El problema de la vivienda urbana en el Per

Dr. Julio Caldern Cockburn

IntroduccinEste artculo presenta la temtica de vivienda urbana en el Per, con nfasis en la vivienda de los sectores populares en asentamientos irregulares formados por invasiones de tierras. De manera que aspectos como la poltica de vivienda social hacia la clase media no ser considerada, as como tampoco la realidad de los tugurios de las reas centrales de las ciudades. El trabajo se centrar en los asentamientos informales y su proceso de consolidacin urbanstica, econmica y social en relacin a la poltica pblica y de otorgamiento de subsidios. Enfoques conceptuales

El problema de la vivienda urbana de los sectores de menores ingresos tiene, en Amrica Latina y en el Per, un largo recorrido; el cual, con cierta periodicidad, es sometido a revisiones y evaluaciones (Jaramillo, 2012; Fernndez Wagner, 2009; Ziccardi, 2008; Duhau, 1998). El tema comprende un amplio abordaje de lo que hoy se llama informal, y hacia la dcada de 1960 se denominaba marginal, involucrando tpicos como el tipo de proceso de urbanizacin, la insercin laboral de la poblacin ocupada al margen de relaciones capitalistas, la auto-construccin de la vivienda, las polticas urbanas, las acciones colectivas emprendidas por los habitantes de los asentamientos precarios en las ciudades, entre otros.

La discusin sobre la marginalidad surgi en principio por la influencia de la Escuela de Chicago en los enfoques sociolgicos funcionalistas de las teoras del desarrollo (Gino Germani, por ejemplo) En la dcada de 1960 aproximaciones culturalistas fueron planteadas por Oscar Lewis y la cultura de la pobreza y por el Centro para el Desarrollo Econmico y Social para Amrica Latina (DESAL). En ambas interpretaciones, y por explicaciones distintas, el atraso o precariedad de los pobres o marginales obedeca a factores culturales y psicolgicos tales como el rechazo de los valores de la vida moderna o un desajuste provisional en el paso de la tradicin a la modernidad que devendra en la posterior integracin. Ser John Turner (1976) quien abordar en especfico el tema de la construccin de la vivienda y encontrar en los pobladores aspectos positivos que las polticas pblicas deberan seguir, y apoyar, antes que oponerse a ellas como era prctica habitual de muchos gobiernos. Su obra redefinir los conceptos del urbanismo moderno y de la arquitectura bajo el cual haba sido educado, reformulando el concepto del valor de la vivienda al vincularlo a su efecto en las personas y familias, antes que a sus condiciones fsicas y cuestionando la rigidez de las leyes. Plantear cambios en las polticas pblicas de vivienda promoviendo un sistema abierto entre pobladores y Estado. La obra de Turner tuvo una justificada resonancia internacional y su posicin surgi en el debate urbanstico en el Per entre fines de la dcada de 1950 y comienzos de 1960, que l vivi en primera lnea pues radic en el Per entre 1958 y 1963. Vinculada a la del antroplogo William Mangin, un estudioso de las estrategias de adaptacin de la poblacin inmigrante, la obra tuvo seguidores en el Per, (Carlos Delgado, por ejemplo) e influy en las polticas nacionales e internacionales de la dcada de 1970.

En las dcadas de 1960 y de 1970 los estudios se enriquecen con los planteamientos de los cientficos sociales latinoamericanos sobre la urbanizacin dependiente y la influencia de la nueva sociologa urbana gestndose en Europa y Estados Unidos. La teora de la dependencia y sus consideraciones sobre la urbanizacin dependiente, especialmente a travs de los aportes del socilogo Anbal Quijano, implicarn consideraciones de la heterogeneidad estructural de Amrica Latina en un camino distinto a una visin euro-cntrica y funcionalista y que influir en el pensamiento post colonial y los estudios subalternos. En otra aproximacin neo-marxista, en la dcada de 1970 la nueva sociologa urbana o escuela francesa influirn en la investigacin en Amrica Latina bajo un enfoque estructural que parte en su anlisis del proceso de acumulacin capitalista y conceptos claves como poltica urbana, segregacin social, medios de consumos colectivos, movimientos sociales urbanos y otros. Desde Amrica Latina diversos investigadores abrirn su propio de entendimiento de la realidad urbana y social (Pradilla, Schteingart, Jaramillo y otros).En la dcada de 1980, y acompaando el afianzamiento de la informalidad urbana en las ciudades, surgirn nuevas aproximaciones que pondrn nfasis aspectos jurdicos y/ o sus nexos con la economa, tales como la corriente democrtico autonomista y la perspectiva liberal individualista (Duhau, 1998). Para entonces haba quedado claro que los asentamientos informales y los procesos de auto-construccin que all se daban revelaban su carcter estructural. No se trataba de situaciones transitorias que el progreso desplazara al bal de los recuerdos de una industrializacin tarda, sino que los asentamientos marginales haban llegado para quedarse, y las tareas por delante consistan en analizar sus causas estructurales y efectuar recomendaciones para integrarlos a la ciudad formal.

La corriente democrtico autonomista, estimulada por las ONGs, y que combina algunos de los enfoques expuestos (Turner, neo-marxismo) destaca la insuficiencia del derecho y el surgimiento de la ciudad ilegal (Hardoy), la necesidad de polticas de democracia participativa y apoyo a la produccin social del hbitat (HIC). De otra parte, desde una perspectiva de la economa neo institucional se dan los planteamientos de Hernando de Soto (1986) de liberalismo individualista que pone el acento en el uso de derechos de propiedad como una manera que los pobres obtengan los satisfactores que les permitan el desarrollo. Esta perspectiva ser ampliamente aceptada por los gobiernos y la cooperacin multilateral.

Lo que ha resultado a lo largo de esa fructfera discusin es el planteamiento de la integracin de los marginales o informales a los estndares urbanos y sociales de una vida moderna y de una calidad de vida decente. Los planteamientos centrales de estas vertientes, desde el eje de la vivienda popular, se muestran en la tabla 1.Tabla 1. Corrientes y enfoques sobre la vivienda popularCorriente EnfoquePoltica

Cultura de la pobrezaCulturalEstado ayuda a salir de la pobreza

MarginalidadEstructural / funcionalista. Dualidad moderno/ tradicionalMercado: desarrollo econmico/ modernizacin

Libertad para construirUrbansticoEstado apoyo autoconstruccin dando localizacin, servicios, asistencia tcnica y financiamiento. Sistema abierto Estado/ pobladores (autnomos, no heternomos).

Dependentismo/ escuela francesaHistrico/ estructural/

Marginalidad resultado de acumulacin perifricaEstado productor de vivienda social.

Autoconstruccin es sobre explotacin, contrae el ingreso salarial.

Construccin de la vivienda: capitalista, estatal (desvalorizado)

Democrtico autonomistaDependencia/ Neo-marxismo/ ciudadanaEstado apoyo autoconstruccin dando localizacin, servicios, asistencia tcnica y financiamiento. Reforma legal.

Democracia participativa

Liberalismo individualNeo-institucionalismo econmico/ economa neoclsicaEstado debe otorgar ttulos de propiedad, fomentar propiedad privada y dejar a solucin al libre mercado. Derechos de propiedad permitirn mejoras en la vivienda y calidad de vida.

Este trabajo asume una perspectiva histrico-estructural que entiende la vivienda popular desde el modo de acumulacin del sistema capitalista dependiente. Pone en discusin un sistema basado en el mercado, al cual entiende como la solucin a los problemas, pero en el que precisamente el mercado no puede producir la vivienda social, a no ser que el Estado acuda en su auxilio mediante subsidios. Estructuralmente, los costos de produccin, alta inversin de capital, formacin de rentas urbanas y lenta rotacin de capital explican porque la vivienda social no es rentable a los inversionistas privados. Las dificultades del sistema encuentran cruda expresin en soluciones informales estimuladas por la lgica de la necesidad de una demanda que no accede a los mecanismos formales. Por lo tanto, mi enfoque difiere de los postulados de la economa neoclsica y sus supuestos que consideran que el libre mercado puede atender las demandas de vivienda (Bassett y Short, 1980: 26).

En su especificidad, el trabajo se inspira en dos aportes latinoamericanos claves. El principio de la heterogeneidad estructural de A. Quijano (1989), por el cual la lgica del capitalismo no cubre la totalidad social y que existen otros patrones estructurales que definen las sociedades. Y la idea de Milton Santos (1973), aunque ubicada en otro nivel del conocimiento, de los dos circuitos de produccin y de consumo urbano en las ciudades que autorizan a pensar, en el lenguaje actual, que la economa formal convive y se articula con la economa informal, generando un doble circuito de produccin y consumo en las ciudades. Ambos planteamientos son claves para abordar la vivienda urbana popular y la autoconstruccin.

El papel del Estado, concluyendo estas apreciaciones iniciales, se encuentra atravesado por una diversidad de intereses, de objetivos y de grados de poder e influencia (Corts, 1995); al interior de los cuales cabe entender la discusin sobre el derecho elitista. El Estado es clave en la produccin y continuidad del doble circuito, en tanto productor oficial del derecho el cual deslinda lo formal de lo informal. El Estado construye la oferta y la demanda del mercado de vivienda a travs de normas y subsidios financieros (Bourdieu, 2002: 31), interviniendo, a la vez, en los mbitos formales e informales. Historia de los asentamientos populares del Per Desde una perspectiva histrico-estructural, el surgimiento, evolucin y peso que van adquiriendo los asentamientos informales populares se encuentra vinculado al proceso de acumulacin y ocupacin del territorio que, en el Per, ha dado lugar a una urbanizacin con poca industrializacin como marca de las ciudades post coloniales, y a las polticas urbanas que han tolerado la informalidad. Al interior de las ciudades peruanas, especialmente de la costa, el predominio de las invasiones de tierra por sobre los mercados pirata (como ocurre en Mxico o Colombia) ha respondido a la estructura de la tenencia de propiedad y a los procesos de acceso al suelo. Por ejemplo, hacia 1997 en Lima se estimaba que un 11% de la poblacin haba accedido al suelo bajo mercados irregulares mientras que un 38% lo haba hecho por invasiones (las barriadas) y un 7% en tugurios (Caldern, 2005: 37). Asimismo, la distribucin de estos asentamientos en el territorio obedeca al desarrollo econmico desigual del territorio marcado por una urbanizacin (sin) o con poca industrializacin. Los asentamientos informales, las barriadas (cuyo nombre ha ido variando a lo largo de los aos), surgen explosivamente a mediados del siglo XX y se asientan en las ciudades costeras, especialmente en Lima, que fue el blanco de las corrientes migratorias. Su legalizacin, mediante polticas de regularizacin de la tenencia de la tierra, se inicia en 1961 y, con ello, el derecho urbano acepta un acto jurdico de usurpacin, penado por el Cdigo Penal, amnista a sus ocupantes y les permite a la larga al acceso a una vivienda que en aos posteriores los censos considerarn como propiedad totalmente pagada. A partir del censo de 1972, y en parte como consecuencia de la ley de 1961, se detecta el crecimiento de la urbanizacin informal. Aunque Lima sobresalga por su magnitud poblacional, haba ciudades como Chimbote, en que ms del 80% de la poblacin viva en las barriadas. En todas las ciudades en que floreca una actividad econmica (extractiva, minera, pesquera, industrial), sta atraa a masas poblacionales que no encontraban manera de resolver el problema de la vivienda sino era invadiendo o comprando ilegalmente.

En la dcada de 1990 las barriadas tuvieron un explosivo crecimiento durante la aplicacin de las polticas neoliberales y el Consenso de Washington, que implicaron la reduccin del Estado y el incremento, en el corto plazo, de la pobreza. Un nuevo captulo del progreso y miseria juntos, que asombr a los propulsores de dichas polticas. Aunque hubo un crecimiento econmico sostenido (el PBI creci a un promedio de 7% entre 1993-1997), el empleo informal aument y las barriadas se multiplicaron. La ciudad de Lima ilustra bien la espiral del crecimiento de las barriadas a lo largo del tiempo. A 1981 la poblacin en barriadas superaba e1 milln de habitantes, en 1993 super los 2 millones y en el 2002 los tres millones.

Tabla 2. Poblacin de Lima metropolitana y poblacin en barriadas. 1956-2007.

AoPoblacin de Lima MetropolitanaPoblacin de barriadas% de poblacin de barriadas

19561 260 729119 8669.5

19591 652 000236 71814.3

19611 845 910316 82917.2

19702 972 787761 75525.6

19723 302 523805 11724.2

19814 573 2261 460 38131.9

19845 021 7991 617 78632.2

19936 434 3232 188 41534.0

20043 843 230

Fuente: Meneses 1996; Caldern, 2006.El nuevo modelo econmico extractivo puesto en marcha mantena los procesos de ocupacin del territorio marcados por la informalidad ocurridos durante el periodo de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI). La explicacin es que el modelo neoliberal a ultranza desapareci la poltica de vivienda, privatiz empresas pblicas y redujo los subsidios. Este conjunto de medidas llevaron, en sus consecuencias prcticas, al laissez faire a las barriadas. La idea bsica era que el libre mercado encontrara sus nichos de demanda y resolvera los problemas de las familias que demandaban vivienda. Sin embargo, las barriadas se multiplicaron por tres (pasaron de 1,147 a 3,653 entre 1993 y el 2002), aunque ms pequeas y en peores condiciones de topografa, ocupando zonas de alta pendiente y de riesgo (Caldern, 2006: 101-102). La poltica pblica se limit a aplicar programas baratos de titulacin, aunque hubo un esfuerzo en la provisin de servicios. Debido al mercado de suelo, y al proceso de formacin de rentas del suelo que lo sustenta, los pobres continuaron la tendencia histrica a ocupar los peores terrenos de las ciudades, especialmente de propiedad pblica (arenales, quebradas, cerros, ex rellenos sanitarios), los cuales se ubicaban en la periferia de Lima. Esto llev en distintas ciudades- como Lima o Arequipa- a la conformacin de los llamados conos. En trminos geogrficos y demogrficos, la poblacin expandi las ciudades mediante mecanismos ilegales, lo cual tuvo como consecuencia el despoblamiento del rea central por procesos de ocupacin sucesin y la expansin, en un inicio horizontal, hacia la periferia.

Tabla 3. Localizacin porcentual de la poblacin de Lima Metropolitana por grandes reas (1972-2007)

19721981199320052007

Cono Norte17,6520,4224,727,727,8

Cono Este10,1914,5220,421,6823

Cono Sur12,2314,217,718,918,8

rea central59,950,737,131,530,3

3.302.0734.608.0106.345.8667.733.0808.481.758

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI).

El peso de la ciudad informal (barriadas, especialmente) se expresa en la estructura de la tenencia de la vivienda. En el 2007 el stock de vivienda urbana en propiedad totalmente pagada era de 2 970 082 unidades. Si se considera, de manera conservadora, que entre 1996 y 2006 el Estado otorg 1.6 millones de ttulos de propiedad podra decirse que poco ms de la mitad de la vivienda en propiedad fue en su origen posesin informal. La tabla 4 tambin muestra que la categora propia por invasin se ha incrementado en el periodo de la reforma neoliberal, sumando al stock informal a ser regularizado a futuro.Tabla 4: tenencia de la vivienda a nivel nacional y urbano. 1981-1993- 2007.Nivel198119932007

Absoluto%Absoluto%

Nacional3 257 1241004 427 5171006400131100

Alquiler480 50614.8486 03711.097965715.3

Propia por invasin(A)194 452 4.4349 4155.5

Propia pagndose a plazos133 2404.1188 7594.32930514.6

Propia totalmente pagada2 231 63468.42 996 07967.7424104466.3

Cedida241 6577.4447 53410.0236 6443.7

Otra forma170 0375.3114 6562.6300 3204.7

Urbano2 036 7123 017 6814 789 588100

Alquiler461 43322.7449 00014.990536318.9

Propia por invasin171 9885.72740885.7

Propia pagndose a plazos131 0066.4155 9125.12734485.7

Propia totalmente pagada1 171 37957.51 876 96762.2297008262

Cedida150 3747.4292 1869.7144 127 3.0

Otra forma122 520671 6282.4222 4804.6

Fuente: INEI, censos de 1981. INEI, 2008: 174-175.

Nora (A) la categora propia por invasin en censo de 1981 se incluy en propia totalmente pagada.

Desarrollo urbano de asentamientos informales y vivienda

El desarrollo urbano que lleva la consolidacin de los asentamientos informales y de las viviendas puede ser comprendido a travs de una secuencia. La consolidacin, a su vez, reconoce niveles macro (asentamiento), meso (barrio) y micro (vivienda); y su proceso contribuye a la consolidacin de la ciudad en su conjunto, ms an cuando su peso demogrfico es mayoritario. Por lo mismo, los procesos de consolidacin y densificacin que se producen en la ciudad popular lo son a la vez de la ciudad en su conjunto. La consolidacin implica mejoras en la calidad de vida de los habitantes de la ciudad y el proceso en el que esto ocurre, en el cual se encuentra inmerso la llamada auto-construccin, refiere al doble circuito de produccin y consumo en la economa urbana de sociedades estructuralmente heterogneas. La secuencia debe reconocer las particularidades de la sociedad peruana. Hace algunos aos Paul Baross estableci la secuencia de O-C-DS-C (Ocupacin, Construccin de la vivienda, Dotacin de Servicios y Planeamiento regularizacin), como exactamente inversa a la que ocurra en el desarrollo urbano planeado (P-DdS-C-O), y la explic en tanto representaba fuentes de ahorro a los pobladores relacionados con el precio del suelo, por el uso de tierra mayor a la permitida bajo zonificaciones restrictivas, precios ms bajos y el no requisito de permisos previos para ocupar el suelo (Baross, 1998: 69). Inspirado en ese planteamiento propongo que secuencia del desarrollo urbano no planeado ha sido alterada en el Per por la poltica de titulacin masiva en el Per. Antes de la masiva titulacin exista la secuencia: Ocupacin de tierras (invasin, reubicacin pblica)( seguridad de tenencia ( Construccin de vivienda (casas) ( dotacin de servicios( planificacin/ ttulos de propiedad la cual, parafraseando a Baross sera O-ST-C-DdS-P. La entrega del ttulo de propiedad, que era el ltimo paso de la secuencia, la culminacin casi del desarrollo urbano en las barriadas, ha pasado, despus de la masiva distribucin de ttulos de propiedad, ha ocupar el segundo lugar de la secuencia: O-P-DdS-C.

Bajo esta consideracin, el ttulo de propiedad por delante de la dotacin de los servicios y la construccin de la vivienda afecta, es mi hiptesis, el modo de produccin del hbitat y de la ciudad popular y genera las bases para una alteracin del doble circuito econmico. Antes de entrar a la secuencia del desarrollo urbano de las barriadas, en la cual est inserta la problemtica de la vivienda urbana popular, conviene efectuar algunas precisiones:

La consolidacin de la vivienda en barriadas se desarrolla por iniciativa de sus habitantes. Son ellos los que organizan la ocupacin de los terrenos, efectan los trmites para el reconocimiento pblico y la posterior titulacin, gestionan la provisin de servicios y construyen la vivienda. Todas estas etapas, salvo la ltima, son llevadas adelante por las organizaciones vecinales. La construccin de la vivienda constituye un esfuerzo en el nivel familiar y, en algunos casos, vinculados a la cultura andina, la autoconstruccin se combina con la reciprocidad y la contratacin de maestros constructores.

La intervencin pblica subsidiaria, que se ha ido configurando desde 1961, ha acompaado la secuencia del desarrollo urbano no planeado. Empez con la propuesta de titulacin (1961), continu con la provisin de servicios con los programas desarrollados durante el gobierno de Velasco (1968-1975) y culmin en 1981 con la creacin del Banco de Materiales de apoyo a la construccin de la vivienda y asesora tcnica. Estos hitos en la intervencin pblica por lo general han sido esfuerzos pblicos aislados, no integrales, inconexos, a cargo de entidades pblicas o privadas diferentes y sin mayor coordinacin entre ellas. Todas han implicado el subsidio y/o la provisin de crditos, finalmente convertido en subsidio por las altas tasas de morosidad (tabla 5).

Tabla 5. Secuencia del desarrollo urbano no planeado y rol de los actoresSecuenciaPoblacinSector pblico

OcupacinInvasin/ adquisicin ilegal/ ocupacin gradual (ampliaciones).Leyes de amnista (tolerancia y vista gorda).

Regularizacin / planeamientoAval de propietarios de lotes a ser regularizadosTitulacin de la propiedad

Dotacin de serviciosContratacin de empresas privadas.

Programa Agua Para Todos

PMIB (municipalidad).

Mi Calle

Construccin viviendaAutoconstruccinConstruccin por encargoBanco de Materiales

Construccin en Sitio Propio

Mejoramiento de Vivienda

El marco legal, del cual se requerira un estudio profundo y amplio sobre el derecho urbano, su evolucin, vacos y contradicciones; ha sido el instrumento que ha intentado ordenar la secuencia del desarrollo urbano y cortar el crculo vicioso de la informalidad, en especial al plantear, en 1961 y en 1996, la regularizacin de la tenencia de la tierra acompaada con programas de urbanizacin alternativos, descentralizar el Estado, etctera. Sin embargo, hay dos debilidades sustanciales: i) al interior de la jurdica, el derecho se encuentra limitado por la Constitucin y la defensa irrestricta del derecho de propiedad privada, lo cual restringe polticas de cargas y beneficios a la propiedad de la tierra, mecanismos de captura de plusvalas, expropiaciones por necesidad social, etctera; y ii) la legislacin no ha sido acompaada de su contraparte en las polticas especficas. Aspectos como Urbanizaciones Populares de Inters Social (UPIS), programas de vivienda o anteponer el ttulo a la provisin de agua potable; se han desbaratado por la falta de voluntad poltica para invertir los recursos necesarios y/o responder a la presin social; adems, por comportamientos de clientela. Ms que orientar el desarrollo urbano no planeado el derecho parece haber respondido a la necesidad de resolver nudos conflictivos de forma fragmentada. Box 1. Marco legal de la titulacin

1961. Ley de Barrios Marginales (N 13517), comprometi al Estado a integrar urbansticamente mediante infraestructura (servicios) y la titulacin.

1996 Decreto Legislativo 803, denominado Ley de Promocin del Acceso a la Propiedad Formal.

1999. Ley 27046 de enero de 1999 amnista a invasores.

1999 Ley 27136 ofrece crditos del sector pblico a ocupantes de tierras privadas para que paguen por el terreno.

2001. D.S. 005-2001 devuelve a alcaldes potestad de titular.

2002 Decreto supremo 021 del Ministerio de Justicia amnista a invasores.

2003 Ley Orgnica de Municipalidades. Ratifica potestad de municipalidades.

2004 Ley 28931 amnista a invasores.

2006. Ley 28687 amnista a invasores/ abre posibilidad de permuta de terrenos/ autoriza Certificado o Constancia de Posesin Municipal.2006 Ley 28923 establece rgimen temporal extraordinario de formalizacin y titulacin de predios urbanos por un periodo de tres aos a cargo de la COFOPRI (nombre cambiado a Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal).

2009. Ley 29320, de febrero, prorrog rgimen temporal al 2011/ define pago de indemnizacin justipreciada a propietarios privados afectados.

2011. Congreso de la Repblica ampla rgimen temporal extraordinario al 31 de diciembre del 2016.

Ocupacin

El proceso de ocupacin popular de las ciudades peruanas tiene dos mecanismos principales, los cuales, a su vez, pueden concebirse como una sucesin que acompaa la pauperizacin de la poblacin: los alquileres de cuartos y las invasiones de terrenos. Con respecto a los alquileres de cuartos no existe una informacin cuantitativa confiable respecto al nmero de unidades, aunque se conocen aspectos elementales de sus modalidades de operacin, ubicacin y precios (Caldern, 2012). Se ubican en los distritos populares centrales de las ciudades o en los conos barriales consolidados, como por ejemplo, las partes antiguas de Villa El Salvador en Lima o El Porvenir en Trujillo. Sus precios tienden a ser menores a los de los alquileres para la clase media, aunque medido en trminos del pago por metro cuadrado resultan ms caros. En general proporcionan espacios reducidos y servicios comunes y se genera el hacinamiento. Entre el censo de 1993 y el de 2005 el alquiler en viviendas urbanas pas de 14.9% a 18.9%, aunque este dato no refleja necesariamente el peso de los cuartos de alquiler (ver tabla 4).

Las invasiones de tierras se han continuado produciendo en el periodo inter-censal 1993-2007 aunque su presencia se ha incrementado en trminos absolutos. La tabla 4 muestra que la modalidad de invasin pas de 171 mil a 274 mil viviendas, esto es, unas 103 mil viviendas ms (aproximadamente unas 412 mil personas). El estudio del Ministerio de Vivienda, por su parte, seala que entre 1993 y 2001-2002 los pueblos jvenes censados habran crecido en un 247% (MVCS, 2005: 13). Este estudio detecta 7,418 Barrios Urbano Marginales al 2002, de los cuales un 36.5% se localizan en Lima Metropolitana, seguido por Arequipa (9.1%) y Cusco (6.9%). Planificacin / Titulacin/ regularizacin La poltica de titulacin, difundida por el Estado peruano y considerada por el Banco Mundial como una estrategia exitosa de lucha contra la pobreza, ha sido masiva. Entre 1998-2004 entreg 1439,900 ttulos de propiedad y entre 2007 y 2011 unos 662,065 ttulos de propiedad. En total unos 2.2 millones de ttulos, a razn de US$ 49 dlares por ttulo de propiedad entregado.

Tabla 6. Ttulos urbanos otorgados 1996-2010

AosTtulosPorcentaje

1996-20001,049,13450

2001-2006 (julio)495,01823.5

2006 (agosto) - 2011 ((julio)557,81326.5

Total2`101,965100

Fuente. COFOPRI.

La poltica de titulacin ha dado lugar a un amplio marco legal (box 1) que ha consistido en amnistas a los invasores de tierras pblicas (y en el discurso sanciones a los nuevos invasores) y supuestamente promover programas de acceso al suelo (incumplido), aspecto contenido en el D.L. 803 de 1996, ttulo III denominado de la adjudicacin de tierras del Estado con fines de vivienda, que estableci que la COFOPRI debera efectuar un inventario de tierras y programas de vivienda para promover un acceso legal efectivo a la propiedad predial. Dado que los aspectos preventivos fueron incumplidos por las sucesivas gestiones, la poltica de titulacin ha sido esencialmente curativa y reactiva. El aspecto positivo es que la titulacin ha dado como valor agregado la inscripcin del ttulo en el Registro Predial, lo cual, potencialmente, otorga garantas, reduce incertidumbres, permite usos econmicos como garanta hipotecaria, facilita herencias y declaraciones de legtima entre las familias, etctera. No obstante, los impactos econmicos esperados no se han producido. El ms notorio ha sido que la titulacin masiva no ha llevado a sus propietarios a acceder al crdito de la banca privada (Caldern, 2001; ESAN, 2004; Webb, 2006; Caria, 2008) sino solo al crdito pblico subsidiado otorgado por el Banco de Materiales.

Tabla 7. Hogares que solicitaron crdito y tasa de aprobacin de los mismos.

2004

Tipo de documentacin% Hogares que solicitaron crdito% de solicitudes de

crdito aprobadas

Ttulo COFOPRI2558

Ttulo municipal2554

Ttulo compra-venta2570

Otro documento3072

Sin documento2958

Fuente: COFOPRI. Encuesta de Lnea de Base 2004. Cuadro 5.2.3-1, p 84

Citado por Webb, 2006: 63.

El acceso a las garantas hipotecarias ha sido limitado. Aunque la tabla 8 muestra que el nmero de garantas hipotecarias iba en aumento, alcanzando 21,000 a diciembre del 2003, en trminos porcentuales slo haba sido accedida por el 1.5% de los beneficiarios de la COFOPRI. El monto promedio obtenido por propietario era de US $ 6,476.

Tabla 8. Relacin ttulos de propiedad, crditos e hipotecas (2000-2005)

TtulosCrditosPersonasHipotecasPropietariosPromedio hip/% uso de

millones USDMillones USDhipotecadosPropietariohipoteca

20001954607249154000661000066000.9

20011170206275174000731500046861.28

20021294033314197001061900055781.46

200313644343722370001362100064761.5

2004143003245926600083800010375

20051501332563299000SISI

Fuente: documentacin de la COFOPRI

Elaboracin: Julio Caldern.

En cuanto a los aspectos sociales y la vida comunitaria en los asentamientos titulados, la poltica a promovido un comportamiento de individualismo posesivo, el cual ha afectado el capital social y la accin comunitaria en los asentamientos. La titulacin/ regularizacin ha medrado el papel de las organizaciones vecinales de los barrios que, en la dcada de 1970- 1980, ejercan un control real sobre el territorio. La juridizacin, puesta en marcha, ha terminado por prohibir que las dirigencias vecinales tengan injerencia en un asunto privado (la propiedad individual).

Dotacin de servicios

La dotacin de los servicios a los asentamientos precarios puede (debera, proponen algunos) acompaar la titulacin/ planeamiento. Este fue el espritu de la Ley de Barriadas de 1961 que fue modificado en 1968 cuando se separaron ambas acciones por presin social y ante la demora en titular. Hubo, adems, otra modificacin importante. Originalmente el Estado se plante vincular a los pobladores con las empresas proveedoras de servicios, pero a partir del gobierno de Velasco (1968-1975) asumi una provisin directa a travs de programas apoyados por la cooperacin multilateral. Aunque afectada por las privatizaciones de inicios de la dcada de 1990, los servicios de agua y saneamiento (alcantarillado) han continuado bajo iniciativa gubernamental. La siguiente tabla muestra la evolucin de la provisin de servicios bsicos para el caso de las barriadas de Lima.

Tabla 9. Provisin de servicios bsicos a domicilio en las barriadas de Lima (1963-2002)

AoAguaSaneamientoElectricidad

19634.26.77.6

1967192847.4

197933w.i.61

1993292141

1999565598

200236.836.866.9

Fuente: 1963 a 1999 Caldern, Julio Los barrios marginales de Lima, 1961-2001 en Ciudad y Territorio, N 136-137, 2003, Madrid. Dato 2002: MVCS, 2004.

La tabla 9 ilustra bien el anlisis que se viene siendo realizado. La poltica de laissez faire a la barriada su oleada de crecimiento explosivo genera regresiones en la cobertura de los servicios. Ello se verific en Lima hacia 1993 con la disminucin de provisin de agua, saneamiento y luz elctrica. El asunto se agudiz a partir de la poltica neoliberal de la dcada de 1990 en que el porcentaje de poblacin servida en barriadas se redujo drsticamente: 20 puntos menos en agua, 19 puntos en saneamiento y 31 puntos en electricidad. Esto a consecuencia de la permisibilidad a los asentamientos precarios, que formaba parte de una poltica de clientela Estado/ pobladores. Ahora bien, considerando el criterio que los asentamientos barriales que se van consolidando dejan de formar parte de la estadstica de barriadas (nota pie de pgina 4), la informacin regresiva ms da cuenta de los procesos de ocupacin antes que de los esfuerzos gubernamentales por ampliar la cobertura de los servicios. As, por ejemplo, considerando un total de inversin en saneamiento urbano entre 1994 y el 2010 de 558 millones US $, la mayor inversin se dio en el gobierno de Fujimori entre los aos 1994-2000 con un monto anual de 37. 5 millones US $. En cambio, entre 2001-2010, bajo un nuevo periodo de democracia representativa, la inversin por ao ha sido de 29.5 millones US $ (fuente MVCS- OGEI, Unidad estadstica, pgina web). En todos ellos los subsidios fueron altos (aproximadamente un 25% del costo total de la conexin domiciliaria).

Construccin de vivienda

La (auto) construccin de la vivienda en barriadas ha recibido, desde 1981, el apoyo del Banco de Materiales, el cual se ha desactivado en el 2012 en el marco de irregularidades y denuncias de corrupcin. La auto-construccin, como se ha indicado, ha sido objeto de amplios debates internacionales y en el Per mismo, dividiendo entre autores positivos y crticos. Comparto, para simplificar, las ideas de Burga (2006) en el sentido que en los asentamiento precarios consolidados las familias ms exitosas han crecido por encima de sus posibilidades (hasta convertirse en edificios de 4 o 5 pisos), lo cual genera hacinamiento e insalubridad, elevados costos y poco valor de cambio y que el barrio se deteriora prematuramente, a medio construir, sin reas verdes ni equipamientos. El Banco de Materiales (creado en 1981) tuvo su auge durante el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000) otorgando ms de 682,000 crditos por 751 millones de dlares, aunque su tasa de morosidad pas de 10% en 1998 al 18% en 1999 y al 40% en el 2000, lo cual fue interpretado como secuela de la poltica de clientelas puesta en operacin (Caldern, 2006: 257). A marzo de 2011, segn Sarmiento (2011), el Banco de Materiales haba otorgado 40,329 crditos y cuatro meses despus haba colocado 70,044 crditos, es decir, casi lo mismo que en cuatros aos y medio. El BANMAT, a lo largo de una historia vinculada a malas gestiones slo pudo reducir sus tasas de morosidad debido a la aplicacin de condonaciones. Las leyes 27810 y 28275 del gobierno de Toledo, y la 29321 de mayo del 2009 y 29770 de julio del 2011 son muestra de una gestin que transform un crdito en un subsidio (La Repblica 05.09.11 pgina 3). Se estima que de un capital inicial de Soles 3,100 millones en 1980 actualmente slo restara el 10% de ese fondo (La Repblica 05.09.11 pgina 3). El apoyo del BANMAT a la auto-construccin se localizaba en el circuito inferior de produccin y consumo de la economa urbana (Santos, 1973). Es decir, apoyaba una prctica que combinaba la reciprocidad con la construccin por encargo y no formaba parte del circuito moderno de la construccin. Esta situacin se viene modificando en razn de la poltica de vivienda de inters social, iniciada en el 2002, la cual otorga subsidios a la poblacin titulada para la construccin de la vivienda o su mejoramiento. La actual poltica pretende una mayor penetracin de la dinmica empresarial en la consolidacin de la vivienda (una especie de modernizacin de la actividad). La poltica de vivienda social, iniciada el 2002, estableci que los programas deban facilitar la construccin de viviendas, a fin de promover el acceso de la poblacin a la propiedad privada (decreto supremo 010-2002-MTC en marzo del 2002). A la vez, el Programa Techo Propio, Resolucin Ministerial N 054-2002-VIVIENDA, del 15 de septiembre del 2002, busca promover la participacin efectiva del sector privado en la construccin masiva de viviendas de inters social y a la vez facilitar mecanismos que permitan el acceso de los sectores populares a una vivienda digna. Para ello, bajo un esquema de ahorro y crdito, Techo Propio articula al capital financiero y constructor bajo el subsidio pblico. La poltica asume, sin vislumbrar contradicciones, una articulacin natural entre la participacin del sector privado y la construccin de viviendas en propiedad privada para los sectores de menores ingresos. Quedan descartados del esquema la clase alta (nivel A) y los ms pobres (nivel E) porque no tienen capacidad de ahorro.Tabla 10. Caractersticas institucionales de modalidad Techo Propio CSP

Tipo de demandaCualitativa

Requisito institucional No haber recibido apoyo habitacional

Tope de ingreso familiar Ingreso familiar mensual de 0.45 UIT (US$ 580).

Contrato Contrato con entidad tcnica

Financiero Ahorro mnimo de 0.2 UIT (710 soles o US$ 258).

Valor de vivienda Presupuesto de obra ms valor del terreno entre 4.9 y 12 UIT (US$ 6,325 a US$ 15,490).

Valor de BFH BFH es 4 UIT (Soles 16,685 o US$ 6,067).

Caracterstica urbanstica Terreno con servicios bsicos o aires independizados.

Situacin legal Ser propietario del predio, inscrito en registros pblicos.

Fuente: MVCS.

Durante el gobierno de Toledo (2001-2006) la entrega de bonos para CSP y MV fue mnima (CSP 74 bonos y MV 7 bonos). Tras una serie de arreglos institucionales (desplazamiento de la oferta hacia arriba), se aument el valor mximo de la vivienda a ser considerada de US$ 8,000 en el 2006 a US$ 13,107 en el 2009. Se elev el valor del subsidio (BFH) que pas de US$ 2,800 en el 2006 a US$ 5,133 en el 2009. A su vez, se redujeron las vallas exigidas a la demanda, siendo que el ahorro mnimo exigido a los beneficiarios se redujo del 5% del valor de la vivienda en el 2006 (unos US $ 400) a US$ 218 en el 2009. Como resultado, a partir del 2006 los bonos empezaron a fluir. Entre 2003- 2011 se otorgaron 50,307 bonos CSP. La modalidad funcion porque las pequeas empresas constructoras encontraron nichos de rentabilidad. En cambio VN (3,640 bonos) no funcion por el requisito de tener declaracin de fbrica solicitado a los propietarios, trmite costoso. Sin embargo, el ao 2009 no slo fue el del xito de CSP sino tambin el de su supresin. El Ministerio de Economa cerr la modalidad por considerar que los subsidios que otorgaba eran muy altos. El nicho de rentabilidad de las constructoras (ET) se haba obtenido construyendo viviendas al valor ms bajo establecido por el gobierno (unos US $ 6,325), con lo cual el bono de US $ 6,067 resultaba cubriendo casi el 96% del costo total.

Tabla 10. Otorgamiento de crditos y BFH 1999-2011

AosFMVAVNCSPMVTotal

1999143143

2000405405

200114421442

200236113611

2003616637099875

200479601992279979

20059205702329939

200655406251596189

2007312322627621636310

2008299420771002992216022

20093527408522807175332172

2010643651441280754324930

201148023134382825012014

5535423730503073640133,031

MVCS, pgina web.

A pesar de la preocupacin mostrada por el gobierno de Garca (2002-2011) por los sectores de menores ingresos (impulso a Techo Propio), slo un 30% de los recursos se dirigieron a ellos, y el 70% para la clase media. Esto fue as porque en torno a dichos sectores el capital constructor encontr nichos de rentabilidad y el capital financiero tambin se comprometi. Entre 2002 y 2011 se generaron unas 269,852 soluciones, lo cual slo cubra el 14.5 % del dficit acumulado en vivienda que, segn el censo del 2007, alcanzaba 1860,692 unidades, de las cuales un 79% correspondan al dficit cualitativo generado por las barriadas. Esta es la obra en vivienda apoyada por el sector pblico en la primera dcada del siglo XXI.ConclusinLa problemtica de la vivienda urbana de los sectores de menores ingresos en el Per expresa, con toda crudeza, las dificultades estructurales de la sociedad y la limitacin de las polticas urbanas puestas en prctica, incluidas las del subsidio desde el 2002. La principal limitacin de la poltica es un marco legal de defensa irrestricta del derecho de propiedad que afecta la aplicacin de instrumentos del urbanismo actual (mecanismos de captura de plusvalas, distribucin de cargas y beneficios, ajuste de tierras, urbanizacin asociada, entre otros) y su apuesta por un modelo nico de facilitar la inversin privada. El esfuerzo pblico se ha orientado en conjugar, sin advertir posibles contradicciones por la ideologa que la anima, la rentabilidad del sector privado con la satisfaccin de la necesidad de vivienda (leda como acceso a la propiedad privada de los pobres). El esfuerzo ha sido poco consistente en la generacin de vivienda nueva y, en lo que concierne, a la atencin a la demanda cualitativa aparentemente las autoridades no fueron conscientes de los peligros que encerraba la definicin de los rangos de valores de la vivienda a construir y los montos de los subsidios. Esto podra pasar, inclusive, como una deficiencia tcnica, lo cual agrava la situacin. Los esfuerzos por lograr que la construccin de la vivienda popular pase a formar parte del circuito superior de la economa urbana han encontrado trabas no tanto en la poblacin a ser beneficiaria del subsidio sino en las deficiencias tcnicas percibidas y/o en la negativa a otorgar mayores subsidios.El marco legal de la regularizacin ha sido aplicado parcialmente lo cual genera mayor informalidad. La nueva poltica apunta a ordenar la secuencia del desarrollo urbano no planeado, lo cual ha sido afectado por la dialctica de la presin social/ clientela que lleva a retrocesos en el marco legal. En consecuencia, se genera ms informalidad y se requiere ms subsidios para la inversin en infraestructura. Mientras tanto no existen programas slidos de vivienda nueva o de acceso al suelo que propongan tierra urbanizada. BIBLIOGRAFA

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Los supuestos son: i) la produccin de bienes y servicios refleja la preferencia de los consumidores, ii) todas las familias y firmas tienen perfecta informacin, iii) sobre la base de esta informacin perfecta las familias maximizan utilidades y las firmas ganancias y iv) la produccin es asumida a ser flexible en que los factores de produccin (capital, tierra y trabajo) pueden fcilmente ser intercambiables. Para una crtica que considera que las externalidades dificultan la asignacin ptima de los recursos, que existe discontinuidad en las decisiones de inversin y falta de mercado para muchos bienes y servicios urbanos (incluido el de la vivienda) y rigidez del mercado de suelo urbano ver Richardson (1975: 15-18).

La Poblacin Econmicamente Activa (PEA) ocupada de Lima Metropolitana, entre 1990 y 1992, en un 41.8% pertenecan al sector formal y para 1996-2000 se haba reducido al 37.8% (Nunura y Flores, 2001: 35).

La problemtica de los tugurios de las reas centrales considera, en parte, los cuartos de alquiler pero no se reduce a ella. Comprende modalidades como casas de vecindad, callejones, quintas, corralones, etc. .

Toda medicin del nmero de barriadas y de su poblacin es relativa por cuanto los asentamientos regularizados y que se consolidan van dejando de ser tales. Por lo tanto, la estadstica refleja ms los nuevos asentamientos formados en un periodo definido que un total acumulado.

La juridizacin es la tendencia en las sociedades modernas a un aumento del derecho escrito, en una dimensin extensiva, que consiste en regular jurdicamente nuevos asuntos sociales, regulados hasta entonces de manera informal. (Habermas, 1999: 503-504).

A esta consideracin debe aplicarse el criterio mencionado en la nota 3 respecto a las estadsticas.

Para considerar las posiciones ver Caldern (1990), respecto a los autores positivos (pginas 52-57) y los crticos (pginas 84-90).

La modalidad Construccin en Sitio Propio (CSP) se realiza sobre el terreno o aires independizados de las viviendas y consiste en la construccin. La modalidad Mejoramiento de Vivienda (MV) consiste en obras de remodelacin, rehabilitacin, culminacin o ampliacin de la VIS (refuerzo estructural en techos, pisos, muros, ventanas, instalaciones sanitarias).

FALTAN LOS PERIDICOS. VER NOTA PARA COORDINADOR..

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