ACCORD D’ARUSHA

POUR LA PAIX

ET

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II

’ ARUSHA

~. 28 AOUT 20001

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LA RECONCILIATION

« +~’"--

AU

BURUNDI

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PROTOCOLE I

NATURE DU CONFLIT BURUND.~S, PROBLEMESDE GÉNOC~E ET D’EXCLUSION ET LEURS SOLUTIONS

Nous. les P_ _~~_

Avant.ana~ys6 les causes historiques du conflit burundais durant les p6riod¢s pr6coloniale,coloniale et postcoloniale,

Av~t proc_éd6 à un débat approfondi, ex~usfif, introspcctif et franc sur les perceptions, lescauses historiques, la pratique it l’ideologîe du gdnocide, Ies crimes de guerre et autrescrimes contre l’humanité, le r61ê de la classe politique et des institutions politiquesnationales à cet égard, le contexte régional et international dans lequel eUes s’inscrivent etleurs manifestations au Burundi,

AYant également: exarn/_’n~, les origines, l’évolution, les causes et les manifestations del’exclusion au Bumudi,

Décidé,es à, 6radiquer le génocide et à bannir toutes les formes d« division, dediscrimination et d’exclusion,

Aaimées par le souci d’oeuvrer à la réconciliation nationale,

Sommes convenu~ de ce Q~Ui .$.~.t ¯

,dmmpb.

2o

3o

4~

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¯ °. CtIAPITRE PRE~nER

NATURE ET CAUSES I~STORIQUES DU CONFLIT

Article prern’~rPériode précoloniale

Durant la p~riode pr6coloniale, tous les groupes ethniques au Bunmdî faisaientaUégeance au mî)me monarque, Umwami, croyaient au mëm¢ dieu, lmana, avaient lameme culture « la même langue, le kinmdi, et cohabitaient sur un m~,me territoire.Indépendamment des mouvements migratoircs qui ont accompagn6 le pcuplcmem duBurundi, tous se rea:onnaLssaient comme 6tant Banmdi.

L’existence des Bashîngantahê issus des Baganwa, des Bahutu et des Batutsi et quiétaient des juges et des cons~ll¢rs à tous les niveaux du pouvoir constituait, entre autreséléments, un facteur de cohdsion.

Grâce au mode de gestion des affaires du pays, il n’y a pas eu de conflit à caractèreethnique connu entre les différents groupes au cours de cette période.

Néanmoins, certaines pratiques traditionnelles, telles quc Ukunena, Ukmhutura,Ubu geregwa, Ubuga b ire. Ukunya ga, Ukwan gaza, Ugutan ga ila’mazi-mumtu.Ugushoregwako inka et autres pouvaient, selon les cas, ëtr~ sources d’injustice et de~ustrations aussi bien chez tes Bahutu et les Batmsi que chez les Batwa.

Article 2Période colon/ale

L’administration colozi/ale, allemande d’ abord, belge ensuite, sous mandat de la Sociétédes Nations et la tutelle des Nations Unies, a joué un r61c déterminant dans lerenforcement des ~ations chez les Bahutu, les Batutsi et les Batwa, et dans lesdivisions qui ont conduit à des tensions ethniques.

Dans le cadre d’une strstégie visant à diviser pour régner, l’administration coloniale ainoculé et imposé unê vision raciste et caricaturale de la société bunmdaise,accompagnée de préjugés et de clichés portant sur des consideraùons morphologiquesdestinées à opposer les différentes composantes de la population burundaise sur la basedes traits physiques et des traits de caractère.

Elle a égalcment introduit une carte d’id¢utit~ portant la mention de l’appartenancecd~que, renforçant ainsi une conscience ethnique au detrimcnt d’une conscience

I[

8.

nationale. Ceci permettait également au colonisateur de réserver à chaque _troupeethnique un traitement spécifique selon ses théories.Elle a manipulé à son avantage, par des pratiques discriminatoires, le système existant.

9~ Elle a, par ailleurs, entrepris de dëm~ê certaines valeurs culturelles qui constituaientjusque-là un facteur d’unité et de cohésion nationales.

..

I0. À la veille de l’indépendance, le colonisateur, sentant son pouvoir menacé, a intensifiéles manoeuvres divisionnistes et orchestré des luttes sociopolitiqu¢s. Mais le leadershipcharismatique du prince Louis Rwagasore et de ses compagnons a évit6 au Bunmdi deplonger dans une confrontation politique fondée sur des considérations d’ordre ethniqueet a permis au pays d’accéder à l’indépendance dans la paix et la concorde nationale.

. .

Article 3P6riode postcoloniaIe

lJ Après l’indépendance, et tout au long des diff~ems régimes, plusieurs ph6nom~mes sesont constamment produits, qui ont donné lieu au confli~ qui persiste jusqu’i ce jour"massacres délîbérés, violence généralisée et exclusion.

2. Les avis divergent quand il s’agit d’im¢~réter ces phënomènes et l’influence qu’ils ontexercée sur la situation politique, économique et socioculmreUe actuelle du Burundiainsi que leur impact sur le coz~t.

Néanmoins, sans préjudice des r6sultats des travaux de la Commission d’enquëtejudiciaire intcmation~e et de la Commission nationale pour la vérité et laréconciliation, qui doivent ~tre établics en application du Chapitre Il du prientProtocole, afin de faire la lumih~ sur les phénomènes en question, les Partiesreconnaissent que des actes de g6nocid¢, des crimes de guerre et d’autres crimes contrel’humanité ont ét~ pe~étrés depuis l’ind¢~~mdance contre les communant~ ethniqueshum et tutsi an Burundi.

Article 4Nature du conflit burundais

En ce qui concerne la nature du conflit burundais, les Parties reconnaissent qu’il s’agit ¯

a. D’un conflit fondamentalement politique avec des dimensions ethniques ex¢~ementimportantes;

b= D’un conflit découlant d’une lutte de la classe politique pour accéder au pouvoir et/ous’y maintenir.

Itllle III

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16

Compte tenu de ces constats, les Parties s’engagent à respecter les principes et à mettre enoe-vre les mesures énoncécs au Chapitre ri du présent Protocole.

CHAPITRE II

SOLUTIONS

A~c!eSMesures de politique g6nérale

I. L’instauration d’un nouvel ordre politique, économique, social, culturel et judiciaire auBmxmdi, dans le cadre ̄d une nouvelle constitution " /r~~ . .fondée sur les valeurs d" : .... :__ . . . ~ des rea/ites du Bmtmd; ~)j~t~cc, ae la primaute du droi de "

¯ ....gouvemance, de pluralism« de ,-,,~--- -,-- - .... .t,. d¢mocraUê, de bonne-- " ,,-ov~« ucs armts et lit)¢rtës fondamentaux desindividus, d’unité, de solidarit6, d’egalitd entre les hommes et les femmes, do

comprdhension mutueU¢ et de tolérance entre les diffoe¢ntês composantes politiques etethniques du peuple bunmdais.

2. Une nouvelle organ/sation des institutions de l’Etat afin qu’dles soient à mcZmed’intégrer et de rassurer toutes les composantes de la socidté bunmdaise.

3. La m/sa en place rapide des institutions de transition, conformément aux d/spositions duProtocole II de l’Accord.

4. L’orientation des programmes des partis politiques vers les iddaux d’unité et derdconcilîation nationales ainsi que de ddveloppem~nt socio-6conoraique plut6t que versla défense d’une composante particulière du peuple burundais.

5_ L’adoption de dispositions constitutionnelles consacrant le principe de la s~aratîon despouvoirs (cxécutif, législatif, judicia/~), conformément aux dispositions da Protocole de l’Accord.

).

La promulgation d’une loi éI¢ctoralc prenant en compte les préoccupations et lesîntér6ts de toutes les composantes de la nation, sur la base des dispositions du ProtocoleII de l’Accord.

7. La prévention des coups d’Etat,

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APPENDICE I

I.

NOTES EXPLICATIVES SUR LE PROTOCOLE H

RÉSUME DES PROPOSITIONS SUR LA CONSTITUTION ET LA PÉRIODE DETRANSITION DU BURUNDI

o ¯ B

GENERALITES

Les propositions contenues dans le Protocole II constituent un ensemble de suggestions pluscomplexe et plus interdépendant qu’il ne peut paraître lorsqu’elles sont êxaminéesindividuellement.

Compte tenu de cette considération, le Bureau de la Commission a jugé nécessaire d’exposer lesgrandes lignes de cet « ensemble » de propositions, ne serait-ce que pour illustrer l’équilibreglobal qu’il a cherché à établir. Il convient aussi de tenir compte du fait que ces propositions sontle Rait de plus de mille heures de d6bats, de négociations et de consultations avec les partiesdepuis avril 1999, qui ont servi de base à leur élaboration. En outre, les propositions en eUes-m~.mes ont pour objet de répondre aux préoccupations exprimdes par toutes les parties. Lesproposiùons formulées par le Bureau visent donc plut6t à tenir compte de ces préoccupations quedes formulations précises proposées par les parties. Aucun parti ne doit s’attendre à voirapparaitre toutes ses propositions, et encore moins sous la forme dans laquelle elles avaient ét~présentée.s.

Le mandat donné à la Commission Il en octobre 1998 consistait ~t créer un cadre institutionnelpour un futur Gouvernement bunmdais qui soit considéré comme « acceptable pour tous ».

La Commission a basé son programme de travail initial sur les aspects de la Constitution de 1992,approuvée par le peuple, qui ne semblaient pas susciter de contestations, puis elle a essayé derépertoricr ceux qui faisaient l’objet de controverses. Une fois obtenue les réactions des partiessur les questions litigieuses, le Bureau a établi un programme de travail en neuf points pour laCommission qui a poursuivi des débats en bonne et due forme qui ont dur~ plus de 720 heures.Les séances plénières ont pris fin le 15 avril 2000.

Par la suite, le Bureau a préparé, pour examen, un premier projet de protocole. Le projet initial,tout comme le présent Protocole, comprenait deux chapitres. Le premier traitait du cadreinstitutionnel et des valeurs fondmnentales devant figurer dans une constitt~on définitive quiserait élaborée par la future Assemblée nationale de transition. Le deuxième portait sur lesquestions relatives à la transition. Entre avril 1999 et avril 2000, le protocole a ét~ remanié septfois, conformément aux débats qui ont eu lieu, soit au sein de groupes, de partis prisindividuellement ou de groupes recomposés, soit avec eux, et qui ont fait ressortir les points dedesaccord ainsi que les options proposécs par les groupes comme solutions. C’est le septièmeprojet qui a servi de base à la d¢miére proposition. Les parties ont conclu qu’elles no pourraientpas parvenir ~ un accord sur les 10 % du texte qui ont continu6 de faire l’obi«t d’â»resdiscussions, quel que soit 10 temps qui leur serait imparti pour d’autres négociations. Elles’ontdemande au Bureau de préparer des propositions de compromis sur ces points en suspens. Leprotocole est donc la somme du texte non conteste et dcsdites propositions, etles-m6mes

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élaborées à partir des options suggérées par tes parties.

il y a parfois eu confusion sur le mandat exact de la Commission 1I. Certains ont pensé que laCommission avait pour tàche de rédiger une nouvelle constitution pour la République duBurundi. En fait, notre mandat consistait uniquement à définir les principes que les Barundijugeaient nécessaires pour le rétablissement d’un régime démocratique dans leur pays. C’est auxBarundi eux-mêmes que revient la t~he de rédiger, le moment venu, leur propre constitution etde donner corps à cêoEê ébauche de constitution.

B. RÉSUMÉ DES PROPOSITIONS "

ïo Systtme électoral

Le « système électoral » ne porte pas uniquement sur le système de vote, mais doit ~tre comprisdans le cadre plus large de la diversité des m6canîsmes institutionnels et autres qui prévoientl’inclusion et une participation multiethnique aux structures du gouvernement et du S~

.:~..

2. Surreprésentation ethnique "

Le système électoral définJ dans l’Accord est fondé sur le prîncipe du sui~ge universel(approuvé par toutes les parties) avec une liste électorale unique (approuvé par au moins 12 sans doute plus de parties). Le système électoral prévoit que le vote se fera sur la base de listes depar~s dans un système de représentation proportionnelle dans le cadre duquel les listes devrontfaire ressortir une forte représentation des minorités. Un système de listes multiethmques a ét~appuyé principalement par les parties centristes, y compris le Gouvernement, et rejeté uniquementpar une minorité de partis qui avaient proposé des stnzctures politiques séparées. Quelques partiesont demandé qu’au moins 50 % des membres de l’Assemblée nationale soient issus des quelque15 % de la population constitués par les minorités. Le système électoral tel que propos6 iciaboutira à la mise en place d’une Assemblée nationale au sein de laquelle, avant le système decooptation décrit ci-après, environ 38 % des membres proviennent des minorités.

3o Cooptation supplémentaire au sein de l’Assemblée nationale

Les propositions offrent la possibilité d’une plus grande représentation des minorités au cours despremières élections, au moyen d’un mécanisme de cooptation qui accorde plus de sièges auxpar~s d’opposition grâce à l’octroi d’une proportion égaie de 20 sièges supplémentaires A. tous lespartis remplissant les conditions requisës, quel que soit le soutien populaire dont ils disposent. Enpratique, cela signifie que les membres des groupes minoritaires (environ 15 % de la population,y compris les Bat’wa) occuperaient 40 % ou plus des sièges au sein de l’Assemblée nationale. Dece fait,, l’opposition disposer’ait d’une représentation plus importante à l’Assemblée, ce quidissipera/t en partie les craintes de domination par un seul parti.

4. Équilibre ethnique au Sénat

Par ailleurs, ces propositions prévoient La création d’une deuxième chambre au sein de laquelle

deux repr~sentams, l’un Hum et l’autre Tutsi, seront ~lus dans chaque provînc¢ par voie descrutin indirect. La parit~ est donc assurée sur le plan ethnique dar~ la ¢omlx)sition de cettechambre- le Sénat. Le Sénat est dot~ de pouvoirs importants qui lui permettent de confirmer oud’appmuver les nominations à des postes stratégiques et les lois importantes. [1 convient de noterque Ies propositions concemam la création, les pouvoirs et la comt~sition du Sénat ont étéfortement appuyées par un grand nombre des partis cens6s représenter les intér6ts des minorités etvivement contestées par le groupe des partis du G7. Le coUège électoral du Sénat est formé deconseils locaux dont la constitution ne repose pas sur l’appartenance à un parti. Point n’ est besoinde répéter que cette proposition implique la parité entre membres des groupes ethniques quireprésentent respectivement 85 % et 13 % de la population. Ils seront toutefois ~lus par le peuple.

Cooptation au niveau local

En outre, les propositions prévoient des conseils communaux 61us au suffrage indir~t et desadministrateurs communaux nommés, un mécanismê de sécurité étant prévu pour permettre auxminofites d’être dfunent rêprésentées au sein des conseils. Ces élections ne peuvent pas erremenées sur la base de l’appartenance à un parti politique. Une fois dg plus, ces propositionsdécoulent directement des préoccupations exprimées par les groupes censés représenter lesintérëts des minorités.

Présidence pluriethnique

Le, propositions prévoient également qu’il y aura deux Vice-Présidents, venant chacun d’ungroupe politique et ethnique diff6rent. Ces propositions émanent aussi des paz~ représentant lesminorités.

Te Gouvernement d’union nationale

Au titre des propositions, les partis d’opposition ayant obtenu plus de 5 % de voix lors du scrutinpopulaire pourront pr6tendre à un portefeuille rein/st~riel. Cette proposition permet de garantirl’ouverture du gouvernement à tous et élimine le caractère de la politique partisane bunmdaiscselon laquelle le gagnant s’accapare de tout.

]~leetion du Pr~sident-ïu suffrage indirect

Même si, à terme, le Président doit 6tre ~lu au suff~g¢ universel direct, il est proposé, pourprendre en compte les préoccupations des minorités dans le court terme, que le Pr6sid¢nt soit eluau suffrage indirect avec un souti~ important à l’Assemblée national,. Cette proposition viseégalement à tenir compte des propositions formttlées en ce sens par les partis censés représ~t¢rles intér6ts des minorité,.9. Fortes majorités néeessalres pour la prise de d~clsious

En c0 qui concerne les majodt6s requises pour la prise de décisions sur des questions importanteset pour certaines nominations, les majorités requises à l’AssoEbt6c nationale sont fortes et parfoism~me très fortes. Une fois de plus, ces propositions découlent des préoccupations exprimées parles partis représentant les minorités. En particulier, un grand nombre de nominations à des postesimportants au sein de l’ex6¢utîfnéce, sitent l’approbation du Sénat et de l’Assembl6a nationale.

Garanties concernant les forces de sécur/té

Afin de créer un environnement où la Constitution est oespectée et la sécurité garantie, et qui tientcompte des craintes exprirnées par les partis, tes propositions pr6voient, en tant qu’élément ducadre constitutionnel, une garantie sécuritaire en ce qui concerne la composition des forcesafin~es. Selon cette garantie, 50 % au moins des membres des forces de sécurité doiventappartenir à des groupes ethniques minoritaires.

Une Cour constitutionnelle forte

En outre, en dépit de l’opposition du grou~ des partis composant le G7, la Cour constitutionnellea r~u les pleins pouvoirs judiciaires pour faire appliquer la Constitution et agir en qualité degarant de cette Constitution, mëme si elle doit s’opposer à l’Ex~outil et au L6gislati£ Le Sénatethniqu~ment 6quilibr6 doit confirmer les nominations à la Cour constitutionnelle et au seind’autres tribtmaux importants.

D~clarat/on d6tallI6e des droits

.~ cet égard, la Constitution confient également une Déclaration des droits et un projet de sociétéqui ont été largement approuvés par tous les partis. Ces dîsposit/ons prévoient un large cadrev/sant à garantir le respect des droits et libertés /ndividuels et la sécurité des groupes. LaDéclaration des droits est en elle-mëme une charte g6néreuse et progressiste de tous les droits etlibertés les plus importants.

lnclusion de nombreuses dispositions interdisant la zscnmmation, l’exclusion et lad e ¯ aha/ne ethnique

Les propositions englobent différentes dispositions qui visent à empècher l’incitation à laviolence ethnique, à la haine ou/k toute autre forme de discrimination ou d’exclusion ethnique.Ces dispositions sont strictes et fig).a’ent dans toutes les parties du Protocole ayant trait à la vie

politique et à l’admin/stration publique. Des dispositions sp6cial¢s visent à garantir lar¢p~tation des Twa au Sénat.

14. Constitution de partis politiques fondés sur des intérëts et non sur des groupesLes propositions visent en cons6quence à associer la nécessité d’un cadre général de transparencedémocratiqu¢ à un système qui cherche A dissiper les craintes des minorités, en pr6voyant pourelles la possibilité d’être largement surreprésentées au se.m des institutions gouvernementales.

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C est...un systeme qm devrait limiter les conséquences potentieIlement désastreuses de lacorrêlatïon entre fi’ontières ethniques et partis politiques en exigeant des partis qu’ils présententune façade pluriethnique, tout en assurant la représentation des minorités ethniques non seulementau sein du corps législatif mais i la Présidence et au sein du Gouvernement. Tous les partis ontconvenu qu’à terme, le Burundi devra mettre en place un système de partis politiques fondé sur leregroupement par a.fFmité politique plut6t que sur la base d’interëts de groupes.

15. Sécurité physique et droits politiques

Ces propositions ont fait l’objet de critiques scion lesquelles elles ne eque les membres de 1’ Aoo-.«.,~.. __.~ .... p rmettront pas de garantir~,,,,,,m; uauonat¢ provenant de groupes ethniques minoritaires

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~temnt exclusivement ces groupes. En d’autres termes, selon les explications données, ces«,-’,~«nt les « mauvais Tut.si » qui seraient élus en application de ces propositions. Les tendancesau sein des groupes minoritaires ne seraient représentées qu’en fonction du nombre de voixobtenues lors du scrutin. Les propositions ne garantissent pas que les groupes ethniquesminoritaires surreprésentés au sein de l’Assemblée nationale et du Sénat parviendront à ce rësultat~-"~ce à t’application de mécanism¢s ethniquement exclusifs. Il y a une part de vérité dans cescritiques. Les groupes de partis qui ont plaidé en faveur d’une représentation séparée ontégalement exigé qu’un tel système sépar6 débouche sur un partage équitable du pouvoir et unereprës¢ntation équitable des Hum et des Tutsi, y compris l’alternance au niveau de la Présidence.Ceci était nécessaire pour garantir la sécurité physique des groupes minoritaires. Le Bureaun’aurait pas demand6 mieux que de prévoir de tels mécanismes de représentation explicitem¢ntbasés sur la ségrégation ethnique si l’ensemble des Barundi avaient accept~ une telle proposition.

Les partis situés au centre et ceux qui réclament une démocratie qui ne tîermê pas compte de

i¢ioEane~_îee et~qu.¢ ont estim6 qu’ ,~. !el..s~6me serait .antîd6mocratiqu,, consolî«eraitaçH~.g¢ au passe ou te scnema actuel d megalites et de privileges, consacr¢rait l’existence deux classes ce c~toyens et, problème plus grave encore, serait une source permanente de rancuret de tension entre les groupes ethniques qui ~np~h¢rait le d6velopp~ment d’une id¢ntit6nationale. La plupart des partis ont convenu que les revendications concernant la mise en place dem6canism¢s, constitutîonnels ou autres, visant à rassurer les minorit6s et à garantir leur s6curit6physique étaient légitimes et justifiées. Mais selon eux, les mécanismes garantissant unema/nmis¢ sp6ciale et privil6gi6e sur te pouvoir politique et économique par l’~lire politique d’uneminorité relativement restreinte ne pouvaient ëtr¢ une base de stabilit6. À leur avis, il s’agissaitd"une proposition « d6s6quilibr6e », faite par des partis ne disposant pas de soutien populaire, toutau moins si l’on se référait aux d¢rni6r¢s 61ocrions. Les m6mes commentaires ont été faits au sujetde la propos/tion tendant à attribuer au vote des Tutsi une valeur six fois supérieure à celui desHum. En fait, les deux propositions constituaient des approches différentes pour arriver au mëmerésultat.

16. Équilibre

La question s’est posée de savoir si les propositions ~aient « équilibrées ». Elles faisaientcertainement pencher le cadre démocradque en faveur de la participation et de la sécurité desTutsi. Il existe incontestablement des cas, ailleurs dans le monde, où un statut spécial ou une plusgrande représentation est accordée à des minorités au sein des struettu~s politiques nationales,mais jamais dans les proportions ni sous la forme proposées ici. C’est la raison pour laquelle lesparties adverses se sont opposées à la plupart des éléments de « l’ensemble » de propositionssusmentionné, mais curieusement, ce sont les partis privilégiés par ces propositions qui se sontplaints de l’absence d’équih’bre. Interrogés de façon informelle à ce sujet, certains de ces partisont déclaré que l’équilibre recherché ne pouvait être réalisé que ~âce à un système quiaccorder’ait à la minorité tutsi (-/+13 %) la parité de pouvoir dans toutes les institutions avec majorit6 hutu (=/+85 %). n n’appat*,enait pas au Bureau de décider si cette proposîtion permettraitou non de parvenir à un « équilibre ». Pour lui, la question n’était pas de savoir si une telleproposition était antidémocratique, ni même s’il existait ailleurs un préc6dent pour un tel système.Il s’agissait plutôt de savoir si les Barundi, étant donné les circonstances et l’histoire du Bunmdi,étaient prèts ~ l’approuver. Malgré d’intenses négociations, les autres partis ont indiqué qu’ils nil’~raient pas.

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