AIDE BUDGETAIRE

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EuropeAid

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Cette brochure est disponible en français et anglais.

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n’est responsable de l’usage qui pourrait être fait des informations données ci-après.

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ISBN : 978-92-79-08493-5

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0303

PR

ÉFA

CE

Aide budgétaire La manière efficace de financer le développement ?

M. Koos RichelleDirecteur général

Office de coopération

EuropeAid

Dans un monde en constante mutation, nous

devons en permanence évoluer et nous

adapter à des défis parfois difficiles. Dans le

domaine du développement par exemple, la mondia-

lisation, le changement climatique et, plus récem-

ment, l’augmentation du prix du pétrole et des

denrées alimentaires ont modifié la donne en quel-

ques années seulement.

Les gouvernements des pays en développement sont

contraints de gérer de nouveaux risques et de saisir

des opportunités nouvelles, tout en conduisant bien

sûr leurs pays sur la voie du développement qui per-

mettra, en fin de compte, d’améliorer la vie de leurs

citoyens. Quant aux pays développés, ils sont appe-

lés à soutenir ce processus, y compris par l’aide au

développement.

Comme tel, dans ce nouveau contexte mondial, les

pays en développement comme les donateurs inter-

nationaux sont tenus de s’adapter et d’innover en

permanence, tant sur le plan théorique que pratique.

Au sein de la Commission européenne et plus parti-

culièrement de l’Office de coopération EuropeAid,

nous sommes pleinement conscients de la nécessité

d’améliorer sans cesse nos méthodes pour répondre

parfaitement aux besoins et aux aspirations de nos

partenaires.

C’est dans ce contexte que la Commission euro-

péenne a augmenté son aide budgétaire dans nos

programmes d’assistance. L’aide budgétaire est une

forme d’aide qui alimente directement le budget na-

tional d’un pays en développement. Nous avons

voulu ce changement car nous estimons que lorsque

la situation s’y prête, l’aide budgétaire peut s’avérer

plus efficace que d’autres types d’aide au développe-

ment. Tout d’abord, cette forme d’aide accroît le fi-

nancement disponible pour les efforts de

développement purement « indigènes ». Ensuite, et

surtout, elle renforce les capacités et le savoir-faire

locaux pour gérer les services publics et les investis-

sements publics nécessaires au développement. En

outre, l’aide budgétaire devrait à terme réduire la

charge administrative que l’aide peut faire peser sur

les administrations des pays en développement.

Autant d’éléments susceptibles d’accroître l’efficacité

de l’aide.

L’aide budgétaire implique bien sûr le transfert du

contrôle des fonds aux gouvernements partenaires et

s’accompagne ainsi de risques pour le donateur, le

plus manifeste étant la mauvaise gestion de l’aide.

Mais en fin de compte, le plus grand risque n’est-il

pas de ne pas aider les pays partenaires à réaliser

leurs objectifs de développement ?

Regardons les choses en face: les risques si souvent

évoqués lorsqu’il est question de soutien budgétaire

existent aussi pour d’autres formes d’aide. En der-

nière analyse, le développement est par essence une

opération à risques car la situation des pays en déve-

loppement est, par définition, rarement idéale. Quoi

qu’il en soit, l’existence de ces risques ne doit pas

nous empêcher d’aller de l’avant. Au contraire, nous

ne devons pas craindre d’être ambitieux, tout en de-

meurant prudents dans notre analyse des risques.

Par-dessus tout, nous devons être en mesure de

prendre des décisions équilibrées et sereines, dans la

plus parfaite transparence.

À la Commission européenne, nous ne prenons pas

ces décisions à la légère. Chaque décision touchant à

l’aide budgétaire repose sur une évaluation attentive

des risques et des bénéfices potentiels, et veille à res-

pecter l’équilibre nécessaire entre l’aide budgétaire et

les autres types d’aide.

D’une manière plus générale, je suis convaincu de la

nécessité de lancer un débat ouvert sur les appro-

ches efficaces, les circonstances et les contextes fa-

vorables. C’est en effet dans cet esprit qu’EuropeAid

a réalisé cette brochure sur l’aide budgétaire. Celle-ci

décrit son fonctionnement, explique dans quels

contextes et comment la Commission fournit ce type

d’aide et pourquoi il s’agit, pour EuropeAid, d’un ins-

trument important de notre boîte à outils.

Enfin, l’aide budgétaire – à l’instar d’autres instru-

ments de l’aide – ne doit pas être jugée à l’aune de

débats théoriques sur ses risques et avantages po-

tentiels. Comme tout autre programme, elle doit au

contraire être jugée sur la base des résultats produits

sur le terrain, dans les pays en développement.

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L’aide budgétaire connaît une montée en puissance depuis vingt ans, sur fond de polémique.

Entre ses partisans qui la portent aux nues et ses détracteurs qui la conspuent, la controverse

laisse peu de place à une analyse sereine. D’autant que, contrairement à l’aide traditionnelle à

des projets individuels, le donateur ne peut pas, dans ce cas, montrer la route ou l’école qu’il a financée.

L’aide budgétaire transfère, en effet, directement des fonds au budget du pays partenaire pour appuyer

ses politiques de réformes économiques et sociales ou de réduction de la pauvreté. À en croire ses oppo-

sants, elle serait plus vulnérable face aux risques de détournement. S’il est vrai qu’elle accorde une large

place à la confiance entre partenaires, elle s’accompagne en même temps de nombreuses sauvegardes.

Processus complexe et en pleine évolution, l’aide budgétaire mérite une approche équilibrée, basée sur

une appréciation rigoureuse des risques au regard des bénéfices.

Son succès croissant s’inscrit dans le cadre d’une quête générale d’amélioration de l’efficacité de l’aide.

Si le financement de projets traditionnels reste un outil utile et important, il n’est pas toujours adapté aux

nouveaux enjeux de développement, y compris les objectifs du Millénaire pour le développement qui vi-

sent à réduire la pauvreté de moitié à l’horizon 20151. Il devenait donc urgent de proposer des solutions

plus appropriées. L’aide budgétaire s’impose aujourd’hui comme un outil moderne et plus global. Elle ré-

pond aux besoins des pays partenaires en s’alignant sur leurs propres politiques et priorités nationales

pour appuyer leurs efforts de développement et de réformes économiques et sociales.

En 2006, l’Union européenne s’est engagée à la renforcer, dans le cadre du Consensus européen pour le

développement qui vise à améliorer la qualité et l’impact de son aide. De son côté, le Comité d’aide au

développement de l’OCDE en a fait, en 2006, une première évaluation positive.

Autrement dit, sans être la panacée, l’aide budgétaire n’est sûrement pas la solution de facilité qui, à en

croire ses détracteurs, consisterait à « jeter l’argent par les fenêtres en laissant carte blanche au bénéfi-

ciaire ». Elle implique, au contraire, un dialogue permanent avec le pays partenaire et un appui soutenu à

la gestion de ses finances publiques.

Il ne s’agit pas pour autant d’opposer deux visions rivales, aide budgétaire contre aide projet. Les diverses

modalités de l’aide ne s’excluent pas mutuellement mais sont destinées à se compléter au gré des

situations.

1 Les OMD définis par les Nations unies lors du sommet du Millénaire en septembre 2000, consistent en huit objectifs à atteindre d’ici à 2015 : éradiquer la pauvreté extrême et la faim, assurer l’éducation primaire pour tous, promouvoir l’égalité hommes/femmes, réduire la mortalité infantile, améliorer la santé maternelle, combattre le VIH/sida, le paludisme et d’autres maladies, assurer un environnement durable, mettre en place un partenariat mondial pour le développement.

INTR

O


05


CHAPITRE

L’aide budgétaire consiste à verser directement de

l’argent dans le budget de l’État bénéficiaire. En

pratique, le donateur transfère l’aide budgétaire sur

un compte du Trésor public à la banque centrale du

pays partenaire. Les montants versés font dès lors

partie des ressources globales du budget de l’État.

C’est le pays bénéficiaire qui décide des priorités et

programmes que l’argent servira à financer, dans le

cadre d’un dialogue permanent avec les donateurs.

L’aide est accordée pour plusieurs années et dé-

boursable en plusieurs tranches.

D’une manière générale, l’aide budgétaire transfère

des ressources pour augmenter les capacités de

financement d’une stratégie nationale de réduction

de la pauvreté, de réformes économiques et socia-

les ou d’une stratégie structurelle, identifiées par le

partenaire lui-même.

L'aide budgétaire de la Commission européenne se

décline en deux catégories qui financent toutes

deux le budget public et utilisent les mêmes critères

d'éligibilité, mais se distinguent par leurs objectifs.

L'aide budgétaire générale (ABG)

Elle implique des transferts d’argent au budget gé-

néral, sans affectation à des dépenses préidenti-

fiées et couvre la stratégie d’ensemble du pays

partenaire. Elle devra se traduire par des résultats

concrets au niveau macroéconomique, en matière

de gestion des finances publiques, de réduction

de la pauvreté ou de réformes économiques et

sociales.

L'ABG intervient dans des États où la coopération

européenne joue un rôle important, par exemple,

dans les pays africains les plus pauvres et où la

Commission européenne peut avoir une discussion

générale avec le gouvernement sur sa politique de

développement ou de réforme économique, sous

ses multiples facettes. Ce type d’appui est destiné,

en particulier, aux pays disposant de stratégies de

lutte contre la pauvreté (par exemple, le Burkina

Faso, le Ghana, le Mozambique, le Nicaragua,

l’Ouganda, le Rwanda, le Viêt Nam) souvent maté-

rialisées par un cadre national stratégique de lutte

contre la pauvreté, mais aussi à des pays engagés

dans des réformes de l'ensemble de l'économie

(par exemple, le Maroc) ou sortant de conflits (par

exemple, Haïti).

L'aide budgétaire sectorielle (ABS)

Les aides budgétaires sectorielles impliquent aussi

des transferts d’argent au budget général sans af-

fectation à des dépenses préidentifiées mais sou-

tiennent la mise en œuvre d’une politique dans des

secteurs spécifiques. Le dialogue, les conditions et

les obligations de résultats s’appliquent à ces sec-

teurs particuliers.

En particulier, dans les pays les moins avancés

(PMA) composés en grande partie de pays d’Afri-

que, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), les aides

budgétaires soutiennent souvent les efforts pour

améliorer la fourniture de services sociaux en ma-

tière notamment d’éducation et de santé. Ils per-

mettent, lorsque tel est le choix des pays partenaires,

la prise en charge de salaires d’enseignants et de

personnel de santé et des investissements dans le

secteur. Ils contribuent aussi à financer d’autres

secteurs essentiels, comme les transports routiers

ou la fourniture d’eau.

L'aide budgétaire sectorielle peut soit compléter

l’aide budgétaire générale, soit être mise en œuvre

indépendamment comme c'est souvent le cas

dans les pays moins dépendants de l´aide extérieu-

re (en Asie, Amérique latine, Afrique du Sud, Afrique

du Nord, etc.).

Dans les pays n’appartenant pas à la catégorie

des PMA, les aides budgétaires sectorielles ont

L’aide budgétaire, qu’est ce que c’est ?


06

aussi tendance à soutenir des secteurs « non

traditionnels » comme la formation professionnelle,

l'énergie, la protection sociale et les systèmes judi-

ciaires. C’est le cas, entre autres, en Asie centrale.

Pays le plus pauvre de la région, le Tadjikistan a

développé des programmes pour répondre aux

besoins pressants en matière de protection sociale

au profit des plus vulnérables. La Commission lui

fournit une aide budgétaire de 9 millions d’euros

(2007-2009) en appui à l’indispensable réforme

de ce secteur. De même, la Commission accorde

8,5 millions d’euros (2007-2009) au budget natio-

nal du Kirghizstan et une assistance technique de

quelque 500 000 euros aux ministères des finances

et du travail de ce pays pour mettre en place un

système de protection sociale en faveur des plus

démunis, qui soit fiscalement soutenable.

TABLEAU 1AIDE BUDGÉTAIRE GÉNÉRALE ET SECTORIELLE PAR AN /ENGAGEMENTS DE 2002 À 2007en millions d’euros

ABG ABS Total

2002 690 252 942

2003 864 478 1 342

2004 534 523 1 057

2005 853 652 1 505

2006 263 1 052 1 316

2007 525 1 215 1 740

Répartition ABG/ABS

Les montants d’ABS, au départ inférieurs à ceux

des ABG, ont progressivement augmenté au fil des

ans et représentent aujourd’hui la plus grande part

de l’aide budgétaire totale.

En 2007, l’ABG fournie par l’UE à l’ensemble de

ses partenaires s’est élevée à 525 millions d’euros

(contre 690 Mio € en 2002) et l’ABS à 1,215 milliard

d’euros (contre 252 Mio € en 2002).

De 2002 à 2007, l’ABG cumulée a atteint 3,729 mil-

liards d’euros tandis que l’ABS cumulée a totalisé

4,171 milliards d’euros.

GRAPHIQUE 1AIDE BUDGÉTAIRE GÉNÉRALE ET SECTORIELLE /CUMULÉE DEPUIS 2002en millions d’euros

4 500

4 000

3 500

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000

500

02002 2003 2004 2005 2006 2007

ABS

ABG


07


CHAPITRE

Dans un premier temps, l’aide budgétaire de la

Commission a principalement bénéficié à des États

d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP)

via les Fonds européens de développement (FED)

et à quatre pays de la Méditerranée Sud (Jor-

danie, Maroc, Tunisie, Égypte) dans le cadre

du programme MEDA. Les premiers bénéficiaires

méditerranéens ont reçu essentiellement des sou-

tiens sectoriels.

Dans les pays ACP, l’UE y a recouru dès le 7e Fonds

européen de développement (1990-1995). Son

utilisation à plus grande échelle date du 9e FED

(2001-2007) dont l’aide budgétaire représente

environ 30 % des crédits. La tendance continue

à se renforcer puisque l’aide budgétaire pourrait

constituer environ 45 % des aides programmables

du 10e FED (2008-2013).

TABLEAU 2VENTILATION RÉGIONALE DES ENGAGEMENTS D’AIDE BUDGÉTAIRE DE 2002 À 2007 / en millions d’euros

Région 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Pays ACP 681 1 154 690 1 120 825 795

Afrique du Sud 70 91 61 90 33 0

Pays de la politque européenne de voisinage

397 299 325 388 311 635

Asie 97 127 103 484 519 479

Amérique latine 0 28 111 48 120 66

Pays et territoires d’outre-mer 0 0 22 0 61 0

Aujourd’hui, la couverture géographique s’est

considérablement élargie. L’aide budgétaire de

la Commission s’étend partout dans le monde à

destination de pays aux niveaux de richesse fort

différents :

• pays ACP signataires de l’accord de Cotonou

(77 pays d’Afrique subsaharienne, des Caraïbes

et du Pacifique).

L’aide budgétaire totale annuelle de la Commission

aux pays ACP est passée de 681 millions d’euros

en 2002 à 795 millions d’euros en 2007;

• pays bénéficiant du ICD - Instrument de finan-

cement de la coopération au développement

(47 pays en développement en Amérique latine,

en Asie, en Asie centrale, et l’Afrique du Sud).

Des zones géographiques d’intervention de plus en plus larges


08

L’aide budgétaire annuelle de l’UE à l’Asie est

passée de 97 à 479 millions d’euros entre 2002

et 2007.

L’Amérique latine qui n’en bénéficiait pas en

2002, a reçu 66 millions d’euros d’aide budgé-

taire en 2007;

• pays relevant de l’IEVP - Instrument européen de

voisinage et de partenariat (Algérie, Arménie,

Azerbaïdjan, Belarus, Égypte, Géorgie, Israël,

Jordanie, Liban, Moldavie, Maroc, Autorité pales-

tinienne, Russie, Syrie, Tunisie et Ukraine).

L’aide budgétaire annuelle à l’ensemble des pays

de la politique européenne de voisinage (PEV)

est passée de 397 à 635 millions d’euros entre

2002 et 2007.

GRAPHIQUE 2VENTILATION RÉGIONALE DES ENGAGEMENTS D’AIDE BUDGÉTAIRE DE 2002 À 2007 / en millions d’euros

345 835 2652 355

373

1 809

Afrique du Sud

Pays de la PEV

Amérique latine

Asie

Pays ACP

Pays et territoires d’outre-mer

© CE/F. Lefèbvre


09


CHAPITRE

Comme c’est le cas pour toutes les autres formes

d’aide au développement, plusieurs risques impor-

tants sont associés à l’aide budgétaire. Celle-ci

transfère au pays partenaire des ressources qui fe-

ront partie des fonds publics et seront utilisées

conformément à ses systèmes nationaux de pro-

grammation et de gestion financière. Or, dans des

pays en voie de développement, ces systèmes

peuvent souvent être faibles et contenir des risques

inhérents de mauvaise gestion, voire de détourne-

ment de fonds.

Loin de se résumer à la grande corruption, qui

concerne tous les pays du monde y compris ceux

du Nord, le sujet est plus complexe qu’il n’y paraît.

Les «petites fuites» au niveau de la gestion quoti-

dienne peuvent représenter un sérieux problème, à

l’instar d’une agence gouvernementale ou d’une

administration locale qui recevrait des fonds pour

acheter des médicaments mais les dépenserait,

par exemple, pour acquérir du mobilier. Un choix

difficile se pose dès lors : d’une part, l’aide budgé-

taire offre potentiellement le moyen de contribuer à

améliorer la politique et la gestion dans les pays en

développement. D’autre part, le donateur court le

risque d’un échec de son aide en cas de politique

et d’administration déficientes. Il faut donc une cer-

taine confiance dans le fait que le gouvernement

partenaire aura la volonté politique et la capacité de

réaliser les actions définies.

Les États bénéficiaires doivent être choisis sur la

base de critères rigoureux, faire leurs preuves en

matière de réformes et présenter des garanties

contre les risques de mauvaise programmation, de

gestion insuffisante, voire de détournement de

fonds, en ayant mis en place, par exemple, des

dispositifs de contrôle au niveau national.

Pas de chèque en blancAvant de sélectionner un pays, la Commission se

livre à une analyse approfondie du niveau de ris-

ques. Les pays partenaires doivent répondre aux

critères définis dans les différents accords juridi-

ques qui les lient à l’Union européenne.

Concrètement, il leur faut, pour être éligibles à l’aide

budgétaire, remplir trois conditions incontournables :

1) l’existence d’un programme national de dévelop-

pement visant la croissance et l’amélioration des

conditions de vie des populations. Il n’est évi-

demment pas question, par exemple, de financer

le budget d’un pays qui privilégie les dépenses

de prestige au détriment des dépenses de soins

de santé;

2) une politique macroéconomique visant un envi-

ronnement macroéconomique stable, en termes

d’endettement, d’inflation et de taux de change.

Les appréciations fournies par le Fonds moné-

taire international (FMI) jouent un rôle essentiel

pour évaluer si un pays remplit cette condition,

même si la présence d’un programme financier

du FMI n’est pas une nécessité sine qua non

pour l’attribution d’une aide budgétaire de la

Commission;

3) une appréciation des finances publiques permet-

tant de diagnostiquer les faiblesses, et un pro-

gramme d’amélioration des systèmes budgétaires

qui soit crédible et pertinent.

Il va sans dire, par ailleurs, comme c’est le cas pour

toutes les formes d’aide, que le respect des droits

de l’homme, la bonne gouvernance et la capacité

de lutte contre la corruption, entrent également en

ligne de compte.

Risque et efficacité au cœur du débat


10

S’engager mais avec des sauvegardesCes trois conditions préalables d’éligibilité ne consti-

tuent qu’une première étape. Une fois qu’elles sont

réunies, la Commission européenne poursuit ensuite

un dialogue régulier avec le gouvernement partenaire

autour des priorités et stratégies identifiées par ce

dernier.

L’objectif est de maintenir le cap sur la réduction de

la pauvreté, la promotion de la croissance ou les

réformes économiques et sociales, en fonction des

priorités nationales. Sur cette base, la Commission

s’engage à fournir une aide budgétaire, avec

des sauvegardes qui doivent en limiter les risques

financiers.

Les aides budgétaires impliquent un suivi perma-

nent qui vérifie, durant toute la période du program-

me, si les conditions d’éligibilité restent respectées

et si l’aide se traduit en résultats concrets. Elles im-

pliquent une surveillance des capacités de gestion

du pays bénéficiaire, un examen régulier des

progrès réalisés vers les objectifs ciblés et des

améliorations globales au niveau macroéconomi-

que. Dans son analyse, la Commission tient compte

des informations fournies par le pays partenaire et de

ses discussions approfondies avec les autres

donateurs.

L’aide budgétaire, basée sur une approche rigou-

reuse et un dialogue avec le pays partenaire, exige

donc du donateur une attention soutenue; elle mobi-

lise autant de ressources humaines que l’aide tradi-

tionnelle mais présentant un profil et des compétences

particulières.

La Commission reste maîtresse de sa décision finale

quant à la poursuite du programme et aux décaisse-

ments à effectuer. L’aide est sous la surveillance

de la Cour des comptes de l’Union européenne, du

Parlement européen et des États membres.

Lorsque les conditions d’éligibilité ne sont plus res-

pectées et si l’aide est dévoyée, le « robinet » se

ferme. Autrement dit, on ne fait pas de l’aide bud-

gétaire n’importe où, ni n’importe quand.

Dialogue sur les politiques Lors des réunions entre donateurs et gouvernements bénéficiaires de l’aide budgétaire, un certain nombre de questions sont abordées :

La planification budgétaire pour l’année suivante tient-elle compte des priorités définies dans la stratégie de • lutte contre la pauvreté? Davantage de ressources sont-elles allouées aux secteurs prioritaires (éducation, eau, santé, système judiciaire, transports, etc.)?

Les dépenses effectuées l’année précédente ont-elles été conformes à la planification budgétaire? Les • ressources allouées aux secteurs prioritaires ont-elles été utilisées comme prévu?

L’accroissement des dépenses dans ces secteurs se traduit-il par des progrès, par exemple, en termes de • prestations de services?

Partant de constats concrets, le dialogue maintient une attention constante sur l’amélioration de la situation en termes de conditions de vie des populations.

Dans le cas des pays ACP à faible revenu, les programmes d’appui budgétaire sont souvent conçus de manière à ce que les résultats positifs soient aussitôt récompensés. Si le gouvernement partenaire atteint son objectif en matière, par exemple, de vaccination des enfants, de scolarisation des filles, d’allocation budgétaire à la santé et à l’éducation, le montant des aides déboursées par la Commission sera plus important. S’il ne les atteint pas, il sera moindre. Les décaissements sont donc subordonnés aux résultats et l’aide modulée en fonction des performances.


11

De l'importance de l'aide budgétaire dans les pays pauvresDans certains pays très dépendants de l’aide extérieure (comme le Mozambique, la Tanzanie, le Burkina Faso, le Mali, etc.), les principaux donateurs (UE + Banque mondiale, Banque africaine de développement, Fonds monétaire international) financent une proportion très importante, allant jusqu’à 45 %, du budget de l’État. En Afrique du Sud et en Afrique du Nord, l’aide est plus marginale et essentiellement sectorielle.

Sous le 10e FED, 54 % de l’aide budgétaire est destinée à 9 pays (Mozambique, Tanzanie, Burkina Faso, Éthiopie, Zambie, Madagascar, Niger, Mali, Ghana).

Rigueur et aide budgétaire L'aide budgétaire ne répond pas à toutes les situations et il ne s’agit pas de tout miser sur elle.

Ainsi, il n’est pas possible d’accorder une aide budgétaire à des États qui ne sont pas viables, qui se caractérisent par une grande fragilité ou dont les élites sont corrompues. Dans ces pays, l’aide budgétaire ne permettra pas de rencontrer les objectifs de développement. En revanche, d’autres instruments et interventions ciblées peuvent s’y avérer efficaces dans des buts précis.

Même dans des pays dont la situation n’est pas critique, il se peut que des instruments autres que l’aide budgétaire s’avèrent mieux adaptés pour répondre à certains besoins spécifiques ou atteindre des objectifs de développement.

Qui plus est, la situation d’un pays peut changer durant la mise en œuvre d’un programme d’aide budgétaire rendant le pays inéligible à ce type d’appui.

Parmi les pays ACP, par exemple, une dizaine d’États sont éligibles depuis une décennie. Mais d’autres ont vu leur aide suspendue pour longtemps parce qu’ils ne respectaient plus les conditions. C’est le cas de la Côte d’Ivoire qui avait obtenu, au début de l’année 2002, un programme d’aide budgétaire de 40 millions d’euros. À la suite de la tentative de coup d’État de septembre 2002 et à la crise politico-militaire, les fonds n'ont jamais été décaissés. Il a fallu attendre 2008 pour discuter d’une éventuelle reprise de l’aide budgétaire à ce pays.

Dans d'autres pays, l'aide a été suspendue de manière plus temporaire. C’est le cas, par exemple, lorsque le pays partenaire dévie de façon drastique par rapport à ses engagements et aux indicateurs de performance, sans que cette déviation soit justifiée par des circonstances externes exceptionnelles.

Ainsi, les donateurs ont suspendu leur aide budgétaire au Malawi à la suite des pertes financières considérables enregistrées au niveau des institutions parapubliques, qui mettaient en danger le budget de l’État. Sous le poids de cette pression, les autorités se sont efforcées avec succès de redresser la situation budgétaire et le pays est même devenu éligible à l’initiative internationale de réduction de la dette des pays pauvres. La réduction de dette combinée avec des politiques fiscales prudentes, a permis de dégager l’argent nécessaire pour augmenter les subventions à l’achat d’engrais et de semences, et aider le pays à lutter contre ses graves problèmes d’insécurité alimentaire. Le Malawi a même connu récemment des récoltes records.


13


CHAPITRE

Un fort potentiel de croissance et de développement dans les pays bénéficiaires

L’aide budgétaire ne prétend pas être le remède uni-

versel contre le sous-développement. Mais ses avan-

tages sont indéniables et multiples.

L’aide budgétaire s’aligne sur la stratégie de déve-

loppement ou de réformes économiques du gouver-

nement partenaire et lui permet de mettre en œuvre

ses propres politiques. L’agenda et les priorités ne

sont plus dictés de l’extérieur. L’aide budgétaire

contribue donc à renforcer l’appropriation par le

pays partenaire.

Elle permet aux gouvernements bénéficiaires de dis-

poser de ressources suffisantes pour assurer un

équilibre entre dépenses de fonctionnement et d’in-

vestissement. Elle permet aux États de remplir leurs

fonctions régaliennes (la justice, l’administration, la

santé, l’éducation, etc.) et les soutient donc dans des

dépenses essentielles comme l’achat de matériel

scolaire et de médicaments, l’entretien des routes et

dans les investissements nécessaires pour augmen-

ter l’accès aux services sociaux. Certains de ces

coûts sont appelés à augmenter de façon substan-

tielle en vue des objectifs du Millénaire, parmi les-

quels les objectifs d’accès à l’éducation primaire et

aux soins de santé pour tous.

Pour les pays sortant de crises majeures, l’aide bud-

gétaire peut même venir rapidement en aide à des

gouvernements qui ne sont plus en mesure de payer

les salaires des fonctionnaires et prévenir ainsi de

graves troubles sociaux. En 2000, par exemple, le

programme d’aide budgétaire « postconflit » en faveur

de la Sierra Leone a payé des salaires dans les sec-

teurs de la santé et de l’enseignement.

L’aide budgétaire peut offrir plus de prévisibilité et de

stabilité puisqu’elle couvre une période de

plusieurs années et qu’elle permet, comme elle

est intégrée dans les systèmes nationaux, aux gou-

vernements partenaires de prévoir les ressources dont

ils disposeront à moyen terme pour planifier la réalisa-

tion de leurs objectifs nationaux, y compris les OMD.

Elle a des effets positifs sur le renforcement des ca-

pacités des pays partenaires. En augmentant les

fonds mis à la disposition du gouvernement, elle lui

permet d’améliorer ses capacités de gestion finan-

cière, de planification et de renforcer la qualité des

institutions publiques (comme la consolidation de

l’appareil judiciaire en vue de poursuivre et de punir la

corruption, etc.).

Si le gouvernement bénéficiaire doit informer et rendre

des comptes au donateur, il n’en est pas moins tenu

de communiquer avec ses administrés en toute trans-

parence. L’aide budgétaire doit contribuer à renforcer

la capacité des parlements légitimes et de la société

civile à participer aux débats sur le budget national

ainsi qu’à contrôler la bonne gestion des finances pu-

bliques et la bonne utilisation des fonds publics.

L’aide budgétaire répond aux objectifs d’harmonisa-

tion et de coordination de l’aide qui visent à la rendre

plus efficace. Les pays bénéficiaires exécutent leurs

stratégies de réduction de la pauvreté selon leurs

propres systèmes et ne doivent plus tenter de gérer

une multitude de projets délivrés par de multiples do-

nateurs qui leur imposent chacun une procédure dif-

férente, parfois déconnectée des réalités. On connaît

l’exemple de la Tanzanie où la coexistence de 600

projets, dont la majorité disposent d’un budget infé-

rieur à un million d’euros, a entraîné un surcoût évi-

dent de gestion et une perte d’efficacité. En réduisant

les coûts de transactions, l’aide budgétaire, souvent

délivrée par un groupe de donateurs plutôt que par

chacun d’entre eux séparément, apparaît comme

un système d’aide plus efficace, rapide et moins

coûteux pour le pays partenaire.


14

L'aide budgétaire et la déclaration de ParisL’aide budgétaire contribue de façon explicite à améliorer l’efficacité de l’aide et répond ainsi à une préoccupation forte de la communauté internationale. À cet égard, une étape importante a été franchie avec la déclaration de Paris (2005) pour améliorer la qualité de l’aide et son impact sur le développement. Signée par une centaine de pays et de nombreuses organisations multilatérales, la déclaration définit un plan d’action concret basé sur des objectifs à atteindre d'ici à 2010 et douze indicateurs d’efficacité pour mesurer les progrès accomplis en matière d’appropriation des politiques, alignement des donateurs sur les priorités des pays partenaires, harmonisation entre donateurs, gestion axée sur les résultats, responsabilité mutuelle, etc.

L’Union européenne a non seulement souscrit aux engagements de la déclaration de Paris, mais elle s’est aussi fixé des objectifs plus ambitieux concernant quatre indicateurs. Elle s’est engagée à acheminer 50 % de son aide publique programmable, à savoir l’aide directe des États membres et celle de la Commission, par l’intermédiaire des systèmes nationaux des pays en développement et d'augmenter le pourcentage d'aide fournie sous forme d'aide budgétaire et de programmes sectoriels. Il convient de noter que l'aide programmable ne représente que 50 % de la totalité de l’aide de la Commission européenne.

L’aide budgétaire joue déjà un rôle clairement positif

dans des pays comme le Mozambique, le Burkina

Faso, l’Ouganda, le Rwanda, le Nicaragua, le

Viêt Nam, etc. Le Ghana est un autre exemple par-

ticulièrement encourageant. L’aide budgétaire euro-

péenne y a appuyé les efforts du gouvernement

pour placer durablement le pays dans un cercle

vertueux de développement. Selon l’enquête sur

les conditions de vie de la population publiée en

avril 2007 par la direction nationale ghanéenne de

la statistique, les indicateurs de pauvreté sont en

nette amélioration. Entre 1991 et 2005, le Ghana a

réduit la pauvreté de moitié, la ramenant de 51 % à

29 % de la population et le pays serait, selon la

Banque mondiale, en mesure d’atteindre, en 2015,

un nombre important des objectifs du Millénaire

pour le développement.

Le cas de la Tunisie, entre autres, offre un exemple

intéressant de réussite en matière d’aide budgétaire

sectorielle. Si l’accès à l’éducation primaire pour

tous est un objectif absolument prioritaire, la néces-

sité s’impose de plus en plus de répondre aux

besoins de formation supérieure des pays en

développement. Dans ce cadre, la Commission

accorde depuis 2003 des ABS à la Tunisie en

appui aux réformes de l’enseignement supérieur

(48 millions d’euros pour la période 2004-2008), de

l’éducation secondaire (30 millions d’euros pour

2006-2009) et de la formation professionnelle

(30 millions d’euros pour 2007-2010). L’approche

ABS a favorisé un dialogue efficace au niveau des

instituts d’enseignement, des entreprises et des

fédérations professionnelles en vue d’améliorer la

compétitivité et l’emploi.

© CE/F. Lefèbvre


15


CHAPITRE

Seule une information sûre indiquant l’impact de

l’aide, sur la réduction de la pauvreté par exemple,

peut confirmer si l’instrument est correctement

adapté pour atteindre les objectifs fixés. Mais com-

ment évaluer cet impact? De fait, si la gestion des

finances publiques peut sembler une notion abs-

traite, les avantages tirés d’une meilleure efficacité

des dépenses sont, quant à eux, bien tangibles. La

Commission européenne a développé à ce niveau

une approche ambitieuse axée sur les résultats qui

fait le lien entre les sommes déboursées et les per-

formances obtenues.

Chaque convention de financement d’aide budgé-

taire est un contrat qui engage la Commission et le

pays bénéficiaire et porte, normalement, sur une

durée de trois ans. Dans la plupart des cas, l’aide

est délivrée en deux tranches annuelles durant tou-

te la période du programme, une première fois sous

forme de « tranche fixe » et la deuxième sous forme

de « tranche variable ».

En règle générale, la tranche fixe est déboursée si

les trois conditions générales d’éligibilité sont rem-

plies. Le décaissement de la tranche variable et son

montant sont déterminés, en outre, par les progrès

accomplis au niveau de la gestion des finances pu-

bliques et de la réalisation des objectifs fixés, par

exemple, dans des secteurs ayant un effet sur la

réduction de la pauvreté (comme la santé de base,

l’éducation, les infrastructures économiques et so-

ciales). L’importance de l’aide varie donc en fonc-

tion des performances. Celles-ci sont mesurées

selon des indicateurs de progrès permettant de

vérifier, entre autres, l’amélioration des services

sociaux publics (vaccination, scolarisation des

filles, programmes de prévention et traitement

du VIH/sida, services de soins prénatals plus

abordables, accès plus large à l’enseignement

primaire, etc.).

Cette prime aux bons résultats est une des spécifi-

cités de l’aide budgétaire de la Commission euro-

péenne. Tout en cherchant en permanence à

améliorer sa méthodologie, la Commission joue

ainsi, en matière de suivi/évaluation et de « culture

orientée sur les résultats », un rôle important au sein

de la communauté internationale.

L’obligation de résultats

© CE/F. Jacobs


Le Rwanda est un pays enclavé d’Afrique centrale de 26 300 km² et 9,5 millions d’habitants. Malgré le traumatisme du génocide de 1994, il a réussi à se redresser et se reconstruire. Le gouvernement enregistre aujourd’hui des succès importants en matière de réformes et de gestion des finances publiques. Le pays bénéficie d’une croissance stable (6,4 % en moyenne pour la période 2001-2006).

RwandaCAPITALE > KIGALI // 361 HAB./KM²

Le thé et le café représentent la moi-

tié des recettes d’exportation. Le

Rwanda est bien noté au niveau de la

gouvernance économique et financière

et de la lutte contre la corruption. Mais le

pays dépend encore très fortement de

l’aide étrangère − dont la moitié sous

forme d’aide budgétaire − pour financer

son développement et sa « stratégie

de développement économique et de

réduction de la pauvreté, 2008-2012 »

(EDPRS).

Sur les 219 millions d’euros octroyés

par l’UE au titre du 9e FED, 99 millions

le sont sous forme d’aide budgétaire.

La dotation au titre du 10e FED (2008-

2013) est de 290 millions d’euros, dont

60 % comme aide budgétaire globale et

12 % d’aides sectorielles.

L’aide budgétaire européenne contribue

à financer, entre autres, la hausse des

dépenses de santé et d’éducation,

deux domaines où le gouvernement a

remporté des résultats fort encoura-

geants. Elle appuie aussi le système

judiciaire, y compris les tribunaux popu-

laires « Gacaca » inspirés des traditions

locales et les actions visant à promou-

voir l’unité et la réconciliation après le

génocide. Des aides sectorielles sont

accordées au développement rural et

aux infrastructures de transport régional.

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© CE

© CE/F. Jacobs

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RwandaLe nombre d’enfants fréquentant l’école élémentaire au >

Rwanda est passé de 72 % en 2000-2001, à 90 % en 2006-2007

et celui des élèves terminant le cycle primaire, de 22 % à 52 %.

(Source : Rwanda EDPRS)

Le taux de mortalité des enfants de moins de 5 ans est passé >de 196 à 152 pour 1000 naissances vivantes, de 2000 à 2005.

Celui de la mortalité maternelle de 1071 à 750 pour

100 000 naissances vivantes pour la même période.


La mortalité imputable à la malaria a reculé de façon >drastique. En 2006, cette maladie a représenté 26 % de toutes

les causes de décès, contre 51 % en 2000.


© CE

© CE/F. Lefèbvre

17

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© CE/T.Dorn

© CE

Le pays est aussi considéré comme

une oasis de stabilité politique dans

une sous-région en proie à des conflits

complexes comme en Côte d’Ivoire,

même si des progrès sont nécessaires

pour renforcer la démocratie et l’État de

droit, réussir la décentralisation en cours,

améliorer la gouvernance et la sécurité

intérieure. L’aide budgétaire internatio-

nale permet au gouvernement de dispo-

ser de ressources suffisantes pour

équilibrer son budget sans avoir recours

à un endettement non soutenable.

Sur les 462 millions d’euros accordés au

titre du 9e FED, environ 60 % le sont

sous forme d’aide budgétaire générale.

L’ABG devrait également concerner

60 % des 529 millions d’euros prévus au

titre du 10e FED.

L’UE appuie le cadre stratégique de lutte

contre la pauvreté avec une attention

particulière au renforcement de la ges-

tion des finances publiques, aux sec-

teurs sociaux (notamment l’éducation

de base) et au programme de réformes

économiques. En novembre 2007, le

Burkina Faso faisait partie des cinq pays

ayant fait le plus de réformes dans le do-

maine de l’amélioration du climat des

affaires en Afrique subsaharienne (avec

le Ghana, le Kenya, le Mozambique et

l’Île Maurice − Rapport Doing Business

2008 de la Banque mondiale).

>

Le Burkina est l’un des pays les plus pauvres de la planète. État sahélien enclavé de 13,7 millions d’habitants et 274 000 km², il dispose de ressources naturelles limitées, en étant très tributaire du coton (60 % des recettes d'exportation). Le processus de stabilisation macroéconomique et de réformes a toutefois permis de maintenir un taux de croissance soutenu (5 % en moyenne pour la période 2000-2006).

Burkina FasoCAPITALE > OUAGADOUGOU // 50 HAB./KM²

18


Le pourcentage de personnes vivant en dessous du seuil >de pauvreté est passé de 55 à 46 % entre 1998 et 2003.

(Source : Statistiques Banque mondiale)

Le pourcentage d’enfants de moins d’un an vaccinés >contre la rougeole est passé de 59 % en 2000 à 84 % en 2005.

(Source : ministère de la santé, Burkina Faso)

Dans les années 1990, le Burkina affichait un des taux de >scolarisation dans le primaire les plus faibles au monde. Ce taux est

passé de 42 % à 62 %, de 2000 à 2006. Le nombre d’enseignants a

augmenté de 34 % entre 2001 et 2005.

(Source : Agence canadienne de développement international)

Le pourcentage de personnes ayant accès à une source >d’eau potable était en 2004, toutes zones confondues, de 61 %.

(Source : OMS – UNICEF)

Burkina Faso

© CE/T.Dorn

© CE/T.Dorn

19


© CE/R. Canessa

Des années de conflit politique, la guerre civile, les nombreuses catastrophes naturelles, ainsi que des conditions économiques difficiles et la corruption, ont fait du Nicaragua, dans les années 1990, l’un des pays les plus pauvres d’Amérique centrale. L’État dépend largement de l’aide internationale pour mettre en œuvre sa stratégie nationale de réduction de la pauvreté concrétisée par le plan national de développement.

NicaraguaCAPITALE > MANAGUA // 42 HAB./KM²

Le renforcement de la démocratie et

l’État de droit passe par un respect

de la primauté du droit, et la réussite

d’une réforme institutionnelle avec l’ins-

tauration d’organes étatiques (Cour su-

prême de justice, Conseil suprême

électoral, Cour des comptes) suffisam-

ment indépendants de l’influence des

partis politiques. Depuis 2001, la crois-

sance économique se poursuit à un

rythme modéré.

L’aide budgétaire de la Commission

soutient le processus de réforme et les

objectifs d’amélioration de la gestion

des finances publiques, de lutte contre

la corruption, renforcement de la crois-

sance économique et réduction de la

pauvreté, lancés par l’ancien président

et poursuivis par son successeur qui

prévoit d’augmenter les dépenses so-

ciales. L’aide européenne a contribué à

la publication, pour la première fois,

d’un rapport d’audit public externe

de l’exécution du budget (2005). Un

programme de 17 millions d’euros d’aide

budgétaire sectorielle, « Accès à la justi-

ce au Nicaragua » (2007-2010), appuie

l’installation d’un pouvoir judiciaire indé-

pendant, favorisant l’accès de tous, en

particulier des plus démunis, à la justice.

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© CE20


NicaraguaBien que le Nicaragua ne soit probablement pas en mesure >

d’atteindre tous les OMD en 2015, l’extrême pauvreté y a diminué,

passant de 19 % en 1993 à 17 % en 2005.

(Source : 2005 Living Standard Measurement Survey)

La croissance économique est passée de moins de 1 % en 2002 >à 5 % en 2004 et se maintient à environ 4 % depuis cette date.

(Source : Banque mondiale/IDA)

Le taux de mortalité maternelle est passé de 107 pour >100 000 naissances vivantes en 2001, à 94 en 2006.

(Source : ministère de la santé, Nicaragua)

Le taux net de scolarité dans les établissements primaires >a augmenté de 81 % en 2001 à 87 % en 2005.

(Source : ministère de l’éducation, Nicaragua)

La mortalité infantile (enfants – de 1 an) est tombée de >52 pour 1 000 en 1990 à 29 pour 1 000 en 2006.

(Source : UNICEF)

© CE

© CE/F. Canessa

21


Pays de 85,3 millions d’habitants et de 331 682 km², le Viêt Nam met en œuvre, depuis 1986, un vaste programme de réformes qui a remporté des succès économiques importants. Le pays est membre de l’OMC depuis 2007. Son PIB a plus que doublé entre 1995 et 2005. Depuis 2000, le taux de croissance annuelle s’est stabilisé autour de 7 % en moyenne, soit l’un des plus élevés de la région.

Viêt NamCAPITALE > HANOÏ // 257 HAB./KM²

Le pays connaît des avancées nota-

bles en matière de réduction de la

pauvreté. En moins de dix ans, près

d’un tiers de la population totale, soit 20

millions de personnes, sont sorties de la

pauvreté et les indicateurs sociaux sont

en amélioration constante, depuis les

chiffres des inscriptions à l’école jusqu’à

ceux de la mortalité infantile. Toutefois,

les disparités entre les zones rurales et

les zones urbaines sont en hausse. Face

à l’augmentation des inégalités, des ef-

forts importants s’imposent pour per-

mettre aux groupes les plus vulnérables

de la société, parmi lesquels les minori-

tés ethniques, de participer aux bénéfi-

ces de la croissance. Des progrès

doivent également être réalisés dans

des domaines liés à la gouvernance.

Le Viêt Nam est le principal bénéficiaire

de l’aide européenne au sein de l’Asso-

ciation des nations de l’Asie du Sud-Est

(ANASE). L’aide communautaire à ce

pays atteindra 304 millions d’euros pour

la période 2007-2013 contre 174

milllions d’euros, dont 54 millions

d’euros (31% du total) sous forme bud-

gétaire, pour la période 2002-2006.

L’objectif global de l’aide budgétaire est

de contribuer à la mise en œuvre de la

stratégie du pays qui vise à réduire la

pauvreté à travers un soutien à la

réalisation des plans de développement

socioéconomique du Viêt Nam. Une

partie importante de l’aide est égale-

ment réservée au secteur de la santé.

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© CE

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Viêt NamLa part du budget allouée à l’éducation et à la >

formation a augmenté de 15 % des dépenses totales en

2000 à 20 % en 2007.

(Source : ministère de l’éducation et de la formation, Viêt Nam)

Le taux d’inscription dans les écoles primaires >est passé de 91 % en 1993 à 95 % en 2005 et devrait atteindre

99 % en 2010.

(Source : Office général des statistiques, Rapport sur le développement

au Viêt Nam 2007)

La mortalité infantile (enfants de moins de 5 ans) >est tombée de 42 pour 1 000 en 1999 à 28 pour 1 000 actuellement.

(Source : ministère de la santé, Viêt Nam, Joint Health Annual Review)

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23


Pays de 33 millions d’habitants et 446 000 km², le Maroc est un État à revenu intermédiaire de la tranche inférieure (RNB : 2 160 dollars par habitant).

MarocCAPITALE > RABAT // 74 HAB./KM²

Le pays arbore ces dernières années

de bonnes performances macroé-

conomiques mais des défis très impor-

tants demeurent :

• générer une croissance suffisante pour

assurer le décollage économique du

pays et une baisse significative du

chômage;

• améliorer la compétitivité des entrepri-

ses et diversifier les exportations;

• lutter contre les inégalités sociales

et valoriser le capital humain (alphabé-

tisation, éducation, formation pro-

fessionnelle).

Le gouvernement s’est lancé dans un

vaste chantier de réformes; ce fait combi-

né à une bonne gestion des dépenses

publiques et la stabilité macroéconomique

favorise les opérations d’aide bud-gétaire.

Dans le cadre du programme MEDA II

(2000-2006), l’aide européenne au

Maroc s’est élevée à 957 millions d’euros

dont la moitié sous forme d’aide

budgétaire. Avec l’entrée en vigueur, en

2007, du nouvel instrument européen

de voisinage et de partenariat, les

aides budgétaires ont été augmentées.

La Commission a affecté 682 millions

d’euros au programme indicatif national

2007-2010. Des programmes d’aide

budgétaire dans les domaines du déve-

loppement humain, de l’élimination de

l’analphabétisme, la réforme de l’admi-

nistration publique et l’assurance mala-

die pour les plus défavorisés ont démarré

en 2007. Pour 2008 et 2009, quatre

programmes d’aide budgétaire sont

destinés aux secteurs de la santé, de

l’éducation, de l’énergie et de la promo-

tion du secteur privé (investissements et

exportations). L’aide budgétaire a facilité

la coordination entre donateurs autour

de grands programmes, incluant notam-

ment le plan de réforme de l’administra-

tion publique (PARAP) lancé par les

autorités marocaines en 2003 et les ré-

formes sectorielles prévues dans les

secteurs de l’éducation et de la santé.

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© CE/J. Gehringer

24


MarocLe taux de chômage dans les zones urbaines est passé >

de 22 % en 1999 à 16 % en 2006.

(Source : Haut commissariat au plan)

L’endettement extérieur public a continué de baisser, >passant de 32 % du PIB en 2002 à 20 % du PIB en 2007.

(Source : ministère de l’économie et des finances, Maroc)

Le déficit budgétaire est maîtrisé autour de 3 % >en moyenne sur la période 2003-2007.


Le ratio des recettes fiscales/PIB est passé de 19 % >en 2000 à 25 % en 2007.


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AIDE BUDGETAIRE

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