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8/2/2019 Le statut des magistrats administratifs
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9me congrs de lAIHJARapport gnral prsent par la prsidence thalandaise
Le statut des magistrats administratifs
Bangkok, le 24 novembre 2007
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Sommaire
INTRODUCTION.................................................................................................................... 4
I. LE RECRUTEMENT ET LA FORMATION DES MAGISTRATSADMINISTRATIFS................................................................................................................. 5
1. LE RECRUTEMENT DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS ......................................................... 5
1.1. Nature de la population de recrutement ..................................................................... 5
1.2. Modalits de recrutement............................................................................................ 6
1.2.1. Comment devient-on membre de la juridiction administrative ?......................... 61.2.2. Qui nomme ? ........................................................................................................ 91.2.3. Peut-on tre juge pour un temps dtermin ?....................................................... 9
2. LA FORMATION DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS ............................................................. 9
2.1. Les structures de formation....................................................................................... 10 2.2. Les formateurs........................................................................................................... 10 2.3. Le contenu de la formation........................................................................................ 10
II. LE DEROULEMENT DE CARRIERE DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS. 12
1. L EVALUATION DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS ........................................................... 12
1.1. Evaluation et indpendance des magistrats administratifs....................................... 12
1.2. Critres dvaluation possibles. ................................................................................ 13
1.3. Procdure dvaluation............................................................................................. 13
1.3.1. Quand value-t-on ? ........................................................................................... 131.3.2. Qui value ? ........................................................................................................ 141.3.3. Comment value-t-on ? ...................................................................................... 141.3.4. Consquences de lvaluation ............................................................................ 15
2. LES REGLES D AVANCEMENT ............................................................................................. 16
3. LES REGLES DE CESSATION D ACTIVITE ............................................................................. 17
3.1. La limite dge .......................................................................................................... 17
3.2. La possibilit dexercer des fonctions en tant que magistrat la retraite................ 18 3.3. Laccs la retraite. ................................................................................................. 18
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4. LA MOBILITE EN COURS DE CARRIERE ................................................................................ 19
4.1. Les mutations au sein de la juridiction ..................................................................... 19 4.2. Les possibilits dexercer des fonctions hors de la juridiction. ................................ 20
III. DROITS, GARANTIES ET DEVOIRS DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS 21
1. SOURCE DES DROITS ET GARANTIES ................................................................................... 21
2. NATURE ET ETENDUE DES DROITS , GARANTIES ET DEVOIRS ............................................... 22
2.1. Les garanties communes tous les pays. .................................................................. 22
2.1.1. Linamovibilit................................................................................................... 222.1.2. Un rgime disciplinaire spcifique..................................................................... 22
2.2. Les garanties spciales certaines juridictions nationales...................................... 23
2.3. La question particulire dune possible limitation de certains droits fondamentauxen contrepartie de lindpendance................................................................................... 24
2. LA DEONTOLOGIE DU JUGE ADMINISTRATIF ....................................................................... 25
2.1. La tendance rcente la rdaction de guides de dontologie des magistratsadministratifs.................................................................................................................... 25
2.2. Les rgles de base du comportement dun magistrat administratif .......................... 26
2.2.1. Prservation du secret professionnel et du secret du dlibr............................ 262.2.2. Prvention et rsolution des conflits dintrt.................................................... 26
2.3. Lmergence de rgles de comportement plus sophistiques.................................... 27
CONCLUSION....................................................................................................................... 28
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Introduction
Mme si les points communs sont parfois plus nombreux quon ne le croit gnralement,
aucun pays ne ressemble un autre. Lexamen des rapports nationaux produits par lesdiffrents pays dans le cadre de la prparation du 9 me congrs de lAIHJA ainsi que la
discussion dans les 3 commissions rvlent une facette trs concrte de ce constat
dvidence : aucun juge administratif ne ressemble un autre.
Dans certains pays, cette fonction ne possde pas dexistence propre. Les juges administratifs
sont des juges de droit commun qui traitent de dossiers portant sur des contentieux de nature
administrative. Dans dautres pays, un ordre juridictionnel administratif autonome existe,
mais les juges qui travaillent dans cet ordre ne se distinguent pas, par leur statut, de leurs
collgues de lordre civil ou pnal. Dans certains pays, enfin, les juges administratifs
possdent un statut autonome, distinct de celui des autres juges. Encore constate-t-on souvent,
dans ce dernier cas, des diffrences entre le statut des membres des juridictions de premire
instance et dappel et celui, parfois trs spcifique, des juridictions suprmes. Lorsque des
fonctions de parquet ou davocat gnral sont exerces devant le juge statuant en matire
administrative, ce qui est peu frquent, le statut des magistrats exerant cette mission est lui
aussi, dans la plupart des cas, spcifique.
Le prsent rapport a pour objet de tirer profit de linfinie varit reflte par les rapports
nationaux et les interventions des participants dans les 3 commissions pour tracer quelques
lignes de comparaison utiles. Quels sont nos principaux points de convergence ? Quelles
diffrences marquantes peut-on reprer lexamen de nos rgimes statutaires respectifs ?
Quels mouvements de fond mergent dans la priode rcente ?
Telles sont les interrogations que cette synthse tente dclairer. La premire partie couvre les
aspects concrets du recrutement et de la formation des magistrats. Le deuxime sintresse
aux conditions de droulement de leur carrire, jusqu la cessation de leurs fonctions. La
troisime partie se penche sur les droits et garanties des magistrats, et plus gnralement sur
les rgles dontologiques qui gouvernent aujourdhui les conditions dexercice du mtier de
juge administratif.
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I. Le recrutement et la formation des magistrats administratifs
1. Le recrutement des magistrats administratifs
1.1. Nature de la population de recrutement
Cette variable est trs dpendante de lorganisation juridictionnelle de chaque pays. Il est
toutefois possible de dgager les constantes suivantes.
Dans les pays o existe un ordre juridictionnel administratif plusieurs niveaux, au sein
duquel il est possible daccomplir toute sa carrire de juge administratif, la rgle consiste plutt recruter de jeunes diplms en droit, spcialiss ou non en droit public. Dans cette
hypothse, les jeunes juges sont recruts au niveau du tribunal administratif local de premier
ressort, et progressent ensuite, lorsque leur carrire se dveloppe, vers la juridiction dappel
puis la cour suprme. Certains pays recrutent directement les diplms la sortie de
luniversit. Dautres les recrutent un peu plus tardivement lorsque la formation initiale en
droit, qui ouvre laccs la toutes les professions juridiques, a t complte par une srie de
stages obligatoires en juridictions ou en cabinet davocats (cest le cas de lAllemagne et de la
Hongrie). Dautres pays, comme la Sude, ne procdent au recrutement dfinitif de leurs
juges quau terme dun parcours initiatique qui leur permet de connatre tous les rouages de la
juridiction.
Dans les pays o le fonctionnement des juridictions nest pas guid par le principe de la
carrire, les questions essentielles de recrutement sont gnralement dplaces au niveau des
juridictions suprmes. Dans cette hypothse, le critre de lexprience devient dterminant.
Deux tendances de fond sont perceptibles : une exprience minimale de dix ans dexercice
professionnel dans les mtiers du droit ou de ladministration est gnralement requise ; de
nombreuses juridictions centrent leur recrutement, parfois mme titre exclusif, sur le vivier
des avocats.
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Inversement, dans certains pays, comme la Norvge, le recrutement des juges suprmes est
guid par lide que les juridictions doivent reprsenter le plus large spectre dexpriences
professionnelles. En consquence, le vivier de recrutement est trs large : administration
dEtat, collectivits territoriales, parquet, cabinet davocats, professeurs duniversits
Certains pays ont en outre prvu que des experts non juristes puissent tre membres de la
juridiction administrative, en raison des besoins spcifiques que le traitement de certains
contentieux requiert : cest ainsi quen Australie, les tribunaux peuvent comprendre danciens
hauts-grads (pour les litiges relatifs au fonctionnement de linstitution militaire), des
commandants de bord chevronns (pour les litiges relatifs laviation), des experts
comptables (pour les litiges complexes relatifs la comptabilit commerciale), des actuaires,
des scientifiques ou des mdecins. La composition dune partie du vivier de recrutement peut,
dans certains cas, tre fixe par loi : cest le cas en Turquie, o un quart des membres du
Conseil dEtat doit, en application de dispositions lgislatives, tre recrut parmi les ministres,
les secrtaires gnraux des ministres, les ambassadeurs, les gouverneurs de province, les
gnraux ou les amiraux ou, notamment, les professeurs duniversit.
Trs peu nombreux en revanche sont les pays o la juridiction suprme recrute directement de
jeunes diplms. Les exemples les plus notables sont la Belgique et la France, par le biais de
lauditorat ou la sortie de lcole nationale dadministration.
Mme si une tendance la fminisation des recrutements est perceptible dans de nombreux
pays, il est noter quaucun rapport national ne mentionne toutefois lexistence de quotas
rservs aux femmes dans les viviers de recrutement des juridictions.
1.2. Modalits de recrutement
1.2.1. Comment devient-on membre de la juridiction administrative ?
Aucune juridiction ne dispose dun mode de recrutement unique. Plusieurs voies coexistent
gnralement. Cest ainsi que, mme dans les pays o le modle de la carrire est le plus
dvelopp, comme le Portugal ou la Lituanie, il existe toujours des possibilits de recrutement
extrieur au niveau des juridictions dappel ou de la cour suprme.
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Pour les juridictions qui recrutent de jeunes diplms, la rgle dominante est celle de
lexamen et, plus encore, du concours. Celui-ci est gnralement compos dpreuves crites
contenu essentiellement juridique, suivi dpreuves orales. La recevabilit des candidatures
au concours est parfois soumise au filtre pralable dune commission dadmission, comme en
Italie. Le niveau minimal de qualification scolaire est trs variable dun pays lautre : nest
souvent requise quune formation de base, tandis quest parfois exige la ralisation dune
thse en droit. Pour ce canal de recrutement, la russite au concours est gnralement suivie
par une priode de formation dans une cole de la magistrature voire, dans des cas plus rares,
dans une cole gnraliste de formation de lensemble de la fonction publique, avec une
spcialisation au mtier juridictionnel qui nintervient quen fin de parcours.
Dans les ordres juridictionnels intgrs, une partie du recrutement des juridictions dappel et
de la cour suprme provient toujours des juridictions immdiatement infrieures, dans des
proportions variables, mais qui sont trs rarement infrieures 50%. Les modalits de
slection de ces promotions par la carrire sont gnralement laisses lentire apprciation
des juridictions dappel ou de la cour suprme, qui mettent en place des procdures pour
reprer les meilleurs profils et les recruter au terme de lexamen de leur dossier.
Pour complter leur recrutement ou, lorsque nexiste pas de juridiction plusieurs niveaux,
pour y procder entirement, les juridictions dappel ou les cours suprmes disposent dun
degr dautonomie variable. Il est toutefois possible de dgager de lexamen des rapports
nationaux les contours dun modle de base. Sur le plan des principes, celui-ci est fond sur
une rgle de coopration entre lautorit politique qui procde la nomination et la juridiction
demploi. La procdure de recrutement dbute souvent par un appel public candidatures,
dans une publication officielle, mais aussi parfois dans des journaux grand public ou par
internet. La dcision de lancer la procdure peut parfois mme appartenir la cour, qui peutainsi grer de manire prvisionnelle ses effectifs.
Dans certains pays, la cour se trouve en outre investie dun pouvoir de prsentation des
candidats. Dans ce cas de figure, elle procde elle-mme la slection des candidats, au terme
dune procdure plus ou moins labore. La rgle minimale est lexamen des dossiers, suivi
dune apprciation crite. Cette phase est toutefois prolonge, dans certains pays, par des
entretiens avec des membres de la juridiction ou une audition publique. Cette procdure se
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1.2.2. Qui nomme ?
Quelle que soit la procdure de recrutement, la rgle la plus communment constate est que
le pouvoir de nomination appartient, au moins formellement, au pouvoir excutif. Celui-ci
peut tre une autorit nationale : le Prsident de la Rpublique (avec lintervention pralabledu ministre de la justice), le roi en son conseil, le gouverneur gnral ou une autorit locale,
dans les Etats fdraux. La nomination est plus rarement effectue par le Parlement, mme si
cette configuration existe, en application de rgles constitutionnelles nationales qui en
dcident ainsi : cest le cas en Slovnie ou en Suisse, o les juges administratifs sont lus, au
niveau local, par les parlements cantonaux, au terme dune procdure de prsentation par les
partis politiques.
1.2.3. Peut-on tre juge pour un temps dtermin ?
La rgle constate dans la plupart des pays est celle de lemploi de juges titre permanent, qui
correspond dailleurs lide, dominante, dune nomination vie. Une minorit de pays
prvoit nanmoins la possibilit de recruter titre temporaire des agents publics en
provenance dautres secteurs de la sphre publique : cest ainsi quau Portugal des magistrats
judiciaires peuvent tre temporairement dtachs dans la juridiction administrative ou que des
agents publics en provenance de toute administration peuvent venir renforcer temporairement
les juridictions en Allemagne ou en France. Ceux-ci ne peuvent toutefois durablement
demeurer dans cette position.
2. La formation des magistrats administratifs
La grande majorit des pays assurent une formation initiale aux membres nouvellement
recruts. La plupart des juridictions proposent en outre des programmes de formation
continue, mme si aucun pays ne fait de ce dernier type de formation une obligation formelle
pour les membres des juridictions.
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2.1. Les structures de formation.
Certains pays ont fait le choix du regroupement de lensemble de leur offre de formation au
sein dune structure vocation gnrale, qui peut tre commune lensemble des ordres de
juridiction ou mme tre interprofessionnelle. Dans les pays o prdomine la logique decarrire, avec un recrutement de jeunes juges, il existe en outre gnralement une cole de
formation initiale, spcialise ou gnraliste. Ce modle, qui existait dj dans les pays
africains ou en France, par exemple, semble en cours de diffusion : la Turquie a choisi cette
voie en 2003 et la Hongrie vient de crer en septembre 2006 une cole de formation
spcialise.
Ces coles, lorsquelles existent, assurent gnralement aussi la formation continue des
membres des magistrats, complte par un travail au sein-mme des juridictions. A
lexception de lacadmie des juges ( Deutsche Richterakademie ) mise en place en
Allemagne, il nexiste que trs peu dexemples de cration dune cole uniquement
spcialise dans la formation continue.
2.2. Les formateurs.
Deux groupes de formateurs se distinguent trs nettement dans les rapports nationaux : les
formateurs extrieurs et les pairs. Dans la premire catgorie sont gnralement rangs les
avocats, les professeurs duniversit et les fonctionnaires spcialistes dun domaine particulier
(rgulation en matire dassurance, droit bancaire, mise sur le marchs des mdicaments).
La formation par les pairs, plus quotidienne, est galement largement pratique. Elle est
mme parfois formalise, comme en Australie ou en France, par la nomination dun
mentor qui sera le conseiller rfrent de tout nouvel arrivant.
2.3. Le contenu de la formation.La formation dispense aux nouveaux membres ou aux membres en exercice se dcompose en
trois groupes principaux.
Aux nouveaux arrivants, on enseigne avant tout des techniques procdurales : certains pays
ont ainsi dvelopp des modules de formation la rdaction de jugements, la tenue des
audiences ou plus gnralement la gestion des instances contentieuses.
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Deux autres types de formation sont gnralement dispenses tous les membres, quel que
soit leur statut. Il sagit en premier lieu de cours de droit matriel ou substantiel. Ceux-ci
portent principalement sur les matires en constante volution, comme le droit de la
concurrence, le droit de lenvironnement, la comptabilit financire ou le droit fiscal. Un
nouveau type de formation connat un fort dveloppement, plus spcialement dans les pays
anglo-saxons : son objet est de transmettre des savoir-tre, dans des matires qui touchent non
pas aux aspects techniques du mtier, mais ses conditions dexercice. Cest ainsi que sont
aujourdhui dispenss de plus en plus frquemment, au-del des classiques modules de
gestion des ressources humaines, des modules relatifs la gestion de la parit ou aux
comportements thiques, moraux ou dontologiques.
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II. Le droulement de carrire des magistrats administratifs
1. Lvaluation des magistrats administratifs
1.1. Evaluation et indpendance des magistrats administratifs
Dans certains pays, aucune valuation du travail des magistrats nest effectue. Cette absence
est parfois justifie, comme en Italie, par la contrarit frontale que comporterait cette
valuation avec le principe dindpendance des magistrats : dans ce pays, la loi prvoyait une
procdure dvaluation jusque dans les annes 1960 ; elle a prcisment t abandonne pour
cette raison. Ne subsiste plus, en dernier ressort, que le rgime disciplinaire pour sanctionner les manquements observs chez les magistrats.
Comme lexprime le rapport national allemand, cette question touche en ralit un point de
droit trs dlicat. Tous les magistrats, mme ceux qui sont en priode probatoire, jouissent de
lindpendance matrielle attribue aux juges par la Constitution de chaque pays. Il apparat
ainsi difficilement possible quune quelconque autorit puisse porter des apprciations sur le
noyau dur du travail juridictionnel, savoir le contenu des jugements. On peut toutefois
admettre que le principe dindpendance mnage la facult, sans se fonder sur telle ou telle
affaire particulire, de porter un commentaire gnral sur la faon dont le magistrat sacquitte
de son travail, en sintressant par exemple au degr de prcision de ses connaissances en
matire juridique, la rapidit avec laquelle il trouve des solutions aux problmes poss par
les affaires ou au style de rdaction de ses projets darrts. Il apparat possible en outre,
comme le rsume le rapport prsent par le Nicaragua, dapprcier sans restriction les
aspects extrieurs de son travail, comme sa capacit dorganisation, de planification, la
quantit de travail ralise ou les relations avec ses collgues et le personnel plac sous ses
ordres.
En rsum, il semble possible destimer que le principe dindpendance des magistrats
nemporte pas linterdiction formelle de toute valuation, mais une limite celle-ci. Comme
lexpose la loi belge du 15 septembre 2006 relative au contentieux administratif, lvaluation
des magistrats est possible, mais elle ne peut avoir pour objet ou pour effet de porter atteinte
lindpendance ou limpartialit du magistrat concern.
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En tout tat de cause, mme lorsque aucune valuation individuelle nest ralise, trs rares
sont les pays o la juridiction elle-mme ne subit jamais aucune valuation. On constate en
outre la mise en place progressive de programmes de gestion publique et budgtaire par
lesquels le gouvernement, ou une autorit publique indpendante, tracent des perspectives de
long terme sur lvolution des flux contentieux et les traduit en objectifs remplir pour la
juridiction administrative. Celle-ci est ensuite value sur sa capacit remplir ses objectifs,
notamment en ce qui concerne le flux de sortie des affaires par rapport au flux dentres et au
stock, ainsi que sur la dure moyenne de jugement. Au vu des rsultats de ces valuations
globales, il est toujours possible, pour chaque magistrat, dauto-valuer sa situation
personnelle.
Trs peu de pays transcrivent en revanche les objectifs fixs la juridiction en objectifs
individuels chiffrs pour les prsidents de formation de jugement et les rapporteurs : cest le
cas de la Slovnie et de la France.
1.2. Critres dvaluation possibles.
Lorsque une valuation des magistrats est mise en uvre, elle porte avant tout sur le
rendement quantitatif du magistrat et sa capacit juger les affaires dont il a connatre dansun dlai raisonnable, cest--dire sur ses capacits dorganisation, faciles traduire en
indicateurs objectifs. Sont parfois values galement ses capacits intellectuelles et
professionnelles : son assiduit, son comportement au travail, le respect de son obligation de
rserve lorsquelle existe.
1.3. Procdure dvaluation.
1.3.1. Quand value-t-on ?Il est possible didentifier quatre moments ou vnements propices lvaluation.
Lorsque le statut des magistrats prvoit une priode probatoire aprs lentre en fonctions, une
valuation est systmatiquement ralise la fin de cette priode. Lorsque la priode
probatoire est longue, comme en Allemagne, une valuation est effectue tous les ans pendant
cette priode.
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En cours de carrire, la frquence de lvaluation priodique est trs variable. Lorsque le juge
sert en vertu dun mandat, la rgle minimale est quil doit tre valu au moins une fois au
cours de celui-ci. Certains pays prvoient une frquence fixe lavance. Le dlai qui
scoule entre deux valuations priodiques peut tre relativement bref (2 ans en Colombie ou
au Portugal), moyen (5 ans en Allemagne) ou long (10 ans en Lituanie).
Dans certains pays, cest un vnement particulier qui dclenche la procdure dvaluation :
une valuation est gnralement pratique lorsque le magistrat postule une promotion ou
lorsquil sollicite, par exemple, le renouvellement de son mandat. Dans ce cas, lvaluation est
jointe au dossier de prsentation du candidat.
La procdure dvaluation peut, enfin, tre sollicite par le magistrat lui-mme, afin de faire
un point, en toute libert, sur la manire dont son travail est apprci ou sur la faon dont est
perue son insertion au sein de la juridiction.
1.3.2. Qui value ?
Trois possibilits sont gnralement prvues, selon les grades dtenus ou les fonctions
exerces : soit lvaluation est faite par le chef de juridiction lui-mme, soit elle est faite par le
suprieur direct de lintress, soit elle est conduite sous la responsabilit dun magistrat
exerant les fonctions dvaluation, qui peut tre, dans certains pays, un juge honoraire.
1.3.3. Comment value-t-on ?
Les procdures les plus labores dvaluation combinent au moins trois lments : des
documents crits, un entretien avec lvaluateur, et un dialogue contradictoire sur
lapprciation porte par lvaluateur.
Afin dclairer lassociation sur les mthodes les plus innovantes mises en uvre dans cette
matire, lencadr qui suit prsente la procdure dvaluation retenue en Australie.
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La procdure dvaluation au sein de l Administrative Appeals Tribunal australien
L Administrative Appeals Tribunal australien a rcemment mis en place un systmed'valuation qui permet de vrifier les comptences des membres sur la base des septcomptences suivantes : connaissance du droit et de la procdure, traitement quitable et galdes affaires, communication, tenue d'une audience, gestion des moyens de preuve, prise dedcision, et gestion des instances. Le systme dvaluation a pour objectif d'identifier le degrde matrise de ces comptences par les magistrats et d'tablir un programme de formation
personnelle en vue de les parfaire.
Le systme comprend une auto-valuation ainsi qu'une rvision par les pairs. L'valuation estralise par un membre d'un niveau quivalent ou plus lev en provenance d'un autre tat.
Lvaluateur examine une srie de documents ayant trait au travail ralis par le magistratconcern par lvaluation et notamment : trois dcisions rcentes, le rapport d'valuation le
plus rcent, le registre de formation, les activits internes et extrieures au Tribunalauxquelles cette personne a particip et un certain nombre de donnes relatives la charge detravail et au nombre d'appels traits. L'valuateur observe ensuite le membre tenir audience. Ilrdige ensuite un projet de rapport en utilisant des indicateurs de performance quantitatifs etqualitatifs pour chacune des sept comptences cls.
L'valuateur invite enfin le membre une runion d'valuation au cours de laquelle ilsdiscutent du rapport et dterminent le niveau de comptence de magistrat et le besoin enconsignes ou en formations supplmentaires. L'valuateur et le membre tablissent ensembleun programme de formation personnelle en indiquant les objectifs court et long termes dumembre au cours de son mandat auprs du Tribunal. Le processus est confidentiel. Seul le
prsident du Tribunal a accs aux documents utiliss au cours de lvaluation.
1.3.4. Consquences de lvaluation
Dans la plupart des pays, lvaluation des magistrats a pour seul objet de les inciter valoriser
leurs points forts et de dterminer les pistes damlioration possibles. Elle reste donc un outil
mis leur seule disposition et na pas de consquences sur leur volution de carrire.
Dans certains pays o existe une magistrature de carrire, les rsultats de lvaluation peuvent
revtir des consquences plus importantes. Elle aboutit parfois une notation chiffre du
magistrat ou son classement dans un tableau comportant diffrentes catgories
dapprciation, de mdiocre exceptionnel . Dans certains pays, cette classification a
une influence directe sur les possibilits de promotion, plus ou moins rapide selon la catgorie
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laquelle appartient le magistrat. Une mauvaise apprciation, si elle rvle des manquements
plus graves, peut en outre donner lieu louverture dune action disciplinaire.
Il est exceptionnel en revanche que lvaluation du magistrat dbouche sur une modulation de
sa rmunration. Cette possibilit est envisageable en Belgique si lvaluation aboutit
durablement la mention insuffisant . Dune manire gnrale, on constate que la
rmunration des magistrats est, dans la grande majorit des pays, totalement dconnecte du
niveau quantitatif et qualitatif de leur travail. Cette question revt, il est vrai, elle aussi, une
coloration constitutionnelle, qui a toutefois dj t tranche, dans un sens permettant la
modulation sous conditions, par des cours constitutionnelles (comme en Slovnie). On
constate toutefois, de manire plus gnrale, que les tendances nouvelles de rmunration des
salaris du secteur public en dcomposant le salaire en trois blocs, lis respectivement au
grade occup, la fonction exerce et la manire dont elle est exerce, nont que trs peu
pntr ce stade la sphre juridictionnelle.
2. Les rgles davancement
Les rgles de progression des magistrats au sein des juridictions constituent certainement le
sujet qui prsente le plus de points de divergences entre les pays.
Globalement, deux tendances de fond peuvent tre observes.
Dans les pays o existe une magistrature de carrire, lexistence dune rgle davancement
lanciennet est gnralement regarde comme une garantie dindpendance, mme si des
nuances existent entre les rgimes. Dans certains pays, lavancement est exclusivement fond
sur lanciennet, au moins jusqu laccession certains grades. Tel est le cas au ConseildEtat du Luxembourg ou au Conseil dEtat franais, o lavancement a lieu dans lordre
prvu sur la liste de rang ou le tableau , qui fixe lordre protocolaire des membres ds
leur entre au sein de la juridiction. Laccs certaines fonctions ou emplois spcifiques se
fait toutefois indpendamment de lordre fix par cette liste, en tenant compte des qualits
individuelles de chacun des membres.
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Dans la plupart des pays, la promotion ne se fait automatiquement quen ce qui concerne la
rmunration. Elle ne concerne pas la promotion au grade suprieur ou certaines fonctions,
qui sopre alors selon deux modalits trs diffrentes : soit au choix discrtionnaire de
lautorit demploi aprs inscription sur un tableau davancement, soit par candidature,
ouverte, sur un poste vacant.
Cette dernire modalit est dailleurs la plus communment pratique : elle permet plus
aisment un recrutement du profil adapt au poste disponible. Les rgles daccession aux
postes vacants sont gnralement fixes par des principes gnraux ou les textes
fondamentaux. En Allemagne par exemple, les critres de promotion sont fixs par la
Constitution : il sagit de laptitude, de lhabilet et de la performance. Lorsquune telle rgle
de promotion au mrite est fixe, le critre de lanciennet des magistrats nintervient qu
titre subsidiaire, si lapprciation porte sur leurs qualits individuelles ne permet pas de
dpartager les candidats : tel est le cas, notamment, au sein de la juridiction administrative
thalandaise. Le critre de lge, parfois utilis (comme au Mali), nintervient quant lui que
trs en aval, lorsque ceux du mrite et de lanciennet nont pas permis doprer de choix
pertinent.
Le degr de centralisation dpend trs fortement de lorganisation du pays (Etat unitaire ou
fdral) et de lexistence ou non dune juridiction intgre plusieurs niveaux. Il est en
revanche constant que les organisations reprsentatives du personnel ne tiennent quun rle
marginal dans les procdures davancement des membres de la juridiction.
3. Les rgles de cessation dactivit.
3.1. La limite dge.Limmense majorit des pays connaissent une limite dge pour lexercice des fonctions de
juge administratif mme si, dans certains pays, ceux-ci sont nomms vie. Dans les pays
composant lassociation, on cesse dtre juge, gnralement, 65, 68 ou 70 ans, cest--dire
un ge suprieur celui qui est normalement admis pour la fonction publique dEtat.
Parfois, aucun maintien au-del de cette limite nest autoris. Dans certains pays, un maintien
en activit, gnralement sous une forme allge ou contractuelle, est nanmoins possible, jusqu 73, voire 75 ans comme on peut lobserver, par exemple, en Italie. Ce maintien nest
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gnralement pas octroy de plein droit aux magistrats. Il doit tre sollicit auprs du chef de
corps ou auprs de lorganisme de gestion de la juridiction. En Thalande, la possibilit de se
maintenir en activit au-del de lge limite de 65 ans pour les magistrats est subordonne
lvaluation positive de leurs capacits physiques et intellectuelles assumer leurs fonctions
jusqu lge de 70 ans.
3.2. La possibilit dexercer des fonctions en tant que magistrat la retraite.
Lorsque cette possibilit existe, la palette des opportunits offertes aux magistrats atteints par
lge dfinitif de la retraite est trs vaste. Certains pays limitent le champ des activits
possibles : en Colombie par exemple, il est envisageable de continuer exercer une activit
professionnelle, y compris trs active, condition quelle ne soit pas juridictionnelle. Les
activits denseignement sont ainsi trs frquentes. Certains pays ont au contraire une
politique demploi de leurs juges administratifs la retraite dans des activits, certes non
strictement juridictionnelles, mais qui conservent un lien avec le contentieux administratif.
Cest ainsi que lon trouve des juges honoraires exerant, par exemple, la fonction de membre
du bureau de libration conditionnelle des dtenus (comme en Nouvelle-Zlande) ou celle de
membre ou de prsident dorganismes octroyant laide juridictionnelle aux requrants. Il est
frquent galement de trouver des juges honoraires comme membres des agences chargsdassurer la rgulation dun secteur conomique dorigine publique (comme le secteur
bancaire, celui des assurances, des tlcommunications ou de lnergie). Des missions
dinspection ou dvaluation des membres de la juridiction leur sont parfois confies, comme
cest le cas au Portugal, par exemple.
3.3. Laccs la retraite.
Les modalits daccs la retraite des magistrats administratifs suivent en rgle gnrale
celles de la fonction publique lorsque la juridiction est rgie selon le mode de la carrire : ils
cotisent ainsi gnralement une caisse de retraite spciale ou gnrale. Lorsque les fonctions
sont exerces sous forme de mandat, il existe parfois des plans de retraite lgale sans
cotisation.
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4. La mobilit en cours de carrire
4.1. Les mutations au sein de la juridiction
Dans limmense majorit des pays, le principe dindpendance des magistrats se concrtise,
notamment, par linamovibilit des magistrats. Toute mobilit au sein de la juridiction, et plus
encore lextrieur de la juridiction, est en principe conditionne, sinon linitiative, au
moins toujours au minimum laccord du magistrat concern 1.
Certains pays ont nanmoins mis en place des rgimes trs limits de mutation doffice,
prononces par les organismes de gestion de la juridiction. Les motifs de mutation doffice
sont toujours objectifs et inspirs par lintrt du service : on y trouve la ncessit de rgler les
cas dincompatibilit dorigine familiale qui peuvent surgir en cours de carrire (par exemple
lorsque deux frres sont juge et avocat dans le mme ressort ou en cas de mariage entre
magistrats) ; la facult de pouvoir rgler les comportements privs susceptibles dentacher la
rputation de la cour ; la ncessit de renforcer temporairement une juridiction dborde ou,
symtriquement, celle de rtrcir le format dune juridiction dsoeuvre et plus gnralement,
la possibilit de prvoir des mutations doffice en cas de rorganisation de la juridiction.
En rgle gnrale, ces mutations prononces doffice dans lintrt du service ne le sont qutitre temporaire, pour une dure limite. En Lituanie, par exemple, elles ne peuvent intervenir
que pour une dure maximale de six mois et pas plus dune fois tous les trois ans.
Aucun statut lgislatif ou constitutionnel nattnue le principe dinamovibilit par une rgle
de mobilit statutaire obligatoire entre cours ou entre tribunaux, peine dimpossibilit
daccder certaines fonctions au sein de la juridiction. En Allemagne nanmoins, et mme si
la rgle nest pas crite, une mobilit effectue dans une cour dappel en provenance dunecour locale constitue une condition de fait de toute nomination ultrieure en cour dappel :
cette obligation de fait est ironiquement nomme le 3 me examen dEtat des membres de la
juridiction administrative.
1 Au Portugal, un intressant systme dchange de postes, sous conditions, a en outre t mis en place.
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4.2. Les possibilits dexercer des fonctions hors de la juridiction.
La possibilit dexercer temporairement des fonctions en dehors de la juridiction est prvue
dans la plupart des pays. Les traits caractristiques des rgimes observs sont les suivants.
La possibilit de quitter temporairement la juridiction est gnralement soumise
lautorisation du chef de corps ou de lorgane de gestion du corps. Le dtachement de plein
droit nest possible, dans certains pays, que pour exercer une srie de fonctions trs limites,
comme celles de membre du gouvernement ou du Parlement. Certains pays limitent en outre
le champ matriel des fonctions quil est possible dexercer en dehors de la juridiction : il
nest parfois admis de quitter temporairement sa juridiction que pour aller exercer des
fonctions dans une instance juridictionnelle internationale.
Dans certains pays, comme en Belgique, tous les membres de la juridiction ne disposent pas
de la facult de la quitter temporairement : les membres exerant les fonctions de direction
peuvent ainsi tre privs de cette possibilit. Certains juridictions, comme en Algrie, ont fix,
par ailleurs, une proportion maximale de membres en service lextrieur du corps, de lordre
de 5 10 %.
Au del de ces limitations ratione materiae et ratione personae , des limitations ratione
temporis existent aussi dans la plupart des pays.
Les autorisations de dtachement en dehors de la juridiction sont gnralement octroyes pour
des dures limites : il nest pas rare quelles ne soient accordes que pour des dures dun an
renouvelable sur une priode elle-mme limite, de lordre de cinq six ans. Un rgime
gomtrie variable en fonction de la nature du dtachement a galement cours dans certains
pays, comme le Portugal, qui opre une distinction entre le dtachement ordinaire en
juridiction et le dtachement ventuel en dehors de cette dernire. Certains pays imposent
aussi une condition danciennet minimale avant le premier dtachement ; dautres exigent
quune priode minimale soit passe dans la juridiction entre deux dtachements.
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III. Droits, garanties et devoirs des magistrats administratifs
1. Source des droits et garanties
La plupart des pays ont ancr au niveau constitutionnel la source des droits et garanties
offertes aux magistrats administratifs. Ne figurent toutefois gnralement ce niveau de la
hirarchie des normes que quelques principes fondamentaux. Les plus frquemment
mentionns sont la sparation des pouvoirs et linamovibilit. De ces principes drivent, dans
la grande majorit des pays, des lois statutaires fixant dans le dtail la liste des lments de
protection dont bnficient concrtement les magistrats administratifs.
Une grande varit de schmas peut tre observe. Dans certains pays, la loi statutaire est
commune entre les juges administratifs et les juges judiciaires. Dans dautres, une loi
statutaire spcifique aux juges administratifs fournit un dcalque des garanties directement
offertes par la Constitution aux juges judiciaires. Une troisime option existe : celle dune loi
spciale renvoyant aux dispositions gnrales du statut gnral de la fonction publique en
amnageant les lments relatifs au principe hirarchique. Cest ainsi quen Allemagne, par exemple, les dispositions des lois rgissant les juges renvoient en grande partie aux lois
rgissant les fonctionnaires dans leur ensemble. Dans dernier ce type de schma, les
diffrences sont justifies par le principe dindpendance des juges. Sont ainsi restreintes un
strict minimum toutes les obligations du fonctionnaire qui dcoulent de son obligation
dobissance une autorit suprieure.
Dans certains pays, la loi statutaire qui rgit les droits et garanties des juges administratifs bnficie dune protection constitutionnelle renforce. Au Sngal par exemple, cette loi ne
peut tre modifie qu la majorit absolue des membres composant lAssemble nationale et
sa promulgation nest possible que si le Conseil constitutionnel, obligatoirement saisi de la loi
vote, dclare sa conformit la Constitution.
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2. Nature et tendue des droits, garanties et devoirs.
2.1. Les garanties communes tous les pays.
2.1.1. Linamovibilit.
Au premier rang des garanties communes tous les pays, figure, comme consquence directe
de lindpendance des magistrats administratifs, le principe dinamovibilit, qui signifie
concrtement que le magistrat ne peut pas tre dcharg de ses fonctions et quil ne peut faire
lobjet dune mutation, mme pour un poste plus avantageux, sans son consentement
pralable. Cette protection est normalement acquise ds lentre en fonctions ; en Algrie, elle
lest dfinitivement au terme de dix annes de services effectifs.
Ce principe formel est accompagn dans de nombreux pays de garanties matrielles qui en
sont la consquence naturelle. Sauf dans ceux o les juges servent en vertu dun mandat limit
dans le temps, la nomination en qualit de juge est ainsi souvent une nomination vie, qui ne
trouve son terme que lorsque survient lge lgal de la retraite. Il saccompagne aussi de
linterdiction de rduire le salaire vers aux juges, ou de lobligation dun maintien de celui-ci
mme en cas de rorganisation de la juridiction administrative qui conduirait la suppression
dun tribunal ou de postes au sein de ce tribunal. Dans de nombreux pays, le niveau de salaire
des juges est fix directement par le Parlement, ce qui assure une indpendance complte par
rapport au pouvoir budgtaire, qui dpend gnralement du pouvoir excutif.
2.1.2. Un rgime disciplinaire spcifique.
Lexistence dun rgime disciplinaire spcifique constitue lautre trait commun des droits et
garanties offertes aux magistrats administratifs.
Lune principales caractristiques de ce rgime est de ne prvoir gnralement quun nombre
trs limit de sanctions. Dans certains pays, comme la Nouvelle-Zlande, il nexiste dailleurs
quune seule sanction possible, la rvocation. Linstauration dune palette trs restreinte de
sanctions, aux consquences trs lourdes, a pour objet implicite de cantonner les possibilits
de poursuite aux seuls manquements les plus importants commis par les juges. Un
manquement vniel ne pourrait jamais, en pratique, aboutir la rvocation. Cette protection juridictionnelle de fait constitue lun des aspects les plus concrets de lindpendance des
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magistrats administratifs dans certains pays. Elle est parfois renforce par une limitation,
expressment inscrite dans la Constitution ou dans la loi, des motifs susceptibles de justifier
lengagement dune poursuite disciplinaire contre un magistrat raison dun manquement
professionnel.
Lautre caractristique majeure du rgime disciplinaire est que les sanctions, surtout
lorsquelles ont les consquences dcrites ci-dessus, ne peuvent jamais tre prononces par le
pouvoir excutif. Dans certains pays, seul le Parlement est investi dun tel pouvoir de sanction
des magistrats raison dune faute dans lexercice de leurs fonctions. Dans dautres pays,
cette responsabilit ne peut revenir qu une autorit juridictionnelle. Celle-ci peut tre la cour
o travaille le juge. Dans cette circonstance, celle-ci doit, comme en Autriche, siger en
formation plnire. Dans dautres pays, le pouvoir de sanction appartient lautorit de
gestion du corps, indpendante du pouvoir politique, qui statue alors en formation
disciplinaire juridictionnelle. Lorsque le pouvoir de sanction appartient au seul chef de corps,
aucune sanction ne peut toutefois tre prononce sans quun organe paritaire, compos de
membres de la juridiction, se soit pralablement runi pour donner son avis sur le
manquement allgu.
Dans certains pays, les magistrats administratifs bnficient en outre dun privilge de
juridiction pour les actes commis en dehors de leurs fonctions, en matire civile ou en
matire pnale par exemple. Ce privilge peut aller jusqu limmunit, comme en Pologne. Il
peut se limiter confier un monopole du dclenchement des poursuites la plus haute autorit
du Parquet, comme en Belgique ou au Mali.
2.2. Les garanties spciales certaines juridictions nationales.
Dans les pays o la juridiction administrative, qui comprend plusieurs niveaux, est rgie par le
principe de la carrire, la circonstance que le ou les corps de magistrats soient grs par une
instance indpendante laquelle participent les membres de la juridiction, est gnralement
regarde comme une condition indispensable et concrte de lindpendance.
Tel est le cas dans quelques juridictions europennes, comme lItalie, le Portugal ou la France.
Tel est galement le cas en Thalande, o le Conseil suprieur de la magistrature
administrative, prsid par le Prsident de la cour administrative suprme, et compos de six
magistrats de la cour administrative suprme, de trois magistrats des tribunaux administratifsde premire instance et de trois personnalits nommes par le Snat et le conseil des
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ministres, est charg de la gestion de la carrire des magistrats, quil sagisse de leur
nomination, de leurs affectations, de leurs mutations ou de lapplication du rgime
disciplinaire.
Dans ces mmes juridictions, la progression la seule anciennet est parfois regarde, elle
aussi, comme une garantie concrte de lindpendance. Dans certains pays, comme
lAllemagne, la garantie de la progression lanciennet ne concerne toutefois que le volet
salarial : la rmunration des juges, fixe par une loi fdrale, prvoit dans les deux premiers
chelons une progression uniquement lie lge du magistrat. Ceci permet notamment de
tenir compte de la circonstance que, dans les faits, la majorit des juges ne sera jamais
promue.
Dans la plupart des pays, lexistence dorganisations syndicales ou dorganismes de
reprsentation des juges, si elle toujours salue comme un lment trs positif, napparat
nanmoins jamais comme une garantie fondamentale de lexercice de la profession.
2.3. La question particulire dune possible limitation de certains droits fondamentaux encontrepartie de lindpendance.
Deux grandes approches, dont les diffrences sont de nature presque philosophique, se
retrouvent dans les rapports nationaux.
La premire consiste estimer que la dtention de la qualit de juge, si elle doit
saccompagner, dans une thique de responsabilit renforce, dun certain nombre de devoirs
supplmentaires par rapport au fonctionnaire ordinaire, ne doit dboucher en revanche sur
aucune restriction des droits fondamentaux dont bnficient lensemble des citoyens.
La seconde approche consiste estimer que le principe dindpendance doit saccompagner
dun certain nombre de contreparties limitant, dans lintrt suprieur de la juridiction, les
possibilits dexpression ou dactivits extrieures des juges administratifs.
Selon lapproche retenue, ladhsion un parti politique ou la dtention dun mandat politique
local seront permises ou strictement interdites. La mme division apparatra en ce qui
concerne lexercice du droit de grve ou ladhsion une organisation syndicale. Le rapport
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aux activits extrieures peut tre analys avec la mme grille de lecture. Dans certains pays,
ces activits sont strictement interdites, pour rserver tout le potentiel de travail des magistrats
la juridiction. Dans dautres, elles sont limites au seul enseignement. Ailleurs, seules les
activits non rmunres sont permises, pour viter toute forme de dpendance financire des
magistrats. Dans certains pays rgne au contraire un grand libralisme : les seules fonctions
extrieures interdites seront lexercice dun mandat politique national, lexercice de lactivit
davocat ou la dtention dun rle de gestion dans les entreprises prives.
Une voie de conciliation entre ces options divergentes peut se trouver dans le recensement des
rgles, de nature dontologique, qui doivent gouverner les comportements des juges dans leur
travail, cest--dire au sein de la juridiction et dans leurs relations professionnelles
extrieures, ainsi que dans la sphre prive.
Le recensement et le respect de ces rgles doit avoir pour objet et pour effet de prserver
lindpendance, limpartialit et la rputation dhonorabilit
2. La dontologie du juge administratif
2.1. La tendance rcente la rdaction de guides de dontologie des magistratsadministratifs.
Toutes les juridictions sont dotes de rgles dontologiques que doivent respecter les
magistrats administratifs. Il arrive souvent, nanmoins, que ces rgles soient parpilles dans
des textes de diffrent niveau. Elles mlangent souvent en outre des obligations gnrales
parfois sanctionnes pnalement, comme le respect du secret professionnel, des obligations de
nature statutaire, dont la mconnaissance peut entraner des sanctions disciplinaires, et de
simples pratiques issues de la coutume.
Afin de mieux faire connatre des magistrats, mais aussi du grand public, lensemble de ces
rgles et consignes de comportement, quelques pays se sont lancs dans la rdaction de
recueils recensant les bonnes pratiques dontologiques. La Nouvelle-Zlande dispose ainsi
dun guide trs complet. Le prsident de la cour administrative de Thalande a dict un guide
de cette nature au dbut de lanne 2003. Des projets quivalents sont en cours de rdaction,
dadoption ou de publication dans de nombreux pays, comme lAlgrie, la Norvge ou la
France.
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2.2. Les rgles de base du comportement dun magistrat administratif
La lecture des rapports nationaux permet de distinguer une srie de rgles qui sont observes
dans la grande majorit des pays.
2.2.1. Prservation du secret professionnel et du secret du dlibr
La prservation du secret professionnel est une obligation universelle. Elle impose de
conserver la plus grande discrtion sur les affaires traites par la juridiction et se traduit par
lobligation particulire de conserver le secret du dlibr des jugements. Certaines
juridictions admettent une entorse limite au principe en prvoyant la possibilit dmettre un
vote dissident. Mais lexistence de ce vote et lidentit de son auteur ne peuvent tre rvls
quavec laccord de ce dernier.
2.2.2. Prvention et rsolution des conflits dintrt
La prvention et la rsolution des conflits dintrt, professionnels ou privs, sont un autre
objectif poursuivi dans toutes les juridictions.
La prvention des conflits passe en rgle gnrale par ldiction de rgles dincompatibilit
entre la qualit de juge et certaines situations. Ont dj t mentionnes plus haut certaines
rgles excluant ou limitant les activits professionnelles extrieures. Lexercice de certaines
dentre elles, lorsque le principe en est admis, peut au surplus tre soumis un rgime
dautorisation du chef de juridiction ou, tout le moins, un rgime de dclaration. Certains
pays, sans avoir recours une dclaration publique dintrts, ont dcid de rendre accessible
aux requrants, sur demande, le registre dintrts que doit tenir chaque magistrat. Les
incompatibilits peuvent galement provenir de la sphre prive : de nombreux pays ont mis
en place des restrictions pour cause de parent ou dalliance. Cest ainsi quen Belgique etdans de nombreux autres pays, deux conjoints ne peuvent travailler dans la mme cour. Il est
aussi gnralement exclu quun magistrat puisse exercer dans une cour dans le ressort de
laquelle un membre de sa famille serait avocat.
La rsolution des conflits dintrt passe principalement par lexistence de rgles de dport
au stade de la sance de jugement. Dans la plupart des juridictions, cette exigence se traduit
par un pouvoir de dcision autonome du magistrat qui choisit, de sa propre initiative, de ne pas siger dans une affaire dans laquelle il estime avoir un intrt familial, amical, financier
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ou professionnel. Dans les pays o la juridiction suprme a aussi un rle de conseil du
gouvernement, la rgle est quun membre ayant sig dans une formation consultative
loccasion de lexamen dun texte ne peut faire partie de la formation juridictionnelle appele
statuer sur la lgalit de ce texte. Dans certains pays, la dcision de dport dun des
magistrats peut aussi revenir au prsident de la formation collgiale. Dans la plupart des pays,
une possibilit de rcusation est en outre ouverte aux requrants.
2.3. Lmergence de rgles de comportement plus sophistiques.
Une srie de thmes mergents, en matire dontologique, apparat la lecture des rapports
nationaux.
Le premier concerne les relations avec la presse. Il est de coutume, dans la plupart des pays,
que les magistrats ayant pris part au jugement dune affaire ne commentent pas cette affaire,
favorablement ou dfavorablement, auprs des journalistes de la presse grand public. Devant
la ncessit, universellement ressentie, de davantage communiquer sur certaines dcisions qui
auraient, de toutes faons, un fort retentissement mdiatique, la plupart des juridictions ont
dcid de confier ce rle au prsident de la juridiction ou un magistrat spcialis dans ce
type de fonctions. Certains pays ont galement ressenti le besoin de dfinir quelques rgles de
bonne conduite avec les avocats avant et aprs le jugement des affaires.
Le second thme qui connat une actualit grandissante est li lutilisation de linfluence,
actuelle ou future, que confre la qualit de juge. Certains guides de dontologie fournissent
ainsi des lignes directrices sur lutilisation des locaux professionnels des fins prives,
lusage du pouvoir de recommandation professionnelle, les possibilits de rtribution pour des
articles, des interventions dans des colloques, des rencontres avec dautres membres de la
profession juridique. Certains pays ont en outre dcid de rglementer la possibilit dexercer une activit dans le secteur concurrentiel (priv ou public) aprs la cessation des fonctions de
juge : sont ainsi parfois interdites la possibilit, lorsque le juge dcide de devenir avocat, de
plaider devant son ancienne juridiction pendant une dure limite ou celle de plaider contre
lEtat.
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Conclusion
Chaque juridiction nationale conserve ses spcificits, fruit de lhistoire, de la tradition et des
rgles propres aux systmes juridiques de chaque pays. La lecture des rapports nationaux ainsi
que les interventions de chacun des participants permettent nanmoins de prendre conscience
quau del des frontires existe un vrai noyau commun de rgles statutaires ou de
comportement.
Le prsent rapport gnral tente de reprer les similitudes et les diffrences qui animent le
recrutement et la formation, le droulement de carrire et les droits, garanties et obligations
des magistrats pour dresser le portrait dune juridiction administrative vivante et en pleine
volution.
Bangkok, le 24 novembre 2007.