AMÉLIORER LA PERFORMANCE DES SERVICES PUBLICS D'EAU ET D'ASSAINISSEMENT.pdf
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Ouvrage dit loccasion du 6me Forum Mondial de lEau
AMLIORER LA PERFORMANCEDES SERVICES PUBLICS D'EAU
ET D'ASSAINISSEMENT
Coordination : Pierre-Alain Roche, prsident de lASTEE, Solne Le Fur, charge de mission de lASTEE,
et Guillem Canneva, enseignant-chercheur AgroParisTech
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Prface et introduction 9n Amliorer les services : une urgence (Prface dA. Flajolet) 11
n La performance est laffaire de tous (G. Payen et P-A. Roche) 12
n Prsentation de louvrage (G. Canneva) 16
1. Dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils 19
1.1 Dfinition de la performance en lien avec la gouvernance 21n Le Pacte dIstanbul pour leau et la performance des services (Interview dH. Bgorre) 21
n Amliorer les rsultats et les performances dune politique de leau : une perspective OCDE (A. Akhmouch) 23
n Mettre en pratique en France lamlioration de la performance des services publics locaux de leau et de lenvironnement. Les propositions de lASTEE (P-A. Roche et P. Marest) 27
n Participation des consommateurs et efficacit des services (R. Simpson) 35
n La gouvernance et la performance des services : la vision densemble dun bailleur (A. Blanc, M. Bernard, C. Brenire et L. Goujon) 39
n Les normes ISO : mise en oeuvre (N. Drault) 43
n Transparence et contrle de la gestion publique : lexprience de la rgie municipale parisienne (M. Souquire) 47
n Gouvernance et performance des services publics dlgus de leau et de lassainissement (Interview dO. Brousse) 49
1.2 Lorganisation et la rgulation des services publics lchelle nationale 51
n Les modles de rgulation des services deau et dassainissement (G. Canneva) 51
n Rle de lEtat, des collectivits locales et des oprateurs publics et privs en France (A. Savignac) 55
1.3 Les outils de la performance : instruments de mesure, dvaluation et de pilotage 58
n Les outils pour lamlioration de la performance des services deau de lIWA (H. Alegre et M. Salgado) 58
n Les indicateurs de performance en France : avancement et perspectives ouvertes par l'observatoire SISPEA (G. Canneva, L. Gurin-Schneider et S. Rotillon) 63
n Les indicateurs de performance rglementaires : des indicateurs de qualit et de non-qualit au cur de la performance des services publics deau et dassainissement (M. Salvetti) 66
n Faire participer lusager au dbat sur la performance du service (R. Barbier et M. Tsanga) 69
n Le Balanced Scorecard de Vivaqua : un flux davantages (C. Franck) 72
n Mise en uvre de 2 outils de management de la performance au service public de lassainissement francilien (M. Riotte) 75
n Contrats de gestion : un outil puissant pour moderniser le service des eaux - Le cas du Contrat d'Alliance (C. Mairesse) 78
n Pousser la performance des services dassainissement par des aides financires : le cas des primes puratoires (J-F. Curci) 82
SOMMAIRE
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2. Lamlioration de la performance in situ 87
2.1 Amliorer la performance par les dispositifs de coordination entre oprateurs et autorits 89
n Lamlioration de la gestion des rseaux dassainissement grce aux indicateurs mensuels dactivit et de performance : lexprience du service assainissement des Hauts-de-Seine (A. Guillon, B. Pister, H. Dupont et A-C. Michaud) 89
n Lintgration des objectifs de performance dans les relations entre collectivits et oprateurs - le cas du SEDIF (A. Cohen, J. Cavard et D.Carron) 94
n Les formes contractuelles de rmunration de la performance (S. de la GrandRive) 98
n Amlioration de lefficacit nergtique des services deau de Jeddah (C. Mairesse et A. Mathys) 101
n Le suivi des services de leau dans les petites villes des pays en dveloppement (D. Dsille et D. Faggianelli) 104
n Des services deau de meilleure qualit Bucarest dix ans aprs le PPP (E. Chiru) 107
n Gestion durable de leau, les choix de Nantes Mtropole (P. Marest, M. Blanche, M. Guillard, Y. Goutiren, O. LHonor et J-L. Perrouin) 111
2.2 Amliorer la performance par le benchmarking et les changes dexprience 117
n Benchmarking : lexprience dEau de Paris (B. Sixta) 117
n Lanalyse comparative : un outil damlioration de la performance des services deau et dassainissement (C. Bougaux-Ginsburger et M. Desmars) 121
n Benchmarking pour la fourniture des services deau et dassainissement aux populations dfavorises : mergence dun cadre dindicateurs (M. W. Blokland) 125
n Systme dvaluation des performances (PAS) : un projet pour lInde (M. Mehta et D. Mehta) 129
n Les partenariats entre oprateurs comme vecteur de lamlioration des performances (C. Brenire, M. Parent, F. El Awar et M. Vezinat) 132
2.3 Amliorer la performance par le renforcement des capacits et la connaissance du patrimoine 135
n WIKTI - une mthodologie de transfert de savoir-faire au service de la performance (P. Vizioli) 135
n La formation des dirigeants comme levier du changement et de la performance des services d'eau : l'International Executive Master Eau pour Tous (J-A. Faby) 139
n Vers une gestion du patrimoine plus performante : lexemple de la Communaut dAgglomration Caen la Mer (K. Nirsimloo, F. Cherqui, M. Lample, G. Rouland, P. Debres, C. Werey, M. Amhadi, P. Le Gauffre et J-C. de Massiac) 142
n Lamlioration des performances du rseau deau potable dans une mtropole en forte croissance, le dfi de Shanghai (L. Pelletier) 146
n Lamlioration de la performance rseau Bordeaux (C. Anselme et F. Figueres) 149
3. Performance des services dans le long terme, dveloppement durable et intgration urbaine 155
n Le dveloppement de laccs aux services deau en milieu urbain : tre performant ncessite innovation, expertise et partenariat (O. Gilbert, J. B. Prez, P. Rousseau, F. de Rochambeau et O. Garcia) 157
n La performance des services deau sur le long terme : lapport de la durabilit (B. Barraqu) 162
n Analyse des fonctions de service pour la gestion des eaux urbaines et enjeux pour le suivi des performances (F. Cherqui, S. Ah Leung, S. Baati, B. Chocat, P. Le Gauffre, D. Granger, B. Loubire, A. Nafi, C. Patouillard, A. Tourne, J-Y. Toussain, J. Ultsch, S. Vareilles et C. Werey) 164
n Proposition dune mthodologie articulant valuation des performances des services urbains et suivi des Plans Climats-Energies Territoriaux (J. Laterrasse et S. Zerguini) 169
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Conclusion 173
Annexes 179n Le Pacte dIstanbul pour lEau 181
n Liste des acronymes 185
n Liste des membres du Target and Solution Group 187
n Notes 190
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Prface et introduction
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La question de leau sest installe partout au centre des rflexions collectives car ce bien commun de la Nation , prsent de faon trs ingalitaire dans le temps et lespace, est devenu lobjet/sujet de toutes les attentions des scientifiques, de toutes les discussions politiques, de toutes les valeurs portes par les associations. Laccs leau est un item fondamental de la dmocratie relle. Elle est de plus en plus au cur du politique.Lvidence de leau prsente suppose la cration, lentretien et la protection de toute la chane de distribution dune eau potable et de rparation lorsquelle est dite use, sous la responsabilit des dcideurs politiques.
Ceci est la structure dominante et presque vidente pour nous qui vivons en France. Cela reste du domaine du possible pour de nombreux citoyens, de linaccessible rve pour de multiples personnes qui y laissent leur temps, en particulier les femmes et les enfants, porteurs deau prcaires, et y laissent parfois leur vie.
Cest pourquoi tout ce qui concourt la connaissance de leau dans ses multiples facettes est stratgique : la France, par ses lois de 1964, 1992 et 2006, a compris lurgence patrimoniale de leau ; lEurope, par ses directives, a compris que le temps de leau va bien au-del de notre temps quotidien ; le monde, par ses structures humanitaires, veut faire merger une conscience universelle dun droit leau et lassainissement pour tous.
Ceci veut dire une prsence permanente des scientifiques pour explorer, rechercher, valuer, imaginer comment leau peut et doit tre connue, partage, conomise, rpare tant pour les personnes que pour les activits conomiques et agricoles.
Pour rduire ensemble les dfis de leau, pour faire accepter le cot des services publics de leau et de lassainissement, il reste encore explorer pleinement la gouvernance des dits services, la prise de conscience de la ncessaire durabilit des services, lacceptation dun partage de
la ressource au cur des units fonctionnelles selon les usages, la promotion dune vision partage, dune solidarit dun droit daccs effectif ici et ailleurs tant il apparat insupportable de priver lhumain de son droit de vie.
Parce que les situations internationales ont montr que leau sera de plus en plus au cur de conflits possibles, parce que le dveloppement urbain rend plus complexe laccs leau et lassainissement et plus problmatique leau au cur de la cit, parce que le souci du profit peut dgrader durablement nos ressources en privilgiant linstant au dtriment du temps long, parce que les conflits dusage ne font qulargir les ncessits de compromis, il est devenu urgent dunir les volonts de ceux qui savent et ceux qui connaissent.
Ceux qui connaissent doivent rappeler pour leau les questions du SENS par rapport lHomme, la Nature, lAvenir. Ces questions irriguent ou doivent irriguer le cur de nos discussions qui taient dans les forums mondiaux et se veulent tre le forum des solutions et des engagements Marseille. Il reste tant dire et faire pour crire des relations humaines plus justes et mieux partages.
Mais encore faut-il que ceux qui savent nous apportent leurs savoirs, leurs propositions tant pour la gouvernance que pour lamlioration des savoirs et de la performance : ceci est vrai propos des rseaux dont lge moyen devient vnrable et plus largement de tous les outils de distribution et de rparation ; ceci est vrai de tous les savoirs applicatifs o leau est en jeu. Aujourdhui nos savoirs critiques sur nos savoirs premiers nous permettent de dire quil y a des limites lexploitation, des situations qui peuvent devenir irrversibles pour les ressources ou la nature, des rgles universelles ncessaires par rapport lexploration des matires premires.
Le temps de la rconciliation des savoirs et de la connaissance est une urgence philosophique et scientifique. Le monde scientifique nourri et sensible la question du sens, se mobilise pour relever des dfis nouveaux : tancher la soif et nourrir sept milliards de personnes, tous gaux en droit dhumanit, rconcilier lhomme et la nature dans une cologie confiante et cratrice de valeurs, explorer les nouvelles voies dune lutte contre les maladies de la nature et les maladies de lhomme.
Le rendez-vous du forum mondial de leau Marseille est un pari du cur et de lintelligence, le rendez-vous dune histoire des hommes revisite sous la lumire de lesprance dans une dualit partage entre la science et la conscience. Cest aussi une agora des politiques qui ont un rle essentiel assumer parce quils ont dcider des formes de gouvernance dans le respect des units gographiques fonctionnelles, dcider de la priorit des investissements de prvention et de rparation, dcider de la vrit des prix et de la ralit des objectifs du millnaire
Ce livre, sous lgide de lASTEE et de son Prsident Pierre-Alain ROCHE, exprime les facettes multiples dun mme itinraire alliant le savoir critique lpreuve de la ralit. Ces regards sont aussi des significations exprimes par des tres investis au service des autres dans une harmonie des valeurs et des savoirs.
PRFACE
}Andr FLAJOLET Dput Prsident du CNE
AMLIORERLES SERVICES :UNE URGENCE
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LA PERFORMANCEEST LAFFAIRE DE TOUSmots-cls : mesure de la performance, service, capacits, parties prenantes
Le thme de la performance et de la gouvernance des services
publics deau et dassainissement a t retenu comme lun des
enjeux-cibles sur lesquels le 6me Forum Mondial de lEau a
prvu de se pencher, en recherchant les solutions existantes et
en suscitant les engagements et plans dactions permettant de
les amliorer. Le prsent ouvrage est dit par lASTEE comme
support de ces travaux.
Pour leau potable ou lassainissement, pourquoi des services
publics plutt que des solutions individuelles ? Pour trois raisons
essentielles : mutualiser les efforts et optimiser les cots par
effet dchelle, viter la pnalisation de certains utilisateurs de
leau par dautres dans un contexte de ressources limites, et
satisfaire les obligations des pouvoirs publics vis--vis des droits
de lhomme. Ainsi, en thorie, en dehors des habitats isols
disposant de ressources abondantes, vaut-il mieux bnficier
dune organisation collective de lalimentation en eau potable
et de lassainissement que de sorganiser soi-mme. Pourtant,
des milliards de personnes nutilisent que de leau non potable3.
Un tiers de lhumanit ne bnficie daucun rseau public deau
potable, ni domicile ni une borne-fontaine. Parmi les deux
autres tiers, beaucoup se plaignent de ne recevoir quune eau
douteuse ou de faon intermittente ou trop chre. Pourtant dans
bien des cas, des programmes avaient t tudis, souvent
mme des investissements raliss, mais quelques annes
plus tard, le service nest pas au rendez-vous. Lcart entre la
thorie et la pratique est considrable. Pris dans leur ensemble,
les services collectifs deau et dassainissement ont des
performances nettement insuffisantes. Dans beaucoup de villes
de pays en dveloppement, ils natteignent quune partie de la
population, condamnant lautre partie sapprovisionner en eau
et vacuer excrta et eaux uses de faon plus coteuse et
dans de moins bonnes conditions.
Le nombre de citadins laisss ainsi eux-mmes ne cesse
daugmenter car le dveloppement des services publics ne
suit pas le rythme de la croissance urbaine4. Par ailleurs, leau
dlivre par les services publics nest pas potable partout et,
dans certains endroits, elle narrive quirrgulirement ou que
quelques heures par semaine. De nombreuses installations sont
larrt.
Lassainissement laisse encore plus dsirer. Au niveau des
Nations Unies, la seule politique mondiale lie lassainissement
est celle des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement.
Elle concerne lassainissement de base cest--dire laccs
des toilettes dcentes. Les progrs sont insuffisants : si le
nombre de personnes sans toilettes diminue lentement, le
nombre de personnes sans toilettes dcentes (= hyginiques et
privatives) augmente toujours. Beaucoup de villes narrivent pas
dvelopper lvacuation des eaux uses et des eaux pluviales
au mme rythme que celui de la croissance urbaine. On estime
que plus de 80% des eaux utilises par lhomme sont rejetes
dans la nature sans aucune dpollution. Pourtant, il ny a ce
jour aucune vision concerte mondiale de la gestion des eaux
uses ou de celle des eaux pluviales.
Lenjeu de lamlioration de la performance, et, on le verra, celui
de la gouvernance, qui lui est trs li, sont primordiaux pour ces
services publics essentiels. Il est particulirement heureux quun
point puisse tre fait par cet ouvrage des avances les plus
rcentes dans ce domaine. En introduction ces contributions,
il nous semble utile de dvelopper les principes gnraux qui ont
guid les discussions du groupe de travail.
Quest-ce quun service performant ?
Comment des services publics peuvent-ils tre considrs
comme performants ? Qui peut en juger ? Sur quels critres ?
Ce sont videmment ceux qui ont besoin deau potable,
utilisateurs des services et ayant-droits non desservis, mais aussi
ceux qui en supportent le cot, utilisateurs et contribuables, qui
ont les attentes les plus fortes. Ils sont les mieux mme de dire
{Grard Payen1 et Pierre-Alain Roche2
1_ Conseiller pour leau du Secrtaire Gnral des Nations Unies (UNSGAB), prsident de la Fdration internationale des oprateurs privs de services deau (AquaFed), vice-prsident de lASTEE.
2_ Professeur Ponts-Paristech, DGA du Conseil gnral des Hauts-de-Seine, Prsident de lASTEE
3_ Voir Les besoins en eau potable dans le monde sont sous-estims : des milliards de personnes sont concernes, G. Payen, in Le Droit leau potable et lassainissement, Sa mise en uvre en Europe, Smets et al., Acadmie de lEau, 2011
4_ M. Ban Ki-moon, secrtaire gnral des Nations Unies, a repris lors de la journe mondiale de leau le 22 mars 2011 les chiffres rendus publics par AquaFed en septembre 2010 : Over the past decade, the number of urban dwellers who lack access to a water tap in their home or immediate vicinity has risen by an estimated 114 million, and the number of those who lack access to the most basic sanitation facilities has risen by 134 million. This 20 per cent increase has had a hugely detrimental impact on human health and on economic productivity: people are sick and unable to work.
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si le service public leur parait satisfaisant ou non. Ils peuvent
juger de leffectivit du service, de sa ralit et de sa qualit en
particulier pour ce qui les concerne. Ils nont cependant pas
forcment toutes les informations permettant de juger de sa
performance en termes defficacit ou de durabilit. Souvent,
seuls les acteurs de la chaine complexe permettant la dlivrance
du service disposent des comptences techniques, des moyens
de comparaison et des informations permettant dapprcier ces
autres dimensions de la performance du service.
Quels sont ces acteurs ? Ils sont trs nombreux.
Cest en premier lieu lautorit publique responsable de
lorganisation du service, souvent une autorit de nature
politique, cest--dire dsigne directement ou indirectement
par les citoyens. Il peut y en avoir plusieurs si le service est
dcoup en morceaux, par exemple avec une autorit ayant en
responsabilit la production deau potable en gros et une autorit
en charge de la distribution locale de leau potable comme au
Portugal.
Ce sont aussi les financeurs et les rgulateurs qui contribuent
lorganisation et au contrle des services publics deau et
dassainissement : lgislateurs et autorits dfinissant des
rgles appliquer, autorits prescrivant des normes (sanitaires,
environnementales, techniques, sociales, etc) respecter,
autorits de contrles de toutes sortes faisant respecter la
rglementation.
Ce sont bien videmment aussi les oprateurs, publics ou privs,
qui interviennent la demande des pouvoirs publics pour mettre
en uvre les politiques publiques relatives leau potable ou
lassainissement.
Mais ce sont galement les institutions et organisations qui
concourent un aspect du service, par exemple les services
sociaux qui prennent en charge les utilisateurs en difficult ou
les reprsentants des diverses parties prenantes : utilisateurs,
citoyens, syndicats, etc.
Le grand nombre de ces acteurs5 qui contribuent la
gouvernance de ces services fait quau total le service public
nest performant que si chacun de ces acteurs est efficace dans
son rle propre et que si la somme des actions de chacun de
ces acteurs cre bien le service attendu, cest--dire que la
gouvernance est structure entre eux par des rgles ou des
pratiques claires. Cest loin dtre vident. Lefficacit de chacun
des acteurs dans sa contribution au service public est difficile
apprcier surtout lorsquelle dpend de celle des autres acteurs.
En outre, chaque situation tant particulire, il est difficile,
comme nous le verrons plus tard, de sinspirer de situations
comparables ailleurs. Les occasions de blocage dun acteur par
un autre sont nombreuses : rglementation non pertinente et
contrles tatillons, ou au contraire rglementation insuffisante
et laxisme total conduisant les oprateurs ne pas respecter
les objectifs qui ne sont pas en lien direct avec leur propres
enjeux, autorits de financement de bords politiques opposs,
oprateurs laisss sans instruction ou sans moyen daction
ou encore sans les infrastructures promises par les autorits,
autorit locale ne disposant que de moyens financiers limits en
raison de contraintes nationales (contrle de la dette publique,
priorits budgtaires, absence de mutualisation des risques, lutte
anticorruption, etc.), utilisateurs rejetant des produits toxiques
ou ralisant des prlvements illgaux (comme cest frquent
par exemple Jakarta). Ainsi, un service public deau potable
ou dassainissement peut-il tre considr comme performant si
trois conditions sont runies :
n La gouvernance du secteur est bonne, cest--dire quelle
permet chaque acteur de remplir pleinement son rle
de faon utile pour le service public sans gne ou blocage
extrieur tout en prenant en compte la diversit des situations
individuelles et en permettant une optimisation du cot
densemble, mesur par exemple par le cot moyen pour les
utilisateurs.
n Chacun des acteurs remplit en pratique son rle de faon
efficace, cest--dire optimise sa contribution leffort
collectif, y compris sa contribution conomique.
n Le service est effectivement dlivr conformment aux attentes
des utilisateurs, contribuables et ayants-droits et dans le
respect des contraintes socitales et environnementales.
Les acteurs essentiels de la performance : la chane oprationnelle
Les autorits publiques locales et nationales sont au cur de cet
enjeu de performance car elles disposent des leviers principaux.
Lautorit en charge de lorganisation du service public au
niveau local est videmment la premire concerne. Cest elle
qui fixe les objectifs et les calendriers, en particulier en matire
de personnes ou de lieux desservir. Cest elle qui dfinit
les principaux moyens mobiliser, quil sagisse de moyens
organisationnels, humains, financiers, techniques, juridiques
ou tarifaires. Cest galement elle qui associe ou non la plupart
des autres acteurs, qui dcide de limplication des utilisateurs,
de la circulation de linformation, qui choisit les oprateurs,
etc. Si sa politique est claire et soutenue par une vision long
terme, ses moyens propres et les autres acteurs peuvent agir
efficacement. Sans une telle politique, la performance du service
est handicape.
Les autorits nationales calibrent trs souvent les moyens
financiers, juridiques et humains utilisables par les autorits en
charge du service local. Par exemple, dans beaucoup de pays o
la gestion est dite dcentralise, les autorits locales ne peuvent
accder aux marchs financiers quavec laide du ministre
des finances (par exemple dans le cadre de programmes de
mutualisation des emprunts) ou ne peuvent investir quavec
des subventions rgionales ou nationales au moins partielles
5_ Le rapport OCDE Water Governance in OECD Countries: A Multi-level Approach liste les autorits publiques intervenant dans chaque pays de lOCDE. Il en mentionne plus dune dizaine dans nombre de pays tudis.
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ent (cas de la France avec ses Agences de lEau organises par
bassins). Par ailleurs, la formation des cadres et des techniciens
comptents dans les diffrentes spcialits de la gestion de leau
dpasse largement les possibilits de laction locale (sauf dans
les trs grandes villes) et doit tre organise une chelle plus
collective.
Les oprateurs mandats par les pouvoirs publics mettent en
uvre la politique publique dcide par lautorit organisatrice
du service. Ils le font plus ou moins bien, selon leur comptence
et leur exprience. Mais cela dpend dabord de ce qui leur
est demand. Ils nont aucune lgitimit se substituer aux
autorits publiques responsables des principales dcisions :
objectifs, moyens financiers, tarifs, priorit des dessertes, qualit
de leau, etc. Lexistence dun contrat fixant des objectifs et les
principaux moyens entre lautorit publique responsable et son
oprateur est un atout essentiel pour la performance du service
public, que loprateur soit public ou priv. Le contrat, qualifi
dailleurs assez souvent de contrat de performance, permet
lautorit de prciser les objectifs souhaits, de mobiliser des
moyens appropris et dindiquer comment elle contrlera les
rsultats, toutes choses quelle omet souvent de faire lorsquelle
utilise des moyens propres non encadrs par un contrat.
Rien de tout cela nest spcifique une situation donne. Les
autorits publiques ont des rles similaires et toujours cruciaux
aussi bien dans les pays dvelopps que dans les pays en
dveloppement. Rien nest non plus spcifique un type
doprateur. Dans tous les cas lautorit publique responsable
a besoin de prciser sa politique, ses objectifs et les principaux
moyens, et de contrler que son ou ses oprateurs dlivrent bien
les services attendus. Si lun de ces maillons est faible, cest
globalement la performance du service rendu aux utilisateurs,
contribuables et ayants-droits qui est affecte.
Mesurer la performance
Il nest pas ais dapprcier objectivement la performance dun
service public deau ou dassainissement. Cest le rle des
indicateurs de performance. Ils fournissent des informations
trs importantes qui peuvent tre partages entre les acteurs
et mme avec lensemble des parties prenantes. Ils contribuent
ainsi la fois lobjectivation des perceptions, la performance
de chacun des acteurs (qui connaissent ainsi mieux leurs
impacts respectifs) et la transparence sur leffectivit du
service. Le nombre des indicateurs utiliss par les diffrents
acteurs dun service est souvent important car il sagit de cerner
au mieux une ralit complexe. Il convient cependant quil ne
soit pas excessif, car alors il constitue un cran qui, au lieu de
simplifier les perceptions collectives, les rendent plus opaques.
Les indicateurs de performance sont des outils indispensables.
Il faut cependant les utiliser avec discernement, car de bonnes
valeurs dun indicateur qui ne donne quune description partielle
nattestent pas en elles-mmes dun service qui puisse tre jug
performant dans sa globalit, et notamment sur lapprciation
quil est optimis conomiquement (critres de masses
salariales ou deffectifs, par exemple, dont lanalyse relve la
fois des charges dexploitation du service, mais peuvent aussi
tre interprtes dans le contexte gnral de lemploi)
La dimension la plus accessible est leffectivit du service
un instant donn. Elle peut tre mesure par une batterie
dindicateurs techniques rendant assez bien compte de la ralit
du service rendu aux utilisateurs : taux de couverture, pression,
qualit de leau, relations avec les utilisateurs, etc. Cependant,
il est souvent difficile de mesurer le service non rendu, cest--
dire la ralit vcue par ceux qui nont pas accs au service et
qui pourtant, doivent dornavant faire lobjet de lattention des
pouvoirs publics. Les systmes statistiques ne rvlent ces exclus
que sils sont conus pour cela. Ces indicateurs deffectivit
du service fournissent une apprciation densemble. Leur
interprtation pour en tirer des consquences oprationnelles
est souvent dlicate : le rsultat insuffisant mesur est-il la
consquence de linefficacit dun acteur, de plusieurs acteurs,
de difficults aux interfaces entre acteurs ou dune politique mal
conue ou de tout cela la fois ?
Il existe peu dindicateurs sur la performance des autorits
nationales ou des rgulateurs vis--vis des autorits responsables
des services locaux. Le taux de ralisation du budget annuel du
secteur est souvent disponible ; ce rapport entre les dpenses
faites et les budgets annuels ne mesure bien souvent gure
que limpact de la rgulation financire exerce par le ministre
des finances. Mais, par exemple, le suivi des normes, leur
pertinence, la performance des contrles, les suites donnes
aux infractions releves sont rarement produits.
Au niveau local, lexistence ou non dun programme pluriannuel
avec planification financire est un indicateur important.
Les enqutes de satisfaction peuvent apporter des retours
essentiels, qui viennent alimenter le dbat dans les instances de
concertation. Les taux dimpays ou de raccords non dclars,
sont suivre au niveau de lautorit locale, et refltent parfois
autant ladquation des politiques tarifaires aux enjeux sociaux,
ou lintensit de la prcarisation que lindice de la performance
de loprateur.
Le service peut tre mdiocre et loprateur trs efficace et
inversement. Cest, par exemple, le cas si les moyens allous
par lautorit responsable loprateur sont insuffisants ou
si un oprateur nouvellement dsign hrite dune situation
prcdente dgrade. Sauf exception, la comparaison dans le
temps un endroit donn est une indication beaucoup plus
claire de la performance dun oprateur quune comparaison
un instant donn avec un autre oprateur. Elle peut alors se faire
en particulier en utilisant des indicateurs locaux ad hoc construits
pour ce faire en dbut de priode. Cette comparaison dans
le temps nest pourtant quune indication dune performance
relative car tout dpend des moyens allous sur la priode par
lautorit publique responsable.
Les comparaisons de prix et deffectivit des services entre deux
villes diffrentes donnent des lments dapprciation utiles mais,
sauf cas trs particuliers de paramtres techniques, historiques,
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15
6_ 3,4 milliards de personnes utilisent au moins de temps en temps une eau de qualit incertaine. Voir rfrence 3 ci-avant.
financiers et rgulatoires similaires, elles ne permettent pas de
comparer simplement lefficacit conomique des diffrents
oprateurs.
Certaines parties prenantes sont peu enclines dvoiler leurs
performances propres. Ainsi par exemple, malgr les demandes
rptes du Conseil pour lEau du Secrtaire gnral des
Nations Unies, la plupart des bailleurs de laide publique au
dveloppement ne rendent publics ni le nombre de personnes
qui bnficient de leur aide ni leur capacit attirer dautres
sources de financement (effet de levier financier). Cest bien
entendu aussi, et de faon encore plus dramatique, le cas des
situations de corruption o les informations ventuellement
fournies avec complaisance ne traduisent pas la ralit, mais
sont largement truques.
Ces difficults ne remettent pas en cause lutilit des indicateurs
de performance. Ceux-ci sont indispensables en particulier
pour le dialogue entre les parties prenantes, pour tayer une
politique ou pour fixer des objectifs un oprateur. Mais, les
significations de chacun de ces indicateurs doivent tre bien
comprises pour ne pas conduire des apprciations errones.
Un exemple intressant est celui des indicateurs daccs leau
potable dans le monde, indicateurs deffectivit du service sil en
est. Alors que chaque pays utilise plusieurs indicateurs daccs,
la communaut internationale a tendance depuis dix ans ne
regarder au niveau mondial que lindicateur utilis pour lObjectif
du Millnaire pour le Dveloppement, car il ny en a pas dautre
disponible. Bien que cet indicateur soit construit sans mesurer
en aucune faon la potabilit de leau utilise, de nombreuses
parties prenantes sont convaincues quil mesure laccs leau
potable et rptent que 900 millions de personnes nont pas
accs leau potable dans le monde. Cette erreur dinterprtation
est dramatique car elle a conduit une grave sous-estimation
des besoins : ce ne sont pas 900 millions mais des milliards de
personnes, au moins 2, probablement 3 4, qui nont pas deau
vritablement potable6.
Renforcer les capacits des acteurs
Si la mesure de la performance est un des outils utiles
son amlioration, celle-ci repose fondamentalement sur la
comptence des acteurs concerns. Cette comptence nest pas
inne. Elle sacquiert par la formation, les changes de bonnes
pratiques et le dialogue entre les parties prenantes. Aujourdhui,
les moyens des collectivits dans des pays ayant ralis une
rcente dcentralisation sont tellement insuffisants lgard
des responsabilits qui leur sont confies que leur capacit
piloter leur oprateur est largement insuffisante. De mme,
des oprateurs locaux forms sur le tas ont de la difficult
faire face aux exigences de nouvelles normes. Ce nest alors
pas une question de moyens financiers car les effectifs peuvent
tre parfois importants sans que des comptences spcialises
adaptes faire face des enjeux sanitaires souvent dlicats
soient prsentes. La mise en place dun tarif social suppose
des enqutes sociales, une objectivation des enjeux et un suivi-
valuation qui font souvent dfaut, et requirent l aussi des
comptences spcialises.
Enfin, la perception par les usagers du service et des efforts
collectifs indispensables son fonctionnement (paiement,
branchements lgaux, qualit des raccordements, acceptation
dune part significative du prix du service destin au
renouvellement des installations) suppose un partage des
informations et un dialogue permanent.
Ainsi, pour faire progresser la performance des services deau et dassainissement les parties prenantes ont-elles besoin dtre performantes individuellement et dinteragir efficacement.
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PRSENTATIONDE L'OUVRAGE
Cet ouvrage est conu pour prsenter un grand nombre de cas
concrets damlioration de la performance des services deau
et dassainissement dans des contextes varis. Ils ont vocation
alimenter la rflexion des parties prenantes engages dans
la gestion de ces services essentiels, servir de modle des
dploiements dans dautres contextes ou encore contribuer
llaboration de solutions innovantes.
Aprs la prface et lintroduction, la premire partie est
consacre la dfinition de la performance des services deau,
au cadre institutionnel dans lequel elle sinscrit et les outils qui
y contribuent. Cette partie pose les fondations sur lesquelles
reposent ensuite les cas prsents dans la deuxime partie.
Si la performance peut tre dfinie comme latteinte des
attentes des parties prenantes, celles-ci sont varies et parfois
contradictoires. Les modes dinteraction des diffrentes parties
prenantes faonnent la gouvernance. Le premier groupe de
contributions propose les visions dacteurs complmentaires.
H. Bgorre prcise comment le Pacte dIstanbul pour l'Eau
incite les collectivits locales sengager pleinement dans le
pilotage des services deau. A. Akhmouch synthtise lenqute
ralise par lOCDE en 2010 sur la gouvernance de leau dans
17 pays en mettant en avant les mcanismes mobiliss. P-A.
Roche et P. Marest prsentent les propositions de lASTEE pour
amliorer la performance des services par une gouvernance
plus efficace. R. Simpson dtaille les diffrents mcanismes
de participation des usagers du service la gouvernance, de
linformation la participation aux dcisions. Dans les pays
en dveloppement, les bailleurs de fonds promeuvent le
renouvellement de la gouvernance des services afin de rendre
les services plus efficients ; A. Blanc et al. explicitent la vision de
lAFD. La gouvernance est un des volets abords par les normes
ISO relatives la gestion des services publics deau. N. Drault
prsente la faon dont elles peuvent tre mises en uvre et
clarifier la dfinition de la performance attendue par loprateur.
Les principes de gouvernance se dclinent tant pour les services
en gestion directe quen gestion dlgue. M. Souquire
dveloppe le cas de la gestion publique de leau potable Paris
tandis quO. Brousse prsente le cas des services dlgus.
La gouvernance des services deau est formalise dans un
cadre institutionnel de rgulation, le plus souvent dfini
lchelle nationale. G. Canneva propose donc une revue des
systmes nationaux de rgulation dans lesquels sinscrivent
les expriences damlioration des services. Le modle de
rgulation des services deau franais est prsent plus en dtail
par A. Savignac.
Enfin, cette partie met en avant plusieurs outils qui contribuent
dans des contextes varis lamlioration de la performance.
On namliore que ce quon peut mesurer (If you can not
measure it, you can not improve it) , soulignait Lord Kelvin. Les
indicateurs de performance constituent un maillon essentiel que
lInternational Water Association (IWA) a contribu dvelopper
et diffuser. H. Alegre et M. Salgado synthtisent prs de 15
ans defforts dans ce dveloppement. Ces indicateurs de
performance ont ensuite t repris dans des contextes varis
pour de nombreux usages. G. Canneva et al. prsentent un
exemple dutilisation dans le cas dun observatoire national de la
performance des services deau en France. M. Salvetti montre
par ailleurs comment ils peuvent contribuer une analyse
du cot de la qualit et de la non-qualit. Les indicateurs de
performance ne sont cependant pas les seuls outils disponibles :
le dialogue avec lusager permet de mieux comprendre ses
attentes et danticiper ces changements. R. Barbier et M.
Tsanga montrent comment il peut tre mobilis. Dautres outils
permettent damliorer le pilotage de lactivit oprationnelle. C.
Franck donne lexemple du Balanced Scorecard de Vivaqua en
Belgique et M. Riotte celui du tableau de bord de la direction
gnrale et de lAgenda 21 pour lassainissement en rgion
parisienne. Enfin, certains outils visent mieux coordonner les
actions des parties prenantes en partageant leurs objectifs. Cest
le cas des management contracts prsents par C. Mairesse
et des subventions bases sur les rsultats (Output based aids
OBA) dcrites par J-F. Curci.
La deuxime partie prsente une srie de cas concrets
damlioration de la performance. Elle ne se considre pas
comme exhaustive mais propose des exemples de mobilisation
doutils dans des contextes assez varis. Ces exemples ont t
regroups en trois grandes catgories.
Dans un premier temps, laccent est mis sur les amliorations
de la performance au travers de dispositifs de coordination entre
oprateurs et autorits. En mobilisant des outils tels que les
objectifs de performance et leur suivi, les autorits parviennent
indiquer clairement aux oprateurs leurs attentes et ceux-ci
peuvent alors dfinir les moyens de les atteindre. A. Guillon et
al. mobilisent les indicateurs de performance dans le cadre du
suivi dun contrat de gestion des rseaux dassainissement en
rgion parisienne. Par ailleurs, les indicateurs de performance
{ Guillem Canneva1
1_ AgroParisTech
-
17
sont de plus en plus souvent intgrs dans les contrats entre
autorits et oprateurs, comme cest le cas pour le nouveau
contrat du SEDIF (Syndicat des Eaux dle-de-France) (A. Cohen
et al.), pour certains contrats proposs par Lyonnaise-des-Eaux
(S. de la GrandRive) ou pour le contrat du service des eaux
de Jeddah (C. Mairesse et A. Mathys). Les dispositifs de suivi
et de contrle ne sont pas seulement mis en uvre dans les
pays dvelopps ou pour des contrats importants. D. Dsille et
D. Faggianelli montrent comment ce dispositif peut fonctionner
pour de petits oprateurs en Afrique. Enfin, ces dispositifs
de coordination peuvent tre mis en place dans des cas de
gouvernance hybride, comme Bucarest, prsent par E. Chiru
ou Nantes Mtropole, prsent par P. Marest et al.
Un autre ensemble dexemples met en avant lamlioration
des services qui se fonde sur le benchmarking (ou analyse
comparative) et sur lchange dexpriences. Les contributions
prsentent le cas de la participation dEau de Paris un
benchmark europen (B. Sixta) ainsi que lanalyse comparative
coordonne par la FNCCR en France (C. Bougaux-Ginsburger
et M. Desmars). Ces outils ne sont pas rservs aux services
atteignant des niveaux de qualit levs. Dans les pays en
dveloppement plusieurs projets comme ceux prsents par M.
Blockland ou par M. et D. Mehta en Inde, viennent adapter
les indicateurs utiliss habituellement et initier un benchmark.
Enfin C. Brenire et al. prsentent un cadre dchange de
pratiques entre oprateurs.
Enfin, les exemples damlioration de la performance sappuient
sur le renforcement des capacits et sur la connaissance du
patrimoine. Si les services deau mobilisent des infrastructures
coteuses, ils ne peuvent fonctionner correctement et
samliorer que par une plus grande matrise des comptences
des personnes charges de leur gestion et par une connaissance
des infrastructures, et notamment des rseaux, qui permettent
une gestion optimise. A ce titre, P. Vizioli prsente WIKTI, une
mthodologie de transfert de savoir-faire entre oprateurs dun
mme groupe et J.-A. Faby lInternational Executive Master
Eau pour Tous, une formation de dirigeants des services deau
de pays en dveloppement, conue comme un levier de leur
changement et de leur performance. La gestion du patrimoine
sappuie sur des outils et des comptences mis en uvre
pour lassainissement Caen la Mer (K. Nirsimloo et al.) mais
aussi pour leau potable Shanghai, dans un contexte de fort
dveloppement (L. Pelletier) ainsi qu Bordeaux (C. Anselme
et F. Figueres).
Enfin la performance des services deau sintgre dans une vision
de long terme et sarticule avec les enjeux de dveloppement
durable et dintgration urbaine. Les services font face une
inertie lie la dure de vie trs longue des infrastructures
et des attentes des parties prenantes qui peuvent changer,
faisant ainsi voluer la dfinition de la performance dans le
temps. Cette tension entre inertie et besoin de flexibilit montre
lintrt de complter les outils de la performance prsents
prcdemment. Louvrage propose donc en troisime et
dernire partie quelques rflexions sur la durabilit des services.
O. Gilbert et al. sintressent plus particulirement au volet social
de laccs leau des populations dfavorises. B. Barraqu
prsente le projet de recherche Eau et 3E danalyse de la
durabilit des services deau selon les dimensions conomique,
environnementale et thique. F. Cherqui et al. proposent une
analyse des fonctions de la gestion des eaux urbaines pour
mieux valuer leur contribution au dveloppement durable.
Enfin J. Laterrasse et S. Zerguini prsentent une mthodologie
dvaluation des services urbains au regard de leur impact sur le
changement climatique.
Louvrage se conclut par une synthse des propositions de
rflexion des membres du TSG qui seront prsentes lors du 6me
Forum Mondial de lEau Marseille, pour encourager la mise en
uvre dactions favorables lamlioration de la performance.
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1Dfinition de la performance
des services, son cadre institutionnel et ses outils
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21
Le Pacte dIstanbul pour lEau et la performance des services
LE PACTE DISTANBUL POUR LEAU (EN
ANNEXE 1) A T INITI LORS DU 5ME
FORUM MONDIAL DE LEAU EN 2009
DESTINATION DES COLLECTIVITS
LOCALES AFIN DE LEUR PERMETTRE
DE DVELOPPER DES STRATGIES DE
GESTION DE LEAU MIEUX ADAPTES
AUX CHANGEMENTS DE NOTRE
PLANTE. CE TEXTE RASSEMBLE
DES ENGAGEMENTS COMMUNS
AUXQUELS LES MAIRES ET LUS
LOCAUX OU RGIONAUX SIGNATAIRES
ADHRENT.
En tant que maire de Maxville, vous
avez t parmi les premiers signataires
du Pacte dIstanbul pour lEau lors
du 5me Forum Mondial de lEau en
2009. Pourquoi avez-vous soutenu la
dmarche ?
Tous les maires du monde ont comme
premire mission lorganisation des
services essentiels. Sengager pour
laccs pour tous leau propre, protger
la ressource et assurer la salubrit des
villes sont donc des priorits de laction
locale.
La formulation du Pacte est utile et va
dans ce sens, pour voluer favorablement
avec des principes daction communs
lchelle de la plante. Le Pacte
promeut par exemple la participation des
citoyens, la transparence des mesures de
gouvernance ou encore la comprhension
des volutions ncessaires lies lusage
de leau.
En quoi ce Pacte parle-t-il de performance ?
Le Pacte dIstanbul impulse lamlioration
de la performance des services
promulgus par les signataires en les
engageant mettre en application des
mesures rpondant des objectifs
ou cibles quils se sont fixs.
Cependant, il nimpose pas dobjectifs
chiffrs. Cest bien aux signataires de fixer
leurs cibles en fonction du contexte
socio-go-conomique dans lequel ils
agissent. Les critres dvaluation de
la performance sont propres chacun.
Lengagement au Pacte est donc moral
et non pas quantitatif. En France, les
intercommunalits ont le plus souvent la
comptence eau et assainissement
mais les maires gardent les liens de
proximit avec les habitants. Le Pacte me
permet de prendre du recul pour mieux
rpondre la demande des habitants.
Maxville comprend deux tiers de
logements sociaux et assure laccueil des
gens du voyage de lagglomration. La
question de tarifs sociaux est dactualit,
bien sr.
Quelle est lambition du Pacte ?
Le Pacte pousse les collectivits
exercer leurs responsabilits quant
aux services rendus aux usagers, mais
aussi citoyennes pour un bon usage de
leau en tenant compte des contextes
gographiques et culturels.
Les Forum Mondiaux de lEau, comme
celui de Marseille, constituent des points
dtape pour prsenter les progrs raliss
par les signataires. Ils encouragent donc
les signataires agir et constituent
des plateformes pour changer des
expriences.
Concrtement, comment lavez-vous mis
en uvre sur votre commune ?
Cest la communaut urbaine du Grand-
Nancy qui a la comptence de la gestion
de leau et de lassainissement pour
Maxville et 19 autres communes.
En ce qui concerne les engagements
pris par notre commune au titre du
Pacte dIstanbul, la participation et la
sensibilisation des usagers en sont les
principaux (sensibilisation au cycle de
leau, au cot du m3 deau, ou encore
lutilisation de leau et ses alternatives
comme la rutilisation des eaux de
pluie) pour anticiper sur de potentielles
mesures nationales (par exemple sur la
rutilisation des eaux uses traites ou
des eaux pluviales), et pour amliorer la
performance des services publics deau
et dassainissement rendus.
Nous nous sommes par ailleurs engags
auprs de la ville de Gao (Mali) dans le
cadre dune coopration dcentralise.
Cet engagement consiste travailler
ensemble sur la gouvernance des services
dassainissement avec une dmarche
trs participative linitiative de la mairie
de Gao. A Maxville cette dmarche
Interview dHenri Bgorre, maire de Maxville et vice-prsident de la communaut urbaine du Grand-Nancy (France)
1.1 Dfinition de la performance en lien avec la gouvernance
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ent participative sexprime par exemple dans
les coles o des travaux sur lutilisation
de leau en France et ailleurs sont mens.
Travailler ensemble, comme le font
Maxville et Gao, apporte des deux cts.
Appuyer la mairie de Gao la conforte
comme autorit locale, organisatrice.
Impliquer les familles et les coles a
permis une amlioration significative de
la situation sanitaire, car cest toute la
chaine des dchets qui a progress. Cette
mme question sest pose dans notre
co-quartier dhabitat social et les jeunes
des deux villes communiquent leur faon
de respecter lenvironnement.
Bref, du vrai lien social dans chaque ville
bien sr, mais aussi entre les gens des
deux cts, le bonheur pour un Maire !
> Cf. Annexe 1 en p. 181
-
23
AMLIORER LES RSULTATS ET LES PERFORMANCES DES POLITIQUES DE LEAU : UNE PERSPECTIVE OCDEmots-cls : gouvernance pluri-niveaux, mesure de la performance, indicateur, valuation, systmes d'information
La crise de leau est essentiellement une crise de gouvernance
La gestion de leau pour tous nest pas seulement une question
dhydrologie ou de finances. En labsence dune gouvernance
publique effective, les dcideurs politiques font face plusieurs
obstacles qui les empchent de concevoir et de mettre en uvre
avec efficience des rformes de leau. Les dfis cls comprennent
la fragmentation territoriale et institutionnelle, les limitations de
capacits au niveau local, le flou dans lattribution des rles et
responsabilits et lallocation des usages. La gestion financire
souvent parse et labsence de planification stratgique long
terme sont galement mettre au compte des obstacles ainsi
que les dfis persistants en termes de rgulation conomique
et dlaboration des cadres lgislatifs. De plus, linsuffisance de
moyens de mesure des performances a un impact consquent
sur la qualit institutionnelle et les cadres de responsabilit et
de transparence. Ces obstacles prennent souvent leurs racines
dans des objectifs mal aligns et dans une mauvaise gestion des
interactions entre les parties prenantes.
Dans les conclusions de son travail prcdent sur leau, lOCDE
indiquait que, souvent, les solutions la crise de leau existent
et sont bien connues. La principale difficult rside dans la
mise en uvre de ces solutions, leur adaptation aux contextes
locaux, la capacit surmonter les obstacles aux rformes et
faire travailler ensemble les principaux acteurs des diffrents
secteurs afin quils joignent leurs forces et partagent les tches
et les risques. Il ny a pas de rponse panace ni de recette
magique pour relever les dfis de la gouvernance dans le secteur
de leau. Il est de loin prfrable dlaborer des politiques locales
dveloppes sur site intgrant les spcificits et les questions
territoriales. Mais quels que soient les contextes et les ralits
institutionnelles des pays, des dfis communs peuvent tre
diagnostiqus ex ante pour laborer des rponses politiques
adquates.
En 2010, lOCDE a effectu une enqute dans 17 pays
membres afin didentifier les bonnes pratiques de gestion des
interdpendances entre les nombreuses parties prenantes
de la gestion de leau et dexaminer les processus par le biais
desquels les acteurs publics articulent leurs problmes, les
dcisions sont prises et les dcideurs politiques sont considrs
comme redevables de rsultats. Les principales conclusions
furent publies dans le rapport Gouvernance de leau dans
les pays de lOCDE : une approche pluri-niveaux , qui constitue
un cadre de lecture pour : i) cartographier les attributions de
responsabilits dans la conception, rgulation et mise en oeuvre
des politiques de leau ; ii) identifier les dfis de la gouvernance
commune pluri-niveaux pour une politique intgre de leau ;
iii) identifier les bonnes pratiques de gestion des dpendances
mutuelles entre les niveaux de gouvernement dans la conception
et la mise en uvre des politiques de leau ; iv) promouvoir
le processus dcisionnel qui intgre les acteurs tous les
niveaux ; et v) encourager ladoption des outils pertinents de
dveloppement des capacits, de suivi et dvaluation.
Messages cls du rapport Gouvernance de leau dans les pays de lOCDE, une approche pluri-niveaux
IDENTIFIER LES DFIS DE LA GOUVERNANCE
PLURI-NIVEAUX DANS LES PAYS DE LOCDE
{ Aziza Akhmouch1
1_ OCDE
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ent Le degr de mise en pril auquel la coordination et la mise en
uvre effective des politiques de leau sont exposes par les
dficits de gouvernance pluri-niveaux varie largement dans la
rgion OCDE, mais des dfis communs ont t identifis :
n Dans les deux tiers des pays OCDE tudis, le dficit de
financement constitue le principal obstacle la coordination
verticale et horizontale des politiques de leau ;
n En dpit dune infrastructure bien dveloppe et du transfert
rgulier dexpertise, le dficit de capacit reprsente le
second dfi le plus important particulirement au niveau
infranational ;
n Deux tiers des pays de lOCDE couverts par cette tude
doivent toujours faire face un dficit de politiques en raison
de la fragmentation des responsabilits au niveau national
et infranational et de labsence de mesures institutionnelles
incitatives pour une coordination horizontale entre les
diffrents domaines de politiques publiques lies l'eau ;
n Le dficit administratif a toujours un impact significatif sur la
mise en uvre des politiques de leau, mme aprs ladoption
des principes de gestion des bassins fluviaux ;
n Les dficits dinformation et de redevabilit (ou qualit
institutionnelle) sont les obstacles majeurs une politique
intgre de leau dans la moiti des pays de lOCDE tudis.
En fait, concernant ce dernier point, labsence de redevabilit
et de transparence dans la politique de leau est un symptme
des dficiences de gouvernance tant dans le secteur priv que
public. Dans de nombreux pays, la lgislation est faiblement
applique et les systmes lgaux sont inadquats. Ceci porte
atteinte la mise disposition durable de leau de plusieurs
manires ce qui rduit la croissance, affecte les performances et
lefficience, et frustre la participation des parties prenantes dans
le processus dcisionnel.
Gnralement, les principales questions sont lies labsence
de prise de conscience publique et la faible implication des
associations dusagers deau dans le processus dlaboration
des politiques. Laccent est galement mis sur une faible
valuation des politiques deau au niveau central et infranational.
Par ailleurs, le manque defficience dans le suivi, la reddition
de rapports, le partage et la dissmination des performances
des politiques de leau empchent la cohrence politique aux
niveaux horizontal et vertical. Lvaluation priodique du progrs
vers des objectifs politiques tablis est vitale pour dterminer
si les efforts appliqus sont effectifs et pour ajuster la politique
lorsque cela est ncessaire. Mais la faisabilit est souvent limite
en raison de considrations de nature politique, financire et
de capacit. A titre dexemple, en Grce, en Isral et en Italie,
labsence de suivi et dvaluation des rsultats des politiques de
leau tait considre comme un obstacle important la mise en
uvre des politiques de leau au niveau territorial. En Isral, les
rsultats des politiques nationales de leau ne sont pas toujours
quantifis dans les dlais, en raison des difficults obtenir des
donnes pertinentes de la base de donnes de la Israeli Water
Authority (autorit isralienne de leau). La base de donnes
gagnerait tre rorganise pour obtenir des rsultats clairs
partir des changements politiques. De plus, il nexiste aucune
mesure incitative ni de rgles spcifiques pour encourager les
compagnies responsables du pompage, de la purification et
du transport de leau vers les consommateurs, produire les
donnes pertinentes sur la qualit et la quantit de leau et les
rserves deau restantes. Il a t envisag de mettre en place
une quipe de suivi indpendante pour collecter ces donnes,
mais ceci est en attente en raison de financement insuffisant.
RPONSES POLITIQUES POUR SURMONTER LES DFIS
DE LA GOUVERNANCE PLURI-NIVEAUX : UN REGARD SUR
LA MESURE DES PERFORMANCES
La plupart des pays de lOCDE ont fait des efforts significatifs pour
coordonner les politiques de leau entre ministres, domaines de
politiques et niveaux de gouvernement.
Tous les pays tudis ont mis en uvre des mcanismes
horizontaux et de coordination tels que des ministres de tutelle
(ex. GB, Espagne), des organismes inter-ministriels (ex. France),
des structures de haut niveau (ex. Mexique) ou des organes
de coordination spcifiques. Les mesures de performances,
les autorits de bassins fluviaux, les systmes dinformations
et de bases de donnes sur leau, les transferts financiers, la
collaboration inter-municipale, la participation des citoyens et
des mcanismes innovants (ex. exprimentation territoriale) sont
galement des outils de coordination verticale importants dans la
rgion de lOCDE.
Coordination horizontale entre secteurs politiques
Source : Enqute de lOCDE sur la gouvernance de leau (2010)
Eau et agriculture
JaponGrce
Pays-Bas
Eau et dveloppementterritorialEau et nergie
AustralieChili
FranceIsralCore
Nlle-ZlandeMexiqueEspagne
Royaume-Uni
ItaliePortugal
Il est possible dassurer le dveloppement des capacits et
de faciliter des actions coordonnes entre les divers niveaux
gouvernementaux par la mesure des performances. De telles
mesures visent fournir des informations qui peuvent tre
utilises pour amliorer lefficience des dcisions sur les
priorits, les stratgies politiques et les allocations de ressources
(OCDE, 2009). Ceci se fait gnralement par le biais de mesures
de suivi et dvaluation. Le suivi (monitoring) est un processus
constant et ncessite la collecte et lvaluation des informations
-
25
quantitatives et qualitatives, ainsi que des rsultats des
politiques et des programmes publics. Lvaluation se fait des
moments spcifiques du cycle et utilise des donnes qualitatives
et quantitatives pour valuer le succs ou non des objectifs.
Les deux peuvent aider identifier des zones dans lesquelles
la coordination peut tre amliore ; soutien au dialogue et
la ngociation pour une meilleure allocation des ressources et
des comptences et soutien la ngociation des arrangements
contractuels.
Les indicateurs de performance peuvent renforcer les
liens entre les parties prenantes des politiques diffrents
niveaux de gouvernement et contribuent la formation et au
dveloppement de comptences. De telles mesures deviennent
un outil inestimable pour tous les niveaux de gouvernement,
ainsi que pour toutes les autres parties prenantes dans un
contexte de gouvernance pluri-niveaux, y compris les oprateurs
du secteur priv. Elles forment une base de dialogue, de
discussion et dacquisition des connaissances, et permettent
une communaut dacteurs didentifier des points de rfrence
communs. Mais la porte dutilisation de telles informations sur les
performances pour guider le processus dcisionnel de politique
de leau et de prioritisation des actions gouvernementales est un
point cl.
Un nombre croissant de pays ont tabli des indicateurs
dvaluation de la performance de leur secteur de leau, pour
renforcer les mesures incitatives pour les gouvernements
infranationaux et pour amliorer la base de connaissance.
Plusieurs pays de lOCDE ont galement adopt des outils de
mesure des amliorations dans la mise en uvre de politiques
de leau par le biais de systmes de suivi qui ne sont pas toujours
standardiss entre bassins. Toutefois, il faut noter que les
informations ne sont pas systmatiquement rendues publiques
(aux usagers de leau et ONG), ou utilises pour des organes de
mesures comparatives responsables des politiques de leau qui
guident les dcisions publiques. Les exemples suivants illustrent
quelques expriences intressantes dans la rgion de lOCDE.
INDICATEURS DE PERFORMANCE DANS LE SECTEUR DE LEAU : QUELQUES EXEMPLES DE LOCDE
En Australie, lvaluation bi-annuelle par la National Water Commission de la mise en uvre de la National Water Initiative rapporte des progrs dans la rforme de leau au niveau infranational.
Aux Pays-Bas, chaque conseil de leau utilise des systmes pour suivre les progrs des politiques de leau, tels que le suivi de la qualit de leau et lcologie de leau, la planification et le suivi de lespace prserv pour la rtention de leau. Le STOWA (institut de recherche scientifique applique) pilote le changement vers la standardisation des systmes de suivi qualitatif/quantitatif de leau, et de lcologie. Lunion des conseils de leau organise une valuation comparative des conseils de leau tous les deux ans et cette tude est publie dans le document Waterpeil.
En Belgique, le rapport flamand sur lenvironnement (Flemish Environment Report - MIRA) est publi depuis 1994 comme indicateur, valuation de politique, scnario et rapport prvisionnel. Il comprend des analyses de tendance comme bases dvaluation des progrs. De plus, le comit de coordination sur la politique intgre de leau (Co-ordination Committee on Integrated Water Policy - CIW) a dvelopp un systme de suivi au niveau rgional pour la mise en uvre des mesures de la directive cadre sur leau. Il sagit dune application Excel ou Access contenant des donnes qui listent des informations de base (qui, quoi, quand, etc.), ainsi que des donnes qui suivent les progrs (dpenses, calendrier, etc.).
En France, le Contrat dobjectifs tat-Agences est un outil national de prsentation de rapports destin valuer les politiques des Agences de leau.
En Arizona (USA), un service de suivi et de rapportage de politique de leau (Water Policy Monitoring and Reporting Service) a t conu pour les gestionnaires de ressources municipales en eau, des dirigeants industriels, des reprsentants et de tous ceux intresss par les tendances qui influencent le prix et la disponibilit de leau dans lArizona.
Au Portugal, depuis 2004, les services deau et dassainissement de toutes les entreprises deau qui fonctionnent dans le cadre de contrats de concession sont suivis annuellement par le biais de 20 indicateurs de performances. Cette rglementation sur la qualit de leau a t progressivement tendue toutes les entreprises de service deau au cours de lanne 2011.
Enfin, lUnion europenne a galement mis en place une mthodologie dvaluation des politiques de leau au sein de ses frontires.
Source : Etude OCDE sur la gouvernance de leau (2010).
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ent Enseignements cls de lexprience
de lOCDE pour lamlioration des performances des politiques de leau
Lexprience de lOCDE a rvl que les systmes dindicateurs
offrent de grands avantages, mais que nanmoins certains
risques doivent tre pris en considration. Ces systmes sont
souvent coteux, directement (le cot de dveloppement et
de mise en uvre) et indirectement (les cots dopportunit
et le potentiel de gnration de consquences inattendues). Ils
peuvent galement augmenter la charge administrative pour
lorganisation qui labore le rapport et son personnel. Il est
difficile de saisir la complexit par le biais des donnes et des
indicateurs sur leau, ce qui peut conduire au dveloppement de
trop dindicateurs plutt que de focaliser lattention sur un noyau
central d'indicateurs pertinents. De plus, il est tentant de la part
du gouvernement central de substituer ex ante le contrle des
services deau par les indicateurs de performances. Ceci peut
conduire conserver le contrle sur la manire dont les autorits
infranationales mettent en uvre leur politique de leau car elles
prendront des dcisions et feront des choix qui leur permettent
dobtenir de bonnes performances dans les paramtres du
systme indicateur, aux dpends dautres lments.
La diversit des outils en place indique quil nexiste pas
de conception optimale pour un systme de mesure des
performances bas sur des indicateurs dans le secteur de leau.
Son dveloppement devrait rsulter dun effort collaboratif entre le
niveau national et infranational, et les informations quil recueille
doivent couvrir les intrants, les procds et les donnes de sortie
qui sont pertinents pour les activits en cours. Il est ncessaire
dtablir des objectifs clairs pour les donnes et de slectionner
les indicateurs appropris pour parvenir une utilisation
optimale de ces informations. On doit disposer de systmes
pour gnrer, valider et distribuer les donnes ; les informations
doivent tre utilises de manire approprie et dans les temps ;
des mcanismes incitatifs sont ncessaires pour encourager les
acteurs suivre une mthodologie particulire ; et il faut planifier
lutilisation approprie des informations sur les performances
pour encourager le suivi systmatique des politiques de leau qui
doivent tre bien rflchies, au moyen des bases de donnes
et des systmes ncessaires. Cela signifie souvent que ces
indicateurs doivent tre rendus disponibles tous les niveaux
de gouvernement et pour le public. En dautres termes, il faut
prendre en compte de nombreuses complmentarits entre
les outils de gouvernance afin doptimiser le rsultat de leurs
interactions.
Le rapport de lOCDE se termine sur des lignes directrices
destines servir doutils pour les dcideurs politiques de leau
pour diagnostiquer et surmonter les dfis de gouvernance pluri-
niveaux et grer la complexit dans les politiques de leau. Lune
de ces lignes directrices (n5) est spcifiquement ddie aux
mesures incitatives ncessaires pour amliorer la performance
dans le secteur de leau :
1. Diagnostiquer les dficits de gouvernance pluri-niveaux dans
llaboration, la rgulation et la mise en uvre des politiques
de leau entre ministres et agences publiques, entre les
niveaux de gouvernement et entre les acteurs locaux. Ceci
facilitera la dfinition claire des rles et responsabilits des
autorits publiques.
2. Impliquer les gouvernements infranationaux dans la
conception de la politique de leau, au-del de leur rle de
mise en uvre diffrentes chelles territoriales, et
attribuer les ressources humaines et financires en accord
avec les responsabilits des autorits.
3. Adopter des outils de gouvernance horizontale pour favoriser
la cohrence entre des secteurs politiques lis leau
et amliorer la coopration inter-institutionnelle dans les
ministres et les agences publiques.
4. Crer, mettre jour et harmoniser les systmes dinformation
sur leau et les bases de donnes pour partager les besoins
des politiques de leau l'chelle des bassins, des pays et au
niveau international.
5. Encourager la mesure des performances pour valuer et
suivre les rsultats des politiques de leau tous les niveaux
gouvernementaux, et dvelopper des mesures incitatives
pour le dveloppement des comptences.
6. Rpondre la fragmentation de la politique de leau au
niveau infranational en encourageant la coordination entre
les acteurs locaux.
7. Promouvoir le dveloppement des capacits tous les
niveaux de gouvernement. Ceci implique dassocier les
investissements dans les systmes dapprovisionnement en
eau et lassainissement des investissements en termes
de capacits des institutions sur lesquelles reposent les
rsultats, et la gestion des services et ressources efficace et
coordonne.
8. Encourager une approche ouverte tous pour llaboration
des politiques de leau, par le biais de la participation
publique.
9. valuer ladquation des instruments de gouvernance
existants pour relever les dfis identifis et favoriser la
coordination de la politique de leau aux niveaux horizontal
et vertical.
Rfrences
OCDE (2011), Water Governance in OCDE Countries: a Multi-level
Approach, OCDE Publishing, Paris.
OCDE (2009), Governing Regional Development Policy: The Use of
Performance Indicators, OCDE Publishing, Paris[ ]
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27
METTRE EN PRATIQUE EN FRANCE LAMLIORATION DE LA PERFORMANCE DES SERVICES PUBLICS LOCAUX DE LEAU ET DE LENVIRONNEMENT.LES PROPOSITIONS DE LASTEEmots-cls : service performant, acteurs des services, mesure de la performance
Les collectivits dans lesquelles nous travaillons en France ont
fait des choix divers quant au mode dorganisation de leurs
services publics deau et dassainissement et leurs structures
actuelles ne peuvent ignorer le fruit de leur histoire. Par les
expriences que nous partageons avec de nombreux collgues
au sein de lASTEE, se dessinent des exigences de progrs et
des mthodes communes ces diverses situations. On peut
ainsi tracer un cadre gnral dintervention, fond sur la notion
de contrat de service qui apporte de srieuses clarifications et
proposer un plan daction de renforcement des capacits de
chacun des acteurs impliqus.
Un dfi relever par les collectivits territoriales : la complexit
Les collectivits locales et notamment les communes et leurs
groupements intercommunaux, sont tout la fois confrontes,
quotidiennement, la mise en uvre des services publics
de proximit et long terme, la rsolution, au niveau local,
des grands dfis du dveloppement durable notamment
environnementaux comme le rchauffement climatique, la
rarfaction des ressources et la prservation de la biodiversit
ainsi que de ceux poss par lvolution des modes de vie.
Leur ncessaire implication aux niveaux national, europen et
mondial dans la gouvernance des grandes questions de socit,
au cur des problmatiques locales, au nombre desquelles
la gestion des services publics locaux environnementaux (eau
potable, assainissement et dchets) semble faire aujourdhui
consensus. Le renforcement du rle des autorits locales
apparat ainsi primordial et a t mis en avant notamment par le
Pacte dIstanbul conclu au 5me Forum Mondial de lEau.
La multiplicit et la complexit des sujets traits rendent
ncessaires, de plus en plus, une grande matrise technique qui
exige une ingnierie de plus en plus performante3. En particulier,
elles doivent appliquer des prescriptions rglementaires dont
lorigine mane de plus en plus (et cest plus particulirement vrai
pour le domaine de lenvironnement), de textes communautaires
complexes. Certes, les collectivits territoriales ont dvelopp
des comptences oprationnelles pour leur action en tant que
matres douvrage et autorits organisatrices mais elles sont
moins armes, sauf peut-tre les plus importantes dentre elles,
pour apporter des rponses locales et participer la rsolution
des grandes questions du 21e sicle, de lvolution socitale et
du dveloppement durable.
Les enjeux induits se dclinent essentiellement sur trois
grands registres : politico-institutionnel (modes dorganisation,
relations institutionnelles), financier (cots prendre en
compte) et technique (rponses technologiques). Ainsi, pour
les acteurs publics locaux, ces nouveaux enjeux se concentrent
essentiellement dans leur capacit exercer leurs rles dautorit
organisatrice des services publics et de matre douvrage,
essentielle pour conserver la matrise publique dans un contexte
aussi volutif et dans la capacit agir concrtement en
{ Pierre-Alain Roche1 et Philippe Marest2
1_ Prsident de lASTEE, directeur gnral adjoint, responsable du ple Amnagement du territoire au Conseil Gnral des Hauts de Seine.
2_ Vice-prsident de lASTEE, dlgu aux collectivits territoriales, directeur gnral environnement et services urbains de Nantes Mtropole.
3_ Yves Daudigny : Rapport dinformation n557 du Snat sur lingnierie publique du 15/06/2010 . La multiplication des lois et normes, la complexification technique et juridique des dossiers, la prise en compte des orientations de dveloppement durable, la
ncessit de projets qui abordent les aspects de gestion et de maintenance exigent une ingnierie de plus en plus performante.
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ent valuant les impacts de leurs actions. Ils doivent faire appel de
multiples connaissances pour construire une vision globale avec
une approche pluridisciplinaire et transversale runissant dans
une mme synthse les avis de lconomiste, de lingnieur, du
gographe, du sociologue, de lurbaniste, de larchitecte
La mise en pratique soulve ainsi de multiples questions qui
sont autant de dfis collectifs relever au niveau local. Les
changements et les questions doivent tre pris en compte, des
rponses adaptes, trouves et mises en application par les
acteurs locaux doivent tre apportes.
Les propositions de lASTEE
Face ces dfis, lASTEE se mobilise avec ses partenaires
dans le but de favoriser, pour les services publics locaux de
lenvironnement :
n une organisation efficace fonde sur des autorits
organisatrices fortes4,
n des oprateurs de rseaux performants, que ceux-ci soient
publics, dconomie mixte ou privs,
n des liens clarifis par un contrat de service entre les autorits
organisatrices et les oprateurs,
n un Etat rgulateur et garant de la transparence pour les
citoyens-usagers.
POURQUOI DES AUTORITS ORGANISATRICES FORTES ?
Celles-ci doivent pouvoir pleinement exercer leur rle. Les
champs dintervention sont nombreux et structurants : primtre
et comptences, tude des besoins collectifs, information et
participation de la population, dfinition du service (niveau et
qualit), choix des modes de gestion, gestion des patrimoines
(ressources, rseaux et quipements), des moyens et de la
politique tarifaire, excution du service La dtermination de
loprateur de rseaux est une dcision majeure pour lautorit
organisatrice : elle doit tre en capacit de matriser lensemble
des leviers essentiels avec une capacit relle daction.
POURQUOI DES AUTORITS ORGANISATRICES ASSISES
SUR UNE EXPERTISE SOLIDE ?
La mise en uvre effective de ses missions avec le niveau
de matrise souhait requiert une relle expertise mtier ,
scientifique et technique, mais aussi conomique, sociale,
juridique et un savoir-faire prouv, par exemple pour la
dfinition des stratgies, la gestion de patrimoine ou le choix
des modes de gestion et le contrle des oprateurs de rseaux.
POURQUOI DES AUTORITS ORGANISATRICES EN
CAPACIT DINNOVER ?
Il faut prparer lavenir en recherchant des rponses et des
ides, nouvelles, indispensables, dautant plus que le contexte
conomique et financier est de plus en plus contraint. Une
des voies privilgie est linnovation qui nest pas seulement
technologique mais porte aussi bien sur les services, les
mthodes de travail, lorganisation, la logistique... pour accrotre
la capacit oprationnelle, la capacit dexpertise mais galement
rechercher lamlioration des services dlivrs la population.
POURQUOI DES CONTRATS DE SERVICES ?
Cest le moyen le plus clair et le plus transparent de fixation :
par lautorit organisatrice de ses ambitions et de ses priorits,
et par loprateur de service public, travaillant pour le compte
de celle-ci, des performances quil est en mesure datteindre
compte-tenu des moyens allous.
POURQUOI UNE RGULATION PAR LETAT ?
Enfin, lEtat doit tre rgulateur et garant de la transparence en
collaboration troite avec des autorits organisatrices locales
lcoute des citoyens-usagers. Les services publics locaux
de lenvironnement sont dexceptionnels outils de solidarit et
rendent des services essentiels en termes de sant publique et
de confort de la vie quotidienne. Cest un enjeu politique majeur.
En France cette rgulation est exerce par des outils normatifs
(notamment concernant lencadrement des dlgations de
services publics ou autres types de contrats) ou rglementaires,
par des mcanismes de taxation et de financement (agences de
leau) et comme une sunshine regulation ou rgulation par
la mise en lumire 5 par la cration de lobservatoire SISPEA6.
Une autorit organisatrice forte
LASTEE sappuie sur une large exprience franaise de services
publics pour fonder la dmarche de mise en pratique quelle
propose. La loi dorientation des transports intrieurs de 1982
a introduit la notion dautorit organisatrice. Un avis du conseil
conomique et social a fait la synthse de lexprience franaise
sur les services publics urbains organiss en rseaux7 intgrant
4_ Nous utilisons dans cette contribution des terminologies habituelles en France. Le spcialiste de ces questions trouvera les quivalents suivants dans la terminologie retenue dans la normalisation ISO TC 224 : par autorit organisatrice , il faut entendre entit responsable , et par Etat il faut entendre dans le cas Franais l entit comptente sur le territoire national. Nous renvoyons par ailleurs aux autres communications du prsent ouvrage pour une prsentation du systme institutionnel franais.
5_ Bruno Johanns and Pierre-Alain Roche, The regulation of water public services in France , in regulating network utilities in the U.E. , Oxford University Press, Oxford, 2000.
6_ Voir communication ce propos dans le prsent ouvrage.
7_ La matrise des services publics urbains organiss en rseaux , Avis du Conseil conomique et social prsent par Claude Martinand, Section du cadre de vie, 2001.
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diffrents travaux de recherche8. LInstitut de la Gestion Dlgue
a propos une charte des services publics locaux9, qui sadresse
lensemble des acteurs ou partenaires, avec sept objectifs
pour garantir la qualit et la performance de ces services. Une
charte similaire pour les services deau et dassainissement,
mais porte internationale et mettant fortement laccent sur
les dimensions sociales et de participation des citoyens a t
prpare dans la mme priode par lAcadmie de lEau10 et ces
2 chartes ont t prsentes conjointement Johannesburg au
sommet de la Terre (Rio+10).
Lorganisation des services urbains repose, en France, sur une
relation entre trois grands acteurs (cf. Figure 1) :
Lautorit organisatrice est lautorit publique qui a la
lgitimit pour organiser un service public sur un territoire et
qui en garantit la bonne excution dans le cadre des textes en
vigueur. Par analogie avec la matrise douvrage publique cest
une fonction dintrt gnral dont elle ne peut se dmettre.
Elments dun tout, son action et ses objectifs de politiques
publiques sinscrivent dans un projet global et participent la
dynamique densemble du dveloppement durable du territoire.
Le citoyen-usager, est citoyen dans sa relation avec lautorit
organisatrice et usager dans sa relation avec loprateur de
rseaux. Cest la satisfaction de ses besoins, la rponse ses
aspirations qui doivent gouverner laction publique dans le cadre
de lintrt gnral.
Loprateur de rseaux, enfin, est lorganisme charg par
lautorit organisatrice de remplir la mission de service public,
cest--dire dlivrer la prestation lusager, faire fonctionner le
rseau et entretenir les biens mis disposition par la collectivit.
La fonction doprateur peut tre dlgue une entreprise
(oprateur priv), un tablissement public ou assure par une
rgie (oprateur public).
Figure 1 : le modle franais (triangulaire) de rgulation
et de matrise des services urbains11
Cette vision des services urbains sinscrit pleinement dans les
orientations europennes. Le livre blanc de la Commission sur
les services dintrt gnral de 2004 affirme que la dfinition
des obligations et missions de service public reste du ressort
des pouvoirs publics lchelon appropri et que ceux-ci sont
chargs de veiller ce que les oprateurs accomplissent les
missions de service public qui leur sont confies 12.
La mission essentielle de lautorit organisatrice est dorganiser
les services, finalit qui se traduit par des prestations dlivres
la population. Le progrs des services force le dveloppement
des rseaux et apporte une valeur ajoute au territoire. Celui-ci
est le support physique du rseau dinfrastructures, le lieu de vie
gographique et administratif dune population et lobjet dune
gouvernance locale. Le dveloppement du territoire pousse
lamlioration et la cration de nouveaux services.
Des tensions rsultent des conflits entre court et long terme,
entre intrt gnral et intrts particuliers, cest--dire entre
rponse des questions individuelles et satisfaction des
besoins collectifs. Dautres rsultent des pressions exerces
par lenvironnement externe, avec notamment lEtat qui
lgifre, rgule et exerce un contrle. Ces interactions avec
lenvironnement, les relations et les sollicitations des multiples
acteurs doivent tre gres. Lautorit organisatrice doit ainsi
veiller lquilibre entre les trois points de vue pour garantir
simultanment ladquation entre les actions programmes
et les besoins (territoire), le dveloppement et la prennit du
patrimoine (rseau dinfrastructures) et la qualit des prestations
dlivres lusager (service). Cette mise en tension requiert une
vigilance continue pour viter des drives et trouver les justes
rponses en cohrence avec la finalit collective du service.
La gestion dynamique des quilibres constitue le cur du
management des services urbains.
Dans ce jeu trois avec le citoyen-usager et loprateur, lautorit
organisatrice doit pouvoir pleinement exercer son rle. Pour
ce faire, elle doit saffirmer comme la seule autorit publique
lgitime qui fixe les obligations et les missions de service public,
relevant de sa comptence, sur son territoire dexercice, dans
le cadre lgislatif et rglementaire13 qui dfinit le champ des
comptences et les modalits de leur mise en uvre.
Une autorit organisatrice forte doit tre en capacit de
matriser lensemble des leviers essentiels avec une capacit
relle daction14 et notamment :
Autorit publique (lue)
Citoyen / lecteur /contribuable / usager ou client
Oprateur de rseaux
8_ Dominique Lorrain : Gestions urbaines de leau , Economica, 1995
9_ Institut de la Gestion Dlgue, 2002. La charte est signe par quatre mem