sont élaborés dans le cadre des PLH,…) ;

- elle n’a pas confié aux autorités organisatrices de transport de compétence spécifique en matière de fret urbain ou interurbain, malgré l’existence (depuis la loi SRU) d’un volet « marchandises » dans les PDU qu’elles sont chargées d’élaborer. Ainsi, la LOTI ne permet-elle pas de sécuriser pleinement au plan juridique les interventions des collectivités locales dans le domaine du transport de marchandises et de la logistique urbaine. Malgré quelques expérimentations exemplaires (Bordeaux, La Rochelle), les autorités organisatrices ne disposent pas véritablement des outils pour mettre en œuvre un service public de livraison des marchandises et des solutions logistiques de proximité, ce secteur d’activité s’exerçant dans un univers fortement concurrentiel ;

- jusqu'au vote de la loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010, elle limitait la compétence "transport" aux seuls services de transports collectifs alors que de nouveaux services de mobilité se sont développés : co-voiturage, autopartage, vélos en libre service. Ces derniers doivent s'inscrire en complémentarité avec les transports collectifs, chacun de ces modes alternatifs à la voiture particulière ayant sa "zone de pertinence".

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Transports

en commun

Tarification,

Intermodalité

Voirie

Stationnement

Management

de la mobilité

Promotion des modes

actifs

Transport et livraison de

marchandises

Sécurité routière

Communes (communes non-AOTU)

Maîtrise d’ouvrage de la voirie locale : police de la

conservation ;

Police la circulation sur l’ensemble du réseau viaire

Ediction de normes dans les PLU ;

aménagements sur voirie, récupération

d’une partie du produit des amendes

Ecomobilité des scolaires

Aménagement de pistes cyclables ; nouveaux

services à la mobilité (type

VLS)

Police de stationnement sur voirie et police de

la circulation (arrêtés

municipaux) ; Article 12 des PLU (aires de livraisons

privatives) ; Espaces logistiques urbains (type CDU)

Police de circulation, prévention routière en lien avec les services de police et de gendarmerie

Agglomération (AOTU communautaires ou syndicales)

Transports collectifs urbains,

organisation de services

réguliers et à la demande

Tarification – réseaux urbains

Centrales de

mobilité (conseil et Information

multimodale) ;

Coopération intermodale et

tarifaire

Voirie d’intérêt communautaire ;

Voirie

communautaire (pour les

communautés urbaines

seulement)

Pôles d’échanges d’intérêt

communautaire ;

Parcs de stationnement hors

voirie pour les communautés

urbaines seulement

Incitation à la mise en place de

Plans de déplacements d’entreprise

(PDE) ; Ecomobilité des

scolaires ; Financement du transport à la

demande, autopartage

Schémas directeurs cyclables ;

Aménagement

de pistes cyclables

communautaires ou d’intérêt

communautaire

nouveaux services à la

mobilité (type VLS)

Harmonisation des horaires ;

article 12 des PLU (aires de livraisons privatives), si PLU communautaire ; Zones logistiques,

portuaires et aéroportuaires

d’intérêt communautaire, marchés d’intérêt

nationaux (communautés

urbaines) et autres espaces logistiques urbains (type CDU)

Volet sécurité

routière du PDU (action

de prévention)

Département (conseils généraux)

TC interurbain Transport scolaire

conventionné

Tarification – réseaux

départementaux

Coopération intermodale et

tarifaire

Voirie départementale

Ecomobilité des scolaires

Financement du transport à la demande en

milieu périurbain et rural (y compris conventions taxis)

Aménagement de Véloroutes et

Voies Vertes

Zones logistiques, portuaires et

aéroportuaires départementales ;

Ports et aéroports décentralisés

Prévention routière

Région (conseils régionaux)

Organisation du Transport ferroviaire

régional (TER)

Elaboration des schémas

régionaux des infrastructures de transports

(SRIT)

Tarification – réseaux TER

Coopération

intermodale et tarifaire

Incitation à la mise en place de PDE en liaison avec l’AOTU

Financement de parcs vélo en gare TER ;

Financement de l’aménagement de Véloroutes et

Voies Vertes

Ports et aéroports décentralisés ;

Volet fret du SRIT ;

Financement d’opérateurs

ferroviaires de proximité (OFP)

Autres (Etat et opérateurs de transport principalement)

SNCF et autres opérateurs

interrégionaux

SNCF et autres opérateurs privés

périurbains et interurbains

Directions des routes, DDT sur les axes relevant

encore de la maîtrise

d’ouvrage de l’Etat, Préfecture

de Police (Département

de Paris)

Services de l’Etat (régime pénal de

l’infraction aux règles de stationnement) ;

Sociétés d’Economie mixte pour le compte des communes et des

AOTU (parcs hors voirie)

Centrales de mobilités,

associations locales, CCI, entreprises,

administrations, dans le cadre de

Plans de déplacements

d’Administration (obligatoires pour les agglomérations

de plus de 100 000 habitants).

Associations locales,

opérateurs privés

Autorité de régulation des

activités ferroviaires (ARAF) et Réseau ferré de France (attribution de

sillons)

Aéroports non décentralisés, Grands ports

maritimes (hors réseau ferré

national pour le fret) et autres OFP

Services de l’Etat

compétents

Intervention forte Intervention croissante

Répartition des prérogatives institutionnelles en matière de gestion des mobilités

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2. Les dispositifs de coordination existants sont-ils satisfaisants ? Quels sont les avantages et les inconvénients actuels de ces dispositifs ? Avez-vous des exemples de coordination réussie entre différentes AOT ? Quelles sont les évolutions législatives qui pourraient, selon vous, y être apportées ? Les politiques de coopération entre autorités organisatrices visent à construire des « communautés de transport » à l’échelle des bassins de vie, chacun s’accordant à considérer les effets frontières des périmètres de transports urbains et la dilution croissante des espaces urbains : amélioration incessante des infrastructures routières, dynamiques de périurbanisation et explosion des migrations pendulaires, ces trois phénomènes s’auto-entretenant. Plusieurs axes peuvent être identifiés pour renforcer l’attractivité des transports collectifs et l’efficacité de la chaîne des déplacements :

- l’optimisation des dessertes et des correspondances ; - la construction de pôles d’échanges intermodaux ; - la qualité ; - la diminution des prix ; - l’information. Dans ce contexte, les collectivités locales responsables de transport sont amenées à concevoir des politiques intermodales et des solutions tarifaires attractives. Ainsi, la billettique n’est que la traduction technique in fine de politiques intermodales prévoyant, en amont, la programmation d’infrastructures telles que des pôles d’échanges multimodaux, des dispositifs de tarification combinée, juxtaposée, voire intégrée1, ainsi que la constitution de centrales ou d’agences d’information multimodale.

Des syndicats mixtes de type SRU peuvent se constituer pour assurer ces fonctions mais les conventionnements restent possibles (voir en encadré ci-après). Répondant à un besoin précis, ils inscrivent leurs missions dans la continuité de structures préexistantes (utilisation partielle ou réduite des dispositions légales ; faible degré d’intégration en termes d’intermodalité ; structures assez proches des syndicats mixtes classiques ; modes de financements et de représentations très variés ; positionnement de la région variable selon l’objet). Moins de dix syndicats mixtes SRU ont vu le jour en une décennie. Ayant pour compétences obligatoires la coordination des services organisés par les AO membres, la mise en place d’un système d’information à l’intention des usagers et la création d’une tarification coordonnée, ils peuvent percevoir un VT additionnel de 0,5% sur un espace à dominante urbaine d’au moins 50.000 habitants incluant une ou plusieurs communes centres de plus de 15.000 habitants à la condition qu’il associe la principale AOTU.

Si l’AdCF reconnaît l’utilité des syndicats mixtes SRU dans les régions urbaines complexes (Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône) ou les bassins de vie périurbains fortement dépendants de pôles d’emploi métropolitains (Oise, Région Nord-Pas-de-Calais), il ne lui apparaît pas pour autant pertinent de les généraliser à l’échelle départementale. L’AdCF ne s’était pas prononcée de manière favorable à cette généralisation, un moment en débat dans le cadre de l’examen du projet de loi Grenelle 2 au Sénat.

1 Les objectifs de la tarification intégrée sont multiples : faciliter l’accès aux transports collectifs, améliorer la cohérence et l’équité pour les usagers et simplifier les grilles tarifaires. Toute tarification commune est l’aboutissement d’un processus complexe de coopération tarifaire entre plusieurs autorités organisatrices de transports. Cette coopération tarifaire est particulièrement importante pour les métropoles françaises qui s’organisent à l’échelle des régions urbaines complexes pour renforcer leur accessibilité par la mise en place de systèmes de mobilité qui combinent performance et durabilité.

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Les différents types de syndicats mixtes de transport (source : GART)

Dénomination

Syndicat mixte de transport

Syndicat mixte de transport SRU

Nature juridique AOTU Regroupement d’AOT

Régime juridique Articles L.5711-1 et L.5721-1 et suivants du CGCT

Articles L.5721-2 et suivants du CGCT (auxquels renvoie l’article 111 de la loi SRU)

Particularités Peut être ouvert (associant tout type de collectivité, groupements de collectivité et autres personnes publiques) ou fermé (associant exclusivement des communes et des EPCI)

A pour objet de favoriser la coopération entre AO (à la fois des AOTU et des AO non urbaines)

Périmètre Périmètre de transports urbains (PTU)

Peut regrouper plusieurs PTU et peut recouvrir le périmètre départemental ou régional

Compétences Organiser le transport public urbain en lieu et place de ses membres

Compétences obligatoires : coordonner les services organisés par les AO membres, mettre en place un système d’information à l’intention des usagers, rechercher la création d’une tarification coordonnée

Compétences facultatives : organiser des services publics réguliers et des services à la demande, assurer la réalisation et la gestion d’équipements et d’infrastructures

Ressources financières Peut percevoir le versement transport (VT) sur son périmètre dans les conditions des articles L.2333-64 et suivants du CGCT

Peut percevoir un VT additionnel de 0,5% sur un espace à dominante urbaine d’au moins 50.000 habitants incluant une ou plusieurs communes centres de plus de 15.000 habitants à la condition qu’il associe la principale AOTU

Combien sont-ils ? En 2008, les syndicats mixtes de droit commun représentent 9,9% des AOTU (source : L’année 2008 des transports urbains, GART)

9 syndicats mixtes SRU existent déjà (Charente Maritime, le SMITEB, Hérault, Syndicat suburbain de Nancy, Guérande, Alpes-Maritimes, Le Mans, Oise, Bouches-du-Rhône). D’autres sont à en cours de création (Nord-Pas-de-Calais, Rhône Alpes).

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La loi Grenelle 2 apporte des réponses nouvelles à la planification des déplacements à l’échelle des bassins de vie.

Les autorités organisatrices des transports urbains et interurbains assureront la coordination des services transports lorsque plusieurs périmètres de transports urbains sont inclus dans une agglomération de plus de 100 000 habitants (Article 63-2 de la loi Grenelle 2 : « Lorsque plusieurs périmètres de transports urbains sont inclus dans une agglomération de plus de 100 000 habitants définie à l'article L. 221-2 du code de l'environnement, les autorités organisatrices des transports urbains et interurbains assurent la coordination des services de transport qu'elles organisent sur le territoire de cette agglomération ». Les syndicats mixtes de SCOT dont au moins deux membres sont AOTU pourront exercer les compétences d’un syndicat mixte SRU. Notons que 62% des SCOT sont aujourd’hui élaborés à l’échelle inter-communautaire. Pour rappel, la loi SRU prévoyait déjà que le syndicat mixte de SCOT puisse se voir déléguer la maîtrise d’ouvrage du PDU (article 101), même si, à ce jour, aucune AOTU n’a pris l’initiative de le faire. Il n’en demeure pas moins qu’au regard du fonctionnement des aires urbaines, le SCOT peut être une bonne échelle d’organisation des mobilités. Cette nouvelle disposition permet ainsi d’entrevoir la constitution de « communautés de transports » à l’échelle des bassins de vie en facilitant les logiques d’intermodalité (création de certains pôles d’échanges multimodaux) et la coordination tarifaire au delà des périmètres de transports urbains. Pour l’AdCF, cette mesure est aussi gage d’une meilleure cohérence entre urbanisme et transports (lien entre les localisations et leur desserte). Dans une perspective de limitation du nombre de syndicats, l’usage de cette disposition permettrait d’éviter la systématisation de syndicats mixtes SRU. La loi ENE prévoit également la désignation d'une autorité organisatrice de transports unique et délimitation d'un périmètre unique de transports dans les départements et régions d'outre-mer.

Ne pas oublier les solutions existantes, comme les pratiques de

conventionnement (plus souples) avec le département et la région.

Des conventions peuvent être conclues librement entre des collectivités dont au moins une a la compétence transport, pour une coopération « à la carte » entre les AOT, comme le démontre l’expérience de coopération tarifaire Korrigo (voir l’encadré suivant). La convention fixe les modalités de coopération : durée, partage des rôles, dispositions techniques et financières, le mode de gestion retenu. Ces conventions apportent des sources de financement multiples liées à la situation des parties au contrat : VT dans le cas d’un PTU, dotation générale de décentralisation (DGD) dans le cas de transports scolaires transférés (possibilité d’AO de second rang départementales, dites « AO2 », lignes traversantes au-delà des PTU), etc.

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Un exemple pertinent de coopération souple, « Korrigo », la carte bretonne des

déplacements

Créée par la Région Bretagne, Rennes Métropole et le Département d’Île et Vilaine, Korrigo est une carte de transport unique destinée à simplifier, moderniser et donc développer les transports en commun. En 2002, l’ouverture du métro rennais a conduit à réviser la billetterie jusqu’alors exclusivement sur support papier. Mais déjà en 1998, la Région, le Département et Rennes Métropole avaient affiché leur volonté commune de développer la multimodalité en créant un titre unique, « Unipass », valable sur tous les réseaux de transports. La carte permet également à l’utilisateur de disposer de plusieurs titres sur un même support, et aux AOT de mieux connaître leur réseau et donc de gagner en attractivité. Autres avantages de ce système : la fidélisation des voyageurs et la diminution de la fraude (divisée par deux suite à l’implantation du nouveau système). Ce résultat à lui seul permet de financer la billettique. La validation systématique à l’entrée de chaque réseau est le principal facteur de la baisse de la fraude. Début 2007, 140 000 cartes personnelles avaient été émises par les réseaux STAR ou TER. La dynamique s’est encore amplifiée au cours des 3 dernières années. La gestion du projet n’a pas donné lieu à la création d’une structure commune. En effet, les différentes entités ont choisi de travailler par le biais de conventions : une charte d’interopérabilité, des conférences de presse communes, la commune propriété des marques commerciales, des conventions de gestion globales du système et d’organisation intérieure, un référentiel fonctionnel commun (REFOCO) qui regroupe l’ensemble des référentiels techniques des AOT, des exploitants et industriels. Ainsi, « Korrigo » comporte une face commune et une face spécifique où est indiqué le réseau émetteur. 3. Quelles évolutions vous semblent nécessaires en matière de répartition de la compétence « transport » ?

- Supprimer un niveau d’AOT ? Si oui, lequel ? - Renforcer les outils de coordination existants ? Si oui, lesquels ? Comment et pourquoi ? - Mettre en œuvre de nouveaux outils de coordination ? Si oui, lesquels et pourquoi ? - Conserver le statu quo ?

L’expérience du transfert des transports scolaires aux AOTU, prévu par la loi Chevènement de 1999, démontre que les effets de la substitution d’un niveau d’AOT au profit d’un autre sont très variables d’un territoire à l’autre. La faculté, pour les agglomérations, de déléguer leur gestion à des Autorités organisatrices de second rang (AO2) a donné lieu à des situations plus ou moins controversées, notamment en matière d’évaluation des charges transférées. Pour l’AdCF, il convient d’éviter toute réponse uniforme, telle que la généralisation de syndicats mixtes SRU (voir question précédente) ou la suppression systématique de l’AOT départementale compte tenu de son engagement financier en direction des communautés de communes pour le financement du transport à la demande, par exemple (voir l’expérience du bassin Chellois en Seine-et-Marne). Il est ainsi indispensable de privilégier des réponses adaptées selon les contextes locaux, par l’identification, le cas échéant, de chefs de file. Il convient avant tout de renforcer la coopération entre Régions et agglomérations dans les régions urbaines afin de mieux coordonner les politiques de déplacements et de répondre aux enjeux structurants en matière de gestion des mobilités : gestions des gares et des opérations d’aménagement urbain et diversification des modes de gestion dans le domaine des transports.

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L’enjeu des gares : mieux associer les agglomérations à leur gouvernance

2010 marque une nouvelle étape de la libéralisation du secteur ferroviaire avec l'ouverture à la concurrence européenne du trafic ferroviaire international de voyageurs prévue par la directive n°91/440/CEE modifiée, les précédentes étapes ayant essentiellement concerné le fret. Cette nouvelle donne aura des impacts considérables pour la gestion des gares2 en termes d’intermodalité, d’information voyageur, d’interopérabilité, d’intégration tarifaire et de billettique. En effet, les gares constituent le point de fixation des autres réseaux de transport et représentent de ce fait un enjeu sur les marchés connexes de transport public où la SNCF est également présente au titre de la diversification de ses activités : ses diverses filiales sont positionnées sur les marchés des transports urbains, de l’aménagement urbain, de l’information multimodale et de la gestion intégrée de ces services en gare. Dans un avis3 rendu le 4 novembre 2009, l’autorité de la concurrence s’est prononcée sur les conditions d'une ouverture à la concurrence réussie dans le secteur du transport ferroviaire de voyageurs. Parmi ses recommandations : - l’amélioration du système de gouvernance de la mission de gestion des gares envisagé par la SNCF, car jugé non satisfaisant. - l’engagement d’une réflexion par les autorités organisatrices de transport sur l'allotissement de leurs appels d'offres de transport public, tout en prenant en considération les intérêts des usagers. Car, « si la délégation de la globalité d'un réseau de transport sur une agglomération permet, dans une certaine mesure, à l'entreprise délégataire de bénéficier d'économies d'échelle, elle peut également conduire à un appauvrissement de l'offre, tant du point de vue du nombre d'opérateurs candidats aux appels d'offres que de celui de la qualité des services proposés. Cet appauvrissement potentiel est d'autant plus à souligner dans le contexte de renforcement éventuel de la concentration du secteur. L'allotissement des réseaux, qu'il soit organisé suivant les modes de transports (métro, tramway, bus), ou bien par zone géographique, pourrait stimuler la concurrence, faciliter l'entrée de nouveaux opérateurs et l'émergence de nouveaux services. » Parallèlement, le Grenelle de l’environnement a identifié la gare comme un levier de développement urbain stratégique avec la possibilité d’édicter des seuils minimums de densité dans les documents d’urbanisme et de capter des plus-values de cessions à proximité de ces infrastructures (voir le 4°). Les opérations d’aménagement urbain devront intégrer ces nouveaux enjeux. Le GART et la FNAU ont ainsi plaidé pour la mise en place de contrats de gares avec RFF afin de renforcer la place des Régions et agglomérations dans leur gouvernance. De tels contrats s’avèrent indispensables pour dépasser la seule question du morcellement patrimonial entre RFF et la SNCF, qui, au demeurant, freine souvent les différents acteurs dans la conduite de projets de réaménagement de ces infrastructures. De même, en milieu périurbain, dans la perspective du cadencement ferroviaire, les Régions et RFF gagneraient à mieux associer les communautés dans leurs réflexions, compte tenu de l’engagement croissant de ces dernières pour le développement d’une offre de transports collectifs (services réguliers ou à la demande) en rabattement sur les haltes ferroviaires TER.

Pour l’AdCF, les SCOT et les PLU de la « génération Grenelle », qui incitent à une densification autour des gares et à proximité immédiate de lignes de transports collectifs, devront à ce titre mieux intégrer les gares TER et TGV dans leurs orientations stratégiques.

2Des préconisations stimulantes ont été faites sur le sujet par la sénatrice Fabienne Keller dans son rapport sur la gare contemporaine remis au Premier ministre en 2009 : http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/094000109/0000.pdf 3 http://www.autoritedelaconcurrence.fr/user/standard.php?id_rub=305&id_article=1267

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La Société Publique Locale (SPL) : un outil adapté pour la mise en œuvre opérationnelle de solutions multimodales ?

Consacrée par le législateur en 2010, la SPL4 pourrait constituer une réponse adaptée aux compétences et missions polyvalentes des communautés. Bien que limité aux strictes compétences des collectivités locales, l’objet social de la SPL peut être très large : opérations d'aménagement et de construction ; exploitation de services publics à caractère industriel ou commercial (assainissement, distribution de l'eau potable, transport de voyageurs, gestion d'équipement sportifs...) ou autres activités d'intérêt général. Elle est à ce titre un outil pour les communautés compétentes en matière de développement économique, d’habitat, de transports, de déchets, d’assainissement. La SPL pourrait être amenée à jouer un rôle d’ « ensemblier » dans le domaine de l’aménagement urbain en « assemblant » des métiers et des compétences.

Dans le champ des politiques de déplacements, il semble tout à fait envisageable que la SPL puisse intervenir dans la gestion de pôles d’échanges multimodaux ou d’infrastructures indispensables à la mise en œuvre de solutions intermodales : aménagements quai à quai urbain/ferroviaire (type tram/train), intégration tarifaire et billettique, information multimodale, etc.

Un tel outil d’exploitation ne remplacerait pas les outils d’organisation du transport classique (syndicats mixtes, notamment ouverts) mais pourrait constituer une solution transversale à l’accord conventionnel et au syndicat mixte pour la mise en œuvre des services de transport (possibilité d’attribution directe des services de transport sans mise en concurrence préalable).

4. Le versement transport apparaît-il comme une ressource suffisante face aux évolutions actuelles de la compétence transport par les collectivités territoriales (exemple : accessibilité des transports) ? Quelles évolutions pourraient être apportées au versement transport, au niveau de son assiette, de son attribution, autres… ? Entre 2001 et 2008, plus de 43 milliards d’euros ont été mobilisés pour le secteur des transports urbains hors Île-de-France. Ces investissements lourds se traduisent par une augmentation des dépenses de fonctionnement après leur mise en service. Ainsi, le budget annuel des transports urbains hors Ile-de-France est 30 % plus élevé en 2008 par rapport à 2001. 6,9 milliards d’euros, c’est le montant des besoins de financement des transports urbains en 2008. En France, le mode de financement des transports publics urbains par le versement transport (VT) s’essouffle, impôt dédié depuis les années 1970 qui est payé par les employeurs publics et privés de plus de neuf salariés en fonction de leur masse salariale. Il représente en moyenne près de 45% des sources de financement hors emprunt du budget transport des autorités organisatrices de transports urbains (AOTU).

4 Une SPL peut être : soit détenue par plusieurs collectivités territoriales et EPCI pour exploiter leurs services intégrés de transports ; soit détenue par une seule collectivité ou un seul EPCI et être mise à disposition de tous les membres du groupement d’AOT pour l’exploitation de leurs services intégrés de transports Ces dispositions semblent valables tant dans le cas d’un accord conventionnel que d’un syndicat mixte. L’article 5§2 du ROSP dispose qu’un opérateur interne peut être détenu par une autorité compétente ou un groupement d’autorités compétentes dans le cas de «services intégrés de transports publics de voyageurs». Par «services intégrés», on entend des services «en correspondance dans une zone géographique déterminée comprenant un service unique d’information, de billetterie et d’horaires».

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La dynamique de cette ressource dépend de trois facteurs : l’augmentation de la masse salariale, l’extension des périmètres de transport urbain (PTU) et le développement de systèmes de transports collectifs en site propre (TCSP) qui permet d’augmenter les taux d’imposition. Parallèlement, les contributions du budget général des agglomérations progressent rapidement. Selon les données financières et fiscales de l’AdCF, les systèmes de transports collectifs urbains représentent le deuxième poste budgétaire des agglomérations, derrière les déchets, soit, en moyenne, 100 euros de dépenses par habitant et par an.

Pour poursuivre la dynamique d’amélioration de l’offre des transports collectifs, les autorités organisatrices de transport doivent s’assurer de nouvelles marges de manœuvre financière. Il s’agit d’une préoccupation majeure pour l’AdCF. Peu nombreuses, les pistes de financements alternatifs souffrent encore d’un déficit de crédibilité. A titre d’exemple, la dépénalisation du stationnement - qui relève du pénal - et sa décentralisation – fléchage direct du produit de l’amende à l’AOTU – répond avant tout à un objectif de cohérence de la politique de déplacements. Dans ces conditions, les AOTU sont conduites à actionner le levier du VT en relevant régulièrement son le taux (jusqu’à ce que le plafond soit atteint...) Au demeurant, la majoration du taux du versement transport (VT) n’est effective à partir du seuil de 100 000 habitants (avec un taux maximal à 1,8%). Le plafonnement à 0,60% de ce taux de VT est en effet fortement « discriminatoire » pour les autorités organisatrices de transports urbains (AOTU) de moins de 100 000 habitants s’engageant dans la réalisation de projets de transports collectifs en site propre (TCSP). Les réflexions du Grenelle de l’Environnement et les multiples enquêtes ménages déplacements ont pourtant mis en évidence les fortes potentialités de report modal vers les transports collectifs dans les « villes moyennes. Il serait donc opportun que les projets de TCSP portés par ces agglomérations puissent bénéficier de ressources fiscales supplémentaires, à l’instar de celles de plus de 100 000 habitants. Dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2011 a été formulée la proposition d’étendre le dispositif de majoration du VT aux agglomérations de 50 000 à 100 000 habitants qui décident de réaliser un TCSP, en majorant ce taux de 0,6% à 0,9%. Le principe de cette majoration, en discussion depuis de nombreuses années, a été voté à l’unanimité par les députés avant d’être finalement rejeté par le Gouvernement le 17 novembre dernier5. L’AdCF qui avait déjà plaidé en ce sens par le passé souhaite donc voir la disposition réintroduite à l’avenir.

Cet impact potentiel du seuil de majoration, à savoir 0,90%, gagnerait cependant à être évalué de manière précise. Il conviendrait en effet de déterminer les rentrées fiscales supplémentaires induites par cette disposition dans chaque AOTU concernée.

Il convient dans le même temps de s’interroger sur la pertinence du seuil de 9 salariés à partir duquel les employeurs sont assujettis au versement transport, les principaux contributeurs, souvent localisés en périphérie du PTU, ne bénéficiant pas forcément du meilleur niveau de desserte. Et pour cause : la faible densité de ces espaces et, surtout, leur caractère monofonctionnel plombent les comptes d’exploitation des réseaux de transports collectifs urbains : les rares bus qui desservent ces zones6 en repartent à vide… Dans le même temps, certaines grandes enseignes du commerce franchisé, 5N.B : Au terme de nombreux rebondissements, l’amendement à la loi de finances pour 2011 permettant aux autorités organisatrices de transports urbains de moins de 100 000 habitants (ayant en projet la réalisation d’une infrastructure de transport collectif en site propre) de porter le taux de versement transport de 0,6 à 0,9 % a été adopté par la commission mixte paritaire réunie fin décembre 2010. 6 Les communautés qui ont la charge d’aménager ces zones et pôles d’activités devraient être plus attentives quant à leur localisation et sur l’opportunité de leur développement, particulièrement au regard du poids croissant que représentent ces extensions de réseaux dans leurs budgets.

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localisées en centre ville et souvent non assujetties au VT, ont bénéficié d’une amélioration de leur accessibilité par les transports collectifs (et leurs salariés, d’une amélioration de la qualité de services).

En définitive, l’équation financière n’est toujours pas résolue. Il s’avère donc nécessaire de trouver de nouvelles marges de manœuvre. Le Grenelle de l’Environnement envisage tout de même quelles pistes nouvelles en la matière.

Le retour des subventions de l’Etat dans le cadre d’appels à projets hors Île-de-France

Après l’épisode de son désengagement budgétaire en 2003, le retour de l’Etat dans le financement des transports urbains est très salutaire. La loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement prévoit, en son article 13, que l’État apportera, à concurrence de 2,5 milliards d’euros d’ici 2020, des concours aux projets nouveaux de TCSP au terme d’appels à projets obéissant à des critères de qualité au regard des objectifs nationaux en matière de développement durable, pour des investissements destinés en priorité au désenclavement des quartiers sensibles et à l’extension des réseaux existants. Les projets portés par les autorités organisatrices des transports devront également s’insérer dans une stratégie urbaine et intégrer les enjeux environnementaux tant globaux que locaux touchant à l’air, la biodiversité, le cadre de vie et le paysage et la limitation de l’étalement urbain. Ils comprendront des objectifs de cohésion sociale, de gestion coordonnée de l’espace urbain et de développement économique. Le premier de ces appels à projets a été lancé en octobre 2008 dans le cadre du plan Ville durable et la liste des projets retenus a été annoncée par le ministre d’État le 30 avril 2009. Les résultats d'un deuxième appel à projet seront annoncés au cours du mois de décembre 2010. L’AdCF a plaidé dans le cadre des débats du Grenelle de l’Environnement pour que l’appui financier de l’Etat aux projets de transports collectifs en site propre ne se limite pas aux seuls « modes lourds » (métros, tramways). L’éligibilité des systèmes de Bus à Haut Niveau de Services (BHNS) à l’appel à projets Transports Collectifs Urbains lancé par l’Etat va de ce point de vue dans le bon sens. Ce type de TCSP présentent en effet l’avantage de garantir une bonne performance en termes de report modal à des coûts 3 fois moins élevés (en moyenne 6 M€ le km contre 21 M€ le km, hors coûts d’aménagement de voirie, pour un tramway). Surtout, ces systèmes de BHNS permettent d’assurer une meilleure connexité des pôles d’emploi de nos agglomérations par l’optimisation de l’usage des infrastructures routières existantes (en suivant des tracés de banlieue à banlieue souvent plus pertinents pour la desserte de ces pôles d’emploi). Ils génèrent enfin des charges d’exploitations davantage « soutenables » pour des agglomérations moyennes.

Le financement des investissements (source : GART, 2010)

52 % de l’investissement est supporté par l’emprunt. 36 % est pris en charge par l’AOTU elle même et 6 % par des collectivités locales partenaires. L’Etat a participé quant à lui à hauteur de 6 %. Les agglomérations à TCSP ont beaucoup plus recours à l’emprunt que les autres pour financer leurs investissements. Les agglomérations de plus de 200 000 habitants sans TCSP bénéficient du levier de la majoration du taux de VT pour atteindre un niveau d’autofinancement de 73 %. Les petites agglomérations sont celles qui reçoivent la part la plus importante de financements extérieurs : 32 %.

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Les nouvelles possibilités de financement offertes par la loi Grenelle 2 : L’instauration d’une taxe forfaitaire sur le produit de la valorisation des terrains résultant de la réalisation d’une infrastructure de TCSP L’article 64 de la loi Grenelle 2 fixe les modalités d’instauration d’une taxe sur les plus-values des terrains apportées par l’implantation d’une infrastructure de transports collectifs. Les projets de TCSP sont étroitement liés aux stratégies urbaines des agglomérations et à la définition d’une politique locale d’urbanisme : intensification de l’habitat, réflexion sur les équipements publics, aménagements qualitatifs de l’espace public, mise en accessibilité de la voirie, insertion paysagère du mode de transport, etc. D’importants coûts annexes sur ou sous la voirie, parfois difficilement prévisibles, peuvent renchérir ces dépenses. Le GART estime que les coûts d’aménagement urbain « de façade à façade », le long d’un axe de tramway, peuvent représenter entre un tiers et la moitié des montants investis pour le seul système de tramway. Ces opérations permettent une revalorisation des espaces traversés participent au renchérissement des prix du foncier et de l’immobilier. De ce point de vue, la faculté pour les AOTU, instituée par la loi Grenelle 2, de lever une taxe forfaitaire sur le produit de la valorisation des terrains nus et des immeubles bâtis résultant de la réalisation d’infrastructures de transports collectifs, est légitime, ne serait-ce que pour financer les extensions futures de réseaux. Les autorités organisatrices de transports urbains chargées d’élaborer des plans de déplacements urbains (PDU) seront désormais mieux à même de financer une politique de densification de l’habitat et des équipements collectifs orientée le long des axes de transports collectifs, et donc d’optimiser la performance de leurs réseaux. Ce mécanisme de taxation des plus-values nécessitera au préalable une transparence des marchés et un système d’évaluation bien actualisé des prix. La création d’un versement transport et sa majoration pour les communes touristiques Il est créé un versement transport dans les communes touristiques de moins de 10 000 habitants et sa modulation en fonction des variations saisonnières de population. Les communes touristiques de moins de 10 000 habitants, ou appartenant à un groupement de communes classées au sens de l’article L. 133-11 du code du tourisme seront autorisées à instituer le versement transport. A également été rendue possible la majoration du versement transport dans les AOTU de plus de 10 000 habitants comprenant au moins une commune touristique. Les communes de plus de 10 000 habitants classées touristiques (au sens de l’article L. 133-11 du code du tourisme) qui ont institué le versement transport peuvent en majorer le taux de 0,2%, taux qui est aujourd'hui déterminé par la seule population permanente. Cette majoration permettra aux communes concernées de financer plus facilement des dessertes supplémentaires pendant les périodes de forte fréquentation touristique. La faculté pour les AOTU de plus de 300 000 habitants d’expérimenter les péages urbains Dans les agglomérations de plus de 300 000 habitants dotées d’un plan de déplacements urbains approuvé prévoyant la réalisation d’un transport collectif en site propre, une tarification des déplacements effectués au moyen de véhicules terrestres à moteur, dénommée “péage urbain”, peut être instituée, à titre expérimental et à la demande de l’autorité organisatrice des transports urbains. Le but est de limiter la circulation automobile et lutter contre la pollution et les nuisances environnementales. - Le montant du péage est à fixer par l’AOTU pour une durée maximale de trois ans. - Le produit est affecté à l’AOTU et sert à financer les actions du PDU. - Le péage est applicable aux véhicules franchissant les limites d’un périmètre géographique ou circulant sur des voies routières relevant de la compétence de la collectivité. Il ne peut être instauré qu’après la

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mise en place d’infrastructures et de services de transports collectifs susceptibles d’accueillir le report de trafic lié à l’instauration du péage. - Une étude d’impact préalable à charge et à décharge du projet de péage urbain est obligatoire tout comme la concertation avec l’ensemble des parties concernées. « Les collectivités ou groupements de collectivités qui mettent en œuvre une expérimentation sur le fondement du présent article élaborent, après chaque période de douze mois d’expérimentation, un rapport contenant les informations nécessaires à son évaluation et le transmettent au ministre chargé des collectivités territoriales et au ministre chargé des transports. » Cette mesure, largement débattue au Parlement, a le mérite de compléter la panoplie instrumentale des AOTU. De nature expérimentale, elle offre un cadre législatif pour les grandes agglomérations qui souhaitent disposer de moyens supplémentaires pour financer les actions inscrites aux PDU. Restent toutefois des imprécisions sur la mise en œuvre concrète de l’expérimentation : privilégiera-t-on les péages de cordon ou les péages de zone ? A défaut d’un décret d’application, les dispositions du texte de loi ne préjugent en rien du type de péage à mettre en place. Son montant sera fixé par l’autorité organisatrice des transports urbains dans la limite d’un seuil défini par décret en Conseil d’Etat. Si les péages urbains doivent « limiter la circulation automobile et lutter contre la pollution et les nuisances environnementales», les modes de perception ne sont pas fixés par le texte. Plusieurs formes de péages existent aujourd’hui à l’étranger: - Les péages de financement, dont les montants sont établis en fonction du service rendu à l’automobiliste et des prévisions du programme d’investissements. - Les péages de circulation, destinés à réguler le trafic donc la perception, dont les montants varient selon la congestion, les heures et les jours de la semaine. - Les péages environnementaux, destinés à lutter contre la pollution atmosphérique et le bruit, dont les taux varient selon les normes des véhicules et les pics de pollution constatés. Dans le cadre de sa résolution des présidents d’agglomération du 7 mai 2009, l’AdCF a plaidé en se prononçant pour des possibilités de « droit d’appel à compétences » à destination des échelons supérieurs, des lors que les communautés d’agglomération et urbaines considèrent que la gestion de ces infrastructures pourraient l’être avec davantage d’efficacité. Notons d'ailleurs que la voirie départementale est la seule compétence attribuée d'office à la métropole (nouvelle catégorie d'EPCI de plus de 500 000 habitants) par la loi de reforme des collectivités territoriales (du 16 décembre 2010).

Pour l'AdCF, les AOTU de plus de 300 000 habitants qui seraient candidates à l'expérimentation gagneraient à pouvoir bénéficier de compétences étendues dans le domaine des grandes voiries structurantes (autoroutes, rocades, pénétrantes, voies express) pour faciliter leur mise en œuvre et garantir leurs chances de succès. Dotées de ces prérogatives, ces AOTU pourraient alors être en mesure de moduler les tarifs des péages et d'aménager des voies réservées pour des modes de transport collectif (bus, co-voiturage à l'instar de ce qui est pratiqué aux Etats-Unis, taxis). Ces prérogatives étendues leur permettraient ainsi d'articuler la modulation des tarifs et l'optimisation de l'usage des voiries dans le cadre de véritables stratégies de déplacements.

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5. Quelle est la position de votre association face aux dispositions de la loi Handicap de 2005 visant à rendre accessibles les transports aux personnes à mobilité réduite ?

L’AdCF partage les grands objectifs de la n°2005-102 du 11 février 2005, dite « Handicap », pour une accessibilité optimale des personnes à mobilité réduite.

Depuis le vote de cette loi, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, complétée par différents textes réglementaires, l’intercommunalité est devenue un niveau d’intervention à part entière en la matière. Cette évolution des textes a permis une véritable prise de conscience par les élus locaux de la problématique de l’accessibilité.

Néanmoins, force est de constater que ces textes étaient, dans certains domaines, sources d’insécurité à la fois juridique et financière pour les élus et leurs techniciens, n’encourageant pas à la mise en place des diagnostics et des plans d’accessibilité.

Dans le cadre d’une loi relative à la simplification du droit, le législateur a introduit de nouvelles dispositions ayant vocation à mieux articuler les relations entre les commissions communales et intercommunales7 et à clarifier les compétences communautaires en la matière.

Les agglomérations se sont engagées de manière volontariste dans l’élaboration de schémas directeurs d’accessibilité qui font désormais partie intégrante des PDU (« annexes accessibilité »). Déclinés en plans communaux de mise en accessibilité de la voirie, leur mise en œuvre nécessite une mobilisation technique et financière considérable : de l’ordre de 11 000 euros pour la mise au norme d’un seul point d’arrêt selon certains experts, ce qui, à l’échelle d’une communauté d’agglomération comprenant plusieurs centaines de point d’arrêt, peut constituer des sommes très lourdes dans leurs budgets.

7 Voir la note juridique de l’AdCF présentant le régime juridique applicable aux commissions intercommunales ainsi que leurs missions, téléchargeable à l’adresse suivante : http://www.adcf.org/files/NOTES-et-ETUDES/Note_accessibilite_AdCF_juillet2009.pdf

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Accessibilité : une jurisprudence qui handicape les collectivités

(Source : service juridique de l’AdCF)

La communauté d’agglomération du pays voironnais se trouve aujourd’hui confrontée à une difficulté de taille : la cour administrative d’appel (CAA) de Lyon vient en effet d’annuler la délibération de son bureau approuvant le schéma d’accessibilité de son réseau de transports publics au motif que la justification apportée à l’impossibilité de mettre en conformité la totalité des points d’arrêts n’entrait pas, selon elle, dans le cadre de la loi du 11 février 2005.

Pour mémoire, cette dernière impose qu’à l’horizon 2015, la totalité de la chaîne du déplacement, hors réseaux souterrains de transports ferroviaires et de transports guidés, doit être accessible aux personnes handicapées ou à mobilité réduite, sous réserve des cas d'impossibilité technique avérée. Ces derniers étant définis comme des cas où, pour surmonter l'obstacle technique rencontré, le gestionnaire des transports devrait engager des dépenses manifestement disproportionnées par rapport au coût habituel d'un tel aménagement.

Dans une telle hypothèse, un mode de transport de substitution est alors admis.

Lors de l’élaboration de son schéma en 2008, la communauté a été contrainte de fixer des priorités dans la réalisation des opérations projetées, compte tenu du coût global particulièrement élevé des obligations mises à sa charge et de ses contraintes techniques et budgétaires. Elle a ainsi fait le choix d’aménager en priorité les arrêts les plus fréquentés desservis par les lignes urbaines et régulières à vocation commerciale exploitées par des véhicules accessibles permettant ainsi l’accueil des personnes à mobilité réduite. Ainsi, le schéma prévoit qu’à l'expiration du délai de dix ans prévu par la loi de 2005, 42,5 % des points d'arrêts des lignes régulières seront accessibles aux personnes handicapées ou à mobilité réduite à raison de la mise en accessibilité de 25 équipements par an. Pour les autres points d’arrêt, un peu plus de mille, essentiellement desservis par des lignes à vocation scolaire peu fréquentées par une clientèle commerciale (le Conseil Général assurant parallèlement le transport scolaire des élèves handicapés), il est prévu que la mise en conformité sera effectuée au même rythme, postérieurement à l'échéance prévue par la loi.

En revanche, afin de pallier l’impossibilité de mettre en conformité l’intégralité de son réseau en l’espace de dix ans, le pays voironnais a pris le soin de mettre en place un service de transport de substitution afin de permettre aux personnes handicapées et à mobilité réduite de bénéficier d’une offre de transports collectifs équivalente au service régulier existant proposé aux personnes valides. Ce service calé sur un système de transport à la demande verra le jour en février 2011 conformément aux obligations réglementaires. Les associations consultées ont d’ailleurs toutes donné leur aval au document.

Pourtant, après un premier jugement rejetant la demande d’annulation de la délibération en cause, le juge lyonnais a estimé « qu'en admettant, par la délibération en litige, que plus de 1 000 points d'arrêt, soit près de 60 % des arrêts du réseau, ne seraient pas rendus accessibles, dans le délai prévu par la loi, aux personnes handicapées et à mobilité réduite, au seul motif que l'opération aurait un coût global trop élevé mais sans faire état, pour ces différents points d'arrêt, de difficultés techniques qui rendraient le coût de leur aménagement manifestement disproportionné par rapport au coût constaté habituellement en la matière, le bureau de la communauté d'agglomération du Pays Voironnais a méconnu les dispositions précitées de l'article 45 de la loi du 11 février 2005 ».

Cette jurisprudence, si elle devait être confirmée, pourrait avoir des conséquences sur l’ensemble des agglomérations. Une attention particulière doit donc être portée aux motivations justifiant les cas d’ « impossibilité technique avérée », et cela quasiment point d’arrêt par point d’arrêt à lire l’arrêt de la CAA… Sur le fond, ce contentieux renvoie au dossier plus large de la gestion du coût des normes pour les collectivités dans une période de tension budgétaire croissante. L’AdCF suit attentivement ce dossier emblématique, en lien avec la communauté d’agglomération du Pays voironnais.

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6. Quel bilan faites-vous des Plans de Déplacements Urbains (PDU) ? Quelles évolutions vous semblent nécessaires en la matière ?

Les Autorités Organisatrices du Transport Collectif Urbain (AOTU) sont chargées de l’élaboration des Plans de Déplacements Urbains mais ne sont dotées que de la compétence « Transports collectifs ».

• Les politiques cyclables (itinéraires, location de bicyclettes) sont généralement prises en charge par les communes. Ceci pose des problèmes pour la continuité des itinéraires cyclables (même s’il faut noter que les AOTU les plus actives ont étendu leurs réseaux cyclables et réalisé des aménagements en matière de jalonnement et d’itinéraire et pour la coordination (complémentarité plutôt que cohérence) avec les transports collectifs.

• S’agissant de la voirie, les plans de circulation, de jalonnement et de signalisation sont de compétence communale, ce qui pose parfois des problèmes pour développer les réseaux de transport en commun, et notamment les voies réservées et les priorités aux feux. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités des collectivités locales a transféré aux Conseils généraux la gestion de la majeure partie du domaine routier et notamment les grandes pénétrantes routières en agglomération, ce qui n’est pas sans poser un certain nombre de difficultés pour les agglomérations en charge des PDU.

• Le stationnement est un outil essentiel de toute politique globale de déplacements. Or, la réglementation du stationnement sur voirie est une compétence communale et son non-respect relève du droit pénal. Le montant des amendes est fixé dans le cadre général du droit pénal et sans lien avec le coût de l’heure de stationnement payant ; de plus, les amendes sont très mal recouvrées, ce qui prive les politiques de stationnement de leur effet dissuasif.

• Les plans de déplacements d’entreprises et, plus largement, les actions relevant du management de la mobilité sont encore insuffisamment développés.

• Les autorités organisatrices de transport n'ont pas de compétence spécifique en matière de fret urbain ou interurbain. L'organisation du secteur échappe donc aux collectivités territoriales. Pourtant, au titre de leurs missions de développement économique et d’aménagement du territoire, elles s’interrogent et agissent parfois pour optimiser le transport de marchandises. Le seul outil réglementaire à disposition étant celui l’article 12 des PLU qui permet d’intégrer la réalisation d’aires de livraisons privatives (définition de normes correspondant à l’usage attendu, à la quantité et à la nature des livraisons.)

• Plus largement, se posent les problèmes de gouvernance territoriale, principalement au niveau des aires urbaines qui regroupent plus de 80 % de la population française (articulation difficile entre les périmètres et les exercices de SCOT et de PDU à l’échelle des 354 aires urbaines ; problème d’organisation des transports collectifs face à l’étalement urbain – question de la desserte périurbaine, etc.).

L’engagement des communautés pour l’élaboration et la mise en œuvre de PDU

72 agglomérations sont concernées par l’obligation d’élaborer un PDU dont 68 en Métropole et 4 en Outre Mer. Pour les agglomérations de moins de 100 000 habitants, une démarche PDU est possible sur la base du volontariat. Ainsi, en mars 2008, le CERTU recensait 43 PDU volontaires en France, dont 39 en Métropole et 4 en Outre-Mer, ce qui portait a 115 le nombre total de PDU en France. Les PDU obligatoires représentaient alors 63% des PDU. De nombreuses communautés de communes se sont également investies dans la définition et la conduite d’une Politique Globale de Déplacements (PGD).

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Si la multiplication des acteurs sur un même territoire, accroît les besoins de mise en cohérence, les autorités organisatrices chargées de l’élaboration des PDU mettent en place des ateliers ou autres instances informelles de travail en commun, supposées atténuer les effets négatifs de la complexité institutionnelle. Les différents acteurs apprennent ainsi à travailler ensemble. Dans les milieux scientifiques, certains ont parlé de l’avènement d’une « communauté de politique publique ». Il n’en demeure pas moins que la multiplicité des maîtrises d’ouvrage, notamment sur le domaine public de voirie, est source de complexité pour la conduite de cet exercice de planification.

Dans le cadre du Grenelle de l’Environnement, l’AdCF a ainsi plaidé aux côtés du GART pour le transfert ou la délégation aux structures intercommunales des compétences et prérogatives nécessaires à la mise en œuvre de Plans de Déplacements Urbains (PDU). Il s’agit de passer d’une compétence de gestionnaire des réseaux de transport collectif à une responsabilité complète d’autorité organisatrice des mobilités urbaines. Les dispositions du titre II de la loi Grenelle 2 y répondent en partie. La loi vise à faciliter les conditions du report modal vers les transports collectifs en coordonnant les prérogatives des collectivités locales dans le domaine de la gestion locale des déplacements : planification des transports collectifs urbains, usage de la voirie, réglementation du stationnement, amplification des démarches de management de la mobilité (PDE à l’échelle de zones et parcs d’activités économiques).

Trois types de dispositions ont ainsi été prévus :

La mise en cohérence de la réglementation locale du stationnement avec l’offre de transports collectifs

La loi Grenelle 2 dispose que les maires des communes membres d’une intercommunalité compétente en matière de voirie et couverte par un PDU, sont désormais tenus de réglementer le stationnement sur les voies empruntées par le réseau de transports collectifs lorsque ces mesures sont nécessaires pour faciliter la situation des véhicules de transport collectif ou l’accès des usagers au service.

En permettant aux communes de limiter ou d’interdire le stationnement des véhicules le long des axes fréquentés par les transports collectifs, la loi facilite le report modal. En effet, on observe souvent une offre conséquente de places de stationnement (parfois assortie d’une tarification très modérée) dans des secteurs desservis par les transports collectifs. Les normes de stationnement édictées dans le règlement des PLU communaux ne tiennent ainsi toujours pas compte des orientations du PDU dans ce domaine. Cette disposition approfondie donc la dimension de coordination qui incombe au couple AOTU/communes en matière de gestion des mobilités urbaines, déjà initiée par la loi SRU en matière de livraison des marchandises en ville (harmonisation des arrêtés municipaux à l’échelle de l’AOTU garantissant le bon approvisionnement des commerces de l’agglomération). Au demeurant, la décentralisation et la dépénalisation du stationnement sur voirie n’ont pas pu être inscrites dans la loi à ce stade. Considérée par nombre d’élus responsables des politiques de déplacements urbains comme une mesure phare à instaurer dans le domaine de la gestion des mobilités, cette réforme a été renvoyée à l’étude par le ministère des transports dans le cadre d’un groupe de travail. La décentralisation du stationnement permettrait de mettre fin aux dysfonctionnements endémiques des politiques de stationnement et du système de recouvrement des amendes, celui-ci faisant l’objet de critiques récurrentes dans le cadre de nombreux rapports. En effet, le circuit de recouvrement des amendes étant placé sous l’autorité de l’Etat, c'est en son nom que la sanction pénale est prononcée, alors que la surveillance est du ressort de la commune. L'Etat collecte donc les amendes et en redistribue une partie de leur produit aux collectivités locales sous une forme complexe et diffuse qui ne contribue pas à sa lisibilité. « Faiblement dissuasif pour les contrevenants, le système actuel

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empêche de doter les villes d’un instrument efficace pour la gestion de l’espace urbain », note la Fédération nationale des métiers du stationnement (FNMS). Déjà adoptée par la plupart des pays européens, la dépénalisation des infractions au stationnement payant sur voirie permettrait de sortir du « carcan pénal » et d’organiser localement le stationnement en étroite cohérence avec la politique de déplacements urbains définie et mise en œuvre par l’AOTU. Érigé en service public décentralisé, le stationnement pourrait alors devenir un service public local, plus souple, plus adaptable aux configurations citadines et aux objectifs de mobilité durable.

Par ailleurs, notons que le projet de loi de réforme des collectivités territoriales a simplifié les conditions d’exercice du pouvoir de police spéciale en matière de circulation et de stationnement par le président de l’Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) en cas de transfert de la compétence voirie. En effet, la possibilité d’un « exercice conjoint » par le président de l’EPCI et les maires des communes membres, instituée par la loi du 13 août 2004, était source de nombreuses difficultés. Bien que le transfert des pouvoirs de police spéciale demeure facultatif dans ce cas précis et donc subordonné aux décisions positives et unanimes des maires, il n’en demeure pas moins que ces prérogatives pourront être mises en œuvre de manière autonome et sécurisée dès lors que les maires en auront accepté le principe. Au regard de la dimension communautaire des projets de TCSP et des aménagements qui leurs sont associés (cf. ci-après les dispositions relatives aux voiries urbaines), cette amélioration des conditions d’exercice du pouvoir de police spéciale d’agglomération dans le domaine de la circulation des transports collectifs (priorité aux feux, croisements) était devenue légitime.

Le renforcement des compétences des communautés en matière de gestion de voiries urbaines

Type de communauté

Compétences obligatoires dans le champ de la mobilité

Compétences optionnelles

Communauté de communes

Transports urbains, création, aménagement et entretien de la voirie

Communauté d’agglomération

Transports urbains

Création ou aménagement et entretien de la voirie d’intérêt communautaire ; création ou aménagement et gestion de parcs de stationnement d’intérêt communautaire

Communauté urbaine

Transports urbains ; création ; aménagement et entretien de la voirie ; création ou aménagement et gestion des parcs de stationnement

Les voiries à TCSP relèveront de l’intérêt communautaire

L’article 51 de la loi Grenelle 2 renforce les compétences des communautés de communes et des communautés d’agglomération, dont le territoire est couvert par un PDU et qui décident d’exercer la compétence optionnelle voirie, en disposant que la circulation d’un TCSP sur une voie publique entraîne l’intérêt communautaire de cette voie et des trottoirs adjacents.

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Le renforcement des compétences communautaires sur les axes de transports par TCSP concerne au premier chef les AOTU de type communautaire, principalement les communautés d’agglomération et, dans une moindre mesure, les communautés de communes. En effet, rappelons que les communautés urbaines disposent déjà, de part la loi, de l’intégralité de la voirie communale. Ces nouvelles prérogatives permettront ainsi à l’ensemble des communautés de définir avec une plus grande liberté les opérations d’aménagement sur voirie se situant dans le périmètre immédiat de la chaîne des déplacements : points d’arrêt, accessibilité des trottoirs, signalétique, etc. Dès lors, cette disposition est de nature à accélérer la mise en œuvre opérationnelle des schémas directeurs d’accessibilité que les AOTU sont tenues d’élaborer pour respecter la loi Handicap du 11 février 2005. Annexés aux PDU, ces schémas se déclinent au niveau communal par des plans communaux de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics (voir la question précédente).

Des réserves peuvent néanmoins être émises s’agissant de la disposition, assez alambiquée, visant à limiter l’intérêt communautaire sur « certaines portions de trottoirs adjacents » aux seuls équipements affectés au service de transport collectif. Cette limitation aboutie à morceler le domaine public de voirie, ce qui pourrait entraîner des difficultés pour l’identification des charges et responsabilités qui incombe au gestionnaire de voirie. Dans la mesure où cet enchevêtrement pourrait être source de difficultés entre la communauté et les communes concernées, l’AdCF plaide pour une conception « insécable », de façade à façade, de la voirie.

« Droit d’appel à compétence » accordé aux agglomérations pour la gestion de la voirie départementale sur le territoire du PTU

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités des collectivités locales a transféré aux Conseils généraux la gestion de la majeure partie du domaine routier et notamment les grandes pénétrantes routières en agglomération. Est également donnée par la loi Grenelle 2 la possibilité aux communautés d’agglomération et aux communautés urbaines de conclure des délégations conventionnelles avec les conseils généraux sur la gestion des voies structurantes sous maîtrise d’ouvrage départementale (modification des articles L. 5215-20 et L. 5216-5).

Exercée dans les périmètres de transports urbains (PTU), cette délégation de compétence concernerait les voiries départementales qui seraient concernées par un projet intercommunal de TCSP inscrit au PDU. Sous réserve d’une délibération favorable du conseil général, qui devra motiver son refus de déléguer la compétence, les agglomérations exerceront en lieu et place de celui-ci tout ou partie de ses compétences voiries attribuées au Département en vertu des articles L. 131-1 à L. 131-8 du code de la voirie routière. « La convention précise l’étendue et les conditions financières de la délégation de compétence ainsi que les conditions dans lesquelles les services départementaux correspondants sont mis à la disposition de la communauté urbaine » ou « de la communauté d’agglomération. »

Pour rappel, le PDU porte sur « l’aménagement et l’exploitation du réseau principal de voirie d’agglomération y compris les infrastructures routières nationales et départementales, afin de rendre plus efficace son usage, notamment en l’affectant aux différents modes de transport et en favorisant la mise en œuvre d’actions d’information sur la circulation» (art. 28-1 – LOTI, alinéa 3.) A cet égard, de nombreux projet de TCSP labélises récemment par le Grenelle de l’Environnement concernent des axes radiaux sous maîtrise d’ouvrage départementale (certains tracés concernant des domanialités départementales, parfois sur plusieurs kilomètres). Dans l’immense majorité des cas, les AOTU ayant la responsabilité d’élaborer des Plans de Déplacements Urbains n’ont donc pas la possibilité d’intervenir directement sur ces axes (pourtant inclus dans les Périmètres de Transports Urbains).

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Cette disposition vient reposer la question de la maîtrise d’ouvrage des voiries structurantes avec l’objectif d’une gestion plus intégrée des mobilités urbaines. L’AdCF avait attiré en ce sens l’attention du rapporteur du texte lors de son examen en commission au Sénat.

Au nom d’une bonne application du principe de subsidiarité et de la mise en œuvre des politiques de déplacements urbains qu’elles sont chargées de définir, les agglomérations doivent bénéficier de cette délégation de compétence sur le domaine de la voirie départementale afin :

- de pouvoir aménager des voies en site propre pour les transports collectifs urbains programmés par le Grenelle de l’Environnement ;

- de donner un avantage comparatif à ces TCSP sur la voiture particulière et d’opérer ainsi un report modal plus efficace (la limitation des vitesses de circulation automobile étant conditionnée par un meilleur partage modal de la voirie).

« L’intercommunalisation » des voiries départementales, légitime au regard de la nécessité, pour l’intercommunalité, de maîtriser le domaine public et la gestion des déplacements, posera de toute évidence la question des charges financières afférentes. Cette procédure de « droit d’appel à compétence » devra donc obligatoirement s’accompagner d’une évaluation rigoureuse des charges transférées.

L’extension du champ de compétence des autorités organisatrices de transports urbains aux nouveaux services de mobilité : vélos en libre service, autopartage, infrastructure et charge des voitures électrique.

Au vu du retour en force du vélo dans les pratiques, en partie grâce à l’essaimage et à la médiatisation des systèmes en libre service (développés par les collectivités locales avec succès depuis 2007), le législateur « se met à la page » pour prendre acte de ces nouvelles pratiques de mobilités.

On pourrait penser que cette politique demeure le domaine réservé des villes-centres, mais il n’en est rien. L’enquête menée par le GART en 2007 révèle ainsi que la prise de la responsabilité vélo par l’AOTU est plus évidente dans les EPCI généralistes (communautés urbaines, communauté d’agglomération et SAN), qui exercent ces deux compétences (transports collectifs urbains et vélo) à la même échelle. La proportion de 57% des AOTU ayant une responsabilité en matière de vélo correspond, à peu de choses près, à celle des EPCI à fiscalité propre parmi les AOTU. Afin de garantir la continuité des itinéraires cyclables à l’échelle de l’agglomération, les AOTU responsables en matière de vélo interviennent d’abord dans le champ de la planification, notamment par l’élaboration d’un schéma directeur cyclable. Près de la moitié d’entre elles déclaraient être impliquées dans ce domaine lors de l’enquête. Si 60 % des collectivités sont concernées par la mise en œuvre d’un schéma directeur vélo sur leur territoire, qu’il soit à leur échelle ou à une échelle supra/infraterritoriale, une petite moitié seulement sont des schémas intégrés au plan de déplacements urbains.

Au titre de leur compétence « transports urbains », les communautés urbaines et les communautés d’agglomération pourront mettre à disposition des systèmes de vélos en libre service (4° et 5° de l’article 51 de la loi Grenelle 2 modifiant les articles L. 5215-20 et L. 5216-5 du CGCT). Les communautés sont ainsi légitimées dans leur rôle d’autorité organisatrice des services de bicyclettes.

Outre l’élaboration de schémas directeurs cyclables, les AOTU interviennent en matière d’entretien de liaisons cyclables, d’aménagement des liaisons cyclables ou encore en développant une offre de services à mobilité du type Vélo en libre-service (VLS). Si les deux premières actions constituent bien une traduction opérationnelle du schéma directeur cyclable en confortant l’AOTU dans son rôle

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« d’aménageur », l’offre de nouveaux services à la mobilité du type VLS semble amorcer le passage d’une politique de déplacements fondée sur la planification des infrastructures à une politique davantage axée sur le management de la mobilité.

On peut aussi faire l’hypothèse d’un mouvement progressif d’intercommunalisation des « actions vélos », la mise en cohérence des actions vélos inscrites au PDU ayant souvent nécessité une prise de responsabilité de l’intercommunalité au titre de l’intérêt communautaire. L’entretien de ces liaisons est souvent rattaché à l’entretien de la voirie, comme en témoigne la répartition des responsabilités, qu’il s’agisse d’aménagement (investissement) ou d’entretien (fonctionnement).

Bien que les transports collectifs urbains ne fassent pas partie des compétences obligatoires des communautés de communes, la loi ENE a souhaité rattacher cette même prérogative à l’organisation des transports publics de personnes au sens de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs ou à l’exercice des compétences communautaires optionnelles suivantes : « protection et mise en valeur de l’environnement et soutien aux actions de maîtrise de demande d’énergie » ; « politique du logement et du cadre de vie » ; « construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs (…) ».

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