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Contrle gnral des armes

N /DEF/CGA/FOS/MLY

Inspection gnrale des affaires sociales N /SS/AU/OD/2006.0119

Mission daudit de modernisation

Rapport

sur le traitement des demandes de

pension militaire dinvalidit

Etabli par

Philippe TARDIEU DE MALEISSYE-MELUN

Contrleur des armes

Daniel POSTEL-VINAY

Inspecteur gnral des affaires sociales

- Juin 2006 -

2

Synthse Au

dits

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satio

n

MIN

EFI -

DG

ME

-200

6

Contrle gnral des armes Inspection gnrale des affaires sociales Juin 2006

ConstatsLE TRAITEMENT DES DEMANDES DE PENSION MILITAIRE DINVALIDITE

1. Cadre de laudit En cas de blessure ou de maladies imputables un fait gnrateur rpertori par la rglementation (attentat, dportation, blessure

lors dune OPEX,), une personne peut se voir attribuer une pension dinvalidit relevant du code des pensions militaires dinvaliditet des victimes de guerre. Le nombre de bnficiaires au 31/12/2005 slevait 393.819, avec en 2005, 4937 nouvelles pensions attribues et 6877 rvisions.

Les demandes de PMI relvent des directions interdpartementales des anciens combattants, des units militaires (pour les militaires en activit), du service des pensions des armes (La Rochelle) et du service des pensions du budget (Nantes).

Les dlais constats pour lexamen dun dossier et lattribution ventuelle dune PMI sont longs (prs de 160 jours pour un renouvellement 472 jours en moyenne pour une demande initiale).

Laudit vise principalement proposer les modifications ncessaires pour acclrer le traitement des demandes.

2. Dysfonctionnements constats Les dlais peuvent tre imputables au demandeur, le plus souvent en raison de leur indisponibilit ponctuelle pour les militaires

dactive Ils peuvent tre lis aux commissariats darme (tape initiale naturelle pour les militaires), qui renvoient les dossiers la direction

centrale qui transmet le dossier aux DIAC. Or la plus-value de la direction centrale ne prsente pas de rel intrt et prend en moyenne 94 jours.

Les expertises mdicales peuvent aussi gnrer des dlais en raison de la difficult de trouver des experts compte tenu des honoraires proposs par ladministration

La commission de rforme (et son mode de fonctionnement) joue davantage un rle psychologique que technique et alourdit la procdure

Les commissions consultatives mdicales napportent pas dans leur fonctionnement actuel une plus-value vritable Malgr un nombre dintervenant lev, le SPA rejette plus de 50% des dossiers transmis par les DIAC pour non-conformit Le SPB, alors quil nest normalement comptent, rexamine, y compris parfois au plan mdical, certains dossiers, alors quil nest

normalement pas comptent sur ce plan. Globalement, malgr un nombre de contrles et dintermdiaires levs, la qualit des dossiers est assez faible.

Ministre de la dfense

Audi

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oder

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tion

Contrle gnral des armes Inspection gnrale des affaires sociales Juin 2006

Propositions

MIN

EFI -

DG

ME

-200

6

LE TRAITEMENT DES DEMANDES DE PENSION MILITAIRE DINVALIDITE

3. Recommandations Faire effectuer pour les militaires dactive les demandes de pension par les mdecins

militaires et non par les intresss, accompagn dune rapport de lautorithirarchique sur limputabilit au service de la blessure ou de la maladie

Faire traiter en totalit la demande de PMI par le SPA, rorganiser le SPA en consquence notamment en augmentant le nombre de mdecins

Supprimer le passage du dossier par la direction centrale du commissariat Revaloriser les honoraires dexpertise, et tudier le recours aux mdecins agrs de

ladministration placs auprs des prfectures Rduire les cas de saisine obligatoire de la CCM ainsi que son fonctionnement Supprimer des dossiers les demandes de pices sans rapport avec la pathologie ou

la blessure en cause Imposer un dlai de traitement maximum ladministration, pass ce dlai,

limputabilit serait reconnue de plein droit. Diffrer la passation des marchs IT actuellement en cours pour rexaminer la

stratgie suivie et son dploiement

4. Impacts attendus et chances Les gains en dlais pourraient varier de 3 mois 8mois Amlioration de la qualit des dossiers Cette rduction des dlais peut galement conduire des conomies de frais de

fonctionnement, mais celles-ci sont difficiles apprcier ce stade

Ministre de la dfense

3

PRINCIPALES RECOMMANDATIONS (par ordre chronologique de mise en uvre)

Numro Recommandation Pages du rapport Responsables de mise en uvre Calendrier dexcution

01 Une information systmatique de lintress sur ses droits pension, en cas de maladie ou blessure survenues en service, sans attendre de pouvoir dterminer les squelles probables ou dfinitives.

23 Directions de commissariat

Service de sant des armes Immdiat

02 Pour les militaires, une demande de pension initie automatiquement non par lintress, mais par le mdecin militaire, le mdecin traitant ou le commissaire de lunit dans les jours suivants les premires constatations de maladie ou de blessure.

23 Directions de commissariat

Service de sant des armes Immdiat

03 Un premier rapport manant de lautorit hirarchique et prcisant clairement les conditions dans lesquelles est survenu le fait gnrateur suppos de la maladie ou de la blessure.

23 Chefs de corps Immdiat

04 Supprimer le passage du dossier par les organisations spcialises direction de commissariat. Aprs enregistrement de la demande initiale et runion des premiers documents demands, lintress peut traiter directement avec le gestionnaire de son dossier la DIAC ou au SPA.

23 Directions de commissariats

DSPRS Immdiat

06 Etudier la possibilit de recourir au rseau des mdecins agrs de ladministration, placs auprs des prfectures.

24 SGA Immdiat

07 Revoir les rgles de la composition de la commission de rforme et de son activit dans le sens dun allgement et dune simplification (composition de 3 membres, dont la prsence de 2 suffiraient assurer la validit de ses avis).

24 DSPRS Immdiat

09 Faire traiter la demande de PMI des militaires appartenant larme dactive ou y ayant appartenu, en totalit par le SPA. Rorganiser le SPA en consquence, si ncessaire en renforant le nombre de mdecins affects la fonction PMI sachant que le SPA sest engag pouvoir mettre en uvre cette proposition effectif de gestionnaire constant.

24 SGA Immdiat

10 Evaluer le caractre imputable ou non du fait lorigine de la demande, sans attendre de disposer de la totalit du dossier.

24 DSPRS Immdiat

11 Supprimer la demande de certaines pices du dossier, inutiles pour dterminer lattribution ou le rejet dune demande de pensions, tel que le relev des indisponibilits ou tat des absences, ltat signaltique et des services trs dtaill, diverses pices mdicales sans rapport avec la pathologie ou la blessure en cause.

24 DSPRS Immdiat

4


15

- Organiser au sein du SGA lanimation et le pilotage en commun des trois rseaux des DIAC, du SPA et du SPB, sur les plans administratif et mdical, avec en sous-produit lactualisation des lettres types et des formulaires administratifs et mdicaux ;

- Mettre en uvre une procdure de contrle interne et tudier les conditions de mise en place dans les DIAC et au SPA dun systme de management de la qualit dbouchant sur la certification des processus.

26

SGA

DSPRS

Immdiat

16

Diffrer lattribution du march lanc par la DSPRS le temps minimum ncessaire pour dcider dune ventuelle rorganisation des comptences et pour tudier lhypothse alternative dune application unique partage.

2 Sil tait nanmoins dcid dattribuer le march en dpit des interrogations de la mission daudit, tudier la possibilit de mettre la disposition de la DSPRS une quipe temporaire entirement ddie au projet de refonte applicative, et choisir une stratgie de dploiement aussi prudente que possible.

27 DSPRS Immdiat

17 Dfinir au sein du SGA lorganisation et les moyens permettant de parvenir un traitement simultan des demandes de PMI et dindemnisation complmentaire.

29 SGA Immdiat

08

- Dans limmdiat rduire considrablement les cas de saisine obligatoire de la CCM pour lui permettre de se consacrer lanimation du rseau mdical ;

- A brve chance, organiser une concertation DIAC SPA SPB pour analyser les causes de rejet des dossiers proposs par les DIAC ;

- En tirer les enseignements pour les mdecins-chefs des DIAC et les mdecins experts ;

- Supprimer la CCM aprs constatation dune amlioration significative et durable du traitement mdical des dossiers et exclusivement dans ce cas.

24

DSPRS

SGA

SGA

DSPRS

Immdiat

Court terme

Moyen terme

Moyen terme

05 Revaloriser le montant des expertises demandes aux mdecins libraux et le rapprocher de celui pratiqu par les compagnies dassurance, en mettant en uvre les recommandations du rapport de linspecteur civil de la dfense DOUBLET relatif au recrutement et la rmunration des mdecins experts.

24 SGA Court terme

5


12 Dans lhypothse o lexamen du dossier par lagent de contrle du SPB rvle une faille, prvoir que ce service demande directement la DIAC ou au SPA la prcision ncessaire, sans recourir la saisine de la CCM.

25 Ministre des finances Moyen terme (lors de la suppression de la CCM)

13 Effectuer un contrle exclusivement administratif des dossiers reus. 25 Ministre des finances Moyen terme (lors de la suppression de la CCM)

14 Imposer ladministration un dlai maximum pour la reconnaissance de limputabilit de laccident ou de la maladie au service. Pass ce dlai, limputabilit serait de plein droit reconnue, sauf en cas de fraude.

25 SGA Moyen terme (aprs la mise en place dun systme dinformation unifi)

6

PRINCIPALES AMLIORATIONS ATTENDUES

Amlioration attendue Numro des

recommandations correspondantes

Principaux bnficiaires Impact

Citoyen

efficacit socio-

conomique

Usager qualit

de service

Contribuable efficience

Agents en ETP financier

Amlioration de linformation du demandeur 1 X

Amlioration des dlais de traitement des demandes 2 15 X

Amlioration de ladministration de demandes de pensions militaires dinvalidit

16 et 17 X X X

7

Sommaire

INTRODUCTION................................................................................................................. 9

I- CONSTATS ................................................................................................................... 11

1.1. Prsentation gnrale ........................................................................................................... 11 1.1.1. Effectifs concerns ........................................................................................................ 11

1.1.1.1. Effectifs totaux au 31 dcembre 2005.................................................................... 11 1.1.1.2. Effectifs de lanne 2005 (flux) ............................................................................... 11

1.1.2. Dpenses en euros........................................................................................................ 12 1.2. Les tapes de la procdure................................................................................................... 12

1.2.1. Procdure initiale commune toutes les premires demandes.................................... 12 1.2.2. Militaire appartenant ou ayant appartenu larme dactive......................................... 13 1.2.3. Procdure applicable aux autres ayants droit ............................................................... 13

1.3. Les causes de la longueur des dlais et les dfauts de la procdure .................................. 16 1.3.1. Les dlais gnrs par le demandeur ........................................................................... 16 1.3.2. Les dlais gnrs par ladministration ......................................................................... 16

1.3.2.1. Lintervention inutile des commissariats darme................................................... 16 1.3.2.2. Les difficults lies lexpertise mdicale ............................................................. 17 1.3.2.3. Lintervention souvent inutile et lourde de la commission de rforme ................... 17 1.3.2.4. Lintervention en principe superftatoire de la commission consultative

mdicale ............................................................................................................... 17 1.3.2.5. Linstruction des dossiers par les DIAC ................................................................. 18 1.3.2.6. Le rle des DIAC et du SPA dans linstruction de la demande des militaires

de larme dactive ............................................................................................... 18 1.3.2.7. Le rle du SPB ....................................................................................................... 19

1.4. Un pilotage et une gestion informatique perfectibles............................................................ 20 1.4.1. Une gestion des ressources humaines qui fait apparatre des carts de

productivit importants................................................................................................. 20 1.4.1.1. Les DIAC ................................................................................................................ 20 1.4.1.2. Le SPA de La Rochelle .......................................................................................... 21 1.4.1.3. Le SPB ................................................................................................................... 21

1.4.2. Une gestion informatique clate, techniquement obsolte et ingalement performante.................................................................................................................. 22

1.4.2.1. Lclatement des systmes informatiques. ............................................................ 22 1.4.2.2. Lobsolescence des systmes informatiques......................................................... 22 1.4.2.3. Lingale couverture informatique des processus.................................................. 22

1.5. La comparaison avec des procdures de mme objet applicables dautres populations montrent que les dlais dinstruction des pensions militaires dinvalidit sont exceptionnellement longs .................................................................................................... 23

8

II- PROPOSITIONS........................................................................................................... 24

2.1. Les mesures communes aux diffrents scnarii dvolution ................................................ 24 2.1.1. Pour rduire les dlais gnrs par le demandeur. ....................................................... 24 2.1.2. Pour rduire les dlais gnrs par ladministration. ..................................................... 24 2.1.3. La fixation de dlais rglementaires pour la reconnaissance de limputabilit de

laccident ou de la maladie au service................................................................................. 26 2.1.4. Lanimation et le pilotage des rseaux administratifs et mdicaux. ............................... 26

2.1.4.1. Linformatisation des procdures............................................................................ 27 2.1.4.2. Chacun des acteurs a clairement conscience de la ncessit des refontes applicatives .......................................................................................................................... 27 2.1.4.3. Les synergies informatiques entre la DSPRS, le SPA et le SPB sont insuffisamment prises en compte. ....................................................................................... 28 2.1.4.4. Les projets de refonte ne tiennent pas compte, par hypothse, des diffrents scnarios de rorganisation des comptences. .................................................................. 28

2.2. Les scnarii de rorganisation des comptences et dvolution du fond des rgles dindemnisation......................................................................................................... 29

2.2.1. La rationalisation du partage des comptences............................................................. 29 2.2.2. Lvolution du fond des rgles dindemnisation.............................................................. 29

2.3. Gains de dlais attendus terme pour une premire demande de militaire de larme dactive ................................................................................................. 30

CONCLUSION .................................................................................................................. 31

OBSERVATIONS DU MINISTERE ET REPONSE DE LA MISSION............................... 32

9

Introduction

Les pensions dinvalidit servies en application du code des pensions militaires dinvalidit et des victimes de guerre (CPMIVG) font lobjet du programme 169 action n1 de la Loi de finances. Le principe de lattribution dune pension repose sur une procdure qui ncessite : - une demande de lintress ; - une instruction de sa demande par un ou deux organismes ; - diffrents contrles et examens ; et qui aboutit favorablement si : - le motif est li au service ou un fait gnrateur rpertori par la rglementation (attentat,

dportation, etc.) ; - il existe une blessure ou une maladie ; - le taux dinvalidit constat est suprieur 10% pour une blessure, 30% pour une maladie1. Linstruction des demandes de pensions militaires dinvalidit mobilise les ressources humaines et matrielles de trois entits : - les directions interdpartementales des anciens combattants (DIAC) de la direction des statuts, des

pensions et de la rinsertion sociale (DSPRS) du ministre de la dfense ; - le service des pensions des armes (SPA) La Rochelle, qui relve de la direction de la fonction

militaire et du personnel civil (DFP) du ministre de la dfense ; - le service des pensions du budget (SPB), Nantes, relevant du ministre des finances. Le principe de lattribution dune PMI consiste donc rparer une incapacit identifie comme blessure ou maladie. Relvent du CPMIVG les personnes suivantes : - militaires appartenant ou ayant appartenu larme dactive (militaires de carrire ou sous contrat,

en activit, en deuxime section ou en retraite et interns rsistants) ; - victimes de guerre ; - dports de la seconde guerre mondiale ou de la guerre dIndochine ; - victimes dactes de terrorisme ; - ascendants, orphelins, veufs ou veuves des catgories prcdentes ; - appels du contingent. La dmarche qualit entreprise par la Direction des statuts, des pensions et de la rinsertion sociale (DSPRS) a rvl les dlais importants de traitement des dossiers : en moyenne, de 159,8 jours pour la demande de renouvellement de pension dun ancien combattant, jusqu 472,5 jours pour la demande initiale dun militaire dactive2. Dans le cadre des travaux mens par la Direction gnrale de la modernisation de lEtat (DGME) un audit a t conduit sur cette question afin :

- didentifier les causes de ces dlais ; - de proposer des voies permettant de les abrger ;

1 Sauf cas particuliers. 2 Dlais moyens calculs pour lensemble des DIAC par la DIAC de Limoges.

10

- dexaminer lefficacit de lorganisation administrative charge du traitement des demandes de pensions militaires dinvalidit.

Cette mission a t conduite par deux auditeurs appartenant respectivement au Contrle Gnral des Armes et lInspection Gnrale des Affaires Sociales, davril juin 2006. La dmarche suivie par les auditeurs a consist examiner successivement les diffrentes tapes du traitement dune demande de PMI, et la faon dont elles taient accomplies par les diffrents acteurs impliqus. Au terme de ce travail, diffrentes faiblesses sont apparues dont les consquences sont, notamment, llongation des dlais. Le prsent rapport : - dcrit les procdures et les acteurs du traitement des demandes de pensions militaires

dinvalidit (1) ; - identifie les causes dlongation des dlais de traitement de ces demandes et quelques problmes

particuliers (2) ; - suggre diverses voies damlioration en distinguant le court terme du long terme et les mesures

pouvant tre rapidement mises en uvre de celles ncessitant un approfondissement de la rflexion.

Enfin, les auditeurs se sont autoriss quelques comparaisons succinctes avec dautres rgimes comparables.

11

I- Constats

1.1. Prsentation gnrale

Au 31 dcembre 2005, les PMI concernent 393 819 bnficiaires. Elles engendrent une dpense de 1 879 M supporte par le budget de lEtat. Les tableaux ci-dessous prcisent ces donnes.

1.1.1. Effectifs concerns3

1.1.1.1. Effectifs totaux au 31 dcembre 2005

Invalides Veuves et orphelins Ascendants Ensemble

Militaires guerre 14/18

43 3 490 / 3 533

Militaires guerre 39/45

72 514 77 250 614 150 378

Militaire hors guerre 171 879 25 451 5 288 202 618

Victimes civiles de guerre 14/18

100 122 4 226

Victimes civiles guerre 39/45

22 615 10 560 502 33 677

Victimes civiles hors guerre

1 987 1 243 157 3 387

Total 269 138 118 116 6 565 393 819

1.1.1.2. Effectifs de lanne 2005 (flux)

Nouvelles pensions Rvisions

Invalides 1521 Invalides 6601

Veuves et orphelins 3337 Veuves et orphelins 178

Ascendants 79 Ascendants 98

TOTAL 4937 TOTAL 6877

3 Source : SPB.

12

1.1.2. Dpenses en euros

Pensions civiles et militaires 36 327 374 173

Allocations temporaires dinvalidit

128 950 622

Pensions militaires dinvalidit 1 879 170 1884

Total 38 335 494 983

1.2. Les tapes de la procdure La procdure de traitement de la demande de pension dinvalidit est fixe par le Code des pensions militaires dinvalidit et des victimes de guerre 5 (CPMIVG), deuxime partie. Elle diffre selon le statut ou la situation de la personne laquelle elle sapplique. Mais en gnral, elle comporte les tapes suivantes :

1.2.1. Procdure initiale commune toutes les premires demandes - la demande qui est le fait de lintress et quil adresse, soit directement la direction

interdpartementale des anciens combattants (DIAC), soit lune des autorits administratives dont il relve (commissariat, mdecin, chef de corps) ;

- la constitution du dossier qui consiste, pour lintress directement ou pour lautorit administrative, runir tout ou partie des pices ncessaires ;

- la date de rception de la demande par la DIAC ou lautorit administrative, partir de laquelle sera tablie louverture du droit pension ;

- linstruction administrative du dossier par le gestionnaire de la DIAC, consistant runir les pices manquantes et vrifier limputabilit du fait gnrateur de la demande ;

- ltude mdicale du dossier par le mdecin chef de la DIAC, consistant vrifier lexistence et le contenu des pices mdicales justificatives et dsigner lexpert charg dexaminer le demandeur ;

- lexpertise mdicale, ralise par lexpert dsign et concluant lexistence ou labsence dune blessure ou dune maladie imputables rpertories par le CPMIVG et par son guide-barme, et proposant un taux dinvalidit ;

- lavis mdical sur les conclusions de lexpert, formul par le mdecin chef de la DIAC (vrification de la qualification et du taux propos, effectue sur pice) ;

- la saisine obligatoire ou facultative, par la DIAC, de la commission consultative mdicale (CCM) ; - la notification lintress, par la DIAC, du constat provisoire des droits pension comportant le

diagnostique, la relation mdicale et la curabilit des infirmits, et prononant la proposition dattribution dune pension ou de rejet de la demande ;

- la saisine facultative, par le demandeur, de la commission de rforme (CR) ; - la rception de lavis de la CR par la DIAC. En cas de proposition dattribution dune PMI, la procdure diffre alors, selon quil sagit dun militaire appartenant ou ayant appartenu larme dactive 6, ou des autres ayants droit.

4 Pensions payes au cours de lanne 2005 et relatives cet exercice (source : SPB). 5 Deuxime partie, Rglements dadministration publique, Dcret n 51-470 du 24 avril 1951, modifi. 6 Soit les militaires de carrire et le personnel sous contrat de sous-officier ou dengag volontaire.

13

1.2.2. Militaire appartenant ou ayant appartenu larme dactive. La procdure applicable cette catgorie de personnel passe par le Service des pensions des armes situ La Rochelle (SPA), auquel la DIAC transmet le dossier et qui intervient de la faon suivante : - le SPA examine le dossier reu de la DIAC et, selon les cas, rclame les pices manquantes,

demande un examen complmentaire en saisissant la CCM ou prononce lattribution de la pension ou le rejet de la demande ;

- dans le cas dune attribution, le SPA transmet le dossier au service des pensions du budget, situ Nantes (SPB) pour paiement ;

- dans le cas dun rejet, le SPA transmet la notification lintress ainsi quun dossier rduit la DIAC de rattachement.

1.2.3. Procdure applicable aux autres ayants droit

Dans ce cas : - la DIAC prononce lattribution de la pension ou le rejet de la demande 7 et, sil sagit dune

attribution, transmet le dossier au SPB pour liquidation de la pension ; - aprs acceptation du paiement par le SPB, la DIAC notifie la dcision lintress qui est par

ailleurs destinataire dun courrier du SPB destin authentifier son identit civile et bancaire. Toutefois, selon la nature de la demande (premire demande, renouvellement, aggravation, rversion) ou le statut de son auteur (militaire en activit, victime de guerre, veuve, etc.), la procdure fait lconomie de certaines tapes ou de la transmission de certains documents. Les schmas qui suivent rcapitulent les actions, les intervenants et les dlais moyens qui leurs sont associs. Ces lments ont t fournis par la DIAC de Limoges, laquelle, dans le cadre de la dmarche qualit quelle a initie, la DSPRS a confi un travail de synthse des procdures et dlais de traitement des demandes de PMI.

7 Dans certains cas, assez rares et prsentant une situation complexe, le dossier est transmis la DSPRS, bureau des

pensions, pour dcision.

14

Militaires appartenant ou ayant appartenu larme active (env. 9 900)

Dlai 2005(jours)

AggravationDlai 2005(jours)

RenouvellementDlai 2005(jours)

1re instance

Notification de la dcision

Commission de rforme

Avis mdical Constat provisoire (avis

C. C. M)

Transmis au S. P. A.


Date de la C. R.

Notification de la D. I.

Choix du demandeur

tude mdicale

Date rception de la dcision la D. I.

Date retour D. I.

tude mdicale Dsignation de lexpert



C. C. M)

37,19

Date notification par la D. I.

Constitution du dossier

tude par le S. P. A.Budget

Expertise

Date denvoi au Mdecin Expert.

94,43

Date de la demande

Date denvoi au Mdecin Chef

Date envoi option

60,41


Instruction administrative Demande de pices tude de limputabilit

Expertise

constitution du dossier (corps/hpital)

vrification du dossier (CAT)

Instruction administrative


C. C. M)

Expertise

Date envoi S. P. A.

80,75

Choix du demandeur

Date de rception D. I.


Choix du demandeur

Date retour option

36,40

Notification de la D. I.

tude mdicale

32,38

44,26

25,64

97,87

6,37

7,80

75,80

27,30

22,20

51,60

81,40

472,14 201,7 281,6

tude par le S. P. A.

Budget

60,87

30

Date de la demande

tude par le S. P. A.

Budget

51,40

30

15

Anciens combattants (env. 4 800)

Dlai 2005(jours)

AggravationDlai 2005(jours)

RenouvellementDlai 2005(jours)

1re instance

Notification D. I.



C. C. M)

Choix du demandeur

tude mdicale


C. C. M)

Expertise

Date de la demande

Expertisetude administrative tude administrative


C. C. M)

Expertise

Choix du demandeur

tude mdicale


Choix du demandeur

tude mdicale

34,2

55,4

Date de rception de la demande


Rejet dcision

Pension budget

Rejet dcision

Pension budget

Notification par arrt D. I.

Rejet dcision

Pension budget

Notification par arrt D. I.

58,5

83,7

36

54,5

312,6

14,4

38,2

16,9

56

159,8

29,6

53,8

216,7

16

En premire analyse, ces procdures appellent les observations suivantes : - la procdure la plus longue concerne la premire demande des militaires en activit ou ayant

appartenu larme dactive, puisque certaines tapes ou certains organismes ninterviennent que pour eux ;

- les dlais moyens prsentent des diffrences significatives : de 159,8 jours pour une demande de renouvellement dun ancien combattant, 472, 14 jours pour une premire demande dun militaire en activit ou ayant appartenu larme dactive 8.

Par ailleurs, ltude de limputabilit et la procdure dexpertise ne sont diligentes par les DIAC quune fois le dossier compltement instruit.

1.3. Les causes de la longueur des dlais et les dfauts de la procdure Le traitement des demandes de PMI est tributaire de deux sortes de dlais : ceux gnrs par ladministration et ceux qui rsultent de lintress.

1.3.1. Les dlais gnrs par le demandeur Sagissant des dlais imputables au demandeur, ils rsultent le plus souvent de son indisponibilit aux convocations qui lui sont adresses (expert, commission de rforme quand il la saisie), soit quil soit, par exemple en oprations extrieures, soit quil ait chang daffectation sans en avertir le gestionnaire de la DIAC dont il relevait, soit encore que pour diverses raisons il tarde se rendre la convocation 9. Ces dlais, par dfinition sont trs variables.

1.3.2. Les dlais gnrs par ladministration Sagissant des dlais gnrs par ladministration, il en va autrement. En effet, la procdure succinctement dcrite ci-avant prsente dimportantes faiblesses qui, par ailleurs, sont lorigine dune part non ngligeable des dlais excessifs constats.

1.3.2.1. Lintervention inutile des commissariats darme La procdure applicable aux militaires en activit fait intervenir le commissariat darme. Celui-ci, en effet, est linterlocuteur habituel de ce personnel pour les questions administratives les concernant. Aussi est-ce le commissaire de lunit qui recueille les documents exigs pour la constitution du dossier avant de le transmettre lorganisme spcialis de sa direction centrale 10. Celle-ci le transmet alors la DIAC de rattachement du demandeur. Or, cette tape prend en moyenne 94,43 jours, soit plus de 3 mois, sans quelle apparaisse prsenter un rel intrt pour la procdure. En effet, dune part, le demandeur pourrait tre mieux inform sil traitait directement avec le gestionnaire en charge de son dossier et, dautre part, le passage par la direction centrale nest daucune utilit puisque celle-ci se contente de transmettre le dossier reu, en ltat, la DIAC comptente 11.

8 Ces chiffres ont t tablis par la DIAC de Limoges, partir des lments transmis par toutes les DIAC. Ils nont pu tre

contrls de faon approfondie. Pour autant, ils paraissent fiables et nappellent pas dobservation particulire quant leur tablissement.

9 Dans le cas de militaires dactive, il arrive que certains rechignent faire avancer leur demande, par crainte que les rsultats de lexpertise ne rvlent une quelconque restriction au service et donc leur interdisent certaines affectations.

10 Sauf dans le cas du commissariat de la marine o la transmission est effectue directement par le commissaire en charge de lintress, la DIAC de rattachement.

11 La Cour des comptes, dans son rapport sur les pensions civiles et militaires dinvalidit du 2/12/2003 exercices 1997/2002, avait dj observ que Dans le cas des militaires de carrire en activit, les lments sont transmis lunit dont ils relvent pour ouverture dun dossier administratif qui est ensuite communiqu aux organismes gestionnaires () cet intermdiaire savre tre totalement inutile car ce nest quune simple bote lettres qui transmet le dossier aux DIAC. (B. 1. a. page 15 du rapport). Les rapporteurs souscrivent pleinement cette observation.

17

1.3.2.2. Les difficults lies lexpertise mdicale La ralisation de lexpertise pose diffrents problmes qui affectent les dlais de traitement des demandes. En premier lieu, les contraintes professionnelles des mdecins ne les rendent pas toujours trs disponibles pour effectuer cette mission. Ils le sont dautant moins lorsquil sagit, comme cela devient de plus en plus frquent, de praticiens du secteur libral dont la rmunration comme expert, offerte par le ministre de la dfense, nest gure attrayante comparativement celle du secteur priv. En second lieu, le remplacement de certains experts dtenant des spcialits rares nest pas toujours ais. En troisime lieu, lapplication du CPMIVG et de son Guide barme des invalidits ncessite une exprience que ne dtiennent pas toujours les experts libraux sollicits par les DIAC. Si lon ajoute les contraintes pesant sur le demandeur (absence prolonge, changement daffectation dont la DIAC na pas t informe, dpart la retraite, etc.) le dlai dexpertise peut tre variable et parfois particulirement long (jusqu un an dans quelques cas).

1.3.2.3. Lintervention souvent inutile et lourde de la commission de rforme Sil le souhaite, le demandeur peut, aprs rception du constat provisoire des droits pension, saisir la CR12 dont la composition est rgie par larticle R14 du CPMIVG. La CR se compose de : - 1 mdecin-chef, prsident de la commission ; - 1 commissaire de lune des trois armes ; - 1 officier suprieur ou, dfaut, un capitaine ou un officier de grade quivalent, en service dans

une unit ; - 1 mdecin des services en service dans une unit. Larticle R 17 prcise que la CR ne dlibre valablement que si tous ses membres sont prsents . En moyenne, la CR se runit un jour par mois. Or, dans les zones o les units des armes sont le moins prsentes, il est gnralement difficile de runir tous les membres de la commission une date qui de surcrot convienne parfaitement au demandeur. Enfin, la valeur ajoute par la CR dans le traitement des demandes est faible. Environ 2% des examens auxquels elle procde la conduisent mettre un avis divergent de celui propos par la DIAC. Cependant, les ayants droit paraissent attachs la CR. Celle-ci est souvent perue par eux comme le moyen de se faire entendre personnellement des services gestionnaires des PMI et certains ont, tort, la conviction que le fait dtre reu par elle assure un meilleur traitement de leur demande. La CR joue donc un rle plus psychologique que rellement utile dans la procdure.

1.3.2.4. Lintervention en principe superftatoire de la commission consultative mdicale Aprs passage du demandeur chez lexpert, la CCM peut ou doit tre saisie par la DIAC, le SPA 13 ou le SPB. Une circulaire fixe les modalits de sa saisine 14. Elle se compose dun prsident et de 5 mdecins des armes chargs individuellement dexaminer les dossiers transmis et de formuler lavis de la commission. Or son rle savre discutable. En effet, dune part les conclusions du mdecin expert sont systmatiquement contrles par le mdecin-chef de la DIAC 15. Dautre part la CCM met

12 Il existe une CR par DIAC. 13 Pour les dossiers des militaires appartenant ou ayant appartenu larme dactive. 14 Circulaire interministrielle n 200878/DEF/SGA/DFP/FM/4 739/A du 29 avril 1996 relative la constitution et

linstruction des dossiers de pension militaire dinvalidit 15 Qui sassure en particulier de la bonne qualification de la maladie ou de la blessure, et du taux propos, par le mdecin

expert.

18

un avis mdical qui sapparente une sur expertise, effectue partir des pices mdicales contenues dans le dossier, dont celles provenant du mdecin expert, mais sans examiner le demandeur. Par ailleurs, la CCM, qui ne dispose daucun rglement intrieur, ne dlibre jamais collgialement, ainsi quune commission consultative est en principe tenue de le faire. Les dossiers examins le sont soit par lun des 5 membres, seul, qui rend ses conclusions directement lorganisme qui la sollicit, soit conjointement par un membre et le prsident, si lavis de la CCM diffre de celui exprim par la proposition dattribution provenant des DIAC ou du SPA. De fait, les interventions de la CCM aboutissent dans environ 1/3 des cas mettre un avis de non-conformit pour diverses raisons de fond (caractre imputable au service du fait gnrateur, taux propos, demande dun complment dinstruction, etc.) ou de pure forme. Dans un domaine mdical, celui de lapprciation dune invalidit o, par nature, les avis comportent une part dapprciation, lintrt de lintervention de la CCM reste dmontrer. La multiplication des avis et des contrles, sans amliorer le traitement du dossier, tend plutt dsorienter le demandeur et peut ventuellement linciter contester les dcisions qui lui sont notifies au motif que les avis rendus sont souvent contradictoires et le sont parfois plusieurs fois. Enfin, lide selon laquelle, dans un domaine complexe laissant une part linterprtation, la CCM pourrait jouer le rle dun unificateur de doctrine nest pas avre. En effet, ses membres ne se runissent pas priodiquement pour changer leurs opinions ou expriences et dfinir une interprtation ou une conception unique sur les cas les plus difficiles ou nouveaux auxquels ils ont pu tre confronts. Pas davantage, la CCM ne transmet de documentation (notices ou notes informatives) lintention des mdecins experts et mdecins-chefs des DIAC afin de jouer ce rle dharmonisateur des pratiques mdico-lgales 16.

1.3.2.5. Linstruction des dossiers par les DIAC Dans la phase initiale, les DIAC ont se prononcer sur la recevabilit de la demande. En gnral, le gestionnaire et le mdecin attendent de disposer de lensemble des pices du dossier pour procder cet examen. La demande ne peut recevoir une suite favorable que si : - le lien au service du fait gnrateur est prouv ou prsum17 ; - les informations mdicales fournissent des lments attestant quil y a blessure ou maladie18. Ds lors que le mdecin et le gestionnaire de la DIAC dtiennent les documents leur permettant de se prononcer sur ces deux questions, il ne leur est pas ncessaire dattendre que lensemble du dossier doit complet pour accueillir favorablement ou rejeter la demande. Mais ce nest pas ainsi quil est gnralement procd.

1.3.2.6. Le rle des DIAC et du SPA dans linstruction de la demande des militaires de larme dactive

Sagissant de cette catgorie de personnes, comme il a t vu, la procdure associe successivement la DIAC puis le SPA19, celui-ci recevant le dossier de celle-la au terme dune premire instruction. Cette procdure prsente le dfaut dtre redondante. En effet, le plus souvent, le SPA procde une seconde instruction du dossier, soit que certains lments manquent, soit quil doive effectuer une vrification complte des lments y figurant 20. Au demeurant, il nest pas rare que les dossiers

16 Selon les termes de la note sans numro ni date, relative la CCM, remise aux rapporteurs par son vice-prsident. 17 Sur lequel se prononcera le gestionnaire. 18 Ce qui sera apprci par le mdecin. 19 Pour des raisons historiques, et dabord le fait quexistaient deux ministres distinct, lun de la dfense, dont relve le

SPA, lautre des anciens combattants, auquel appartenaient les DIAC. Aujourdhui, ces deux organismes relvent du ministre de la dfense et, au sein de celui-ci, du SGA.

20 Cest en particulier lors de cet examen que le SPA sollicite presque systmatiquement la CCM si elle ne la pas t prcdemment.

19

parviennent au SPA incomplets ou remplis de faon nglige 21. De fait, les dossiers transmis par les DIAC avec un avis provisoire de concession de pension sont rejets par le SPA dans 52 % des cas22. Les pices manquantes sont gnralement celles qui sont le plus longues fournir par lintress ou les services qui les dtiennent. Il sensuit des dlais supplmentaires de longueur variable. Par ailleurs, le SPA grant les pensions de retraite des armes, il parat davantage qualifi pour traiter en totalit les demandes des militaires servant ou ayant servi dans larme dactive 23. Cette volution prsenterait aussi lavantage de faciliter, au moins pour cette catgorie dayant droits luniformisation des rgles de tenue des dossiers qui, aujourdhui, ne sont pas formalises et varient dun service lautre.

1.3.2.7. Le rle du SPB Avant mise en paiement, le SPB effectue un contrle des dossiers qui lui sont transmis soit par le SPA, soit par les DIAC. Au cas o certains dentre eux lui paraissent incomplets ou comporter des erreurs, il adresse une demande au service gestionnaire, lui renvoie le dossier ou saisit la CCM. Cependant, au titre de ce contrle, il sautorise apprcier les lments mdicaux du dossier et donc les informations fournies par lexpert, elles-mmes, en principe, contrles par le mdecin-chef de la DIAC. A ce stade de la gestion de la demande, il est surprenant quintervienne un tel contrle. De fait, on peut sinterroger sur la saisine de la CCM par le SPB, dune faon gnrale et surtout quand elle aboutit un avis de non-conformit24. Dans le cas des militaires en activit cela signifie-t-il que lensemble des expertise et contrles effectus successivement par le mdecin expert, la DIAC et le SPA nont pas suffi assurer un traitement convenable de la partie mdicale du dossier ? Si le traitement de la partie mdicale du dossier tait tout fait satisfaisante en amont, le contrle effectu par le SPB devrait tre exclusivement administratif, cest--dire porter sur lexistence des pices, le volet administratif de limputabilit, le respect des rgles tablies par le CPMIVG et son barme. En outre, dans certains cas, le SPB rectifie lui-mme certaines donnes errones. En gnral il sagit dlments administratifs tels que les code, grade, informations dtat-civil, etc. Ce faisant, le traitement du dossier nest pas retard comme il le serait si le SPB le renvoyait systmatiquement au service gestionnaire. Cette faon de faire est donc satisfaisante. Elle lest moins lorsque ces rectifications portent sur les donnes mdicales de la fiche descriptive des infirmits que les agents de contrle du SPB estiment mal rdige25. On peut, l aussi se demander si ce personnel est qualifi pour apprcier ce type dinformations. Enfin, sagissant des dlais dans lesquels le SPB procde ces diverses vrifications avant mise en paiement, ils diffrent, selon lui, de ceux fournis par la DIAC de Limoges. Daprs ses propres indicateurs, le SPB traite 96% des dossiers dans un dlai moyen de 14 jours26.

21 Comme lobservait dj la Cour des comptes pour qui Malgr les nombreux contrles stratifis, la qualit des dossiers

laisse fortement dsirer leur arrive au SPA (Rapport sur les pensions civiles et militaires dinvalidit du 2/12/2003 exercices 1997 / 2002, B. 1. a. page 16).

22 Source : SPA. 23 En particulier, lors du dcs du militaire, la demande de reversion de sa pension dinvalidit son conjoint, aux orphelins

ou aux ascendants peut tre mieux trait par le SPA qui dtient dj lensemble des pices de lintress. 24 En 2005, sur 11 728 dossiers traits par le SPB, 241 ont fait lobjet dune demande dexamen par la CCM. Pour 80%

dentre eux, la CCM a mis un avis contraire celui de la DIAC et/ou du SPA. 25 107 fiches descriptives dinfirmits ont ainsi t rectifies directement par le SPB en 2005 (pour 11 728 dossiers traits). 26 Cf. lettre du chef du service des pensions, rf : 06-9920(1) du 1er juin 2006.

20

Aujourdhui et dans ltat actuel des dossiers transmis, force est de constater, au vu des statistiques dactivit tenues par le SPB, la pertinence des contrles effectus, comme le montre le tableau suivant tabli pour lanne 2005 :

Origine du dossier transmis au SPB

Taux de dossiers approuvs en ltat

Taux de rejet Motif mdical des causes de rejet

SPA 73,7% 4,0% 24% DIAC 72,4% 12,5% 49%

Ces chiffres montrent que si le taux de dossiers approuvs en ltat est similaire suivant lorigine, le SPB parvient corriger lui-mme une proportion plus importante des dossiers comportant des erreurs, en provenance du SPA. Limportance du motif mdical dans les causes de rejet est notable. Elle est sensiblement plus forte pour les dossiers en provenance des DIAC. Le SPB estime que la pertinence des questions mdicales quil pose est atteste par la CCM dans 80 % des cas.

1.4. Un pilotage et une gestion informatique perfectibles Sont successivement tudies les ressources humaines et linformatique.

1.4.1. Une gestion des ressources humaines qui fait apparatre des carts de productivit importants

1.4.1.1. Les DIAC

En 2005, les 18 DIAC ont affect linstruction des dossiers de pensions 159,67 ETP hors catgorie A . Lanne 2005 a comport 208 jours ouvrs. Une approche de la productivit en 2005 peut tre donne par les chiffres suivants :

Units duvre 2005 Dnombrements Productivit par ETP hors catgorie A27

Productivit par agent et par jour ouvr28

concessions nd nd nd rejets nd nd nd sous-total 18 779 117,6 0,56 courriers nd nd nd total units duvre nd nd nd Le tableau montre quun agent traite en moyenne un dossier tous les deux jours ouvrs. Cette mesure de la productivit est forfaitaire, chaque type de dossier tant compt pour un alors que les diffrents types de demandes instruire nappellent pas le mme investissement, et quau sein de la mme catgorie certains dossiers donnent lieu beaucoup plus de travail que dautres. La DSPRS a par exemple coutume de ne compter que pour moiti les dossiers de veuves, orphelins et ascendants (VOA), ce qui conduirait une productivit de 0,50 dossier par agent et par jour ouvr au lieu de 0,56. Il est regrettable que la DSPRS nait pas t en mesure de fournir la distinction entre les concessions et les rejets, le nombre de courriers traits se rapportant linstruction des pensions, ni la ventilation de ces chiffres entre les 18 directions interdpartementales des anciens combattants pour comparer la productivit des diffrentes DIAC. Loutillage en indicateurs de gestion associs la mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) constitue nanmoins un facteur de progrs. La loi de finances pour 2006 comporte au titre de laction 1 du programme 169 un indicateur de productivit qui mesure le nombre moyen de dossier de pension traits par agent et par an. La mesure de lindicateur pour chacune des 18 DIAC 27 Nombre dunits duvre divis par le nombre dETP. 28 Productivit par ETP divise par le nombre de jours ouvrs.

21

nest pas disponible. Suivant la DSPRS, elle pourrait toutefois tre calcule dans un dlai dun mois, ce qui montre que le suivi de la productivit nest pas encore une proccupation suffisamment centrale de ce service, en dpit des interrogations anciennes et rcurrentes sur ce thme.

1.4.1.2. Le SPA de La Rochelle Le SPA comporte une sous-direction des pensions militaires dont un bureau est charg des pensions militaires dinvalidit. Le bureau prsente un effectif de 36,66 ETP hors catgorie A. La productivit peut tre ainsi approche pour 2005 :


Productivit par agent et par jour ouvr30.

concessions 5 092 138,89 0,66 rejets 5 546 164,76 0,79 sous-total 10 638 316,04 1,51 courriers 2 232 60,88 0,29 total units duvre 12 870 351,06 1,68 On observe que la productivit ainsi mesure est trois fois suprieure celle des DIAC. Certes, le SPA bnficie du travail fait en amont par les DIAC qui ont en charge lexpertise et, le cas chant, la commission de rforme, ce qui fait que les chiffres ne sont pas directement comparables.

1.4.1.3. Le SPB Ce service du ministre des finances comporte notamment une sous-direction charge du contrle des conditions dattribution des pensions de retraites civiles et militaires de lEtat, des pensions civiles dinvalidit, des allocations temporaires dinvalidit, enfin des pensions militaires dinvalidit et des victimes de guerre. Un bureau est consacr cette dernire mission, en contact exclusivement avec le SPA pour les militaires professionnels et avec les DIAC pour les autres populations relevant du code des pensions militaires dinvalidit et des victimes de guerre. Le bureau dispose de 21,7 ETP hors catgorie A. La productivit peut tre ainsi approche :


Productivit par agent et par jour ouvr32

concessions 11 814 544,42 2,61 rejets 721 33,22 0,16 sous-total 12 535 577,55 2,77 courriers 2 492 114,83 0,55 total units duvre 15 027 692,48 3,32 Ainsi mesure, la productivit des agents du SPB est cinq fois suprieure celle des agents des DIAC et prs de deux fois suprieure celle des agents du SPA. Bien entendu, les chiffres obtenus pour chacun des trois services ne sont pas directement comparables en raison des tches propres aux DIAC et de lavantage pour le SPB de traiter des dossiers prinstruits, soit une fois lorsquils lui parviennent directement des DIAC, soit deux fois pour les dossiers des militaires professionnels en provenance du SPA aprs instruction pralable par les DIAC. Le taux de rejet, qui nest plus que de 6% au niveau du SPB alors quil atteint 52% au niveau du SPA. Mais ces comparaisons ne sont pas dpourvues de tout fondement car les agents de contrle du SPB procdent pour chaque dossier un nouvel examen mdico-administratif complet.

29 Nombre dunits duvre divis par le nombre dETP 30 Productivit par agent divise par le nombre de jours ouvrs. 31 Nombre dunits duvre divis par le nombre dETP. 32 Productivit par ETP divise par le nombre de jours ouvrs.

22

1.4.2. Une gestion informatique clate, techniquement obsolte et ingalement performante.

Les carts de productivit sexpliquent pour partie par lingale informatisation des procdures.

1.4.2.1. Lclatement des systmes informatiques. Alors que les trois services (DIAC, SPA et SPB) appliquent la mme rglementation, il existe aujourdhui pas moins de sept applications en exploitation, soit cinq systmes non compatibles pour les 18 DIAC, un sixime pour le SPA La Rochelle et un septime pour le SPB Nantes. Un huitime systme quipe la commission consultative mdicale La Rochelle. Les systmes des DIAC, qui ne communiquent pas entre eux, ne communiquent pas davantage avec le SPA ou avec le SPB qui ne reoivent aucun flux informatique en provenance des DIAC. Il existe en revanche une interface entre le systme du SPA et celui du SPB, qui donne lieu un flux lectronique hebdomadaire, mais dont le champ personnel est limit aux seuls dossiers dinvalides, lexclusion des dossiers des veuves, orphelins et ascendants de militaires professionnels qui sont transmis par le SPA au SPB exclusivement sous forme papier. Pour lensemble du champ personnel non militaires professionnels, les transmissions des DIAC au SPB se font exclusivement sous forme papier.

1.4.2.2. Lobsolescence des systmes informatiques. Les systmes sont techniquement obsoltes, lexception du systme DIAC/LAZARE, leurs dates de dploiement tant les suivantes :

Systme dinformation Date de mise en exploitation SPB 1974

DIAC Marseille 1989, refondue en 1994 SPA SAGE 1990

DIAC ROLAND 1991 DIAC Limoges 1992 DIAC Nantes 1995

DIAC LAZARE 2003

1.4.2.3. Lingale couverture informatique des processus. Quoique ltude de mars 2005, commande par la DSPRS une socit de services informatiques en vue de la refonte de linformatique des DIAC, soit sur ce point lacunaire, les informations complmentaires recueillies par la mission montrent que les processus mettre en uvre pour appliquer le CPMIVG sont ingalement informatiss, non seulement en raison de la couverture partielle du champ personnel du code comme dans le cas du SPA, mais par labsence gnralise de dossier mdical et plus encore par lattention insuffisante porte tant aux outils permettant de raliser des gains de productivit quaux indicateurs ddis au pilotage de lutilisation productive des ressources humaines. Lapplication en exploitation au SPB, en dpit de son anciennet, est probablement lune de celles dont les fonctionnalits sont les moins incompltes. A la DIAC de LIMOGES, par exemple, les agents doivent faire appel leur mmoire pour le suivi des correspondances destines runir les pices ncessaires linstruction des dossiers, sans disposer dune fonction informatise de rappel automatique en cas dabsence de rponse. En labsence de tels outils, la responsabilit des dlais observs dans les relations des DIAC avec les tiers, usagers ou services administratifs et militaires, incombe au moins pour partie larchasme de lquipement informatique des DIAC.

23

1.5. La comparaison avec des procdures de mme objet applicables dautres populations montrent

que les dlais dinstruction des pensions militaires dinvalidit sont exceptionnellement longs Des lments de comparaison ont t recherchs avec la procdure de liquidation des rentes daccidents du travail servies respectivement aux ouvriers de lEtat et aux salaris agricoles. Les comparaisons doivent tre effectues avec prudence car les rgles de droit applicables et , par voie de consquence, les processus dinstruction des dossiers, ne sont pas les mmes, la rparation du risque professionnel relevant respectivement du code de la scurit sociale pour les ouvriers de lEtat et du code rural pour les salaris agricoles. Pour les ouvriers de lEtat travaillant dans les arsenaux militaires, pour lesquels lapplication du code de la scurit sociale est mise en uvre par le SPA de La Rochelle, les dlais moyens dindemnisation slvent 109 jours. Pour les salaris agricoles, le dlai moyen est de cinq mois, soit environ 150 jours, avec une fourchette de deux mois et demi sept mois suivant la difficult des dossiers.

24

II- Propositions

Elles distinguent les mesures communes aux diffrents scenarii, qui constituent un tronc commun minimum, des scenarii de rorganisation en profondeur des comptences et dvolution du fond des rgles dindemnisation.

2.1. Les mesures communes aux diffrents scnarii dvolution Pour les plus importantes dentre elles, les recommandations qui suivent ont t prsentes aux reprsentants des associations danciens combattants, de victimes de guerre et de militaires en retraite, lors dune table ronde, le 9 mai 2005 33. Elles ont sembl le plus souvent conformes leurs attentes. Aucune dentre elles na fait, cette occasion, lobjet dun rejet de leur part.

2.1.1. Pour rduire les dlais gnrs par le demandeur. Les dlais gnrs par le demandeur appartenant ou ayant appartenu larme dactive pourraient tre rduits par ladoption des mesures suivantes :

Proposition n 1 : Une information systmatique de lintress sur ses droits pension, en cas de maladie ou blessure survenues en service, sans attendre de pouvoir dterminer les squelles probables ou dfinitives.

Proposition n 2 : Pour les militaires, une demande de pension initie automatiquement non par lintress, mais par le mdecin militaire, le mdecin traitant ou le commissaire de lunit dans les jours suivants les premire constatations de maladie ou de blessure.

Proposition n 3 : Un premier rapport manant de lautorit hirarchique et prcisant clairement les conditions dans lesquelles est survenu le fait gnrateur suppos de la maladie ou de la blessure.

2.1.2. Pour rduire les dlais gnrs par ladministration.

Ces mesures, tout en diminuant les dlais visent supprimer les interventions superflues ou les contrles redondants. Pour les commissariats

Proposition n 4 : Supprimer le passage du dossier par les organisations spcialiss direction de commissariat. Aprs enregistrement de la demande initiale et runion des premiers documents demands, lintress peut traiter directement avec le gestionnaire de son dossier la DIAC ou au SPA.

33 Et au reprsentant du syndicat des anciens mdecins militaires.

25

Pour lexpertise

Proposition n 5 : Revaloriser le montant des expertises demandes aux mdecins libraux et le rapprocher de celui pratiqu par les compagnies dassurance, en mettant en uvre les recommandations du rapport de linspecteur civil de la dfense DOUBLET relatif au recrutement et la rmunration des mdecins experts.

Proposition n 6 : Etudier la possibilit de recourir au rseau des mdecins agrs de ladministration, placs auprs des prfectures.

Pour la CR

Proposition n 7 : Revoir les rgles de sa composition et de son activit dans le sens dun allgement et dune simplification (composition de 3 membres, dont la prsence de 2 suffiraient assurer la validit de ses avis).

Pour la CCM

Proposition n 8 : - Dans limmdiat rduire considrablement les cas de saisine obligatoire de la CCM pour lui permettre de se consacrer lanimation du rseau mdical ;

- A brve chance, organiser une concertation DIAC SPA SPB pour analyser les causes de rejet des dossiers proposs par les DIAC ;

- En tirer les enseignements pour les mdecins-chefs des DIAC et les mdecins experts ;

- Supprimer la CCM aprs constatation dune amlioration significative et durable du traitement mdical des dossiers et exclusivement dans ce cas.

Pour les DIAC et le SPA

Proposition n 9 : Faire traiter la demande de PMI des militaires appartenant larme dactive ou y ayant appartenu, en totalit par le SPA. Rorganiser le SPA en consquence, si ncessaire en renforant le nombre de mdecins affects la fonction PMI sachant que le SPA sest engag pouvoir mettre en uvre cette proposition effectif de gestionnaire constant.

Proposition n 10 : Evaluer le caractre imputable ou non du fait lorigine de la demande, sans attendre de disposer de la totalit du dossier.

Proposition n 11 : Supprimer la demande de certaines pices du dossier, inutiles pour dterminer lattribution ou le rejet dune demande de pensions, tel que le relev des indisponibilits ou tat des absences, ltat signaltique et des services trs dtaill, diverses pices mdicales sans rapport avec la pathologie ou la blessure en cause.

26

Pour le SPB

Proposition n 12 : Dans lhypothse o lexamen du dossier par lagent de contrle du SPB rvle une faille, prvoir que ce service demande directement la DIAC ou au SPA la prcision ncessaire, sans recourir la saisine de la CCM.

Proposition n 13 : Effectuer un contrle exclusivement administratif des dossiers reus.

2.1.3. La fixation de dlais rglementaires pour la reconnaissance de limputabilit de laccident

ou de la maladie au service. Pour les salaris relevant du code de la scurit sociale, applicable notamment aux ouvriers de lEtat, des dispositions rglementaires34 ont t prises pour enserrer la reconnaissance du caractre professionnel de laccident ou de la maladie dans des dlais35 au-del desquels le caractre professionnel est reconnu. Dans le domaine moins complexe de linvalidit, larticle R 341-9 du code de la scurit sociale impose la caisse un dlai de deux mois pour instruire le dossier. Pour les pensions militaires dinvalidit, il est propos de fixer un dlai pour la reconnaissance de limputabilit. Au demeurant, lapplication de cette proposition suppose dune part quelle soit applique tous les acteurs de la procdure et, dautre part, que soit mis leur disposition, au pralable, un dispositif dalerte sur le traitement des dossiers que seule la refonte et lunification des systmes dinformation pourrait offrir.

Proposition n 14 : Imposer ladministration un dlai maximum pour la reconnaissance de limputabilit de laccident ou de la maladie au service. Pass ce dlai, limputabilit serait de plein droit reconnue, sauf en cas de fraude.

2.1.4. Lanimation et le pilotage des rseaux administratifs et mdicaux.

Que ce soit sur le plan administratif ou mdical, il nexiste pas aujourdhui de vritable pilotage des rseaux administratifs et mdicaux. Pour les administratifs, il nexiste pas de rencontre rgulire entre les responsables de la DSPRS et des DIAC, de la DFP et du SPA de La Rochelle, et du SPB Nantes. En particulier, il nest pas procd lanalyse priodique des causes des rejets, des incidents de procdure et des dlais. Le rseau des mdecins, quil sagisse des mdecins chefs des DIAC, des mdecins de la commission mdicale consultative de La Rochelle ou des mdecins experts, nest pas pilot. Aucune analyse nest faite en commun des motifs de surexpertise ou de saisine de la commission mdicale consultative, notamment la demande du service des pensions de Nantes. Aucune instruction ou recommandation nest donne soit aux experts sur la manire de remplir leur mission et de rdiger les expertises, soit aux mdecins chefs pour reporter le rsum de lexpertise sur le constat provisoire des droits pension puis sur la fiche descriptive des infirmits ayant donn lieu lattribution dune pension . Bien entendu, le pilotage des rseaux voudrait que soit galement organises rgulirement des rencontres mdico-administratives pour analyser les problmes dinterprtation et dapplication dintrt commun.

34 Article R. 441-10 du code de la scurit sociale issu du dcret du 27 avril 1999, applicable notamment aux ouvriers de

lEtat et, pour les salaris agricoles, dcret du 6 janvier 2000 modifiant le dcret du 29 juin 1973. 35 Les dlais imposs la caisse sont pour les accidents de trente jours, avec une prolongation possible de deux mois, et

pour les maladies de trois mois, avec possibilit dune prolongation de trois mois.

27

Cest au cours de ces runions que les modles dimprims et de lettres types devraient faire priodiquement lobjet dune analyse critique. En particulier, il est vraisemblable que la qualit des expertises mdicales serait grandement amliore si les lettres de saisine de lexpert prcisaient mieux la demande, en indiquant clairement si lexpertise comprend ltude de limputabilit, et si limprim dexpertise comportait des rubriques permettant de standardiser la liste des questions auxquelles lexpert doit rpondre et lordre de leur prsentation. Enfin, force est de constater labsence de procdure de contrle interne et de vritable systme de management de la qualit conduisant la certification des processus administratifs et mdicaux au sens des normes ISO.

Proposition n 15 : - Organiser au sein du SGA lanimation et le pilotage en commun des trois rseaux des DIAC, du SPA et du SPB, sur les plans administratif et mdical, avec en sous-produit lactualisation des lettres types et des formulaires administratifs et mdicaux ;

- Mettre en uvre une procdure de contrle interne et tudier les conditions de mise en place dans les DIAC et au SPA dun systme de management de la qualit dbouchant sur la certification des processus.

2.1.4.1. Linformatisation des procdures

Le constat fait de la situation informatique montre quil y a beaucoup attendre de linformatisation des processus, tant pour la liquidation des pensions que pour la gestion des dlais et de la productivit. Si chacun des acteurs a pris conscience de limportance de ce facteur de progrs, la synergie informatique entre les DIAC, le SPA de La Rochelle et le SPB de Nantes est insuffisamment prise en compte, et les projets en cours ne prennent pas en considration, par hypothse, les scnarios possibles de rorganisation des comptences.

2.1.4.2. Chacun des acteurs a clairement conscience de la ncessit des refontes applicatives

La DSPRS, aprs avoir fait faire une tude pralable par une socit de services informatiques qui a remis ses conclusions en mars-avril 2005, a lanc un march dont le cahier des clauses techniques particulires date de dcembre 2005 et dont les offres sont actuellement en cours de dpouillement. Des contacts pris la DSPRS et de lexamen du CCTP, il ressort que la russite de la refonte informatique constituerait un grand progrs, qui suppose toutefois la matrise de risques levs : - la DSPRS na pas lexprience de la gestion dun grand projet informatique faisant appel la

sous-traitance, notamment pour la matrise duvre, et ne dispose pas en propre dune quipe exprimente ddie plein temps au projet ;

- le projet ne consiste pas transcrire dans un environnement technologique moderne une application prexistante, en ajoutant un petit nombre de fonctionnalits nouvelles, mais crer ex nihilo une nouvelle application, avec un risque lev danomalies techniques et fonctionnelles au moment du dploiement ;

- la conduite du changement, cest--dire lappropriation de la nouvelle application par le personnel, dj a priori assez dlicate dans un contexte peu informatis, en est rendue plus difficile.

Lors du dpouillement des offres, la constatation dun cart important entre le montant des offres peut rvler une insuffisante prcision du cahier des charges. Pour minimiser les risques, il y a lieu non seulement dtudier la composition dune quipe temporaire entirement ddie au projet, mais de rflchir une stratgie de dploiement aussi prudente que possible, avec par exemple un dploiement limit pendant une dure suffisante un site pilote.

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Il est dautre part regrettable que les processus mdicaux, en dpit des progrs attendus de la rubrique gestion des infirmits , ne donnent pas lieu une vritable informatisation des expertises, avec par exemple, transmission lectronique des expertises du cabinet mdical lquipe mdicale de la DIAC, pour parvenir la suppression complte des flux papier entre les DIAC, des DIAC vers le SPA, ou encore des DIAC vers le SPB. Le SPA de La Rochelle a rcemment dploy lapplicatif PIPER (base de donnes ORACLE avec Business Object comme outil de requtes) pour le traitement des pensions de lensemble des fonctionnaires et militaires du ministre de la dfense. Mais cet applicatif ne traite pas encore les pensions militaires dinvalidit dont la gestion est assure par lapplication SAGE prcite. Le SPA est parfaitement conscient de lobsolescence de SAGE et a en projet dtendre le champ de PIPER aux pensions militaires dinvalidit. Le SPB de Nantes, quip de lapplication la plus ancienne, a galement en projet la refonte du systme obsolte.

2.1.4.3. Les synergies informatiques entre la DSPRS, le SPA et le SPB sont insuffisamment prises en compte.

Alors que les trois entits appliquent le code des pensions militaires dinvalidit, le risque de la situation actuelle est de multiplier par trois les cots informatiques, faute davoir tent de partager une application commune comportant, en tant que de besoin, des modules spcifiques adapts aux fonctionnalits propres chacune des institutions. La DSPRS, qui ne dispose pas de ressources informatiques en propre, lance un march de refonte faisant largement appel la sous-traitance, alors que le SPA et le SPB, qui disposent chacun de leurs propres ressources informatiques, doivent prochainement investir dans une refonte. Le cahier des charges de lappel doffres de la DSPRS prvoit certes le principe dinterfaces avec le SPA et le SPB, mais lhypothse dun applicatif commun partag, sappuyant sur la mutualisation des comptences des quipes informatiques du SPA et du SPB, ne semble pas avoir t tudie. Ceci est dautant plus regrettable quil importe dharmoniser la traduction informatique des rgles de gestion du code des pensions militaires dinvalidit entre les trois entits. Une option prudente et conome consisterait transposer en nouvel environnement technologique lune ou lautre des applications en vigueur au SPA ou au SPB, rajouter les modules spcifiques chacune des trois institutions et dployer sur lensemble des services la nouvelle application partage dont la maintenance sappuierait sur la mutualisation des ressources informatiques du SPA et du SPB. Ltude pralable effectue par la DSPRS ne serait pas pour autant perdue, mais servirait la conception de lapplication partage.

2.1.4.4. Les projets de refonte ne tiennent pas compte, par hypothse, des diffrents scnarios de rorganisation des comptences.

Par construction, les scnarios de refonte applicative envisags par la DSPRS, le SPA et le SPB, raisonnent comptences constantes de chaque entit. Dans lhypothse o des transferts de comptence seraient envisags, en suivant les recommandations de la mission formules au point 2.2. ci-dessous, il faudrait viter que les investissements informatiques envisags court terme ne soient fonctionnellement obsoltes avant mme le dploiement des nouveaux applicatifs.

Proposition n 16 : Diffrer lattribution du march lanc par la DSPRS le temps minimum ncessaire pour dcider dune ventuelle rorganisation des comptences et pour tudier lhypothse alternative dune application unique partage.

2 Sil tait nanmoins dcid dattribuer le march en dpit des interrogations de la mission daudit, tudier la possibilit de mettre la disposition de la DSPRS une quipe temporaire entirement ddie au projet de refonte applicative, et choisir une stratgie de dploiement aussi prudente que possible.

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2.2. Les scnarii de rorganisation des comptences et dvolution du fond des rgles dindemnisation

2.2.1. La rationalisation du partage des comptences Dans les mesures communes aux diffrents scnarii, il a dj t indiqu quil ny a pas lieu de maintenir la comptence des DIAC pour les militaires professionnels. En prospective, les objectifs damlioration du service rendu, de gains de productivit et de minimisation des cots informatiques peuvent-ils conduire aller au-del ? Aprs le transfert des militaires professionnels au SPA, les DIAC restent comptentes, dune part, pour le flux des nouvelles premires demandes de pension dinvalidit pour les personnes nayant pas la qualit de militaire professionnel et, dautre part, pour le flux des demandes de rvision de pension dayants droit et de demandes de pension dayants cause. Pour 2005, les chiffres de la DSPRS pour les premires demandes de pensions ce titre sont les suivants : Invalides non militaires

professionnels Veuves et orphelins Ascendants Total

235 2311 16 2562 A cette charge de travail sajoute linstruction des demandes de rvision de pensions dinvalidit. Le volume de dossiers traiter36, sil devait se maintenir dans cet ordre de grandeur, peut difficilement justifier le maintien dune organisation administrative et dun systme informatique propres. En toute rigueur, il convient dtudier pour le moyen terme suivant quelles tapes compatibles avec les moyens humains et informatiques du SPA et le planning des dparts la retraite dans les DIAC, les dossiers de nouvelles demandes de pensions dinvalidit dans un premier temps, puis les autres dossiers dans un second temps, pourraient tre transfrs au SPA. A lissue de ce processus, les ressources humaines consacres la gestion du code des pensions militaires dinvalidit et des victimes de guerre seraient pour lessentiel concentres au SPA, une rduction sensible des effectifs du SPB tant par ailleurs attendue des refontes applicatives et de lamlioration de la qualit mdico-administrative des dossiers prsents au contrle du SPB. Les effectifs consacrs linstruction des pensions slevant respectivement prs de 160 ETP dans les DIAC et prs de 22 ETP au SPB, il nest pas irraliste descompter long terme une conomie de 160 + 22 x 0,5 soit 171 ETP.

2.2.2. Lvolution du fond des rgles dindemnisation Jusqu une date rcente, lindemnisation des fonctionnaires ou des militaires victimes daccident de service ou de maladies professionnelles se limite lapplication des dispositions du statut gnral des fonctionnaires et du code des pensions civiles et militaires de retraite 37. Cest lapplication de la rgle dite du forfait de pension , selon laquelle lensemble du prjudice subi est couvert par la concession dune pension ou dune rente dinvalidit. Or, deux dcisions rcentes du Conseil dEtat sont venues modifier sensiblement le droit rparation des agents civils et militaires de lEtat. Dornavant, le fonctionnaire ou le militaire qui a endur, du fait dun accident de service ou dune maladie professionnelle, des souffrances physiques ou morales et des prjudices esthtiques ou dagrment, peut non seulement bnficier de la rparation de son prjudice fonctionnel, assur par la

36 Le flux des nouveaux dossiers des non militaires professionnels a t trs sensiblement rduit par la suspension du

service national compter de novembre 2001 par la loi du 28 octobre 1997. 37 Lesquelles permettent la concession dune PMI (militaires) ou dune rente viagre dinvalidit (fonctionnaires),

cumulables avec la pension de retraite.

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mise en uvre des dispositions prcites, mais peut galement prtendre rparation de ses autres prjudices, notamment extra-patrimoniaux 38, dans le cadre du droit commun de la responsabilit, mme en labsence de faute de ladministration. Cest ce qui rsulte des dcisions Moya Caville 39 et Brugnot 40 . Cette jurisprudence, outre la charge financire supplmentaire quelle cre pour lEtat et qui ne peut aujourdhui tre value, pose des questions nouvelles en terme de dlai de traitement des demandes de rparation (PMI et indemnisation des prjudices extra-patrimoniaux, dite indemnisation complmentaire ). Il importe, en effet, que la procdure mettre en place pour le traitement des demandes dindemnit complmentaire nintervienne pas aprs celle mise en uvre pour le traitement des demandes de PMI, mais sagrge elle. En dautres termes, les deux procdures ne doivent pas tre conduites successivement mais simultanment. Il appartient la DFP et la DAJ du ministre de la dfense de dfinir en commun lorganisation et les moyens permettant dy parvenir.

Proposition n 17 : Dfinir au sein du SGA lorganisation et les moyens permettant de parvenir un traitement simultan des demandes de PMI et dindemnisation complmentaire.

2.3. Gains de dlais attendus terme pour une premire demande de militaire de larme dactive SITUATION ACTUELLE SITUATION FUTURE

Dlais Procdure

EVOLUTION

Procdure Dlais

3 mois Constitution dossier Commissariat Suppression intervention

Com.

3 mois Instruction DIAC Suppression intervention DIAC

Instruction de la demande par le SPA

directement avec lintress

3 mois

1 3 mois Examen expert Sans objet inchang 1 3 mois

1 mois Choix option CR par le demandeur Sans objet inchang 1 mois

1 mois Traitement DIAC constat provisoire A charge SPA Traitement SPA Constat dfinitif 1 mois

1 mois et demi Saisine CR Sans objet inchang 15 jours

1 2 mois Saisine CCM Suppression CCM Pas de CCM 0

1 3 mois Dlais divers demandeur Sans objet inchang 1 3 mois

1 mois Traitement SPB Sans objet inchang 1 mois 472 jours en

2005 Dlais totaux moyens Sans objet Dlais totaux moyens 7 11 mois

Les gains en dlai pourraient donc varier de 3 mois 8 mois .

38 Dont seuls quelques-uns dentre eux sont couverts par le CPMIVG. 39 CE/4 juillet 2003/N 211106. 40 CE/1er juillet 2005/N 258208.

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Conclusion

Les diverses propositions ci-dessus pourraient tre mises en uvre selon la chronologie suivante :

1. court terme les propositions relatives :

- la CR ; - la CCM ; - aux commissariats darmes ; - la redistribution des rles entre DIAC et SPA ; - au SPB,

pourraient tre mises en uvre sans dlai.

2. moyen terme Les propositions relatives linformatisation du traitement des demandes de PMI pourront tre ralises aprs quaient t mises en uvre les modifications de court terme. Il est en effet ncessaire que les procdures dfinitives aient t fixes et les acteurs mis en place, avant quun quelconque dispositif informatique ne soit adopt.

3. long terme Il pourrait tre utile dengager une rflexion approfondie sur lopportunit de rapprocher les dispositions du CPMIVG de la rglementation applicable aux fonctionnaires de lEtat et aux salaris du rgime gnral et notamment de vrifier le bien fond de diffrences sagissant :

- des rgles dimputabilit au service ; - de la diffrenciation entre blessure et maladie ; - des seuils dindemnisation ; - de lexistence de barmes spcifiques ; - de la procdure de rvision systmatique des taux concds durant les premires annes, selon

la procdure applicable pour les PMI. Cette rflexion pourrait aussi porter sur la possibilit dunifier acteurs et procdures de traitement des pensions dinvalidit des diffrents agents de lEtat. Enfin, la situation dans laquelle une victime est oblige dengager une instance judiciaire pour obtenir rparation de certains prjudices nest pas satisfaisante. Il y a lieu dtudier les conditions dans lesquelles la loi pourrait tre modifie pour tendre le champ de la rparation forfaitaire aux diffrents prjudices. Le nouveau forfait lgal serait alors vers pour solde de tout compte.

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OBSERVATIONS DU MINISTERE Les observations du ministre portant sur les lments factuels du rapport ont t intgres directement dans le corps de ce dernier. En pices jointes :

- Les observations du service des pensions (Ministre de l'conomie, des finances et de l'industrie) - Les observations du secrtariat gnral pour ladministration (Ministre de la dfense)

Ces observations n'appellent pas de rponse de la part de la mission.

RapportSynthseSommaireIntroductionI- Constats1.1. Prsentation gnrale1.2. Les tapes de la procdure1.3. Les causes de la longueur des dlais et les dfauts de la procdure1.4. Un pilotage et une gestion informatique perfectibles1.5. La comparaison avec des procdures de mme objet applicables dautres populations montrent que les dlais dinstruction des pensions militaires dinvalidit sont exceptionnellement longs

II- Propositions2.1. Les mesures communes aux diffrents scnarii dvolution2.2. Les scnarii de rorganisation des comptences et dvolution du fond des rgles dindemnisation2.3. Gains de dlais attendus terme pour une premire demande de militaire de larme dactive

ConclusionObservations du ministre

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