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EVALUATION DE LA PERFORMANCE

DANS LA FONCTION PUBLIQUE:

Défis dans les pays de l’UE et de l’OCDE

Valorisation des Ressources HumainesRabat, 23 juin 2010

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EAméliorer la performance dans Améliorer la performance dans

l’administration publiquel’administration publique

Préoccupation croissante dans l’ensemble des pays de l’OCDE depuis une trentaine d’années

Trois concepts interconnectés :

1. La gestion de la performance : la gestion publique axée sur les résultats

2. L’évaluation de la performance au niveau des individus et des organisations

3. La rémunération à la performance

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ELA MODERNISATION DE LA FONCTION LA MODERNISATION DE LA FONCTION PUBLIQUE : UNE NOTION EVOLUTIVEPUBLIQUE : UNE NOTION EVOLUTIVE

Une exigence croissante à l’égard de la fonction publiqueUne exigence croissante à l’égard de la fonction publique

Du 19ème siècle aux années 1950 ► La légalité de la procédure et la continuité

institutionnelle du service public, basées sur le droit administratif :

Placer l’administration publique et la fonction publique sur les principes de l’Etat de droit

L’administration publique se distingue du secteur privé, dès lors qu’elle se voit confier des prérogatives de puissance publique. Elle doit, par conséquent, être régulée par le droit administratif.

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Une exigence croissante à l’égard Une exigence croissante à l’égard de la fonction publique- 2de la fonction publique- 2

Des années 1950 aux années 1970

►Egal accès au service public et égalité devant la loi (incluant le système de GRH axé sur le mérite) :

Impartialité et neutralité politique

Le systéme axé sur le mérite est généralisé dans l’ensemble des démocraties occidentales, où il est reconnu comme la “meilleure option” garantissant la professionalisation de la fonction publique et de la machinerie étatique.

Dans certains pays comportant des minorités techniques ou socio-économiques, la problématique de la représentativité dans la fonction publique mène souvent à l’introduction de mesures de discrimination positive ou de quotas ethniques.

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EUne exigence croissante à l’égard de la Une exigence croissante à l’égard de la

fonction publique - 3fonction publique - 3

Années 1970 – 1980

►Aptitude de l’administration à s’ajuster aux exigences des politiques et aux exigences politiques du gouvernement au pouvoir

Frustration des politiques à l’egard de l’impartialité et de la neutralité politique des fonctionnaires: la fonction publique et le droit administratif sont considérés comme des obstacles à la réalisation des objectifs politiques.

La fonction publique doit être au service du gouvernement au pouvoir. Le pouvoir bureaucratique doit se tenir à distance du pouvoir politique pour assurer la préservation des principes démocratiques.

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EUne exigence croissante à l’égard de la Une exigence croissante à l’égard de la

fonction publique - 4fonction publique - 4

Des années 1980 à 2007 ►Productivité et Performance

L’expansion de la compétititon politique a conduit les hommes politiques à énoncer des promesses électorales (souvent populistes), dont l’accomplissement a entraîné une hausse des dépenses publiques (le slogan “faire plus avec moins”est né)

Mesure des résultats et utilisation des indicateurs de mesure dans les activités de planification et de contrôle. Impact sur la responsabilisation.

Examen des modèles de gestion utilisés dans le secteur privé : l’importation des techniques de gestion du privé dans le secteur public confère une apparence de légitimité dans un environnement gestionnaire La Nouvelle Gestion Publique est née.

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EUne exigence croissante à Une exigence croissante à

l’égard de la fonction publique- 5l’égard de la fonction publique- 5

2008 jusqu’à aujourd’hui

- Crise économique et financière dans les principales économies de la zone OCDE, causée par de mauvaises pratiques de gestion dans le secteur privé.

- Mise en cause des managers et des pratiques managériales du secteur privé

- Exigence renouvellée d’une régulation plus stricte et de meilleure qualité; revendications relatives à la réalisation de contrôles plus efficaces de l’activité économique.

- Et pourtant ce sont les employés publics qui doivent consentir des réductions de salaires.

- Evolution vers un paradigme de la responsabilité renforcée?

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EExemples de gestion publique pluri-Exemples de gestion publique pluri-dimensionnelle et orientée sur les dimensionnelle et orientée sur les

résultats (2008/2009)résultats (2008/2009)

Approche gestionnaire : laisser le manager gérer (le manager-politique et le politique-manager): la flexibilité (ou dérégulation) est la nouvelle règle d’or.

Gestion prévisionnelle stratégique et budgétisation axée sur les résultats.

Le contrôle de la performance s’ajoute au traditionnell contrôle financier – interne et externe.

Amélioration et simplification des procédures internes dans une optique de transparence et de participation citoyenne.

Introduction des outils de gestion de la qualité des services publics

Evaluation des politiques publiques Analyses d’impact et contrôle de la qualité de la

réglementation, etc. Rémuneration variable, fonction de l’appréciation des

managers.

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La budgétisation axée sur les La budgétisation axée sur les résultats et les objectifs – Etude de résultats et les objectifs – Etude de

l’OCDE de 2004l’OCDE de 2004 Ce n’est pas une pratique généralisée: approches multiples.

52% des pays de l’OCDE ont fixé des objectifs budgétaires.

42% n’ont pas imputé les dépenses publiques à des objectifs précis.

31% n’ont pas pris en compte le bilan du budget précédent ni liés les résultats à l’allocation des ressources budgétaires futures.

46% ne disposent pas de mécanismes formels de récompense ou de sanction.

11% des pays distribuent des primes en fonction des résultats individuels.

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Gestion par objectifs?Gestion par objectifs?

Quelques pays ont élaboré des mécanismes de fixation et d’évaluation des objectifs de programme, de même que des outils d’aide à la décision utilisant les informations contenues dans les évaluations.

72% des pays déclarent effectuer systématiquement des rapports d’évaluation annuels mesurant la réalisation des objectifs.

50% déclarent utiliser l’information en interne pour fixer les priorités managériales, pour déterminer l’imputation des ressources par programmes ou pour réformer les procédures internes. Mais de grandes disparités demeurent entre les pays.

Pratiquement aucun pays n’utilise les informations contenues dans les rapports d’évaluation pour déterminer les objectifs à assigner aux agents publics.

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EDéploiement de capacités Déploiement de capacités

managériales ?managériales ?

Davantage de marges de manoeuvre pour les décisions laissés à la discrétion des managers (laisser les managers gérer)?

Assouplissement des mécanismes de contrôle interne Flexibilité

Comment promouvoir et garantir l’impartialité de la fonction publique ?

Nous disposons de peu d’informations relatives à l’équilibre entre discrétion managériale et contrôle, permettant notamment d’identifier le degré idoine de flexibilité. Les pays de l’OCDE les plus flexibles sont la Nouvelle-Zélande, la Suède, la Finlande, le Danemark, et la Norvège.

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Les défis organisationnelsLes défis organisationnels

La gestion de l’information (flux ou sélection?)

La gestion de la responsabilité hiérachique au sein d’une structure organisationnelle (vis-à-vis des autres niveaux hiérachiques et des autres organisations): qui est responsable et rend des comptes quant aux résultats obtenus ?

La gestion des indicateurs et la prévention des comportements dysfonctionnels : mesurer pour réduire l’incertitude ?

Conception et gestion de l’interface entre les fonctions politiques et administratives.

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L’évaluation de la performance L’évaluation de la performance dans les pays de l’OCDEdans les pays de l’OCDE

La majorité des pays de l’OCDE prétendent posséder un dispositif d’évaluation de la performance basé sur les objectifs plutôt que sur la description des emplois, les fiches de postes ou les qualités personnelles. Ce dispositif s’applique à l’ensemble des agents publics (à l’exception de la Grèce, de l’Islande et du Luxembourg)

De nombreux pays ont tenté de lier les objectifs institutionnels aux objectifs individuels (“cascade d’objectifs”). Cela n’a pas produit les effets escomptés, voire s’est traduit par un échec.

De nombreux pays ont établi des systèmes de performance différenciés pour les managers et les subordonnés (Canada, Corée, Danemark, Etats-Unis, Irlande, Italie, Norvège et Royaume-Uni): les dispositifs d’évaluation sont davantage concus pour développer les capacités des gestionnaires, mais ne s’inscrivent pas dans une dynamique de réforme globale de la fonction publique.

Pratiquement aucun pays n’a résolu le problème de la gestion des employés réalisant de mauvaises performance.

2/3 des pays ont tenté de lier l’évaluation de la performance à la rémunération.

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Motifs d’introduction des modes de Motifs d’introduction des modes de rémunération à la performance (variables d’un rémunération à la performance (variables d’un

pays à l’autre)pays à l’autre) Dynamiser la motivation des employés

Attractivité et fidélisation des profils les plus qualifiés

Faciliter l’évolution des systèmes de gestion en augmentant le leadership : introduire des valuers d’efficience dans l’administration publique

Conserver la maîtrise des dépenses de personnel, et les réduire.

Renforcer la responsabilité des employés (plus de garantie d’emploi à vie et plus de progression automatique du salaire)

Equité: ceux qui travaillent le plus et le mieux doivent être davantage rémunérés.

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La rémunération à la performance La rémunération à la performance fonctionne-t-elle dans la fonction fonctionne-t-elle dans la fonction

publique ?publique ?Quatre études comparatives ont été conduites en

Europe et dans les pays de l’OCDE:

1. EIPA 2002 pour la réunion des Directeurs Généraux à La Rioja (Espagne) en Mai 2002 : étude conduite dans 15 Etats membres.

2. OCDE 2005: “Rémunération à la performance pour les employés publics”

3. EIPA 2005 : étude conduite dans 24 Etats membres + Norvège

4. Demmke et al., 2007: étude sur les pratiques actuelles d’évaluation de la performance.

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EConclusions de ces études 1Conclusions de ces études 1

Les dispositifs de RLP sont coûteux et leur mise en oeuvre requiert beaucoup de temps et d’énergie.

En général, la part de la RLP dans l’ensemble de la rémunération est faible, et la discrétion managériale réduite (5-10%)

Les expérimentations conduites dans les anciennes démocraties

sont modestes (contrairement à celles menées dans les PECO)

Pratiquement aucun système ne donne satisfaction quant à la gestion des employés non performants.

La mesure de la performance demeure un exercice très complexe.

Il n’y a pas de preuve que la RLP améliore la performance globale de la fonction publique, ou qu’elle entraine une meilleure GRH ou une meilleure qualité de service.

Les employés n’estiment pas que la RLP a accru leur motivation.

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EConclusions- 2Conclusions- 2

Au contraire, les dialogues réguliers entre managers et agents sur la performance individuelle, la fixation des objectifs et les processus d’évaluation ont des effets positifs sur la motivation des agents : de nombreux agents publics estiment que ces dispositifs permettent une reconnaissance de leurs contributions personnelles aux objectifs généraux de leur organisation

L’investissement dans les politiques de gestion du personnel avait pour ambition d’accroître l’attractivité du service public:

• Une rémuneration fixe décente• Dépolitisation• Formation professionnelle et développement des compétences• Développement d’une éthique…

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EObstacles à l’évaluation de performanceObstacles à l’évaluation de performance

Absence d’une culture de la performance dans l’administration: réduit les évaluations à de simples formalités.

Tendance des cultures bureaucratiques à établir des procédures d’évaluation lourdes et complexes.

Tendance à produire une évaluation similaire, toujours excellente, pour l’ensemble des agents (volonté des managers d’éviter le conflit).

Difficultés à trouver un équilibre entre l’évaluation collective et l’évaluation individuelle (problèmatique lorsque la RLP est en place).

Définition imprécise de l’impact de l’évaluation: Promotion? Rémunération? Développement des compétences ? Formation ?

Focalisation sur les processus internes, non pas sur l’intérêt de l’usager

Manque de transparence et poids excessif de la subjectivité de l’évaluateur

Absence d’une culture de la délégation et de la confiance

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Critères utilisés dans les systèmes d’évaluation Critères utilisés dans les systèmes d’évaluation de la performancede la performance

Outputs/achievement of objectives

Values, discipline, and inputs

Improvement in competencies

Czech Republic

Canada

Hungary

Poland Germany

Australia Denmark Finland Sweden

Italy United Kingdom

New Zealand

Spain France

Portugal

Switzerland

Austria Ireland Korea

Interpersonal & Management skills

Slovak Republic

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EDifficultés de mise en oeuvre

: :

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Délégation de l’évaluation de la Délégation de l’évaluation de la performance et de la rémunerationperformance et de la rémuneration

USA

United KingdomSw eden

Spain

Portugal

Norw ay

New Zealand

MexicoLuxembourg

Korea

Japan

ItalyIreland

IcelandHungary

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Germany

France

FinlandDenmark

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Canada

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Australia

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in human ressource management

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Lecons tirées de l’expérience Lecons tirées de l’expérience internationaleinternationale

Nécessité de lier politiques budgétaires et GRH.

Ne pas sous-estimer les coûts associés à la conception, à l’introduction et à la gestion du système d’évaluation de la performance.

Prendre en compte la culture administrative du pays (notamment avant d’introduire des dispositifs d’évaluation de la performance, s’attacher à diminuer les comportements trop hiérarchiques)

Précision et clarté des dispositions juridiques réglementant les procédures, en particulier dans les pays où la tradition légaliste est forte.

La conception des procédures doit être simple, peu formalisée et comporter peu de variable (par exemple utiliser des guides d’accompagnement et non des décrets)

L’évaluation de la performance doit être concue comme une responsabilité managériale déléguée. Elle doit être effectuée par les supérieurs hiérarchiques immédiats (n+1)

Danger que la RLP n’apporte qu’un gain marginal de marginal de motivation pour les employés, tandis qu’il renforce les pouvoirs des managers de manière conséquente.

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EConclusions généralesConclusions générales

L’évaluation de la performance est un instrument: le but devrait porter sur l’amélioration de la qualité et de l’efficacité de l’administration publique (eux-mêmes très dépendants de la qualité de la structure organisationnelle, de la conception et de la mise en oeuvre des politiques publiques)

Doit-on évaluer la gestion ou les politiques? Ou les deux?

La RLP est susceptible d’induire plus d’effets négatifs que d’effets positifs sur la motivation du personnel and dans la fonction publique en général – en particulier en ce qui concerne l’impartialité.

Les coûts associés à l’introduction et au fonctionnement du dispositif d’évaluation sont élevés, que ce soit en termes de temps, de budget et d’énergie managériale.

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Conclusions-2Conclusions-2

L’évaluation de la performance doit être un outil au service du développement des compétences des agents publics.

Condition préalable : l’expansion de la fonction GRH au sein du système de fonction publique, incluant la délégation et les mécanismes de responsabilité interne et externe.

Contribue à recomposer le dialogue managérial lors de l’évaluation: l’un des aspects les plus positifs.

Un effort permanent est nécessaire pour que l’outil conserve sa légitimité

Gardez à l’esprit que cet outil est considéré comme un instrument contribuant à la montée en puissance du management : nécessité d’en faire un usage prudent.