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Formation juridique

Fiche du réseau juridique de FNE

Septembre 2010.

1. Les principes d'information et de participation

Principe d'information

L'information est indispensable pour que chacun agisse dans le sens d'une protection de

l'environnement. Elle doit concerner pour cela à la fois l'état de l'environnement et les projets qui

risquent d'y porter atteinte.

Ce principe a été proclamé par la déclaration de Rio en 1992 et consacré juridiquement en France en

1995, et au niveau international par la convention d'Aarhus du 25 juin 1998. Au niveau européen, le

libre accès à l'information en matière d'environnement est consacré par la directive du Conseil du

7 juin 1990 remplacée le 14 février 2005 par la directive du 28 janvier 2003 (Dir.2003/4/CE du

Parlement européen et du Conseil 28 janv. 2003: JOCE no L 41, 14 févr.).

Le principe d'information est considéré comme un principe général en matière d'environnement depuis

la loi du 2 février 1995 et a été retranscrit en 2000 à l'article L 110-1 du code de l'environnement : «

Chacun a accès aux informations relatives à l'environnement, y compris celles relatives aux substances

et activités dangereuses et le public est associé au processus d'élaboration des projets ayant une

incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. ».

Aujourd'hui, ce principe a valeur constitutionnelle puisqu'il figure à l'article 7 de la charte de

l'environnement qui énonce que « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites

définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les

autorités publiques ».

En détail :

« toute personne a le droit ...»

Toute personne a accès à l'information en matière d'environnement sans avoir à préciser la raison

de sa demande. Le refus de communiquer doit être motivé et donné au plus tard dans le mois. Il

est susceptible de recours (après saisine de la CADA).

« ... d'accéder aux informations relatives à l'environnement... »

On entend par informations relatives à l'environnement à la fois les informations sur l'état de

l'environnement (installations en cours de fonctionnement, état des cours d'eau, bilan de

l'inspection des installations polluantes, etc.), et les informations relatives aux projets susceptibles

d'y porter atteinte (projet d'installations polluantes, projets d'infrastructures, etc.).

« détenues par les autorités publiques (qu’elles en soient ou non l’auteur) ...»

Il s'agit d'un document émanant ou détenu par une autorité administrative (un service de l'Etat,

une collectivité territoriale ou un établissement public par exemple).

En France en ce qui concerne les documents administratifs, le principe à l'origine était le secret et

le refus d'informer. Il a fallu attendre la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers

et aux libertés, pour que chacun se voie reconnaître le droit de prendre connaissance et contester

les diverses informations utilisées dans les traitements automatisés. Puis la loi du 17 juillet 1978

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sur la liberté d'accès aux documents administratifs va permettre d'offrir le droit d'obtenir

communication des documents administratifs. La tendance s'inverse alors et le principe du droit à

l'information devient la règle.

« ... dans les conditions et les limites définies par la loi ... » La loi définit certaines limites au

principe d'information. Les documents classés secret défense ou protégés par le secret industriel

pourront ne pas être communicables (mais une communication partielle du document est toujours

possible.

Les documents provisoires sont également exclus du principe, mais un document définitif sera

communicable, quand bien même il s'inscrit dans un processus de décision non encore abouti

(exemple : une étude d'impact finalisée sera communicable quand bien même l'autorisation

demandée n'a pas encore été accordée).

L’administration peut ne pas communiquer le document lorsque la demande est trop générale. Il se

peut également que l’administration qui a reçu la demande ne soit pas en possession du document,

elle a ainsi l’obligation de transférer la demande au service compétent et de vous en informer.

En tout état de cause, un refus de communication doit être motivé et est toujours susceptible de

recours auprès de la CADA.

Ce principe a été retranscrit ensuite dans tous les domaines de l'environnement avec les lois sur les

produits chimiques, l'air, les déchets, les OGM, etc. Concernant les installations classées par

exemple les rapports ou les résultats d'enquêtes effectuées suite à des incidents ou des accidents

sont communicables.

Principe de participation

Pendant du droit à l'environnement, ce principe vise à responsabiliser, associer les citoyens et les

agents économiques dans la prise de décision publique et la réalisation des mesures en matière

d'environnement. On cherche ainsi à améliorer le contenu des projets et à faciliter leur réalisation en y

associant, dès l'origine, aux côtés du maître d'ouvrage, le plus grand nombre possible d'acteurs

concernés ainsi que le public en général.

La convention d'Aarhus du 25 juin 1998 indique notamment les règles de participation du public aux

décisions relatives à certaines activités, aux plans, programmes et politiques relatifs à l'environnement

et à l'élaboration de règles normatives.

La législation nationale consacre le principe de participation en matière d'environnement avec l'article 7

de la Charte de l'environnement et l’article L. 110-1 du code de l'environnement, issu de la loi du

2 février 1995.

« Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, de

participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement »

La loi « démocratie de proximité » du 27 février 2002 est venue compléter et préciser l'article L. 110-1

du code de l'environnement: Cette loi favorise « l'expression de la citoyenneté au niveau local »,

notamment pour les grands projets, et prévoit de renforcer la commission nationale du débat public

(CNDP).

Ce principe de participation est mis en œuvre par diverses manières :

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- la participation des associations aux organes consultatifs (CODERST, CLIS, CLIC,

commission des sites, la commission départementale pour élaborer les plans déchets

ménagers etc.);

- la participation du public à certaines décisions en matière d'environnement au travers de l'enquête

publique. Ainsi selon la jurisprudence : Ne porte pas atteinte au principe de participation, une enquête

publique organisée sur la base d'un dossier qui n'est ni incomplet, ni insuffisant et où le public a été

amené à participer effectivement aux procédures d'élaboration du projet déclaré d'utilité publique

(CE, 15 mai 2006, no 278942, Assoc. des Riverains de la Ligne des Carpates).

- le référendum local et le droit de pétition de l'article 72-1 de la Constitution ;

La constitutionnalisation du principe par la charte de l'environnement a renforcé l'action en amont du

public. Le juge administratif a expressément reconnu que le droit à la participation du public avait

valeur constitutionnelle (CE, 3 oct. 2008, no 297931, Cne d'Annecy).

Ce principe s'applique ainsi à un champ très large et couvre l'ensemble des politiques sectorielles, mais

aussi la politique économique elle-même.

La mise en oeuvre du principe en France est cependant encore loin de satisfaire aux exigences de la

convention d'Aarhus pourtant signée par la France, puisque la participation intervient le plus souvent

très tard dans le processus de décision.

2. Enquête publique

§ 1 ENQUÊTES PUBLIQUES ENVIRONNEMENT ET PARTICULIERES

Travaux et opérations soumis à enquête environnementale

Les opérations qui sont soumises à enquête publique « Bouchardeau » sont définies par l'article L. 123-

2 du code de l'environnement.

Avant des seuils et critères assujettissaient une opération à ce type d'enquête. Cf. La nomenclature ou

liste des catégories d'opérations visées, qui avait été fixée par le décret no 85-453 du 23 avril 1985

codifié au code de l'environnement ( C. envir., art. R. 123-1, ann. I). voir le tableau à l’annexe de la

partie réglementaire du code

La loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010 a simplifié les choses (voir L. 123-2) en soumettant à

enquête publique :

- les projets de travaux, ouvrages, aménagements soumis à étude d’impact (sauf projets

de création d'une zone d'aménagement concerté et projets de caractère temporaire ou de faible

importance dont la liste va être établie par décret en Conseil d'Etat et sera à surveiller)

- ou à évaluation environnementale (au titre du code de l’urbanisme) ;

- pour la création d’un parc national, parc naturel marin,

- projets de charte d’un parc national ou parc naturel régional,

- projets d’inscription ou de classement de sites

- et projets de classements en réserve naturelle et de détermination de leur périmètre

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- Les autres documents d'urbanisme et les décisions portant sur des travaux, ouvrages,

aménagements, plans, schémas et programmes soumises par les dispositions particulières qui

leur sont applicables à une enquête publique dans les conditions du présent chapitre.

Enquêtes publiques particulières : exemples

Pour certaines opérations, des adaptations ont été apportées par voie réglementaire pour tenir compte

de leurs spécificités

1o Installations classées pour la protection de l'environnement et installations nucléaires de

base. Les installations classées font l'objet de certaines dispositions particulières prévues par le décret

du 21 septembre 1977 (article 5 et suivants) et le décret n°2010-368 du 13 avril 2010

2o Installations, ouvrages, travaux et activités liés à l'eau (IOTA)

Les conditions de la procédure d'enquête publique précédant la délivrance de l'autorisation pour

certains travaux ayant des effets sur les milieux aquatiques sont précisés par le code de

l'environnement (D. no 93-743, 29 mars 1993). L’enquête Bouchardeau réglementera désormais ces

enquêtes là à partir de l’entrée en vigueur de la Loi Grenelle 2.

4o Défrichement

Lorsqu'ils sont d'un seul tenant et portent sur une superficie d'au moins 25 ha, ou 10 ha si un arrêté

préfectoral a constaté que le taux de boisement de la commune est inférieur à 10 %, les défrichements

sont soumis à étude d’impact et à une enquête publique ( C. envir., TA Grenoble, 15 juin 1989, no

8834943, Assoc. FRAPNA). De 4 à 25 hectares (cf. décret étude d’impact) évaluation au cas par cas.

5o Littoral

Les enquêtes publiques qui concernent des aménagements situés sur le littoral font l'objet de

particularités, notamment en ce qui concerne les seuils. Les projets situés dans les espaces

remarquables sont quant à eux systématiquement soumis à enquête publique ( C. urb., art.

R*. 146-4 Circ. no 2005-57 UHC/PS1, 15 sept. 2005, non publiée au BO).

Et les travaux légers sont, eux, suivant le cas, soumis à enquête publique ou à une mise à disposition

du public.

6o Plan d'exposition au bruit

L'enquête publique à laquelle doivent être soumis les plans d'exposition au bruit des aérodromes,

prévus par la loi du 11 juillet 1985 relative à l'urbanisme au voisinage des aérodromes, est de type

« Bouchardeau ». Cependant, des modalités particulières ont été définies par décret ( C. envir.,

art. R. 571-59 à R. 571-65).

7o Infrastructures routières

Le classement, le déclassement, l'établissement de plans d'alignement, le redressement et

l'élargissement des routes départementales et des voies communales doivent faire l'objet d'enquêtes

publiques. Les conditions dans lesquelles ces enquêtes sont conduites, ainsi que les pièces constituant

le dossier mis à la disposition du public, sont fixées par décret à la fois pour ce qui concerne la voirie

communale et pour la voirie départementale ( C. voirie routière)

8o Infrastructures d'énergie

Les demandes ayant pour objet la déclaration d'utilité publique des ouvrages d'électricité et de gaz en

vue de l'établissement de servitudes sans recours à l'expropriation sont instruites aussi de manière

spécifique

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Regroupement d'enquêtes portant sur une même opération

Une même opération peut nécessiter des aménagements, ouvrages ou travaux multiples. Ces travaux

constituent les différentes phases d'une même opération, bien que, considérés isolément, ils

nécessitent chacun une enquête au titre de l'article du code de l'environnement.

Exemple :

la réalisation d'une installation classée peut impliquer à la fois des travaux

(défrichement), la réalisation d'ouvrages, une déclaration d'utilité publique

permettant l'expropriation et la mise en œuvre d'une procédure d'urbanisme

(révision du PLU).

Dans cette hypothèse, le regroupement d'enquêtes peut intervenir lorsqu'une même opération doit

normalement donner lieu à plusieurs enquêtes, dont l'une au moins, au titre de l'article L. 123-1

précité.

Le regroupement d'enquête n'est qu'une faculté laissée aux administrations compétentes.

Lorsque l'organisation de chacune des enquêtes relève d'autorités différentes, il revient au préfet de

décider de l'organisation de l'enquête après avis des autres autorités. C'est encore le préfet qui sera

compétent pour organiser une enquête couvrant plusieurs départements.

L'enquête globale sera clôturée par un seul arrêté, mais chaque enquête reste soumise à sa propre

réglementation (contenu du dossier, délais et durée)

Regroupement d'enquêtes dans le cadre de l'enquête publique préalable à la

déclaration d'utilité publique

Lorsqu'une opération fait l'objet d'une enquête publique environnementale préalable à la déclaration

d'utilité publique (DUP), l'enquête vaut également pour d'autres opérations (aménagements, ouvrages

ou travaux) devant normalement donner lieu à cette même enquête.

La réalisation des aménagements, ouvrages ou travaux figurant dans le dossier soumis à enquête

préalable à la DUP peut s'effectuer sans nouvelle enquête, à la double condition que :

— le projet n'ait pas fait l'objet, postérieurement à l'enquête, de modifications ou

compléments substantiels;

— les travaux soient entrepris au plus tard dans les 5 ans à compter de la déclaration

d'utilité publique ( C. envir., art. L.123-17).

Si ces conditions ne sont pas remplies, alors une nouvelle enquête sera nécessaire, sauf si l'autorité

administrative compétente décide de proroger la DUP avant son échéance.

Regroupement de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique d'une opération

incompatible avec le PLU

Une opération dont l'autorisation est soumise à une déclaration d'utilité publique ou à une déclaration

de projet doit être compatible avec le schéma de cohérence territoriale ou/et le plan local d'urbanisme.

Si tel n'est pas le cas, la déclaration ne peut intervenir que si (conditions cumulables):

— l'enquête publique concernant l'opération porte à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de

l'opération et sur la mise en compatibilité du SCOT ou du PLU;

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— la mise en compatibilité du document a fait l'objet d'un examen conjoint de l'État, de l'établissement

public chargé du document d'urbanisme et des collectivités concernées

Exemple :

à l'occasion de la réalisation d'une autoroute, le Conseil d'État a considéré

que le décret déclarant d'utilité publique l'ouvrage et portant mise en

compatibilité des POS concernés a pu régulièrement s'abstenir de porter

mise en compatibilité du POS dans une zone où le passage de l'autoroute

doit s'effectuer en souterrain (CE, 7 juin 1999, no 183670, Cne de Malijai

et a.).

Aussi il y a enquête publique si un projet situé à l'étranger a des incidences en France

§ 2 : Champ d'application de l'enquête publique environnementale

Objet de l'enquête environnementale

L'enquête publique qui est la plus appliquée est l'enquête dite « Bouchardeau » du nom de la ministre

qui a engagé la première réforme d'importance des enquêtes publiques par une loi du 12 juillet 1983.

Ce type d'enquête est régi par les dispositions des articles L. 123-1 et suivants du code de

l'environnement ( C. envir., art. L. 123-1 et s.).

Lorsqu'une opération nécessitant une autorisation administrative doit faire l'objet d'une telle enquête

publique, l'autorisation ne peut résulter que d'une décision explicite et non pas tacite.

Enquête publique applicable aux plans locaux d'urbanisme

Sont soumis à enquête publique environnementale:

— l'approbation, la modification et la révision du plan local d'urbanisme, du SCOT et de la carte

communale (C. urb., art. L. 123-13) ;

— la modification ou la révision du PLU, du SCOT, pour mise en compatibilité :

• avec une directive territoriale d'aménagement ou un projet d'intérêt général (C. urb., art.

L. 123-14) ;

• avec une déclaration d'utilité publique incompatible avec le PLU.

Autorités compétentes pour organiser l’enquête publique

Le principe : le préfet est l’autorité compétente

Exceptions : président du conseil général, maire, président EPCI…

- « Lorsque l’enquête publique porte sur le projet, plan ou programme réalisé par ou à

l’initiative d’ une collectivité territoriale, d’un établissement public de coopération

intercommunale, ou d’un des établissements publics qui lui sont rattachés, elle est ouverte

et organisée par arrêté du président de l’organe délibérant de la collectivité ou de

l’établissement sauf enquête préalable à une déclaration d’utilité publique (la compétence

revient alors à l’autorité de l’Etat compétente pour déclarer l’utilité publique) ».

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- Si la compétence relève de l’Etat elle peut être transférée au préfet de département ou au

préfet de région (ex pour le sage ou le sdage)

- « Lorsque le projet porte sur le territoire de plusieurs départements ou régions, l’enquête est

ouverte et organisée par un arrêté conjoint des autorités compétentes pour ouvrir et

organiser l’enquête. Cet arrêté désigne l’autorité chargée de coordonner l’organisation de

l’enquête et d’en centraliser les résultats ».

Composition du dossier d’enquête publique

1°) Une note de présentation non technique indiquant : Les coordonnées du responsable du

projet, plan ou programme ; L'objet de l'enquête ; Les caractéristiques les plus importantes du projet, plan

ou programme soumis à enquête …

2°) L’étude d’impact et son résumé non technique ou l’évaluation environnementale et

son résumé non technique, ainsi que l’avis de l’autorité administrative de l’Etat compétente en

matière d’environnement (préfet de région ou du ministre de l’écologie ou conseil général du

développement durable)

3°) La mention des textes qui régissent l’enquête publique en cause et l’indication de la

façon dont cette enquête s’insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou

programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptée(s) au terme de l’enquête et

les autorités compétentes pour prendre la décision d’autorisation ou d’approbation ;

4°) Lorsqu’ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à

l’ouverture de l’enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme.

5°) Si le projet a fait l’objet d’une procédure de débat public, d’une concertation…, le dossier

comporte le bilan de cette procédure.

Modalités pratiques du déroulement de l'enquête publique

L’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête précise par arrêté, quinze jours au moins

avant l’ouverture de l’enquête art R. 123-9 du CE :

1° L’objet de l’enquête, la date à laquelle celle-ci sera ouverte et sa durée ;

2° La ou les décisions pouvant être adoptée(s) au terme de l’enquête

3° Le nom et les qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission

d’enquête, et de leurs suppléants;

4° Les lieux, ainsi que les jours et heures où le public pourra consulter le dossier d’enquête et

présenter ses observations sur le registre ouvert à cet effet

5° Les lieux, jours et heures où le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête,

représentée par un ou plusieurs de ses membres, se tiendra à la disposition du public pour

recevoir ses observations …

8° L’existence d’une évaluation environnementale, d’une étude d’impact ou, à défaut, d’un dossier

comprenant les informations environnementales se rapportant à l’objet de l’enquête…

9°L’existence de l’avis de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement

… ;

12° L’adresse du site internet sur lequel des informations relatives à l’enquête pourront être

consultées, ou les moyens offerts au public de communiquer ses observations par voie

électronique.

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Un avis portant ces indications à la connaissance du public est, publié en caractères apparents 15

jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans au

moins 1 journal régional ou local diffusé dans le ou les départements concernés. L’autorité

compétente pour ouvrir et organiser l’enquête désigne les lieux où cet avis doit être publié par

voie d’affiches et, éventuellement, par tout autre procédé (quinze jours avant l’enquête et pendant

toute sa durée) et met l’avis en ligne sur son site quand cela lui est imposé.

Les dossiers d'enquête sont mis à la disposition du public dans les lieux qui ont été définis dans l'arrêté

d'organisation de l'enquête. Ce même arrêté précise les jours et heures de présence du ou des

commissaires enquêteurs. Un registre est tenu à la disposition du public afin qu'il puisse y consigner

ses observations, suggestions et contre-propositions (il peut aussi les envoyer par courrier postal voire

par internet si cela est prévu). Les observations peuvent également être adressées par

correspondance. Désormais des registres à compléter par internet sont expérimentés ( C. envir., art.

R. 123-17).

Le commissaire enquêteur peut organiser une réunion d'information et d'échange avec le public. Le

maître d'ouvrage doit cependant être présent ( C. envir., art. L. 123-13). C'est généralement

lorsqu'une telle réunion d'information est organisée que le commissaire enquêteur demande une

prolongation de la durée de l'enquête, prolongation qui ne peut excéder trente jours.

Depuis la loi Grenelle 2 le dossier d'enquête publique est communicable à toute personne (et

non plus aux seules associations agréées de protection de l’environnement) sur sa demande

et à ses frais, avant l'ouverture de l'enquête publique ou pendant celle-ci) art L. 123-11 du

code de l’environnement.

La CADA a indiqué en complément que le dossier est aussi communicable à l’issue de l’enquête, même

si le rapport et l’avis du commissaire enquêteur n’ont pas encore été rendus (Conseil 20084599 du 15

janvier 2009). Car ce sont des documents achevés.

Clôture de l'enquête publique

Lorsque le délai d'enquête se termine, le registre d'enquête est clos et signé par le préfet ou le maire

puis transmis dans les 24 heures avec le dossier d'enquête et les documents annexés, au commissaire

enquêteur ou président de la commission d'enquête.

Élaboration du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur (cf. aussi paragraphe

5)

Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête ( C. envir., art. R. 123-22) :

— entend toute personne qu'il lui paraît utile de consulter ainsi que le maître de l'ouvrage lorsque

celui-ci en fait la demande;

— établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies ;

— consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont

favorables ou non à l'opération .

Au plus tard un mois après la clôture de l'enquête, le commissaire enquêteur ou le président de la

commission d'enquête transmet au préfet le dossier de l'enquête avec son rapport et ses conclusions

motivées.

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Remarque : si le non-respect du délai d'un mois ne rend pas la procédure d'enquête irrégulière, des

conclusions insuffisamment motivées entachent de nullité l'ensemble de la procédure (CAA, 20 déc.

2001, no 98BX01019, Cne de Soorts-Hossegor).

Remarque 2: le rapport et les conclusions constituent deux documents distincts. Le rapport

doit faire état des contre-propositions qui ont été produites durant l'enquête ainsi que des réponses

éventuelles du maître d'ouvrage, notamment aux demandes de communication de documents qui lui

ont été adressées.

Publicité du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur Le rapport et les

conclusions sont rendus publics.

Le préfet adresse, dès leur réception, copie du rapport et des conclusions au président du tribunal

administratif, au maître de l'ouvrage et, le cas échéant, à l'autorité compétente pour prendre la

décision (C. envir., art. R. 123-23). Cette prise de décision n'est enfermée dans aucun délai. Cette

disposition s'applique même si une autre procédure prévoit un délai d'instruction (CE, 13 mars 1989,

no 92144, Cne de Roussillon / CAA Bordeaux, 15 avr. 1996, no 94BX00673, SARL Gravière Mendribil).

§ 4 Les commissaires enquêteurs

I. Rôle et désignation des commissaires enquêteurs

Rôle des commissaires enquêteurs

Le commissaire enquêteur (ou la commission d'enquête) a pour rôle d'assurer la conduite de l'enquête

publique. Il est chargé de s'assurer du bon déroulement de l'enquête qui doit permettre au public de

prendre une connaissance complète du projet (il doit s’assurer de l’affichage régulier de l’avis

d’enquête…). Il doit permettre au public de présenter ses appréciations, suggestions et contre-

propositions (C. envir., art. L. 123-13).

Pour conduire sa mission, le commissaire enquêteur (ou la commission d'enquête) peut recevoir tous

documents utiles. Il peut visiter les lieux où le projet doit se réaliser, mais il doit au préalable en

informer les occupants ou propriétaires. Il peut entendre toutes personnes dont il juge l'audition utile.

Il peut convoquer le maître d'ouvrage. Il peut organiser une réunion d'information publique en

présence du maître d'ouvrage ( C. envir., art. L. 123-13).

Il peut, sur décision motivée, prolonger l'enquête d'une durée maximum de trente jours (C. envir.,

art. L. 123-9) (au lieu de 15 jours avant la loi Grenelle 2). Aussi l’enquête peut être suspendue six

mois si le Maître d’ouvrage veut apporter des changements notables au projet : l’enquête qui reprend

par la suite doit alors au moins durer 30 jours (L. 123-14).

Il peut demander auprès du président du TA la désignation d'un expert pour l'assister (C. envir., art.

L. 123-13).

Les commissaires enquêteurs sont regroupés pour partie au sein de la Compagnie nationale des

commissaires enquêteurs, association « Loi 1901 ».

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Désignation des commissaires enquêteurs

Les commissaires enquêteurs sont choisis sur une liste d'aptitude établie dans chaque département par

une commission présidée par le président du tribunal administratif (C. envir., art. L. 123-4). Cette liste

est rendue publique et révisée annuellement. La liste départementale est publiée au Recueil des actes

administratifs de la préfecture et peut être consultée à la préfecture ainsi qu'au greffe du tribunal

administratif.

Le président du tribunal administratif peut choisir un commissaire enquêteur sur une liste d'aptitude

d'un autre département que celui où a lieu l'enquête.

Depuis la loi Grenelle 2 (L. 123-4) :

Peut être radié de cette liste tout commissaire enquêteur ayant manqué aux obligations définies à

l'article L. 123-15 (…)

Le président du tribunal administratif ou le conseiller délégué par lui nomme un ou plusieurs

suppléants au commissaire enquêteur ou aux membres de la commission d'enquête (les suppléants

peuvent intervenir si le commissaire enquêteur ne rend pas dans les délais son avis et ses conclusions

cf. L 123-15)

lorsqu'un même projet d'aménagement fait l'objet de plusieurs enquêtes

publiques, par exemple enquête préalable à la déclaration d'utilité publique

puis enquête loi sur l'eau, ces deux procédures étant indépendantes, aucun

texte n'oblige à désigner un même commissaire enquêteur pour ces deux

enquêtes ( CAA Bordeaux, 12 févr. 2004, no 00BX00940, Assoc. collectif

alternatives pyrénéennes à l'axe européen E7).

Incompatibilités avec une désignation de commissaire enquêteur

Ne peuvent être désignées comme commissaires enquêteurs ou comme membres de la commission

d'enquête les personnes intéressées à l'opération à titre personnel ou en raison de leurs fonctions

présentes ou, dans certaines conditions, passées (C. envir., art. L. 123-5).

le ministre de l'intérieur a précisé que l'intérêt à l'opération devait être

direct et que l'appartenance du commissaire enquêteur à une association

de protection de la nature ne saurait suffire à établir une incompatibilité

avec cette fonction ( Rép. min. no 2524 : JO Sénat Q, 26 août 1993).

Exemple : est considéré comme intéressé à l'opération un commissaire

enquêteur chargé d'une enquête portant sur la détermination des terrains

soumis à l'action d'une association communale de chasse agréée qui, au

moment de sa désignation et durant le déroulement de l'enquête, était

membre du conseil d'administration d'une société de chasse privée.

De surcroît, le commissaire enquêteur avait manifesté un manque de recul

dans la rédaction de son enquête et fait preuve d'une particulière animosité

envers un opposant au projet (CAA Nancy, 18 déc. 2008, no 07NC01240,

Min.de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables c/ René

et a.

II. Indemnisation des commissaires enquêteurs

C/O Sarthe Nature Environnement 10 rue Barbier 72000 Le Mans Tél. : 02 43 87 81 77 Fax : 02 43 24 93 66 Fédération française des associations de protection de la nature et de l’environnement

www.fne.asso.fr juridique@fne.asso.fr

Modalités de rémunération des commissaires enquêteurs

C'est le maître d'ouvrage qui prend en charge l'indemnisation des commissaires enquêteurs ( C.

envir., art. L. 123-18).

Versement de l'indemnité au commissaire enquêteur

Le président du tribunal administratif ou le membre du tribunal qu'il a désigné, fixe par ordonnance le

montant de l'indemnité qui sera attribuée au commissaire enquêteur. Il notifie cette ordonnance au

maître d'ouvrage, au commissaire enquêteur et au fonds d'indemnisation.

Le maître d'ouvrage verse au fonds le montant de l'indemnité déduction faite de l'éventuelle provision

(C. envir., art. R. 123-10).

La Caisse des dépôts, dès que la somme est disponible, verse l'indemnité au commissaire enquêteur

dans les cinq jours suivant la réception de l'ordonnance du président du tribunal administratif.

§ 5 Documents élaborés par le commissaire enquêteur

Rapport du commissaire enquêteur

Le commissaire enquêteur doit établir un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les

observations recueillies (C. envir., art. R. 123-22). Il est rendu public.

Le rapport doit faire état des contre-propositions produites durant l'enquête ainsi que des réponses

éventuelles du maître d'ouvrage, notamment aux demandes de communication de documents qui lui

ont été adressées (C. envir., art. L. 123-15).

Le commissaire enquêteur doit statuer sur la totalité du dossier d'enquête publique. Pour apprécier

l'utilité publique d'un projet, le commissaire enquêteur, dans son rapport, doit s'en tenir exclusivement

à la totalité du projet, et ne peut faire abstraction de certains de ses éléments constitutifs.

Exemple 1 : en n'examinant pas la totalité des observations émises par les personnes

concernées, notamment celles relatives aux incidences des opérations de

restructuration foncière sur l'eau et l'environnement, mais uniquement

celles des propriétaires fonciers directement concernés par

l'aménagement, le commissaire enquêteur n'a pu motiver son avis et a

entaché d'illégalité l'enquête (TA Clermont-Ferrand, 8 nov. 2002, no

020175, Assoc. Puy-de-Dôme Nature Environnement et a.)

Conclusions du commissaire enquêteur

Les conclusions (ou avis) du commissaire enquêteur doivent être rendues publiques, tout comme le

rapport).

L'avis du commissaire enquêteur doit figurer dans un document différent du rapport. Il est transmis,

avec le rapport, dans le délai d'un mois suivant la clôture de l'enquête à l'autorité compétente ( C.

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envir., art. L. 123-15).

L'avis du commissaire enquêteur peut revêtir plusieurs formes, mais doit toujours être motivé (même

si la motivation peut être succincte).

Exemple 1 :

si le commissaire enquêteur doit émettre des conclusions motivées en

précisant si elles sont ou non favorables à l'opération prise dans son

ensemble, il n'est en revanche pas tenu de répondre aux observations

émises par le public ni, par suite, de motiver ces réponses quand il le fait

( CAA Bordeaux, 6 sept. 2007, no 03BX00154, Cne de la Possession).

Délais pour rendre le rapport et les conclusions

Cf. art L. 123-15 :

« Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées

dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. Si ce délai ne peut être respecté,

un délai supplémentaire peut être accordé à la demande du commissaire enquêteur ou de la

commission d'enquête par l'autorité compétente pour organiser l'enquête, après avis du responsable

du projet.

Si après mise en demeure la situation n’a pas évolué, il pourra être demandé au président du TA de

(…) « dessaisir le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête et de lui substituer son

suppléant, … celui-ci devra, à partir des résultats de l'enquête, remettre le rapport et les conclusions

motivées dans un maximum de trente jours à partir de sa nomination ».

Appréciation des conclusions du commissaire enquêteur par le juge

L'avis peut être favorable à l'opération ou être défavorable.

Mais l'avis peut être favorable sous réserve de mettre en œuvre des prescriptions ou des améliorations

au projet. La levée des réserves conditionnera alors le caractère favorable de l’avis (il n’en va pas de

même pour les simples «recommandations» ou souhaits)

Exemple 1 :

doit être considéré comme un avis défavorable, des réserves émises qui

n'ont pas été levées (TA Strasbourg, 27 mars 2001, no 004659, Assoc.

Alsace nature Haut-Rhin).

l'avis favorable émis par un commissaire enquêteur sous réserve que

certains aménagements soient réalisés, ne permet de déclarer l'opération

d'utilité publique, que lorsque les réserves ont été levées ( CAA Nancy,

22 janv. 2004, no 98NC01875, Assoc. de défense de Chatillon-Le-Duc).

une recommandation n'a pas la même valeur qu'une réserve et ne peut

remettre en cause l'avis favorable du commissaire enquêteur ou de la

commission d'enquête ( CE, 26 févr. 2003, no 244706, Cne de Juilly

et a.).

Conséquences d'un avis défavorable du commissaire enquêteur

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Des conclusions d'enquêtes défavorables, ou considérées comme telles, emportent des

conséquences importantes en termes de contentieux :

— le juge, saisi d'une demande de suspension d'une décision prise après avis

défavorable du commissaire enquêteur fait droit à cette demande dès lors qu'un

doute sérieux pèse sur la légalité de la décision ( C. envir., art. L. 123-16).

— tout projet d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités

territoriales ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire

enquêteur ou de la commission d'enquête doit faire l'objet d'une délibération de

l'organe délibérant de la collectivité ou du groupement concerné

1/ IMPORTANT : Depuis la loi Grenelle 2 également la suspension peut être prononcée d’office (sans

même la démonstration d’un doute sérieux pesant sur la légalité de la décision) : Cf. L. 123-16

- Lorsque l’enquête publique requise n’a pas été faite

- en cas d'absence de mise à disposition du public de l'évaluation environnementale

- ou de l'étude d'impact et des documents visés aux articles L. 122-1-1 et L. 122-8.