Université Paris 1

Ecole nationale d’administration

Master « Relations internationales et Actions à l’Etranger »

Parcours « Administration publique et Affaires Internationales »

Le cadre normatif comparé de la saisine du

Défenseur des droits français et du Médiateur européen

soutenu par

Dr. Dominik Fanatico

CIP Promotion Jules Verne (2013-2014)

Sous la direction de

Monsieur Francesco Martucci

Professeur à l’Université Paris II – Panthéon Assas

Professeur Agrégé de l’Université de Strasbourg

2

D É D I C A C E

À MES PARENTS ET À MES AMIS

3

REMERCIEMENTS

Je tiens à remercier dans un premier temps, toute l’équipe de l’administration de l’ENA, encadrée par

Madame la Directrice de l’École, Nathalie LOISEAU, et Monsieur le Directeur de la formation, Eric PE-

LISSON, pour leur soutien et leur écoute tout au long de ma scolarité. Jamais je n’oublierai aussi les encou-

ragements, la cordialité et les efforts inlassables de l’équipe pédagogique de l’École pour nous aider depuis

nos premiers jours à l’ENA jusqu’à maintenant.

Je tiens également à remercier Monsieur le Professeur Francesco MARTUCCI et Monsieur le Doc-

teur Fabrice LARAT, dont l’encadrement thématique et méthodologique a été indispensable au bon dérou-

lement de cette recherche et de la rédaction du mémoire.

Je remercie également Monsieur Guillaume FICHET et l’ensemble de l’équipe du Département de la

recevabilité, orientation et accès aux droits du Défenseur des droits, chapeauté par sa Directrice Madame

Aline DUPEYRON pour m’avoir permis de vivre cette expérience intéressante et enrichissante pendant mon

stage au sein de cette haute autorité administrative indépendante.

Enfin j’adresse des remerciements particuliers à Messieurs Valentin COUTOULY, Charlie ME-

LASSE-CELESTIN et Frédéric KELDER ainsi qu’à tous mes amis de la promotion Jules VERNE qui m’ont

accompagné pendant ma scolarité et qui occupent une place à part dans mon cœur jusqu’à la fin de mes

jours.

Je dédie ce mémoire à mes parents pour leur amour tout au long de ma vie et à mes amis pour leur

soutien.

Strasbourg, le 16 juin 2014

Dr. Dominik FANATICO

4

Sommaire

LE CADRE NORMATIF COMPARÉ DE LA SAISINE DU DÉFENSEUR DES DROITS ET

DU MÉDIATEUR EUROPÉEN

I. Introduction............................................................................................................................ 8

A. Présentation du Défenseur des droits............................................................................8

B. Présentation du Médiateur européen............................................................................ 10

C. Problématique et méthodologie.................................................................................... 11

II. Le Défenseur des droits......................................................................................................... 12

A. La nouvelle procédure de saisine du Défenseur des droits.......................................... 12

B. Une institution encore perfectible................................................................................ 15

C. Données statistiques pertinentes................................................................................... 19

III. Le Médiateur européen.......................................................................................................... 23

A. La procédure de saisine du médiateur européen........................................................... 23

B. L’amélioration du statut non contentieux du citoyen européen

et l’influence de l’Ombudsman européen......................................................................27

C. Données statistiques pertinentes................................................................................... 29

IV. Comparaison des deux systèmes de saisine.......................................................................... 32

A. Comparaison des procédures de saisine respectives.....................................................32

B. Avancées et insuffisances des systèmes de saisine...................................................... 35

C. Données statistiques comparées................................................................................... 36

V. Conclusion............................................................................................................................... 37

5

Table des matières

Sommaire .......................................................................................................................................................... 4

Table des matières ............................................................................................................................................. 5

Le cadre normatif comparé de la saisine du Défenseur des droits et du Médiateur européen..................... 8

I. Introduction .............................................................................................................................................. 8

A. Présentation du Défenseur des droits ................................................................................................ 8

B. Présentation du Médiateur européen............................................................................................... 10

C. Problématique et méthodologie ........................................................................................................ 11

II. Le Défenseur des Droits ......................................................................................................................... 12

A. La nouvelle procédure de saisine du Défenseur .............................................................................. 12

1. La saisine d’office ou l’indépendance consolidée ........................................................................... 12

a) La constitutionnalisation de la saisine d’office ........................................................................... 12

b) Le régime de la saisine d’office ................................................................................................... 13

2. La saisine directe ou la proximité privilégiée .................................................................................. 13

a) La nécessité de la saisine directe ................................................................................................. 13

b) Les modalités de la saisine directe ............................................................................................... 14

B. Une institution encore perfectible .................................................................................................... 15

1. Un régime diversifié ........................................................................................................................ 16

a) La pluralité des requérants ........................................................................................................... 16

b) Les dérogations à la nécessité des démarches préalables ............................................................ 16

c) Sur les exceptions touchant la saisine par les agents publics ...................................................... 17

d) Sur l’acceptation implicite de la saisine par les associations en cas de dysfonctionnement

administratif ......................................................................................................................................... 17

e) Résumé du régime diversifié ....................................................................................................... 17

2. Un dispositif encore insuffisant ....................................................................................................... 18

a) La recevabilité de la réclamation : la date de la commission des faits ........................................ 18

b) L’articulation de la saisine du Défenseur avec celle des juges .................................................... 18

6

C. Données statistiques pertinentes ....................................................................................................... 19

1. Budget et effectifs ............................................................................................................................ 20

2. La répartition des réclamations traitées par le Défenseur ................................................................ 20

a) Répartition entre le siège et les délégués régionaux .................................................................... 20

b) Répartition par domaine d’intervention ....................................................................................... 20

3. Précisions méthodologiques ............................................................................................................ 21

a) Concernant les dossiers traités dans le domaine des droits des usagers et droits de l’enfant ...... 21

b) Concernant les dossiers traités dans le domaine de la lutte contre les discriminations et de la

déontologie de la sécurité .................................................................................................................... 21

III. Le Médiateur européen ....................................................................................................................... 23

A. La procédure de saisine du Médiateur européen............................................................................ 23

1. La saisine directe ou le renforcement de la proximité ..................................................................... 23

a) Le processus du guide interactif numérique ................................................................................ 23

b) La nécessité de la saisine directe ................................................................................................. 24

c) Les modalités de la saisine directe ............................................................................................... 24

2. Les pouvoirs propres du Médiateur ................................................................................................. 25

a) L’exercice de son pouvoir d’enquête ........................................................................................... 25

b) Les limites à son pouvoir d’enquête ............................................................................................ 26

B. L’amélioration du statut non contentieux du citoyen européen et l’influence de l’Ombudsman

européen ...................................................................................................................................................... 27

1. La place du Médiateur parmi les autres défenseurs européens des citoyens ................................... 27

2. L’Ombudsman européen et l’administration de l’Union européenne ............................................. 28

a) Une influence croissante de l’Ombudsman sur le fonctionnement (et le processus décisionnel)

des institutions de l’Union européenne ................................................................................................ 28

b) Les faiblesses de son appareil et la fragilité du contexte institutionnel ....................................... 29

C. Données statistiques pertinentes ....................................................................................................... 29

1. Budget et effectifs ............................................................................................................................ 29

2. Détail des plaintes examinées .......................................................................................................... 30

a) Plaintes enregistrées et traitées .................................................................................................... 30

b) Plaintes relevant du mandat et celles qui n’en relèvent pas ......................................................... 30

7

3. Autres précisions d’ordre statistique ............................................................................................... 31

a) Origine nationale des plaintes enregistrées, Répartition linguistique des plaintes, Mesure(s)

prise(s) à la suite des plaintes reçues ................................................................................................... 31

b) Objets des enquêtes ouvertes ....................................................................................................... 32

IV. Comparaison des deux systèmes de saisine ....................................................................................... 32

A. Comparaison des procédures de saisine respectives....................................................................... 32

1. Similarités quant à l’auto-saisine ..................................................................................................... 32

2. La saisine par l’intermédiaire d’un parlementaire ........................................................................... 33

3. Particularités normatives concernant les démarches préalables à une saisine ................................. 33

4. Divergences dans le droit de recours aux Ombudsmans respectifs ................................................. 34

5. Différences quant au délai d’introduction d’une plainte ................................................................. 34

6. Convergence de la non-interruption des délais de prescription ....................................................... 35

B. Avancées et insuffisances des systèmes de saisine ........................................................................... 35

C. Données statistiques comparées ........................................................................................................ 36

V. Conclusion .............................................................................................................................................. 37

Bibliographie ................................................................................................................................................... 40

8

Le cadre normatif comparé de la saisine du Défenseur des droits

et du Médiateur européen

I. Introduction

Le Défenseur des droits, ainsi que le Médiateur européen, sont des institutions nécessaires dans une dé-

mocratie moderne ; mais en dépit d’un relatif consensus, elles ne sont pas sans rencontrer de difficultés. Il

convient tout d'abord de présenter ces deux institutions pour appréhender la thématique du « cadre normatif

comparé de la saisine du Défenseur des droits et du Médiateur européen ». Ainsi seront présentées dans cette

introduction, les deux grandes institutions chargées de défendre les droits des citoyens face aux administra-

tions françaises ou européennes : d’abord le Défenseur des droits (A.) et ensuite le Médiateur européen (B.).

Enfin seront présentées la problématique et la méthodologie (C.).

A. Présentation du Défenseur des droits

Le défenseur du peuple, ou défenseur des droits de l’homme, existe déjà depuis un certain temps dans la tra-

dition française. Le Tribun du peuple sous la révolution française était un journal de Gracchus Babeuf, qui

faisait l’éloge de l’antique tribun de la plèbe, défendant celle-ci contre les pouvoirs des consuls. La fonction

tribunicienne s’inscrit donc dans une tradition politique de gauche, dans une tradition démocratique et dans

une tradition de contre-pouvoir.1

En 2011 le Défenseur des droits fût créé.2 Il s’agit d’une autorité administrative indépendante, de rang

constitutionnel, chargée de veiller à la protection des droits fondamentaux, des libertés ainsi que de promou-

voir l'égalité (large compétence ratione materiae).3 Inscrite dans la loi constitutionnelle no 2008-724 du 23

juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République (créant art. 71-1 Constitution dans un titre

XI bis) et instituée par la loi organique et la loi ordinaire du 29 mars 2011, elle réunit en une seule fonction

les pouvoirs et les missions des quatre autorités administratives antérieurement indépendantes :

le Médiateur de la République qui avait depuis 1973 pour mission d'améliorer les relations entre

l'administration et le citoyen ; une institution considérée comme dépassée et de plus en plus éloignée

de ses voisins européens,4

le Défenseur des enfants qui était chargé de défendre et de promouvoir les droits de l'enfant,5

la Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l'Égalité (Halde) qui était compétente

pour la lutte contre toute forme de discriminations,6 et

1 IGPDE 2013, Fasc. 3, tome 1 p. 120. 2 Pour les détails de son processus de création cf. Delaunay/Le Clainche/Rihal/Rouban, RFAP n° 127, 2008, pp. 626 ; Saint-Hubert, Rev. Admin.

n° 385, 2012, pp. 82 ; Delaunay/Le Clainche/Pissaloux/Rouban/Supplisson, RFAP n° 137-138, 2011, pp. 272. 3 Luchaire/Conac/Prétot, Constitution, art. 71-1 p. 1686. 4 Cf. Baudis/Derain, Synthèse Rapport Enfants 2011, p.4 ; IGPDE 2013, Fasc. 3 tome 1, p. 120 ; v. aussi le « Projet de loi organique relatif au

Défenseur des droits, Etude d’impact » du Sénat du septembre 2009, pp. 6 ; http://www.senat.fr/leg/etudes-impact/pjl08-610-ei/pjl08-610-ei.pdf,

dernier appel par internet le 30 mai 2014. 5 Cf. Jouhannaud, CNAF Info soc. N° 178, 2013, p. 104 ; « Projet de loi organique relatif au Défenseur des droits, Etude d’impact » du Sénat du

septembre 2009, pp. 15 ; http://www.senat.fr/leg/etudes-impact/pjl08-610-ei/pjl08-610-ei.pdf, dernier appel par internet le 30 mai 2014. 6 Cf. « Projet de loi organique relatif au Défenseur des droits, Etude d’impact » du Sénat du septembre 2009, pp. 18 ;

http://www.senat.fr/leg/etudes-impact/pjl08-610-ei/pjl08-610-ei.pdf, dernier appel par internet le 30 mai 2014.

9

la Commission Nationale de Déontologie et de la Sécurité (CNDS) qui avait pour mission de veiller

au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la

République.7

Le Défenseur des droits est nommé par le Président de la République pour un mandat de six ans non re-

nouvelable. Il ne peut être mis fin à ses fonctions que sur sa demande ou en cas d’empêchement dans des

conditions définies par décret en Conseil d’État (art. 1 al. 2 LO 30 mars 2011).8 Les fonctions de Défenseur

des droits et celles de ses adjoints sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement, du Conseil

constitutionnel, du Conseil supérieur de la magistrature et du Conseil économique, social et environnemental

ainsi qu’avec tout mandat électif, toute fonction de dirigeant d’une société ou d’une administration (art. 3

LO). Le Défenseur des droits est membre de la Commission nationale de l'informatique et des libertés

(CNIL) et de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), avec un rôle consultatif.

Il est assisté de trois adjoints qui assurent également la vice présidence de Collèges composés de person-

nalités qualifiées qui l’appuient pour l'exercice de certaines de ses attributions en matière de défense et de

promotion des droits de l'enfant, de déontologie dans le domaine de la sécurité ainsi que de lutte contre les

discriminations et de promotion de l'égalité. Il est également assisté d’un délégué général chargé de la mé-

diation avec les services publics, cf. art. 11 à 14 LO.

Les membres des collèges sont désignés en raison de leurs connaissances ou de leur expérience dans les

domaines concernés. Les désignations des présidents du Sénat et de l’Assemblée nationale doivent respecter

la parité homme-femme, art. 14 LO.

Les services du siège du Défenseur9 comptent environ 220 agents.10 Son action est relayée sur

l’ensemble du territoire par environ 450 délégués bénévoles présents dans 650 points de permanence. Ce

dispositif traduit l'application concrète du concept juridique d'accès aux droits et met en place un maillage

territorial de proximité.11

Le Défenseur des droits est chargé de défendre les droits fondamentaux et libertés dans le cadre des rela-

tions des citoyens avec les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics

et les organismes investis d'une mission de service public. Il a également pour mission de défendre et de

promouvoir l'intérêt supérieur et les droits de l'enfant consacrés par la loi ou par un engagement international

ratifié ou approuvé par la France. De plus, le Défenseur des droits est chargé de lutter contre les discrimina-

tions, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un engagement international ratifié ou approuvé par

la France ainsi que de promouvoir l'égalité. Il veille aussi au respect de la déontologie par les personnes

exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République, art. 4 LO. Il n'est toutefois ni avocat, ni

7 Cf. « Projet de loi organique relatif au Défenseur des droits, Etude d’impact » du Sénat du septembre 2009, pp. 16,

http://www.senat.fr/leg/etudes-impact/pjl08-610-ei/pjl08-610-ei.pdf, dernier appel par internet le 30 mai 2014. 8 Ci-après les citations des articles de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits seront abréviées « art. LO ». 9 Situé au n° 7, rue Saint Florentin, 75008 Paris et 11, rue Saint Georges, 75009 Paris. 10 Baudis, Rapport annuel 2012, p. 156. 11 Cf. site internet du Défenseur, dernier appel le 15 juin 2014, http://www.defenseurdesdroits.fr/contacter-votre-delegue/le-role-des-delegues .

10

service de renseignement, ni assistant social. Il est celui qui accompagne et guide les victimes dont les droits

fondamentaux ont été lésés.

Afin de traiter les réclamations qui lui sont adressées, le Défenseur des droits peut demander conformé-

ment à l’art. 18 LO des explications à toute personne mise en cause devant lui. Il peut recueillir sur les faits

portés à sa connaissance toute information qui lui paraît nécessaire sans que son caractère confidentiel puisse

lui être opposé.

Si le Défenseur des droits décide de donner suite à une réclamation, il a d’après l’art. 29 LO le pouvoir

de formuler une recommandation éventuellement suivie d'une injonction et d'un rapport spécial, il peut éga-

lement rechercher une résolution amiable par voie de médiation, proposer une transaction ou bien saisir

l'autorité compétente pour engager des poursuites disciplinaires.

B. Présentation du Médiateur européen

La fonction de médiateur européen a été créée par le traité de Maastricht, en 1992. Son statut et ses pou-

voirs étaient définis par l'article 195 du traité instituant la Communauté européenne et le Parlement européen

lui a donné un statut et des conditions générales d’exercice de ses fonctions. 12 Depuis 2009, le Médiateur

européen est institué par l’article 228 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et

l'art. 43 de la Charte des droits fondamentaux de l'UE lui donne une consécration supplémentaire.13

Le médiateur est donc élu par le Parlement européen (PE) après chaque élection de celui-ci, pour la

durée de la législature, soit cinq ans. Son mandat est renouvelable une fois, art. 6 par. 1 Statut. Le médiateur

européen a un statut proche de la notion française d'autorité administrative indépendante. Aux termes de

l'art. 228 TFUE et l’art. 9 par. 1 Statut, il « exerce ses fonctions en toute indépendance. Dans l'accomplisse-

ment de ses devoirs, il ne sollicite ni n'accepte d'instructions d’aucun gouvernement ni d'aucun organisme ».

Pendant la durée de ses fonctions, il ne peut exercer aucune autre activité professionnelle, rémunérée ou non.

Il ne peut être déclaré démissionnaire que par la Cour de justice, à la requête du PE, s'il ne remplit plus les

conditions nécessaires à l'exercice de ses fonctions ou s'il a commis une faute grave. 14

D’après l’art. 3 par. 1 Statut, il procède aux enquêtes qu'il estime justifiées. S'il constate un cas de

mauvaise administration, il saisit l'institution concernée, qui dispose d'un délai de trois mois pour lui trans-

mettre son avis. Si l'institution mise en cause n'accepte pas ses recommandations, il transmet selon les termes

de l’art. 3 par. 6 Statut un rapport au PE et à l'institution concernée. Il présente chaque année un rapport au

PE sur les résultats de ses enquêtes, art. 3 par. 8 Statut.15

12 Décision du Parlement européen concernant le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions du Médiateur, adoptée le 9 mars 1994

(JO L 113 du 4.5.1994, p. 15) et modifiée par décisions du Parlement du 14 mars 2002 (JO L 92 du 9.4.2002, p. 13) et du 18 juin 2008 (JO L 189

DU 17.7.2008, p. 25); dans ce qui suit seulement « Statut » et les articles cités seront abréviés ci-après « art. ... Statut ». 13 Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne du 7 décembre 2000 (JO C 364/1 du 18 décembre 2000). 14 Cf. pour plus de détails de la saisine ci-après Titre III.A ainsi que le « Projet de loi organique relatif au Défenseur des droits, Etude d’impact »

du Sénat du septembre 2009, pp. 24, /www.senat.fr/leg/etudes-impact/pjl08-610-ei/pjl08-610-ei.pdf, dernier appel par internet le 30 mai 2014. 15 « Projet de loi organique relatif au Défenseur des droits, Etude d’impact » du Sénat du septembre 2009, pp. 24, http://www.senat.fr/leg/etudes-

impact/pjl08-610-ei/pjl08-610-ei.pdf, dernier appel par internet le 30 mai 2014.

11

Le médiateur européen s'emploie enfin à animer un réseau des médiateurs et des ombudsmans des États

membres.16 Les membres du réseau échangent des informations sur la législation communautaire et les meil-

leures pratiques par le biais de réunions, d'un bulletin d'information, d'un forum de discussion électronique et

d'un service de presse quotidien. Tous les ans, des séminaires réunissant les médiateurs alternativement na-

tionaux ou régionaux sont organisés conjointement par le médiateur européen et un de ses homologues.17

C. Problématique et méthodologie

Après avoir présenté ci-dessus les deux institutions avec leurs principales missions et leur histoire, il con-

vient de se statuer sur la problématique ainsi que sur la méthodologie et le plan qui en découlera.

Dans ce mémoire mon hypothèse de travail a été la suivante : Au niveau européen et au niveau français exis-

tent deux Ombudsmans distincts qui peuvent être saisis. Les questionnements qui animent cette étude com-

parative sont : de savoir comment fonctionnent les procédures de saisine de ces deux institutions ; de déter-

miner quels sont leurs points forts et faibles ; de définir s’il n’existe pas des empiètements qui non seulement

n’aideraient pas mais compliqueraient l’accès aux droits et dont le coût poserait la question de la pertinence

d’institutions éventuellement redondantes ?18

La méthodologie suivie a consisté, en majeure partie, en une lecture d’articles écrits par des cher-

cheurs spécialistes. J’ai souhaité inclure une sélection aussi large que possible, avec des articles en langue

française, allemande et anglaise, et des chercheurs d’origine différentes et attachés à des universités ou des

centres de recherche différents. J’ai aussi effectué des entretiens avec des spécialistes. Aussi dans le choix

des interlocuteurs j’ai voulu inclure des spécialistes de la France et de l’organisme européen respectivement.

J’ai également assisté à plusieurs conférences organisées par le Défenseur des droits ou des organismes pri-

vés pendant ma période de stage (17 mars au 2 mai 2014), tout au début de ma phase de recherche, elles ont

été particulièrement importantes aussi bien pour mes recherches que pour la rédaction de ce mémoire.

J’ai également effectué plusieurs entretiens avec des représentants du Défenseur des droits. En rai-

son de la confidentialité dans laquelle certains entretiens ont été faits je ne pourrai toutefois pas toujours di-

rectement faire des citations de ces entretiens. Le contenu de ces entretiens est cependant reflété dans mon

analyse.

Il existe une quantité énorme de littérature sur la thématique. Dans cette situation le défi a surtout été

de faire le tri et la sélection d’articles pertinents. Il y a une variété de points de vue chez les différents cher-

cheurs et dans les différents articles. J’ai donc essayé d'inclure des articles représentant un ensemble des

perspectives différentes.

16 Guillien/Vincent/Guinchard/Montagnier, Lexique, p. 373, « Ombudsman » : terme suédois, désignant une personnalité indépendante, chargée

dans certains pays (pays scandinaves, Grande Bretagne...) d’examiner les plaintes formulées par les citoyens contre les autorités administratives,

et d’intervenir, s’il y a lieu, auprès du Gouvernement. 17 « Projet de loi organique relatif au Défenseur des droits, Etude d’impact » du Sénat du septembre 2009, pp. 24, http://www.senat.fr/leg/etudes-

impact/pjl08-610-ei/pjl08-610-ei.pdf, dernier appel par internet le 30 mai 2014. 18 Par exemple au résultat de l’évaluation des données statistiques pertinentes ou juridiquement à cause du « principe de subsidiarité » exprimé à

l’art. 5 TUE.

12

Quant au plan structuré, il convient ainsi d'analyser la procédure de saisine du Défenseur des Droits (II)

et notamment où se situent ses points forts et ses lacunes. Ensuite seront examinées la procédure de saisine

du Médiateur européen (III.) et les conséquences qui en découlent sur le citoyen européen mais aussi son

influence sur les Ombudsmans des États membres. L’avant-dernière partie sera consacrée à une comparaison

de ces deux systèmes de saisine (IV.) en terme de réglementation, de budget mais aussi d'efficacité pour les

citoyens européens pour donner une idée plus concrète et chiffrée du travail des Ombudsmans et par

exemple des montants qu’une saisine coûte en moyenne. Une conclusion terminera ce mémoire (V.).

II. Le Défenseur des Droits

Comme autorité administrative indépendante, le Défenseur des droits est chargé de défendre les droits

des citoyens et dispose de prérogatives particulières en matière du respect de la déontologie des activités de

sécurité et de promotion des droits de l’enfant. Le premier Défenseur des droits de la République Française,

M Dominique Baudis, est décédé en fonction le 10 avril 2014. Cependant, l’institution subsiste avec toutes

ses tâches importantes et en toute constance, et ce, en vertu du principe de continuité du service public. Ainsi

la saisine du Défenseur des droits est toujours possible et il convient d’analyser la nouvelle procédure de sai-

sine de cette institution (A.) qui diffère parfois nettement des précédentes, toutefois, en dépit de ces évolu-

tions, l’institution reste perfectible (B.), en témoigne la présentation de données statistiques pertinentes (C.).

A. La nouvelle procédure de saisine du Défenseur

Les dispositions des articles 5 à 10 LO portant sur la saisine du Défenseur n’ont pas attiré l’attention lors

de la création vivement contestée du Défenseur des droits.19 Cela est étonnant parce que l’auto-saisine et la

saisine directe, sans filtre parlementaire tel qu’il était nécessaire pour la saisine de l’ancien Médiateur de la

République20, est une évolution notable. Cette sous-partie va donc éclairer deux portes d’accès au Défen-

seur : 1. La saisine d’office ou l’indépendance consolidée et 2. La saisine directe ou la proximité privilégiée.

1. La saisine d’office ou l’indépendance consolidée

Dans un premier temps l’attention sera portée sur la nouveauté constitutionnelle introduite avec la créa-

tion du Défenseur des droits (a) avant de se pencher sur le régime de la saisine d’office (b).

a) La constitutionnalisation de la saisine d’office

Contrairement au Médiateur de la République de 1973, il a été conféré d’office le pouvoir d’auto-saisine

aux autorités administratives indépendantes progressivement mises en place après sa création, à l’instar du

Défenseur des enfants ou de la Halde.21 Ainsi l’article 71-1 al. 2 Constitution prévoit la même capacité, ce

19 Zarka, Rec. Dalloz 2011, p. 1027 ; Slama, RFAP 2011, n° 139, pp. 461; Teitgen-Colly, RFAP 2011, n° 139, pp. 409. 20 Cf. art. 6 de la loi n°73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République ; Baudot/Revillard, RFAP 2011, n° 139, pp. 347. 21 L’Art. 1er al. 4 de la Loi n°2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants dispose : « Les réclamations peuvent lui être présen-

tées par des membres de la famille des mineurs, les services médicaux et sociaux ainsi que les associations reconnues d'utilité publique qui dé-

fendent les droits des enfants. En outre, le Défenseur des enfants peut se saisir des cas lui paraissant mettre en cause l'intérêt de l'enfant lors-

qu'ils lui sont signalés par des personnes ou des associations n'entrant pas dans les catégories précitées. » et Art. 4, al. 2 Loi de la Loi n°2004-

13

dont dispose l’art. 5 LO.22 Contrairement à ce qui était supposé en 1973, l’auto-saisine est conçue comme

une condition nécessaire à l’effectivité de l’indépendance de l’autorité administrative indépendante.23

Le pouvoir d’auto-saisine est d’autant plus remarquable que c’est la seule modalité de saisine, qui a été

imposée au législateur organique par la Constitution. Même si un requérant se désiste, le Défenseur peut in-

tervenir d’office pour protéger les droits fondamentaux au nom de la société dans son ensemble.24

b) Le régime de la saisine d’office

La procédure à adopter lorsque le Défenseur souhaite agir d’office en se fondant sur l’art. 8 LO est initia-

lement la même que lors d’une saisine par une personne dont les droits et libertés sont contestés. Ainsi

l’art. 2 du décret n° 2001-904 du 29 juillet 2011 stipule que dans ces cas le Défenseur des droits informe la

personne ou, le cas échéant, ses ayants droit, par tout moyen.25 En l'absence d'accord explicite de la personne

ainsi informée, le Défenseur des droits ne peut faire usage des moyens d'information ni des pouvoirs dont il

dispose avant l'expiration d'un délai de quinze jours, délai qu’il doit laisser aux personnes intéressées pour se

manifester. La personne informée peut, à tout moment, s'opposer à l'intervention du Défenseur des droits.

Celui-ci est alors selon les termes de l’art. 2 dudit décret tenu d'y mettre fin.

Comme le dernier paragraphe l’indique, l’art. 2 du décret ne s'applique pas aux cas prévus à la dernière

phrase de l’art. 8 LO ; ainsi le Défenseur « peut toujours se saisir des cas lui paraissant mettre en cause l'inté-

rêt supérieur d'un enfant et des cas relatifs à des personnes qui ne sont pas identifiées ou dont il ne peut re-

cueillir l'accord. » Ces exceptions sont logiques et compréhensibles: une auto-saisine ne devant pas par

exemple dépendre d’une personne lésée qui serait introuvable à l’étranger. Les exceptions rendent le Défen-

seur plus accessible.26

2. La saisine directe ou la proximité privilégiée

La saisine directe par les personnes lésées – sans qu’aucun filtre ne vienne imposer sa médiation – est

nécessaire (a), mais incompréhensible sans explications quant à ses modalités (b). Les articles 5 et 6 LO du

29 mars 2011 réglementent la saisine directe de façon exhaustive.

a) La nécessité de la saisine directe

Le Défenseur des droits doit être accessible à tous. Il va de soi que toute personne (morale ou physique)

qui s’estime lésée dans ses droits et libertés par une administration a le droit de saisir le Défenseur, en vertu

1486 du 30 décembre 2004 portant création de la haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité permet à la Halde de « se sai-

sir d'office des cas de discrimination directe ou indirecte dont elle a connaissance, sous réserve que la victime, lorsqu'elle est identifiée, ait été

avertie et qu'elle ne s'y soit pas opposée. » [Mise en relief de l’auteur] ; cf. Gazier/Cannac, p. 36. 22 Extrait art. 5 « [...] Il peut en outre se saisir d'office ou être saisi par les ayants droit de la personne dont les droits et libertés sont en cause. » 23 Cluzel-Métayer, RFAP n° 139, 2011, p. 454. 24 Teitgen-Colly, L.P.A. 2008, n° 254, p. 125. 25 JORF n°0175 du 30 juillet 2011 page 13020 texte n° 26, Décret n° 2011-904 du 29 juillet 2011 relatif à la procédure applicable devant le Dé-

fenseur des droits. 26 Cluzel-Métayer, RFAP n° 139, 2011, p. 455.

14

des art. 5 al. 1 LO et art. 1 al. 1 Décret n° 2011-904 du 29 juillet 2011.27 Ce système de saisine était déjà en

vigueur auprès deux des institutions antérieures : la Halde et le Défenseur des enfants.28

Quant aux deux autres anciennes institutions, le Médiateur de la République et la CNDS, il s’avère, qu’il

n’était plus nécessaire de se servir d’un intermédiaire (p.ex. parlementaire) n’était plus raisonnable. Les par-

lementaires devaient jouer le rôle de filtre afin d’éviter qu’un grand nombre de saisines irrecevables sub-

merge les agents du Médiateur.29 Par contre cette fonction de filtre n’a pas eu un grand effet ; les parlemen-

taires ont simplement relayé les demandes, recevables ou non, au Médiateur. Voire même, dans certaines

situations, le biais intermédiaire a été ignoré complètement, et l’ancien Médiateur a reçu un grand nombre de

saisines directes qui ont été régularisés a posteriori.30 De manière similaire le rôle de l’intermédiaire parle-

mentaire quant aux saisines de l’ancienne CNDS s’est avéré dépourvu de sens puisque le contrôle parlemen-

taire n’était pas effectif et devenait une perte de temps particulièrement dommageable aux cas les plus ur-

gents.31 En deux mots : la politique des petits pas vers une saisine directe menait dans la bonne direction ;

elle s’avère nécessaire.

b) Les modalités de la saisine directe

Après avoir constaté la nécessité de la saisine directe il faut éclairer les modalités de cette forme de sai-

sine du Défenseur des droits. Comme exposé toute personne de n’importe quelle origine ou nationalité peut

gratuitement saisir cette autorité administrative indépendante.32 Mais aucune suspension des délais de pres-

cription ni leur interruption ne sera engendrée par la saisine du Défenseur, néanmoins des démarches préa-

lables auprès des organismes mis en cause sont nécessaires, art. 6 al. 2 et 3 LO.

Au titre de sa compétence en matière de défense et de promotion des droits de l’enfant, le Défenseur des

droits peut directement être saisi par un enfant mineur qui estime que ses droits n’ont pas été respectés, par

ses représentants légaux et par les membres de sa famille, art. 5 al. 1 n° 2 LO. Il peut également directement

être saisi par toute association régulièrement déclarée depuis au moins 5 ans à la date des faits se proposant

par ses statuts de défendre les droits de l’enfant, ainsi que par les services médicaux et sociaux, art. 5 al. 1

n° 2 LO. La condition d’ancienneté permet d’écarter toute association créée pour l’unique but d’intervenir

sur une affaire particulière.33

S’agissant de sa compétence en matière de lutte contre les discriminations, d’après l’art. 5 al. 1 n° 3 LO

il peut être saisi par toute association se proposant par ses statuts de combattre les discriminations ou

d’assister les victimes des discriminations ainsi que par toute personne qui s’estime victime de discrimina-

tions.

27 Le Décret n° 2011-904 du 29 juillet 2011 sera abrégé dans ce qui suit simplement « décret ». 28 Art. 4 Loi n°2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la Halde et art. 1 al. 3 et 5 Loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un

Défenseur des enfants. 29 Delaunay, Le Médiateur de la République, pp. 75. 30 Dans le dernier rapport du Médiateur de 2010 on comptait 13997 saisines directes contre seulement 1555 saisines indirectes, cf. Cluzel-

Métayer, RFAP 2011, n° 139, p. 450. 31 Delaunay, Le Médiateur de la République, p. 81 ; Cluzel-Métayer, RFAP 2011, n° 139, p. 450. 32 Cf. Daniel/Bailly, JCP Semaine juridique – édition sociale n° 27, 2011, pp. 1320. 33 De même la condition, jugée défaillante, « d’utilité publique » des associations a été supprimée, cf. Intervention de Patrice Gélard, Compte

rendu de la Commission des lois du Sénat du 17 mai 2010. Cluzel-Métayer, RFAP n° 139, 2011, p. 451.

15

Quant à sa compétence en matière de déontologie dans le domaine de la sécurité, il peut être selon l’art. 5

al. 1 n° 4 LO saisi par toute personne qui a été victime ou témoin des faits dont elle estime qu’ils constituent

un manquement aux règles de déontologie dans ce domaine, commis par une personne publique ou privée.

En outre, selon la procédure établie à l’art. 7 LO, les membres du Parlement peuvent, de leur propre ini-

tiative, saisir le Défenseur d’une question qui leur paraît mériter son intervention. De même une intervention

peut être adressée à un parlementaire qui le transmet au Défenseur s’il estime qu’elle appelle son interven-

tion.34 Ce dernier doit informer le parlementaire des suites données à cette transmission. De plus, sur de-

mande de l’une des commissions permanentes de son assemblée, le Président de l’Assemblée nationale ou le

président du Sénat peut transmettre à cette autorité administrative indépendante, dans un des domaines de sa

compétence, toute pétition dont l’assemblée a été saisie. Cette saisine par certaines autorités publiques res-

semble littéralement à celle anciennement prévue pour le Médiateur de la République.35

Par ailleurs, le Défenseur des droits instruit également les réclamations qui lui sont transmises par le Mé-

diateur européen ou l’un des ses homologues étrangers et qui lui paraissent relever de sa compétence et ap-

peler son intervention, art. 7 al. 4 LO.36

La saisine directe est, en elle-même, aisée. Toutefois, le Défenseur ne peut être saisi au titre de sa

compétence générale qu’après un recours préalable de la personne lésée auprès de l’administration concer-

née.37 Sauf pour les « démarches préalables auprès des personnes publiques ou des organismes mis en

cause » en cas d’un dysfonctionnement administratif présumé, prévues à l’art. 6 al. 2 LO, il n’y a aucun for-

malisme à respecter. C’est l’art. 1er du Décret qui impose que toute personne qui saisit le Défenseur des

droits indique par écrit, en apportant toutes précisions utiles, les faits qu'elle invoque au soutien de sa récla-

mation; et que toute association qui saisit le Défenseur lui adresse une copie de ses statuts.38 La saisine

s’effectue donc par une réclamation adressée au défenseur ou à ses adjoints. Selon l’art. 37 LO le Défenseur

est dans son travail assisté par des délégués sur l’ensemble du territoire, mais d’après l’art. 11 LO aussi par

des adjoints qui se trouvent au siège parisien du Défenseur. Si une saisine est estimée irrecevable, l’art. 9 LO

prévoit la transmission à l’institution jugée compétente (CNIL, CADA etc.). L’exposé des règles de saisine a

montré jusqu’ici un système uniforme, applicable à chaque mission accomplie par le Défenseur. La partie

suivante analysera si cette hypothèse d’uniformité peut être maintenue (B.).

B. Une institution encore perfectible

Comme exposé ci-dessus le Défenseur des droits est certes une institution nécessaire et importante mais

dans cette partie il convient d’étudier pourquoi c’est aussi une institution qui connaît un régime diversifié

(1.) et même un dispositif encore insuffisant (2.).

34 Cette hypothèse de saisine rappelle celle de la Halde qui, elle aussi, pouvait être saisie directement ou indirectement par un parlementaire, art.

4 al. 3 loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004. 35 Cf. ancien art. 6 Loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République. 36 Cf. IGPDE, Fasc. 3, tome 1 p. 126. 37 Saint-Hubert, Rev. Admin. n° 385, 2012, p. 90. 38 Une condition existant avant chez le Médiateur de la République (art. 7 al. 1 Loi n° 73-6) et toujours en vigueur auprès ses homologues euro-

péens (Pauliat, Regards n° 370, 2011, p. 72).

16

1. Un régime diversifié

L’idée qu’avec la fusion des quatre institutions antérieures dans un seul Défenseur des droits un régime

homogène et uniforme serait atteint, est fausse. Les spécificités propres à chaque tâche et service et une large

série d’exceptions démontrent le contraire, en témoignent la diversité des auteurs de la saisine (a), la déroga-

tion à la nécessité des démarches préalables (b), la possibilité pour les agents publics de saisir le Défenseur

en cas de discriminations (c), l’exception non écrite pour associations en cas de dysfonctionnement adminis-

tratif (d) suivi d’un court résumé du régime diversifié (e).

a) La pluralité des requérants

Tout d’abord il faut constater une importante diversité des auteurs de la saisine. Il est étonnant de voir

comment à la lecture de l’art. 5 LO les anciennes institutions transparaissent encore à travers le texte de la

nouvelle loi. Si une personne s’estime victime d‘une discrimination c’est non seulement elle-même qui peut

agir mais également les associations avec l’accord de la personne concernée, comme prévu à l’art. 4 al. 3 Loi

n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la Halde.

Concernant les enfants, cette pluralité est encore plus évidente. Hormis l’enfant, les membres de la fa-

mille, les services sociaux et médicaux, les représentants légaux ou des associations spécifiques pour la dé-

fense des droits des enfants ont le droit de saisir le Défenseur (art. 5 al. 1 n° 2 LO). Cela était déjà connu par

l’art. 1 al. 5 Loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants.

Au titre des anciennes missions du Médiateur de la République il faut mentionner une spécificité : il

s’agit de la possibilité de saisine du Défenseur par les personnes morales (sociétés, associations, syndicats).

Cette spécificité, ajoutée par la loi du 6 février 199239, est logique, dans la mesure où, si une société ne peut

être elle-même victime de discrimination ou d’un manquement aux règles de déontologie de la sécurité –

seuls ses dirigeants ou employés, personnes physiques, pourraient l’être – elle peut néanmoins souffrir d’un

dysfonctionnement administratif.40 Le Défenseur des droits peut être lui aussi saisi par toute personne phy-

sique ou morale (art. 5 al. 1 n° 1 LO) et quant aux agissements de personnes publiques ou privées (art. 5 al. 2

LO). Il en résulte une pluralité des requérants parfois peu cohérente.

b) Les dérogations à la nécessité des démarches préalables

L’art. 6 al. 2 LO précise que « la saisine est précédée de démarches préalables auprès des personnes pu-

bliques ou des organismes mis en cause, sauf lorsqu’elle est présentée au titre des compétences mentionnées

aux 2° à 4° de l’art. 4 ». Ainsi sauf pour les missions de l’ancien Médiateur (intervenir en cas de dysfonc-

tionnement administratif et améliorer, par son action, les relations des citoyens avec l’administration) il n’y a

jamais eu besoin de déclencher des démarches préalables, pour les cas de discriminations, la défense des en-

fants et la déontologie de la sécurité. Cela se justifie par les difficultés techniques ou morales des victimes de

discriminations ou d’actes illégaux des gardiens de la paix, et plus particulièrement pour les enfants à qui ce

39 Art. 9 Loi d’orientation n° 92-125 relative à l’Administration territoriale de la République. 40 Cluzel-Métayer, RFAP n° 139, 2011, p. 456.

17

serait imposer des démarches encore plus lourdes et intimidante que de leur imposer une action préalable

devant une institution qu’ils veulent mettre en cause alors que la saisine du Défenseur est déjà un pas impor-

tant pour eux.41 Mais ces différences dans la procédure mènent aussi à un régime hétérogène.

c) Sur les exceptions touchant la saisine par les agents publics

Il existe une exception concernant les agents publics s’estimant victime de discrimination, contenue dans

l’art. 10 LO. Celui-ci prévoit que le Défenseur des droits ne peut être saisi des différends susceptibles de

s’élever entre des personnes publiques, mais il peut être saisi « des différends émanant de discriminations

susceptibles de surgir entre, d’une part, ces personnes publiques et organismes et, d’autre part, leurs agents, à

raison de l’exercice de leurs fonctions. » Cette disposition fait indirectement référence à l’art. 8 Loi 73-6 du

3 janvier 1973 instituant un Médiateur et disposant que les différends qui peuvent s'élever entre les adminis-

trations et organismes visés à l'article premier et leurs agents ne peuvent faire l'objet de réclamations auprès

du Médiateur. Mais cela ne vaut plus pour les agents retraités car les dispositions de l’art. 8 ne leurs sont

plus applicables.

Le Rapport Gélard constate ainsi justement qu’il aurait été « contraire au principe d’égalité que les

agents publics soient les seuls salariés à ne pas avoir la possibilité de saisir le Défenseur lorsqu’ils estiment

être victimes de discrimination dans le cadre de leur activité professionnelle ».42

d) Sur l’acceptation implicite de la saisine par les associations en cas de dysfonctionnement administratif

L’art. 5 al. 1 n° 1 LO ne prévoit pas expressément la saisine de la part des associations en cas de dys-

fonctionnement d’une administration publique, mais seulement des « personnes physiques ou morales ».

Certes, une association peut être une personne morale, mais d’après le texte elle peut saisir le Défenseur seu-

lement dans les cas où elle est – par le biais de ses dirigeants ou employés – lésée. Les associations réguliè-

rement déclarées depuis au moins cinq ans à la date des faits qui peuvent le saisir en cas de violations de

droits de l’enfant ou en cas de discrimination (art. 5 al. 1 n° 2 et 3 LO) d’une tierce partie ne sont pas men-

tionnées au n°1 de l’art. 5 al. 1 LO. Cependant la pratique administrative constante au sein du Défenseur des

droits est d’accepter ces saisines également, dès lors qu’une signature de la personne lésée indique que la

saisine est bien établie à son nom et avec sa volonté.43 Donc les conditions du texte de la loi sont interprétées

de façons avantageuses pour les requérants ; bien que cela puisse entraîner un régime encore plus diversifié

de la saisine du Défenseur des droits.

e) Résumé du régime diversifié

Les exemples cités ci-dessus démontrent le caractère diversifié du régime de saisine du Défenseur, sinon

le caractère « éclaté » du régime avec ses exceptions.44 Ils démontrent tous un aspect : bien que fusionnées,

41 Rapport Gélard, Sénat n° 482, 2010, p. 62. 42 Amendement proposé par la Commission des lois du Sénat, Rapport Gélard, Sénat n° 482, 2010, pp. 41 et 70, cf. aussi Cluzel-Métayer, RFAP

n° 139, 2011, p. 457. 43 Entretien téléphonique avec le Chargé de mission principal au département « Recevabilité, Orientation, Accès au droits » du Défenseur des

droits, M. Guillaume Fichet, le mercredi, 4 juin 2014 à 15 h. 44 Tel qu’il est dénommé par Cluzel-Métayer, RFAP n° 139, 2011, pp. 456.

18

les institutions antérieures semblent survivre via les règles spécifiques de saisine du Défenseur qui émanent

des anciennes lois organiques. Il serait étonnant de penser qu’un régime si diversifié puisse contribuer à une

réglementation notablement plus structurée et claire quant à la saisine de cette nouvelle autorité administra-

tive indépendante.45

2. Un dispositif encore insuffisant

Bien que le Défenseur des droits soit une institution exemplaire46 deux séries de lacunes peuvent être dé-

celées : quant à la recevabilité de la réclamation par rapport à la date des faits incriminés (a) ainsi qu’au sujet

de l’articulation de la saisine du Défenseur des droits avec celle du juge (b).47

a) La recevabilité de la réclamation : la date de la commission des faits

Sous le régime de l’art 4 al. 1 Loi n° 2000-494 du 6 juin 2000 portant création de la CNDS toute per-

sonne qui a été victime, ou témoin de faits, dont elle estimait qu'ils constitueraient un manquement aux

règles de la déontologie, pouvait, par réclamation individuelle, demander à ce que ces faits soient portés à la

connaissance de la CNDS. Ce droit appartenait également aux ayants droit des victimes. Mais il y avait une

importante limite temporelle : Pour être jugée recevable, la réclamation devait être transmise à la commis-

sion dans l'année qui suivait les faits. Cette loi a été abrogée le 1er mai 2011 avec la création du Défenseur

des droits. Ainsi la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 ne contient pas une telle prescription. Selon

l’art 24 LO le Défenseur « apprécie si les faits qui font l'objet d'une réclamation ou qui lui sont signalés ap-

pellent une intervention de sa part », mais il n’y a aucun délai à respecter à l’échéance duquel on est privé du

droit de saisir le Défenseur.

Dès lors des cas très anciens peuvent être portés devant cette nouvelle institution comme c’était déjà le

cas avec le Médiateur de la République, la Halde ou le Défenseur des enfants.48 Aucune modification, dans

le cadre des prérogatives de l’ancienne CNDS, n’a été apportée par les lois ou décrets concernant le Défen-

seur des droits. Mais il est difficile de constater dans tout cela une lacune grave.

b) L’articulation de la saisine du Défenseur avec celle des juges

Ensuite sera abordée brièvement la question de l’articulation de la mission du Défenseur des droits avec

celle des juges. L’art. 33 LO statue clairement que le Défenseur ne peut remettre en cause une décision juri-

dictionnelle. Cela ne veut par contre pas dire que le Défenseur ne peut agir auprès d’une autorité administra-

tive dans la mesure où une procédure juridictionnelle serait toujours en cours. De manière similaire,

l’épuisement des voies de recours juridictionnelles n’est pas impératif.49

Force est de constater que les liens entre juges et Défenseur sont étroits, ainsi, une transaction permise

par ce dernier ou une médiation pourrait clore un procès dans la mesure où celle-ci prive celui-ci de son ob-

45 Idem Cluzel-Métayer, RFAP n° 139, 2011, pp. 457. 46 Surtout par rapport à d’autres pays où les citoyens n’ont pas la possibilité de recourir à un ombudsman national comparable (p.ex. Allemagne). 47 Cluzel-Métayer, RFAP n° 139, 2011, pp. 457. 48 Cf. Cluzel-Métayer, RFAP n° 130, 2011, pp. 459. 49 Tel était déjà le cas auprès du Médiateur de la République ; aussi la loi de 1973 ne subordonnait pas la saisine du Médiateur à l’épuisement des

voies de recours juridictionnels ; Cluzel-Métayer, RFAP n° 130, 2011, p. 458.

19

jet si le requérant a trouvé satisfaction.50 Les liens sont d’autant plus renforcés que le Défenseur peut présen-

ter ses observations, ce qui n’était pas possible pour le Médiateur de la République. Ainsi, l’art. 33 LO dis-

pose que les juridictions civiles, administratives et pénales peuvent, d'office ou à la demande des parties,

l'inviter à présenter des observations. Le Défenseur des droits peut, de lui-même, demander à présenter des

observations écrites ou à être entendu par ces juridictions ; dans ce cas, son audition est même de droit

comme constate l’art. 33 al. 2 LO. Le Défenseur des droits porte à la connaissance de l'autorité judiciaire les

affaires concernant un mineur susceptibles de donner lieu à des mesures d'assistance éducative.51

Finalement, on pourrait se demander pourquoi la LO dispose, dans son art. 6 al. 3, que la saisine du Dé-

fenseur « n'interrompt ni ne suspend par elle-même les délais de prescription des actions en matière civile,

administrative ou pénale, non plus que ceux relatifs à l'exercice de recours administratifs ou contentieux. »

C’est l’inverse en cas de médiation selon l’art. 2238 C. Civ. où la prescription est immédiatement suspen-

due.52 Le Défenseur se trouve ici en harmonie avec les règlements des institutions qu’il supplante : ni l’art. 7

loi du 3 janvier 1973 instituant le Médiateur ; ni l’art. 6 loi du 6 mars 2000 concernant le Défenseur des en-

fants ni l’art. 4 loi du 6 juin 2000 concernant la CNDS ne prévoyait une telle suspension. Une telle mesure

n’est pas nécessaire puisque ses dispositifs ont été conçus comme des recours parallèles, juxtaposés au re-

cours juridictionnel.53

Dans la dernière partie il s’agit maintenant de donner une perspective plus concrète du travail du Défen-

seur des droits via l’exploitation de données statistiques (B.).

C. Données statistiques pertinentes

Afin de permettre une vue d’ensemble de la fonction du Défenseur il convient de rappeler quelques

chiffres clés. Afin d’être le plus actuel possible, ce sont les données du dernier rapport annuel de 2012 du

Défenseur des droits qui seront utilisés.54 Ainsi, en 2012 le Défenseur a reçu plus de 100 000 demandes

d’intervention ou de conseil, dont 82 416 dossiers de réclamations représentant plus de 90 000 réclamants et

31 116 appels sur un numéro azur (mis en place à destination des personnes s‘estimant victime d’un dys-

fonctionnement d’un établissement de santé ou d’une discrimination). Des contacts et une information per-

manents sont assurés avec le public et la société civile via Internet (55 2000 visiteurs), des lettres pério-

diques d’information ainsi que des réunions des collèges consultatifs, comités et autres groupes de travail.

En outre, le Défenseur a fourni une expertise juridique reconnue, une insertion dans le paysage institutionnel

(10 auditions devant Parlement, 7 recommandations aux Ministères et 10 protocoles d’accord) rendues pos-

sible par une équipe conséquente de collaborateurs, au service des droits et libertés.

50 CE 19 mars 1971, Sieur Mergui, Rec. P. 235 ; conclusions Rougevin-Baville ; Cluzel-Métayer, RFAP n° 130, 2011, p. 459. 51 Art. 375 C. Civ. 52 D’après cet article « la prescription est suspendue à compter du jour où, après la survenance d’un litige, les parties conviennent de recourir à la

médiation ou à la conciliation ou, à défaut d’accord écrit, à compter du jour de la première réunion de la médiation ou de la conciliation. » 53 Cluzel-Métayer, RFAP, n° 139, 2011, p. 459. 54 S’il convient de recourir à l’année précédente 2011 ou des chiffres concrets de l’année 2013/2014 ils seront indiqués. Cependant le rapport

annuel 2013 avec des indications chiffrées précises n’est pas encore paru.

20

Après ces remarques générales il convient d’analyser en détail l’action du Défenseur, d’abord via le bud-

get et les effectifs nécessaires pour accomplir ces tâches (1.), ensuite la répartition des réclamations traitées

par le Défenseur (2.) puis de donner quelques précisions sur les méthodes employées (3.).

1. Budget et effectifs

La loi des finances 2012 a autorisé 220 emplois budgétaires.55 Mais le Défenseur emploie aujourd’hui 234

personnes.56 Il faut souligner que 2012 a été le premier budget consolidé des personnels issus de la Halde, du

Médiateur, de la CNDS et du Défenseur des enfants Par rapport à 2011 le nombre d’agents a été réduit de

17% grâce à une mutualisation des fonctions tout en améliorant la qualité du service rendu.57 Les coûts du

personnel en chiffres se montent à un total de 15 586 887 €58, les dépenses de fonctionnement autres que

celle de personnel à 13 390 601 €.59 Par rapport aux chiffres des années précédentes (incluant ceux des

quatre autorités auparavant indépendants) il faut remarquer que la création du Défenseur des droits s’est faite

avec des moyens constants, alors que le la fusion d’autres organismes ou directions a mobilisé des crédits

supplémentaires.

2. La répartition des réclamations traitées par le Défenseur

Les 80 162 réclamations traitées par l’institution en 2012 peuvent être réparties entre le siège et les délé-

gués régionaux (a) ainsi que par domaine d’intervention (siège et délégués) (b).

a) Répartition entre le siège et les délégués régionaux

Au total 13 290 dossiers ont été traités au siège à Paris. Cela représente 17% du nombre total. En re-

vanche, 66 872 dossiers ont été traités par les délégués régionaux du Défenseur. Ce chiffre correspond donc

à 83% du nombre total des dossiers traités. La délégation n’est donc pas un vain mot.

b) Répartition par domaine d’intervention

Il est intéressant de constater que la répartition par domaine d’intervention varie beaucoup selon qu’il

s’agisse du siège ou des antennes régionales. Au siège parisien du Défenseur, la protection sociale et la soli-

darité occupent 20% de l’ensemble des domaines d’intervention ; de même pour les Droits de l’enfant

(20%). Ils sont suivis par les cas concernant les affaires publiques (14%) et la Santé (13%). Tous les autres

pôles (justice, emploi privé, emploi public, Fiscalité, déontologie, accès aux biens et services privés, exper-

tise juridique et affaires pénales) ont des pourcentages minimes, comprises entre 1 et 7%.60

Les délégués, qui exercent leur travail bénévole sur l’ensemble du territoire de la France, ont des do-

maines d’intervention très différents : presque la moitié de leur action (43,3%) se concentre sur la protection

sociale, la solidarité et les affaires publiques qui représentent 34,1% des affaires traitées ; ainsi, les actions

55 Hors plafond sont 17 fonctionnaires mis à disposition remboursés et 8 gracieuses. 56 Baudis, Rapport annuel 2012 p. 156. 57 Baudis, Rapport annuel 2012, p. 152. 58 Baudis, Rapport annuel 2012, p. 156. 59 Baudis, Rapport annuel 2012, p. 154. 60 Ils sont nommés ici en ordre décroissant.

21

des autres pôles d’intervention sont relativement mineures, en comparaison (Justice 10,4% et Fiscalité 7,6%)

quant (au Droit de l’enfant, à l’Emploi privé/public, aux biens et services privés et au logement) ils sont

inférieurs à 1,5%.

3. Précisions méthodologiques

Au sein de l’institution du Défenseur le traitement des réclamations se fait maintenant par pôles théma-

tiques (par ex. Justice, Déontologie, Fiscalité etc.) car le groupement ne se fait plus autour des quatre mis-

sions antérieures.61 Par ailleurs, au plan territorial un « accueil unifié » des différents délégués constituent

maintenant un point d’entrée unique pour toutes les tâches qui incombent désormais au Défenseur.

a) Concernant les dossiers traités dans le domaine des droits des usagers et droits de l’enfant

S’il l’on s’attache tout d’abord aux dossiers traités dans le domaine des droits des usagers des services

publics, on peut constater une répartition claire, par thèmes, des réclamations de 2012 : ainsi, les affaires

liées au champ de la protection sociale et de la solidarité dominent avec 29% des dossiers traités, suivies par

les affaires publiques avec 21% et la Santé avec 19%. et juste derrière arrivent la justice (12%), la déontolo-

gie de la sécurité (9%), le logement social (5%) et finalement les contentieux fiscaux avec seulement 5% des

dossiers traités.62

L’origine des réclamations reste relativement stable puisqu’en 2012, comparativement à 2011, seules une

légère baisse des saisines d’enfants (5,7% des requêtes en 2012) et une hausse des saisines par les mères

avec 39,7% des dossiers instruits ont été constatées. Ce qui en fait le premier groupe à l’origine des saisines,

avant les pères (22,1%)-.63 Les requérants s’intéressent, surtout dans le domaine des droits de l’enfant, aux

difficultés de maintien des liens et aux litiges relatifs à l’autorité parentale (22,5%) les motifs restants sont

divers (état civil, prison, adoption..., 36,6%).64

b) Concernant les dossiers traités dans le domaine de la lutte contre les discriminations et de la déonto-

logie de la sécurité

Tout d’abord, on se focalisera sur les données statistiques pertinentes quant aux dossiers traités dans le

domaine de la lutte contre les discriminations. En premier lieu on peut répartir les réclamations par critères65

puis par domaines66 avant de les comparer.

Les chiffres du dernier rapport 2012 sont clairs : Les domaines d’activités les plus concernés par ces cas

de discriminations sont l’emploi dans le secteur privé (31,2%) et public (20,3%), suivi par les services pu-

blics (14,0%) et biens et services (11,5%). Les principaux critères discriminants sont : l’état de santé et han-

dicap (25,9%), l’origine (22,5%), les autres motifs de discrimination sont circonscrits aux « situations di-

61 Baudis, Rapport annuel 2011, pp. 22. 62 Baudis, Rapport annuel 2012, p. 28 ; il y a des projets que le pôle fiscal sera supprimé et intégré dans un autre pôle (entretien avec M Richard

Senghor, Secrétaire général du Défenseur du 26 mars 2014 et avec M Antoine Grézaud, Directeur de cabinet du Défenseur, le 19 mars 2014). 63 Les autres requérants sont surtout des couples (8,8%) et des associations (7,2%) ; Baudis, Rapport annuel 2012, p. 29. 64 Baudis, Rapport annuel 2012, p. 30. 65 Activité syndicale, Âge, Apparence physique, Caractéristiques génétiques, État de santé et handicap, grossesse, mœurs, opinion politique,

orientation sexuelle, origine, religion, sexe, situation familiale et situation différente/autre. 66 Biens et services, éducation, emploi secteur privé, emploi secteur public, logement, services publics et autre.

22

verses » (21,3%). Ainsi, les critères les plus faiblement représentés sont les discriminations du fait des carac-

téristiques génétiques (0,03%), des mœurs (0,4%) ou des opinions politiques (0,7%). De même, l’orientation

sexuelle ne concerne qu’un faible nombre de contentieux liés à la discrimination (1,7%).67

Si l’on croise ces variables clefs il convient de mettre en exergue les traits saillants qui émergent et no-

tamment d’examiner quels sont les critères déterminants en fonction des domaines. Le nombre de requêtes

(7,2%) concernant des discriminations dues à l’état de santé ou à un éventuel handicap dans l’emploi du sec-

teur public (7,2%), l’emploi du secteur privé (6,4%) et des biens et services (4%) sautent ainsi aux yeux.

Dans le cadre du secteur de l’emploi privé, qui représente 52% des observations faites devant les tribunaux

en 2012, un deuxième chiffre est à souligner : les dossiers pour les discriminations liées à l’origine se chif-

frent à 7,4%. Les discriminations du fait de l’activité syndicale représentent également 3,7% des litiges de

l’emploi du secteur privé. Des pourcentages qui peuvent sembler faibles mais qui sont à mettre en perspec-

tive avec les autres domaines de recoupements d’activité/critères de discrimination que l’on peut effectuer.

En effet, les résultats des recoupements dans ces domaines donnent des pourcentages entre 0% et 0,3% ; des

valeurs très faibles qui remettent en perspective les faits précédemment évoqués.68 Au-delà de « l’emploi

privé » (52%), les observations faites devant les tribunaux, en 2012, concernent essentiellement « l’emploi

public » avec 25% des observations ainsi que les « biens et services » (ce qui inclus les avis du Parquet) avec

13% des remarques faites. Si l’on classe ces observations non pas par domaines mais par critère de discrimi-

nation relevé, on relève la saillance de 3 grands critères de discrimination : 22% du fait de grossesses, 19%

en raison d’handicaps et 19% pour une activité syndicale.69

Enfin, l’analyse des dossiers traités dans le domaine de la déontologie de la sécurité montrent que les ré-

clamations concernent, en 2012, pour la plupart, la police nationale (63,3%) suivie par la Gendarmerie

(14,4%) et l’administration pénitentiaire (11,8%) et concernent dans 31,6% des cas une contestation des me-

sures de contrainte70 employées et dans 30,7% les requérants font état de violences. Suivent, de manière plus

distanciée, les propos déplacés (17,4%). Enfin, 15,9% des réclamations concernent le mauvais accueil réser-

vé à une victime ou à un témoin dans un commissariat ou une brigade de gendarmerie, notamment des refus

d’enregistrement de plainte.71 Néanmoins, on soulignera que 57,8% des réclamations traitées en 2012 ont été

classées sans suite et un peu moins de la moitié (42,2%) ont fait l’objet d’investigations approfondies. Ainsi,

une décision sur le fond a été prise dans 27,2% des cas, un quart de ces dossiers révèlent un manquement à la

déontologie de la sécurité. Mais il y avait aussi 15% des saisines dans lesquelles, il n’a pas été possible, à

l’issue des investigations, de se prononcer sur les griefs en raison d’éléments contradictoires ou parce qu’un

jugement est intervenu au cours des investigations du Défenseur et à la suite duquel, sur le fondement de

l’art. 33 LO, le Défenseur n’a plus le droit de statuer.

67Cf. Baudis, Rapport annuel 2012, p. 30. 68 Ibid. 69 Baudis, Rapport annuel 2012, p. 31. 70 Garde à vue, audition, perquisition, contrôle d’identité, palpation etc. 71 Baudis, Rapport annuel, p. 32.

23

III. Le Médiateur européen

Le Médiateur européen a été créé par le traité de Maastricht72 et son rôle repose maintenant sur l’art. 228

TFUE (dit « traité de Lisbonne »).73 Il contribue à déceler les cas de mauvaise administration dans l’action

des institutions ou organes communautaires et à faire des recommandations en vue d’y remédier – à

l’exclusion de la Cour de Justice et du Tribunal de Première instance dans l’exercice de leurs fonctions juri-

dictionnelles, art. 2 Statut. Il y a mauvaise administration lorsqu’un organisme public n’agit pas en confor-

mité avec une règle ou un principe ayant pour lui force obligatoire.74

A. La procédure de saisine du Médiateur européen

Avant de commencer à s’intéresser à la procédure de la saisine directe (1.) et aux pouvoirs propres du

Médiateur (2.) il convient de montrer les préoccupations qui peuvent être celles des requérants auprès du

Médiateur : quelques plaintes concernent des omissions, erreurs, retards, iniquités et autres dommages indi-

viduels qui ne sont pas, à proprement parler, le résultat d’une politique délibérée, mais plutôt de négligences,

d’inexactitudes ou de mauvaises habitudes.75 Mais la plupart des plaintes traite des dysfonctionnements plus

graves : manque de transparence, retard dans les paiements, litiges dans les appels d’offres, manque de cour-

toisie, discrimination, refus d’information, action non cohérente, irrégularités dans le recrutement, conflits

d’intérêts, accès refusé aux documents...76 Le champ d’action du Médiateur européen est vaste.

1. La saisine directe ou le renforcement de la proximité

La pratique du Médiateur européen révèle une conception généralement favorable à la recevabilité des

plaintes qui lui sont déférées, mais un respect scrupuleux des restrictions à leur recevabilité lorsque les textes

communautaires posent des limites à sa compétence malgré cette inclinaison favorable.77 La saisine directe

du Médiateur européen sera analysée de la manière suivante : le processus du guide interactif numérique qui

survient avant le stade de la plainte officiellement déposée (a), les arguments en faveur de la nécessité de la

saisine directe (b) et les modalités d’une telle saisine (c).

a) Le processus du guide interactif numérique

Avant que soit atteint le stade juridique de la plainte dûment déposée, il est possible à l’aspirant requé-

rant d’obtenir des informations grâce au guide interactif proposé par le site internet du médiateur.78 Ce guide

permet aux parties intéressés d’obtenir des informations sans devoir présenter de demande formelle ni dépo-

ser de plainte ; lorsque c’est nécessaire, les requérants reçoivent une réponse circonstanciée à leur demande

d’information.79

72 Signé le 7 février 1992, entré en vigueur le 1 novembre 1993, publié dans le JO C 191 du 29 juillet 1992. 73 Signé le 13 décembre 2007, entré en vigueur le 1 décembre 2009, publié dans le JO C 306 du 17 décembre 2007. 74 Söderman, Que peut faire, p. 7 ; Diamandouros, Rapport annuel 2012, p. 13. 75 Ibid. 76 Raude, RGFP n° 4, 2013, p. 57. 77 Yeng-Seng, RMCUE n° 468, 2003, p. 327. 78 Cf. site Internet du Médiateur européen (dernier appel par internet 16 juin 2014) www.ombudsman.europa.eu ; Raude, RGFP n° 4, 2013, p. 56. 79 Raude, RGFP n° 4, 2013, p. 56.

24

b) La nécessité de la saisine directe

Tout d’abord le traité de Maastricht a, dans son art. 195 TCE, ouvert le droit aux administrés de

s’adresser directement au Médiateur de l’UE. Ce recours individuel constitue un pas décisif vers une protec-

tion efficiente des droits des citoyens européens. Le choix de la saisine directe provient de la double volonté

de ne pas limiter le domaine de compétence du Médiateur de l’Union et de ne pas politiser son activité en

faisant l’économie de l’intervention préalable des membres du Parlement, « portiers » de l’institution qui ne

lui transmettent les requêtes qu’à la condition qu’elles leur paraissent entrer dans sa compétence et mériter

son intervention.80

c) Les modalités de la saisine directe

Tout citoyen européen ou toute personne physique ou morale résidant dans un État membre de l’Union

peut saisir le Médiateur, directement ou par le biais d’un membre du PE. Aussi le recours à l’institution du

Médiateur est-il également ouvert non seulement aux entreprises, mais aussi aux organisations de citoyens,

ainsi qu’aux entités infra-étatiques des États membres de l’Union. Toutefois, sont exclues les personnes phy-

siques ou morales, qui ont la nationalité d’un État tiers ou ne résidant pas dans un pays de l’UE même si

elles ont conservé un lien avec celui-ci.81

Le Médiateur a aussi le pouvoir de se saisir directement et d’ouvrir de son propre chef toute enquête qu’il

estime justifiée. Le Médiateur procède ainsi à toutes les enquêtes qu’il estime nécessaires afin de clarifier

tout cas éventuel de mauvaise administration. Ce pouvoir d’auto-saisine peut aussi provenir d’une plainte

irrecevable (p.ex. celle de non résidants et non citoyens européens) qui aurait soulevé un problème réel dont

il se saisit afin d’y apporter remède.82

Le Médiateur peut également être saisi d’une plainte relative aux rapports de travail entre les institutions

communautaires et leurs agents si les procédures visées dans leur statut sont épuisées, art. 2 par. 8 Statut. Le

recours au Médiateur européen est gratuit et sans aucun formalisme particulier. L’art. 2 al. 3 Statut ne pose

comme obligations au citoyen que l’indication de l’objet de sa plainte et la communication de son identité,

mais celle-ci peut, à la demande du requérant, rester confidentielle.

La plainte doit être introduite dans un délai de deux ans après la date des faits concernés et doit avoir été

précédée des démarches administratives appropriées, art. 4 al. 2 Statut. C’est à dire le citoyen européen est

censé avoir adressé une demande auprès des institutions et organes concernés préalablement au recours

adressé au Médiateur. Cet article sert de filtre aux doléances pour éviter que n’arrivent devant le Médiateur

des requêtes qui auraient pu être résolues à ces niveaux. Cependant, en pratique, le Médiateur a déjà renoncé

à cette condition, surtout en cas de plaintes introduites dans l’intérêt général.83

80 Yeng-Seng, RMCUE n° 468, 2003, p. 327. 81 Ibid. 82 Ibid. 83 Affaire 619/98/(IJH)/GG contre la Commission européenne, pénalités au titre du régime communautaire du marché laitier.

25

Le droit de recours est lui aussi particulièrement intéressant dans la mesure où le requérant ne doit pas

prouver qu’il agit en vue de protéger ses droits propres. D’après l’art. 2 al. 2 Statut il suffit qu’il s’agisse seu-

lement d'une plainte relative à un cas de mauvaise administration dans l'action des institutions ou organes

communautaires. L’occasion est ainsi laissée aux réclamants d’introduire une actio popularis s’agissant de

griefs d’ordre général.84

2. Les pouvoirs propres du Médiateur

Il s’agit d’examiner les pouvoirs propres du Médiateur européen. Surtout l’exercice de son pouvoir

d’enquête (a) et les limites à son pouvoir d’enquête (b) qui sont d’un intérêt tout particulier pour ce mémoire.

a) L’exercice de son pouvoir d’enquête

Le Médiateur possède une grande latitude d’action ; selon l’art. 228 par. 1 al. 2 TFUE il « procède aux

enquêtes qu'il estime justifiées ». De fait il jouit d’un privilège avantageux, puisqu’il peut conduire les en-

quêtes de sa propre initiative, ce qui n’est même pas permis aux juges.85 Quant à la procédure d’investigation

il convient de la résumer ainsi : Le Médiateur procède à une enquête et informe l’institution concernée qui

peut lui faire parvenir toute information utile ; dans la mesure du possible, le Médiateur recherche avec

l’institution concernée une solution de nature à éliminer le cas de mauvaise administration et à donner satis-

faction à la plainte, cf. art. 3 Statut. S’il décèle un cas de mauvaise administration, il saisit l’institution res-

ponsable et lui soumet des projets de recommandation ; l’institution est tenue de lui répondre dans un délai

de trois mois (art. 3 paragraphe 6 Statut) ; le Médiateur transmet ensuite un rapport au PE avec des recom-

mandations (art. 3 par. 7 Statut).

Les pouvoirs d’investigation par contre sont répartis de la façon suivante : les institutions et organes

communautaires sont tenus de fournir au Médiateur les renseignements demandés et de lui donner accès aux

dossiers – sauf motif de secret dûment justifié, art. 2 par. 2 al. 1 Statut. Les fonctionnaires des institutions

sont tenus de témoigner à la demande du Médiateur. De la même manière, les autorités des États membres

sont tenues de fournir au Médiateur les informations susceptibles d’éclaircir des cas de mauvaise administra-

tion communautaire, sauf en cas de secret, art. 2 par. 2 al. 7 Statut.

Le nombre élevé des cas concernant la Commission européenne est remarquable. Presque 70% des en-

quêtes sont relatives à la Commission.86 Ce qui explique certainement pourquoi celle-ci s’était opposée à la

création du Médiateur européen87 ; toutefois elle admet aussi que « le Médiateur revêt une importance no-

table en vue de permettre à la Commission d’améliorer son fonctionnement interne ».88 Mais le Médiateur ne

se limite pas à sanctionner la Commission, il peut agir aussi par rapport à l’activité des autres institutions

communautaires principales (Office européen de sélection du personnel, PE, Service européen pour l’action

84 Yeng-Seng, RMCUE, n° 468, 2003, p. 328. 85 Magnette, « Rôle politique du Médiateur », p. 938. 86Petit, Relations entre le Médiateur européen et les institutions, dans : Karagiannis/Petit, p. 25. 87 Blumann, Les mécanismes non juridictionnels, Rev. Jur. Du Centre Ouest, n° spécial avril 1992, p. 246 ; Petit, Relations entre le Médiateur

européen et les institutions, dans : Karagiannis/Petit, p. 28. 88 Commissaire A. Gradin devant le Parlement européen d’après : Silvestro, « Le Médiateur face au Parlement européen », RMCUE 1999, p. 54.

26

extérieure, Banque européenne d’investissement etc.89) et de ses organismes décentralisés (Agences de l’UE,

Mission de police de l’UE en Bosnie-Herzégovine ; Eurojust ; Institut universitaire européen).90 Il est indis-

cutable que la compétence du Médiateur « semble ainsi avoir été définie largement, puisque la totalité des

institutions et tous les organes communautaires peuvent être soumis aux pouvoirs d’enquête dont il dis-

pose ».91 En cas de plaintes ayant trait aux rapports de travail entre les institutions et organes de l’Union,

d’une part, et leurs fonctionnaires ou autres agents, d’autre part, les possibilités de recours ou de réclama-

tions administratives internes doivent avoir été épuisées avant que le Médiateur puisse être saisi de la plainte,

art. 2 par. 8 Statut.

Toutefois les pouvoirs d’enquête du Médiateur connaissent également des limites, qui seront analy-

sées dans ce qui suit.

b) Les limites à son pouvoir d’enquête

L’activité du Médiateur connaît des limites à la fois sur le plan normatif et celui de ses compétences.

Tout d’abord il ne peut enquêter sur des plaintes qui s’attaqueraient à des autorités nationales, régionales ou

locales des États membres, même si ces plaintes portent sur des questions liées à l’UE ; il faut que ce soit un

organe de l’Union qui soit mis en cause, art. 2 al. 1 Statut.92 Sinon le Médiateur doit se dessaisir, ce qui fut le

cas dans près de 75% des plaintes qui lui ont été déférées pendant ses premières années d’existence93, un

chiffre resté élevé puisque 70% de plaintes qu’il a reçu en 2012 ne relevaient pas de son mandat.94

Une autre restriction concerne la juridiction européenne. Le Médiateur ne peut se prononcer sur l‘activité

de la Cour de justice de l'Union européenne dans l'exercice de ses fonctions juridictionnelles, art. 228 al. 1

TFUE. L'art. 1 al. 3 et l'art. 2 al. 7 Statut sont encore plus clairs : Le Médiateur ne peut intervenir dans une

procédure engagée devant une juridiction, ni remettre en cause le bien-fondé d'une décision juridictionnelle.

Lorsque le Médiateur, en raison d'une procédure juridictionnelle en cours ou achevée sur les faits allégués

doit déclarer une plainte irrecevable ou mettre fin à son examen, les résultats des enquêtes auxquelles il a

éventuellement procédé auparavant sont classés. Il s’agit donc d’une véritable exception pour litispendance.

Par ailleurs il existe une limite non écrite : Bien que le Médiateur s’efforce de parvenir toujours à des

compromis équilibrés sous la forme de propositions amiables, elles n’ont aucune valeur juridique contrai-

gnante et ne reposent que sur l’autorité morale du médiateur et sur la qualité de l’enquête qu’il a menée.95 Il

s’agit donc d’une limite de faisabilité.

La prochaine sous-partie sera consacrée à l’analyse de l’amélioration du statut non contentieux du ci-

toyen européen et l’influence de l’Ombudsman européen (B.).

89 Cf. art. 13 TUE ; Diamandouros, Synthèse 2012, p. 6. 90 TPICE, 10 avril 2002, Lamberts c/ Médiateur européen, aff. T-209/00, Rec. P. II-2203 ; Petit, Relations entre le Médiateur européen et les

institutions, dans : Karagiannis/Petit, p. 26. 91 Pliakos, Médiateur, CDE 1994, p. 584. 92 Cf. Diamandouros, Guide des plaintes, p. 7. 93 Yeng-Seng, RMCUE n° 468, 2003, p. 328. 94 Diamandouros, Rapport annuel 2012, p. 18. 95 Raude, RGFP n° 4, 2013, p. 57.

27

B. L’amélioration du statut non contentieux du citoyen européen et l’influence de l’Ombudsman

européen

Seront analysés d’abord la place du Médiateur parmi ses homologues européens (1.) et ensuite son rôle par

rapport à l’administration européenne (2.).

1. La place du Médiateur parmi les autres défenseurs européens des citoyens

Les droits de recours contentieux des particuliers en droit européen étaient toujours très limités.96 Ainsi le

Médiateur pourrait servir de palliatif au niveau de l’Union européenne, parce qu’au niveau national il y a

souvent des voies de droit très protectrices.97 Des recours contentieux aménageables au niveau de l’UE pour-

raient être complétés par un Médiateur fort ; de la même manière au niveau européen il y a une commission

des pétitions du Parlement.98 À n'importe quel moment, tout citoyen, à titre individuel ou en association avec

d'autres, peut exercer son droit de pétition auprès du PE conformément à l'art. 227 TFUE.99 La commission

des pétitions est donc un premier concurrent de poids pour le Médiateur.

Par ailleurs la Commission européenne a mis en place dans le cadre du recours en manquement un

système de plaintes au profit des particuliers, qui lui permet d’avoir une vue d’ensemble des démarches irré-

gulières des États membres.100 Elle est donc un deuxième concurrent de poids pour le Médiateur. Cela

d’autant plus que Parlement et Commission peuvent agir aussi par rapport aux États membres et disposent de

prérogatives contentieuses qui font défaut au Médiateur.101

Mais c’est cette concentration sur les États membres qui rend utile le Médiateur, parce que c’est lui qui porte

son regard uniquement sur les institutions de l’Union. Le citoyen européen sert pour la Commission plutôt

comme catalyseur ou « rabatteur d’information » sans qu’il puisse l’obliger à agir102 Le Médiateur place le

citoyen européen au cœur de la procédure pour la défense de ses droits.103 Ceci explique que le traité de

Maastricht ait « constitutionnalisé » le régime des plaintes adressées au Médiateur et non celui des plaintes

adressées à la Commission.104

Les Médiateurs nationaux existent dans au moins douze États membres de l’Union européenne.105

Dans un État-membre (Italie), il n’existe pas de Médiateur national mais des Médiateurs régionaux. Dans

d’autres États-membres (Allemagne, Luxembourg), il n’existe pas de Médiateur fédéral ou national mais une

fonction similaire est exercée par des commissions parlementaires des pétitions.106 L’ouverture du Défenseur

des droits à des saisines directes, sans intermédiaire parlementaire est comparable avec celle du Médiateur

96 Blumann, Médiateur, in : Karagiannis/Petit, p. 63, seulement recours pour annulation des décisions individuelles. 97 Blumann, Médiateur, in : Karagiannis/Petit, p. 65. 98 Cf. site internet du PE, dernier appel le 12 juin 2014 : http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/fr/00533cec74/Petitions.html . 99 Cf. Maniatis, Rev. Droit de l’UE n° 1, 2002, pp. 133. 100 Blumann, Médiateur, in : Karagiannis/Petit, p. 65. 101 Blumann, Médiateur, in : Karagiannis/Petit, p. 66. 102 Cf. Soederman, Rapport annuel 1998, pp. 7. 103 Blumann, Médiateur, in : Karagiannis/Petit, p. 67. 104 Ibid. 105 Danemark (depuis 1953), Espagne, France, Irlande, Pays-Bas, Autriche, Portugal, Finlande (depuis 1919), Suède (depuis 1809), Royaume-

Uni, Belgique (depuis 1995), Grèce (depuis 1997) ; cf. Crespo-Allen, Parl. Européen, Poli 117 FR, p. 7. 106 Crespo-Allen, Parl. Européen, Poli 117 FR, p. 7.

28

européen. La grande majorité des ombudsmans européens et surtout le Defensor del Pueblo espagnol, qui

servait comme un des exemples pour le Défenseur français, peuvent être directement saisis.107

2. L’Ombudsman européen et l’administration de l’Union européenne

Après avoir vu dans quel contexte s’inscrit le Médiateur européen parmi ses homologues européens, cette

deuxième partie se concentrera sur l’étude de son influence (a) et de ses faiblesses par rapport à

l’administration européenne (b).

a) Une influence croissante de l’Ombudsman sur le fonctionnement (et le processus décisionnel) des ins-

titutions de l’Union européenne

On ne peut négliger l’influence du Médiateur sur les institutions européennes. Fort de sa seule autorité

morale il parvient souvent à l’adhésion des institutions incriminées afin que celles-ci acceptent un redresse-

ment spontané des droits du citoyen lésé. A cet effet il peut en outre introduire une solution amiable à la-

quelle souscrivent les plaignants et l’administration en cause.108 Mais si ses commentaires critiques et ses

projets de recommandation auprès des institutions mises en cause restent lettre morte, il peut émettre un

rapport spécial au PE. Ce rapport peut contenir des recommandations.109 La possibilité de présenter un rap-

port annuel au Parlement revêt une valeur inestimable pour l’exercice de ses fonctions. En effet, il s’agit de

l’outil le plus puissant dont il dispose. Le Médiateur y dresse – entre autres – le bilan de ses activités et four-

nit des renseignements utiles par une classification de plaintes au regard de son mandat.110

L’influence du Médiateur s’est accrue aussi par sa rédaction du Code européen de bonne conduite

administrative, adopté par le PE en septembre 2001.111 Il s’agit d’un instrument essentiel pour la mise en

œuvre du principe de bonne administration. Il aide les citoyens à comprendre leurs droits et à les faire valoir,

et promeut l’intérêt public dans une administration européenne ouverte, efficace et indépendante. Le Code

n’est pas un instrument juridiquement contraignant. Des éléments du Code se retrouvent cependant dans le

droit fondamental à une bonne administration, qui est consacré à l’art. 41 de la Charte des droits

fondamentaux de l’Union européenne. Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne en décembre 2009,

la Charte des droits fondamentaux a la même valeur juridique que les traités. En conséquence, toute

personne a désormais le droit à la bonne administration de ses affaires par les institutions de l’UE.112 Ces

circonstances ont encore contribué à augmenter le poids de la parole du Médiateur, d’autant plus qu’il fixe

les obligations essentielles pour tous les fonctionnaires européens.

107 Art. 54 Constitution espagnole de 1978 et Ley Organica 3 /1981 d 6 de abril 1981 relative au Defensor del Pueblo, cf.

http://www.defensordelpueblo.es/es/Quienes/Que/Anexos/LeyOrganica3-1981.html recherche internet du 5 juin 2014. 108 Cf. Décisions Médiateur plainte 760/24.7.96/JC/UK/IJH contre le Parlement européen et plainte 860/99/IJH/MM contre la Commission ;

Yeng-Seng, RMCUE n° 468, 2003, p. 333. 109 Diamandouros, Rapport Annuel 2012, p. 37. 110 Cf. Yeng-Seng, RMCUE n° 468, 2003, p. 333 ; Diamantouros, Rapports annuels 2012, 2011, 2010, 2009. 111 Cf. site du Médiateur européen, consulté le 11/06/14 : http://www.ombudsman.europa.eu/fr/resources/code.faces#/page/1 . 112 Diamandouros, Code, p. 6 ; Le « droit à une bonne administration » est tiré de l’art. 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE.

29

b) Les faiblesses de son appareil et la fragilité du contexte institutionnel

Toutefois, force est de constater que le Médiateur se trouve en « position d’infériorité » par rapport aux

juridictions tant dans ses pouvoirs d’instruction que dans son pouvoir de contrainte ; il ne peut s’immiscer

dans le déroulement et la solution juridictionnels des litiges précisément afin de ne pas porter atteinte aux

prérogatives du juge.113 Il est aussi relativement faible par rapport aux autres autorités administratives : Si

l’institution européenne ignore les conclusions du Médiateur il n’a pas de possibilités de la contraindre,

comme expliqué ci-dessus. Mais il peut rendre publique une remarque, un commentaire critique ou une re-

commandation et s’adresser au PE avec un rapport spécial.114 Lorsque le Médiateur est d’avis qu’un pro-

blème se pose souvent ou systématiquement, il peut déclencher une enquête de sa propre initiative.

Le Médiateur n’a en réalité pour armes que celles de la conciliation, de la persuasion et de la publicité ;

l’autorité de ses décisions est essentiellement morale.115 S’il n’arrive pas à une solution à l'amiable il ne lui

reste aucune autre possibilité que de formuler un commentaire critique116, un projet de recommandations ou

un rapport spécial.117

C. Données statistiques pertinentes

La dernière sous-partie des observations concernant le Médiateur européen sera consacrée à l’exposé

de statistiques pertinentes pour cette analyse. Il convient de commencer par un bref résumé des ressources,

aussi bien en termes de budget que d’effectifs, qui sont mise à la disposition du Médiateur dans l’exercice de

ses fonctions (1.) ensuite les caractéristiques des plaintes examinées seront détaillées (2.), on conclura avec

l’examen d’autres précisions d’ordre statistique utiles à cette étude (3.)

1. Budget et effectifs

En 2011, les effectifs en activité s'élevaient à 82 personnes, dont 25 juristes et 10 agents contrac-

tuels118 ; un effectif qui s’est réduit en 2012 puisque seulement 66 personnes119 travaillaient sous l’autorité

de Nikiforos Diamandouros120 dans les locaux du Médiateur européen, sis au un de l’avenue du Président

Robert Schuman, à Strasbourg. En 2011 les crédits définitifs inscrits au budget du Médiateur se sont élevés à

9,4 millions €, dont 6,7 consacrés à la masse salariale et 608 000€ à la traduction et à l’interprétariat.121 En

113 Yeng-Seng, RMCUE n° 468, 2003, p. 329. 114 Raude, RGFP n° 4, 2013, p. 57. 115 Yeng-Seng, RMCUE n° 468, 2003, p. 333. 116 Cf. commentaire critique dans la plainte 1098/96/BB contre la Commission. 117 Celui-ci est par contre réservé aux cas les plus décisifs. Entre 1995 et 2002 il y a eu seulement 6 occasions d’en rédiger un (Yeng-Seng,

RMCUE n° 468, 2003, p. 333), ce nombre est resté très bas avec un seul rapport destiné au Parlement européen en 2012 (Diamandouros, Rapport

annuel 2012, p. 37). 118 Raude, RGFP n° 4, 2013, p. 56. 119 Diamandouros, Rapport annuel 2012, p. 74. 120 Remplacé maintenant par Mme Emily O’Reilly. 121 Raude, RGFP n° 4, 2013, p. 56.

30

2012, les crédits budgétisés se sont élevés à 9 516 500 €.122 Constantes, les ressources du Médiateur euro-

péen sont néanmoins relativement modestes.123

2. Détail des plaintes examinées

Concernant l’analyse des plaintes examinées par le Médiateur il faut tout d’abord présenter une vue

d’ensemble de celles-ci (a) avant de distinguer celles qui relèvent de son mandat et celles qui lui ont été

adressées par erreur (b). Comme pour l’analyse des chiffres clés de l’activité du Défenseur des droits fran-

çais, ce sont les données les plus actuelles qui seront analysées ici.

a) Plaintes enregistrées et traitées

En 2011, le Médiateur est venu en aide à plus de 22 000 personnes, soit en traitant directement leur

plainte (2442 affaires), soit en fournissant une réponse à leur demande d’information (1211) ou encore, en

leur proposant des conseils par le biais du guide interactif proposé sur le site web du Médiateur, qui leur a

donné un premier éclaircissement sur la manière de traiter les litiges qu’ils peuvent rencontrer (19 281).124

Le nombre de plaintes est passé de 3406 en 2008 à 2442 en 2012 ; il y a donc une baisse du nombre total

des plaintes présentées au Médiateur pour sa quatrième année d’exercice. La nette réduction aussi des de-

mandes de renseignements reçues (1200 en 2011, 1000 en 2010, 1850 en 2009, 4300 en 2008 et 4100 en

2007) témoigne, d’après le Médiateur, du succès remporté par le guide interactif, disponible sur son site In-

ternet depuis janvier 2009.125 Ce guide permet aux personnes qui le souhaitent d’obtenir des renseignements

sans devoir présenter une demande. Au total le Médiateur a traité plus de 3 600 plaintes et demandes de ren-

seignement en 2012.126

La Commission européenne est la première institution mise en cause, avec plus de la moitié des affaires.

Cela n’est pas étonnant puisque c’est elle qui prend les décisions dont l’impact sur les citoyens et les entre-

prises est susceptible d’être le plus important. Elle est suivie par l’OLAF (Office européen de lutte anti-

fraude), de l’EPSO (Office européen de sélection du personnel) et des agences européennes.127

b) Plaintes relevant du mandat et celles qui n’en relèvent pas

Le Médiateur européen a traité 2460 plaintes en 2012. Dans cette catégorie statistique sont regroupées les

affaires pour lesquelles le Médiateur a conclu qu’elles (i) relèvent de son mandat, (ii) remplissent les condi-

tions de recevabilité, et (iii) justifient l’ouverture d’une enquête après en avoir informé le plaignant.128

Néanmoins, seulement une plainte adressée sur quatre relève véritablement du mandat du médiateur euro-

péen. Ainsi, pour la moitié des plaintes traitées, l’affaire relève en réalité de l’administration nationale,

puisque plus de 80% des fonds communautaires font l’objet d’une gestion dite « partagée », c’est-à-dire im-

122 Diamandouros, Rapport annuel 2012, p. 72. 123 Cf. pour la partie comparative avec le Défenseur des droits et ses moyens financiers : ch. IV.D. 124 Diamandouros, Rapports 2011 et 2012, pp. 18. 125 Diamandouros, Rapport 2012, p. 18. 126 Ibid. 127 Raude, RGFP n° 4, 2013, p. 56. 128 Diamandouros, Rapport 2012, p. 18, là : note de bas de page n° 8.

31

pulsée par la Commission mais réalisée concrètement par un État-membre. De ces plaintes s’occupent alors

plus efficacement les médiateurs de l’État-membre, s’il y en a un dans le pays correspondant.129

Il convient d’examiner davantage les affaires traitées en 2012 : ainsi, le service de la recevabilité du Mé-

diateur européen a enregistré 2442 plaintes en 2012 et en a traité 2460 (avec des cas d’autres années). Parmi

elles, 1467 relevaient du mandat d’un membre du Réseau européen des Médiateurs et seulement 740 du

mandat du Médiateur européen. Parmi ces 740 plaintes, 228 étaient irrecevables, 62 recevables mais ne justi-

fiaient pas l’ouverture d’une enquête, seules 450 plaintes nécessitèrent une enquête. Pour resituer le contexte

des affaires traitées on peut encore mentionner que 15 enquêtes d’initiative ont été ouvertes et 390 enquêtes

ont été clôturées (y compris 10 enquêtes d’initiative), dont : 206 ouvertes en 2012, 113 ouvertes en 2011 et

71 ouvertes antérieurement.130

La quantité de plaintes relevant du mandat du Médiateur a très fortement augmenté entre 2003 (603) et

2004 (930) avant d’atteindre une moyenne d’environ 830 entre 2005 et 2008 et de se stabiliser à une

moyenne d’environ 730 depuis 2009. Le nombre de plaintes ne relevant pas du mandat du Médiateur a dimi-

nué en 2012 jusqu’à 1 720, soit le chiffre le moins élevé enregistré depuis 2002.131 Ce qui traduit que la pra-

tique de l’institution du Médiateur européen est rentré dans les mœurs juridiques.

3. Autres précisions d’ordre statistique

Enfin il convient de s'intéresser à l’origine nationale des plaintes enregistrées, à leur répartition linguistique

(a) et aux objets des enquêtes ouvertes (b).

a) Origine nationale des plaintes enregistrées, Répartition linguistique des plaintes, Mesure(s) prise(s) à

la suite des plaintes reçues

Les plaignants venus d’Allemagne ont longtemps été les plus nombreux suivis par les espagnols.132 Depuis

2011 l'Espagne est le premier pays à émettre des plaintes auprès du Médiateur, suivie par la RFA, la Pologne

et la Belgique.133 Les plaintes, pouvant être présentées dans les 23 langues officielles de l’UE, sont déposées

dans 30% des cas en anglais, 13% en allemand, 12% en espagnol, 10% en polonais et 9% en français.134

Dans plus de 75% des cas le Médiateur a pu venir en aide aux requérants ; soit par une orientation du plai-

gnant vers l’organe compétent (57,1% des cas), soit par l’ouverture d’une enquête (18,3%, 450 des cas) et

dans 24,6% des affaires traitées, il a décidé de ne pas conseiller davantage et en a informé le requérant.135

129 Raude, RGFP n° 4, 2013, p. 56. 130 Diamandouros, Rapport 2012, p. 18 tableau 1.1. 131 Diamandouros, Rapport 2012, p. 19. 132 Cf. Diamandouros, Rapports 2009 – 2011 pp. 19, 2012 p. 20. 133 Cela avec 13,9% soit 340 plaintes (Espagne), 11,2% soit 273 plaintes (Allemagne), 9,6% soit 235 plaintes (Pologne) et 7,5% soit 182 plaintes

(Belgique), Diamandouros, Rapport 2012, p. 20. 134 Cf. figure 1.3, Diamandouros, Rapport 2012, p. 22. 135 Soit 606 des cas ; Diamandouros, Rapport 2012, p. 23.

32

b) Objets des enquêtes ouvertes

Puisqu’elle est l’institution principale de l’UE dont les décisions ont des effets directs sur les citoyens il

est assez logique que la plupart des enquêtes ouvertes (465) en 2012 visaient la Commission et représen-

taient un chiffre de 52,7% du total des enquêtes ouvertes (soit 245 plaintes, contre 231 en 2011).136 Les pro-

cédures initiées concernent ensuite l’Office européen de sélection du personnel dans 16,8% des cas (soit 78

procédures) et le PE (5,2% soit 24 plaintes). Seulement 3,0% des plaignants ont visé le Service européen

pour l’action extérieure (14 cas) et 1,5% (7 cas) la Banque européenne d’investissement. 97 plaintes, soit

20,9% concernaient d’autres organismes.137

Enfin force est de constater que le défaut de légalité a été le grief principal ayant donné lieu à l’ouverture

d’une enquête pour mauvaise administration (27,7% soit 129 cas). Les autres motifs d'enquête étaient dus à

des demandes d’informations (12,5% soit 58 cas), à un manque d'équité (10,3% soit 37 cas) ou à des délais

anormalement longs dans la prise de décision (8,0% soit 37 cas).138

IV. Comparaison des deux systèmes de saisine

Cette partie sera consacrée à la comparaison des deux systèmes de saisine. Elle sera menée en suivant le

même plan que celui choisi pour la présentation des deux grandes institutions évoquées. On procédera

d’abord à la comparaison des procédures de saisine respectives (A.), afin de mettre en exergue les avancées

et insuffisances de leurs systèmes (B.), un examen appuyé par des données statistiques comparées (C.)

A. Comparaison des procédures de saisine respectives

La présentation des procédures de saisine respectives pourra démontrer plusieurs concordances mais aussi

des divergences entre les deux systèmes.

1. Similarités quant à l’auto-saisine

Une large concordance entre le Défenseur des droits et le Médiateur européen peut être constaté sur

le plan de la saisine d’office. Le Médiateur peut se saisir lui-même s’il l’estime justifié, afin de clarifier tout

cas éventuel de mauvaise administration dans l’action des institutions et organes communautaires (art. 3

par. 1 Statut). Le Défenseur peut faire de même dans de cadre de sa compétence territoriale selon l’art. 8 LO.

Mais son régime est plus encadré.

Tandis que le Défenseur des droits a généralement besoin de l’accord préalable de la personne dont

les droits seraient mis en défaut ou doit attendre l’expiration de délais avant de pouvoir agir (art. 2 Décret),

le Médiateur européen ne connaît pas ces conditions d’exercice difficiles et peut même extraire son pouvoir

136 Cf. figure 1.7 du Rapport annuel 2012 de Diamandouros, p. 25. 137 58, soit 12,5% des « autres » concernaient des agences de l’UE ; ibid. 138 Diamandouros, Rapport annuel, p. 26 ; les autres allégations de mauvaise administration étaient : demandes d’accès public aux documents,

obligation de motiver les décisions et d’indiquer les voies de recours, absence de discrimination et devoir de sollicitude.

33

d’auto-saisine d’une plainte irrecevable.139 Toutefois, le Défenseur peut se saisir sans délais dans des cas lui

paraissant mettre en cause l'intérêt supérieur d'un enfant ainsi que pour les cas relatifs à des personnes qui ne

sont pas identifiées ou dont il ne peut recueillir l'accord.

2. La saisine par l’intermédiaire d’un parlementaire

Les régimes de la saisine directe des deux institutions par les citoyens convergent largement. Pour le Dé-

fenseur des droits comme pour le Médiateur européen l’intermédiation n’est plus impérative, art. 5 LO, et

art. 2 par. 2 Statut. La seule différence est liée au fait que les missions du Défenseur sont plus vastes, ainsi en

cas de nécessité en matière de protection des enfants ou de discrimination il existe un droit pour des associa-

tions ou des représentants légaux de saisir le Défenseur.

Il en va de même pour la saisine par l’intermédiaire d’un parlementaire. La seule différence réside dans

le fait de savoir quel élu, de quelle assemblée, a le droit de saisir. Ainsi, le Statut du Médiateur admet la sai-

sine directe « ou par le biais d’un membre du Parlement européen » (art. 2 par. 2 Statut). Le cadre normatif

du Défenseur quant à la saisine par l’intermédiaire d’un député est plus complexe : c’est une survivance de

la procédure de saisine très sophistiquée de l‘ancien Médiateur de la République française.140 L’art. 7 LO

admet les saisines des députés, sénateurs et des représentants français au PE. Mais l’article permet aussi ex-

pressément que les membres du Parlement français puissent, de leur propre initiative, saisir le Défenseur

d’une question qui leur paraît appeler son attention. Ainsi, les conditions de grief ou de préjudice allégué

donnant intérêt à agir et celles d’une liaison nécessaire à une personne lésée sont facilitées.141 De fait, la sai-

sine du Défenseur par un parlementaire est très proche du Statut du Médiateur et chacun peut y recourir afin

d’avoir un effet à l’égard des tiers.

3. Particularités normatives concernant les démarches préalables à une saisine

L’art. 2 al. 4 Statut prévoit explicitement que chaque saisine du Médiateur européen soit précédée par

des démarches administratives appropriées auprès des institutions et organes concernés.

Le Défenseur des droits distingue de façon plus souple. Auprès de lui une saisine doit être précédée de dé-

marches préalables auprès des personnes publiques ou des organismes mis en cause s’il s’agit d’un dysfonc-

tionnement administratif des administrations incluses dans le champ de compétence de l’ancien Médiateur

de la République. Mais en cas de défense des droits de l’enfant, de lutte contre les discriminations (ancienne

Halde) et du respect de la déontologie l’art. 6 al. 2 LO prévoit des exceptions pour les saisines.

En réalité la différence n’est pas si grande puisque le Médiateur européen connaît également des ex-

ceptions dues à une interprétation très large du terme « démarches appropriées ». Mais aussi parce qu’au

moment où le Médiateur estime avoir été saisi en l’espèce d’une plainte présentée dans l’intérêt général (ac-

139 Cf. II. A. 1. b) pour le Défenseur des droits et III. A. 1. c) pour le Médiateur européen. 140 Cf. art. 6 Loi du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République. 141 Cf. art. 5 LO ou il fallait toujours qu’une personne soit ou se sente lésée.

34

tion populaire), il estime qu’il s’agit de circonstances dans lesquelles des démarches administratives préa-

lables ne sont pas forcément appropriées.142

4. Divergences dans le droit de recours aux Ombudsmans respectifs

Une autre différence très intéressante c’est la possibilité pour les requérants d’assurer une actio popu-

laris auprès du Médiateur européen. En aucun cas le Statut ne prévoit que c’est le demandeur lui-même qui

doit s’estimer lésé dans ses droits et libertés par le fonctionnement d’une administration de l’Union pour

pouvoir être le plaignant.

Cependant c’est exactement cela que requiert l’art. 5 al. 1 n° 1 LO pour toute personne qui invoque-

rait un dysfonctionnement administratif auprès du Défenseur des droits français. Dans ce cas une actio popu-

laris introduite par quelqu’un d’autre qu’un député ou qu’un homologue européen (art. 7 LO) est impossible,

quand bien même le Défenseur reconnaît les requêtes introduites par une association ou un tiers qui veillerait

au respect des droits des enfants ou des personnes discriminées et malgré sa capacité d’auto-saisine. Ces re-

quêtes existent également auprès du Médiateur européen ; il en résulte que l’accès à l’Ombudsman européen

est en quelque sorte plus simple que celui de son homologue français.

Le traitement d’une saisine par les agents publics diffère également. Les textes LO et Statut se rejoi-

gnent dans leur réticence quant à ces demandes. L’art. 2 par. 8 Statut statue clairement que le Médiateur ne

peut être saisi d’une plainte ayant trait aux rapports de travail entre les institutions européennes et leurs

agents sauf en cas d’épuisement des procédures prévues dans le statut des fonctionnaires et après expiration

des délais de réponse de l’autorité saisie. Mais l’art. 9 LO se montre encore plus restrictif pour le Défenseur

qui ne peut être saisi qu’en cas de discrimination ; sinon il est incompétent.143

5. Différences quant au délai d’introduction d’une plainte

Concernant le délai durant lequel une plainte peut être introduite il existe un décalage entre les deux

institutions. Le Défenseur peut être saisi à tout moment. Ni la loi organique ni les autres statuts n’imposent

qu’il soit saisi dans un certain délai après la date de la commission des faits qui font l’objet de la saisine.

Contrairement à la législation française qui ne prescrit aucune limite temporelle, la possibilité

d’introduire une réclamation devant le Médiateur européen est limitée à un délai de deux ans à compter de la

date où les faits qui motivent la plainte ont été portés à la connaissance du plaignant.144 L’Art. 2 al. 4 du Sta-

tut du Médiateur contient ainsi une différence remarquable par rapport au cadre normatif qui régit l’activité

du Défenseur des droits français.

142 Cf. Décision sur la plainte 619/98/(IJH)/GG contre la Commission européenne, Pénalités au titre du régime communautaire du marché. 143 Cf. II.B.1 c). 144 Yeng-Seng, RMCUE n° 468, 2003, p. 327.

35

6. Convergence de la non-interruption des délais de prescription

Le cadre normatif des deux institutions convergent quant à l’absence d‘interruption des délais de re-

cours dans les procédures juridictionnelles ou administratives.

Les dispositions relatives à la saisine du Médiateur européen (art. 2 al. 6) ou du Défenseur des Droits

(art. 6 al. 3 LO) ne prévoient pas d'interruption ou de suspension des délais de prescription déjà en cours.

C’est seulement l'art. 6 al. 3 LO qui entre plus dans les détails en exprimant que la saisine du Défenseur

n’interrompt ni ne suspend par elle-même les délais de prescription des actions en matière civile, administra-

tive ou pénale ; ni ceux relatifs à l’exercice de recours administratifs ou contentieux. Tandis que l’art. 2 al. 6

Statut est plus clair en indiquant que « les plaintes présentées au Médiateur n'interrompent pas les délais de

recours dans les procédures juridictionnelles ou administratives. » Toutefois, sur le fond il n’y a aucune dif-

férence quant aux délais de prescription.

B. Avancées et insuffisances des systèmes de saisine

Il s’avère difficile de juger des avancées et insuffisances des systèmes de saisine de ces deux institutions

dans la mesure où celles-ci sont très différentes. Il est en revanche possible d’évoquer des points forts qui

doivent inévitablement être nuancés par la mise en exergue de points plus discutables.

Le Défenseur des droits doit gérer l’héritage, parfois conflictuel, qui émane de quatre institutions ca-

ractérisées par des cultures de saisine parfois très divergentes et dont les particularités ont trouvé leur chemin

dans la loi organique relative au Défenseur des droits. Il en résulte un régime diversifié, qui peut être décon-

certant. En particulier concernant la pluralité des requérants145, les dérogations hétéroclites à la nécessité de

démarches préalables à une saisine146 et les exceptions multiples, p.ex. quant à la saisine par les agents pu-

blics147 ou par rapport à l’interprétation souple de la saisine des associations.148 Il est donc difficile de croire

à une codification claire et structurée, ce qui rend la saisine peu lisible pour le non-initié, ce qui pénalise

l’accessibilité de l’institution. Le Médiateur, par contre, est très libéral par rapport à la saisine. L’art. 195

TCE a largement ouvert la porte du Médiateur et son Statut ne l’a pas fermée dans ses 17 articles.

En France, le Défenseur des droits peut toujours agir auprès d’une autorité administrative alors même

qu’une procédure juridictionnelle est engagée.149 Ainsi, aucun épuisement des voies de recours juridiction-

nels (arg. ex art. 6 al. 3 LO). Le système est inverse dans les pays anglo-saxons : Là le Commissaire ne peut

enquêter tant qu’un recours juridictionnel est encore possible. Aussi, les Ombudsmans danois et norvégien

s’abstiennent de se prononcer dès lors qu’un procès est en cours.150

145 Cf. II.B.1 a) et II.A.2 b). 146 Cf. II.B.1 b). 147 Cf. II.B.1 c). 148 La dernière étant même contre le texte de la LO en cas de dysfonctionnement administratif, cf. art. 5 al. 1 LO et II.B.1 d). 149 Cf. art. 23 LO. 150 Cluzel-Métayer, RFAP n° 139, 2011, p. 458.

36

La loi organique sur le Défenseur est encore plus claire : Les juridictions civiles, administratives et pé-

nales peuvent, d'office ou à la demande des parties, inviter le Défenseur à présenter des observations écrites

ou orales. Le Défenseur des droits peut, de lui-même, demander à présenter des observations écrites ou à être

entendu par ces juridictions ; dans ce cas, son audition est de droit, art. 33 al. 2 LO. Sur ce point, le règle-

ment du Médiateur européen est contraire à celui de la LO française. Lorsque le Médiateur, en raison d'une

procédure juridictionnelle en cours ou achevée sur les faits allégués doit déclarer une plainte irrecevable ou

mettre fin à son examen, les résultats des enquêtes auxquelles il a éventuellement procédées auparavant sont

classés, art. 2 al. 7 Statut. Cela n’est point nécessaire auprès du Défenseur des droits qui peut parfaitement

continuer son travail en parallèle d’un procès. Ainsi, il y a une différence importante entre le statut du Mé-

diateur européen et le Défenseur des Droits quant à la litispendance.

C. Données statistiques comparées

Sur le plan de la comparaison statistique il convient de rappeler les crédits opérationnels et le nombre

d’effectifs qui sont attribués aux deux institutions.

En comparaison des 66 personnes travaillant pour le Médiateur européen en 2012151 le Défenseur des

droits est doté d'un effectif plus important : soit 234 personnes, au total.152 Il en va de même pour le budget.

Ainsi, bien que le budget annuel du Médiateur soit passé de 9,4 en 2011153 à 9,5 millions d'euros en 2012154,

Il se contente de ressources relativement modestes par rapport au Défenseur des droits qui disposait d'un

budget de 28 977 488 € (personnel 15 586 887 €155 et autres 13 390 601 €156) en 2012. On constate donc un

budget et des effectifs moindres par rapport à ceux du Défenseur ce qui pourrait traduire la volonté de don-

ner comme fonction première au Médiateur européen celle d’une coordination des Ombudsmans européens.

Une idée d’autant plus attestée par le fait que le Médiateur européen connaît un nombre total de plaintes

(2442 affaires en 2012) bien inférieur aux 100.000 plaintes adressées du Défenseur des droits. Un fait re-

marquable compte tenu du fait que le champ de compétence du Défenseur des droits se limite à la France, et

à ses 66 millions d’habitants, alors que le Médiateur européen est compétent pour quasiment tous les organes

de l’UE, institutions représentant environ 595,73 millions d’habitants. Ainsi, bien que les 465 enquêtes ou-

vertes représentent une hausse de 18% par rapport à 2011 il faut constater une baisse du nombre total de

plaintes, pour la quatrième année d’activité du Médiateur européen, tandis que le nombre des enquêtes trai-

tées par le Défenseur français est en hausse continue157.

Une comparaison des coûts moyens d’une plainte par rapport aux coûts des institutions fait apparaitre un

point que la littérature comparative élude : si l’on met en relation le nombre des plaintes de l’année 2012

151 Diamandouros, Rapport annuel 2012, p. 74. 152 Baudis, Rapport annuel 2012 p. 156. 153 Raude, RGFP n° 4, 2013, p. 56. 154 Diamandouros, Rapport annuel 2012, p. 72. 155 Baudis, Rapport annuel 2012, p. 156. 156 Baudis, Rapport annuel 2012, p. 154. 157 Diamandouros, Rapport annuel 2012, p. 7, Baudis, Rapport annuel 2012, p. 5.

37

avec les budgets des institutions on arrive à un montant arrondi de 3900 €/plainte auprès du Médiateur et

seulement 290 €/plainte auprès du Défenseur des droits. Bien sûr, il ne s’agit pas de contester la nécessité de

ces deux institutions ou de suggérer que ces coûts ne sont pas justifiés. . Cette comparaison tend à contrecar-

rer l’idée qui aurait pu naître, selon laquelle le budget annuel de l’Ombudsman national soit excessif par rap-

port à celui de Ombudsman responsable de l’ensemble des organes de l’Union européenne, une idée mani-

festement fausse au regard du nombre de saisines.

Enfin, force est de constater que d’autres comparaisons ne sont pas possibles. Tel est notamment le cas

quant à la répartition des réclamations entre siège et délégués du Défenseur/de l’Ombudsman, dans la me-

sure où le Médiateur ne dispose pas de délégués dans les États membres. Etant donné que les domaines

d’intervention et les précisions méthodologiques sont aussi différents (dysfonctionnement des organes de

l’UE et analyse des origines nationale ou répartition linguistique des plaintes d’un côté, traitement de sai-

sines des domaines des quatre institutions fusionnées et différenciation entre pôles thématiques de l’autre

côté) une comparaison de ces données ne peut être pertinente.

V. Conclusion

A l’origine, ce mémoire devait se cantonner à comparer les cadres normatifs de la saisine du Défenseur

des droits et du Médiateur européen. La question était, de savoir comment fonctionnent les procédures de

saisine de ces deux institutions. Les analyses ont donné des réponses exhaustives, surtout par rapport aux

similarités quant à l’auto-saisine ou par l’intermédiaire d’un député ainsi que par rapport à la non-

interruption des délais de prescription, mais elles ont aussi dévoilé des divergences dans le droit de recours

aux Ombudsmans respectifs, quant au délai d’introduction d’une plainte ainsi que des particularités norma-

tives concernant les démarches préalables à une saisine. Il en va de même pour la détermination des points

forts et faibles, qui se trouvent dans les deux institutions. Comme point encore perfectible il faut mentionner

le régime diversifié d’accès au Défenseur des droits qui est surtout dû aux particularités « héritées » des an-

ciennes institutions qui le composent : Halde, Défenseur des enfants, CNDS et Médiateur de la République.

Le Médiateur européen connaît surtout des faiblesses par rapport à son appareil et une fragilité de son con-

texte institutionnel. Une réponse plus longue pourra aussi être donné à la question de savoir s’il n’existe pas

des empiètements qui non seulement n’aideraient pas mais compliqueraient l’accès aux droits et dont le coût

poserait la question de la pertinence d’institutions éventuellement redondantes.

Mais après avoir présenté puis comparé les éléments de convergence et de divergence de ces deux insti-

tutions un paradoxe est apparait : au niveau de l’UE, organisme supranational diversifié sur plusieurs strates,

un seul Médiateur opère. Toutefois au sein des États membres, et notamment en France, une multitude

d’Ombudsmans a pu voir le jour.158

158 Ce qui a mené Vogiatzis, EPL vol. 19 n° 4, 2013, p. 739 à l’expression « d’Ombudsmania ».

38

Les différents mobiles de saisine expliquent les différences de mode de saisine et par conséquent les dif-

férents Ombudsmans nationaux (même fusionnés) et la « constitutionnalisation » de la saisine des deux insti-

tutions, qui a été largement décrite.

Le Médiateur européen a été créé dans un souci de rapprocher les citoyens de l’UE et de pallier au

déficit démocratique qu’on lui reproche : en France le Défenseur (et ses prédécesseurs) vise plus particuliè-

rement à augmenter l’efficacité du service public en exposant ses dysfonctionnements, ou discriminations. Il

est également centre d’accueil pour ceux qui, autrement, ne seraient jamais entendus. Pour faciliter ces

tâches, le Médiateur européen et le Défenseur des droits ont mis en place deux cadres normatifs de saisine

qui connaissent des particularités importantes. C’est tout d’abord la saisine qui a connu une constitutionnali-

sation. La Charte des droits fondamentaux de l’UE élève le droit de saisine du Médiateur au rang de droit

fondamental, en son article 43.159 En France l’art. 71-1 de la Constitution produit le même effet. Les autres

étapes de la procédure (après la saisine jusqu’à la décision/clôture du dossier) et les aspects de l’organisation

interne n’ont toutefois pas été constitutionnalisés. Institutions de rang constitutionnel, elles bénéficient d’un

statut et d’une légitimité uniques qui pourraient leur permettre d’assumer un rôle fédérateur, par exemple

auprès des autres autorités administratives indépendantes françaises160 ou de servir d’exemple pour les pays

qui n’ont pas encore de Défenseur des droits ou de Médiateur.

La saisine a aussi été facilitée et simplifiée à grande échelle.161 D’autres organismes supposent

l’épuisement initial des voies de recours comme conditio sine qua non d’accession au niveau suprême de

recours ; les Ombudsmans analysés ici ne sont pas contraints par cette obligation. Dans ce cas il faut des

« démarches administratives appropriées » préalables (Médiateur européen, art. 2 par. 4 Statut) ou des « dé-

marches préalables auprès des personnes publiques ou organismes mis en cause » (art. 6 al. 2 LO), mais

celles-ci aussi peuvent être surmontés dans certains cas. Une des différences à retenir c’est aussi le fait que le

Défenseur peut mener une enquête parallèlement à une procédure juridique en cours, tandis que le Médiateur

doit absolument s’en garder. Le décalage du coût des plaintes entre le Défenseur et le Médiateur peut aussi

être retenu mais il faut le mettre en relation avec les différences entre les institutions et leurs procédures.

Au-delà de ces interrogations relatives aux procédures de saisine, il existe une possibilité de réforme

qui pourrait marquer un tournant historique pour l’institution Défenseur des droits : l’intégration de toutes

les autorités administratives indépendantes. Néanmoins compte tenu de la technicité de leurs domaines

d’intervention il est compréhensible que la CNIL et la CADA restent à l’écart d’un tel projet. Mais si

l’ambition est de créer une réelle institution apparentée à l’Ombudsman des pays nordiques ou au défenseur

du peuple espagnol, il serait opportun d’intégrer tous les autorités administratives indépendantes dès lors

qu’elles interviennent dans le domaine des droits et libertés.162 Pourtant construire une institution nouvelle,

159 Pingel/Rodrigues, art. 195 CE n° 1, cf. aussi l’art. 195 par. 1 al. 2 TCE qui est devenu l’art. 228 par. 1 al. 2 TFUE. 160 Cf. Luchaire/Conac/Prétot, Constitution, art. 71-1, p. 1686. 161 Cf. seulement la simplification du traitement des plaintes irrecevables auprès du Médiateur en 2011 (Diamandouros, Rapport annuel 2012, p.

14) ou auprès du Défenseur (Baudis, Rapport annuel 2012, p. 13). Les deux institutions ont répondu au nombre important des saisines irrece-

vables avec l’installation d’un département responsable pour la recevabilité, l’orientation et l’accès aux droits comme porte d’entrée unique pour

les deux maisons. 162 Cf. IGPDE, fasc. 3 tome 1, 2013, pp. 122.

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comme se fût le cas en 2011, nécessite du temps et exige un long processus d’apprentissage, surtout si cette

construction implique, comme c’était le cas en l’espèce, la fusion d’entités dont l’identité était fortement af-

firmée et le répertoire d’action éprouvé.163 Affronter une nouvelle « cascade de fusions » signifierait aussi,

dans l’immédiat, mettre en péril le processus d’intégration fraichement abouti, au risque de brouiller l’image

d’une institution fraichement adoptée comme la maison de la défense des droits et libertés et dotée d’une so-

lidarité de corps commune. Toutefois il convient de reconsidérer la suppression de structures éventuellement

doubles qui puissent exister, par ex. aussi en relation avec les commissions parlementaires des pétitions qui

sont souvent compétents pour les mêmes plaintes déjà déposées auprès de l’Ombudsman respectif.

Cependant on a pu constater un taux très élevé de saisines irrecevables, surtout parce qu’elles étaient

adressées à une institution de défense des droits et libertés incompétente en l’espèce. Ainsi, le Médiateur eu-

ropéen réoriente plus de 50% des saisines qui lui parviennent à cause de la compétence d’un autre Ombuds-

man en l’Europe. Ici il y a une possibilité de simplification pour les requérants : la création d’un accueil uni-

fié pour toutes les plaintes des citoyens qui serait en charge de repartir les saisines entre institutions compé-

tentes. Ainsi, le taux des saisines irrecevables pour cause d’incompétence tendrait immédiatement vers la

nullité. Cela pourrait également promouvoir des processus de synergies et permettrait des économies impor-

tantes, car une seule saisine n’aurait pas être lue par plusieurs agents dans différentes institutions qui sont

théoriquement toutes compétentes. En même temps on pourrait éviter que le même requérant saisisse plu-

sieurs institutions pour un problème susceptible de se poser partout, parce que l’accueil unifié mettrait à part

toute demande répétitive. Cela aiderait également d’éviter les décisions contradictoires des différents Om-

budsmans. Si l’on parvenait à convaincre les différents Ombudsmans du secteur privé (assurances, banques,

services etc.) de participer à ce projet les citoyens n’auraient plus se demander quel Ombudsman est compé-

tent pour leur problème vu qu’il y a une porte d’entrée pour tous les problèmes, qu’il touche le domaine pri-

vé ou public. Concernant les saisines dématérialisées le besoin d’un nombre important de personnel au dé-

partement de la recevabilité et de l’orientation pourrait être réduit si le programme informatique est conçu de

manière ingénieuse. Une troisième recommandation à long terme serait l’harmonisation de tous les systèmes

de saisine. Déjà les deux systèmes comparés ici démontrent plusieurs divergences. Cela est d’autant plus

important si on le retransmet au niveau des autres 27 Etats membres. Trouver un régime harmonisé de la sai-

sine pourrait aider à exploiter d’une manière d’autant plus efficace l’accueil unique susmentionné.

Enfin, force est de constater que toutes les différences dans les procédures de saisine sont surtout

liées à l’histoire des institutions mais également au but recherché en fonction de la nature des requêtes. Avec

cette idée en mémoire, on est en mesure de comprendre ces différences. L’Union européenne est une asso-

ciation sui generis de 28 Etats membres. On ne peut s’attendre à une homogénéité des procédures de saisine

des Ombudsmans nationaux et européen, mais on peut s’attendre à un respect mutuel et une évolution cons-

tante, parce que dans chaque institution il y a un progrès – voire une convergence – possible. Une idée de

respect et de volonté de perfectionnement qui est une force motrice de l’évolution de l’Union européenne.

163 Chevallier, RFAP n° 147, 2013, pp. 758.

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