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    FINANCES PUBLIQUES

    Dfinition des finances publiques :

    - Les finances publiques sont les finances des personnes morales de droit

    publiques : l'tat, les collectivits publiques, tablissement publique. Mais cette

    approche est assez limite.

    - Les finances publiques sont les finances des administrations publiques c'est--

    dire des units institutionnelles dont l'activit conomique consiste effectuer des

    oprations de redistribution ou produire des services non-marchands. Les

    ressources de ces units proviennent essentiellement des prlvements obligatoires.

    - Les finances publiques sont les finances du secteur public.

    Chapitre 1. Le cadre conomique des finances de l'tat : le poids financier public

    En France, les finances publiques se caractrisent par un double phnomne de

    complexit :

    - Les finances publiques concernent les finances de l'tat mais aussi celles de

    toutes ses administrations et des tablissements, des collectivits territoriales et

    locales (communes, dpartements, rgions qui ont leurs propres tablissements

    publics) et de la Scurit Sociale. Les dpenses de l'tat reprsentent environ 280

    milliards de dpenses, 400 milliards pour la Scurit Sociale, 200 pour les

    collectivits territoriales.

    - D'une part, les dpenses augmentent avec une croissance continue des

    dpenses publiques mais aussi une croissance des prlvements obligatoires. Mais, en

    France, les prlvements obligatoires ont cess d'augmenter tandis que les dpenses

    continuent d'augmenter. Aujourd'hui, on se retrouve dans une situation avec un

    dficit chronique du budget de l'tat, ce qui amne l'tat emprunter ce qu'il lui

    manque : l'endettement de l'tat au sens large (dette publique) est de 1 200

    milliards , sans compter les engagements hors bilan , les retraites des

    fonctionnaires...

    Section 1. La dpense publique

    C'est l'un des principaux instruments de l'action financire de l'tat (avec la

    fiscalit).

    1. La notion de dpense publique

    A. Le primtre de la dpense publique

    En France, sous l'appellation dpense publique, on trouve les dpenses des

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    administrations publiques c'est--dire, d'une part, celles de l'tat et les organismes

    divers d'administration centrale (exemple d'ODAC : universits, financs par le biais

    de fonds publics), les administrations publiques locales (APUL) et les tablissements

    publics locaux et les organismes divers des administrations locales (ODAL : collges et

    lyces) et, d'autre part, celles gnres par les organismes et les administrations de

    Scurit Sociale.

    B. La classification des dpenses publiques

    1) Classification conomique

    On a deux types de dpenses :

    - Dpenses de fonctionnement : dpenses ncessaires au fonctionnement et

    l'activit d'une institution (dpenses quotidiennes). Exemple : dpenses de personnel,

    achat de fournitures, loyers, services de la dette. 45% du budget de l'tat est utilisen personnel. Ces dpenses de fonctionnement sont souvent vues comme un mal

    ncessaire car elle ne gnre aucune production de richesse.

    - Dpenses d'investissements ou dpenses en capital : dpenses de formation du

    capital fixe c'est--dire qui augmente le capital, la richesse de l'institution. Pendant

    trs longtemps, l'tat en, France a t le premier investisseur mais aujourd'hui il

    n'investit plus : le premier investisseur est les collectivits locales.

    Nanmoins, l'objet d'un tat est diffrent de celui d'une entreprise. On assistedonc la cration d'un nouveau type de dpenses :

    - Dpenses de transfert: dpenses propres au budget public, qui vont transiter

    par un budget public pour tre affect soit un autre budget public (subventions

    une universit) ou un budget priv (aides une entreprise).

    2) Classification financire (publique)

    Cette classification financire est propre au droit budgtaire. On distingue deuxtypes d'oprations :

    - Les oprations budgtaires : oprations inscrites pour le montant au budget

    et autorises comme telles par la loi de finance.

    - Les oprations de trsorerie : moyens, flux financiers qui permettent de

    raliser les dpenses budgtaires et sont enregistres dans un compte spcifique. C'est

    notamment tout ce qui concerne la gestion de l'emprunt.

    Sous le poids politique, on a dgag un troisime type de dpense publique : la

    dpense fiscale. La dpense fiscale n'est pas une dpense dans le sens o il n'y a pas

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    de dcaissement, de sortie d'argent. Il s'agit, par exemple, des allgements d'impts

    consentis par le lgislateur une catgorie de contribuables pour divers motifs. En

    ralit, il n'y a donc pas de dcaissementmais, avec ce systme de dpenses fiscales,

    il y a un manquementpuisqu'on rduit la part des recettes attendues. Ce manque

    gagner se traduit en ralit par un cot budgtaire qui se chiffre 5 milliards

    d'euros. C'est donc une dpense dguise : on aurait tout aussi bien pu percevoir lesimpts et les redistribuer.

    2. Le poids de la dpense publique en France

    Le poids lev des dpense publiques est la caractristique de la France mme si

    c'est une tendance lourde dans tous les pays dveloppes. Ce n'est pas non plus un

    phnomne nouveau. A la fin du XIXme sicle, l'conomiste Wagner a dtermin la

    loi de Wagner selon laquelle, dans les sicles venir, les dpense publiques allaientcroitre de manire continue et surtout de manire plus importante que le revenu

    national.

    A. L'volution des dpenses publiques en France

    On peut parler soit en montant, soit en comparaison au PIB (ce qui permet de

    comparer les Etats entre aux). On distingue trois priodes :

    -Avant la Premire Guerre Mondiale : les dpenses publiques reprsentent 10%du PIB et augmentent aussi vite que le PIB (quand le revenu national augmente, les

    dpenses publiques augmentent aussi). A cette poque, il n'y a pas de Scurit Sociale,

    pas d'interventionnisme, ni de dcentralisation (les collectivits territoriales

    n'apparaissent qu'en 1982).

    - Aprs la Premire Guerre Mondiale : aprs la Guerre, il faut reconstruire

    donc emprunter puis rembourser. On est en plus dans une politique de rarmement

    pour se prparer la Seconde Guerre Mondiale, d'o le doublement des dpensespubliques.

    -Aprs la Seconde Guerre Mondiale : on assiste un processus d'acclration

    puisqu'entre 1938 o les dpenses publiques taient un peu plus de 25% du PIB,

    elles sont en 2005 de 54% du PIB (elles font plus que doubler). C'est d au

    changement conomique et industriel survenu en France, la vague de

    dcentralisation (socialisme municipal), la crise des annes 1970 avec le choc

    ptrolier et l'augmentation du chmage, la cration de la Scurit Sociale en1945...

    En plus de 50 ans, le budget de la Scurit Sociale a dpass celui de l'tat et il

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    faudra attendre 1996 pour que le Parlement vote une rforme lui permettant de

    voter les dpense de la Scurit Sociale qu'il ne votait pas auparavant.

    Aujourd'hui, la dpense publique est de 1 000 milliards , 50% du PIB avec

    une certaine tendance la stagnation voir la baisse parce que, depuis de

    nombreuses annes, l'tat s'est efforc de rduire ses cots et de maitriser l'volution

    de sa dpense publique. De plus, il y a un problme de financement de la dpensepublique, ce qui a contraint les gouvernements successifs a maitris la dpense

    publique de l'tat et la diminuer. Aujourd'hui, la dpense publique augmente moins

    vite que le PIB en France. En ralit, la France a une dpense publique assez

    importante par rapport sa richesse (elle est 5 points au dessus de la moyenne des

    autres pays de la zone euro et 10 points de plus que la moyenne des pays de

    l'OCDE).

    B. Structure des dpenses publiques

    Le problme est la rpartition des dpenses publiques entre les administrations

    qui est assez ingale. L'tat reprsente en moyenne 35% de la dpense publique en

    France, les administrations publiques locales reprsentent 20% et les 45% restants

    sont pour les dpenses sociales (Scurit Sociale). Cependant, 50% des prlvements

    obligatoires en France concernent la Scurit Sociale.

    La part de la Scurit Sociale et la part des dpenses locales augmententtandisque celle de l'tat ont tendance diminuer. Depuis la dcentralisation de 1982, on a

    transfr des comptences de l'tat au profit des collectivits locales, ce qui explique

    l'augmentation de la part des collectivits locales. Pour la Scurit Sociale, il y a une

    transformation du rgime de la scurit car l'assurance sociale s'est gnralise avec

    notamment la couverture maladie (CMU), vieillissement de la population. On

    consomme de plus en plus mais avec de moins en moins de personnes qui participent

    au financement de la scurit sociale, les cots sont de plus en plus levs, d'o lesproblmes trouver un plan efficace pour financer la scurit sociale.

    A la diffrence du budget de l'tat, le montant de dpense vot pour la

    Scurit Sociale n'est pas fixe. On vote un objectif de dpenses nationales pour la

    Scurit Sociale (dpenses maximales ne pas atteindre pour la maladie) mais

    chaque anne il est dpass (ONDAN). La Scurit Sociale est en partie finance par

    les cotisations sociales (patronales et salariales) bases sur l'activit conomique (donc

    problme de chmage). On commence financer la Scurit Sociale avec de lafiscalit (cration de la CSG). Le problme est que les recettes n'augmentent pas aussi

    vite que les dpenses. Il y a donc une double contrainte :

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    - La dpense publique doit tre maitrise parce que la croissance est limite

    (depuis ces 10 dernires annes). Les recettes diminuent mais les dpenses publiques

    augmentent de manire inexorable.

    - La contrainte externe qu'est l'Union Europenne : les tats se sont eux-mme

    contraints respecter le trait de Maastricht avec ses fameux critres : le dficit

    public ne doit pas dpasser 3% du PIB et la dette publique ne doit pas dpasser les60% du PIB. Le lien entre le dficit, la dette et les dpenses publiques : comme les

    recettes manquent pour financer les dpenses, il y a un dficit. Pour payer ses

    dpenses, l'tat fait des emprunts auprs des banques. Le dficit est donc financ par

    un emprunt. En limitant l'endettement et le dficit des Etats, l'Union Europenne les

    contraint maitriser leurs dpenses publiques.

    3. Le problme de la lgitimit de la dpense publiqueEn ralit, la dpense publique fait l'objet de nombreuses critiques sur son

    montant mais aussi sur son volution. Y-a-t-il un niveau de dpenses publiques qui

    serait acceptable ? Quels sont les besoins qui doivent tre satisfaits par cette dpense

    publique ? Quelle doit tre la place de l'tat dans l'conomie, dans la socit ? Quel

    doit tre son rle et quelles dpenses doit lui incomber ?

    Les effets ngatifs de la dpense publique, les critiques que l'on peut relever :

    - Effet monopolistique : l'tat a le monopole de la dpenses, ce qui n'encouragepas les initiatives prives (ce que l'tat fait, les entreprises ne le font pas donc

    absence d'initiatives prives).

    - En raison de la dpense publique, on empche la cration d'un emploi qui

    viendrait du priv.

    - La dpense publique ncessite de nouveaux prlvements obligatoires. Pour la

    financer, l'tat est contrait d'augmenter et d'inventer de nouveaux prlvements

    obligatoires. Ceux-ci amputent l'pargne des mnages et des entreprises : s'il n'taitpas prlev, cet argent pourrait tre investi (effet d'viction : on empche les

    investissements).

    - La dpense publique engendre la dpense publique : ds qu'on dpense dans

    un domaine, de nouveaux cots apparaissent.

    - Il n'est pas prouv que la dpense publique permettrait de rsoudre les

    problmes. Et mme pour certains, elle a mme des effets pervers (chmage : ce n'est

    pas parce qu'on indemnise les chmeurs qu'il y en a moins). On risque aussi detomber dans une politique d'assistance.

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    Effet bnfiques de la dpense publique :

    - La dpense publique soutient la demande : elle permet de soutenir la

    consommation et d'avoir ainsi un contra-cyclique c'est--dire que la dpense

    publique permet de contrebalancer un ventuel cycle de rcession.

    - Elle permet des investissements qui sont bnfiques au dveloppement

    national et des investissements que n'auraient d'ailleurs pas faits l'initiative prive(thorie de la croissance endogne : les investissements d'un jour sont les acteurs de

    la croissance de demain)

    - L'effet pervers de la dpense publique n'a jamais t prouv.

    - La dpense publique a un effet social : elle a pour effet de prserver une paix

    sociale, une certaine cohsion sociale. On ne connait pas le cot de la disparition de la

    cohsion et de la paix sociale.

    Section 2. La recette publique et la question des prlvements obligatoires

    1. La notion et l'volution des prlvements obligatoires en France

    Les prlvements obligatoires sont tous les versements effectifs aux

    administrations publiques et aux institutions communautaires effectus par les agents

    de lconomie ds lors que ces versements ne sont pas subordonns une dcision de

    leur part. Dans ces prlvements obligatoires, on trouve beaucoup de choses : les

    impts, les versements qui sont effectus de manire obligatoire non fiscaux(cotisations sociales et taxes). Les prlvements obligatoires ne tiennentpas compte

    des emprunts qui ne sont pas des ressources dfinitives.

    volution des prlvements obligatoires en France (on peut mesurer la pression

    fiscale) : dans tous les pays de lOCDE, la pression fiscale des 40 dernires annes a

    augment (35% en 1960 de PIB revers l'tat (au sens large), 45,7% en 1999,

    aujourdhui, 44% en France). Les impts d'tat stagnent, la fiscalit locale (impts

    des collectivits locales) a augment durant les 20 dernires annes, mais ce qui a leplus augment cest le montant des prlvements sociaux (pour financer les dpenses

    sociales). Cration dans les annes 90 dune fiscalit sociale qui nexistait pas

    auparavant : CSG (contribution sociale gnralise).

    2. Les ressources de l'tat et le financement de la Scurit Sociale

    A. Les ressources de l'tat

    90% des recettes du budget de l'tat sont des recettes fiscales. L'tat connat deuxtypes dimpt :

    - Les impts directs, directement supports par les personnes qui y sont

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    assujetties c'est--dire que ceux qui paient les impts sont vritablement les

    personnes qui supportent les impts. On dit que ces impts sont tablis par voie de

    rle. Cest principalement limpt sur le revenu (IRPP : chercher). Il y a aussi

    limpt sur les socits. Ces deux impts rapportent 50 milliards d chacun. Il y a

    encore lISF, le droit de timbre et denregistrement

    - Les impts indirects : impts sur les dpenses qui sincorporent dans le prixdun bien ou dun service. Cest un impt dont le poids rel nest pas vritablement

    support par celui qui y est assujetti. Cest par exemple la TVA : celui qui paie la TVA

    nest pas celui qui la supporte (50 milliards d).

    B. La croissance des prlvements sociaux

    400 milliards d par an pour la protection sociale, institue en 1945. Cest un

    systme obligatoire avec affiliation obligatoire : on est oblig dtre assur et decotiser (comme le systme des assurances), mais aprs chaque cas est particulier. Le

    rgime a t au fur et mesure agrandi et radapt (avec un rgime gnral).

    1978 : cration de la branche famille de la Scurit Sociale.

    1999 : cration de la CMU, gnralisation de la couverture maladie lensemble de

    la population.

    Au dpart, le financement tait uniquement assur par des cotisations. Ce

    financement sest complexifi au fur et mesure (le cot du travail est anticomptitif, do les allgements de charges sociales dans certaines branches de

    lemploi). L'tat est venu se substituer aux cotisations sociales. Dans les annes 90, on

    institue la CSG (mise en uvre en 1991), premier des impts directs prlev la

    source, avant le versement des salaires. En 1993, cration de la CRDS (contribution

    au remboursement de la dette sociale) : on isole la dette de la Scurit Sociale (cet

    impt devait tre dure limite).

    Il y a eu en France un mouvement de normalisation du financement de laScurit Sociale : en fvrier 1996, a eu lieu une rforme constitutionnelle suite aux

    grves de 1995 contre une rforme dont le but tait de normaliser le financement

    de la Scurit Sociale. En 1996, on a introduit dans la Constitution les lois de

    financement de la Scurit Sociale (LFSS). Par le biais de cette appropriation par le

    Parlement des finances sociales, celui-ci sest attribu un contrle sur les finances

    sociales (plus de contrle et de visibilit). Grande diffrence avec les lois de finance de

    l'tat : pour financer la Scurit Sociale, le Parlement ne vote quun objectif definances, et pas un chiffre fixe.

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    Section 3. La dette et le dficit

    1. Notion de dette publique et de dficit public

    On peut tout dabord parler du solde budgtaire : rsultat prvu ou constat au

    budget. Ce rsultat est la diffrence entre des recettes et des dpenses. Il peut

    prsenter diffrentes formes dquilibre : soit il prsente lquilibre (le solde budgtaire

    est lquilibre), soit le solde budgtaire excdentaire (les recettes sont suprieuresaux dpenses), soit il estdficitaire (les dpenses sont suprieures aux recettes).

    Le budget de l'tat est prvu le 31 dcembre pour lanne suivante. L'tat ne

    connait pas lavance le montant de ses recettes mais les taux dimposition sont fixs

    lavance. Les recettes fiscales de l'tat sont fonction de la croissance. Les dbats

    pour voter le budget de l'tat sont donc principalement ports sur le taux de

    croissance venir. Pour les dpenses, on fixe un montant maximum ne pas

    dpenser. On fait aussi des prvisions de dpenses.Au 31 dcembre, on clt les soldes et on fait les comptes. Le Parlement vote

    une loi de finance dans laquelle l'tat lui prsente un budget pour lequel il y a un

    excdent de charges sur les recettes (environ 40 milliards deuro de dficit pour

    l'tat). En France, l'tat au sens large concerne les administrations centrales mais

    aussi lensemble des organismes qui composent l'tat, c'est--dire l'tat lui-mme

    plus les collectivits locales et la Scurit Sociale. Cest pour cela quil ne faut pas

    confondre dficit de l'tat et dficit public. En 1992, le trait de Maastricht limite ledficit public des Etats normalement hauteur de 3% de leur PIB.

    Lorsquun budget est dficitaire, pour financer ce dficit les personnes publiques

    font appel lemprunt. Le dficit public est lensemble des dettes de l'tat, lensemble

    des emprunts que l'tat au sens large a contract et qui lui reste rembourser. Au

    maximum, la dette publique ne peut pas dpasser 60% du PIB.

    Entre 1980 et 2004, la dette publique a t multiplie par 5: 1982 (25% du

    PIB), 1992 (40% du PIB), 2003 (60%). Le Royaume-Uni est 42% du PIB, lItalie107%.

    2. Cause et structure de la dette publique

    La dette de l'tat correspond 87% de la dette publique en France, 3% pour la

    dette de la scurit sociale et les collectivits locales reprsentent 10%. Ces 10%

    correspondent l'lment qui a eu tendance a augment fortementavec en 1982 la

    dcentralisation o les collectivits acquiert une autonomie juridique et budgtaire etleurs comptences se trouvent accrues. Si leur dette a augment, c'est parce qu'on

    leur donne plus de comptences mais l'tat ne leur donne pas de moyens de les

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    Chapitre 2. Le cadre conceptuel :l'influence thorique libral

    Section 1. L'influence du keynsianisme sur les finances publiques.

    1. La pense keynsienneKeynes n'est pas un marxiste et ne remet pas en cause le libralisme mais il s'en

    distingue car il raisonne court terme. Son analyse est une analyse macro-

    conomique. Il recherche l'quilibre de la socit toute entire. Il va inverser toutes les

    rponses apportes par les classiques :

    - Il peut exister plusieurs formes d'quilibre : la thorie de la main invisible

    est une erreur pour Keynes.

    - En ralit, l'conomie n'est linaire mais il existe des cycles et des phasesd'activit : l'quilibre peut donc tre diffrent d'une priode une autre.

    - Pour Keynes, il y a un facteur dterminant : la demande.

    Sur ces bases l, Keynes va dvelopper une thorie de la crise : le plein-emploi n'est

    pas fait d'avance et pour y arriver, le seul moyen est une politique volontariste de

    l'tat qui doit corriger le march et ses dsquilibres pour arriver une conomie de

    plein-emploi. Il faut donc maintenir la demande, un niveau de salaire et donc un

    certain pouvoir d'achat et exercer une action globale sur l'conomie notamment travers les politiques d'investissement public : favoriser l'intervention de la puissance

    publique et protger la production nationale. Il faut agir sur les composantes de la

    monnaie : inflation et taux d'intrts.

    La main du gouvernement doit relayer la main invisible.

    2. L'influence de Keynes sur les modlisation de l'tat

    L'tat doit avoir un rle dans l'conomie et ce rle va tre accept,consciemment ou inconsciemment, et mme prn en France partir des annes

    1970. Ce rle va se constater par le multiplicateur budgtaire : l'tat doit intervenir

    dans l'conomie notamment par le budget qui va avoir un rle multiplicateur. Ce

    budget doit permettre de relancer la demande. L'tat doit, en cas de crise,

    augmenter ses dpenses et diminuer ses prlvements pour assurer une certaine

    continuer dans les revenus. Cette politique budgtaire, en temps de crise, estfinance

    par le dficitet donc parl'emprunt. Keynes considre que l'tat peut tre dficitaireet en cas de crise, c'est mme une obligation puisqu'il corrige les effets ngatifs du

    march : on retrouve une situation sereine et l'tat rembourse ses emprunts, stoppe

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    (ses dpenses et) son dficit et on revient l'quilibre.

    On doit rformer la fiscalit en encourageant la consommation. Il prne

    galement une politique fiscale fonde sur la correction des ingalits de fortune par

    l'impt sur le revenu.

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    Section 2. Le renouveau de la thorie conomique librale

    Cette crise de 1970 a jou comme un lectrochoc : chmage, ralentissement de

    la croissance, restructuration de l'conomie. A partir de ces annes l, la thorie

    keynsienne va succder un renouveau des thories classiques avec une vritable

    mystique du march. Certains conomistes considrent que l'tat avait autant

    drguler qu'il avait rgul : les ingalits se sont creuses. En ralit, le renouveau dela thorie librale a considr quil fallaitrestaurer la rgulation automatique par le

    march.

    1. Les fondements de la thorie librale

    Ils datent du XVIIIme sicle. Le courant libral classique est n avec Franois

    Quesnay, physiocrate, qui pensait que l'conomie tait base sur l'agriculture et sur la

    libre circulation des richesses agricoles ainsi que des biens. Il faut donc faire en sorteque les changes puissent se faire plus librement : supprimer les pages, les

    corporations, limiter les fonctions de l'tat, renoncer toutes rglementations qui

    seraient hostile ce principe de libre-change. L'tat est un tat monarchique et

    doit donc tre fort notamment et assurer ses fonctions rgaliennes (respecter la

    libert du travail, du commerce et la proprit prive). L'influence des physiocrates

    est relle : elle se retrouve dans la DDHC (libert de circuler, d'entreprendre...). En

    1971, la Loi le Chapelier est aussi le rsultat de l'influence des physiocrates.

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    A la fin du XVIIIme sicle et au dbut du XIXme sicle, on voit apparatre la

    premire cole classique avec Smith, Ricardo, Malthus, Say : ils vont fonder, travers

    leur crit, une vritable doctrine et vont poser les bases du libralisme conomique :

    - L'tat ne doit pas disparatre : son rle doit tre limit la ralisation des

    quipements collectifs et la scurit des biens et personne, ce qu'on va appeler l'tat

    gendarme.- L'impt ne doit pas constituer une gne pour les changes : il ne doit pas tre

    un facteur qui limite les changes et la production.

    - L'impt ne doit avoir pour rle que de couvrir les charges publiques.

    - La dpense publique ne doit tre couverte que par des recettes fiscales car

    l'impt est bannir. L'emprunt est l'impt de demain.

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    - On peut parler d'quilibre mais on doit parler d'quilibre stricte : sans

    excdent et sans dficit.

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    2. Le renouveau de la thorie librale

    Ce nouveau courant va naitre aux tats-Unis : le no-libralisme.

    A. La critique de l'tat providence

    La critique va porter sur le poids excessif de l'tat dans l'conomie, dnonc

    comme une source de dysfonctionnement du systme conomique. Plus l'tat estprsent, plus on est dans une socit rigide qui empche l'initiative. L'tat va tre

    dnonc comme une source d'augmentation des cots de fonctionnement. L'tat, par

    son poids excessifs, entraine un surcot pour les entreprises prives. Ce poids excessif

    se financer et, pour cela, il faut des impts : il se constate aussi par le poids excessifs

    des prlvements obligatoires qui sont vis--vis des entreprises une appropriation des

    bnfices, pour les contribuables une appropriation de leu revenu. Cette appropriation

    par l'imptempche l'expansion des entreprises et nuit l'investissement et empchepour le particulier la consommation et nuit l'pargne donc aux investissements des

    entreprises/ Donc l'impt nuit doublement aux entreprises.

    L'emprunt a un effet pervers parce que les mnages savent que l'emprunt est

    un futur impts et qu'ils anticipent et ne consomment plus : l'emprunt nuit la

    consommation. L'emprunt impose une augmentation de la fiscalit pour le

    rembourser sur le court ou moyen terme et il conduit une augmentation

    automatique des dpenses donc on ne s'en sort plus.

    B. Une rponse diffrente s'agissant du modle de l'tat

    Sur la base de ce regain nolibral vont se distinguer deux coles aux Etats-

    Unis, qui vont apporter des rponses diffrentes, plus ou moins ultra-librales.

    1) L'cole libertarienne (anarcho-capitaliste)

    Les amricains, comme Friedman, vont sorganiser en un parti politique anti-

    tatique, cole antimilitariste. Ils veulent une libralisation totale et la suppression desfrontires et des Etats. Pour eux seul le march compte, car seul le march peut

    exprimer toutes les liberts individuelles. Pour eux, aucune lgislation nest pertinente,

    la seule acceptable est celle qui prne lacceptation de tous individuellement.

    2) Lcole de public choice, dite cole des choix collectifs

    Ils sont plus modrs. Cest un courant de penss qui va tudier les dcisions

    politique sous lensemble de ses angles et de ses enjeux. Il tablit sa thorie sur larationalit des choix collectifs. On prend tout en compte (analyse systmique). La

    thorie dveloppe est dabord que l'tat doit sintgrer au mcanisme du march.

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    structurante pour structurer les financements et contraindre les pays en

    dveloppement modliser leurs finances publiques. Il a dans ce but dit un guide

    pratique des finances publiques.

    LOCDE est une institution internationale qui en 1961 a succd lOECE cre

    en 1948 par le plan Marshall. Elle avait dabord pour but de contribuer une

    stabilisation financire et une croissance durable en Europe. LOCDE sest tenduehors du cadre europen et elle a aujourdhui pour but de faire des comparaisons en

    Etats, garantir une certaine stabilit financire entre les Etats, assister les Etats et

    tre le cadre de discutions financires. Elle a elle aussi dit un code de bonne

    pratique du comportement financier, pour contribuer une dmocratisation et une

    responsabilisation des gouvernements.

    La Banque mondiale depuis les annes 90 accorde des prts dans des domaines

    particuliers pour financer des projets mais elle sest mise aussi recommander auxEtats qui faisaient des demandes de prt des rformes structurelles de leur systme

    financier public en vue dassurer une transparence et une lisibilit du budget, et

    dassurer une bonne gestion de ces aides par les Etats.

    Ces trois organismes ont eu une influence non ngligeable sur nos finances

    publiques. La rforme vote en France en 2001 est ne en ralit dun consensus

    politique vot lunanimit des voies moins une lassemble nationale inscrite dans

    un mouvement de rforme internationale.Section 2. L'influence de l'Union Europenne

    L'Union Europenne a une influence en matire financire et exerce une

    contrainte directe, normative (par le droit) et financire sur les Etats membres. En

    matire financire, on cre en 1960 une Association Europenne de Libre-change

    (AELE : voir IIC). En 1962, la premire Politique Agricole Commune (PAC) est mise

    en place. En 1968, les droits de douane sont abolis. Dans les annes 1970, il y a un

    renouveau de la thorie librale. Le rapport de Werner pose qu'individuellement lesEtats ne peuvent pas grer la crise. Ce rapport prconise une politique montaire

    commune.

    En 1972, le serpent montaire est mis en place et vise que les monnaies ne

    connaissent pas un cart trop important (2,5 au-dessus ou au-dessous). En 1978, le

    serpent montaire se transforme en Systme Montaire Europen (SEM) qui

    reprend le serpent montaire avec une valeur unique : l'ECU qui devient l'instrument

    de rglement et de compte.En 1992, le Trait de Maastrichtdfinit une politique d'intgration des Etats.

    Pour garantir la stabilit de la monnaie et l'quilibre entre les Etats, le Trait de

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    Maastricht impose qu'il faut une coopration conomique des Etats membres.

    1. Objectif financier et conomique de l'Union Europenne

    L'article 104 du Trait de Maastricht pose la contrainte budgtaire avec les

    diffrents critres de convergence dont :

    - Maitrise du dficit : contrainte sur le dficit. L'Union Europenne impose derespecter un dficit limit 3% du PIB. On considre l'tat au sens large ici

    (ensemble des administrations publiques). France : 1,9%.

    - Maitrise de la dette : maitrise de l'endettement public. On prend en compte

    l'ensemble des dettes publiques qui ne doit pas dpasser les 60% du PIB. France : 64%

    du PIB.

    2. La discipline budgtaire europenneEn 1997, Amsterdam, le Pacte de stabilit et de croissance (PSC) est mis en

    place. Ce pacte fixe moyen terme (5 ans) un objectif budgtaire proche de l'quilibre

    ou d'excdent. En 1997, on est dans une priode d'largissement et la condition fixe

    ces nouveaux entrants est qu'il ait une situation financire peu prs corrige. Ce

    pacte reprend strictement les conditions du Trait de Maastricht (obligation de la

    dette et du dficit) mais impose aussi aux Etats membres de prsenter chaque anne

    la Commission Europenne un programme de stabilit qui, de la part du gouvernement, prsente les prvisions financires pour les 4 ans venir. Les

    gouvernements s'engagent donc vis--vis de l'Union Europenne atteindre un taux

    de dficit de x%, un taux d'endettement de x% et prvoit une volution et les moyens

    pour soutenir cette volution (pression fiscale, diminution des dpenses, rformes

    structurelles). Cette programmation est dite glissante : chaque anne, on corrige les

    prvisions des annes prcdentes.

    Sur la base de ces prvisions, l'Union Europenne peut avoir une procdured'alerte et de prvention. En 1997, ceux qui la voulaient le plus et avaient insist le

    plus taient la France et l'Allemagne. Or, ceux qui ont t le plus sanctionn sont la

    France et l'Allemagne.

    Procdure d'alerte : la Commission fait un rapport sur la base du rapport de stabilit

    et c'est le Conseil qui va lancer cette procdure avec un temps de correction de

    maximum 5 annes et la possibilit pour un tat d'apporter la preuve qu'ils ont mis

    en uvre tous les moyens ncessaires. En 2005, la France, la Grce, l'Allemagne et lePortugal ont t touchs par cette procdure.

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    PARTIE 1. Le cadre fondamental des finances de l'tat

    Chapitre 1. Le budget de l'tat et les lois de finances

    Section 1. La notion de budget et de lois de finances

    Budget: document qui prvoit un ensemble d'activits et la reprsentation de

    ces activits par les rentres et les sorties d'argent. Il existe plusieurs diffrences entre

    le budget de l'tat avec celui d'une entreprise :- Le budget de l'entreprise est une activit prive or celui de l'tat est une

    activit publique. Le budget de l'tat est avant tout un acte politique (derrire cette

    activit financire, on retrouve les choix de l'tat dans ces activits).

    - Leur finalit est aussi diffrente : la finalit du budget de l'entreprise est de

    prvoir un rsultat d'exploitation tandis que celle du budget de l'tat n'est pas de

    prvoir le rsultat d'exploitation mais de prvoir le bien-tre de la socit. La grande

    diffrence rside donc dans la notion de profit.- Le budget de l'tat relve d'un encadrement juridique particuliercar c'est un

    acte de prvision mais aussi un acte d'autorisation (le Parlement autorise le

    gouvernement mettre en uvre des dpenses et des recettes). Cet acte est donc

    encadr par le Parlement et englob dans un travail parlementaire : les lois de

    finances.

    1. Confusion entre budget et lois de financeAu dbut, il n'y avait pas de distinction. Le terme budget est issu du vieux

    franais Bougette (petit sac) repris au Royaume-Uni. Dans un dcret de 1956, on

    dfinit le budget en tant qu'acte qui prvoit et autorise en la forme lgislative les

    charges et les ressources de l'tat. Il dit aussi que le budget est arrt par le

    Parlement dans la loi de finances qui traduit les objectifs conomiques et financiers

    du gouvernement. On voit donc apparatre une distinction entre ces deux notions.

    Avec l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, la loi de finances va devenirl'acte central et on relaye le budget une place secondaire. Ce texte, son article 1,

    indique que les lois de finances dterminent la nature, le montant et l'affectation

    des ressources et des charges de l'tat, compte tenu d'un quilibre conomique et

    financier qu'elles dfinissent. L'article 16 indique que le budgetest constitu par

    l'ensemble des comptes qui dcrivent pour une anne civile toutes les ressources et

    toutes les charges permanentes de l'tat.

    Dans l'article 34 de la Constitution, on voit apparatre la notion des lois definances (pas la notion de budget). On prend en compte un quilibre conomique et

    financier (quilibre conomique gnral que le Parlement voit comme souhaitable et

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    que le gouvernement vise). Le budget n'est plus un acte politique mais un document

    comptable.

    La loi organique du 1 janvier 2001 relative aux lois de finances (LOF) remplace

    l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Elle conserve les deux notions de lois de

    finances et de budget.

    L'article 1 de la LOF prcise que les lois de finances dterminent pour unexercice la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'tat

    ainsi que l'quilibre budgtaire et financire qui en rsulte. Elles tiennent compte d'un

    quilibre conomique dfini ainsi que des objectifs et des rsultats des programmes

    qu'elles dterminent. L'exercice s'entend sur une anne civile. Ont le caractre de lois

    de finances : la loi de finance de l'anne et les lois de finances rectificatives, la loi de

    rglement et les lois prvues l'article 45.

    On prcise que l'anne civile est l'exercice, ce qui diffre de l'entreprise. Notion d'quilibre montaire et financier. Objectif et rsultat des programmes = changement de vision des choses : notionde performance financire publique.

    L'article 6 de la LOF indique que le budgetest les ressources et les charges

    budgtaires de l'tat sont retraces dans le budget sous forme de recettes et de

    dpenses. Le budget dcrit pour une anne l'ensemble des recettes et des dpenses

    budgtaires de l'tat. Il est fait recette du montant intgral des produits, sanscontraction entre les recettes et les dpenses. L'ensemble des recettes assurant

    l'excution de l'ensemble des dpenses, toutes les recettes et toutes les dpenses sont

    retraces sur un compte unique intitul budget gnral.

    Notion de ressources et de charges Principe d'annualit Principe d'universalit

    2. Budget et loi de finances : les typologies

    Le budget est un document comptable qui prvoit. Le loi de finances est l'acte

    lgislatif qui approuve le budget et qui, en plus du budget, donne une valeur

    d'autorisation : pour l'anne civile, elle autorise les ressources et les charges.

    A. Lois de finances

    L'article 1 de la LOF:

    - Les lois de finances de l'tat : la loi de finance initiale (de l'anne), cellesrectificatives, loi dite de rglement et lois dites spciales prvues dans des cas de

    figure spcifique (si la loi de finances de l'anne est censure par le Conseil

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    Constitutionnel). L'article 47 de la Constitution les prvoient.

    - Loi de finances pour la Scurit Sociale : loi de financement de la Scurit

    Sociale. Article 47-1 de la Constitution. Elles ont t instaures lors de la rvision

    constitutionnelle de fvrier 1996. Elle dtermine les conditions gnrales de

    l'quilibre financier de la Scurit Sociale. Compte tenu des prvisions de recettes, la

    loi de financement de la Scurit Sociale fixe des objectifs de dpenses (objectifnational de dpenses nationales : ONDAN).

    - Loi introduite par la rvision de 2008 de la Constitution : loi de

    programmation des finances publiques.

    L'article 34, dernier alina, pose que les orientations pluri-annuelles des

    finances publiques sont dfinies par des programmations. Nouvelle formation de lois

    avec les lois de programmation qui prvoient pour plusieurs annes une prvision

    budgtaire.

    B. Les diffrents budgets

    Il existe trois types de budget :

    - Le budget gnral de l'tat: document comptable qui retrace l'ensemble des

    recettes et des dpenses de l'tat.

    - Budget annexe : permet d'isoler des oprations financires de services de

    l'tat, services qui sont spcialiss, autonomes mais qui n'ont pas la personnalit juridique (personnalit morale). Ils ne se diffrencient pas de l'tat et ne peuvent

    donc pas bnficier d'un budget propre. Exemple : direction des journaux officiels.

    - Comptes spciaux (avant, on les appelait les comptes spciaux du trsor mais

    plus maintenant) : comptes distincts du budget gnral qui retracent les dpenses et

    les recettes de l'tat entre lesquelles on veut tablir un lien : soit affecter certaines

    recettes certaines dpenses, soit faire apparatre une sorte de bilan entre des

    oprations de mme nature.

    Section 2. Les lois de finances de l'tat

    1. Les diffrentes formes de lois de finances de l'tat

    Article 1 de la LOF:

    - Loi de finances de l'anne/initiale : premire loi de finances vote dans

    l'anne et qui autorise les ressources et les charges. Celle qu'on appelle communment

    loi de finances est vote le 31 dcembre.- Loi de finances rectificatives : lois qui, en cours d'anne, vont modifier ou

    corriger les dispositions d'une loi de finances initiale. Exemple : lections en cours

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    d'anne et changement de majorit.

    - Loi de rglement : aujourd'hui, elle porte le nom de loi de rglement des

    comptes et rapport de gestion. Elle est approuve au mois de juin de l'anne suivante

    de l'exercice auquel elle se rapporte. Elle constate les rsultats de chaque anne civile

    et approuve les diffrences entre les rsultats et les prvisions de la loi de finances.

    Elle vient constater l'anne suivante les diffrences entre ce qui a t ralis (recetteseffectives) et ce qui avait t prvu (les prvisions).

    Jusqu'en 2005, elle tait assez peu utilise (il est mme arrive qu'elle soit vote

    en retard). La LOF a renforc la loi de rglement et l'a rendu obligatoire (place

    fondamentale). A travers la LOF, on a largit le champ de cette loi dont le fait que le

    Parlement approuve un compte de rsultat (il y en a d'autres).

    - Loi de finances dites spcialise.

    L'article 45 de la LOFprvoit des cas particulier o le budget ne peut pas treadopt temps : le cas o le Conseil Constitutionnel censurerait la loi de finances

    (une fois en 1979 mais on avait rien prvu ce moment), cas o le gouvernement

    n'arriverait pas remettre temps la loi de finances (il peut faire voter une loi

    spciale pour percevoir l'impt) et le cas de censure par le Conseil Constitutionnel

    (mme cas que prcdemment pour la perception de l'impt).

    2. La signification des autorisations de dpenses et de recettesA. Porte des autorisations de recettes

    - L'autorisation de recettes est une autorisation donne par le Parlementau

    gouvernement (administration) d'appliquer un rgime fiscal tel qu'il est prvu par la

    loi.

    - C'est une obligation pour le gouvernement d'appliquer le systme fiscal dfini:

    pour l'administration, il n'y a pas de choix faire car il y a une comptence lie un

    texte.- Elles sontvaluatives et non limitatives.

    B. Porte des autorisations de dpenses

    1. Ouverture de crdit

    -Autorisation du Parlementde dpenses donne au gouvernement.

    - Elle porte sur l'objet et la nature de dpenses et sur le montant de la dfense

    qui est l limitatif et non valuatif. Pas d'obligation de dpenser.

    2. Types de crdit

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    On ne peut pas prvoir des dpenses seulement pour une anne : certains

    projets s'talent sur plusieurs annes. On trouve donc dans la loi de finance,

    aujourd'hui, deux types de crdit diffrents :

    - Crdit d'engagement : crdits qui autorisent l'administration prendre une

    dcision qui va engager l'tat sur plusieurs annes. C'est donc un moyen de prvoir

    dans le temps des oprations notamment financire et c'est donc un outil de gestionpluri-annuelle (pour plusieurs annes). On les appelle comme a parce que lorsque

    financirement l'tat, les collectivits territoriales, ... fait une opration de dpense,

    sa premire opration est un engagement de dpense qui va conduire au

    dcaissement de la dpense. C'est la limite maximum des crdits qui pourront tre

    engags dans le temps pour une opration dtermine.

    - Crdit de paiement: droit commun de l'autorisation budgtaire c'est--dire

    que c'est le montant maximum des dpenses qui pourront tre payes pendantl'anne dans le cadre d'une autorisation d'engagement.

    La nouveaut c'est qu'auparavant cette technique de pluri-annualit tait

    rserv aux oprations d'investissement or aujourd'hui elles sont autorises pour les

    oprations de crdit et pour tous. Dans les crdits d'engagement, on va trouver la

    majeure partie des crdits dits limitatifs (montant maximum) mais aussi les crdits

    valuatifs (montant inscrits en loi de finance et le montant n'est qu'valu). Exemple :

    la charge de la dette.

    3. Le contenu des lois de finances

    On y trouve trois domaines :

    - Un domaine obligatoire (ce qu'on doit trouver dans la loi de finances) :

    dispositions que la loi doit ncessairement comprendre pour tre qualifie de loi de

    finances et qui ne peuvent trouver leur place dans un autre texte. On trouve donc

    l'autorisation de perception de l'impt mais aussi l'valuation des recettes c'est--direle montant estim, attendu des recettes budgtaires. On trouve aussi le plafond des

    dpenses. Par consquent, on trouve l'quilibre budgtaire. Comme l'quilibre peut

    tre ngatif, il faut couvrir le dficit et pour cela le gouvernement doit emprunter

    sur autorisation du Parlement donc on trouve l'autorisation d'emprunter. Ensuite, on

    a, dans les annexes de la loi de finances, le budget de l'tat c'est--dire la

    rpartition des diffrents crdits entre des missions et des programmes et la

    ventilation des crdits.- Un domaine exclusif (ce qu'on peut trouver et si on le trouve c'est uniquement

    dans une loi de finances) : dispositions relatives aux ressources de l'tat qui affecte

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    l'quilibre budgtaire mais galement certains engagements pris par l'tat

    (annulation d'une dette d'un pays tranger) c'est--dire toutes les dispositions qui

    peuvent affecter les recettes budgtaires.

    - Un domaine partag (qu'on peut trouver dans une loi de finances mais qu'on

    peut galement trouver dans le cadre d'une loi ordinaire) : lments relatifs

    l'information du Parlement, aux juridictions financires, la responsabilit enmatire financire.

    Si on retrouve dans une loi de finances un lment qui n'a rien avoir avec la loi

    de finances, que se passe-t-il ? Le gouvernement avait dj essay de faire passer des

    dispositions qui n'avaient rien avoir avec les lois de finances et ont t sanctionn par

    le Conseil Constitutionnel qui considre que ce sont des dispositions trangres aux lois

    de finances : ces dispositions sont des cavalier budgtaires.

    Chapitre 2. Le cadre juridique des lois de finances

    En France, on a t influenc par le systme anglais. Les anglais ont t

    beaucoup plus prcoces car nous on a attendu la Rvolution Franaise mais aprs on

    a t plus rapide qu'eux. Il a fallu attendre la DDHC pour intgrer la ncessit d'un

    impt et de la lgalit de l'impt.

    La Constitution de 1971 fait apparatre la notion de compte. Napolon, en

    1807, cre la Cour des comptes. Notre lgislation financire est marque du sceau durgime parlementaire. Il faudra attendre la restauration et la Monarchie de juillet

    pour avoir les bases. En 1817, les parlementaires vont commencer s'affirmer par

    rapport au Roi. On cherche tablir une monarchie parlementaire. Donc en France

    on va imposer le principe de l'autorisation parlementaire des dpenses (par la loi).

    C'est une vritable bride pour le gouvernement. Il continue dans ce sens en inventant

    le principe de la spcialit des crdits par ministre. En 1822, dans une ordonnance

    royale, on va affirmer le principe de l'annualit de l'impt (qui existait dj) maisaussi des crdits : nouvelle limite pour le gouvernement. En 1838, on voit apparatre

    la premire rglementation en matire des dpenses et des recettes et la notion de

    budget. Un dcret de 1862 va reprendre les grands principes et qui va avoir une

    tonnante longvit puisqu'il ne sera rvis qu'en 1962. Les parlementaires

    manifestent l'envie de contrler les finances mais le gouvernement souhaite aussi

    limiter les dpenses de ses diffrents ministres. C'est pourquoi, en 1922, il y a une loi

    qui va instaurer le contrleur financier (avant, a s'appelait un contrleur desdpenses engages). En 1948, on va crer la cour de discipline financire et

    budgtaire qui est charge de rprime et sanctionne les atteintes aux rgles de

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    l'excution financire.

    Avec la Constitution de 1958, apparat l'ordonnance organique du 2 janvier

    1959 prvue par l'article 34 de la Constitution et un dcret en 1962. Le 1 aout

    2001, la LOF abroge l'ordonnance de 1959 et rvolutionner la loi de finances son

    contenu, ses modalits de vote.

    Section 1. Le cadre constitutionnel des finances publiques1. La DDHC de 1789

    Les articles 13 (ncessit de l'impt et principe d'galit devant l'impt), 14

    (lgitimit de l'impt et donc on reconnat le principe du consentement l'impt par

    les citoyens ou leurs reprsentants et, par consquent, le principe de lgalit de

    l'impt) et 15 (droit de demander des comptes tout agent public) principe du

    contrle et de la responsabilit) de la DDHC sont relatifs la loi de finances.

    2. Les dispositions du texte constitutionnel de 1958Phnomne de constitutionnalisation des finances publiques. L'article 34 de la

    Constitution rglemente le domaine de la loi et dit qu'il existe des lois de finances, des

    lois de financement de la Scurit Sociale, qu'il y a les charges et les ressources dans

    les lois de finances. Nouveaut de la rforme du 23 juillet 2008 : la fin de l'article

    34, une disposition dit que les orientations pluri-annuelles des finances publiques

    sont dfinies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif

    d'quilibre des comptes des administrations publiques. On peut donc en tirer que leslois de finances sont des lois particulires.

    On raffirme la comptence du Parlement et on fait rfrence la possibilit

    d'avoir recours des lois de programmation. On peut avoir des lois de

    programmation en matire de finances publiques et des orientations pluri-annuelles

    mais les orientations pluri-annuelles ne reprsentent pas une obligation : le

    gouvernement peut faire adopter par le Parlement une programmation (inscription

    sur plusieurs annes) des dpenses et ventuellement des recettes de l'tat mais celareste une possibilit. En ralit, en 2008, apparat l'existence d'un budget pluri-

    annuel. On a emprunter ce systme au Royaume-Uni. Ces orientations pluri-

    annuelles s'inscrivent dans l'objectif d'quilibre des comptes.

    L'article 39 se conclut avec les projets de loi de finances et de financement de

    la Scurit Sociale sont soumis en premier lieu l'Assemble Nationale. Cela nous

    donne deux informations :

    - On parle que de projets de lois de finances : la loi de finances est uniquementd'origine gouvernementale car elle permet au gouvernement de mettre en uvre sa

    politique.

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    - Les projets de loi de finances sont d'abord poss l'Assemble Nationale qui

    est la chambre qui exprime directement la reprsentation nationale et que nous

    sommes dans le cadre d'un rgime parlementaire rationalis et qu'il n'y a pas

    d'galit entre l'Assemble Nationale et le Snat.

    L'article 39 est en corrlation avec l'article 40 qui vient limiter le pouvoir

    d'amendement des parlementaires : trs grande limite l'initiative desparlementaires en matire financire car ils ne peuvent pas gner le gouvernement

    dans sa politique en diminuant les recettes ou lui imposer des dpenses ou augmenter

    des dpenses. Les parlementaires ne peuvent donc pas modifier l'quilibre conomique

    de la Nation.

    L'article 42 est applicable jusqu'en mars 2009 : le fait que le texte tudi

    devant l'Assemble est le texte prsent par le gouvernement quelques soient les

    modifications apportes de la commission. Aprs 2009, a sera le texte adopt encommission sauf pour les projets de lois de finances et de financement de la Scurit

    Sociale o on garde l'initiative entire du texte au gouvernement.

    Les articles 47 et 47-1 prcisent la procdure de vote de la loi de finances et

    de la loi de financement de la Scurit Sociale (47-1) : le Parlement est enserr dans

    des dlais trs strictes avec 70 jours pour discuter et adopter le projet de loi de

    finances. Aprs une seule lecture dans chaque chambre, en cas de dsaccord, il y a la

    runion d'une commission mixte paritaire. Il prvoit aussi le cas o la loi de financesne serait pas adopte au 31 dcembre.

    L'article 47-2 (nouvel article) consacr la Cour des comptes et aux comptes

    des administrations publiques. Il confre une place constitutionnelle la Cour des

    comptes. Derrire cet article, on a une garantie de la Cour des comptes qui est plac

    ct du Parlement, ct du gouvernement : c'est un vritable pouvoir

    juridictionnel qui doit donc tre indpendant. On voit aussi le rle d'assistance de la

    Cour des comptes vis--vis du Parlement et vis--vis du gouvernement et duParlement. La Cour des comptes voit galement sa comptence accrue

    puisqu'aujourd'hui il est dit que la Cour des comptes effectue un contrle mais fait

    aussi de l'valuation des politiques publiques. Il y a l'insertion d'un lment de

    comptabilit dans la Constitution. Aujourd'hui, on voit afficher clairement un

    principe de sincrit des comptes et la comptabilit doit reflter l'enrichissement ou

    l'appauvrissement de l'tat c'est--dire les consquences financires de ses choix

    politiques.L'article 48 qui traite de l'ordre du jour. A partir de mars 2009, il y aura un

    partage de l'ordre du jour entre le Parlement et le gouvernement mais pas pour

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    toutes les lois : l'alina 2 prcise que ce n'est pas le cas pour les lois de finances et les

    lois de financement de la Scurit Sociale o il y a une priorit absolue pour le

    gouvernement.

    L'article 49, dans sa rforme, limite l'usage de la motion de censure une seule

    loi, un seul texte par cession (donc une fois par an). Ce n'est pas le cas pour la loi de

    finances et le gouvernement garde sa prrogative. A travers tous ces articles, on remarque que les finances publiques ont une

    importance cruciale pour le gouvernement et que dans notre rgime parlementaire,

    le gouvernement n'a pas oubli la matire financire et dans la Constitution, on

    trouve des lments s'y rfrant et des procdures particulires pour les lois de

    finances.

    Dans les articles 72 et suivants, on a des dispositions particulires pour les

    collectivits territoriales avec notamment leur autonomie financire.

    Section 2. Le cadre organique : la loi organique relative aux lois de finances

    La loi organique doit tre adopte la fois par l'Assemble Nationale et le

    Snat.

    Dans le cadre du changement de constitution, on a prvu que le gouvernement

    pouvait prendre les mesures ncessaires la mise en place des institutions par des

    dcrets pris en Conseil des ministres. Le 2 janvier 1959 a t pris une ordonnance valeur organique. C'est le texte organique qui va prciser la manire dont est

    prsente une loi de finances, la manire dont elle va tre discute et la manire

    dont le budget va tre excute. En 2001, elle a t remplace par une loi organique

    du 1 aout 2001 relative aux lois de finances (LOF) c'est--dire une disposition

    lgislative de nature organique qui vient prciser l'article 34 de la Constitution qui

    vient prciser comment doit tre prsente, discute et excute la loi de finances.

    1. Raison et cheminement de la constitution financire de la FranceOn parle de constitution financire parce que ce texte tant d'abord organique

    (prcisant les dispositions organiques) et tant d'importance telle qu'on la qualifi de

    constitution financire.

    A. Les causes de la LOF

    La premire des causes est l'obsolescence du texte de 1959. Ce texte impose un

    rgime beaucoup trop encadr de l'autorisation budgtaire : rigidit. Le

    gouvernement n'a aucune marge de manuvre dans l'utilisation des crdits. Le textede 1959 avait mis au point un systme qui ne permettait pas de planifier toutes les

    dpenses dans le temps comme pour celles de fonctionnement. Il prvoyait galement

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    des contrles exhaustifs, redondants. En ralit, ce texte de 1959 tait quand mme

    marque par une conception hyper-centralisatrice de l'tat et trs interventionniste,

    une conception trs administrative de l'tat et pas du tout gestionnaire. C'est aussi

    une obsolescence par rapport aux mcanisme internationaux qui incitent les Etats

    entrer dans une nouvelle aire de gestion publique.

    C'est une rforme qui rpond aussi une demande sociale qui en ralit reflteun nouveau rapport l'argent en raison des crises et du poids des prlvements

    obligatoires, la raret de l'argent. Les citoyens sont donc devenus plus exigeants en

    matire de gestion. Il y a donc une monte d'une culture de gestion.

    B. Une rforme consensuelle

    Depuis 1959, il y a eu 35 checs de rformes de ce texte de 1959. En 1998,

    Fabius va mettre en place un nouveau groupe de travail qui va tre charger d'tudier

    le fonctionnement et l'volution des dpenses publiques. Ce groupe de travail va tredirig par un dput PS Migaux qui va faire un rapport sur la dpense publique en

    1999. A l't de 1999, il y a le scandale politique de la cagnotte fiscale (on avait

    prlev plus que ce qu'on pensait dpenser). Le Snat dnonce alors le manque

    d'informations et Jospin annonce qu'il serait temps de rformer le texte de 1959.

    En juillet 2000, Migaux propose une loi organique, ce qui est rare pour un

    parlementaire. En mme temps que Migaux la propose, au Snat le Prsident de la

    commission des finances l'poque va faire un rapport dans lequel il va dans le sensde Migaux qui dit que rformer l'tat passera d'abord par rformer les finances de

    l'tat. Ils vont dcider de travailler de concert et mettre en place en priode de

    cohabitation un groupe de travail qui va laborer un nouveau texte organique relatif

    aux lois de finances. Le gouvernement joue le jeu tout comme le Prsident de la

    Rpublique et la Cour des comptes : l'initiative de cette loi est donc laisse au

    Parlement et le gouvernement ne prsentera pas d'amendements. Il a t adopt

    l'unanimit l'Assemble Nationale mais aussi au Snat si on enlve l'abstention descommunistes. Le Conseil Constitutionnel va contrler les dispositions de cette loi et

    censurer deux dispositions mineures : cette loi sera promulgue en aout 2001 et sera

    mise en application entre 2002 et 2005.

    Au 1 janvier 1005 : l'abrogation du texte de 1959.